APLICABILITATEA PRINCIPIULUI TRANSPARENȚEI ÎN CADRUL

AUTORITĂȚILOR PUBLICE LOCALE DE NIVELUL I - ÎN REPUBLICA MOLDOVA

CUPRINS

ADNOTARE (română și engleză)

INTRODUCERE

CAPITOLUI. I. CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND AUTORITĂȚILE PUBLICE

LOCALE ȘI PRINCIPIILE APLICABILE ACESTORA

1.1. Reglementarea juridică a autorităților publice locale din Republica Moldova

1.2. Principiile aplicabile activității administrației publice locale

1.3. Aspecte teoretice ale organizării si funcționării organelor administrației publice locale
în Republica Moldova

CAPITOLUL II. ASPECTE CONCEPTUALE PRIVND PRINCIPIUL

TRANSPARENȚEI ÎN CADRUL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE DE NIVELUL
I - ÎN REPUBLICA MOLDOVA

2.1. Particularitățile organizării și funcționării organelor administrației publice locale de

nivelul I în Republica Moldova

2.2. Rolul principiului transparenței în activitatea administrației publice locale de nivelul I

în Republica Moldova

2.3. Probleme și perspective de reformare a autorităților administrației publice locale de

nivelul I prin prisma principiului transparenței

CAPITOLUL. III. APLICAREA PRINCIPIULUI TRANSPARENȚEI ÎN ACTIVITATEA

CONSILIULUI SĂTESC VĂRVĂREUCA, r. FLOREȘTI - STUDIU DE CAZ

3.1. Monitorizarea aplicării principiului transparenței în cadrul Consiliului sătesc

Vărvăreuca, r. Florești

3.2. Metodele de informare utilizate de către Consiliului sătesc Vărvăreuca, r. Florești în

asigurarea transparenței

3.3. Evaluarea și analiza situației actuale privind participarea cetățenilor în monitorizarea

activității Consiliului sătesc Vărvăreuca, r. Florești în procesul decizional

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

BIBLIOGRAFIE

ANEXE

Declarația privind asumarea răspunderii

CAPITOLUI. I. CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND AUTORITĂȚILE PUBLICE
LOCALE ȘI PRINCIPIILE APLICABILE ACESTORA

1.1. Reglementarea juridică a autorităților publice locale din Republica Moldova

Autoadministrarea locală joacă un rol deosebit în viaţa colectivităţilor locale şi se

realizează de autorităţile administraţiei publice locale proprii pentru fiecare unitate administrativ-
teritorială.
Autorităţile administraţiei publice locale, care guvernează la nivel local, sînt definite
expres de lege, ca autorităţi reprezentative şi deliberative ale unităţii administrativ teritoriale de
nivelul întîi sau doi. Acestea sînt alese de populaţie în vederea soluţionării problemelor de interes
local sau, după caz, a coordonării activităţii consiliilor locale la realizarea sarcinilor publice de
interes raional. În acest sens, în temeiul art. 112 alin. (2) din Constituţie, consiliile locale şi
primarii activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile
publice din sate şi oraşe. De asemenea, potrivit art. 113 alin. (1) din Constituţie, consiliul
raional coordonează activitatea consiliilor săteşti şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor
publice de interes raional.
Cadrul legislativ şi normativ abilitează autorităţile locale cu atribuţii în vederea asigurării
bunei administrări la nivel local. Atribuţiile autorităţilor locale se întemeiază pe normele
constituţionale şi un număr important de legi.
Legile de bază, prin care autorităţile locale se abilitează cu atribuţii sînt:
 Legea nr. 436-XVI din 28.12.2006 privind administraţia publică locală;
 Legea nr. 435-XVI din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativă;
 Legea nr. 397-XV din 16.10.2003 privind finanţele publice locale;
 Legea nr. 523-XIV din 16.07.1999 cu privire la proprietatea publică a
unităţilor administrativ-teritoriale;
 Legea nr. 1350-XV din 02.11.2000 cu privire la activitatea arhitecturală,
precum şi un şir de alte acte legislative conexe.
Autorităţile administraţiei publice locale intervin cu reglementări în toate domeniile ce ţin
de competenţa lor. Competenţa autorităţilor locale este expres determinată de legile de bază şi de
legile conexe. Astfel, potrivit art.4 din Legea nr.435/2006 privind descentralizarea
administrativă, autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întîi: consiliile locale şi
primarii sînt investite cu competenţa de reglementare a domeniilor proprii de activitate, care se
referă la:
a) planificarea urbană şi gestionarea spaţiilor verzi de interes local;
b) colectarea şi gestionarea deşeurilor menajere, inclusiv salubrizarea şi întreţinerea
terenurilor pentru depozitarea acestora;
c) distribuirea apei potabile, construirea şi întreţinerea sistemelor de canalizare şi de
epurare a apelor utilizate şi pluviale;
d) construcţia, întreţinerea şi iluminarea străzilor şi drumurilor publice locale;
e) transportul public local;
f) amenajarea şi întreţinerea cimitirelor;
g) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat locale;
 h) construcţia, gestionarea, întreţinerea şi echiparea instituţiilor preşcolare şi
extraşcolare (creşe, grădiniţe de copii, şcoli de artă, de muzică);
i) dezvoltarea şi gestionarea reţelelor urbane de distribuire a gazelor şi energiei
termice;
j) activităţi culturale, sportive, de recreaţie şi pentru tineret, precum şi planificarea,
dezvoltarea şi gestionarea infrastructurilor necesare acestor tipuri de activităţi;
k) amenajarea pieţelor agricole, a spaţiilor comerciale, realizarea oricăror altor
măsuri necesare pentru dezvoltarea economică a unităţii administrativ-teritoriale;
l) instituirea şi gestionarea întreprinderilor municipale şi organizarea oricărei alte
activităţi necesare dezvoltării economice a unităţii administrativ-teritoriale;
m) construcţia de locuinţe şi acordarea altor tipuri de facilităţi pentru păturile social
vulnerabile, precum şi pentru alte categorii ale populaţiei;
n) organizarea serviciilor antiincendiare.

Potrivit aceleiaşi legi, autorităţile administraţiei publice locale de nivelul doi sunt investite
cu atribuţii de reglementare în domeniile ce ţin de:

a) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat ale raionului;

b) planificarea şi administrarea lucrărilor de construcţie, întreţinere şi gestionare a
unor obiective publice de interes raional;
c) construcţia, administrarea şi repararea drumurilor de interes raional, precum şi a
infrastructurii rutiere;
d) organizarea transportului auto de călători, administrarea autogărilor şi staţiilor
auto de interes raional;
e) stabilirea unui cadru general pentru amenajarea teritoriului la nivel de raion şi
protecţia pădurilor de interes raional;
f) susţinerea şi stimularea iniţiativelor privind dezvoltarea economică a unităţii
administrativ-teritoriale;
g) elaborarea şi implementarea proiectelor de construcţie a gazoductelor interurbane
(inclusiv a gazoductelor de presiune medie), a altor obiective termoenergetice cu destinaţie
locală;
h) administrarea instituţiilor de cultură, turism şi sport de interes raional, alte
activităţi cu caracter educaţional, cultural şi sportiv de interes raional;
i) administrarea întreprinderilor municipale de interes raional;
j) administrarea unităţilor de asistenţă socială de interes raional;
k) dezvoltarea şi gestionarea serviciilor sociale comunitare pentru categoriile social-
vulnerabile, monitorizarea calităţii serviciilor sociale.

Deşi domeniile de activitate proprii ale autorităţilor administrației publice locale sînt
stabilite expres de legile cadru, totuşi autorităţile publice locale de orice nivel, în limitele
legii, dispun de libertate deplină de acţiune în reglementarea şi gestionarea oricărei
chestiuni de interes local care nu este exclusă din competenţa lor şi nu este atribuită unei
alte autorităţi.

Competenţele autorităţilor locale, de regulă, sînt realizate de consiliul local sau raional şi
de primarul localităţii sau preşedintele raionului, care activează în limitele competenţelor
stabilite de lege. Totuşi, în procesul de identificare a limitelor de intervenţie, indicatorii de bază
vor fi normele legislative care stabilesc competenţele pentru autorităţile locale. Astfel, atribuţiile
consiliului local pornesc de la dreptul acestora la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea
treburilor publice locale. Aceasta din urmă rezultă din competenţa unităţilor administrativ-
teritoriale, care nu poate fi pusă în cauză sau limitată de nici o autoritate publică, decît în
condiţiile legii.

Autoritatea consiliilor locale este aplicabilă doar în limitele teritoriului administrat,

adică a unităţii administrativ-teritoriale respective. Consiliile locale pot lua decizii în orice
probleme de interes local, cu excepţia celor ce ţin de competenţa altor autorităţi publice.

Problemele cu care se confruntă consiliile locale sînt complexe şi numeroase, deosebindu-

se prin specificul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale. La delimitarea atribuţiilor consiliilor
locale, trebuie să se ţină cont de suportul legal, deoarece în temeiul acestuia se stabileşte
autoritatea de competenţa căreia ţine rezolvarea uneia sau alteia probleme.

Competenţele autorităţilor publice locale, în special competenţele autorităţilor executive,

sînt determinate în principal de necesitatea de a realiza atît interesul local, cît şi interesul
naţional. Din aceste considerente, prin lege, în sarcina primarilor şi a preşedinţilor de raioane sînt
puse atît atribuţii proprii, cît şi atribuţii delegate.

Primarul şi preşedintele raionului nu-şi exercită atribuţiile în nume propriu, ci în

numele colectivităţii locale care i-a ales, pe de o parte, şi ale statului pe de altă parte, care i-
a abilitat cu drepturi şi obligaţii de interes public.

Spectrul atribuţiilor primarului şi ale preşedintelui raionului este determinat de calitatea şi

sarcinile puse în seama lor. Potrivit statutului de organ executiv local, primarul sau preşedintele
raionului reprezintă şi exercită atribuţii ce ţin de competenţa sa, ori delegate. În cazul în care
consiliul este suspendat primarul/președintele raionului exercită administrarea operativă a
treburilor publice ale unităţii administrativ-teritoriale. Primarului/președintelui raionului îi revine
competenţa de ordonator de credite a unităţii administrativ-teritoriale respective şi exercită
atribuţiile rezultate din personalitatea juridică a acesteia.

