Prof.univ.dr.

IOAN CONDOR DREPTUL FINANELOR PUBLICE

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei CONDOR, IOAN Dreptul finanelor publice / prof. univ. dr. Ioan Condor. Bucureti, Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2006 Bibliogr. 248p.; 23,5 cm ISBN (10) 973-725-680-8; (13) 978-973-725-680-5 336.13(498)(075.8)

Lucrarea ine seama de legislaia n vigoare la 30 septembrie 2006

Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2006

Redactor: Doina DRNICEANU, Florea CONSTANTIN Tehnoredactor: Doina DRNICEANU, Marcela OLARU Coperta: Marilena BLAN Bun de tipar: 27.11.2006; Coli tipar: 15,5 Format: 16/70100 Editura Fundaiei Romnia de Mine Bulevardul Timioara nr.58, Bucureti, Sector 6 Tel./Fax: 021/444.20.91; www.spiruharet.ro e-mail: contact@edituraromaniademaine.ro

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

Prof.univ.dr. IOAN CONDOR

DREPTUL FINANELOR PUBLICE

EDITURA FUNDAIEI ROMNIA DE MINE Bucureti, 2006

Moto : Nemo censetur ignorare legem. Nemo ius ignorare censetur Nimnui nu-i este permis s nu cunoasc legea. Nimnui nu-i este permis s nu cunoasc dreptul.

CUPRINS

Cuvnt-nainte .................................................................................................................... CAPITOLUL I INTRODUCERE N DREPTUL FINANELOR PUBLICE Seciunea I. FINANE PUBLICE ................................................................................ 1. Relaiile financiare. Noiunea de finane publice ...................................... .............. 1.1. Categorii de relaii bneti i structura acestora .................................................... 1.2. Relaiile financiare .................................................................................................. 1.3. Noiunea de finane publice ................................................................................... 1.4. Structura relaiilor bneti ...................................................................................... 2. Obiectul i funciile finanelor publice ......................................................................... 2.1. Noiunea de finane.................................................................................... 2.2. Obiectul finanelor publice ..................................................................................... 2.3. Funciile finanelor publice .................................................................................... 3. Rolul finanelor publice n economie ............................................................................ 3.1. Concepii clasice ..................................................................................................... 3.2. Concepii moderne ................................................................................................. 3.3. Concepii postmoderne .......................................................................................... Seciunea a II-a. FINANE PRIVATE ......................................................................... 1. Noiunea de finane private ........................................................................................ 2. Funciile finanelor ntreprinderii .................................................................................. 3. Evoluia funciei financiare a ntreprinderii ................................................................. Ghidul studentului ........................................................................................................... CAPITOLUL II EVOLUIA ISTORIC GENERAL A FINANELOR PUBLICE I A DREPTULUI FINANELOR PUBLICE Seciunea I. LEGISLAIA FINANELOR PUBLICE DE LA NTEMEIEREA PRINCIPATELOR ROMNE PN LA UNIREA LOR ....................................... 1. Aspecte generale ............................................................................................................. 2. Sursele de venituri ale statului ....................................................................................... 3. Organele fiscale .............................................................................................................. 4. Regulamentul Organic ...................................................................................................

13

16 16 16 17 18 18 19 19 20 22 25 26 26 27 28 28 30 31 33

34 34 35 36 37

Seciunea a II-a. LEGISLAIA FINANELOR PUBLICE DE LA UNIREA PRINCIPATELOR ROMNE PN LA PRIMUL RZBOI MONDIAL ........ 1. Sistemul fiscal ................................................................................................................ 2. Organizarea bugetar .................................................................................................... 3. Curtea de Conturi .......................................................................................................... 4. Regimul vamal .............................................................................................................. Seciunea a III-a. DREPTUL FINANELOR PUBLICE NTRE CELE DOU RZBOAIE MONDIALE .............................................................................................. 1. Sistemul fiscal ............................................................................................................... 2. Procedura bugetar ........................................................................................................ 3. Aparatul fiscal .............................................................................................................. Seciunea a IV-a. DREPTUL FINANELOR PUBLICE DUP AL DOILEA RZBOI MONDIAL ...................................................................................................... 1. Organizarea bugetar .................................................................................................... 2. Evoluia dreptului fiscal ................................................................................................ 3. Organele administraiei de stat financiar-bancare ........................................................ Ghidul studentului ........................................................................................................... CAPITOLUL III NOIUNI GENERALE DE DREPT AL FINANELOR PUBLICE Seciunea I. NOIUNEA I OBIECTUL DREPTULUI FINANCIAR ................... 1. Reglementarea juridic privind finanele publice ........................................................ 2. Categoriile de norme juridice care au ca obiect finanele publice ...................... 3. Definiia dreptului finanelor publice ........................................................................... Seciunea a II-a. IZVOARELE DREPTULUI FINANELOR PUBLICE ............ 1. Caracterizare general ................................................................................................... 2. Constituia ...................................................................................................................... 3. Legile .............................................................................................................................. 4. Hotrrile consiliilor locale ........................................................................................... 5. Actele normative ale organelor centrale ale autoritii executive ................................ Seciunea a III-a. RAPORTURILE JURIDICE FINANCIARE ............................. 1. Subiecii raporturilor juridice financiare publice ......................................................... 2. Coninutul raporturilor juridice financiare publice ....................................................... 3. Obiectul raporturilor juridice financiare publice .......................................................... 4. Gruparea raporturilor juridice financiare publice Seciunea a IV-a. ROLUL I LOCUL DREPTULUI FINANELOR PUBLICE N SISTEMUL DE DREPT. TIINA FINANELOR I A DREPTULUI FINANELOR PUBLICE ............................................................................................. 1. Rolul dreptului finanelor publice ................................................................................ 2. Locul dreptului finanelor publice n sistemul de drept .............................................. 3. tiina finanelor i dreptul finanelor publice ............................................................. Ghidul studentului ........................................................................................................... CAPITOLUL IV BUGETUL PUBLIC Seciunea I. CONSIDERAII GENERALE ............................................................... 1. Definirea bugetului public ............................................................................................ 2. Natura juridic a bugetului de stat ................................................................................ 3. Scurt istoric al bugetului public .................................................................................... 6

38 38 42 43 43 44 44 47 48 49 50 52 55 58

59 59 60 61 63 63 63 64 66 66 68 69 70 70 70 71 71 72 73 75

77 77 79 80

Seciunea a II-a. REFORMA BUGETAR .................................................................. 1. Bugetul public naional ................................................................................................. 2. Sistemul unitar de bugete publice ................................................................................. Seciunea a III-a. DREPTUL BUGETAR I PRINCIPIILE ACESTUIA ........... 1. Dreptul bugetar i elementele specifice ale acestuia ................................................... 2. Principiile dreptului bugetar .......................................................................................... 2.1. Principiul universalitii ......................................................................................... 2.2. Principiul unitii bugetare ..................................................................................... 2.3. Neafectarea veniturilor bugetare ............................................................................ 2.4. Principiul anualitii bugetului public ................................................................... 2.5. Principiul specializrii bugetare. Clasificaia bugetar ........................................ 2.6. Principiul echilibrului bugetului public. Deficitul bugetar .................................. 2.7. Principiul publicitii bugetare .............................................................................. 2.8. Principiul unitii monetare ................................................................................... Seciunea a IV-a. COMPETENELE DE APROBARE A BUGETELOR PUBLICE ANUALE ........................................................................................................ 1. Bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat .................................................. 2. Bugetele locale .............................................................................................................. 3. Bugetele instituiilor publice ........................................................................................ 4. Bugetul Trezoreriei statului .......................................................................................... Ghidul studentului ........................................................................................................... CAPITOLUL V BUGETUL DE STAT. BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT. BUGETELE FONDURILOR SPECIALE. ELABORARE. APROBARE Seciunea I. ELABORAREA PROIECTELOR BUGETULUI DE STAT, BUGETULUI ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT I BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE ....................................................................................... 1. Iniiativa bugetar .......................................................................................................... 2. Etapele de elaborare a proiectului de buget public ..................................................... 2.1. Documentele ce stau la baza elaborrii proiectului de buget ............................... 2.2. Calendarul bugetar ................................................................................................. 3. Evaluarea veniturilor i cheltuielilor bugetare ............................................................. 3.1. Metode clasice ........................................................................................................ 3.2. Metode moderne .................................................................................................... 3.3. Aplicarea n ara noastr a metodei moderne ....................................................... 3.4. Programare bugetar pe 7 ani ............................................................................... Seciunea a II-a. APROBAREA BUGETULUI DE STAT ..................................... 1. Procedura de aprobare a bugetului, pe etape i faze ..................................................... 2. Legile bugetare anuale ............................................................................................... 2.1. Cuprinsul legii i al anexelor .............................................................................. 2.2. Structura bugetelor anuale ...................................................................................... 2.3. Fondul de rezerv i Fondul de intervenie ........................................................... 2.4. Volumul i structura bugetului de stat pe anul 2006 ............................................ 2.5. Reglementrile specifice exerciiului bugetar ....................................................... Seciunea a III-a. BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT .................. 1. Coninutul i clasificarea asigurrilor sociale ..............................................................

