BIBLIOGRAFIE RECOMANDATĂ

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Sistemele juridice ale Europei occidentale

Sistemul dreptului nu este rezultatul “împartirii” lui în ramuri, dupa
cum el nu poate reprezenta nici simpla “însumare” a ramurilor dreptului.
Interrelatiile ce definesc modalitatea de “construire” a sistemului de drept
desemneaza totalitatea caracteristicilor si a “legilor” proprii sistemului de
drept caracterizând comportarea lui ca întreg.
Sistemele juridice nationale se grupeaza în categorii mai largi,
definite în raport de o anumita comunitate de principii care le anima,
explicabila de multe ori, prin fenomene de receptie a dreptului unei tari
de catre alte tari.
Astfel, istoria dreptului cunoaste câteva mari procese de receptie
care au afectat zone întinse, cuprinzând uneori continente întregi.
Primul dintre acestea a fost fenomenul receptarii dreptului roman
aplicabil în multe tari ale lumii, secole de-a rândul, chiar si dupa caderea
imperiului roman.
În GERMANIA sau în GRECIA, dreptul roman s-a aplicat în mod
direct, pâna în secolul trecut.
În alte tari ca FRANTA, spre exemplu, dreptul roman combinat,
completat sau amendat de cutumele locale a dat substanta dreptului
francez actual.
Într-o alta parte a lumii s-a produs fenomenul receptarii dreptului
britanic.Common-law, cum este denumit acest sistem nascut în
ANGLIA, s-a extins treptat în fostele colonii britanice.
Astfel, în AUSTRALIA, în NOUA ZEELANDA si în CANADA (cu
exceptia provinciei Quebec), common-law este si în prezent aplicabil.
Piatra unghiulara sub aspect juridic, în Europa occidentala o
reprezinta delimitarea între tarile de common-law (ANGLIA, IRLANDA,
TARA GALILOR) si tarile situate pe continent, fara a se deduce însa de
aici, ca sistemele de drept continentale ar fi la rândul lor, uniforme.
Chiar daca discrepanta dintre sistemul de common-law si sistemul
de drept romano-germanic (“dreptul scris”) are tendinta sa se atenueze,
ea continua sa ramâna importanta pentru cel putin, doua considerente.
În primul rând, putem vorbi de o chestiune de “stil ” în sensul ca stilul
legislativ al statelor de common-law difera profund de cel al tarilor având
o traditie romanogermanica, fiind vorba mai ales de texte care reprezinta
solutii detaliate aplicate unor cazuri particulare.
În schimb, în tarile Europei continentale, textele legislative
debuteaza prin enuntarea principiilor generale ale dreptului înainte de a
trece la eventuale solutii, care nu au însa nici o pretentie la exclusivitate,
în sensul ca pot sa nu acopere multitudinea de situatii aparute în
practica.
Prin urmare, în aceste tari, administratiei în sens larg îi revine rolul
de de a interpreta principiile de drept, înainte de a le putea aplica.
În al doilea rând, putem vorbi de o chestiune de fond care s-a aflat
la baza delimitarii la origine a celor doua sisteme.
FRANTA a reusit sa exporte, în cea mai mare parte, într-o forma
pasiva, prin intermediul juristilor germani din secolul al XIX-lea, care au
preluat cea mai mare parte a doctrinei, conceptia sa despre un drept
administrativ specializat, protector al administratiei si în egala masura, al
administratiilor.
În MAREA BRITANIE, care, urmare a teoriei dezvoltata de Dicey,
nu a recunoscut mult timp existenta unui drept administrativ, chiar daca
dreptul administrativ britanic ca ramura distincta a dreptului a reusit sa
se dezvolte rapid începând cu anii “70, s-a pastrat vechea conceptie.
De altfel, delimitarea între dreptul englez, pe de-o parte si dreptul
tarilor continentale, pe de alta parte, provine chiar din Evul Mediu.
Sistemul de drept romano-germanic s-a bazat dintotdeauna pe o
comunitate de cultura. Ideile noi s-au raspândit, favorizând renasterea
dreptului prin noile centre de cultura care au fost create în Occidentul
european.
Un rol esential sub acest aspect a revenit Universitatilor care au
pus bazele unui sistem de drept fundamentat stiintific, comun întregii
Europe, de-a lungul secolelor.
La rândul sau, dreptul englez s-a dezvoltat autonom, suportând
într-o maniera limitata, influenta contactelor cu continentul european.