Atribuţiile de bază ale primarului şi ale preşedintelui raionului sînt stabilite expres de lege
şi pornesc de la competenţele proprii ale unităţii administrativ-teritoriale respective şi celor
delegate acestora de către stat. Astfel, există un şir de atribuţii care interesează doar comunitatea
locală, alte categorii de atribuţii care interesează atît colectivitatea locală, cît şi statul, precum şi
un şir de atribuţii care ţin doar de interesele statului.

Spre exemplu, în procesul de realizare a atribuţiilor ce ţin de eliberarea actelor stării civile,
care rezultă din calitatea de autoritate tutelară sau cele referitoare la recensămînt, alegeri etc.
primarul acţionează şi ca reprezentant al statului.

Potrivit statutului de autoritate executivă, primarul sau preşedintele raionului pot emite
doar acte de execuţie, şi numai în cazul în care acestora i-au fost delegate anumite atribuţii ale
consiliului sau le îndeplineşte în cazul suspendării activităţii consiliului, primarul sau
preşedintele raionului îndeplineşte şi alte categorii de acte, care au forţa juridică potrivit
competenţelor materiale şi teritoriale respective.

Majoritatea atribuţiilor primarului sau ale preşedintelui raionului pot fi grupate în domenii,
care vizează atribuţiile unităţii administrativ-teritoriale sau atribuţiile statului.
 Primarul sau preşedintele raionului, la nivel local, îndeplineşte în teritoriul
administrat atribuţii în următoarele domenii:
- asigurarea ordinii de drept;
- economic şi financiar-bugetar;
- politicii de cadre;
- învăţămîntului, protecţiei sociale şi al ocrotirii sănătăţi;
- ecologiei şi amenajării teritoriului;
- apărării şi situaţiilor excepţionale;
- electoral;
- colaborării cu alte autorităţi publice, etc.

Potrivit legii autoritatea executivă locală poate îndeplini şi alte atribuţii în domeniul
colaborării cu localităţi din alte ţări şi extinderea legăturilor cu acestea etc.
În activitatea sa autoritățile administrației publice locale adoptă acte administrative cu
caracter normativ și individual. Cerințele față de forma și conținutul acestor categorii de acte
sunt instituționalizate parțial și privesc doar actele cu caracter normativ. Actele cu caracter
individual se emit în formă scrisă pentru executarea legii sau a unui alt act normativ, în vederea
dispunerii realizării unui drept sau impunerii unei obligațiuni, precum și pentru asigurarea
organizării executării prevederilor actelor normative (măsuri pregătitoare, operațiuni
administrative, alte activități tehnice).

Actele normative ale autorităților administrației publice locale se emit în conformitate cu

cerințele Legii nr.317 din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor
autorităţi ale administraţiei publice locale şi centrale. Conform art.78 alin.(1) al acestei legi,
actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale, se emit întru reglementarea
unor activităţi de interes local, în limitele stabilite prin Constituţia Republicii Moldova, Legea
privind administraţia publică locală, prin alte legi, prin hotărîrile Parlamentului, prin
decretele Preşedintelui Republicii Moldova, prin hotărîrile şi ordonanţele Guvernului şi
numai în domeniul care ţine de competenţa lor.

Baza legală a activităţii normative a autorităţilor publice locale o constituie:

 Constituţia Republicii Moldova;
 Legea nr. 436/2006 privind administraţia publică locală;
 Legea nr. 435/2006 privind descentralizarea administrativă;
 Legea nr. 397/2003 privind finanţele publice locale;
 Legea nr. 317/2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor
autorităţi ale administraţiei publice locale şi centrale;
 Alte legi.

Împuterniciți pentru emiterea actelor administrative la nivel local sunt consiliile locale și
primarii, iar la nivel raional consiliile raionale și președinții raioanelor. Aceste autorități pot
emite acte administrative cu caracter normativ sau individual doar în conformitate cu
competențele materiale stabilite prin lege și acțiunea acestor acte se extind teritorial doar în
arealul teritoriului administrat de aceste autorități.
Întru exercitarea atribuțiilor ce le revin autoritățile administrației publice locale emit
potrivit prevederilor Legii nr. 436/2006 privind administraţia publică locală:
 DECIZII: acte adoptate de consiliile locale şi consiliile raionale;
DISPOZIŢII: acte emise de către primari şi preşedinţii de raioane.

1.2. Principiile aplicabile activității administrației publice locale

Relaţia politică – administraţie este percepută, în general, pe două planuri. Primul ar fi cel al
unei percepţii pozitive. Politicienii sunt cei care definesc obiectivele strategice ale administraţiei,
politicile publice care trebuie implementate. Ei sunt îndreptăţiţi să facă acest lucru pentru că sunt
reprezentanţii poporului, aleşi în funcţii publice.
Totodată politica poate exercita o presiune necesară asupra birocraţiei, gata oricând să se
extindă mai mult decât o cer necesităţile practice. Politicienii sunt cei care ar trebui să
reamintească administraţiei raţiunea ei de a exista – servirea intereselor cetăţeanului şi să
încurajeze promovarea valorilor comunităţii. Întotdeauna reforma administraţiei este direct şi
inevitabil legată de voinţa politică; în lipsa acesteia orice demers de îmbunătăţire a funcţionării
instituţiilor publice este doar un exerciţiu de retorică. Pe de altă parte, cel mai cunoscut plan în
relaţia administraţie – politică este cel ce deţine conotaţii negative: influenţa politicii este
dezastruoasă şi duce la efecte de genul „politizării”, ocupării posturilor publice după fiecare
proces electoral pe criterii de apartenenţă politică (spoil system) şi nu competenţă (merit system),
corupţie, nepotism, favoritism, promovarea intereselor unor grupuri obscure în detrimentul
cetăţeanului etc. W. Wilson atrăgea atenţia în 1887 în „The study of public administration” că
„problemele administrative nu sunt probleme politice”. Aici apare inevitabil în discuţie
necesitatea protejării funcţionarului în faţa presiunilor politice, prin promovarea unor
reglementări şi instituţii specifice.6
Administraţia publică deţine o putere specifică, exprimată prin accesul ei la informaţie
specializată, expertiză şi rolul ei inevitabil în implementarea politicilor. Fiecare organizaţie
publică îşi dezvoltă interesele instituţionale pe care le promovează şi le apără în mediul politic.
Concluzia generală în ceea ce priveşte mediul politic este că administraţia publică este
profund influenţată de acesta şi relaţia între cele două părţi este complexă şi dificil de analizat;
viziunea politică (sau lipsa acesteia) poate influenţa major funcţionarea pe termen lung a
sectorului public, iar deciziile strategice pot fi luate de multe ori în afara sferei de influenţă a
managerului public (chemat apoi să le aplice).
4. Condiţii economice: Activitatea administraţiei este condiţionată de gradul de dezvoltare
economică a societăţii (prosperitatea, nivelul inflaţiei, taxele, capitalul existent etc). În mod
evident organizaţiile publice plasate într-o ţară dezvoltată din punct de vedere economic vor avea
acces la resurse semnificative.7
Totodată, o economie competitivă va influenţa profund atât modul de cheltuire a banilor
publici cât şi percepţia cetăţeanului faţă de ceea ce semnifică un serviciu de calitate; acesta tinde
să compare calitatea serviciilor publice cu a celor private şi să aibă aşteptări mult mai mari în
ceea ce priveşte calitatea. Pe de altă parte administraţia publică este un angajator major şi un
furnizor de comenzi şi fonduri semnificative nu numai pentru organizaţiile publice ci şi pentru
cele private.
5. Condiţii demografice: Acestea se referă în principal la caracteristici ale populaţiei precum
vârsta, sexul, rasa, religia, etnia etc. Toate aceste caracteristici pot să aibă un impact major
asupra modului de funcţionare şi asupra structurării aparatului administrativ.
6. Condiţii ecologice: caracteristici ale mediului, incluzând clima, caracteristicile geografice,
poluarea, resursele naturale etc. Aceste elemente influenţează structurarea aparatului
administrativ şi au o importanţă majoră în funcţionarea acestuia. Este suficient să amintim aici
importanţa pe care administraţiile moderne o acordă problemei protecţiei mediului.
7. Condiţiile culturale: se referă la valori predominante, atitudini, convingeri, cutume, procese de
socializare privitoare la elemente precum structura familiei, practici politice, practici religioase
etc. Toate aceste elemente sunt asimilate în discursul politic la nivelul „mentalităţilor” şi sunt
extrem de importante în funcţionarea administraţiei. Tradiţiile istorice influenţează, uneori mai
mult decât ne dăm seama, funcţionarea administraţiei moderne.
În ştiinţa administraţiei şi în activitatea din administraţia publică sunt utilizate, atât principii
cu un caracter general, aplicabile în toate domeniile de activitate administrativă, cât şi principii
specifice, anumitor activităţi din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea şi aplicarea
metodelor.8
Organizarea şi funcţionarea autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice se bazează pe
următoarele principii fundamentale:
 Principiul stabilităţii. În administraţia publică permanenţa (continuitatea) activităţii este
esenţială pentru interesul public în general, precum şi pentru realizarea sarcinilor
executive ale statului.
 Principiul raţionalităţii. Administraţia poate asigura coordonarea relaţiilor sociale
numai dacă respectă principiul interesului general, al binelui public; raţiunea de a fi a
administraţiei publice este satisfacerea nevoilor sociale.
un caracter general, aplicabile în toate domeniile de activitate administrativă, cât şi principii
specifice, anumitor activităţi din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea şi aplicarea
metodelor.8
 Principiul organizării. Realizarea funcţiei executive a statului printr-o organizare
raţională şi eficientă a aparatului administrativ, prin utilizarea metodelor ştiinţifice, care
 să folosească resurse umane, materiale şi financiare cât mai mici pentru obţinerea unor
beneficii sociale cât mai mari.
 Principiul finalităţii. Are ca finalitate progresul sistemului social-global prin
perfecţionarea activităţii subsistemelor sale, inclusiv prin reformarea instituţiilor juridice
ce guvernează activitatea administraţiei.
 Principiul integrării. Administraţia publică acţionează pentru coagularea societăţii,
pentru concentrarea acţiunilor tuturor cetăţenilor în direcţia dezvoltării societăţii.
Principiile generale ale administraţiei publice locale sunt:
 Administraţia publică se află în serviciul omului. Ce-a mai importantă misiune a
administraţiei publice este de servire a persoanei umane şi toate resursele şi metodele
administraţiei sunt subordonate acestui scop, activitatea administraţiei se sprijină pe lege,
moralitate, etică şi respect faţă de om.
Cetăţeanul urmează a fi educat să conştientizeze şi obligaţiile pe care le are în comunitate, dar
administraţia trebuie să dispună şi de instrumente de constrângere pentru asigurarea respectării
legii şi intereselor generale;

