BUGET SI TREZORERIE PUBLICA

LECTOR UNIV. DR. IACOB DOINA

 CUPRINS

Capitolul 1
SISTEMUL UNITAR DE BUGETE--------------------------------------------------4
OBIECTIVE OPERAŢIONALE------------------------------------------------------4
2.1. Sistemele iniţiativei bugetare-----------------------------------------------------4
2.2. Conţinutul bugetului public-------------------------------------------------------7
2.3. Sistemul unitar de bugete---------------------------------------------------------7
2.4. Principiile bugetare---------------------------------------------------------------11
2.4.1. Prezentare generală---------------------------------------------------------11
2.4.2. Aplicabilitatea principiilor bugetare--------------------------------------14
2.5. Clasificaţia bugetară--------------------------------------------------------------19
ÎNTREBĂRI----------------------------------------------------------------------------22

Capitolul 2
PROCESUL BUGETAR LA NIVELUL BUGETULUI DE STAT-----------23
OBIECTIVE OPERAŢIONALE----------------------------------------------------23
3.1. Competenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar--------------------------23
3.2. Elaborarea proiectului bugetului de stat---------------------------------------27
3.3. Examinarea şi aprobarea proiectului bugetului de stat----------------------30
3.4. Execuţia bugetului de stat-------------------------------------------------------32
3.4.1. Execuţia veniturilor bugetului de stat-------------------------------------34
3.4.2. Execuţia cheltuielilor bugetului de stat-----------------------------------39
3.5. Contul general al execuţiei bugetului de stat----------------------------------45
ÎNTREBĂRI----------------------------------------------------------------------------46

Capitolul 3
PROCESUL BUGETAR LA NIVELUL BUGETULUI ASIGURĂRILOR
SOCIALE DE STAT--------------------------------------------------------------------48
OBIECTIVE OPERAŢIONALE----------------------------------------------------48
4.1. Competenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar--------------------------48
3.2. Etapele procesului bugetar la nivelul bugetului
asigurărilor sociale de stat------------------------------------------------------------48
3.2.1. Elaborarea proiectului bugetului asigurărilor sociale de stat----------48
3.2.2. Examinarea şi aprobarea proiectului bugetului
asigurărilor sociale de stat---------------------------------------------------------49
3.2.3. Execuţia bugetului asigurărilor sociale de stat--------------------------50
3.2.3.1. Execuţia veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat---------51
3.2.3.2. Execuţia cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat--------51
4.2.4. Contul general al execuţiei bugetului asigurărilor sociale de stat-----52
ÎNTREBĂRI----------------------------------------------------------------------------52

2
Capitolul 4
PROCESUL BUGETAR LA NIVELUL BUGETELOR LOCALE----------53
OBIECTIVE OPERAŢIONALE----------------------------------------------------53
4.1. Competenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar local--------------------53
4.2. Sistemul veniturilor şi cheltuielilor locale-------------------------------------55
4.2.1. Sistemul veniturilor locale: în bugetul judeţean, în bugetele
municipiilor, oraşelor, comunelor------------------------------------------------55
5.2.2. Sistemul cheltuielilor locale: în bugetul judeţean, în bugetele
municipiilor, oraşelor, comunelor------------------------------------------------56
5.3. Elaborarea şi aprobarea bugetelor locale--------------------------------------56
5.4. Execuţia bugetelor locale--------------------------------------------------------59
5.5. Contul anual al execuţiei bugetelor locale-------------------------------------60
ÎNTREBĂRI----------------------------------------------------------------------------61

3
Capitolul 1
SISTEMUL UNITAR DE BUGETE

OBIECTIVE OPERAŢIONALE

In cadrul acestui capitol, ne-am propus să analizăm sistemul de bugete

publice şi să evidenţiem modul în care principiile bugetare sunt respectate în
practică. In acest scop, am prezentat şi definit sistemele iniţiativei bugetare
întâlnite în practică, conţinutul bugetului public, componentele sistemului bugetar
şi operaţiunea de consolidare bugetară.
În încheiere, am prezentat şi analizat principiile bugetare, evidenţiind
avantajele sau dezavantajele acestora şi derogările de la aceste reguli bugetare
tehnice.

2.1. Sistemele iniţiativei bugetare

În cadrul procesului decizional public, există diferenţe de la o ţară la alta
legate de sistemul iniţiativei bugetare utilizat. Acesta se referă la competenţa
elaborării şi aprobării bugetului, respectiv la autorităţile abilitate cu întocmirea,
publicarea, executarea şi răspunderea pentru execuţia bugetului public.
În funcţie de sistemele constituţionale, se pot identifica trei tipuri de
sisteme ale iniţiativei bugetare, în cadrul cărora apar deosebiri referitoare la
adoptarea deciziei bugetare. în practică, se întâlnesc două abordări ale sistemelor
iniţiativei bugetare potrivit cărora distingem:
Sistemul parlamentar,
Sistemul prezidenţial
şi Sistemul convenţional, pe de o parte;
Sistemul iniţiativei guvernamentale,
Sistemul mixt al iniţiativei bugetare parlamentare şi guvernamentale şi
Sistemul american, pe de altă parte.
În cadrul sistemul prezidenţial şi parlamentar, autoritatea executivă are
competenţele sale constituţionale, care includ dreptul de a face propuneri privind
bugetul din motive legislative, precum şi dreptul de a vota sau nu legislaţia
respectivă. Ca urmare, întocmirea bugetului poate fi împărţită în două subetape,
respectiv elaborarea bugetului la nivelul executivului, pe de o parte, şi
examinarea şi aprobarea bugetului de către legislativ, pe de altă parte.
Elaborarea bugetului la nivelul executivului presupune:
 extrapolare şi stabilire a ţintelor realizate de autoritatea bugetară
executivă, urmează liniile trasate de autoritatea executivă supremă în

4
 legătură cu obiectivele ce trebuie atinse;
 respectarea cererilor formulate de conducerea agenţiilor;
 investigarea (studierea) cererilor formulate de către autorităţile cu
competenţe în domeniul bugetar;
 negocierea între diferiţi agenţi şi autoritatea centrală;
 adoptarea deciziei de către autoritatea executivă supremă după
soluţionarea punctelor de divergenţă.
Examinarea şi aprobarea bugetului de către legislativ este mai puţin
uniformă, decât elaborarea bugetului la nivelul executivului. În acest sens, un
factor important este reprezentat de poziţia constituţională a autorităţii executive
supreme. în sistemul parlamentar, această autoritate este formată din cabinete ale
căror membrii sunt dependenţi de votul parlamentar pentru menţinerea lor în
funcţie. În sistemul prezidenţial, autoritatea executivă este un cabinet ai cărui
membrii sunt aleşi periodic de electorat sau de către un colegiu elector.
În sistemul prezidenţial, competenţele autorităţii executive supreme, cu
privire la legislaţie, sunt mult mai restrictive decât în sistemul parlamentar.
Dreptul de vot, care este uzual în sistemul prezindeţial, este echivalent cu dreptul
de aprobare, care este caracteristic sistemului parlamentar. Diferenţa constă în
regula încrederii, care este o caracteristică a sistemului parlamentar. Contrar a
ceea ce se presupune adesea, regula încrederii funcţionează mult mai bine în
cazul autorităţii executive. Membrii acestei autorităţi pot face uz de faptul că
menţinerea lor în funcţie este dependentă de încrederea ansamblului
reprezentativ.
În sistemul prezidenţial, votul este singura modalitate prin care autoritatea
executivă poate influenţa procesul legislativ.
În condiţiile menţionate, procesul legislativ tinde să fie mult mai bine
dezvoltat în sistemul prezidenţial decât în cel parlamentar. Unele faze ale
examinării şi aprobării bugetului de către legislativ lipsesc în sistemul
parlamentar sau există într-o formă rudimentară. Etapa legislativă poate fi
împărţită în următoarele faze:
 extrapolarea şi fixarea ţintelor realizate de comisia legislativă a bugetului
urmate adesea de runde preliminare de discuţii în vederea adoptării
deciziei privind obiectivele;
 analizarea proiectului bugetului propus de executiv şi a propunerilor
similare referitoare la schimbările fiscale;
 dezvoltarea propunerilor legislative (în sistem parlamentar; amenda-
mentele la propunerile executive);
 considerarea propunerilor comisiei;
 în cazul sistemului bicameral, paşii 1-4 se reiau, urmând apoi faza de
mediere şi o rundă adiţională de discuţii pentru adoptarea deciziei în
vederea obţinerii acordului celor două camere;
 etapa legislativă.
Dintre sistemele iniţiativei bugetare prezentate, în România se utilizează