83 83 86 87 87 88 88 90 91 92 94 96 98 99 99 99 100 101 101 101

103 103 105 105 105 107 108 108 110 110 111 111 113 114 114 115 115 118 119 119 7

2. Autonomia bugetului asigurrilor sociale de stat ..................................................... 3. Particulariti ale elaborrii i aprobrii bugetului asigurrilor sociale de stat ....... 4. Legea anual a bugetului asigurrilor sociale de stat ................................................... 4.1. Structura veniturilor i cheltuielilor ....................................................................... 4.2. Sistemul de asigurare pentru accidente de munc i boli profesionale ............ 4.3. Bugetul asigurrilor pentru omaj ...................................................................... 4.4. Reglementri specifice exerciiului bugetar .......................................................... Seciunea a IV-a. FONDURILE SPECIALE ............................................................. 1. Necesitatea instituirii fondurilor speciale ..................................................................... 2. Constituirea fondurilor speciale legi speciale ............................................................ 3. Elaborarea i aprobarea bugetelor fondurilor speciale ................................................. 4. Desfiinarea fondurilor speciale .................................................................................... Ghidul studentului ........................................................................................................... CAPITOLUL VI EXECUIA I NCHEIEREA EXECUIEI BUGETULUI DE STAT, A BUGETULUI ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT I A BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE Seciunea I. NOIUNI, ATRIBUII I PRINCIPII N EXECUIA BUGETAR .... 1. Noiuni specifice execuiei bugetare .............................................................................. 2. Atribuiile Guvernului i ale Ministerului Finanelor Publice ...................................... 3. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor .................................................. 4. Principii n execuia bugetar ......................................................................................... Seciunea a II-a. REALIZAREA VENITURILOR I EFECTUAREA CHELTUIELILOR BUGETARE ................................................................................. 1. Execuia prii de venituri .............................................................................................. 2. Execuia prii de cheltuieli ....................................................................................... 2.1. Creditele bugetare .............................................................................................. 2.2. Ordonatorii de credite grade, atribuii, rspunderi ......................................... 2.3. Controlul financiar .............................................................................................. 2.4. Execuia bugetar ................................................................................................ 2.5. Creditele bugetare neutilizate ............................................................................. Seciunea a III-a. SERVICIUL DE TREZORERIE ........................................... 1. Tezaurul public .............................................................................................................. 2. Funciile tezaurului public ............................................................................................ 3. Instituirea trezoreriei statului n Romnia ..................................................................... 4. Operaiuni derulate prin trezoreria statului .................................................................. 5. Administrarea resurselor contului curent general al trezoreriei statului ..................... 6. Utilizarea disponibilitilor contului curent general al trezoreriei statului .............. 7. Bugetul trezoreriei statului ............................................................................................ 8. Contravenii ................................................................................................................... Seciunea a IV-a.NCHEIEREA EXECUIEI BUGETARE .............................. 1. Exerciiul bugetar .......................................................................................................... 2. Efectele ncheierii exerciiului bugetar ........................................................................ 3. Aplicarea n timp a prevederilor legilor bugetare ........................................................ 4. ncheierea exerciiului bugetar procedeu de contabilitate .......................................

121 122 123 124 125 125 125 126 126 126 126 126 127

129 129 131 133 135 136 136 138 138 138 141 141 142 143 143 143 144 145 145 147 148 149 150 150 150 151 151

Seciunea a V-a. CONTUL GENERAL ANUAL DE EXECUIE A BUGETULUI PUBLIC .............................................................................................. 1. Elaborarea i prezentarea contului ................................................................................ 2. Excedentul i deficitul bugetar ...................................................................................... 3. Raportul public anual al Curii de Conturi ................................................................... Seciunea a VI-a. CONTROLUL EXECUIEI BUGETULUI DE STAT, BUGETULUI ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT I BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE . 1. Organizarea general a controlului ............................................................................... 2. Controlul legislativ. Atribuiile Curii de Conturi ........................................................ 3. Controlul administrativ .............................................................................................. 4. Controlul judiciar ....................................................................................................... Ghidul studentului ............................................................................................................ CAPITOLUL VII ELABORAREA, APROBAREA, EXECUTAREA I NCHEIEREA BUGETELOR LOCALE Seciunea I. AUTONOMIA FINANCIAR LOCAL ........................................... 1. Principiile descentralizrii i autonomiei locale ....................................................... 2. Prevederile Constituiei Romniei ................................................................................ 3. Cadrul juridic stabilit prin O.U.G. nr. 45/2003 ............................................................. 4. Categorii de bugete locale ............................................................................................. 5. Termeni i expresii specifice ........................................................................................ Seciunea a II-a. VENITURILE I CHELTUIELILE BUGETELOR LOCALE .. 1. Bugetul general al unitii administrativ-teritoriale ...................................................... 2. Veniturile bugetelor locale ............................................................................................ 3. Fundamentarea, dimensionarea i repartizarea cheltuielilor bugetelor locale ..... Seciunea a III-a. PRINCIPII I REGULI BUGETARE .......................................... 1. Principii bugetare .......................................................................................................... 2. Reguli bugetare stricte .................................................................................................. Seciunea a IV-a. COMPETENE I RESPONSABILITI PRIVIND BUGETELE LOCALE ................................................................................................... 1. Competena de aprobare .............................................................................................. 2. Responsabiliti privind finanele publice locale ........................................................ 3. Ordonatorii de credite categorii, competene ........................................................... 4. Rspunderea ordonatorilor de credite .......................................................................... 5. Controlul financiar propriu i al Curii de Conturi ................................................... Seciunea a V-a. ELABORAREA I APROBAREA BUGETELOR LOCALE .... 1. Elaborarea bugetelor locale documente .................................................................... 2. Coninutul i structura bugetelor locale ....................................................................... 3. Categoriile de venituri ale bugetelor locale pe surse ............................................... 4. Colaborarea sau asocierea consiliilor locale pentru realizarea unor lucrri sau servicii publice ................................................................................................................ 5. Fondul de rezerv bugetar local ............................................................................ 6. Calendarul bugetar ..................................................................................................... 7. Prevederi referitoare la investiiile publice locale ........................................................

152 152 153 154 155 155 155 157 158 159

161 161 162 162 162 163 167 167 168 169 169 169 170 171 171 171 172 173 174 174 174 175 175 178 178 179 181 9

Seciunea a VI-a. EXECUIA BUGETAR ............................................................. 1. Principii n execuia bugetar .................................................................................... 2. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare .............................. 3. Deschiderea de credite bugetare ................................................................................... 4. Fondurile externe nerambursabile ................................................................................ 5. Fazele execuiei bugetare .......................................................................................... 6. Contul anual de execuie bugetar ........................................................................... 7. Excedentul sau deficitul bugetar ............................................................................... 8. Execuia de cas a bugetelor locale .............................................................................. 9. Principii ale ncheierii execuiei bugetare ................................................................. Seciunea a VII-a. MPRUMUTURI .......................................................................... 1. Aprobarea mprumuturilor ............................................................................................ 2. Datoria public local ................................................................................................ 3. Contractarea sau garantarea de mprumuturi condiii ........................................... 4. Fondul de risc ............................................................................................................. 5. mprumuturi din contul curent general al trezoreriei statului ................................. 6. Verificri excepionale ................................................................................................... Seciunea a VIII-a. FINANAREA INSTITUIILOR PUBLICE LOCALE ......... 1. Finanarea instituiilor publice surse ...................................................................... 2. Venituri proprii ale instituiilor publice locale .............................................................. 3. Bunuri materiale i fonduri bneti primite de instituiile publice locale ................... 4. Excedentele bugetare ............................................................... 5. Regimul de finanare a unor activiti ale instituiilor publice ..................................... 6. mprumuturi temporare pentru unele activiti sau instituii publice ......................... 7. Execuia de cas a bugetelor instituiilor publice locale .......................................... Ghidul studentului ........................................................................................................ CAPITOLUL VIII FINANAREA INSTITUIILOR PUBLICE 1. Bugetele instituiilor publice ........................................................................................ 2. Sursele de finanare a instituiilor publice .................................................................... 3. Bugetele de venituri i cheltuieli ale unor activiti ................................................. 4. Execuia de cas a bugetelor instituiilor publice ..................................................... 5. Noiunea de instituii publice .................................................................................... Ghidul studentului ........................................................................................................ CAPITOLUL IX CREDITUL PUBLIC Seciunea I. NOIUNI INTRODUCTIVE .................................................................. 1. Definiia i categoriile de credit .................................................................................... 2. Termeni i expresii privind datoria public ................................................................. 3. Necesitatea creditului public ........................................................................................ Seciunea a II-a. MPRUMUTURILE DE STAT ........................................................ 1. Utilizarea mprumuturilor de stat ................................................................................. 2. Particulariti generale ..................................................................................................

184 184 184 185 185 186 187 187 188 189 189 189 190 191 192 193 193 194 194 194 194 195 195 196 196 197

199 199 200 201 201 202

203 203 204 210 212 212 213

10

Seciunea a III-a. CONTRACTAREA I RAMBURSAREA DATORIEI PUBLICE ....................................................................................................................................... 1. Contractarea datoriei publice ........................................................................................ 2. Plasarea, conversiunea, arozarea i consolidarea ......................................................... 3. Rambursarea datoriei publice guvernamentale ........................................................... Seciunea a IV-a. DATORIA PUBLIC GUVERNAMENTAL DIRECT ..... 1. Titlurile de stat ............................................................................................................... 2. Contractarea datoriei publice guvernamentale directe ............................................. 3. Submprumutarea mprumuturilor directe ................................................................ 4. Administrarea mprumuturilor externe de ctre instituiile financiare ....................... Seciunea a V-a. GESTIONAREA GARANIILOR DE STAT I A SUBMPRUMUTURILOR ........................................................................... 1. Emiterea garaniilor de stat ........................................................................................ 2. Obligaia de a se onora garania de stat. Fondul i comisionul de risc .................... 3. Executarea garaniilor de stat, achitarea mprumuturilor directe i ncetarea valabilitii garaniilor de stat ......................................................................................... 4. Recuperarea sumelor pltite de Ministerul Finanelor Publice ................................... Seciunea a VI-a. ADMINISTRAREA DATORIEI PUBLICE GUVERNAMENTALE .......................................................................................... 1. Obiective urmrite ......................................................................................................... 2. Atribuiile Ministerului Finanelor Publice .................................................................. 3. Operaiuni de administrare ........................................................................................ 4. Banca Naional a Romniei agent al statului privind datoria public guvernamental ................................................................................................................................ 5. Comisioane .................................................................................................................... 6. Utilizarea fondurilor n valut ................................................................................... Seciunea a VII-a. NREGISTRAREA I RAPORTAREA DATORIEI PUBLICE .............................................................................................................................. Ghidul studentului ........................................................................................................ CAPITOLUL X BUGETUL COMUNITAR 1. Scurt istoric ................................................................................................................ 2. Coninutul bugetului. Structur ................................................................................. 3. Principii bugetare ....................................................................................................... 4. Procedura bugetar ........................................................................................................ 5. Execuia bugetar. Descrcarea de gestiune ............................................................. 6. Controlul financiar ..................................................................................................... 6.1. Ordonatorii de credite ............................................................................................. 6.2. Contabilii ................................................................................................................. 6.3. Curtea European de Conturi ................................................................................. 6.4. Combaterea fraudei fiscale ..................................................................................... Ghidul studentului ............................................................................................................ Bibliografie selectiv ..........................................................................................................

