UNIVERSITATEA „DUNĂREA DE JOS" GALAȚI

FACULTATEA DE DREPT ȘI ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE

SPECIALIZAREA: ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ ȘI INTEGRARE EUROPEANĂ

DISCIPLINA: COMBATEREA FRAUDEI ȘI PROTEJAREA

INTERESELOR FINANCIARE ALE UNIUNII EUROPENE

PROIECT: NOILE DIMENSIUNI ALE POLITICII ȘI ALE

PROGRAMELOR EUROPENE DE COMBATERE A FRAUDEI

COORDONATOR: MASTERANDĂ:
PROF. UNIV. DR. TUDOR FLORIN TUDOSĂ GEORGIANA

GALAȚI – 2022
 CAPITOLUL 1. Protejarea intereselor financiare ale UE

1.1 scurt istoric al mecanismului de combatere a fraudei financiare la

nivelul UE

Politica fiscală și combaterea fraudei fiscale au dobândit o expunere deosebită în

ultimii ani ca urmare a faptului că acestea au fost puse în evidență de scurgerile de informații
fiscale repetate și de investigațiile jurnalistice conexe. Această situație a dus la accentuarea
mai puternică a sentimentului de neacceptare a practicilor fiscale dăunătoare la nivelul statelor
membre, la nivel național această situație corespunzând capacității/ incapacității statului de a
apăra drepturile fundamentale ale cetățenilor. Armanu Liviu Ioan,Investigații financiar-
fiscale, Ed. Etnous, 2018, p. 4

Combaterea fraudei fiscale nu este o problemă care poate fi soluționată doar de către
autoritățile fiscale, fără ca acestea să primească informații de la alte autorități și fără să facă
schimb de informații cu alte autorități, atât din aceeași țară, cât și din alte țări, pentru a
compara amploarea fraudelor, care sunt adesea transfrontaliere. Într-o lume globalizată, unde
evazioniştii şi cei care fraudează profită de diferitele limite ale administrațiilor fiscale,
cooperarea eficientă şi asistența reciprocă dintre autoritățile fiscale este esențială pentru
combaterea fraudei fiscale (Popescu, 2004). Popescu I., 2004, Globalizarea, mit şi realitate,
Editura Economică, Bucureşti;

Combaterea fraudei fiscale acoperă nu numai acțiunile împotriva comportamentului

ilegal, ci și descurajarea fraudei și măsurile de stimulare a respectării legii. În consecință,
aceasta implică o amplă revizuire a dispozițiilor fiscale, în vederea adaptării acestora la
amploarea și caracteristicile fraudei fiscale așa cum este aceasta în prezent și în funcție de
evoluția sa.

Combaterea fraudei fiscale este împărțită între statele membre și UE. În acest context,
în ultimii ani, UE și-a concentrat eforturile asupra combaterii evaziunii fiscale și îmbunătățirii
transparenței, putând vorbi de 30 de ani de protecție a intereselor financiare ale UE. Această
perioadă de 30 de ani poate fi divizată în trei etape a câte aproximativ 10 ani fiecare1.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0444, RAPORTUL COMISIEI

1

CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Al 30-lea raport anual privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene - Combaterea fraudei - 2018
Pe parcursul primei etape (1989-1998), au fost stabilite bazele legislative ale combaterii
fraudei și a neregulilor. La sfârșitul anului 1988, a fost înființată Unitatea pentru Coordonarea
Combaterii Fraudei (Unit for the coordination of the fight against fraud – UCLAF) pentru a
coordona și a supraveghea toate activitățile Comisiei de prevenire a fraudei. La nivel
interguvernamental, statele membre au semnat Convenția privind protejarea intereselor
financiare ale Comunității în temeiul dreptului penal (1995). Convenția a stabilit o definiție
comună a fraudei și a altor infracțiuni grave care aduc atingere intereselor financiare ale
Comunității, obligând statele membre să o trateze ca infracțiune penală specifică, cu sancțiuni
adecvate