5
sistemul iniţiativei guvernamentale, întrucât proiectul bugetului de stat şi cel al
asigurărilor sociale de stat se elaborează anual de către Guvern, care le supune
examinării şi aprobării Parlamentului, prin proiecte de lege separate.
Caracteristicile acestor sisteme ale iniţiativei bugetare sunt:
Prima abordare
1. Sistemul parlamentar
a. Autoritatea executivă: Consiliul executiv, Cabinet
executiv;
b. Regula de participare: majoritate parlamentară;A
c. Aprobarea executivă a legislaţiei: necesară
2. Sistemul prezidenţial
a. Autoritatea executivă: Preşedinte, Guvernator, Primar
b. Regula de participare: alegere directă sau indirectă
c. Aprobarea executivă a legislaţiei: necesară
3. Sistemul convenţional
a. Autoritatea executivă: Managerul oraşului
b. Regula de participare: numire de către autorităţi
competente
c. Aprobarea executivă a legislaţiei: nu este necesară

A doua abordare
1. Sistemul iniţiativei guvernamentale
1. Guvernul are prerogativa de a:
 iniţia sau sprijini direct măsurile privind aprobarea
unei cheltuieli publice sau instituirea unui venit
public;
 soluţiona divergenţele apărute între ministere!^
consumatoare şi Ministerul Finanţelor;
 supune proiectul bugetului spre examinare^ şi
aprobarea Parlamentului; răspunde de execuţia
bugetului public
2. Ministerul Finanţelor primeşte şi centralizează toate
propunerile de cheltuieli de la celelalte ministere, având şi
dreptul de a le controla.

2. Sistemul mixt al iniţiativei parlamentare şi guvernamentale

1. Guvernul are un rol mai redus, respectiv:
 soluţionează divergenţele apărute între ministerele
consumatoare şi Ministerul Finanţelor;
 răspunde de execuţia bugetului public.
2. Ministerul Finanţelor:
 centralizează propunerile tuturor ministerelor,
 întocmeşte o schiţă de buget cu cheltuielile şi

6
 veniturile publice propuse;
 prezintă proiectul bugetului de stat spre examinarea
şi aprobarea Parlamentului.
3. Sistemul american
Iniţiativa aparţine preşedintelui SUA, care este sprijinit de un birou
bugetar ce centralizează şi revizuie propunerile departamentelor consumatoare,
propuneri ulterior supuse examinării si aprobării preşedintelui.

2.2. Conţinutul bugetului public

Din punctul de vedere al conţinutului, bugetul public poate fi analizat ca:
document, act juridic, sistem de fluxuri financiare şi instrument de politică
economică. Particularităţile bugetului public în funcţie de conţinutul său sunt:
Documentul - Act în care sunt prevăzute şi aprobate, în fiecare an,
veniturile şi cheltuielile publice sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de
sistemul de finanţare a instituţiilor publice.
Legea - Actul juridic în care se prevăd şi se aprobă, prin lege, veniturile
şi cheltuielile anuale ale statului sau ale instituţiilor publice. Bugetul public ca
lege este un:
 act de previziuni, indicând resursele băneşti ale statului şi
destinaţiile acestora sub forma cheltuielilor,
 act de autorizare, prin care puterea executivă este împuternicită de
puterea legislativă să cheltuiască şi să perceapă venituri, potrivit
prevederilor legale;
 act anual, respectiv al anului bugetar pentru care sunt aprobate
veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi al perioadei în care se
realizează execuţia indicatorilor bugetari.
Fiecare din componentele sistemului de bugete, prin care se stabilesc
resurse şi cheltuieli publice, se aprobă de către autorităţi legislative: legea
bugetului de stat; legea bugetului asigurărilor sociale de stat, deciziile consiliilor
judeţene şi ale consiliilor locale, după caz.
Sistem de fluxuri financiare legate deformarea resurselor financiare
publice (impozite, taxe, contribuţii şi alte venituri publice), pe de-o parte, şi de
repartizarea acestora, sub forma creditelor bugetare, pe de altă parte.
Instrumentul de politică financiară - Instrument de politică a statului în
domeniul fiscalităţii şi al cheltuielilor publice, întrucât prin acest document sunt
stabilite veniturile bugetare, ce reflectă politica fiscală, pe de o parte, şi
cheltuielile bugetare, pe de altă parte, care au un rol important în plan economic
şi social.

2.3. Sistemul unitar de bugete

Bugetul public contribuie la realizarea echilibrului între nevoile colective

7
şi mijloacele cu care se acoperă. în acest scop, se stabileşte un raport între
resursele financiare publice provenite, în principal, din impozite şi taxe, şi
nevoile sociale; în cadrul acestui raport trebuie să se urmărească respectarea
echităţii în repartiţia sarcinii fiscale asupra membrilor societăţii. Astfel, pe baza
puterii de contribuţie a subiecţilor impozabili, se stabileşte capacitatea de
satisfacere a nevoilor generale (utile, necesare sau indispensabile).
Proiectul de buget conferă Parlamentului şi Guvernului posibilitatea de a
avea o imagine de ansamblu asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale
şi nemateriale create în economia financiară publică şi valoarea eforturilor făcute
pentru realizarea lor. în mod similar, autorităţile publice locale identifica acest
raport şi modul în care se realizează echilibrul dintre nevoi şi resurse la nivel
mezoeconomic.
De asemenea, bugetul public este instrumentul de programare, de
executare şi de control asupra rezultatelor execuţiei resurselor băneşti ale
societăţii şi a modului de repartizare şi utilizare a acestora prin cheltuieli publice.
În sens larg, bugetul public reprezintă ansamblul documentelor din
sectorul public, care împreună formează sistemul de bugete. Acesta este un
sistem unitar de bugete format din:
 bugetul de stat,
 bugetul asigurărilor sociale de stat;
 bugetele locale;
 bugetele fondurilor speciale;
 bugetul trezoreriei statului;
 bugetele instituţiilor publice autonome;
 bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din
bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele lo-
cale şi bugetele fondurilor speciale, după caz;
 bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri
proprii;
 bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau
garantate de stat şi a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se
asigură din fonduri publice;
 bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Definiţiile bugetelor ce compun sistemul bugetar sunt prezentate în figura

2.3.
Bugetul de stat
Este documentul elaborat şi administrat de Guvern, adoptat de Parlament,
prin lege, cuprinzând veniturile şi cheltuielile aprobate prin legea bugetară
anuală. Aceasta autorizează fluxurile financiare publice de formare a veniturilor
şi de repartizare a acestora pe destinaţii şi pe ordonatori principali de credite, în
conformitate cu obiectivele de dezvoltare economico-socială a ţării şi ale politicii
financiare specifice anului pentru care este aprobat bugetul.

8
 Bugetul asigurărilor sociale de stat
Este documentul ce se întocmeşte distinct de bugetul de stat şi se aprobă
de Parlament prin lege separată, fiind administrat de Ministerul Muncii şi
Solidarităţii Sociale. Acesta autorizează fluxurile financiare publice deformare a
veniturilor, pe baza contribuţiilor şi a altor vărsăminte prelevate de la persoane
juridice şi fizice, şi de repartizare a acestora pe destinaţii.

Bugetele locale
Sunt bugetele de venituri şi cheltuieli ale unităţilor administrativ-
teritoriale elaborate autonom, fapt ce stimulează iniţiativa locală în realizarea
veniturilor şi satisfacerea cerinţelor locale.

Bugetele fondurilor speciale

Se întocmesc în vederea finanţării anumitor obiective şi acţiuni necesare
în perioada considerată, pentru care se instituie prelevări obligatorii pe bază de
legi speciale.

Bugetul trezoreriei statului

Este documentul în care sunt înscrise veniturile şi cheltuielile trezoreriei
privind activitatea desfăşurată de aceasta în scopul îndeplinirii funcţiilor sale.