215 215 216 217 219 219 220 220 221 221 221 223 225 226 227 227 227 228 229 229 230 230 231

233 234 235 238 240 241 241 242 242 243 244 245

11

12

CUVNT NAINTE

Lucrarea de fa, Dreptul finanelor publice, trateaz ansamblul problemelor specifice domeniului respectiv. n stabilirea structurii cursului am avut n vedere reglementrile legale i tradiiile romneti n materie, ct i armonizarea cu tematica abordat n lucrri privind finanele publice din alte state europene. Astfel, n primele capitole am ncercat introducerea studentului n studiul dreptului finanelor publice, prezentnd elementele specifice ale finanelor publice i ale finanelor private; evoluia istoric general a finanelor publice i a dreptului finanelor publice; noiuni generale de drept al finanelor publice. Capitolul Bugetul public definete aceast noiune, natura juridic a bugetului de stat, reforma bugetar romn, cu sublinierea autonomiei fiecrei categorii de bugete publice, sistemul unitar de bugete publice i principiile dreptului bugetar, cu referiri i la principiile bugetare din alte sisteme de drept. Dou capitole complexe trateaz importante categorii de bugete publice, respectiv bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale. Tratarea celor trei categorii de bugete publice mpreun are n vedere multe reglementri i proceduri comune, scond ns n eviden i particularitile proprii acestora. Astfel, ntr-un prim capitol se analizeaz problemele privind elaborarea aprobarea celor trei categorii de bugete publice, cele dou faze (elaborarea i aprobarea) ale procesului bugetar public, cu sublinierea mai ales a iniiativei bugetare, etapele de elaborare a proiectului fiecrui buget, calendarul bugetar, metodele de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare (inclusiv bugetul pe programe), procedura de aprobare a bugetelor publice n edina comun a Senatului i Camerei Deputailor i legile bugetare anuale, cu structura veniturilor i cheltuielilor bugetare, precum i anexele legilor respective, cu exemplificarea elementelor componente ale legilor bugetare pe anul 2006. n capitolul urmtor sunt tratate problemele specifice ale celorlaltor dou faze ale procesului bugetar, adic execuia i ncheierea execuiei bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale. Ca elemente importante ale acestor faze, vom meniona numai principiile execuiei bugetare,
13

repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare, precum i realizarea acestor venituri i cheltuieli, serviciul de trezorerie, efectele ncheierii exerciiului bugetar, contul general anual de execuie bugetar i controlul execuiei celor trei categorii de bugete publice. Un capitol important este reprezentat de Bugetele locale, n care insistm mai ales asupra autonomiei financiare locale (pe plan european i naional), principii i reguli bugetare specifice, competenele i responsabilitile ordonatorilor de credite, elaborarea i aprobarea bugetelor locale, categoriile de venituri pe surse i ale cheltuielilor pe destinaii, investiiile publice locale, execuia bugetar - cu fazele acesteia, contul anual de execuie bugetar, regimul mprumuturilor publice locale i finanarea instituiilor publice locale. Un alt capitol important este reprezentat de creditul public, instituie financiar cu rol, uneori, deosebit n formarea resurselor financiare ale statului i ale unitilor administrativ-teritoriale. Categoriile de credit, mprumuturile de stat (interne i externe) cu particularitile lor, rambursarea datoriei publice, datoria public guvernamental direct (titlurile de stat, contractarea i subcontractarea mprumuturilor directe, administrarea acestei datorii), gestionarea garaniei de stat i a submprumuturilor (emiterea garaniei, onorarea acesteia, Fondul i comisionul de risc, execuia garaniilor de stat), administrarea datoriei publice guvernamentale (cu riscurile specifice) i nregistrarea i raportarea datoriei publice sunt cteva dintre problemele asupra crora ne-am concentrat n acest capitol. O problem tratat pentru prima dat n cursurile noastre de drept financiar, respectiv Bugetul Uniunii Europene, este prezentat ntr-un capitol distinct. Iniiativa aceasta are n vedere apropiata intrare, ca membru, n Uniunea European a rii noastre, cnd vom ctiga drepturi, dar vom fi obligai la unele contribuii n raport cu bugetul comunitar. Astfel, lucrarea se refer la coninutul bugetului U.E., la structura acestuia, la principiile bugetare, la procedura bugetar, la execuia bugetar i descrcarea de gestiune, precum i la controlul financiar, toate aceste probleme prezentnd trsturi specifice. Lucrarea se adreseaz studenilor (mai ales ai facultilor de drept), dar i agenilor economici (persoane fizice i juridice), personalului instituiilor publice i agenilor economici, care, n condiiile economiei de pia, sunt interesai s cunoasc problemele specifice dreptului finanelor publice, precum i cercettorilor, investitorilor romni i strini i tuturor celor interesai. Octombrie 2006, Bucureti Autorul Titular al disciplinei
14

CAPITOLUL I INTRODUCERE N DREPTUL FINANELOR PUBLICE

O problem prealabil, de la care ncepe analiza din acest capitol, o reprezint cele dou categorii de relaii bneti care delimiteaz finanele publice de finanele private i ne ajut s le definim pe fiecare n parte, scond n eviden trsturile lor specifice. n procesul repartiiei i circulaiei produsului social apar relaii bneti care conduc la constituirea de fonduri pentru satisfacerea unor nevoi generale ale societii sau pentru obinerea i repartizarea de profit. Este vorba, concret, de dou categorii de relaii bneti. O prim categorie o reprezint relaiile bneti care exprim un transfer al unei pri din produsul social n form bneasc, mai exact de venit naional, de ctre o persoan juridic sau fizic, la fondurile necesare satisfacerii nevoilor generale sau de la aceste fonduri ctre agenii economici, instituii publice sau persoane fizice, transfer care se poate face fr echivalent ori pe baza principiului restituirii sau rambursabilitii1. Aceste relaii bneti reprezint relaiile financiare, o alt categorie a relaiilor bneti viznd formele valorii, adic cele care reflect o schimbare a formelor valorii n procesul de producie sau n cadrul schimbului, care conduc doar la modificare fizic sau juridic. Spre exemplu, transferarea valorii mijloacelor de producie n procesul de producie asupra noului produs sau trecerea valorii din forma marf n forma bani i invers, cu prilejul vnzrii, respectiv cumprrii de bunuri2. Aceste relaii bneti aparin domeniului privat, constituind aa-numitele finane private sau finanele ntreprinderilor. S examinm distinct cele dou categorii de relaii bneti menionate.

Iulian Vcrel (coordonator), Noiuni introductive, n Finane publice, ediia a V-a, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2006, p.31 i urm. i p.57 i urm. 2 Iulian Vcrel, Op. cit., p. 58. 15

SECIUNEA I FINANE PUBLICE

1. Relaiile financiare. Noiunea de finane publice 1.1. Categorii de relaii bneti i structura acestora. n aciunile de mobilizare, de formare, de constituire a veniturilor publice i de efectuare a cheltuielilor publice, ntre stat i persoanele fizice, ntre persoanele juridice, pe de o parte, i ntre acestea i stat, pe de alt parte, se nasc anumite relaii de natur economic, adic relaiile financiare, respectiv anumite drepturi i obligaii corelative. Caracterul public al acestor relaii financiare, adic de relaii bneti ntre indivizi (persoane) i stat, caracterizeaz finanele publice. ntr-adevr, din perioada descompunerii comunitii gentilice i nceputului ornduirii sclavagiste, cnd au aprut finanele, ntr-o form incipient, n toate ornduirile, finanele au acionat ca relaii sociale, de natur economic, ce se manifestau n procesul de repartiie a venitului naional, n corelaie direct cu realizarea rolului i funciilor statului. O dat cu evoluia societii i trecerea de la o ornduire socialeconomic la alta, s-au extins i diversificat i relaiile financiare. Ca atare, pe lng impozite, care continu s fie principala surs de venit a statului, se instituie alte obligaii fiscale, cum sunt: taxe pe succesiuni, taxe vamale, ncasri din monopoluri de stat (fiscale) etc. Concomitent, cresc i cheltuielile statului, n principal ca urmare a sporirii importante a sarcinilor i rolului pe care acesta i le-a asumat pentru satisfacerea nevoilor de ordin general ale societii. n toate cazurile, relaiile financiare mbrac o form valoric, bneasc. n opinia multor economiti, pe care o mprtim i noi, nu toate relaiile bneti care apar n procesul repartiiei i circulaiei produsului social sunt n acelai timp i relaii financiare3. n conformitate cu aceast opinie, sfera finanelor este mai restrns dect aceea a relaiilor bneti, deoarece ea include numai relaiile bneti care exprim un transfer de produs social, mai exact de venit naional, nu i cele care reflect o schimbare a formelor valorii. S ne explicm: relaiile financiare sunt generate de transferarea n form bneasc a unei pri din produsul social, respectiv venitul naional, de ctre o persoan juridic sau fizic la fondurile bneti necesare satisfacerii nevoilor generale sau de la aceste fonduri ctre agenii
3