A doua decadă (1999-2008) a reprezentat o perioadă de consolidare și de reforme

operaționale, precum și cea mai amplă extindere din istoria Uniunii Europene. În aprilie 1999,
un nou actor a intrat pe scenă. Comisia a decis să înființeze Oficiul European de Luptă
Antifraudă (OLAF), un organism independent pentru activități operaționale. A doua decadă a
fost marcată de introducerea monedei euro și de cea mai mare extindere din istoria UE, cu
aderarea a 12 noi state membre (în 2004 și 2007). Dintr-o perspectivă antifraudă, acest proces
a necesitat înființarea unui serviciu național de coordonare antifraudă (AFCOS) în fiecare nou
stat membru și un imens efort de formare depus de Comisie pentru toate cele 12 țări.

În cadrul celei de a treia decade (2009-2018), protecția intereselor financiare ale UE a

cunoscut un nou avânt. Instituțiile europene au convenit cu privire la o serie de noi acte și
inițiative destinate consolidării în continuare a luptei împotriva fraudei la nivelul UE și au fost
stabilite condițiile pentru intrarea în curând pe scenă a unui nou actor – Parchetul European
(EPPO)

1.2 cadrul normativ european

Fiind un subiect cu o importanță atât de mare, se cuvine să acordăm o atenție deosebită

cadrului normativ european, precum și actorilor instituționali implicați.

Cu privire la reglementări europene, avem în vedere:

- Articolul 325 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE);

- Regulamentul (UE, EURATOM) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului

din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de
abrogare a Regulamentului (CE, EURATOM) nr. 1605/2002 al Consiliului titlul IX,
capitolele 1 și 2 și titlul X;

- Regulamentul nr. 883/2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă

Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului
European și al Consiliului și a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999 al Consiliului;

- Acordul interinstituțional (AII) din 2 decembrie 2013 între Parlamentul European, Consiliu
și Comisie privind disciplina bugetară, cooperarea în chestiuni bugetare și buna gestiune
financiară, partea a III-a;

- Regulamentul de procedură al Parlamentului European, articolul 48 – Procedurile legislative

privind inițiativele prezentate de statele membre; titlul II, capitolul 8, articolele 93 –
Descărcarea de gestiune a Comisiei pentru execuția bugetară, 94 – Alte proceduri de
descărcare de gestiune și 95 – Controlul Parlamentului asupra execuției bugetare; titlul V,
capitolul 1, articolul 121 – Numirea membrilor Curții de Conturi, capitolul 2, articolul 125 –
Declarațiile Curții de Conturi, capitolul 4, articolul 132 – Rapoartele anuale și rapoartele altor
instituții și anexa VI – Competențele și atribuițiile comisiilor parlamentare permanente

- Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul economic și social

european, Comitetul regiunilor și Curtea de Conturi privind Strategia Antifraudă a Comisiei
COM (2011)

- Ghidul CE pentru determinarea corecțiilor financiare aplicate statelor membre, în cazul

constatării unor nereguli referitoare la achizițiile publice, elaborat de Comisia Europeană
COCOF 07/0037/02.

- Nota informativă CE privind indicatorii de fraudă pentru Fondul European de Dezvoltare

Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune, elaborată de Comisie în 2009:
COCOF 09/0037/02 și anexele.

1.3 actori instituționali implicați în lupta antifrauda

Frauda și corupția reprezintă o amenințare gravă la adresa securității și intereselor financiare

ale Uniunii Europene (UE). Protejarea acestor interese reprezintă o prioritate pentru
instituțiile UE, atât pentru a utiliza cât mai bine banii contribuabililor, cât și pentru a combate
criminalitatea organizată și terorismul, pentru care corupția oferă un teren fertil.

Temeiul juridic pentru combaterea fraudei și a oricăror alte activități ilegale care aduc
atingere intereselor financiare ale UE este articolul 325 din Tratatul privind funcționarea
Uniunii Europene (TFUE), prin care UE și statele sale membre își asumă sarcina de a proteja
bugetul UE.