 Administraţia publică locală se subordonează interesului general (public). Dacă

administraţia are ca obiectiv servirea omului, fără îndoială că trebuie să servească pe toţi
membrii colectivităţii respective . În acest mod, este acoperit interesul public.
Desigur că, la scara societăţii, primează interesele comune ale membrilor colectivităţii; interesul
general are mai mare importanţă decât interesul unui singur om. Trebuie să se respecte această
prioritate; mai mult, administraţia este obligată să satisfacă interesele generale, apărarea
societăţii şi a ordinii publice, mergând până la a sacrifica interesele individuale. Privilegierea
cerinţelor generale, de către administraţie, nu diminuează importanţa primului principiu; tocmai
faptul de a fi în slujba omului impune administraţiei publice să dea prioritate satisfacerii
cerinţelor sociale; altfel ar fi periclitată însăşi existenţa umană.
 Administraţia trebuie să se adapteze la mediul în care-şi desfăşoară activitatea. În
vederea îndeplinirii obiectivelor sale, administraţia trebuie să se adapteze în mod
continuu mediului în care evoluează. Astfel, se creează posibilitatea ca aparatul ei
administrativ să fie pregătit, în orice moment, pentru a face faţă circumstanţelor aflate în
continuă transformare. Acest principiu este perceput şi ca o obligaţie a administraţiei
publice de a acoperi cu resursele disponibile necesităţile mereu crescânde ale vieţii
sociale.9
Totodată, aplicarea principiului respectiv asigură concretizarea în practică prin administraţia
publică a sarcinilor încredinţate de puterea politică.
 Cunoaşterea cerinţelor actuale ale localotății şi prevederea celor viitoare.
 Administraţia trebuie să fie organizată temeinic, pentru a răspunde exigenţelor
cetăţenilor. Este necesară cunoaşterea profundă a cerinţelor fiecărei colectivităţi. Pe baza
studierii datelor statistice şi a altor metode de cercetare, administraţia va căuta să prevadă
care sunt domeniile în care se înregistrează schimbări mari, unde, cerinţele vor creşte mai
mult, pentru orientarea adecvată şi intensificarea eforturilor sale.
 Respectarea normelor de drept în înfăptuirea administraţiei publice. Funcţionarea
administraţiei publice, trebuie să se realizeze într-un cadru legal, prin crearea premiselor
pentru o activitate raţională şi eficientă, în interesului cetăţeanului şi al societăţii. Nu se
poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienţei, pentru a justifica o ilegalitate.
Asigurarea profesionalizării funcţiei publice. Nivelul calitativ profesional al funcţionarilor
determină calitatea actului administrativ. Este importantă, adoptarea şi aplicarea în practică a
unui
 Statut al funcţionarilor publici, în care să fie reglementate drepturile şi obligaţiile
acestora, pregătire corespunzătoare a personalului instituţiilor administrative. 10
 Creşterea eficienţei administraţiei prin îmbunătăţirea permanentă a activităţii şi
structurii administrative. Obiectivele administraţiei publice nu pot fi concepute şi
materializate decât în condiţii de raţionalitate şi de creştere permanentă a eficienţei, prin
îmbunătăţirea continuă a activităţii şi structurii acesteia. Eficienţa apare ca un deziderat,
fundamental ce vizează îndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un
consum minim de resurse.