Bugetele instituţiilor publice autonome

Includ veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile anuale
ale instituţiilor publice centrale care nu sunt subordonate nici unei alte entităţi de
drept public.

Bugetele instituţiilor publice finanţate integral/parţial din BS, BASS;

BL, BFS
Includ cheltuielile anuale ale instituţiilor publice ce funcţionează doar pe
baza resurselor primite de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale, în funcţie de sistemul de finanţare
şi simt în subordinea instituţiilor publice autonome;
Cuprind veniturile şi cheltuielile anuale ale instituţiilor publice ce primesc
subvenţii de la bugetul de stal, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale
şi bugetele fondurilor speciale în completarea fondurilor proprii şi sunt în
subordinea instituţiilor publice autonome.

Bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii

Sunt documentele în care sunt prevăzute şi aprobate veniturile şi
cheltuielile instituţiilor publice aflate în subordinea instituţiilor publice
autonome, ce funcţionează doar pe baza veniturilor proprii ce provin din chirii,
organizarea de manifestări culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii,

9
prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activităţi proprii
sau anexe, prestări de servicii şi altele asemenea.

Bugetele creditelor externe rambursabile, contractate sau garantate

de stat
Sunt documentele în care sunt prevăzute şi aprobate veniturile şi
cheltuielile creditelor externe contractate sau garantate de stat
şi a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din
fonduri publice.

Bugetele fondurilor externe nerambursabile

Sunt documentele în care sunt prevăzute şi aprobate veniturile l| şi
cheltuielile fondurilor externe care nu trebuie rambursate.
Componentele sistemului unitar de bugete pot fi grupate şi reunite în două
categorii, respectiv:
• Bugetul public naţional este format din: bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale;
Bugetul general consolidat este ansamblul bugetelor, componente ale
sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg.
Consolidarea bugetară se referă la operaţiunea de eliminare a transferurilor de
sume dintre bugetele componente ale sistemului bugetar în vederea evitării
dublei evidenţieri a acestora. Această operaţiune include şi ajustările determinate
de intrările anuale de credite externe şi rambursările ratelor de capital.
Bugetele prezentate sunt formate, la rândul lor, din venituri şi cheltuieli.
Acestea, consolidate la nivel naţional, evidenţiază fondurile financiare publice şi
nivelul efortului financiar public pe anul fundamentării estimărilor, urmărindu-se
asigurarea echilibrului între nevoile şi resursele publice. Deficitul de finanţat se
stabileşte la nivelul bugetului general consolidat.
Este cunoscut faptul că volumul total al resurselor financiare publice
reprezintă limite minime ce pot fi depăşite, fiind determinate de nivelul
cheltuielilor publice totale.
Spre deosebire de veniturile publice, cheltuielile publice reprezintă limite
maxime ce nu pot fi depăşite, întrucât aceasta ar genera dezechilibru la nivelul
bugetului public.
TIPOLOGIA SISTEMULUI BUGETAR
 BUGETUL PUBLIC NAŢIONAL
o Bugetul public naţional
o Bugetul de stat
o Bugetul fondurilor speciale
 BUGETUL GENERAL CONSOLIDAT
o Bugetul trezoreriei statului
o Bugetul asigurărilor sociale de stat
o Bugetele instituţiilor publice autonome

1
 o Bugetele instituţiilor publice finanţate integral/parţial din
BS, BASS, BL, BFS
o Bugetele locale
o Bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri
proprii
o Bugetul creditelor externe rambursabile, contractate direct
sau garantate de stat
o Bugetul fondurilor externe nerambursabile

2.4. Principiile bugetare

2.4.1. Prezentare generală

În scopul asigurării unei gestionări corecte a resurselor financiare publice
se recomandă respectarea unor reguli tehnice cunoscute sub denumirea de
principii bugetare. Acestea sunt reprezentate, potrivit Legii finanţelor publice, de
principiile universalităţii; unităţii; neafectării veniturilor; anualităţii;
specializării; unităţii monetare; publicităţii.

Principiul universalităţii
 veniturile fi cheltuielile sunt înscrise în buget în totalitate, în sume
brute;
 veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare
anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor care au stabilite
destinaţii distincte.
Principiul unităţii
 veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur
document, în vederea utilizării eficiente şi monitorizării fondurilor
publice;
 veniturile din sistemul extrabugetar se introduc în bugetul de stal
urmând regulile şi principiile acestui buget, cu excepţia veniturilor
proprii ale instituţiilor publice şi a acelora constituite pentru
stimularea personalului.

Principiul anualităţii
 veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o
perioadă de un an, care corespunde exerciţiului bugetar;
 operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar,
în contul unui buget, aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie
a bugetului respectiv.

Principiul specializării
 veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget

1
 pe surse de provenienţă şi pe categorii de cheltuieli, grupate după
conţinutul lor economic şi destinaţia acestora, potrivit clasificaţiei
bugetare.

Principiul unităţii monetare

 toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă naţională.

Principiul publicităţii
 Transparenţa sistemului bugetar este asigurată prin: dezbaterea
publică a proiectelor de buget, a conturilor generale anuale de
execuţie a bugetelor, cu ocazia aprobării acestora; publicarea în
Monitorul oficial a bugetelor şi a conturilor anuale de execuţie a
acestora; mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea
informaţiilor asupra conţinutului bugetului, exceptând informaţiile
şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege.
Elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetelor locale au la bază următoarele
principii: universalităţii, publicităţii, unităţii, unităţii monetare, anualităţii,
specializării bugetare şi echilibrului.

Principiile generale ale bugetelor locale

Principiul UNIVERSALITĂŢII
 veniturile şi cheltuielile se include în buget în totalitate, în sume
brute;
 veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare
anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite
destinaţii distincte.
Principiul transparenţei şi publicităţii
Transparenţa, la nivelul bugetelor locale, este asigurată prin:
 publicarea în presa locală pe pagina de internet, sau afişarea la
sediul autorităţii publice locale respective a proiectului de buget
local şi a contului anual de execuţie a acestuia;
 dezbaterea publică a proiectului de buget local, cu prilejul
aprobării acestora;
 prezentarea contului anual de execuţie a bugetului local în şedinţă
publică.
Principiul unităţii
 veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur
document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea
fondurilor publice locale; se interzic reţinerea şi utilizarea de
venituri în regim extrabugetar şi constituirea de fonduri publice
locale în afara bugetelor locale, dacă legea nu prevede altfel.
Principiul UNITĂŢII MONETARE
toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă naţională.

1
Principiul ANUALITĂŢII
 veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate pe o perioadă de
un an, care corespunde exerciţiului bugetar;
 operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar,
în contul unui buget, aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie
a bugetului respectiv.

Principiul specializării bugetare

 veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget
pe surse de provenienţă şi, respective, pe categorii de cheltuieli
grupate după natura economică şi destinaţia acestora.
Principiul echilibrului
 cheltuielile unui buget se acoperă integral din veniturile bugetului
respectiv.

PRINCIPIILE SPECIFICE BUGETELOR LOCALE

Principiul solidarităţii
 prin politicile bugetare locale se poate realiza ajutorarea
unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi a persoanelor
fizice aflate în situaţie de extremă dificultate, prin alocarea de
sume din fondul de rezervă bugetară constituit în bugetul
local.
 din fondul de rezervă bugetară constituit în bugetul local
consiliile locale, judeţene sau Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, după caz, pot aproba acordarea de ajutoare către
unităţile administrativ-teritoriale aflate în situaţii de extremă
dificultate, la cererea publică a primarilor acestor unităţi
administrativ-teritoriale sau din proprie iniţiativă.
Principiul autonomiei locale financiare
 Unităţile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse
financiare suficiente, pe care autorităţile administraţiei
publice locale le pot utiliza în exercitarea atribuţiilor lor, pe
baza şi în limitele prevăzute de lege.
 Autorităţile administraţiei publice locale au competenţa
stabilirii nivelurilor impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile
legii.
 Alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor
locale nu trebuie să afecteze aplicarea politicilor bugetare ale
autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul lor de
competenţă. Sumele defalcate cu destinaţie specială se
utilizează de către autorităţile administraţiei publice locale în
conformitate cu prevederile legale.
Principiul proporţionalităţii

1
  resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale
trebuie să fie proporţionale cu responsabilităţile autorităţilor
administraţiei publice locale stabilite prin lege.
Principiul consultării
 autorităţile administraţiei publice locale, prin structurile
asociative ale acestora, trebuie să fie consultate asupra
procesului de alocare a resurselor financiare de la bugetul de
stat către bugetele locale.
La nivelul bugetului asigurărilor sociale de stat, elaborarea şi execuţia
acestuia se bazează pe următoarele principii: anualitatea, universalitatea,
echilibrarea, realitatea şi unitatea monetară.