În ceea ce privește actorii instituționali, avem în vedere:

A. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF)

OLAF funcționează independent de Comisie și are competența de a investiga fraudele

îndreptate împotriva bugetului UE, corupția și abaterile grave în cadrul instituțiilor europene,
precum și de a elabora politici antifraudă pentru Comisie.

Parlamentul, Consiliul și Comisia au semnat, în 1999, un acord interinstituțional

privind investigațiile interne pentru a asigura o bună desfășurare a investigațiilor OLAF. O
parte dintre aceste norme, care sunt acum incluse în Statutul funcționarilor Uniunii Europene,
obligă personalul să coopereze cu OLAF și prevăd o anumită protecție a funcționarilor care
divulgă informații cu privire la posibile cazuri de fraudă sau corupție.

Comisia a inițiat o reformă a OLAF în 2007. Regulamentul a fost adoptat în 2013 și

modificat în iulie 2016. Noul text aduce îmbunătățiri substanțiale, care au făcut ca OLAF să
fie mai eficace, mai eficient și mai responsabil, protejând în același timp independența sa în
materie de investigații. În special, noul text prevede o definiție mai clară a cadrului juridic
pentru anchetele antifraudă. Sunt definite, de asemenea, „neregulile”, „frauda, corupția și
orice altă activitate ilegală care afectează interesele financiare ale Uniunii ” și noțiunea de
„operator economic”.

Regulamentul conține și referiri clare la anumite măsuri de anchetă prezente și în alte

regulamente ale Uniunii (îmbunătățind astfel coordonarea între instrumentele juridice în
domeniul în cauză). El face trimitere la Carta drepturilor fundamentale, protejând dreptul la
apărare și la garanții procedurale, drepturile martorilor și ale avertizorilor și dreptul de acces
la dosare și la orice alte documente relevante în cadrul investigațiilor OLAF. De asemenea, se
prevăd obligații specifice pentru statele membre, precum aceea de a transmite OLAF
informațiile relevante referitoare la cazurile de fraudă privind fondurile Uniunii. O procedură
de modificare a regulamentului în vigoare a fost lansată în 2018. Ea a trecut de prima lectură
în Parlament în aprilie 2019, în cursul căreia i-au fost aduse modificări semnificative. În urma
unui trilog desfășurat în iunie 2020, Consiliul a adoptat textul final la 4 decembrie 2020.

Noile norme aduc modificări investigațiilor OLAF în lumina instituirii Parchetului

European (EPPO) cu scopul de a asigura complementaritatea maximă și de a spori eficacitatea
funcțiilor de investigare ale OLAF în ceea ce privește, printre altele, controalele la fața
locului, inspecțiile, asistența pentru autoritățile naționale, informațiile privind conturile
bancare, admisibilitatea probelor colectate de OLAF, serviciile de coordonare antifraudă și
activitățile de coordonare. Comisia publică un raport anual privind protejarea intereselor
financiare ale UE (raportul PIF), care prezintă o evaluare a realizărilor din anul respectiv în
ceea ce privește combaterea fraudei și protejarea intereselor financiare ale UE.

B. Instituirea Parchetului European (EPPO)

Dispozițiile privind înființarea EPPO figurează la articolul 86 din TFUE, care prevede
după cum urmează: „Pentru combaterea infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare
ale Uniunii, Consiliul, hotărând prin regulamente în conformitate cu o Fişe tehnice UE - 2021
5 www.europarl.europa.eu/factsheets/ro procedură legislativă specială, poate institui un
Parchet European, pornind de la Eurojust”.