În realitate, partea traditionala si partea rationala care compun ambele
sisteme de drept nu sunt fara îndoiala fundamental diferite, dreptul
francez ca si dreptul englez trebuind sa se adapteze schimbarilor si sa
faca fata nevoilor sociale, asemanatoare în esenta lor.
Aceste evolutii diferite într-un cadru de civilizatie comun explica
diferentele care delimiteaza si în prezent, sistemul de common – law si
sistemul de drept continental specific fiecarei tari continentale, pe de-o
parte, în raport cu dreptul comunitar, pe de alta parte.
Diferenta nu este atât de fond, solutiile concrete tinzând sa se
apropie, cât de metoda.
 Contrar ideilor curente în materie, diferenta de metoda nu este
legata neaparat de faptul ca sistemul de common – law este mai
degraba un drept jurisprudential iar dreptul continental, un drept scris.
Jurisprudenta detine un loc foarte important în dreptul romano-
germanic, fundamental chiar pentru dezvoltarea dreptului administrativ
francez, în timp ce dreptul scris devine din ce în ce mai important, în
tarile de common-law.
Diferenta este deci alta si poate fi rezumata sintetic la trei
elemente:
I). O diferenta de structura, categoriile dreptului continental (delimitarea
traditionala între dreptul public si cel privat) neavând aceeasi influenta în
sistemul de drept englez, sistem de drept care face distinctia între
common-law (ce îmbratiseaza întreaga teorie a contractelor si cea a
responsabilitatii civile) si echitate, equity (care îmbratiseaza în revansa
dreptul proprietatii private, al trusturilor, al societatilor comerciale, al
falitilor, problemele de interpretare a testamentelor si succesiunile).
II). O întelegere diferita a regulii de drept, în sensul ca, în dreptul englez,
elaborat în principal pe baza jurisprudentei, legal rule reprezinta altceva
decât la règle de droit, sistematizata prin doctrina sau enuntata de
legiuitor.
III). În sistemul de common-law este acordata o importanta
fundamentala procedurii care “precede fondul”: imensa majoritate a
litigiilor este rezolvata în MAREA BRITANIE, prin curti numite
“inferioare”, prin comisii de contencios administrativ, prin arbitrii privati.

2. Varietatea sistemelor de drept continentale

Chiar daca apartin aceleiasi familii, sistemele de drept romano-
germanice nu reprezinta un singur si acelasi drept, desi influentele
reciproce sunt numeroase.
Astfel, în domeniul dreptului administrativ este meritul doctrinei de
a fi contribuit la raspândirea pe continent a conceptelor dezvoltate în
FRANTA, de Consiliul de Stat, de-a lungul secolului al XIX-lea.
Se impune a fi mentionat în mod special, numele lui Otto Mayer
(1846-1924) considerat si în prezent, parintele dreptului administrativ
german care a început prin a preda dreptul administrativ francez în
Germania, înainte de a influenta prin scrierile si prelegerile sale,
legiuitorul si tribunalele.
Prin activitatea sa, a contribuit la difuzarea acestor concepte.
Numerosi specialisti în drept public europeni au de altfel, o dubla cultura
în dreptul public, germana si franceza, cum este cazul mai ales, în
GRECIA si în SPANIA.
Diferentele între tarile europene nu trebuie exagerate, dar mai
ales, trebuie pastrat în spirit, fondul comun de idei, din ce în ce mai
dezvoltat între tarile continentale si insulele britanice, sub toate
aspectele dreptului care au o legatura directa cu ideea de democratie.
Chiar principiile Statului de drept fac necesara existenta unui asa-
numit, drept al legalitatii, diferit prin natura sa de dreptul privat.
Debutul anilor “90 a marcat în Franta o dezvoltare fara precedent a
utilizarii expresiei Stat de drept.
Este vorba într-adevar de o expresie clasica în Germania, unde se
obisnuieste din secolul al XIX-lea sa opui Statul de drept, Statului
politienesc.
În FRANTA, este vorba de principiul legalitatii de care se vorbeste
înca de la Revolutie, pentru a-l opune arbitrariului regal si chiar pe
fudamentul acestei notiuni s-a dezvoltat un drept administrativ puternic.
În MAREA BRITANIE, conceptul de rule of law (care semnifica
deopotriva regula de drept dar si domnia legii) a caracterizat sistemul
constitutional dupa sfârsitul absolutismului regal.
Fara a fi identice ca notiuni, principiul legalitatii si rule of law
presupun supunerea administratiei dreptului si deci controlului
tribunalelor.
Acesta este fundamentul dreptului administrativ în toate tarile
Europei occidentale, în secolul al XX-lea, a carui manifestare esentiala
pare a fi existenta unui sistem structurat si ierarhizat al izvoarelor de
drept, ce plaseaza administratia într-o pozitie subordonata.