2.4.2. Aplicabilitatea principiilor bugetare

în practica bugetară, se constată că respectarea principiilor bugetare
prezintă o serie de particularităţi. Acestea le vom prezenta în cadrul acestei
secţiuni.
1. Principiul universalităţii
Avantajele respectării principiului universalităţii sunt:
• permite cunoaşterea cât mai exactă a volumului total al veniturilor şi
cheltuielilor publice, precum şi a corelaţiei existente între anumite venituri şi
cheltuieli care se află în conexiune strânsă;
• conferă Parlamentului dreptul de control asupra cuantumului total al
veniturilor şi cheltuielilor publice.
Aplicarea strictă a principiului universalităţii conferă bugetului public
caracterul de buget brut ce reprezintă suma dimensiunilor globale a încasărilor de
venituri publice sau a cheltuielilor publice.
2. Bugetul public, prin principiul unităţii, asigură o prezentare de
ansamblu şi o cunoaştere clară a surselor de venituri şi a destinaţiei cheltuielilor,
precum şi a mecanismului de echilibrare a bugetului. Aceasta permite analiza
veniturilor şi cheltuielilor în vederea emiterii unor judecăţi de valoare privind
structura şi volumul cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza cărora se pot lua
decizii de amânare, respingere sau modificare a unor cheltuieli inoportune.
Totodată, acest principiu permite exercitarea controlului de către Parlament
asupra Guvernului privind perceperea impozitelor, modului de cheltuire a
fondurilor publice, cât şi asupra utilităţii şi oportunităţii măsurilor sociale şi
economice pe cale le iniţiază.
Referindu-se la principiul unităţii bugetare, Maurice Duverger a
identificat două motivaţii ale acestui principiu, respectiv: financiare şi politice.
Motivaţiile principiului unităţii bugetare
Principiul Unităţii Bugetare

Motivaţiile financiare constituie o Motivaţiile politice se referă la

regulă de ordine şi claritate în vederea controlul Parlamentului, care devine

1
 mai dificil datorită fracţionării
prezentării stării reale a politicii
cheltuielilor şi veniturilor în multiple
financiare publice
documente.

Deşi unitatea bugetară prezintă o serie de avantaje, în tot mai multe state
contemporane s-a renunţat la respectarea deplină a acestui principiu, preferându-
se procedeul pluralităţii bugetare. Astfel, pe lângă bugetul statului care este
considerat un buget ordinar sau general, se întocmesc şi alte bugete publice:
conturi speciale, bugete extraordinare, bugete anexe, bugete autonome, bugete ale
fondurilor speciale etc.
Derogările principiului unităţii bugetare sunt: conturile speciale ale
tezaurului public; bugetele extraordinare; bugetele anexe; bugetele autonome;
rectificarea legilor bugetare anuale; bugetele referitoare la unele cheltuieli
accidentale sau în caz de urgenţă.

Derogările de la principiul unităţii

Conturile speciale ale tezaurului public - reprezintă operaţiuni
financiare ce constau în înregistrarea cheltuielilor sau a încasărilor ce nu sunt
definitive, întrucât angajamentele la care au dat naştere urmează să fie
executate.
Bugetele extraordinare - sunt bugete prin care se asigură finanţarea
cheltuielilor excepţionale (militare, de război) în afara regulilor tradiţionale ale
contabilităţii publice.
Bugetele anexă - evidenţiază operaţiile financiare ale unor servicii ale
statului cu caracter industrial sau comercial necuprinse în bugetul general decât
prin vărsământul soldului lor creditor sau debitor. Se discută şi se votează de
Parlament şi sunt supuse controlului public.
Bugetele autonome - sunt adoptate la nivelul societăţilor comerciale cu
capital de stat sau al instituţiilor publice care beneficiază de autonomie financiară
fără a fi supuse controlului Parlamentului.
Legile bugetare rectificative - sunt generate de necunoaşterea cu
exactitate a nivelului cheltuielilor şi respectiv al veniturilor în momentul
aprobării legii bugetare, ceea ce face necesară revenirea asupra nivelului
indicatorilor bugetari în cursul exerciţiului bugetar.

Conturile speciale ale tezaurului public pot fi grupate astfel:

a. conturi ale dezmembrărilor bugetului public, ce cuprind conturile
comerţului şi conturile afectaţiilor speciale;
b. conturi ale relaţiilor monetare, ce descriu operaţii monetare
efectuate cu guverne străine sau cu organisme internaţionale;
c. conturi ale creditului, ce ilustrează rolul de bancher al statului prin
intermediul operaţiilor financiare ale Trezoreriei în relaţiile fie cu
corespondenţii săi, fie cu anumite organisme de credit.

1
 In gestiunea acestor conturi se aplică trei reguli comune:
• se întocmesc şi se execută echilibrat. Totalul cheltuielilor nu trebuie să
depăşească nivelul încasărilor, cu excepţia primelor trei luni ale anului în care o
descoperire este admisă pentru a facilita gestiunea trezoreriei. Cheltuielile sunt
determinate în întregime de nivelul resurselor.
• dacă încasările efectuate sunt superioare nivelului previziunilor cu 10%,
majorări ale cheltuielilor pot fi decise prin hotărâri ale Guvernului;
• excedentele încasărilor vor putea, în anumite cazuri, în loc să fie
vărsate la bugetul general, să fie repartizate de la an la an şi să reconstituie
Fonduri de rezervă speciale.
Restrângerea aplicării acestui principiu al unităţii bugetare este influenţată
şi de autonomia financiară a unor instituţii publice şi care îşi întocmesc bugete
autonome, iar altele bugete anexe. Astfel, din punct de vedere financiar, aceste
instituţii sau regii publice funcţionează ca întreprinderi private, care utilizează
resursele proprii pe seama cărora, de regulă, îşi acoperă cheltuielile exclusiv.
3. Principiul neafectării veniturilor nu permite perceperea unui venit
public pentru finanţarea unei anumite cheltuieli publice. Ca urmare, existenţa
resurselor financiare este o condiţie generală a acoperirii cheltuielilor publice pe
ansamblu. De aceea majorările de cheltuieli în cursul anului bugetar se pot
efectua cu condiţia ca iniţiatorii să prevadă şi resursele necesare acoperirii
acestora.
Nerespectarea întocmai a acestui principiu este, de fapt, un rezultat al
nerespectării depline a altor principii, în special cele privind universalitatea,
unitatea bugetară. Astfel, principiul neafectării este interpretat prin analogie cu
cel al universalităţii datorită consecinţelor similare ce nu trebuie confundate.
Rezultă că orice încălcare a principiului universalităţii implică o nerespectare a
regulii neafectării resurselor, deoarece veniturile realizate, prin acesta încălcare a
principiului, sunt afectate acoperirii unor cheltuieli determinate.
4. Principiul anualităţii bugetului public se referă la durata de timp
pentru care Parlamentul autorizează Guvernul să încaseze veniturile publice şi să
efectueze cheltuielile publice, precum şi la perioada în care se realizează execuţia
bugetului, fiind limitată, de obicei, la un an. Anul bugetar durează 12 luni. La
expirarea acestei perioade, este necesară o nouă autorizare a Parlamentului,
pentru o altă perioadă de timp, respectiv pentru un nou an bugetar.
în practica bugetară internaţională, anul bugetar coincide sau nu cu anul
civil (calendaristic), de exemplu:
 în ţări ca Austria, Belgia, Brazilia, Franţa, Germania, etc, anul
bugetar coincide cu anul calendaristic (1 ianuarie - 31 decembrie);
 în alte ţări, ca Marea Britanie, Canada, Japonia, etc, anul bugetar
începe la 1 aprilie şi se încheie la 31 martie;
 în Australia, intervalul este cuprins între 1 iulie - 30 iunie;
 în SUA, anul bugetar este cuprins în perioada 1 octombrie - 30
septembrie;

1
  în România, anul bugetar coincide cu anul civil (1 ianuarie - 31
decembrie).
Factorii ce influenţează data începerii anului bugetar sunt: structura
economiei; nivelul de dezvoltare; perioada de lucru a Parlamentului; numărul şi
durata sesiunilor în care Parlamentul dezbate bugetul public; tradiţia; alţi factori
specifici fiecărui stat.
In practica bugetară, referitor la respectarea principiului anualităţii, s-au
identificat două sisteme de execuţie bugetară, respectiv: sistemul de exerciţiu
bugetar şi sistemul de gestiune bugetară.