I. Vcrel, Probleme ale teoriei finanelor, Editura tiinific, 1963, p. 186-187.

16

economici, instituii publice sau persoane fizice, transfer care se poate face fr echivalent ori pe baza principiului restituirii sau rambursabilitii. n acelai timp ns, schimbarea formelor valorii, care se realizeaz n procesul de producie i n cadrul schimbului, nu face parte din sfera finanelor, ntruct raporturile bneti pe care le genereaz conduc doar la modificarea fizic sau juridic, aa cum am artat n exemplul de mai sus. Desigur, trebuie subliniat c ntre relaiile financiare i relaiile bneti legate de formele valorii exist o legtur strns, cele dinti fiind condiionate de realizarea celor din urm. Spre exemplu, nu este posibil vrsarea la bugetul public sau la bugetul privat a unei pri din produsul creat, fr ca produsele respective s se fi realizat ca mrfuri. 1.2. Relaiile financiare ce iau natere n procesul complex de repartizare a produsului social i venitului naional n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii, dei sunt multiple, au o serie de caracteristici comune, dar i unele trsturi specifice, proprii. Aceste trsturi specifice apar deoarece: a) o parte din relaiile financiare asigur repartizarea i formarea fondurilor bugetelor publice i deci au caracter nerambursabil (nu se restituie); b) o alt parte din relaiile financiare au la baz principiul rambursabilitii; c) o alt parte a relaiilor financiare mbin trsturile specifice ale celor dou de mai sus, adic rambursabilitatea are caracter aleatoriu, fiind condiionat de producerea unui eveniment. Dac se produce evenimentul, suma ce se va rambursa poate s fie chiar mai mare dect prestaia bneasc. Dac evenimentul nu se produce, prestaia bneasc devine nerambursabil (suma pltit deci nu se restituie). Ca urmare a acestor particulariti, n sens larg, relaiile financiare cuprind att relaiile referitoare la formarea i repartizarea fondurilor bugetelor publice, care au caracter nerambursabil, ct i cele care au la baz principiul rambursabilitii (restituirii), precum i cele la care rambursabilitatea are caracter aleatoriu, adic toate cele trei categorii menionate. n schimb, n neles restrns, se consider relaii financiare numai cele care cuprind relaiile referitoare la formarea i repartizarea fondurilor bugetelor publice, adic cele din prima categorie de mai sus, care au un caracter nerambursabil. n aceast accepiune ne vom referi la finanele publice.
17

n raport cu sensul restrns al relaiilor financiare, relaiile care au la baz obligaia de rambursare reprezint relaii de credit, care apar n legtur cu satisfacerea unor necesiti temporare de fonduri bneti. A treia categorie de relaii financiare, privit ca o component a sensului larg al noiunii de relaii financiare, o constituie relaiile de asigurare, caz n care rambursabilitatea prestaiei are caracter aleatoriu. n cartea noastr vom face o distincie net ntre cele trei categorii de relaii financiare, utiliznd noiunea de finane publice, pentru a desemna relaiile financiare care implic pli cu caracter nerambursabil, adic acele relaii ce se includeau n sensul restrns al noiunii de relaii financiare. n acelai timp, relaiile de credit i cele de asigurare trebuie tratate drept categorii distincte i autonome de relaii bneti, cu particularitile lor relevate n cele de mai sus. n lucrarea de fa am inclus i examinarea unor reglementri legale viznd relaii de credit (mai ales credit public), cunoaterea lor fiind necesar n activitatea fiecrui funcionar public sau cetean care apeleaz la mprumuturi, n special publice. 1.3. Noiunea de finane publice. n sfrit, nu vom trata reglementrile legale privind relaiile bneti viznd formele valorii, adic cele care reflect o schimbare a formelor valorii n procesul de producie sau n cadrul schimbului, ntruct ntr-o economie de pia aceste relaii bneti aparin domeniului privat i deci vor face obiectul disciplinelor de drept privat (dar le vom prezenta sumar n cele ce urmeaz). Aceasta deoarece gestiunea finanelor publice este supus dreptului public, iar gestiunea financiar a ntreprinderilor urmeaz regulile dreptului comercial. Trebuie reinut c finanele private reprezint baza unor finane publice solide4. n realitate, finanele private sunt asociate cu ntreprinderile economice, cu bncile comerciale i societile de asigurare, n conexiune cu resursele acestora i cheltuielile lor, cu mprumuturile acordate sau primite, cu creanele de ncasat i obligaiile de plat, cu asigurrile i reasigurrile de bunuri i persoane i rspundere civil. 1. 4. Structura relaiilor bneti pe care o prezentm n tabelul urmtor, reflect explicaiile anterioare.

N. Hoan, Finanele privatebaza unor finane publice solide, n Tribuna Economic, nr.5/1995, p. 5 i nr. 7/1995, p. 5. 18

STRUCTURA RELAIILOR BNETI (relaiile ce apar n procesul repartiiei i circulaiei produsului social) Relaiile bneti care exprim un transfer de produs social, care sunt generate de transferarea, n form bneasc, a unei pri din produsul social de la o persoan (fizic sau juridic) la fondurile de resurse bneti necesare satisfacerii nevoilor generale ale societii. Relaiile bneti legate de formele valorii, adic cele care reflect o schimbare a formelor valorii n procesul produciei sau n cadrul schimbului.

Deci, relaiile financiare, n sens larg:

Relaii financiare propriu-zise sau n sens restrns, adic finanele publice, transfer nerambursabil Relaii de credit, transfer rambursabil Relaii de asigurare, transfer cu rambursabilitate cu caracter aleatoriu

2. Obiectul i funciile finanelor publice 2.1. Noiunea de finane. Nevoile i interesele publice se realizeaz de ctre stat, n principal i, uneori, exclusiv prin bani. ntr-adevr, cheltuielile pe care le are de fcut statul nu se pot efectua dect n bani. Fr bani, nu exist nici finane publice. Aceast caracteristic explic i preocuparea pentru etimologia cuvntului finane. Dup ct se pare, noiunea de finane provine de la cuvintele latineti fiare sau finis, care se traduc prin a termina, a ncheia un diferend, o aciune juridic n legtur cu plata unei sume de bani. De la aceste cuvinte s-a format financia sau financia pecuniaria, adic plata n bani, plata unei amenzi n baza unei hotrri judectoreti. Se crede c din aceste cuvinte latineti s-a nscut noiunea finance, folosit n Frana n secolele XV-XVI, care avea mai multe nelesuri, i anume: sume de bani, resurse bneti, venit al statului, iar les finances echivala cu gospodria public, patrimoniul statului5. De asemenea, noiunea de finane are mai multe sensuri i n dreptul englez, nsemnnd administrarea (mai ales public) de bani,

Gaston Jeze, Cours de finances publiques, editor M.Giard, Paris, 1929, p.2. 19

suportul financiar al unei ntreprinderi sau resursele financiare ale unui stat, companii sau persoane6. Este interesant de reinut c n limba romn, n mod frecvent, mai ales n vorbirea curent, noiunea de finane este utilizat cu mai multe sensuri, cum sunt cele de bani, respectiv resursele bneti, organele financiare etc.7 2.2. Obiectul finanelor publice. n doctrina financiar s-au emis mai multe opinii privind obiectul finanelor publice. Fr a intra n detalii teoretice ample, ne vom opri asupra unor concepte privind finanele publice, pentru a identifica i a explica concepia ce a stat la baza reglementrilor din ara noastr n aceast materie. ntr-o opinie de larg circulaie european, se consider c finanele publice au ca obiect regulile fundamentale, organele i procedurile care permit colectivitilor publice ndeplinirea tuturor atribuiilor cu ajutorul mijloacelor financiare. Aceste reguli i procedee trebuie s se aplice ntr-un regim de drept public, pentru a scoate n eviden faptul c motivele, mijloacele i efectele finanelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finanelor private8. Finanele publice sunt folosite n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii, n timp ce finanele private sunt i n slujba realizrii de profit de ctre ntreprinztorii particulari9. n doctrina financiar american se afirm c finanele publice au ca obiect faptele, principiile, tehnicile i efectele procurrii i cheltuirii fondurilor bneti de ctre organele guvernamentale i ale administrrii datoriei publice10. ntr-o formul mai concentrat, se susine c finanele publice au ca obiect veniturile i cheltuielile bugetelor aparinnd colectivitilor publice i se exprim sub forme economice, politice i juridice11. ntr-adevr, veniturile publice i sursa lor, cheltuielile publice i destinaia lor, precum i corelaiile dintre acestea reprezint esena finanelor publice.
The Concise Oxford Dictionary of Current English, the 8th edition, Edited by R.E.Allen, Clarendon Press, Oxford, p. 438. 7 C. Iuga, Creterea rolului finanelor i prghiilor financiare n activitatea economico-social, Editura Politic, Bucureti, 1987, p.22. 8 Luis Trotabas, Finances publiques, Paris, 1964, Librairie Dalloz, p. 3 i urm. 9 Iulian Vcrel, Noiuni introductive, n Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2006, p.35. 10 Wiliam Shultz, Lowel Flaris, American Public Finances, New York, 1964, p.1. 11 Raymond Muzellac, Finances publiques, ediia a 6-a, Editura Sirey, Paris, 1989, p. 4. 20
6