Regulamentul de instituire a EPPO a fost adoptat în cadrul procedurii de cooperare

consolidată la 12 octombrie 2017 și a intrat în vigoare la 20 noiembrie 2017. În prezent, există
22 țări participante, și anume Austria, Belgia, Bulgaria, Croația, Cipru, Cehia, Estonia,
Finlanda, Franța, Germania, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Țările de
Jos, Portugalia, România, Slovacia, Spania și Slovenia. EPPO este constituit dintr-un corp de
magistrați decentralizat al Uniunii Europene, având competența exclusivă de a investiga,
urmări penal și trimite în judecată autorii de infracțiuni ce aduc atingere bugetului Uniunii
Europene. Parchetul va dispune de competențe armonizate de investigare în toate statele
membre participante, pe baza sistemelor lor juridice naționale, în care aceste competențe vor
fi integrate. Sediul EPPO se află la Luxemburg.

În septembrie 2019, Parlamentul și Consiliul au convenit să o numească pe Laura

Codruța Kövesi primul procuror-șef european. Mandatul său va fi de șapte ani, fără
posibilitate de reînnoire. Ea a depus jurământ în fața Curții de Justiție la 28 septembrie 2020,
împreună cu cei 22 de procurori europeni. EPPO și-a început activitatea la 1 iunie 2021.

PARLAMENTULUI EUROPEAN

Parlamentul este colegiuitor pentru Programul UE de luptă antifraudă 2021-2027, care

a fost adoptat la 29 aprilie 2021. Acesta a fost, de asemenea, colegiuitor pentru Directiva PIF,
care a fost adoptată de Parlament și de Consiliu la 5 iulie 2017. În fiecare an, Parlamentul
examinează raportul PIF și prezintă observații cu privire la acesta prin intermediul unei
rezoluții, cea mai recentă fiind adoptată la 7 iulie 2021.

Comisia pentru control bugetar a Parlamentului European audiază membrii desemnați

ai Curții de Conturi, precum și candidații selectați pentru postul de director general al OLAF.
Aceste posturi nu pot fi ocupate dacă audierile respective la Parlament nu au avut loc.
Directorul general al OLAF este numit de Comisie după consultarea Parlamentului și a
Consiliului, în vreme ce membrii Comitetului de supraveghere al OLAF sunt numiți de
comun acord de către Parlament, Consiliu și Comisie.

Comisia Europeană, prin intermediul Direcției Generale Migrație și Afaceri Interne

(DG HOME), abordează problema corupției la nivel european și internațional.

Corupția creează incertitudine în mediul de afaceri, reduce nivelul investițiilor și

împiedică buna funcționare a pieței unice. În mod special, aceasta subminează încrederea în
guverne, în instituțiile publice și în democrație în general.

Instituțiile UE urmăresc:

 să raționalizeze și să modernizeze setul de norme juridice care au un impact asupra

corupției
 să monitorizeze progresele realizate în ceea ce privește combaterea corupției în țările
UE, în cadrul Semestrului european
 să sprijine punerea în aplicare a măsurilor naționale de combatere a corupției prin
finanțare, asistență tehnică și schimb de experiență.

CAPITOLUL 2 NOILE DIMENSIUNI ALE POLITICII ȘI ALE PROGRAMELOR

EUROPENE DE COMBATERE A FRAUDEI
2.1 PROGRAMELE EUROPENE DE COMBATERE A FRAUDEI

În 2004, a fost creat primul program „Hercule” cu scopul de a proteja interesele

financiare ale UE prin combaterea neregulilor, a fraudei și a corupției care afectează bugetul
UE. Hercule I a fost urmat de Hercule II (2007-2013) și de Hercule III (2014-2020). Toate
programele Hercule sunt gestionate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF).

În contextul noului cadru financiar multianual (2021-2027), Comisia a propus un nou

program UE de luptă antifraudă. Programul antifraudă este conceput pentru a reproduce și
îmbunătăți programul Hercule III și a-l combina cu Sistemul de informații antifraudă (AFIS),
infrastructura tehnică pentru schimbul de informații legate de fraudă între administrațiile
naționale și cele ale UE, și cu Sistemul de gestionare a neregulilor (IMS), sistemul de schimb
de date pentru instituțiile UE în ceea ce privește investigațiile OLAF, ambele deja gestionate
de OLAF.