1.3. Aspecte teoretice ale organizării si funcționării organelor administrației publice locale
în Republica Moldova

Orice conducător care tinde să fie eficient trebuie, nu numai să încurajeze funcţionarii în
iniţiativele lor, dar să le acorde anumite răspunderi în planul conducerii, în limita competenţelor
pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare, conducătorul cere, ori de câte ori are
posibilitatea, sugestii şi propuneri de la subalterni. Această metodă are efecte psihologice
semnificative.
Aplicarea acestui principiu necesită respectarea anumitor reguli:
după elaborarea unei decizii, ultimul cuvânt trebuie să-l aibă şeful instituţiei/
compartimentului, care urmează să-şi asume direct răspunderea;
colaboratorii trebuie moderaţi, pentru a nu aduce puncte de vedere parţiale care să
prejudicieze viziunea unitară realizată şi pentru a elimina gradul de influenţă asupra
celorlalţi funcţionari;
dacă colectivul de funcţionari nu poate aduce o contribuţie reală la luarea deciziei, este inutil
 să i se ceară părerea, mai ales, în anumite probleme care-i depăşesc competenţa;
este recomandabil ca, ori de câte ori se ia o decizie la care unii funcţionari au avut un rol
deosebit, să se menţioneze numele şi contribuţia lor.
Pentru organizarea eficientă a activității administrației publice locale este necesară o
comunicarea directă dintre şef şi funcţionari. Funcţionarii publici îşi îmbunătăţesc rezultatele,
dacă sunt bine şi la timp informaţi de către superiorii lor. Funcţionarii care nu sunt ţinuţi la
curent cu activitatea instituţiei, se consideră diminuaţi în valoarea lor profesională, lipsiţi de
încrederea şi respectul pe care le merită.11
Comunicarea conferă substanţă, atât acţiunilor realizate, cât şi colaborării dintre conducere
şi funcţionari. Se apreciază că cea mai judicioasă metodă de comunicare a şefului constă în a se
adresa direct funcţionarilor pentru a-i cunoaşte, a-i înţelege, a-i cointeresa şi a-i integra creator în
structura funcţională a instituţiei publice.
1. Recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor;
Una din modalităţile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcţionarii şi a le îmbunătăţi
activitatea, constă în a-i aprecia şi a-i premia. Aprecierea trebuie să fie meritată şi sinceră. Pe de
altă parte, pentru a eficientiza activitatea instituţiei, un conducător trebuie să aplice sancţiuni
funcţionarilor nedisciplinaţi sau care au greşit. O conduită corectă din partea şefului contribuie la
satisfacerea interesului reciproc al instituţiei şi funcţionarilor.
2. Simplificarea activităţii şi structurii administraţiei;
Principiul simplificării activităţii şi structurii administraţiei se opune supradimensionării
aparatului de stat, funcţionării unor structuri paralele cu atribuţii similare, birocraţiei inutile,
soluţiilor complicate şi formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte dăunătoare şi costuri
nejustificate. Simplificarea administraţiei, implicit a aparatului administrativ de stat, trebuie să se
facă în mod raţional, în concordanţă cu cerinţele reale ale bunei funcţionări a instituţiilor publice.
În acest sens, se disting două direcţii principale de acţiune:
 simplificare internă, realizată din interiorul organelor şi instituţiilor publice şi care se
referă la activitatea şi structura acestora. Astfel, se elimină formele de activitate şi acţiunile
inutile, precum şi structurile neraţionale;
 simplificare externă care se referă la activitatea şi structura exterioară a administraţiei
publice şi se efectuează la nivelul ministerelor şi celorlalte organe centrale şi locale. În acest
mod, se elimină activităţile paralele, inutile şi compartimentele intermediare a căror existenţă
nu se justifică.
Literatura europeană de specialitate reţine şi alte principii specifice administraţiei, care pot avea
fie efect de activare (principii proactive), fie de restrângere (principii de restricţionare) a
activităţii acestui sector.12
Aceste principii caracterizează sectorul public şi arată prin ce se diferenţiază o organizaţie
publică de una privată. Sunt două grupe de principii – principii restrictive şi principiile de
acţiune (proactive).
Principiile restrictive (de restricţionare) sunt:
 legalitatea
 egalitatea
 obiectivitatea
 Continuitatea
Aceste principii se caracterizează prin obligativitatea îndeplinirii lor de către puterile
publice, iar în caz contrar, cetăţeanul poate formula o plângere la tribunal. Se întâlnesc în textele
Constituţiei într-o formă explicită şi au un caracter restrictiv.
1. Principiul legalităţii presupune că prestarea serviciilor trebuie să se realizeze în conformitate
cu norma aplicabilă (legea) şi cu supunerea faţă de principiile dreptului, atât în administraţia
publică cât şi în cea privată.
2. Egalitatea urmăreşte promovarea echităţii cu privire la accesul la serviciile publice, atât din
punct de vedere geografic, cât şi din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex: scrisorile trebuie
să ajungă în orice colţ al ţării, timbrul costând la fel).
3. Obiectivitatea are în vedere ca serviciile să fie prestate cu imparţialitate, justiţie şi interes
general.
4. Pe baza principiului continuităţii, prestarea serviciilor trebuie să se realizeze (ţinând cont de
specificul fiecărui sector) de o manieră permanentă, regulată şi neîntreruptă (ex: poşta trebuie să
funcţioneze permanent, poliţia trebuie să protejeze cetăţenii mereu etc.). Principiile proactive –
pot apărea în textele constituţionale, dar nu sunt exigibile în faţa instanței de judecată. Aceste
principii demonstrează dorinţa prestării serviciului în condiţiile cele mai bune, din partea
organizaţiei..13
1. Transparenţa – cu excepţia serviciilor secrete ale statului – trebuie să dea posibilitatea
cetăţenilor şi utilizatorilor să participe la asigurarea unei funcţionări corecte a activităţii, să
dispună de informaţie, ca bază de dialog între administraţie şi cetăţean. De asemenea,
transparenţa trebuie să servească drept instrument de control a administraţiei publice din partea
cetăţenilor. Acest principiu nu operează în sectorul privat.
2. Participarea statuează concepţia potrivit căreia, cetăţeanul este în acelaşi timp “utilizator şi
proprietar” al serviciilor publice private, în calitatea sa de contribuabil. Rezultă astfel că,
participarea sa este garantată pentru ca serviciul să fie prestat corect, chiar prin implicarea
cetăţeanului în colaborare cu unitatea prestatoare.
3. Responsabilitatea se referă la măsura în care organizaţia publică se face responsabilă de
prestarea serviciului (în faţa Parlamentului dar şi în faţa cetăţenilor). Este responsabilitatea
statului în faţa societăţii civile, nu numai pentru serviciile pe care el leprestează dar, în general, şi
pentru bunăstarea generală pe care o realizează prin intermediul altor participanţi implicaţi în
crearea avuţiei naţionale.14
4. Economia, eficienţa, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orientează spre acelaşi scop şi
anume, o utilizare mai bună a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie, sectorul public
trebuie să aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala publică la cât mai mult posibil.
Acest principiu se relaţionează direct cu principiul eficienţei, conform căruia obiectivele publice
trebuie să se obţină cu cel mai mic număr de resurse posibile. Eficacitatea se referă, în
exclusivitate la îndeplinirea obiectivelor în condiţii corespunzătoare bazate, fie pe maximizarea
efectelor, fie pe
Orice stat fiind o putere publică, organizată pe un teritoriu delimitat şi recunoscut de
celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, cît şi de a-i
rezolva interesele atât de diferite de la o persoană la alta sau de la un grup de indivizi la altul.
Pentru a-şi îndeplini acest rol, statul îşi împarte teritoriul şi populaţia aflată pe acesta în anumite
zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone -
mai mici sau mai mari - sunt unităţile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat
diverse denumiri: judeţe, ţinuturi, regiuni, oraşe, sate, raioane, comune, etc.15
Astăzi, Constituţia Republicii Moldova, prevede că “teritoriul este organizat sub aspect
administrativ în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. În condiţiile legii,
unele oraşe pot fi declarate municipii”.
În toate aceste unităţi administrativ-teritoriale statul a creat autorităţi publice, care să-l reprezinte
şi să acţioneze în acestea pentru realizarea intereselor sale, dar şi ale locuitorilor respectivi. În
acelaşi scop, statul a creat autorităţi şi la nivel central, care să-l reprezinte şi să asigure realizarea
intereselor care se pun la acest nivel şi care apar ca ceea ce este comun şi general tuturor zonelor
de interese.
Profesorul Paul Negulescu afirma că în orice ţară sunt două categorii de interese: unele
care au un caracter cu totul general privind totalitatea cetăţenilor, întreaga colectivitate şi altele
care sunt speciale unei anumite localităţi. Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul
a creat regimuri juridice sau instituţii speciale, fiecare dintre ele asigurând o rezolvare mai mult
sau mai puţin corespunzătoare situaţiilor concrete. În aceste condiţii vorbim de autonomie locală,
centralizare, descentralizare, desconcentrare, tutelă administrativă.
Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională,
organizaţională, gestionară şi financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte
administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele
teritoriului administrat.
Realizarea autonomiei locale în Republica Moldova este unul din obiectivele esenţiale ale
reformei administrative, înfăptuirea căreia depinde de o serie de factori de natură politică,
legislativă, economică şi socială.
Principiile de bază ale administraţiei publice locale sunt stipulate în “Carta Europeană:
Exerciţiul autonom al Puterii Locale” [37] adoptată de Consiliul Europei în 1985 şi ratificată de
parlamentul Republicii Moldova în 1994, în art. 109 (1) din Constituţia Republicii Moldova , în
Legea privind administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006, în Legea privind
descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006. şi în Legea pentru aprobarea Strategiei
naţionale de descentralizare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale
de descentralizare
Conform acestor documente administraţia publică locală din unităţile administrativ-teritoriale
se organizează şi funcţionează în temeiul următoarelor principii:
 Principiul autonomiei locale
 Principiul descentralizării serviciilor publice (Anexa 1.)
 Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale
 Principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit
Aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat suveran şi
independent, unitar şi indivizibil al Moldovei.
Principiul autonomiei locale
O problemă importantă pentru administraţia publică este delimitarea competenţelor între
autorităţile centrale şi cele locale, care poate avea loc doar sub forma autonomiei, descentralizării
sau desconcentrării administrative asigurîndu-se dreptul cetăţenilor de a participa la dirijarea
directă a treburilor publice. Esenţa acestui principiu constă în dreptul colectivităţilor locale de a
stabili ce treburi de interes local necesită rezolvare, care servicii publice trebuie create pentru a
satisface necesităţile populaţiei din comunitatea respectivă, cum să-şi gestioneze bunurile
proprietate publică şi cum să-şi gestioneze resursele financiare de care dispune. Autonomia
locală este un drept al colectivităţilor locale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul
autorităţilor centrale, principiu, care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia
fiind un drept, însă descentralizarea fiind un sistem care implică autonomia.16
Autonomia locală este şi o autonomie financiară, fiecare unitate administrativ teritorială
trebuie să-şi elaboreze în mod independent bugetul local propriu, avînd dreptul să stabilească
cuantumul impozitelor şi taxelor locale, să întreprindă măsuri pentru sporirea bazei veniturilor la
buget. Orice delegare de competenţă trebuie să fie însoţită de alocarea de surse financiare,
necesare pentru a se acoperi costul exerciţiului competenţei. Autonomia locală este şi o
autonomie materială, unităţile administrativ teritoriale dispun de un patrimoniu pe care îl pot
gestiona în limitele legii. Autonomia este şi decizională, fiecare unitate are dreptul de iniţiativă
în ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-şi autoritatea în limitele
teritoriului administrat .
Autonomia locală se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile raionale,
autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat.
Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile precum şi
gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau raionului, după caz.
Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii,
să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa
altor autorităţi publice.
Autorităţilor administrației publice locale le este acordat dreptul de a adera la asociaţii naţionale
şi internaţionale, în condiţiile legii, pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune,
precum şi posibilitatea de a încheia între ele acorduri şi de a participa la iniţierea şi realizarea
unor programe de dezvoltare regională, în condiţiile legii.17
Autonomia locală se caracterizează şi prin dreptul consiliilor locale de a putea hotărî asupra
participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le
reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public
local sau raional, după caz, în condiţiile legii.
Principiul descentralizării serviciilor publice
Descentralizarea în administraţia publică se prezintă ca un sistem de organizare opus
centralizării, care permite colectivităţilor locale sau serviciilor publice să se administreze ele
însele, dar sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea de
autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare pentru a rezolva singure problemele locale de
către cei aleşi în corpul administrativ.
Deci descentralizarea adninistrativă presupune cîteva condiţii cum ar fi:
 Recunoaşterea unor categorii de afaceri locale, distincte de cele naţionale;
 Acordarea calităţii de persoană juridică colectivităţilor locale, fapt care atrage posedarea de
resurse proprii şi de patrimoniu, de autonomie financiară, necesară satisfacerii interesului
local;
 Desemnarea prin vot universal a autorităţii reprezentative căreia colectivitatea îi va
încredinţa administrarea afacerii sale;
 Independenţa autorităţilor publice în luarea deciziilor pentru colectivitate;
 Exercitarea unui control din partea statului asupra legalităţii realizării autonomiei locale.
Descentralizarea administrativă poate lua forma unei descentralizări teritoriale, ceea ce
înseamnă împărţirea teritoriului statului în unităţi administrativ-teritoriale şi care se bucură de o
independenţă faţă de autoritatea centrală, şi o descentralizare a serviciilor publice ceea ce
înseamnă acordarea unei autonomii relative unor servicii publice faţă de administraţia publică.
Descentralizarea serviciilor publice reprezintă transferarea unor atribuţii din competenţa
autorităţilor administrației publice locale de specialitate către un organism determinat, un
serviciu public determinat, din unităţile administrativ-teritoriale, poate implică organizarea unor
servicii publice pe plan local, dotate cu un anumit patrimoniu şi organe proprii. Astfel, serviciile
publice descentralizate dobândesc o anumită libertate de acţiune ce derivă din calitatea lor de
persoană juridică, transformându-se în “stabilimente publice”.18
Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale
Consiliile locale, consiliile raionale şi primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat, conform reglementărilor stabilite de Constituţia Republicii Moldova şi de
Codul Electoral.
A fi eligibil înseamnă a fi capabil de a fi ales într-o funcţie publică. Potrivit legislaţiei,
autorităţile locale se aleg pe un termen de 4 ani prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat. Potrivit Constituţiei, art. 112, „Autorităţile administraţiei publice, prin care se exercită
autonomia locala în sate şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi”. Prin vot
indirect sunt aleşi preşedinţii de raioane.
Votul universal – presupune că la alegeri pot participa toţi, indiferent de naţionalitate,
religie, sex, limbă, avere, origine socială. La alegeri poate participa orice cetăţean al Republicii
Moldova care a împlinit 18 ani
Principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit
Relaţia dintre autorităţile publice locale şi cetăţeni reprezintă principala componentă în
evaluarea democraţiei locale. Este necesar suportul cetăţenilor din colectivitate pentru realizarea
programelor şi politicilor locale.
De asemenea cetăţenii au nevoie de a cunoaşte care sunt problemele cu care se confruntă
colectivitatea dată, să cunoască strategiile pe termen scurt sau mediu pe care intenţionează să le
realizeze autorităţile locale, şi să participe la luarea deciziilor care îi vizează. Acest proces, însă,
decurge foarte anevoios din cauza unor factori de notorietate publică: lipsa de cunoștințe a
cetăţenilor cu privire la rolul şi atribuţiile autorităţilor publice locale; lipsa experienţei în
domeniul dialogului, lipsa de transparenţă în luarea deciziilor şi lipsa participării cetăţenilor la
luarea unor decizii.
Printre funcţionarii publici, consilierii raionali mai persistă părerea că ei şi aşa cunosc destul
de bine situaţia şi pot ia o decizie fără a mai discuta cu cei care i-au ales ori le achită întreţinerea.
Cel mai des la noi este aplicată în practică adunarea generală.
Formele şi metodele de implicare a cetăţenilor în procesul decizional sunt descrise în Legea
privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008 şi Regulamentul cu privire la
procedurile de asigurare a transparenţei în procesul de elaborare şi adoptare a deciziilor, adoptat
prin HG RM nr. 96 din 16.02.2010. Consultarea cetăţenilor în problemele locale de interes
deosebit este un principiu important al organizării administraţiei publice locale, şi un atribut
indispensabil al autonomiei locale, fiind reglementat de prevederile constituţionale.
Legea privind administraţia publică locală nr 436 din 28.12.2006, prevede expres că în
unele probleme de interes deosebit, consiliile locale pot consulta populaţia prin referendum local,
consultări, audieri publice şi convorbiri. De fapt se mai pot organiza adunări generale ale
locuitorilor, sondaje de opinie, etc.
O metodă non-deliberativă de studiere a opiniei cetăţenilor pe o problemă de interes local
este referendumul local, care poate avea funcţie consultativă, aprobativă sau abrogativă.
Referendum – scrutin prin care poporul îşi exprimă opţiunea în cele mai importante
probleme ale statului şi societăţii în ansamblu, avînd drept scop soluţionarea acestora, precum şi
consultarea cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. 19
Referendumul local, ca şi cel naţional, este un element al democraţiei semidirecte, deoarece oferă
colectivităţilor locale posibilitatea de a interveni direct în soluţionarea unor probleme locale de
interes deosebit.
Dar, după cum consideră unii cercetători, referendumul consultativ poate fi considerat cu
multă greutate drept o formă de participare a colectivităţilor la exercitarea autonomiei locale,
deoarece în cadrul referendumului consultativ, corpul electoral din colectivitatea locală îşi
exprimă doar atitudinea şi nu voinţa faţă de problema abordată, decizia urmând s-o ia consiliul
local.
Nu orice problemă de interes local poate fi supusă unui referendum, ci doar chestiunile care sînt
atribuite prin lege autorităţilor publice reprezentative locale.
O importanţă deosebită pentru eficacitatea referendumurilor o are stabilirea strictă şi fixarea