Pentru a-i realiza rolul i funciile sale, statul trebuie s mobilizeze resurse i s fac cheltuieli bneti. n acest scop, statul procedeaz la repartiia sarcinilor publice, ntre persoanele fizice i persoanele juridice, ct mai echitabil posibil. Mijlocul financiar i juridic prin care se realizeaz aceast repartiie l reprezint obligaia fiscal, adic impozitele, taxele i celelalte sarcini fiscale specifice fiecrei ri i fiecrei etape istorice12. n acelai timp, n aciunea de cheltuire, statul este preocupat de stabilirea destinaiei surselor financiare publice, n raport cu sarcinile i funciile pe care le are de ndeplinit. n selectarea nevoilor publice ce urmeaz a fi finanate, statul stabilete anumite prioriti, n raport cu urgena i necesitatea cheltuielilor publice avute n vedere. Astfel, ntr-o perioad de evoluie panic, primeaz cheltuielile necesare dezvoltrii serviciilor publice (nvmnt, sntate, cultur etc.); n schimb, n timp de rzboi, spre exemplu, au prioritate cheltuielile militare de toate categoriile. Veniturile publice i cheltuielile publice apar drept componente eseniale ale structurii finanelor publice n opiniile doctrinare menionate i ele au o ndelungat tradiie istoric, inclusiv n statele moderne. Dup evenimentele din decembrie 1989, s-a pus i n ara noastr problema definirii obiectului finanelor publice, o dat cu activitatea de legiferare n materie. n aceast aciune, structura finanelor publice din statele cu economie de pia occidental i cu regim politic democrat a fost o surs de inspiraie. Astfel, constatm c Legea nr.10/1991 privind finanele publice13, adoptat la scurt timp dup evenimentele din decembrie 1989, are n structura acestor finane veniturile publice i cheltuielile publice, ca elemente de baz ale bugetelor publice i ale finanelor instituiilor publice. Creditul public reprezint, de asemenea, o component a structurii finanelor publice14. Prin aceast lege s-a urmrit a se reinstitui n Romnia o structur a finanelor publice asemntoare celor din statele occidentale europene cu economie capitalist i cu regim politic parlamentar. Att Legea nr. 10/1991, ct i Legea nr. 72/1996 privind finanele 15 publice , care o nlocuiete, stabilesc drept obiect general al structurii
Tatiana Moteanu (coordonator), Finane. Buget, Editura Economic, Bucureti, 2001, p.15 i urm. 13 Monitorul Oficial (M. Of.) nr.23 din 30 ianuarie 1991. 14 Cu privire la conceptul i structura finanelor publice, a se vedea I. Gliga, Dreptul finanelor publice, Editura All, Bucureti, 1994; p. 11-18, D.D. aguna, Drept financiar i fiscal, Editura Eminescu, Bucureti, 2000, p. 5-7. 15 M.Of. nr. 152 din 17 iulie 1996. 21
12

finanelor publice formarea, administrarea, ntrebuinarea i controlul resurselor financiare publice16. Noua Lege a finanelor publice, nr. 500/200217, stabilete un obiect general mai larg, care cuprinde principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile publice implicate n procesul bugetar. n mod concret, obiectul finanelor publice l formeaz, n prezent: categoriile de bugete publice (spre exemplu: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele tuturor instituiilor publice); veniturile publice (impozite, taxe, contribuii i alte venituri) i cheltuielile publice necesare pentru finanarea nevoilor publice; mprumuturile interne i externe (de stat i cele garantate de stat), care formeaz datoria public i care completeaz resursele financiare publice proprii ale rii noastre; finanele publice locale18; finanele instituiilor publice; controlul financiar, exercitat n legtur cu formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor bneti publice. 2.3. Funciile finanelor publice. Finanele publice sunt necesare, n mod obiectiv i subiectiv, deoarece contribuie la realizarea sarcinilor i funciilor statului, care nu ar putea fi nfptuite fr prghiile financiare. Se poate afirma chiar c finanele publice ndeplinesc un rol social i economic deosebit de important. Mijloacele prin care finanele publice, ca relaii financiare definite mai sus, i ndeplinesc acest rol sunt funciile acestora, adic funcia de repartiie i funcia de control. S examinm sumar cele dou funcii ale finanelor publice. 2.3.1. Funcia de repartiie. Funcia de repartiie se manifest n procesul repartiiei produsului social (produsul intern brut) i cuprinde dou faze, i anume: constituirea fondurilor (resurselor) bneti i distribuirea (utilizarea) acestor fonduri. n prima faz are loc formarea (constituirea) resurselor financiare publice, aciune la care particip societi comerciale, regii autonome, instituii publice, alte persoane juridice i persoane fizice, indiferent dac sunt rezidente sau nerezidente. Fondurile publice de resurse se constituie n mai multe forme concrete, cum sunt: impozite; taxe; contribuii pentru
16 17

M.Of. nr. 152 din 17 iulie 1996. M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. 18 Ordonana de urgen a Guvernului nr. 45/2003, n M.Of.nr.431 din 19 iunie 2003. 22

asigurri sociale; amenzi; majorri de ntrziere; vrsminte din profitul regiilor autonome; vrsminte din veniturile instituiilor publice; redevene i chirii din concesiuni i nchirieri de terenuri i alte bunuri proprietate de stat; venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat i a bunurilor fr stpn; mprumuturi de stat primite; rambursri ale mprumuturilor de stat acordate; dobnzi aferente mprumuturilor de stat acordate; donaii i ajutoare primite; alte venituri. Fondurile publice sunt constituite n proporie majoritar din resurse financiare care i au izvorul n produsul intern brut i, ntr-o proporie redus, n avuia naional sau n transferuri din strintate. Resursele din care se constituie fondurile publice provin din toate ramurile economice i din toate sectoarele sociale: public, privat, cooperatist, mixt, n raport de puterea contributiv a acestora i politica fiscal promovat de stat. n proporie covritoare, resursele bneti ale finanelor publice sunt mobilizate cu titlu definitiv i fr contraprestaie19. n activitatea de constituire a fondurilor publice se nasc relaii financiare ntre colectivitate, reprezentat de stat sau unitile administrativ-teritoriale, pe de o parte, i persoane fizice sau juridice, pe de alt parte, relaii care au fost examinate ntr-un paragraf separat. A doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice o reprezint distribuirea (repartizarea) fondurilor publice pe beneficiari persoane juridice sau fizice. Distribuirea este dat n competena autoritilor publice i se face n raport cu resursele financiare disponibile (oferta de resurse financiare) i cererea de resurse financiare. Distribuirea fondurilor publice nseamn stabilirea cheltuielilor publice pe destinaii, cum sunt, spre exemplu: nvmnt, sntate, cultur, asigurri sociale i protecie social, gospodrie comunal i locuine, aprare naional, ordine public, administraie public, aciuni economice, alte aciuni, datorie public. n cadrul fiecrei destinaii, resursele se defalc pe beneficiari, obiective i aciuni20. Cheltuielile publice sunt destinate fie dezvoltrii, fie consumului pentru instituiile publice sau agenii economici ori persoanele fizice beneficiare.

Pentru detalii, a se vedea Gh. Matei, Finane generale, Editura Mondo E.C. Craiova, 1994, p. 14-15; Iulian Vcrel, op. cit., p.31 i urm. 20 Iulian Vcrel, Noiuni introductive, n Finane publice, op. cit., p. 59 i urm. 23

19

Distribuirea sau redistribuirea produsului intern brut (produsului social) prin intermediul finanelor publice are loc n dou modaliti: a) n cadrul aceluiai tip de proprietate, cnd are loc un transfer de resurse bneti ntre stat i unitile sale n ambele sensuri; b) cu schimbarea tipului de proprietate, situaie n care transferul de resurse financiare se realizeaz ntre stat, pe de o parte, i agenii economici cu capital privat sau mixt i populaie, pe de alt parte, i invers. n acelai timp, redistribuirea se poate realiza i pe plan extern, prin contractarea de mprumuturi externe, acordarea de mprumuturi externe, achitarea cotizaiilor i contribuiilor ctre organisme internaionale de ctre stat sau alte instituii publice, primirea sau acordarea de ajutoare externe de ctre stat etc. 2.3.2. Funcia de control. Funcia de control a finanelor publice se justific, deoarece fondurile publice aparin ntregii societi. Sfera de manifestare a funciei de control este mai larg dect cea a funciei de repartiie, deoarece vizeaz, pe lng constituirea i repartizarea fondurilor financiare publice, i modul de utilizare a resurselor21. Funcia de control a finanelor publice nu se limiteaz la modul de constituire a fondurilor publice i la repartizarea acestora pe beneficiari, ci urmrete i legalitatea, necesitatea, oportunitatea i eficiena cu care instituiile publice i agenii economici cu capital de stat utilizeaz, n mod concret, resursele bneti de care dispun, fie c este vorba de resurse proprii, fie c sunt mprumutate. n consecin, controlul se efectueaz nu numai asupra activitilor specifice funciei de repartiie, ci el se exercit i asupra produciei realizate n sectorul public, a schimbului i consumului ce au loc n acest sector, la nivel central i local. n ara noastr, controlul financiar se exercit de ctre puterea legislativ, cea executiv i cea judectoreasc, direct sau prin organe de specialitate, cum sunt: Curtea de Conturi, Ministerul Finanelor Publice, bnci i alte instituii financiare; organe specializate ale ministerelor, unitilor administrativ-teritoriale i unitilor economice etc. Se poate conchide c finanele publice constituie un sistem de relaii economice, prin intermediul crora se asigur formarea i repartizarea fondurilor publice de resurse financiare n scopul dezvoltrii economice i sociale a rii, precum i al satisfacerii celorlalte nevoi obteti22.