Parlamentul a sprijinit Planul de acțiune al Comisiei în vederea consolidării luptei

împotriva fraudei și a evaziunii fiscale, propus în cadrul pachetului pentru o fiscalitate
echitabilă și simplă. Acest lucru ar implica o strategie pentru o cooperare și o coordonare
îmbunătățite și multidimensionale între statele membre, precum și între statele membre și
Comisie.

De asemenea, ar trebui să se acorde o atenție deosebită dezvoltării mecanismelor de

prevenire, detectare timpurie și monitorizare a tranzitului vamal. La 18 februarie 2020, au fost
adoptate noi măsuri pentru transmiterea și schimbul de date privind plățile în vederea
combaterii fraudei în domeniul TVA legate de comerțul electronic, printre care și lansarea
unui sistem electronic central de informații referitoare la plăți (CESOP), care, începând din
2024, va ține evidența informațiilor referitoare la plățile transfrontaliere în interiorul UE,
precum și a plăților către țări sau teritorii terțe. Acest lucru le va permite autorităților fiscale
să monitorizeze în mod corespunzător îndeplinirea corectă a obligațiilor în materie de TVA în
ceea ce privește livrările de bunuri și prestările de servicii transfrontaliere între întreprinderi și
consumatori (B2C).
 În ultimii anii, Parlamentul a insistat pe lângă Comisie să asigure transparența
completă a beneficiarilor de fonduri europene în toate statele membre, publicând lista
completă a tuturor acestora pe site-ul său de internet. În plus, a invitat statele membre să
coopereze cu Comisia și să furnizeze informații complete și corecte referitoare la beneficiarii
fondurilor UE pe care le gestionează

Programul UE de luptă antifraudă (2021-2027) are următoarele obiective generale:

 protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene prin sprijinirea acțiunilor de

combatere a neregulilor, a fraudei și a corupției care afectează bugetul UE
 sprijinirea asistenței reciproce între autoritățile administrative din statele membre ale
UE
 asigurarea aplicării corecte a legislației din domeniile vamal și agricol prin sprijinirea
cooperării dintre autoritățile administrative din statele membre ale UE și Comisia
Europeană

Programul oferă finanțare, în special pentru echipamente tehnice și operaționale de

investigare, formare specializată și activități de cercetare, pentru a sprijini protejarea
intereselor financiare ale UE. Finanțarea este furnizată sub formă de granturi și achiziții
publice.

Entitățile eligibile pentru granturi sunt autorități publice (din statele membre ale UE sau
din țări terțe asociate), institute de cercetare și instituții de învățământ, entități non-profit și
orice entitate juridică înființată în temeiul legislației UE sau orice organizație internațională.

Buget Total: 181,207 mil. EUR

Instituția finanțatoare: Comisia Europeană

Instituția coordonatoare: Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF)

Obiectivul general al programului

 Protecția intereselor financiare ale Uniunii;

  Sprijinul în domeniul asistenței reciproce între autoritățile administrative ale statelor
membre și cooperarea dintre acestea și Comisie în vederea asigurării aplicării
corespunzătoare a legislației din domeniul vamal și cel agricol.

Obiective specifice

 Prevenirea și combaterea fraudei, a corupției și a oricăror altor activități ilegale care

afectează interesele financiare ale Uniunii Europene;
 Sprijinirea raportării neregulilor, inclusiv a fraudelor, legate de gestiunea partajată și
de fondurile de asistență pentru preaderare din bugetul Uniunii;
 Punerea la dispoziție a unor instrumente pentru schimbul de informații și acordarea de
sprijin pentru activitățile operaționale în materie de asistență administrativă reciprocă
în domeniul vamal și cel agricol.

Articolul 325 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene face ca combaterea fraudei
și a oricăror alte activități ilegale care afectează interesele financiare ale Uniunii o sarcină
comună atât pentru Uniune, cât și pentru statele membre.