legală a statului, a procedurii de desfăşurare, a ordinii de totalizare, a locului şi rolului în

sistemul constituţional şi a legislaţiei curente a actelor normativ-juridice adoptate de referendum.
De asemenea consultarea cetăţenilor pe probleme de interes deosebit se efectuează în
următoarele forme:
 Consultare permanentă
Conform Legii privind transparenţa în procesul decizional nr. 239- XVI din 13.11.2008,
noţiunea de transparenţă presupune oferirea, în vederea informării în mod deschis şi explicit, de
către autorităţile publice a tuturor informaţiilor privind activitatea lor şi consultarea cetăţenilor,
asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare şi
de adoptare a deciziilor.
Consiliul local realizează principiul transparenţei şedinţelor, prevăzut la art. 17 din Legea privind
administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006, în conformitate cu care organizaţiile
societăţii civile pot participa la adoptarea deciziilor în orice etapă a procedurii, propune pentru
dezbateri chestiuni şi recomandări respective.20
 În plus, autorităţile administrației publice locale pun la dispoziţia societăţii civile proiecte de
decizii şi alte acte ce urmează a fi aprobate de consiliul local. În acest scop, proiectele se publică
pe calea afişării lor pe suporturi informaţionale în locuri publice accesibile tuturor şi vizitate.
Organizaţiile interesate ale societăţii civile au acces liber la informaţie şi pot prezenta expertize,
analize de impact, comentarii, opinii, evaluări, propuneri şi alte materiale, respectând totodată
standardele minime de cooperare.
 Întruniri ad-hoc
La iniţiativa primarului (preşedintelui de raion), a consilierilor locali (raionali) sau a
organizaţiilor societăţii civile pot fi convocate întruniri ad-hoc pentru consultări în chestiuni
concrete de pe agenda şedinţei autorităţii administraţiei publice locale, sau în alte probleme de
interes social.
Grupurile de lucru ad-hoc, cu participarea reprezentanţilor părţilor interesate sunt create la
iniţiativa autorităţii publice, autor al proiectului de decizie, a unei alte autorităţi publice, conform
competenţei, sau a unei părţi interesate în scopul discutării proiectului de decizie supus
consultării, obţinerii de consens în aspecte contradictorii.
Cel puţin o dată pe an, autorităţile administraţiei publice locale organizează audieri
publice pentru consultare cu organizaţiile societăţii civile în chestiunile de pe agendă sau în
probleme de aprobare a bugetului local, de dispunere de bunuri, de efectuare a lucrărilor de
proiectare, construcţii, de aprobare a programelor şi planurilor de dezvoltare social-economică,
de protecţie a mediului înconjurător sau în alte probleme de interes social, prevăzute la art. 14
din Legea privind administraţia publică locală.
Scopul principal al audierilor publice este de a asculta punctele de vedere ale cetăţenilor vis-
à-vis de un subiect sau o problemă specifică. Toate propunerile organizaţiilor societăţii civile
înaintate în procesul cooperării au caracter de recomandare. Audierea publică este o procedură de
consultare publică prin care orice structură de interese, începînd de la autoritatea publică, ONG-
uri, coaliţii, alianţe, organizaţii, îşi aduce contribuţia la asigurarea transparenţei decizionale. 21
Articolul 3 din Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006 enumeră
principiile descentralizării administrative cu următoarele formulări:
 Principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului şi capacităţii efective a
autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, conform legii, sub propria lor
responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice;
 principiul subsidiarităţii, care presupune exercitarea responsabilităţilor publice de către
autorităţile care sînt cel mai aproape de cetăţeni, cu excepţia cazurilor în care intervenţia
autorităţilor de nivel superior prezintă avantaje evidente ce rezultă din volumul şi natura
responsabilităţilor şi din necesitatea de a asigura eficacitatea acţiunii publice;
 principiul echităţii, care presupune garantarea unor condiţii şi oportunităţi egale tuturor
 autorităţilor publice locale pentru a-şi atinge obiectivele în realizarea competenţelor lor;
 principiul integrităţii competenţelor, care presupune că orice competenţă atribuită
autorităţilor publice locale trebuie să fie deplină şi exclusivă, exercitarea acesteia nu
poate fi contestată sau limitată de o altă autoritate decît în cazurile prevăzute de lege;
 principiul corespunderii resurselor cu competenţele, care presupune corespunderea
resurselor financiare şi materiale alocate autorităţilor publice locale cu volumul şi natura
competenţelor ce le sînt atribuite pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora;
 principiul solidarităţii financiare, care presupune susţinerea financiară de către stat a
celor mai slab dezvoltate unităţi administrativ-teritoriale, în special prin aplicarea unor
mecanisme de repartizare financiară echitabilă;
 principiul dialogului instituţional, care presupune informarea şi consultarea de către stat,
în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a
deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod
direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative;
 principiul parteneriatului public-privat, public-public, public-civil, care presupune
garantarea unor posibilităţi reale de cooperare între guvern, autorităţile locale, sectorul
privat şi societatea civilă;
 principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, care presupune, în
limitele competenţelor ce le revin, obligativitatea realizării unor standarde minime de
calitate stabilite de lege la prestarea serviciilor publice şi de utilitate publică de care sînt
responsabile.
Strategia naţională de descentralizare şi Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei
naţionale de descentralizare încearcă o formulare şi mai perfectă a principiilor de funcţionare a
administrației publice locale:
a) principiile fundamentale ale dreptului european şi ale dreptului internaţional, cu precădere în
abordarea şi promovarea consistentă a drepturilor şi libertăţilor omului (aceste principii sînt, inter
alia: principiul stabilit în articolul 1 al Convenţiei europene a drepturilor omului, prin care statul
garantează drepturile fundamentale ale tuturor persoanelor aflate pe teritoriul său; interzicerea
discriminării; garantarea dreptului tuturor persoanelor de a avea personalitate juridică în faţa
legii, conform articolului 16 din Pactul internaţional cu privire la drepturile politice şi civile), a
egalităţii de gen, a principiilor nediscriminării, transparenţei şi responsabilizării;
b) cadrul legal, normativ şi punerea lui în practică trebuie să asigure responsabilizarea
administrației publice locale în faţa populaţiei (accountability) şi a nivelurilor administrative
superioare, garantînd în acelaşi timp libertatea locală de decizie şi de management; 22
c) atribuirea/transferul competenţelor către administrația publică locală – elaborarea şi
implementarea sistemului de management şi finanţare, precum şi stabilirea definitivă a
proprietăţii asupra patrimoniului – trebuie să fie ulterioare şi determinate de modul în care
competenţele sînt stabilite pe niveluri de administraţie publică;
d) principiul corelării – acţiunile sau reformele propuse spre implementare în domeniul APL
urmează a fi corelate cu reformele aflate în derulare;
e) banii urmează funcţia – sistemul financiar va fi adaptat în funcţie de acordarea de atribuţii, iar
veniturile generate de prestarea unui serviciu vor merge la nivelul administrativ care răspunde de
prestaţia respectivă;
f) patrimoniul urmează funcţia – responsabilul de exercitarea competenţei primeşte şi
proprietatea activelor fixe necesare (patrimoniu). Realizarea gestionării eficiente şi efective a
patrimoniului local poate avea loc doar în cazul abilitării APL cu competenţă decizională
deplină, aşa cum cere Carta Europeană, fără a admite ingerinţa altor autorităţi sau instituţii;
g) investiţia urmează competenţa – nivelul administrativ responsabil de exercitarea unei
competenţe trebuie să fie responsabil şi pentru întregul proces investiţional;
h) atribuirea/transferul competenţelor trebuie să îmbine armonios subsidiaritatea şi eficienţa,
aceasta din urmă fiind definită prin 3 criterii principale:
 aria geografică a beneficiarilor unei competenţe să corespundă în mare măsură ariei
unităţii administrative care o va exercita;
 exercitarea competenţei respective să permită realizarea economiilor de scară, inclusiv
prin asocierile intermunicipale;
 UAT căreia i se atribuie competenţa trebuie să aibă capacitate fiscală şi de management
suficientă pentru exercitarea acesteia;
i) pentru a consolida echitatea şi răspunderea democratică faţă de locuitori, trebuie să existe
corespondenţă între:
teritoriul unde se efectuează prestarea unui serviciu de către autoritatea locală şi cel de
pe care se colectează impozitele locale;
beneficiar şi plătitor („utilizatorul plăteşte”);
puterea de decizie şi responsabilitate (cel care decide trebuie să răspundă şi pentru
consecinţele deciziei sale);
j) trebuie asigurat un anumit grad de coeziune teritorială, prin reducerea disparităţilor de resurse
disponibile la ambele niveluri de APL;
k) sistemul financiar trebuie să stimuleze efortul fiscal propriu;
l) monitorizarea, auditul şi controlul gestionării patrimoniului de către APL trebuie să fie strict
reglementate, punctuale, previzibile şi eficiente, urmărind asigurarea legalităţii, bunei
administrări şi a interesului public general privind resursele funciare şi imobiliare, precum şi,
după caz, cele naturale şi ale subsolului; 22
atribuirea/transferul competenţelor, al surselor de venit şi al patrimoniului între APC şi APL şi
între diversele niveluri ale acesteia din urmă trebuie să fie formale (fixate în lege), clare şi
stabile, definind toate rolurile şi funcţiile specifice, mecanismele prin care se vor exercita acestea
şi drepturile de proprietate asupra activelor implicate;
n) sistemul financiar trebuie să asigure predictibilitatea, stabilitatea, continuitatea şi autonomia
pentru ambele niveluri ale administrației publece locale prin: 23
garantarea posibilităţii de a asigura un nivel minim al serviciilor, avînd în vedere
diferenţele obiective dintre diverse UAT;
evitarea partajării cu administrația publică locală a surselor de venit volatile în timp sau
care produc dezechilibre teritoriale în colectare;
folosirea, pe cît e posibil, a unor criterii obiective în sistemul de transferuri; şi (IV)
reducerea, pe cît e posibil, a posibilităţii de modificare a sistemului prin legea bugetară
anuală sau prin alte legi ad-hoc.
Aceste principii formează un cadru coerent de atribuire/de transfer al competenţelor, al
surselor de venit şi al patrimoniului într-un mod eficace, clar şi stabil, astfel încît furnizarea
serviciilor publice – modul preferenţial prin care se manifestă exercitarea unei competenţe – să
corespundă nevoilor şi cerinţelor beneficiarilor.
Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic în care rezolvarea
problemelor locale nu se mai face de funcţionari numiţi de la centru ci de către cei aleşi de
corpul electoral. În acest regim administrativ, statul conferă unor autorităţi publice şi dreptul de
exercitare a puterii publice în unele probleme. Acest regim juridic se fundamentează în plan
material pe un patrimoniu propriu al unităţilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului,
care asigură mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale.
Gradul descentralizării administrative depinde de numărul serviciilor publice date în
competenţa autorităţilor locale. Cu cât numărul acestora este mai mare cu atât va fi mai mare
descentralizarea. Descentralizarea în administraţia publică depinde şi de modul cum sunt
organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale. Autorităţile locale pot fi
alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de către autorităţile centrale (caz în care
descentralizarea este mai mică).
Măsurile şi deciziile pot fi luate mai operativ de către autorităţile locale iar resursele
materiale şi financiare şi chiar forţa de muncă pot fi folosite cu mai mare eficienţă şi să răspundă
unor nevoi prioritare pe care autorităţile locale le cunosc mai bine decât autorităţile centrale.
Funcţionarii publici aleşi sau numiţi, în regimul descentralizării administrative, pe un termen
limitat, înlătură în măsură mai mare fenomenele birocratice în activitatea locală.
Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autorităţilor locale accentuează spiritul
de responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a localităţii în care ei locuiesc şi determină să
caute şi să găsească ei înşişi soluţii la problemele cu care se confruntă. Gradul descentralizării
administrative depinde şi de forma în care se exercită tutela administrativă (controlul special
efectuat de autoritatea centrală).
Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală
a administraţiei publice – Cancelaria de Stat şi reprezentanţii locali ai acesteia, au dreptul de a
controla activitatea autorităţilor administrației publice locale, autonome, descentralizate.
Cancelaria de Stat este responsabilă de elaborarea şi implementarea politicii de descentralizare
administrativă, avînd următoarele competenţe :
a) elaborează strategii şi politici generale de descentralizare administrativă, financiară şi
patrimonială;
b) asigură, în comun cu autorităţile de specialitate ale administraţiei publice centrale şi cu
structurile asociative ale autorităţilor publice locale, coordonarea tehnică şi monitorizarea
procesului de descentralizare administrativă;
c) colaborează cu Ministerul Finanţelor în elaborarea politicii de descentralizare financiară;
d) colaborează cu alte ministere şi autorităţi administrative centrale la elaborarea şi
implementarea strategiilor de descentralizare administrativă;
e) colectează, în comun cu Ministerul Finanţelor, cu alte ministere şi autorităţi administrative
centrale, cu autorităţile administraţiei publice locale, date statistice necesare fundamentării şi
estimării impactului politicilor de descentralizare administrativă;
f) elaborează, analizează şi actualizează, de comun acord cu alte ministere şi cu alte autorităţi
administrative centrale, precum şi cu structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice
locale, standardele minime de cost şi de calitate ale serviciilor publice şi de utilitate publică;
g) monitorizează aplicarea de către autorităţile administraţiei publice locale a standardelor
minime de calitate la prestarea serviciilor publice şi de utilitate publică;
h) asigură lucrările de secretariat ale comisiei paritare pentru descentralizare;
i) avizează, potrivit legii, iniţiativele şi proiectele de acte normative privind descentralizarea
administrativă şi financiară, precum şi delegarea de competenţe de la autorităţile de specialitate
ale administraţiei publice centrale către autorităţile publice locale.
Cancelaria de Stat gestionează programe naţionale de dezvoltare adresate unităţilor
administrativ-teritoriale în vederea stimulării asocierii acestora, precum şi a dezvoltării
capacităţilor administrative ale acestora.
În administrația publică locală , la fel ca şi la nivelul central este prevăzută divizarea puterii
deliberative (legislative) de puterea executivă. Şi primarul şi consiliul local sînt aleşi prin vot
direct de către cetăţenii cu drept de vot şi nu se subordonează unul altuia. Puterea autorităţilor
locale rezidă în două aspecte principale: pe de o parte, responsabilităţi, putere de decizie şi
resurse financiare, iar de pe de altă parte, capacitatea de a exercita responsabilităţile, asigurând
cetăţenilor calitatea serviciilor publice furnizate.
CAPITOLUL II. ASPECTE CONCEPTUALE PRIVND PRINCIPIUL
TRANSPARENȚEI ÎN CADRUL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE DE NIVELUL
I - ÎN REPUBLICA MOLDOVA