Principiul legalitatii, dupa un mare autor francez, semnifica faptul
ca autoritatile administrative sunt tinute prin deciziile pe care le iau sa se
conformeze legii sau mai exact legalitatii, adica unui ansamblu de reguli
de drept din care majoritatea se afla continute în legi formale.
Rule of law specifica sistemului englez semnifica în general faptul
ca, puterile exercitate de politicieni si de functionari trebuie sa aiba un
fundament legitim, în sensul ca trebuie sa se bazeze pe o autoritate
atribuita prin lege dar si faptul ca legea ar trebui sa fie conforma criterilor
minime ale justitiei, materiale si formale.
Izvoarele dreptului reprezinta în mod obisnuit, formele de
exprimare ale regulilor dreptului, sau procedeele prin care se elaboreaza
reguli de drept.
În acest scop s-au dezvoltat diverse tehnici, în numar limitat si
anume: elaborarea spontana care conduce catre cutuma, elaborarea
prin intermediul unei autoritati publice care conduce spre regula scrisa
(lege) precum si elaborarea de catre judecator care conduce catre
regula jurisprudentiala.
Sistemele de drept au recurs de-a lungul vremii într-o maniera
foarte inegala la aceste procedee, acordând prioritate uneia sau alteia
dintre cele trei modalitati.
 În principiu, Constitutia are rolul de a determina autoritatile
competente sa stabileasca regulile de drept.
Dar, practica de Stat poate infirma sau completa prevederile
constitutionale.
În FRANTA, de exemplu, pe lânga normele scrise în legi si
regulamente, regulile jurisprudentiale au capatat o importanta mai mare
pentru dreptul administrativ decât pentru cel privat.
În plus, importanta izvoarelor scrise în ce priveste dreptul
administrativ s-a modificat.
Astfel, pe de-o parte, Constitutiei din anul 1958 i-a revenit un rol în
continua crestere iar pe de alta parte, semnificatia tratatelor
internationale nu înceteaza sa se extinda, ca urmare a evolutiei
constructiei europene.

3. Ierarhia izvoarelor dreptului administrativ

Piramida clasica (Constitutie, lege, act al executivului) poate fi
considerata ca fundamentul ierarhiei izvoarelor dreptului în toate tarile
Uniunii Europene.
Ea rezulta din combinarea principiului legalitatii, al separatiei
puterilor si din principiul democratic potrivit caruia atributiile puterii
executive si puterii legiuitoare sunt stabilite prin Constitutie, care de
regula, subordoneaza executivul, legislativului, deoarece acesta din
urma reprezinta poporul.
În schema clasica, izvorul de drept cel mai important îl reprezinta
în mod incontestabil, legea.
Aceasta suprematie a legii se traduce, pe de-o parte, în faptul ca
normele juridice stabilite de ea nu pot fi modificate, suspendate sau
desfiintate prin acte juridice normative emanând de la alte organe de
stat, ci dimpotriva, acestea trebuie sa-i fie conforme.
Pe de alta parte, legea este în masura sa intervina în orice
moment pentru a modifica, suspenda sau desfiinta o norma juridica
stabilita printr-un act administrativ.
Piramida clasica poate fi considerata ca valabila, chiar si în ce
priveste MAREA BRITANIE, daca cel putin identificam un nucleu dur al
Constitutiei sale cutumiare, ce se poate reduce la principiul suveranitatii
parlamentare.
O data acest principiu enuntat, Constitutia engleza se bazeaza mai
degraba pe o suprematie a legii, ca act al Parlamentului, decât pe toate
celelalte norme.
Anumite tari au scapat destul de repede de sub influenta
consecintelor acestei conceptii cu privire la lege, în masura în care
tribunalele au acceptat sa controleze conformitatea legii cu Constitutia.
 Controlul de constitutionalitate al legilor va fi pus în aplicare
treptat, în restul Europei de vest, doar datorita influentei americano-
elvetiene asupra juristilor germani si austrieci (în special, Hans Kelsen),
ce consacra superioritatea Constitutiei asupra legii: IRLANDA (1937),
ITALIA (1947), FRANTA (1958), PORTUGALIA (1976), SPANIA
(1978), BELGIA (1988).
La începutul anilor “80 doar trei state ale Uniunii Europene nu
cunosteau nici o forma de control al constitutionalitatii legilor si anume:
LUXEMBURG, OLANDA si MAREA BRITANIE.