Caracteristicile sistemelor execuţiei bugetare

SISTEMELE EXECUŢIEI
BUGETARE

Sistemul de exerciţiu bugetar presupune Sistemul de gestiune bugetară ce vizează

ca execuţia veniturilor şi cheltuielilor să
fie înregistrată în conturile deschise
pentru fiecare an bugetar, execuţie ce
funcţionează, pentru unele venituri sau
cheltuieli, pe parcursul a 15-18 luni sau 2-
3 ani bugetari. Deci, are loc prelungirea
perioadei de execuţie bugetară, timp în
care se continuă încasarea veniturilor
bugetare şi efectuarea cheltuielilor
bugetare, conform exigibilităţii lor.
ca în cursul anului să se înregistreze numai
operaţiile care se execută, în sensul că în
conturile funcţionale din anul n se
înregistrează veniturile şi cheltuielile
exigibile în acest an, unele putând să
aparţină bugetelor din n-1 sau n+1,
conform prevederilor legilor bugetare
anuale.

În ultimele decenii, tot mai mulţi economişti susţin necesitatea renunţării

la principiul anualităţii şi trecerea la adoptarea bugetelor plurianuale. Susţinerea
teoretică a unor asemenea bugete se bazează pe intervenţia statului în economie,
mai ales prin finanţarea cheltuielilor cu investiţiile, care necesită aprobări pe
perioade mai îndelungate. Dar, acestea fac obiectul unor legi - program aprobate
special. Partea aferentă unui an bugetar este defalcată în legea bugetară anuală.
În ţara noastră, exerciţiul bugetar este anual şi coincide cu anul
calendaristic, conform sistemului de gestiune. în Legea finanţelor publice se
prevede: "Exerciţiul bugetar este anual şi coincide cu anul calendaristic şi se
încheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanţelor
Publice. Toate drepturile dobândite, operaţiile efectuate în cursul unui an în
contul unui buget, aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului
respectiv". "Execuţia bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an.
Orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie se va
încasa sau se va plăti în contul bugetului anului următor. Creditele bugetare
neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept".
Anualitatea bugetului public este coroborată şi cu caracterul anual al
obligaţiilor privind impozitele şi taxele instituite de legislaţia noastră fiscală. De
exemplu: impozitul pe profit, impozitul pe dividende, impozitul pe venitul

1
agricol, impozitul pe venitul global al persoanelor fizice, impozitele pe clădiri şi
pe terenuri, taxa asupra mijloacelor de transport.
De asemenea, în legătură cu anualitatea bugetului, Legea finanţelor
publice a prevăzut ca, pentru toţi agenţii economici, anul financiar are aceeaşi
durată ca şi exerciţiul financiar bugetar, adică un an calendaristic.
5. Principiul specializării bugetare se bazează pe clasificaţia bugetară,
care trebuie să fie simplă şi clară pentru a fi înţeleasă şi de către persoanele
fără o pregătire specifică. Astfel, ea trebuie să ofere o imagine privind:
 sursele de provenienţă ale veniturilor; care sunt impozitele directe;
care sunt impozitele indirecte; ce loc ocupă fiecare impozit în
ansamblul veniturilor fiscale; care sunt veniturile extraordinare;
 destinaţiile cheltuielilor, în cadrul grupării economice (curente şi
de capital), în cadrul grupării funcţionale (pe ramuri şi domenii de
activitate, către care sunt orientate resursele) şi al grupării
administrative, pe instituţii ai căror conducători sunt ordonatori de
credite bugetare.
In legislaţia finanţelor publice din România este consacrat principiul
specializării bugetare. Astfel, se prevede că legea bugetară anuală aprobă pentru
fiecare an bugetar lista impozitelor, taxelor şi a cotelor acestora, precum şi a
celorlalte venituri ale statului, care urmează să se perceapă, conform
reglementărilor în vigoare. Este interzisă perceperea sub orice titlu şi sub orice
denumire de contribuţii directe sau indirecte, în afara celor stabilite prin lege. în
ceea ce priveşte creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu financiar,
acestea se aprobă prin legea bugetară anuală, în structura stabilită prin acesta
lege.
Respectarea specializării bugetare, prin clasificaţia bugetară, presupune
utilizarea creditelor bugetare în cadrul destinaţiilor pentru care s-au aprobat,
neacceptându-se virarea acestora de la un ordonator de credite la altul sau de la
un capitol de cheltuieli la altul. Virările de credite bugetare între celelalte
subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, la nivelul fiecărui ordonator principal de
credite se pot efectua, fiind de competenţa acestuia, pentru bugetul propriu şi
bugetele instituţiilor subordonate. Legea finanţelor publice prevede că, în cazuri
excepţionale, virările de sume, de la un capitol la altul al clasificaţiei bugetare, se
pot efectua începând cu trimestrul III al anului bugetar, dar, cu acordul
Ministerului Finanţelor Publice.
Clasificaţia bugetară tip este elaborată de Ministerul Finanţelor Publice.
Ea cuprinde ca subdiviziuni: părţi, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe şi
articole, precum şi alineate, dacă este necesar.
6. Principiul echilibrului bugetar nu este respectat în practica
bugetară întrucât bugetele publice se întocmesc cu deficit. în aceste condiţii,
pentru acoperirea cheltuielilor bugetului public se interzice recurgerea la
emisiunea monetară sau le finanţarea directă de către bănci.
Când apar goluri temporare de casă, acestea pot fi acoperite, pe intervalul

1
de timp până la încasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate în conturile
trezoreriei generale a statului stabilite de Ministerul Finanţelor Publice şi în
completarea acestora se apelează la emiterea de titluri de stat.
In cadrul anului bugetar, distingem atât echilibrul bugetar pe parcursul
execuţiei, cât şi echilibrul bugetar la sfârşitul anului.
Echilibrul bugetului pe parcursul execuţiei se realizează atunci când
lichidităţile băneşti provenite din încasarea veniturilor publice acoperă nevoile de
plăţi scadente:

Total încasări la momentul T Total plăţi exigibile la momentul T

=
(L) (P)

Restabilirea echilibrului pe parcursul execuţiei este obligatorie, căci altfel

nu s-ar mai putea efectua cheltuielile conform creditelor bugetare aprobate de
Parlament, iar unele nu pot fi amânate (exemplu: plata salariilor, plata pensiilor,
plata burselor). Mijloacele de restabilire a echilibrului sunt:
 disponibilităţile băneşti existente în contul trezoreriei statului;
 împrumuturile pe termen scurt contractate prin emisiunea de titluri
de stat, a căror valoare se încadrează în prevederile legale ca
proporţie în volumul bugetului anual;
 împrumuturile pe termen scurt acordate de Banca Naţională a
României, rambursabile în cel mult şase luni, fără dobândă, fie din
încasările cuvenite, fie pe seama unui împrumut de stat lansat prin
titluri de credit pe piaţa capitalului de împrumut.
Echilibrul anual al bugetului presupune egalitatea dintre nivelul
încasării veniturilor obligatorii ale statului (R) şi nivelul cheltuielile totale (C). în
funcţie de relaţia dintre R şi C, putem avea una din următoarele situaţii: R = C,
pentru echilibru bugetar anual; R < C, pentru deficit bugetar anual; R > C, pentru
excedent bugetar anual.
7. Principiul publicităţii presupune ca bugetul public să fie adus la
cunoştinţa opiniei publice prin mijloacele de informare mass-media, atât în faza
de proiect, cât şi în timpul dezbaterilor parlamentare, urmând ca după adoptarea
de către Parlament, legea bugetară să fie publicată în Monitorul Oficial şi în
culegeri legislative.