2.1. Particularitățile organizării și funcționării organelor administrației publice locale de

nivelul I în Republica Moldova

2.2. Rolul principiului transparenței în activitatea administrației publice locale de nivelul I

în Republica Moldova

Sintagma transparenţă administrativă desemnează setul de instrumente prin care administraţia

(instituţiile şi auto- rităţile administraţiei publice) dă socoteală cetăţenilor/ contribuabililor cu privire la
activitatea desfăşurată în serviciul acestora. În calitatea lor de contribuabili, cetăţenii au dreptul de a fi
informaţi sau consultaţi, precum şi de a participa la deciziile luate de către autorităţile administraţiei
publice locale şi centrale, pe care le susţin financiar prin taxele şi impozitele pe care le plătesc.
Transparenţa activităţii administraţiei publice constituie regula în toate etapele şi procedurile
(premergătoare, concomitente şi ulterioare) deciziei administrative, confidenţialitatea fiind excepţia care se
limitează la informaţia sta- bilită prin lege datorită nevoii protejării unor interese specifice domeniului
siguranţei publice, prevenirii infracţiunilor, protejării monedei şi a creditului, a intimităţii. [1, p. 36]
Lipsa transparenţei, alături de alte carenţe ale activităţii de reglementare, conduce la încrederea
scăzută a soci- etăţii în forţa şi importanţa actelor normative. Absenţa consultărilor face ca normele să fie
frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determină o accentuată instabilitate legislativă şi nu oferă
siguranţa necesară cadrului legal existent în Republica Moldova. Aplicarea reală a principiului
transparenţei (care acoperă si procedurile, şi garanţiile care privesc atât accesul la informaţii, cât şi
participarea la procesul de decizie) ar conduce la o mai mare încredere în legi şi regle- mentări, din
momentul ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesaţi.
Transparenţa are rolul de a preveni acţiunile care ameninţă integritatea publică (acte de corupţie) şi
de a evalua performanţa administraţiei publice (capacitatea administrativă). [1, p. 37]
 Informaţia este oxigenul democraţiei, iar democraţia ar fi de neconceput fără accesul liber al
publicului la infor- maţii. Lipsa transparenţei în viaţa politică şi în actul de guvernare reprezintă unul
dintre obstacolele cele mai greu de depăşit către o societate democratică, în care cetăţenii să aibă
încredere în oamenii politici şi în guvernanţi. Dar informaţia nu reprezintă numai o necesitate pentru
cetăţeni, ea este şi un element esenţial al unei bune conduceri. Istoria mai veche sau mai recentă ne arată
că o guvernare proastă are nevoie de secrete pentru a putea rezista, dar şi realitatea că secretomania şi
autoritarismul guvernărilor duce, în mod inevitabil, la proliferarea abuzului, corupţiei şi ineficienţei şi, în
final, la falimentul regimurilor de acest tip. [2]
Cu toate acestea, majoritatea guvernelor preferă să-şi administreze afacerile în secret. Chiar şi
guvernele demo- cratice preferă să-şi administreze majoritatea afacerilor la adăpost de ochii publicului. Şi
guvernele pot găsi oricând motive pentru a păstra secretele – interesele privind securitatea naţională,
ordinea publică şi interesul mai larg al publicului sunt câteva exemple în acest sens. Prea adesea
guvernele tratează informaţia oficială drept proprietatea lor în loc de a o privi drept un bun pe care îl deţin
şi îl păstrează în numele poporului. [2]
De aceea, accesul neîngrădit al cetăţenilor la informaţia de interes public şi participarea lor la luarea
deciziilor sunt considerate două dintre premisele cele mai importante ale unei guvernări democratice şi
responsabile. Informaţia le permite cetăţenilor, pe de o parte, să aprecieze în cunoştinţă de cauză acţiunile
administraţiei, iar pe de altă parte, să participe în mod avizat la dezbaterile şi la luarea deciziilor
care îi privesc.