Indiferent de gradul de control al constitutionalitatii legilor (de la
DANEMARCA unde este foarte putin utilizat, la GERMANIA unde apare
câte un recurs aproape în fiecare zi la Tribunalul federal de la
Karlsruhe), existenta acestui sistem a avut peste tot efectul de a întari
principiul ierarhiei normelor si de a consacra piramida traditionala:
Constitutie, lege, regulament.
Cu toate acestea, alti factori au intervenit în timp pentru a complica
aceasta schema, identificati în doctrina sub denumirea de factorii
contemporani de perturbare a piramidei clasice.
Este vorba despre: federalizarea anumitor State dar mai ales
dezvoltarea dreptului comunitar.
Federalismul în sine, nu afecteaza piramida clasica a ierarhiei
izvoarelor dreptului, dimpotriva, de regula, el contribuie la întarirea
suprematiei Constitutiei.
Acest lucru este cu siguranta valabil în GERMANIA, unde trebuie
înainte de toate sa completezi piramida clasica: în vârf se afla legea
fudamentala, adica Constitutia federala, apoi urmeaza constitutiile
Landurilor, apoi legea federala, apoi legile Landurilor si în sfârsit,
regulamentul.
Cu totul alta este situatia în BELGIA si SPANIA, ca urmare a
modificarilor recente ale formei de stat.
Contrar schemei obisnuite a statelor federale, exista în aceste
doua tari, egalitate de valoare între legea nationala si legile comunitatilor
sau regiunilor.
În ce priveste dreptul comunitar, în mod indiscutabil, acesta a
afectat ordonantarea clasica a ierarhiei izvoarelor dreptului pentru toate
tarile Uniunii Europene.
Nu doar ordonantarea formala s-a îmbogatit cu o noua sursa,
dreptul comunitar, el însusi ierarhizat între dreptul originar (tratatele) si
dreptul derivat (directivele, regulamentele si deciziile, potrivit
vocabularului specific U.E.), dar si raporturile reciproce între normele
adoptate de Parlament si cele adoptate la nivelul puterii executive au
fost bulversate.
 Partea cea mai considerabila sub aspect cantitativ a dreptului
comunitar o reprezinta produsul deciziilor comune ale celor 15 puteri
executive reunite în Consiliu.
În cazul tratatelor, ratificarea acestora este supusa aprobarii
fiecarui Parlament national si din acest punct de vedere pot fi privite ca
având o sursa legislativa.
În toate statele Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar
este superior legii, cu atât mai mult cu cât jurisdictiile recunosc peste tot
aceasta superioritate, de a înlatura norma nationala contrara unei norme
direct aplicabile a dreptului comunitar, fie ea continuta în tratate,
regulamente sau directive comunitare.
În cazul MARII BRITANII, apartenenta la Uniunea Europeana a
avut efectul cel mai revolutionar, introducând o foarte serioasa limitare a
suveranitatii parlamentare.
Legea referitoare la Comunitatile Europene adoptata în anul 1972
a consacrat superioritatea dreptului comunitar, direct aplicabil în raport
cu legea interna britanica.
Toate tarile Europei occidentale cunosc indiferent de denumirea
sa, notiunea de act regulamentar, emis în aplicarea legii de catre
executiv.
Varietatea termenilor utilizati este prea mare ca de altfel si
dificultatea care apare atunci când îti propui sa îi traduci.
Exista în general, sisteme piramidale ale normelor reglementare în
fiecare Stat, având în vârful ierarhiei, acte deliberate într-o forma
speciala de Guvern, apoi acte obisnuite ale Guvernului, acte ale
ministrilor si ale subordonatilor acestora si în sfârsit, acte ale autoritatilor
locale.
În cazul IRLANDEI si al REGATULUI UNIT, ideea piramidei pare
de neadaptat. Fiecare act regulamentar reprezinta în mod necesar,
exercitiul unei puteri delegate de catre Parlament sau, în cazuri
determinate cum este cel al dreptului functiei publice, de catre Coroana,
ce actioneaza în cadrul prerogativelor regale.
Regasim de asemenea în tarile Uniunii Europene, acte ale
administratiei fara valoare normativa cum ar fi, circularele, directivele,
planurile, etc.
Cutuma este de asemenea izvor al dreptului administrativ în cea
mai mare parte a tarilor Uniunii Europene, ea având un loc limitat si fiind
de natura supletiva.

4. Supunerea administratiei dreptului

Aceasta formulare consacra un principiu fundamental ce se
regaseste în toate tarile Europei de vest, care semnifica faptul ca
particularii dispun de cai de atac jurisdictionale împotriva administratiei.