Gh. Matei, op. cit., p. 18-19. Iulian Vcrel (coordonator), Noiuni introductive, n Finane publice, Ediia a V-a, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2006, p. 66. 24
22

21

2.3.3. Alte funcii ale finanelor publice. Unii autori susin c finanele publice ndeplinesc mai multe funcii. Astfel, americanii Richard i Peggi Musgrave susin existena a trei funcii, i anume: a) funcia de alocare n sensul c bunurile sociale care nu pot fi procurate prin intermediul pieei sunt distribuite prin intermediul autoritilor publice; b) funcia de distribuire n sensul c n economia de pia distribuirea veniturilor i averilor ntre persoanele juridice i fizice este influenat de modul de repartizare a factorilor de producie, de formele proprietii private; aceast distribuire poate fi considerat just din punct de vedere al societii, fapt pentru care apare necesitatea redistribuirii veniturilor respective cu ajutorul instrumentelor specifice finanelor publiceimpozite, cheltuieli bugetare etc.; c) funcia de stabilizare n sensul c statul urmrete, prin politica fiscal, asigurarea unui grad nalt de ocupare a forei de munc, a unui grad rezonabil de stabilire a preurilor, o situaie solid a balanei de pli externe, precum i o rat acceptabil a creterii economice. n literatura economic din fostele state cu economie centralizat, unii economiti consider c, pe lng funciile de repartiie i control (examinate de noi mai sus), finanele publice ndeplinesc i o funcie de producie, considerat ca fiind funcia de baz a acestora. Pentru a susine acest punct de vedere se pornete de la faptul c finanele publice particip la asigurarea circuitului fondurilor bneti n cadrul reproduciei seriale; din acest motiv, funcia de producie mai este numit i funcia de mijlocire a circuitului fondurilor bneti pe baze lrgite. Alturi de colegul Luigi Popescu, ne exprimm prerea c nu exist argumente convingtoare c finanele publice ar mai ndeplini i alte funcii n afara celor de repartiie i control23. 3. Rolul finanelor publice n economie n sistemele economice, rolul finanelor publice a evoluat odat cu schimbrile ce au intervenit n concepiile despre finanele publice. Sunt cunoscute trei astfel de concepii24.

A se vedea Luigi Popescu, p.35-36. M. Bouvier, M.C. Esclassan, J.P.Lassole, Finances publiques, 3e dition, Paris, LGDJ, 1996, p. 14 i urm. 25
24

23

3. 1. Concepii clasice. n cadrul acestor concepii, finanele publice reflect doctrina liberal privind dezvoltarea economic a societii, urmrindu-se evitarea oricrei intervenii a statului n activitatea economic. Aceste concepii consider c rolul statului se reduce la nfptuirea sarcinilor i funciilor tradiionale, constnd n: meninerea ordinii interne; administrarea justiiei i a lucrrilor publice; aprarea naional. Conform acestor concepii, finanele publice aveau, n esen, rolul de a acoperi cheltuielile publice prin procurarea de ctre stat a resurselor bneti necesare. La baza finanelor publice clasice au fost puse urmtoarele principii ale doctrinei liberale, i anume: reducerea la minimum a cheltuielilor publice, acestea trebuind s acopere numai costurile serviciilor instituiilor i lucrrilor strict necesare societii, pe care piaa nu le poate furniza; constituirea veniturilor publice din contribuia general; impozitele, taxele, mprumuturile publice i celelalte instrumente (metode) pentru procurarea resurselor financiare trebuia s fie nfptuite astfel, nct s aib un caracter neutru, adic s nu modifice relaiile social economice existente n societate; cerina fundamental a finanelor publice o constituiau asigurarea i meninerea echilibrului ntre veniturile i cheltuielile bugetare. Problema fundamental a unei bune gestiuni ar fi asigurarea echilibrului ntre veniturile i cheltuielile bugetare25. 3.2. Concepii moderne. Dup primul rzboi mondial s-au conturat concepii considerate moderne despre finanele publice, care au aprut ca urmare a unor crize economice grave. Este caracteristic acestei etape de evoluie a finanelor publice afirmarea tot mai insistent a doctrinei intervenioniste26, conform creia statul este chemat s exercite un rol activ n viaa economic. n susinerea acestei teorii se invoc faptul c statul prin politica bugetar, monetar i valutar poate i trebuie s influeneze procesele economice spre un curs favorabil. Finanele publice nu mai sunt doar un mijloc de a asigura acoperirea cheltuielilor de administraie n statul bunstrii, ci reprezint i un mijloc de a influena
Luigi Popescu, Definirea sistemului fiscal n literatura economic actual, n revista Finane. Credit. Contabilitate nr. 10/2001, p.37. 26 Ibidem. 26
25

viaa economic i social, de a exercita o intervenie n toate domeniile. nsi definirea finanelor n aceast etap sufer modificri n comparaie cu concepiile clasice. Astfel, transformrile finanelor moderne n raport cu finanele publice clasice se reflect n cteva caracteristici, cum sunt: cuantumul resurselor financiare cu care opereaz statul i funcia de distribuire (distribuie) a finanelor publice, n special a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat sporesc n mod substanial. Spre exemplu, resursele redistribuite prin bugetul de stat reprezentau 3% din totalul Produsului Intern Brut (PIB) la nceputul secolului XX, ponderea n cazul finanelor publice moderne crete substanial, fiind de 40-50 % din PIB n statele membre ale OCDE (Organizaiei de Cooperare i Dezvoltare Economic); sfera finanelor publice moderne sporete cu noi elemente, ce decurg din atribuiile crescute ale statului intervenionist, care devine un investitor n ntreprinderile publice, precum i un garant i un protector al acestora; pentru influenarea i direcionarea activitii economice, finanele publice moderne utilizeaz prghii i instrumente financiare, cum sunt: impozitele, mprumuturile etc.; o trstur specific bugetelor publice contemporane o reprezint creterea importanei cheltuielilor de transfer, care se manifest mai cu seam: n sectorul social, prin cheltuielile de susinere i de asisten pentru protecia social; n sectorul economic, prin subvenii pentru agricultur, pentru ntreprinderile private aflate n dificultate financiar i pentru ntreprinderi publice; n domeniul local, prin ajutor financiar acordat colectivitilor locale; n cheltuieli direcionate spre exterior, prin ajutoare pentru alte state, contribuii la veniturile unor organizaii internaionale. 3.3. Concepii postmoderne. n perioada 1978-1980, apar curente neokeynesiste i neoliberale, care ncearc s adapteze teoria clasic a liberalismului economic, adic cea keynesist, la noile condiii economice postbelice. Trstura specific a acestor concepii o reprezint armonizarea intereselor i interveniei statului cu cele ale sectorului privat. Se recomand, n aceste concepii denumite i contemporane ale finanelor publice, intervenia statului pentru a stabili cadrul juridic al concurenei, baza funcionrii armonioase a mecanismului preurilor i a mpiedicrii abuzurilor monopolurilor. Aceste concepii susin stimularea ofertei i se pronun mpotriva interveniei statului n economie prin metoda stimulrii cererii. Se lanseaz conceptul economiei sociale de pia (Ludwig Erhard), n cadrul acestui
27

concept statul urmnd s intervin: pe calea socialului, pe calea politicii fiscale, s efectueze redistribuiri cnd acestea sunt necesare, dar intervenia statului s nu vizeze mecanismele intime ale pieei. Numai n mod cu totul excepional ar interveni statul i n mecanismul economic dup regulile pieei, dar numai asupra consecinelor, i nu asupra regulilor de joc ale pieei. Astfel, s-a acordat prioritate mediului economic fa de intervenia direct a statului, s-a dat ntietate produciei (influenrii ofertei) i au intervenit modificri n redistribuirea valorii adugate n favoarea produciei, dirijismul fiind nlocuit cu stimularea iniiativei. Se consider c, n prezent, finanele publice joac dou roluri. n primul rnd, ele reprezint un mijloc de acoperire a cheltuielilor cu funcionarea sectorului public. n al doilea rnd, finanele publice sunt un mijloc de intervenie economic i social27.
SECIUNEA a II-a FINANE PRIVATE

1. Noiunea de finane private n timp ce finanele publice vizeaz aspectele mezo i macroeconomic, sunt asociate cu statul, unitile sale administrativ-teritoriale, alte instituii de drept public, se consider28 c finanele private vizeaz aspectul microeconomic i sunt asociate cu ntreprinderile economice, bncile comerciale, societile de asigurri i alte forme juridice de drept comercial i cuprind relaiile economice bneti prin care se constituie i se utilizeaz capitalurile acestora n scopul creterii valorii lor, obinerii i repartizrii de profit. Coninutul finanelor private este analizat pe 3 planuri: practic financiar; politic financiar; teorie financiar. Dei aspectele de practic i politic financiar dateaz de la apariia finanelor private i au urmat cursul devenirii ntreprinderii moderne, teoria financiar are o statutare relativ mai apropiat n timp, fapt ce a condus la catalogarea finanelor private ca finane moderne.