2.5. Clasificaţia bugetară

Veniturile şi cheltuielile sunt trecute în buget într-o ordine obligatorie şi
după criterii unitare stabilite prin clasificaţia bugetară elaborată de Ministerul
Economiei şi Finanţelor. Clasificaţia bugetară ajută la întocmirea de statistici şi
raportări legate de indicatorii privind finanţele publice. Din această cauză,
clasificaţia bugetară din România este aliniată la indicatorii prevăzuţi în Sistemul
conturilor naţionale şi în Manualul de statistica finanţelor publice.

1
 Subdiviziunile clasificaţiei bugetare cuprind la partea de venituri capitole,
subcapitole şi paragrafe. Cheltuielile publice se grupează după clasificaţia
funcţională pe părţi, capitole, subcapitole şi paragrafe, iar după clasificaţia
economică pe titluri, articole şi alineate.
Prin venituri bugetare înţelegem creşterile de valoare netă rezultate dintr-o
operaţiune specifică instituţiilor din sistemul public. Există patru mari categorii
de venituri bugetare publice:
 impozite şi alte transferuri obligatorii impuse de administraţie;
 venituri din proprietate;
 venituri din vânzarea de bunuri şi servicii de către instituţiile
publice;
 transferuri voluntare.
Principalele capitolele de venituri prevăzute în clasificaţia bugetară
românească sunt:
VENITURI CURENTE
 VENITURI NEFISCALE
- Impozit pe profit
- Alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital de la
persoane juridice
- Impozit pe venit
- Impozite si taxe pe proprietate
- Taxa pe valoarea adăugată
- Alte impozite si taxe generale pe bunuri şi servicii
- Accize
- Taxe pe servicii specifice
- Taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor
sau pe desfăşurarea de activităţi
- Taxe vamale şi alte taxe pe tranzacţiile internaţionale
- Taxe pe servicii specifice
 CONTRIBUŢII DE ASIGURĂRI
- Contribuţiile angajatorilor
- Contribuţiile asiguraţilor
 VENITURI FISCALE
- Venituri din proprietate
- Venituri din dobânzi
- Venituri din prestări de servicii si alte activităţi
- Venituri din taxe administrative, eliberări permise
- Amenzi, penalităţi si confiscări
- Transferuri voluntare, altele decât subvenţiile
VENITURI DIN CAPITAL
- Venituri din valorificarea unor bunuri
OPERAŢIUNI FINANCIARE
- Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate

2
 SUBVENŢII
- Subvenţii si donaţii din străinătate

Indicatorii din dreptunghiurile din stânga corespund capitolelor, în timp

ce dreptunghiurile din dreapta corespund subcapitolelor.
Cheltuielile bugetare sunt reprezentate de toate diminuările de valoare
rezultate din operaţiuni la care administraţia publică este parte. Administraţia
publică are două mari responsabilităţi: să ofere bunuri şi servicii publice şi să
redistribuie veniturile şi averea prin transferuri. Aceste responsabilităţi sunt duse
la îndeplinire, în general, prin cheltuieli publice. Pentru a avea o imagine cât mai
corectă asupra acestora, se utilizează două sisteme de clasificare diferite:
clasificaţia economică şi clasificaţia funcţională.
Furnizarea de bunuri şi servicii publice către comunitate poate fi realizată
prin două mijloace, reflectate analitic de clasificaţia economică a cheltuielilor:
- producerea directă, din resurse proprii a acestora;
- prin transferul de resurse financiare care să permită beneficiarilor
să achiziţioneze direct bunurile şi serviciile de pe piaţă.

Principalele titluri de cheltuieli bugetare în România

CHELTUIELI CURENTE
- Cheltuieli de personal
- Bunuri şi servicii
- Dobânzi
- Subvenţii
- Fonduri de rezervă
- Transferuri între unităţi ale administraţiei publice
- Alte transferuri
- Asistenţă socială
- Alte cheltuieli

CHELTUIELI DE CAPITAL
- Active nefinanciare
- Active financiare

OPERAŢIUNI FINANCIARE
- Împrumuturi
- Rambursări de credite

Clasificaţia funcţională a cheltuielilor foloseşte drept criteriu de grupare

scopul urmărit. Clasificaţia funcţională a cheltuielilor cuprinde obiectivele socio-
economice vizate de fondurile publice.

2
 Principalele cheltuieli bugetare din România
Autorităţi publice şi acţiuni externe
Cercetare fundamentală şi cercetare dezvoltare
Alte servicii publice generale
Servicii publice generale
Tranzacţii privind datoria publică şi împrumuturi
Transferuri cu caracter general între diferite nivele ale
administraţiei
Apărare, ordine publică şi Apărare
siguranţă naţională Ordine publică şi siguranţă naţională
învăţământ
Sănătate
Cheltuieli social-culturale Cultură, recreere şi religie
Asigurări şi asistenţă socială
Asigurări şi asistenţă socială
Servicii şi dezvoltare publică, Locuinţe, servicii şi dezvoltare publică
locuinţe, mediu şi ape Protecţia mediului
Acţiuni generale economice, comerciale şi de muncă
Combustibili şi energie
Industria extractivă, prelucrătoare şi construcţii
Acţiuni economice
Agricultură, silvicultură, piscicultura şi vânătoare
Transporturi şi comunicaţii
Cercetare şi dezvoltare în domeniul economic

Dubla clasificare a cheltuielilor permite întocmirea unei matrici care să

surprindă atât natura cheltuielilor (structurată pe baza clasificaţiei economice),
cât şi destinaţia acestora.
Structura clasificaţiei bugetare poate suferi modificări ca urmare a
aprobării unor acte normative care instituie noi venituri sau cheltuieli.
Încadrarea cheltuielilor pe clasificaţia bugetară se asigură cu ajutorul
<<Îndrumarului>> elaborat de către ordonatorii principali de credite, cu avizul
Ministerului Economiei şi Finanţelor.

ÎNTREBĂRI
 Analizaţi sistemul iniţiativei bugetare, pe exemplul SUA.
 Analizaţi sistemul iniţiativei bugetare, pe exemplul Uniunii Europene.
 Argumentaţi afirmaţia potrivit căreia bugetul public este un instrument de
politică economică.
 Prezentaţi modul în care sunt respectate sau nu principiile bugetare în
România.

2
Capitolul 2
PROCESUL BUGETAR LA NIVELUL BUGETULUI
DE STAT

OBIECTIVE OPERAŢIONALE

În cadrul acestui capitol ne-am propus să analizăm procesul bugetar în

România, la nivelul bugetului de stat. în acest scop, am prezentat competenţele şi
responsabilităţile autorităţilor publice în legătură cu procesul bugetar, precum şi
etapele procesului bugetar la nivelul bugetului de stat.

3.1. Competenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar

Procesul bugetar reprezintă o succesiune de etape ce constau în

elaborarea, aprobarea, executarea, încheierea, controlul1 şi raportarea rezultatelor
execuţiei bugetului. Procesul bugetar al fiecărui an se încheie cu aprobarea
contului general de execuţie a acestuia.
În derularea procesului bugetar, responsabilităţile revin Parlamentului,
Guvernului, Ministerului Economiei şi Finanţelor, autorităţilor administraţiei
publice locale, precum şi ordonatorilor de credite 2. în figura 3.1. a, b şi c sunt
definite competenţele şi responsabilităţile acestor entităţi publice.