 În sine, acest principiu este independent de controlul judecatoresc
asupra administratiei si nu are importanta din acest punct de vedere,
daca controlul este exercitat de catre instante ordinare sau de catre o
jurisdictie administrativa specializata, mai mult sau mai putin autonoma.
Situatia REGATULUI UNIT merita o oarecare atentie deorece ea
se prezinta diferit în raport cu ceea ce întâlnim pe continent.
Dreptul aplicabil administratiei în aceasta tara se bazeaza pe
combinarea principiului rule of law (domnia legii) cu principiul
suveranitatii Parlamentului si principiul ultra vires.
Acesta din urma este un principiu procedural specific tarilor de
common-law ce consta în faptul ca: orice act emis în limita competentei
organului administratiei (intra vires) este inatacabil în fata judecatorului,
în timp ce, actul emis cu depasirea limitelor competentei organului
administratiei (ultra vires) poate fi atacat prin diferite cai de atac (numite
remedii).
În FRANTA, legile adoptate de catre Parlament nu trateaza decât
rareori dreptul administrativ general si procedura administrativa.
În aceasta privinta, trebuie mentionate înainte de toate, legile din
1978 si 1979 privind obligatia autoritatilor de motivare a actelor
administrative si de informare a cetatenilor la cerere.
Asistam treptat la o codificare crescuta a marilor subiecte ale
dreptului administrativ general.
Reguli ale dreptului administrativ se regasesc în egala masura si în
actele Guvernului.
În principiu, dreptul cutumiar este recunoscut ca izvor al
dreptului, dar, în domeniul dreptului administrativ, el nu joaca decât un
rol subordonat.
Având în vedere natura fragmentara a dreptului scris si a dreptului
cutumiar, jurisprudenta a dobândit un rol decisiv în dezvoltarea dreptului
administrativ.
Principiile generale ale dreptului, în ciuda controverselor pe care le
trezesc fundamentele lor teoretice au dobândit în timp o mare importanta
practica.
Dimpotriva, locul acestora în ierarhia normelor nu este înca bine
definit.
Doctrina nu constituie un izvor de drept în sensul propriu al
termenului.
De-a lungul timpului, doctrina a influentat însa, jurisprudenta în
numeroase domenii.
În GERMANIA, legislatia, jurisprudenta si doctrina au contribuit în
ansamblul lor la realizarea dreptului administrativ, în interiorul cadrului
constitutional.
 Actul normativ de baza îl reprezinta Legea federala cu privire la
procedura administrativa din 25 mai 1976 si legile privind procedura
administrativa adoptate la nivelul landurilor, a caror continut este în
esenta, similar.
Impulsul decisiv în favoarea codificarii procedurii administrative a
fost dat cu ocazia celui de-al 43-lea Congres al juristilor germani din anul
1960, care, prin recomandarile lor s-au pronuntat în favoarea unei
reglementari uniforme a procedurii, ce urma sa includa si materiile
conexe dreptului administrativ general.
În ce priveste dreptul cutumiar, recunoscut doar în baza unei
practici constante si îndelungate si cu conditia ca cei interesati sa fie
convinsi de caracterul sau obligatoriu, acesta prezinta semnificatie doar
la nivel local, la comune.
Jurisprudenta a dat un puternic avânt dezvoltarii dreptului
administrativ.
Curtea administrativa federala a contribuit decisiv la formularea
principiilor prevazute la ora actuala, în Legea federala privind procedura
administrativa.
În ITALIA, concretizarea principiilor constitutionale în domeniul
dreptului administrativ este mai degraba rezultatul activitatii legiuitorului
decât al jurisprudentei si al doctrinei.
Cutuma ocupa a treia pozitie dupa legi si regulamente.
În REGATUL UNIT, fundamentele constitutionale ale dreptului
administrativ si mai ales, principiul domniei legii (rule of law) nu sunt
prevazute sub forma scrisa.
Ele sunt citate, ca izvoare generale ale dreptului, deci si ale
dreptului administrativ, deoarece nu reprezinta decât o parte a “dreptului
ordinar”, fiind vorba înainte de toate de legi si precedente (case-law).
Legile adoptate de Parlament si legislatia delegata, adica decretele
si hotarârile emise de administratie în baza unei abilitari legale, rezolva
un mare numar de probleme ale dreptului administrativ special.
Nu exista însa în MAREA BRITANIE o lege generala de
procedura cum exista de exemplu, Legea privind procedura
administrativa adoptata în anii 1960 în S.U.A.
Dreptul administrativ în general se afla în mare parte în
jurisprudenta, în precedente.