Uniunea sprijină statele membre în sarcina lor prin:

 continuarea protejării intereselor financiare ale Uniunii prin sprijin financiar (oferit

anterior de programul Hercule III, în special sprijinul tehnic și operațional în
investigații, activități de formare specializată și cercetare

 pentru asistență administrativă reciprocă și cooperare în chestiuni vamale și agricole,

în special prin intermediul Sistemului de informații antifraudă (AFIS)

 pentru raportarea neregulilor prin sistemul de management al neregulilor (IMS)

Programul de luptă antifraudă va continua în mare parte actualul program de cheltuieli

Hercule III care sprijină activități de combatere a fraudei și a oricăror alte activități ilegale
care afectează interesele financiare ale Uniunii și îl va combina cu baza de finanțare pentru
două activități operaționale:

(1) Sistemul de informații antifraudă (AFIS), care este o activitate operațională constând
într-un set de aplicații informatice vamale gestionate de Comisie pentru a îndeplini sarcinile
care i-au fost încredințate prin Regulamentul 515/97 privind asistența administrativă reciprocă
în domeniile vamal și agricol și

(2) Sistemul de gestionare a neregulilor (IMS), destinat raportării de către statele membre
a fraudelor și a neregulilor detectate, precum și gestionării și analizării acestora de către
Comisie.

Prin reunirea acestor trei componente separate anterior, Programul Uniunii Antifraudă
(UAFP) este de așteptat să crească sinergiile, să stimuleze flexibilitatea bugetară și să
simplifice gestiunea. UAFP este deschis în primul rând cererilor din statele membre ale UE și
din țările care i-au devenit asociate.

Din analiza COMUNICării COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, aflăm că

programul conține următoarele puncte principale2:

– pachetul financiar aferent programului se ridică la 181 207 000 EUR în prețuri curente; –
programul ar trebui să fie instituit pe durata cadrului financiar multianual 20212027 prevăzut
în Regulamentul (UE, Euratom) 2020/2093 al Consiliului;

– acesta prevede adoptarea programelor de lucru prin intermediul unor acte de punere în
aplicare fără procedura comitetului, ceea ce asigură un echilibru adecvat între cerințele
procedurale și dimensiunea programului;

– programul prevede o defalcare orientativă a pachetului financiar între trei componente ale
programului și posibilitatea de a realoca sume între cele trei componente ale programului,
dacă este necesar;

– programul prevede un plafon de 2 % pentru cheltuielile privind asistența tehnică și

administrativă necesare punerii în aplicare a programului, cum ar fi activități de pregătire,
monitorizare, control, audit și evaluare, inclusiv sisteme corporative de tehnologie a
informațiilor;

– programul conține o listă neexhaustivă a acțiunilor eligibile pentru granturi și stabilește rate
maxime de cofinanțare pentru granturi de 80 % din costurile eligibile, care, în cazuri
excepționale, pot crește până la maximum 90 % din costurile eligibile;

2
http://parlament.ro/afaceri_europene/CE/2021/COM_2021_149_RO_ACTE_f.pdf
– programul prevede delegarea de competențe Comisiei pentru a elabora un cadru de
monitorizare și evaluare a programului și pentru a modifica anexa II care conține o listă de
indicatori de monitorizare;

– programul introduce obligația Comisiei de a prezenta un raport anual Parlamentului

European și Consiliului cu privire la performanța programului în cadrul raportului privind
protejarea intereselor financiare ale Uniunii. Comisia ar trebui să țină seama în mod
corespunzător de recomandările Parlamentului European exprimate în acest context;

– programul introduce dispoziții privind aplicarea retroactivă a programului începând cu 1

ianuarie 2021 pentru a permite continuitatea activităților finanțate de program.

Ce este nou în acest program?

Tipurile de costuri pe care UAFP le poate finanța corespund în principal costurilor suportate
pentru acțiunile vizate anterior de articolul 42a din Regulamentul 515/97. Au fost introduse
unele ajustări în UAFP pentru a permite rambursarea cheltuielilor de către reprezentanții
țărilor terțe care participă la activități operaționale și pentru a permite rambursarea participării
la activitățile participante.

2.2 Politicile EUROPENE DE COMBATERE A FRAUDEI