Autorităţile publice - competenţe şi responsabilităţi

PARLAMENTUL - Organ legislativ compus din două camere şi constituit

din reprezentanţi ai diferitelor partide politice aleşi prin votul cetăţenilor
Adoptă:
• legile bugetare anuale elaborate de Guvern în contextul strategiei
macroeconomice asumate de acesta; în cazul în care, legile bugetare anuale,
depuse în termen legal, nu au fost adoptate de către Parlament până, cel târziu,
la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se referă proiectul de
buget, Guvernul solicită Parlamentului aplicarea procedurii de urgenţă. în
cadrul dezbaterilor nu se aprobă amendamente la legile bugetare anuale care
determină majorarea nivelului deficitului bugetar.
• legile rectificative;
1
Controlul efectuat asupra rezultatului execuţiei bugetare este tratat în cadrul unei alte
discipline. Prezenta lucrare se opreşte exclusiv la etapele operaţionale din cadrul aparatului
Ministerului Economiei şi Finanţelor.
2
în lucrare, prin ordonator de credite (principal, secundar, terţiar) se înţelege ordonator de
credite bugetare. în practică, s-a încetăţenit faptul că prin ordonator de credite se înţelege şi
instituţia publică condusă de un ordonator de credite bugetare.

2
• legile contului general anual de execuţie.

GUVERNUL - Autoritate publică a puterii executive, care funcţionează în

baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii
interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.
• stabileşte politica fiscal-bugetară luând în considerare perspectivele economice
şi priorităţile politice cuprinse în programul de guvernare acceptat de Parlament;
• elaborează raportul privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar
respectiv şi proiecţia acesteia în următorii trei ani;
• elaborează proiectele legilor bugetare anuale şi le transmite spre adoptare
Parlamentului, în cadrul termenului limită prevăzut de Legea finanţelor publice;
• exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor
publice examinând, periodic, execuţia bugetară şi stabilind măsuri pentru
menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar;
• supune proiectele legilor de rectificare şi ale contului general anual de execuţie
spre adoptare Parlamentului;
• dispune utilizarea fondului de rezervă bugetară şi a fondului de intervenţie la
dispoziţia sa, pe bază de hotărâri.

AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

Consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul general al Municipiului
Bucureşti, ca autorităţi deliberative, si primarii, preşedinţii consiliilor
judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti, ca autorităţi executive.
• formulează propuneri de transferuri consolidabile şi de sume
defalcate pe care le comunică Ministerului Finanţelor Publice.

MINISTERUL ECONOMIEI ŞI FINANŢELOR - Organ de specialitate

al administraţiei publice centrale, in subordinea Guvernului, care aplică strategia
şi Programul de guvernare in domeniul finanţelor publice. Este un minister cu rol
de sinteză, instituţie publică cu personalitate juridică.
 coordonează acţiunile care sunt în responsabilitatea Guvernului cu privire la
sistemul bugetar, respectiv: pregătirea proiectelor legilor bugetare anuale, ale
legilor de rectificare, precum şi ale legilor privind aprobarea contului general
anual de execuţie;
 dispune măsurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare;
 emite norme metodologice privind elaborarea bugetelor şi forma de
prezentare a acestora;
 emite norme metodologice, precizări şi instrucţiuni prin care se stabilesc
practicile şi procedurile pentru încasarea veniturilor, angajarea, lichidarea,
ordonanţarea şi plata cheltuielilor, controlul cheltuirii acestora, încheierea
exerciţiului bugetar anual, contabilizarea şi raportarea;
 solicită rapoarte şi informaţii oricăror instituţii care gestionează fonduri
publice;

2
  aprobă: clasificaţiile bugetare, precum şi modificările acestora;
 analizează propunerile de buget în etapele de elaborare a bugetelor;
 furnizează Parlamentului, la cererea acestuia, cu sprijinul ordonatorilor
principali de credite, documentele care au stat la baza fundamentării proiectelor
legilor bugetare anuale;
 asigură monitorizarea execuţiei bugetare, iar în cazul în care se constată
abateri ale veniturilor şi cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune
Guvernului măsuri pentru reglementarea situaţiei;
 avizează, în fază de proiect, acordurile, memorandumurile, protocoalele sau
alte asemenea înţelegeri încheiate cu partenerii externi, precum şi proiectele de
acte normative, care conţin implicaţii financiare;
 stabileşte conţinutul, forma de prezentare şi structura programelor elaborate
de ordonatorii principali de credite;
 blochează sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fără
temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite;
 dispune măsurile necesare pentru administrarea şi urmărirea modului de
utilizare a fondurilor publice destinate cofinanţării în bani, rezultate din
contribuţia financiară externă acordată Guvernului României;
 colaborează cu Banca Naţională a României la elaborarea balanţei de plăţi
externe, a balanţei creanţelor şi angajamentelor externe, a reglementărilor în
domeniul monetar şi valutar;
 prezintă semestrial Guvernului şi comisiilor pentru buget, finanţe şi bănci ale
Parlamentului, împreună cu Banca Naţională a României, informări asupra
modului de realizare a balanţei de plăţi externe şi a balanţei creanţelor şi
angajamentelor externe şi propune soluţii de acoperire a deficitului sau de
utilizare a excedentului din contul curent al balanţei de plăţi externe;
 participă, în numele statului, în ţară şi în străinătate, după caz, la tratative
externe privind acordurile bilaterale şi multilaterale de promovare şi protejare a
investiţiilor şi convenţiile de evitare a dublei impuneri şi combatere a evaziunii
fiscale şi, împreună cu Banca Naţională a României, în probleme financiare,
valutare şi de plăţi;
 îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de dispoziţiile legale.

ORDONATORII DE CREDITE
- Miniştrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor
publice autonome sunt ordonatorii principali de credite;

- Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea

ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terţiari de
credite.

2
 Rolul ordonatorilor de credite:
• ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate, pentru
bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor ierarhic inferioare, ai căror
conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite. Ordonatorii
principali repartizează creditele bugetare după reţinerea a 10% din prevederile
aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuţii bugetare prudente, cu excepţia
cheltuielilor de personal şi a celor care decurg din obligaţii internaţional, care
sunt repartizate integral. Repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10% se
face în semestrul al doilea, după examinarea de către Guvern a execuţiei
bugetare pe primul semestru.
• ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru
bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror
conducători sunt ordonatori terţiari de credite, în raport cu sarcinile acestora;
• ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare care le-au fost
repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care le conduc,
potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin
dispoziţiile legale.

Responsabilităţile ordonatorilor de credite:

- ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi utiliza creditele

bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru
cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi
respectarea dispoziţiilor legale;

- ordonatorii de credite răspund de:

 angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita
creditelor bugetare repartizate şi aprobate;
 realizarea veniturilor,
 angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei
gestiuni financiare;
 integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc;
 organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la
termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului
aflat în administrare şi execuţiei bugetare;
 organizarea sistemului de monitorizare a programului de
achiziţii publice şi a programului de lucrări de investiţii
publice;
 organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor
aferenţi acestora;
 organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului.

Potrivit Legii finanţelor publice, ordonatorii principali de credite pot

delega această calitate înlocuitorilor de drept sau secretarilor generali,

2
împuterniciţi în acest scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali de
credite precizează limitele şi condiţiile delegării.
În cazurile prevăzute de legi speciale, ordonatorii principali de credite
sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi.
Ordonatorii secundari de credite se găsesc în raport de subordonare faţă
de ordonatorii principali de credite şi sunt ierarhic superior faţă de cei terţiari de
credite. Aceşti ordonatori nu au o relaţie directă cu bugetul de stat, dar, din
creditele primite de la ordonatorii principali repartizează mijloace bugetare şi
ordonatorilor terţiari de credite.

3.2. Elaborarea proiectului bugetului de stat

Elaborarea proiectului bugetului de stat reprezintă prima etapă a

procesului bugetar la nivelul acestui buget, care constă în formularea
propunerilor privind veniturile şi cheltuielile bugetare de către ordonatorii de
credite bugetare, comunicarea acestora Ministerului Economiei şi Finanţelor la
nivelul căruia are loc centralizarea într-un document numit proiect al legii
bugetului de stat. Acesta este documentul elaborat de către Guvern prin
Ministerul Economiei şi Finanţelor, pe baza proiectelor bugetelor ordonatorilor
principali de credite ai acestui buget, precum şi a proiectelor bugetelor locale.
Elaborarea proiectului de buget se bazează pe:
• prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali din anul
bugetar pentru care se întocmeşte bugetul şi ale celor pentru următorii trei
ani;
• politicile fiscale şi bugetare;
• prevederile memorandumurilor de finanţare, de înţelegere sau ale
altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii financiare
internaţionale, semnate şi/sau ratificate;
• politicile şi strategiile sectoriale, priorităţile stabilite în formularea
propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;
• propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de
credite;
• programele întocmite de către ordonatorii principali de credite în
scopul finanţării unor acţiuni de ansamblu, programe ce sunt însoţite de
estimarea anuală a performanţelor fiecărui program;
• propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat, precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţile admi-
nistraţiei publice locale;
• posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.
Aceşti indicatori sunt elaboraţi de organele abilitate, până la data de 31
martie a anului curent, urmând a fi actualizaţi pe parcursul desfăşurării procesului
bugetar.