Informarea publicului cu privire la drepturile sale şi promovarea unei culturi de transparenţă

guvernamentală sunt esenţiale pentru atingerea scopurilor legislaţiei privind libertatea de informare. Într-
adevăr, experienţa multor ţări do- vedeşte că un corp de funcţionari publici recalcitranţi poate submina fie
şi cea mai progresistă legislaţie. Prin urmare, activităţile de promovare reprezintă o componentă esenţială
a unui regim bazat pe libertatea de informare. Activităţi le specifice în acest domeniu vor diferi de la o ţară
la alta, în funcţie de diverşi factori, precum modul de organizare al corpului de funcţionari publici,
principalele restrângeri ale liberei circulaţii a informaţiilor, nivelul de cultură generală şi măsura în care
publicul este conştient de existenţa acestor informaţii. Legea trebuie să prevadă acordarea unei atenţii
sporite şi a resurselor adecvate pentru promovarea scopurilor legislaţiei. [2]
Implicarea publicului la luarea deciziilor reprezintă un aspect relativ nou pentru instituţiile publice
din Republica Moldova. Dezvoltarea acestui interes a avut loc pe fondul unei crize a administraţiei
publice, unde managementul acesteia este unul defectuos şi incapabil de a ajunge la un consens politic
pentru a putea răspunde nevoilor societăţii.
Totuşi, în ultima perioadă, se înregistrează o creştere a interesului pentru participarea publică.
Aceste reforme datorându-se în mare parte alinierii Republicii Moldova la standardele europene.
 Pornind de la această premisă a nevoii de aliniere, în ceea ce priveşte participarea instituţiilor
publice la stan- dardele şi principiile Uniunii Europene, deducem că există la nivelul acesteia o
preocupare pentru creşterea calităţii parteneriatului dintre administraţia publică şi cetăţeni. Participarea
publicului în procesul de politică publică este, prin urmare, una dintre recomandările europene. [3, p.
145]
Participarea cetăţenilor la luarea deciziilor într-o democraţie cu tradiţie este un proces gradat, care
presupune parcurgerea anumitor etape. Aceste etape se suprapun peste cele două niveluri de participare, ca
parte a unui model ideal de implicare a cetăţenilor.
Primul nivel al participării este informarea, care presupune eforturi atât din partea cetăţenilor, cât şi
din partea ad- ministraţiei locale. Administraţia publică este datoare să emită informaţii către cetăţeni
privind activitatea şi planurile sale pentru ca aceştia să poată înţelege direcţiile prioritare ale politicii
administrative a aleşilor locali. [1, p. 45]
Al doilea nivel se referă la consultarea cetăţenilor, aceasta fiind acţiunea autorităţilor pentru
identificarea nece- sităţilor cetăţenilor, pentru evaluarea priorităţilor unor acţiuni sau colectarea de idei
şi sugestii privind o anumită problemă.
Patru lucruri stau la baza participării cetăţeneşti. Acestea sunt:
- administraţia locală deschisă spre implicarea cetăţenilor în activitatea complexă a
procesului de guvernare;
- transferul continuu de informaţii de la administraţie spre cetăţeni;
- modalităţi eficiente prin care administraţia culege informaţii de la cetăţeni;
- cetăţeni informaţi care îşi onorează obligaţia de a participa ca parteneri egali în activităţile
administraţiei, deoa- rece înţeleg problemele. [1, p. 46]
Participarea cetăţenească reprezintă combinaţia acestor elemente - informaţie, comunicare şi
implicare în relaţia care se stabileşte între administraţie şi cetăţeni, iar activităţile administraţiei sunt
dezvoltate şi susţinute în aşa fel încât să corespundă cât mai mult posibil nevoilor şi dorinţelor
cetăţenilor.
Deşi în ultimul timp la nivelul Guvernului Republicii Moldova au fost întreprinse un şir de
activităţi complexe privind transparenţa instituţională a structurilor guvernamentale, eficientizarea
colaborării cu societatea civilă, ela- borarea şi perfectarea unor acte normative, rezultatele monitorizării
confirmă faptul că aplicarea Legii privind accesul la informaţii şi Legii privind transparenţa în procesul
decizional rămâne a fi problematică, mai ales la nivel municipal, raional şi local. Multe autorităţi şi
instituţii publice ignorează cererile de acces la informaţie, nu fac publice proiectele de decizii şi nu
implică cetăţenii în procesul de luare a deciziilor. O bună parte dintre reprezentanţii instituţiilor publice şi
ai societăţii civile, fără a mai vorbi de cetăţenii simpli, nu cunosc prevederile actelor nominalizate.
Deocamdată, nu putem vorbi despre stabilirea unui dialog proactiv administraţie publică-cetăţeni,
despre un ma- nagement eficient al informării, consultării şi participării publicului în procesul decizional.
 Se resimte lipsa unui mecanism, clar şi eficient, de informare permanentă, obiectivă şi continuă a
publicului, im- plicare activă a societăţii civile în procesul de elaborare a deciziilor, prin aplicarea unor
forme, procedee şi modalităţi rezultative, practicate în alte ţări. [4, p. 112]
Continuă a fi sporadice şi ineficiente activităţile ce ţin de sensibilizarea opiniei publice, educaţia
civică, desfăşu- rate de autorităţile/instituţiile statale şi organizaţiile nonguvernamentale în ceea ce
priveşte o mai bună cunoaştere a drepturilor omului şi lichidarea analfabetismului juridic, fapt care
generează pasivitatea şi indiferenţa cetăţenilor.
În scopul realizării accesului real la informaţie, extinderii transparenţei în procesul decizional,
propunem unele recomandări, care vor contribui la sporirea transparenţei şi lărgirea accesului la
informaţie în cadrul autorităţilor admi- nistraţiei publice:
- participarea publicului trebuie planificată şi realizată ca un proces integru, dar nu ca unul
sporadic, făcându-se legătură directă între interesele comunităţii, obiectivele realiste planificate şi
rezultatele aşteptate;
- diversele forme şi metode ale participării publicului trebuie completate cu proceduri clare
şi adecvate, ca părţi componente ale regulamentelor interne privind informarea, consultarea şi
participarea cetăţenească în procesul de- cizional;
- instituţiile publice vor acorda atenţie mai mare dezvoltării managementului de implicare a
publicului în procesul decizional, instruind în acest scop funcţionarii, efectuând o planificare riguroasă a
activităţii anuale şi trimestriale, cu soluţionarea problemelor prin prisma informării, consultării şi
participării cetăţeneşti;

- pentru a se asigura rezultate optime procesului participativ, cetăţenii trebuie să fie

informaţi în avans cu privire la acţiunile publice care vor face sau sunt deja obiect al deciziilor
administraţiei publice;
- trebuie realizate campanii de informare a cetăţenilor cu privire la atribuţiile
departamentelor administraţiei pu- blice locale;
- la nivel local trebuie de asigurat o independenţă mai mare faţă de aleşii locali a
departamentelor pentru asigu- rarea accesului la informaţia de interes public şi transparenţei decizionale
(eventual, prin amplasarea acestora în afara incintei primăriilor);
- aplicarea legii privind transparenţa în procesul decizional presupune un grad mai mare de
interacţiune directă a instituţiei publice cu cetăţenii, sub forma dezbaterilor publice şi a altor modalităţi
participative;
- este recomandabilă acordarea unei atenţii speciale construirii unor bune relaţii cu
comunitatea locală şi societa- tea civilă.
2.3. Probleme și perspective de reformare a autorităților administrației publice locale de
nivelul I prin prisma principiului transparenței

Situaţia actuală se caracterizează printr-un ansamblu de evoluţii complicate, progrese