2
 Procesul elaborării proiectului de buget se desfăşoară pe baza unui
calendar ce stabileşte termenele limită pentru fiecare subetapă a acestuia.

Figura 2. Calendarul procesului bugetar

Astfel:
1. Ministerul Economiei şi Finanţelor înaintează Guvernului, până la data
de 1 mai, obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care
se elaborează proiectul de buget şi următorii ani, împreună cu limitele de
cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite;
2. Guvernul aprobă obiectivele politicii fiscale şi bugetare, precum şi
limitele de cheltuieli până la data de 15 mai, după care informează comisiile
pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale
politicii sale macroeconomice şi ale finanţelor publice;
3. Ministerul Economiei şi Finanţelor transmite ordonatorilor principali de
credite, până la data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare cadru care specifică
contextul macroeconomic pe baza căruia se întocmesc proiectele de buget,
metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de
Guvern;
4. Ministerul Economiei şi Finanţelor formulează propuneri pentru
modificarea limitelor de cheltuieli datorită schimbării cadrului macroeconomic,
ce sunt adoptate de către Guvern şi apoi transmise ordonatorilor principali de
credite, în vederea definitivării proiectelor de buget;
5. Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca, până la data de 15 iulie a
fiecărui an, să depună la Ministerul Economiei şi Finanţelor propunerile pentru
proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul următor, cu încadrarea în
limitele de cheltuieli şi estimările pentru următorii 3 ani, însoţite de documentaţii
şi fundamentări detaliate;
6. Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă
bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în
proiectului bugetul de stat;

2
7. Autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a transmite
propunerile de transferuri consolidabile şi de sume defalcate din unele venituri
ale bugetului de stat;
8. Ministerul Economiei şi Finanţelor examinează proiectele de buget şi
poartă discuţii cu ordonatorii principali de credite, urmând ca proiectele de buget
şi anexele la acestea, definitivate să fie depuse la Ministerul

Economiei şi Finanţelor, până la data de 1 august a fiecărui an. în caz de

divergenţă, hotărăşte Guvernul;
9. Ministerul Economiei şi Finanţelor, pe baza proiectelor de buget
ale ordonatorilor principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte
proiectele legilor bugetare şi proiectelor bugetare, pe care le depune Guvernului,
până la data de 30 septembrie a fiecărui an. Proiectul legii bugetului de stat este
însoţit de un raport privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru
care se elaborează proiectul de buget şi proiecţia acestuia în următorii trei ani.
Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale exprimă politica fiscal-bugetară a
Guvernului, precum şi informaţii relevante în domeniu.
10. După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de
buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel târziu până la data de 15
octombrie a fiecărui an.
Totodată, în bugetul de stat se includ Fondul de rezervă bugetară la
dispoziţia Guvernului şi Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului.
Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor
ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază
de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau
neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar. Alocarea de sume pentru
bugetele locale se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale
pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe, după caz.
Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se poate majora în
cursul anului bugetar cu creditele bugetare anulate (aferente sarcinilor care au
fost desfiinţate sau amânate) ale ordonatorilor principali de credite bugetare,
finanţaţi din bugetul de stat.
Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului se repartizează unor
ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază
de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor acţiuni urgente în vederea
înlăturării efectelor unor calamităţi naturale şi sprijinirii persoanelor fizice
sinistrate. în cursul exerciţiului bugetar acest fond poate fi majorat de Guvern din
Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, în funcţie de necesităţile
privind asigurarea sumelor pentru înlăturarea efectelor calamităţilor naturale.
Întocmirea proiectului legii bugetului de stat constituie rezultatul primei
etape a procesului bugetar, respectiv elaborarea bugetului de stat.

2
3.3. Examinarea şi aprobarea proiectului bugetului de stat

După întocmire, proiectul de buget este supus dezbaterii şi aprobării

Parlamentului. în cadrul celei de a doua etape a procesului bugetar distingem
următoarele faze:
o dezbaterea la nivelul comisiilor de specialitate, la care are loc
avizarea proiectului;
o întocmirea Raportului comun;
o dezbaterea generală în şedinţa comună a celor două camere ale
Parlamentului;
o votarea legii bugetului de stat;
o promulgarea legii bugetului de stat de către Preşedintele ţării;
o publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial.

Aceste etape ale procesului de examinare şi aprobare a bugetului de stat

sunt prezentate în figura 3.3.

Figura 3.3. Examinarea şi aprobarea bugetului de stat

Etapele examinării şi aprobării proiectului bugetului de stat sunt:

1.Proiectul bugetului de stat, la care este anexat bugetul fondului de
asigurări sociale de sănătate, este depus la Parlament de către Guvern împreună
cu Raportul privind situaţia economică şi financiară a ţării şi proiecţia acesteia în
viitor, precum şi cu proiectul legii bugetare anuale.

3
 2.Aceste document sunt examinate de către comisiile permanente ale
fiecărei Camere (Comisia de buget şi finanţe şi alte comisii interesate), care îşi
dau avizul. Totodată, examinarea este realizată şi de către Compartimentul
tehnic-legislativ al fiecărei Camere.
La nivelul acestor comisii, unde are loc examinarea, sunt formulate şi
amendamente. Dacă acestea măresc deficitul bugetar sunt necesare analize şi
discuţii cu reprezentanţii Guvernului pentru găsirea de soluţii optime.
Comisiile permanente, precum şi Compartimentul tehnic-legislativ
comunică avizul adoptat şi amendamentele propuse reunite într-un raport comun.
3. în şedinţa comună a celor două camere ale Parlamentului are loc
dezbaterea atât a proiectului bugetului de stat cât şi a raportului comun privind
amendamentele. Dezbaterea proiectului de buget se realizează pe ansamblu, pe
părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii
principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament
pentru acţiuni multianuale.
La această dezbatere generală participă şi primul-ministru, care expune
motivele ce au condus la elaborarea proiectului bugetului de stat, a proiectului
legii bugetare anuale şi a Raportului privind proiectul legii bugetului de stat.
4.Adoptarea Legii Bugetului de stat se efectuează pe baza votului de
ansamblu a legii, care poate fi deschis sau secret.
5.Legea Bugetului de stat este supusă promulgării de către preşedintele
ţării, după care este publicată în Monitorul Oficial. Legea bugetului de stat intră
în vigoare de la data publicării.
Legile bugetare cuprind:
 la venituri, estimările anului bugetar;
 la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autorizările conţinute în legi
specifice, în structura funcţională şi economică a acestora;
 deficitul sau excedentul bugetar, după caz; '
 reglementări specifice exerciţiului bugetar.

Anexele legilor bugetare cuprind:

• sintezele bugetului de stat, bugetului Fondului naţional unic de
asigurări sociale de sănătate;
• bugetele ordonatorilor principali de credite şi anexele la acestea;
• sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi
criteriile de repartizare a acestora;
• alte anexe specifice.

Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de

expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în
bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi, de regulă,
1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite,
temeinic justificate de către ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12

3
din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici
decât cele din anul precedent. Instituţiile publice şi acţiunile noi, aprobate în anul
curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi
finanţate, până la aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile
acestora cuprinse în proiectul de buget.
Legile bugetare anuale pot fi modificate în cursul exerciţiului bugetar prin
legi de rectificare elaborate cel mai târziu până la data de 30 noiembrie. Acestor
legi rectificative li se aplică aceleaşi proceduri ca şi legilor bugetare anuale
iniţiale.