parţiale neconsolidate în practica de zi cu zi, ambiguităţi legislative, confuzii privind modul de
exercitare a unor competenţe. Atît studiile menţionate, cît şi reprezentanţii asociaţiilor
autorităţilor locale evidenţiază o serie de lacune care trebuie să se regăsească de urgenţă pe
agenda executivului şi a legislativului Republicii Moldova. 31
Probleme cu care se confruntă autoritățile administrației publice locale
1.Delimitarea incertă, neclară, incompletă a competenţelor între autorităţile
administraţiei publice de diferite niveluri.
Delimitarea competenţelor între administrația publică local[ă de nivelul întîi şi nivelul al
doilea este neclară, contradictorie, iar în unele cazuri chiar lipseşte. Mai multe dintre activităţile
indicate în calitate de competenţe proprii nu sînt clar definite, în unele cazuri acestea regăsindu-
se şi în sarcina nivelului imediat superior. Această situaţie permite interpretarea dublă, echivocă
a responsabilităţilor/competenţelor diferitelor niveluri ale unităţilor administrativ-teritoriale .
Nu există criterii tehnice clare şi funcţionale care să fie legiferate şi utilizate în mod
expres pentru definirea, delimitarea, încredinţarea şi finanţarea competenţelor.
2.Grupurile vulnerabile ale populaţiei întîmpină greutăţi în accesarea serviciilor publice
locale.
Deşi populaţia în ansamblu are dificultăţi privind accesibilitatea şi calitatea serviciilor
publice locale, persoanele din grupurile vulnerabile se regăsesc în circumstanţe şi mai dificile.
Din cauza sărăciei, discriminării, stigmatizării, lipsei de cadru instituţional şi normativ adecvat,
serviciile publice la nivel local sînt mai puţin accesibile sau de o calitate mai scăzută în cazul
persoanelor vulnerabile. În acest context, măsurile adresate grupurilor vulnerabile, ca parte
componentă a politicilor de abilitare şi nediscriminare devin factori-cheie pentru îmbunătăţirea
accesului şi calităţii serviciilor publice pentru toţi.
3.Autonomie fiscală limitată în ceea ce priveşte impozitele şi taxele locale, potenţial fiscal
insuficient, lipsa stimulentelor de extindere a bazei fiscale. 32
Administrația publică locală nu dispune de surse proprii de venit importante, şi ca urmare
nu poate decide şi rezolva în mod independent multe dintre problemele apărute. Actualele
impozite şi taxe locale generează sume mici, care reprezintă un procent redus din bugetele locale
– mai puţin de 15% din bugetul local. În plus, autorităţile administrației publice locale au o
capacitate limitată de a:
 modifica nivelurile sau baza taxelor şi impozitelor locale prevăzute în Codul
fiscal;
 reevalua periodic proprietatea imobiliară;
 stabili facilităţi fiscale proprii pentru taxele şi impozitele locale.
4.Dependenţa bugetară a fiecărui nivel al administraţiei publice faţă de
cel imediat superior, dependenţă ce provine din:
insuficienţa veniturilor locale proprii;
dezechilibrul vertical generat de discrepanţa dintre distribuţia de responsabilităţi şi
sursele de venit între nivelurile administraţiei
unele practici moştenite de a include bugetele administrației publice locale de
nivelul întîi în bugetele administrației publice locale de nivelul al doilea.
Aceasta are ca efect intervenţia excesivă a autorităţii centrale şi, de multe ori, a nivelului
raional, în gestionarea resurselor financiare locale proprii.
Ca urmare, între nivelurile administrației publice locale se creează relaţii neoficiale de
subordonare, care nu sînt stipulate în legislaţia în vigoare, dar persistă în practică.
5. Gestionarea ineficientă a patrimoniului, condiţionată de incertitudinea dreptului de
proprietate asupra infrastructurii, inclusiv a întreprinderilor municipale.33 Principalele
neajunsuri în gestionarea patrimoniului local sunt:
statutul incert al infrastructurii de utilităţi construite cu fonduri ale APL sau ale
investitorilor privaţi;
mecanismul complicat, confuz şi costisitor de concesionare a patrimoniului şi
serviciilor publice;
statutul incert al infrastructurii de utilităţi construite din fonduri ale cetăţenilor şi
investitorilor privaţi;
lipsa mecanismelor de realizare a parteneriatelor public-public, public-privat,
public-public-privat, ceea ce are ca efect degradarea activelor, calitatea scăzută a serviciilor,
costuri ridicate de prestare a acestora.
6. Resursele şi capacităţile insuficiente de implementare a strategiilor de dezvoltare şi de
atragere a resurselor financiare externe. Procesul de dezvoltare locală se confruntă cu o
insuficienţă majoră de resurse şi capacităţi (materiale, umane, financiare) pentru implementarea
strategiilor de dezvoltare existente. Conform datelor studiilor recente, doar 5% dintre acţiunile
planificate în strategiile de dezvoltare au acoperire financiară. Implementarea documentelor
strategice este astfel strîns legată de atragerea resurselor financiare externe. În aceste condiţii
administrația publică locală are nevoie de surse financiare adecvate pentru cofinanţarea
proiectelor şi de personal specializat. În organigramele-tip, funcţiile de specialişti în atragerea
investiţiilor lipsesc, iar acolo unde există, capacităţile sînt minime.
Principalele obstacole în procesul de creştere a capacităţii administrative a
administrației publice locale din Republica Moldova pot fi repartizate în cîteva categorii:
- Neconcordanţe dintre prevederile Constituţiei şi diferite legi, acte normative, o parte
dintre care au fost elucidate mai sus;
- Imperfecţiunea legislaţiei şi necesitatea ajustării ei la experienţa şi practica ţărilor
europene avansate;
- Inconsecvenţa clasei politice, lipsa de voinţă, partajarea excesivă a funcţiilor publice în
administrația publică centrală şi parţial în administrația publicălocală între partide după criterii
politice;
- Nerespectarea principiilor autonomiei locale şi descentralizării administrative în
raporturile curente a administrației publice centrale cu administrația publică locală II şi a
administrația publică locală II cu administrația publică locală I, tradiţia verticalei ierarhice şi
cultul secretului în instituţiile administraţiei publice din Republica Moldova cu efectele negative
în cadrul relaţiilor cu administrația publică locală;
- Conservatismul privind preluarea de bune practici din ţară şi din alte ţări; timiditatea în
aplicarea măsurilor pentru perfecţionarea administrația publice locale şi în implementarea
practicilor de succes privind managementul în administrația publică locală ;
- Neasigurarea continuităţii măsurilor de durată lungă după scrutinele electorale;
- Birocratizarea excesivă a administraţiei publice cu cheltuieli nejustificate şi viteză mică
de soluţionare a problemelor, în deosebi în domeniul gestionarii banilor publici.
Iresponsabilitatea serviciilor descentralizate şi desconcentrate, a funcţionarilor publici din
administrația publică centrală, administrația publică locală II în raporturile lor cu administrația
publică locală I;
- Lipsa pîrghiilor de constrîngere în administrația publică locală I pentru asigurarea
respectării legislaţiei şi a regulilor de bună gospodărire a localităţilor;
- Corupţia din organele de drept în problemele ce ţin de patrimoniul public şi finanţele
publice (inclusive la distribuirea mijloacelor din diferite fonduri investiţionale;
- Implicarea insuficientă a administrația publică locală în luarea la evidenţă a patrimoniului
public de către administrația publică locală I (cel puţin pentru simplificarea procedurii şi
micşorarea costului); Lipsa motivaţiei administrația publică locală de stimulare a economiei
locale şi insuficienţa instrumentelor.Aceste şi alte neajunsuri conduc la costuri mari cu un
randament foarte mic a guvernării locale şi ratarea multor oportunităţi, pierderi de patrimoniu.
În această situaţie o miză deosebită trebuie pusă pe factorul uman şi nu numai pe
măsurile de urmărire a fiecărui pas a persoanelor cu funcţii de răspundere, precum prevede în
prezent întreg sistemul de gestionare a finanţelor publice locale, a patrimoniului public şi de
reglementare a achiziţiilor publice. Această practică intimidează factorii decizionali şi
diminuează spiritual de iniţiativă. Controlul efectuat de administrația publică centrală asupra
activităţii administrația publică locală trebuie să ţină cont de oportunitatea deciziilor aplicate la
nivel local, să stimuleze iniţiativa, să fie respectuos şi binevoitor, să mizeze mai mult pe
controlul electoratului şi prin el al opoziţiei din componenţa consiliilor locale, trebuie să permită
cointeresarea funcţionarilor publici pentru rezultatele intermediare şi finale ale actului
guvernării, să sprijine pîrghiile de stimulare financiară. Se ştie doar cît de complicată este, de
exemplu, angajarea şi cointeresarea materială a unui jurist bun la primărie, care este implicat în
protejarea patrimoniului şi a altor interese ale localităţii cu valori deosebit de mari, Iar legislaţia
nu prevede posibilitatea de a semna un acord cu el, pentru al remunera suplimentar cu careva
procent de la sumele aduse suplimentar la bugetul local..

BIBLIOGRAFIE
1. Bălan E. Drept administrativ şi procedură administrativă. Bucureşti: Editura
Universitară, 2002. p.366 .
2. Botnarenco I. Consolidarea terenurilor agricole în Moldova: Teorie, Metode, Practică.
Chişinău: Pontos, 2009. p.340
3. Bulat V., Participarea societăţii civile la procesul decizional de nivel local. Chișinău:
Transparancy International Moldova, 2005. p.93
4. Cioaric V. Pentru o bună guvernare în Moldova. O sută de întrebări şi răspunsuri.
Ghidul alesului local. Chişinău, 2012. p.149
5. Cioaric V. Relaţiile publice. Istorie, teorie, practică. Chişinău: Editura Prut Internaţional,
2003. p.196 .
6. Chiriac S., ș.a. Comentariu al practicii judiciare de repertoriu funciar. Aspecte teoretico-
practice. Chişinău: Ulysee, 2002.p. 332 .
7. Climova A., Grecu-Stavilă I. În ajutorul registratorului oficiului cadastral teritorial.
Chişinău: 2001. p.255 .
8.Chiriac S., ș.a. Comentariu al practicii judiciare de repertoriu funciar. Aspecte teoretico-
practice. Chişinău: Ulysee, 2002.p. 332 .
7. Climova A., Grecu-Stavilă I. În ajutorul registratorului oficiului cadastral teritorial.
Chişinău: 2001. p.255 .
9. Cotorobai M., ș.a. Dreptul funciar: Manual pentru Facultatea de Drept. Chişinău:
Cartier, 2001.p. 248 .
10. Deliu T. Administraţia publică locală. Chişinău: Editura Academiei de Administrare
Publică, 1998. p.98 .
11. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, Vol. I. Bucureşti: Editura All Beck, 2002.p.
680 .
12. Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. București: Editura Lumina Lex, 2001.
p.448 .
13. Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice: concepte şi practici. Chișinău: Editura
Tish, 2001. p.216 .
14. Oroveanu M. Tratat de drept administrativ. Bucureşti: Editura Cerma, 1998.p. 618
15. Platon M. Administraţia publică. Curs universitar. Chişinău: Universul, 2007.p 736 .
16. Popa V. Dreptul public. Chişinău, 1998. p .460 .
17. Sîmboteanu A. Administraţia publică centrală. Chişinău: Secţia de editare a Academiei
de Administrare Publică, 1998.p. 121 .
18. Sîmboteanu A. Administraţia publică prin reformare spre modernizare. Chişinău, 2013.
324 p.
19. Sîmboteanu A. Reforma Administraţiei Publice în Republica Moldova. Chişinău:
Museum, 2001.p. 174 .
20. Ţepordei A. Metode administrative moderne/Abordări manageriale ale serviciilor
publice. Chișinău: Editura Academiei de Administrare Publică, 2002.p. 246 .
21. Scrieciu F. Drept agrar şi drept funciar. Bucureşti: Lumina Lex, 2000. p.591 ;
22. Tofler E. Şocul Viitorului. Bucureşti: Editura Politică, 1973. p.370 .
23. Galès Le P. European Cities. Social Conflicts and Governance. Oxford: Oxford
University Press, 2002. p.468 .
24. Mouritzen P.E., Svara J.H. Leadership at the Apex. Politicians and Administrators in
Western Local Governments. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2002. p.524
Acte normative interne și internaţionale
25. Constituția Republicii Moldova. Nr. 1 din 29.07.1994.
26. Codul funciar al Republicii Moldova. Nr.828-XII din 25.12.1991.
27. Codul Electoral al Republicii Moldova. Nr. 1381 din 21.11.1997.
28. Codul Penal al Republicii Moldova. Nr. 918 din 18.04.2002.
29. Codul Civil al Republicii Moldova. Nr.1107 din 06.06.2002.
30. Codul de Executare al Republicii Moldova. Nr. 443 din 24.12.2004.
31. Codul Contravenţional al Republicii Moldova. Nr. 218 din 24.10.2008. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, Nr. 3-6 art Nr: 15, Data intrarii in vigoare: 31.05.2009;
32. Legea cu privire la poliţie nr. 416-XII din 18 decembrie 1990;
33. Legea privind reglementarea de stat a regimului proprietăţii funciare, cadastrul funciar
de stat şi monitoringul funciar. Nr.1247 din 22.12.1992. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, Nr. 2;
34. Legea învăţămîntului Nr. 547 din 21.07.1995. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, Nr. 62-63 art Nr: 692. Data intrarii in vigoare: 09.11.1995;
35. Legea privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului nr. 835 din 17.05.1996.
În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 1-2 art Nr: 2. Data intrarii in vigoare:
23.12.1998;
36. Carta Europeană a Autonomiei Locale, ratificată prin Hotărârea Parlamentului
Republicii Moldova nr.1253-XIII din 16.07.1997.
37. Legea privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului nr.1308
din 25.07.1997. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 147-149 art. Nr: 1161;
38. Legea cadastrului bunurilor imobile nr. 1543 din 25.02.1998.
39.Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din
16.07.1999. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 124-125 art. Nr: 611;
40. Legea cu privire la spaţiile verzi ale localităţilor urbane şi rurale nr. 591 din
23.09.1999. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 133-134 art. Nr: 649;