Angela Secrieru, Finanele publice. Instrumente i mecanisme financiare de intervenie guvernamental, Editura Epigraf, Chiinu, 2004, p.43 i urm. 28 Pentru detalii, a se vedea N.Sichigea, L.Popescu, Funciile i obiectivele finanelor firmelor, n revista Finane Publice i Contabilitate, nr.1/2002, p.43 i urm. 28

27

Clasificarea finanelor n publice i private se face n funcie de natura dreptului dup care entitile i conduc activitile, public sau comercial. Aceast delimitare este posibil, n special, n rile cu economie de pia, n care coexist proprietatea public i cea privat, ambele avnd contribuia lor la realizarea PIB. n literatura de specialitate, finanele private sunt ntlnite sub diverse titluri: Finane, Gestiunea financiar a ntreprinderilor, Finanele ntreprinderii, Finane de pia, Teorie financiar etc. n vocabularul anglo-saxon, o singur expresie Finane desemneaz n acelai timp fenomenele financiare i doctrinele sau teoriile ce explic fenomenele financiare din ntreprindere. Totui, coninutul acestei expresii prezint dou nuanri: n sens larg i n sens restrns29. n sens larg, finanele sunt definite ca alocri optimale de resurse financiare limitate unor utilizri multiple, n societi att comerciale, ct i necomerciale, respectiv n entiti avnd ca scop realizarea de profit sau numai gestionarea de resurse pentru satisfacerea unor servicii generale. Aceast accepiune privilegiaz componenta decizie n sensul selectrii dintre nevoi, respectiv utilizri multiple, a acelora care s asigure obiectivul strategic al ntreprinderilor, respectiv consolidarea pieelor i creterea valorii ntreprinderilor. Atingerea obiectivului e condiionat de optimizarea acestei alocri. Dei nu rezult n mod explicit, aceast concepie i propune s aib n vedere riscul, ca o component a rentabilitii ateptate, ntruct alocarea resurselor urmrete realizarea unor fluxuri viitoare cu grad probabil de realizare. n sens restrns, finanele urmresc alocarea optim de resurse financiare proceselor de producie de bunuri i servicii economice n vederea maximizrii ntoarcerii de bani din vnzarea lor pe pia. Ca atare, sub acest aspect sunt surprinse numai finanele societilor comerciale, nnobilate cu denumirea de Finanele ntreprinderilor. Ca i n cazul accepiunii n sens larg, n accepiunea n sens restrns finanele ntreprinderilor pun accentul pe noiunile de decizie i risc. Astfel, coninutul lor are n vedere, n primul rnd, sfera deciziilor pe termen lung: decizia de investiii i cea de finanare. Ambele vizeaz strategia ntreprinderii: decizia de finanare prin selectarea surselor antreneaz un anumit cost pentru ntreprindere i un anumit gen de risc (financiar, de faliment); decizia de investiii determin profilul i mrimea ntreprinderii. Aceasta determin mrimea veniturilor viitoare i riscul de exploatare al ntreprinderii. n interdependen cu aceste decizii majore, n ntreprindere este adoptat decizia de dividend cu rol deosebit n imaginea i valoarea de
29

N.Sichigea, L.Popescu, op .cit., p. 44. 29

pia a ntreprinderii, pe de o parte, i constituirea surselor de autofinanare, pe de alt parte. n al doilea rnd, domeniul finanelor cuprinde sfera gestiunii financiare pe termen scurt, referitoare la ciclul operaiunilor de exploatare, dimensionnd prin acestea nevoia de fond de rulment i prin comparaie cu fondul de rulment, respectiv excedentul capitalurilor permanente fa de investiia n active imobilizate, echilibrul financiar al ntreprinderii. Corelat cu acestea, sunt incluse i gestiunea trezoreriei i gestiunea riscurilor de curs de schimb i de dobnd. Finanele ntreprinderii pot fi definite deci ca ramur a tiinei economice care studiaz ansamblul relaiilor economice bneti prin care se constituie i se utilizeaz capitalul ntreprinderii n vederea obinerii i repartizrii rezultatului final, respectiv profitul ntreprinderii. 2. Funciile finanelor ntreprinderii Din coninutul i definiia finanelor ntreprinderii se desprind i funciile acestora30, i anume: a) funcia de repartiie se manifest cu ocazia formrii capitalului31 i a fondurilor proprii ale ntreprinderii, n primul rnd, i n al doilea rnd, cu ocazia stabilirii participrii ntreprinderii la constituirea fondurilor comunitii locale sau a bugetului central. Prin intermediul acestei funcii se realizeaz: repartiia unor acumulri anterioare n procesul formrii capitalului ntreprinderii sau se realizeaz repartizarea rezultatelor ntreprinderii, pentru autofinanare, (formarea fondului surselor proprii de finanare, fondul de participare a salariailor la profit, de finanare a unor activiti sociale etc.) sau pentru formarea fondurilor bugetare (locale i central); b) funcia de control se manifest n procesul utilizrii capitalului i stabilirii obligaiilor bugetare. Prin intermediul funciei de control se urmresc eficiena formrii capitalului sub raportul costului finanrii, precum i eficiena cheltuirii capitalului, cu ncadrarea n prevederile bugetului de venituri i cheltuieli i asigurarea integritii patrimoniului. Controlul se exercit sub toate formele sale, preventiv, concomitent i ulterior, pentru a se prentmpina cheltuielile
N.Sichigea, L.Popescu, op. cit., p. 44. Capital : (1) (n sens larg) stoc de valori sau de active care, intrate n circuitul economic, pot genera venituri posesorilor lor. (2). Ca factor de producie, capitalul cuprinde bunurile rezultate din producie i folosite pentru producerea altor bunuri economice. (Dicionar de economie, Ediia a doua, Editura Economic, Bucureti, 2001, p. 80). 30
31 30

neeconomicoase sau nelegale, pentru a se recupera de la cei vinovai de gestiune necorespunztoare daunele aduse ntreprinderii. Fr ndoial, scopul final al activitii ntreprinderii, preocuparea primordial a managerilor acesteia l constituie maximizarea valorii ntreprinderii i, implicit, obinerea unei rentabiliti ct mai ridicate. Acesta este obiectivul principal al funciei financiare, ntruct ntreprinderea este n cele din urm o sum de investiii, iar investitorii pretind maximizarea valorii investiiei. 3. Evoluia funciei financiare a ntreprinderii n opinia specialitilor, mult timp, funcia financiar a avut ca sarcin de baz inerea evidenei cu scopul de a asigura cea mai bun reglementare posibil a plii datoriilor contractate i nscute din activitatea de producie. Dar evoluia ntreprinderii de la unitate de producie de mrime mic, cu acionar, n general, individual, la unitate mare, de form social, cu acionari diveri care folosesc munca unor categorii sociale diverse, a transformat i funcia financiar dintr-o simpl tehnic derivat din contabilitate n finanele ntreprinderii, ramur a tiinei economice care studiaz ansamblul relaiilor economice bneti prin care se constituie i se utilizeaz capitalul ntreprinderii n vederea obinerii i repartizrii rezultatului final, respectiv profitul ntreprinderii. Aa cum remarca Aldo Levy, n Frana32, dar i n celelalte ri occidentale, funcia financiar a ntreprinderii a evoluat mult, n special, n ultimul deceniu, datorit evoluiei pieei de capitaluri i mondializrii produciei. Astfel, managerul financiar i menine rolul su dublu: n asigurarea finanrii fiecrei aciuni, operaiuni i n cutarea surselor de finanare cele mai ieftine, dar orizontul su s-a mbogit prin multiplicarea posibilitilor de opiune pentru obinerea resurselor. Pe lng finanatorii tradiionali, bnci i instituii de credit, a luat o deosebit amploare piaa financiar, iar instrumentele prin care se asigur capitalurile folosite de aceasta s-au diversificat. Piaa capitalurilor, cndva monopolul bncilor centrale, al altor bnci i instituii financiare autorizate, s-a scindat n: piaa interbancar, rezervat bncilor, prin care se acoper nevoile de lichiditi ale acestora, i o pia deschis, piaa financiar, pe care sunt negociate titluri de valoare i prin care se formeaz cea mai mare parte a capitalului ntreprinderii. Pentru a nelege aceste operaiuni, considerm necesar s definim, sumar, cele dou categorii de pia.
32

Autor citat de N.Sichigea, L.Popescu, op. cit., p.46. 31

 Piaa financiar este un loc (cadru) de ntlnire ntre nevoile de resurse bneti ale ntreprinztorilor, ale productorilor (global deficitari n astfel de resurse) i disponibilitile bneti ale populaiei, ale menajelor (global excedentare la asemenea resurse). Piaa financiar este piaa activelor financiare. Ea mijlocete plasamentele economiilor populaiei, ale societilor de asigurri, ale altor uniti economice n hrtii de valoare sau valori mobiliare pe termen lung (mai mult de un an) i fr termen, n aciuni i obligaiuni emise de societile comerciale pe aciuni i de administraiile publice ca instrumente de finanare extern. Acest proces este mijlocit de unitile bancarfinanciare, care i desfoar activitatea pe baze comerciale33. Piaa capitalului este o pia specific, al crei obiect l formeaz titlurile de valoare (aciuni, obligaiuni, titluri de stat). Participanii la operaiunile de pe piaa de capital sunt posesori de disponibiliti bneti i care sunt motivai s le plaseze n aciuni i obligaiuni, pe de o parte, i cei care au nevoie de resurse bneti i accept s se ndatoreze la primii i la intermediarii acestor operaiuni (bncile comerciale, bursa, ali intermediari), pe de alt parte. Operaiunile pe piaa de capital se deruleaz pe baze comerciale34. Referirea de mai sus, a francezului Aldo Levy, la mondializarea produciei, ne oblig la o scurt analiz a acestui fenomen, frecvent abordat n lumea economitilor i juritilor. Mondializarea este definit a fi un proces care relev c activitile realizate de anumite firme devin expresia (sinteza) unor operaii economice ce se desfoar la scar planetar, n ceea ce privete att producia, ct i comercializarea35. Acest proces de mondializare are caracter obiectiv. A aprut mai de mult, dar s-a intensificat n ultimul deceniu. Mondializarea are ca promotori ntreprinderile multi i transnaionale. Se consider c, sub aspect economic, mondializarea constituie modalitatea firmelor respective de a accede la avantaje comparative (competitive) care se creeaz la scar mondial, sub incidena numeroaselor diferene ce exist ntre rile i regiunile lumii. Mondializarea permite evitarea unor costuri, realizarea de economii de scar, diminuarea unor costuri, exploatarea imperfeciunii diferitelor piee etc. n esen, mondialismul nseamn viziunea unei lumi fr granie, implicnd ideea unei piee mondiale36.
Dicionar de economie, Ediia a doua, Editura Economic, Bucureti, 2001, p.330. Ibidem, p. 328-329. 35 Ibidem, p. 296. 36 Pentru dezvoltri, a se vedea: Ioan Condor, Evitarea dublei impozitri internaionale/ International Double Tax Avoidance, Editor RA Monitorul Oficial, Bucureti 1999 p.27 i urm; Cristina Barna, Decalajele economice n contextul globalizrii, n revista Tribuna Economic, nr. 1/2002, p. 68 i urm.; Louis Cartou, Droit fiscal international et europen, Dalloz, Paris, 1981, p. 10 i urm. 32
34 33

GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie Relaii bneti Relaii financiare Finane publice Relaii de credit Relaii de asigurare Bugete publice Fonduri publice Trezoreria statului Fonduri speciale Constituirea fondurilor publice Distribuirea fondurilor publice Finane private Piaa financiar Piaa capitalului Mondializarea. Piaa mondial B. Teme pentru dezbateri Categorii de relaii bneti. Structur Noiunea de relaii financiare: n sens restrns, n sens larg; categorii de relaii bneti i coninutul lor Noiunea de finane Obiectul finanelor publice Funciile finanelor publice Rolul finanelor publice n economie. Concepii clasice. Concepii moderne Noiunea de finane private: n sens larg, n sens restrns Funciile finanelor ntreprinderii : de repartiie; de control Evoluia funciei financiare a ntreprinderii Definirea pieii financiare Piaa capitalului definire, participani Mondializarea ca proces planetar; piaa mondialavantaje

33

CAPITOLUL II EVOLUIA ISTORIC GENERAL A FINANELOR PUBLICE I A DREPTULUI FINANELOR PUBLICE

n acest capitol vom prezenta, pe etape, evoluia istoric general a finanelor publice i a dreptului finanelor publice pentru a nelege mai bine stadiul i coninutul actual al reglementrilor din domeniul respectiv.
SECIUNEA I LEGISLAIA FINANELOR PUBLICE DE LA NTEMEIEREA PRINCIPATELOR ROMNE PN LA UNIREA LOR

1. Aspecte generale nainte de ntemeierea Principatelor Romne, adic pn la desclecare, pe teritoriul rii noastre au existat diferite forme de organizare politic. Toate popoarele migratorii care au trecut pe aici ne-au supus la dri i la corvezi multiple, stare care a durat pn ce am putut nchega viaa Statelor Romne, care s triasc din forele naionale ale neamului i n care am stabilit alte raporturi de ndatoriri1. n aceast perioad, legtura dintre ranii romni i efii triburilor migratorii se fcea prin cnejii, voievozii i juzii localitilor romneti, care rspundeau de strngerea birurilor. Ca urmare a desclecrii i a nchegrii unor organizaii politice mai unitare, organizarea fiscal din rile Romne se dezvolt dup sistemul de dri existent n Transilvania, de unde au pornit voievozii desclectori. Se pare c a exercitat o anumit influen i populaia romneasc de peste Dunre, din Serbia, care avea o organizare administrativ i o structur social bine definit, cu drepturi i obligaiuni ceteneti fa de fisc. n realitate, sistemul fiscal era stabilit i n raport cu organizarea politic din acele timpuri.
1

G. Leon, Istoria Economiei Publice la Romni, Bucureti, 1924, p. 12.

34

O caracteristic fundamental a constat n aceea c domnii, ca autoritate suprem n stat, i-au asumat fixarea drilor, controlul activitii tuturor slujbailor vistieriei, de la marele vistier pn la cel mai mic agent fiscal, fixarea atribuiilor acestora, numirea lor, rezolvarea tuturor nenelegerilor dintre membrii aparatului fiscal i contribuabili, acordarea de reduceri sau scutiri de dri2. 2. Sursele de venituri ale statului n ara Romneasc i n Moldova, pn n 1830, sursele principale de venituri ale statului erau: a) drile de repartiie, care constau, n general, din bir, pltit n mod ealonat, ntr-un anumit numr de rate; b) drile de cotitate, compuse din: dijmritul de stupi i porci, oieritul de oi (gotina n Moldova), vinria pe vin (vidrrit n Moldova), vmile, amenzile etc. n acelai timp, au existat unele dri, care azi par cel puin curioase, cum sunt: fumritul, vcritul (pe boi, vaci i cai), ierbritul, tutunritul etc. Aceste forme de dri erau multiple i variau, cu timpul unele dispreau, altele se instituiau, astfel c nu ne propunem s facem enumerarea lor exhaustiv. ntruct perceperea acestor dri era arbitrar, frecventele plngeri ajungeau la Domni, care se ndurau i fceau ruptura, adic o nelegere care stabilea obligaia fiscal i termenele de executare. nelegerea aceasta cu vistieria se fcea, desigur, pe grupuri de contribuabili i nu individual (exemplu: grupuri profesionale negustorii braoveni, grupul preoilor dintr-o eparhie etc.). Contribuabilii erau mprii n dou mari categorii: a) bresle, care beneficiau de unele privilegii fiscale, adic scutiri totale sau pariale de dri i un sistem fiscal mai avantajos. Astfel, marii stpni de moii (boierii, episcopiile, mnstirile) erau scutii total de dri; doar n cazuri excepionale erau impuse i strile privilegiate; b) birnicii, care plteau toate drile, iar sistemul lor fiscal era plin de neajunsuri. n aceast categorie intra, n principal, rnimea liber i clca, supus la toate drile de repartiie i de cotitate. n Transilvania, principalele categorii de obligaii fa de stat au fost drile pe pori, dup animale, pentru ntreinerea armatei, muncile obteti, capitaia, adic obligaii n bani i munc. n 1754, printr-o patent, mprteasa Maria Tereza a stabilit urmtoarele impozite directe ctre stat:

Istoria dreptului romnesc, vol .II, Partea nti, Editura Academiei, Bucureti, 1984, p.101. 35

a) impozitele pe avere, percepute pentru bunurile imobile (terenuri de diverse categorii, deosebite pe clase dup felul culturii, dup rodnicia, poziia locurilor) i pentru bunuri mictoare (boi, cai, porci, capre, oi, stupi de albine, vase de rachiu), deosebite dup natura obiectului impus; b) impozitul pe cap, numit taxa capitis, aplicabil n mod variat pe categorii de contribuabili, astfel: pentru rani mai mic (n raport de cuantumul drilor pltite de fiecare), iar pentru oreni, mai mare (taxa oreneasc)3. Nobilimea era scutit de dri. 3. Organele fiscale Organele fiscale din ara Romneasc i Moldova erau: marele vistier, vistierii II i III, ajutai de o cancelarie a vistieriei, complex, format din logofei specializai pe servicii (logoft de bresle, de scutelnici, de slujitori, de poslunici etc.) i sameii. n ar se exercitau atribuii fiscale prin: n judee, sameii trimii de vistierie i ispravnicii de jude; n pli, zapciii; n plaiuri, vtafii de plai; iar n sate, prclabul, preotul i btrnii satului. Organele centrale rspundeau de impunerea i perceperea drilor, evidena veniturilor i cheltuielilor. Sameii ineau evidena n judee i supravegheau dregtorii locali s nu fac abuzuri. Ispravnicii aveau n grija lor stabilitatea contribuabililor n jude, repartiia judicioas a drilor pe sate i bresle, precum i supravegherea zapciilor, vtafilor de plai i vameilor4. n Transilvania, organul superior care se ocupa cu administrarea veniturilor fiscale era Tezaurariatul (Regius thesaurariatus), cu reedina, n cea mai mare parte a perioadei analizate, la Sibiu. Acest organ era condus de Tezaurar, care avea n subordine patru inspectori cu competen n sectoare distincte (mine de aur i sare; domenii fiscale; dijme fiscale; vmi). Pe parcurs, acest organ a avut organizri diferite. n aceast perioad, n rile Romne au avut loc unele aa-zise reforme fiscale, dintre care amintim pe cele ale lui Constantin Mavrocordat (1741 1749 i 1761), Alexandru Ipsilanti (1775), Constantin Ipsilanti (1804) i Ioan Caragea (1814 1815)5.
3

Istoria dreptului romnesc, vol. II, Partea nti, Editura Academiei, Bucureti, 1984, p. 101. 4 A se vedea Enache M. Ssan, Aparatul fiscal, Bucureti Tirajul, Institutul de Arte Grafice, 1940, p. 21 i urm. 5 Pentru detalii, a se vedea: M. Lzeanu, Curs de tiin i legislaie financiar, Editura M. Bdeanu, Bucureti, 1942, p. 78 i urm.; Th. C. Aslan, Tratat de finane, cuprinznd i legislaia fiscal de dup rzboi, Tipografiile romne unite, Bucureti, 1925, p. 21 i urm. 36

Repartiia veniturilor a diferit de la an la an. Spre exemplu, n 1818, era urmtoarea: 41% n folosul clasei stpnitoare, n special ca lefi; 35% n folosul turcilor; 24% rmneau domniei. Se pare c i o parte din sumele cuvenite clasei stpnitoare i domniei mergeau, sub diferite forme, la turci, astfel c n realitate turcii beneficiau de circa 45% din veniturile fiscale. 4. Regulamentul Organic Adevrata reform financiar s-a realizat n rile Romne prin Regulamentul Organic. ntr-adevr, perioada ocupaiei ruseti (1828 1856) a adus transformri importante n domeniile politic, social, economic i financiar. Din punct de vedere financiar, aceast perioad, de aproape 30 de ani, se poate divide n dou pri: a) epoca vechiului regim, de la 1828 i pn la punerea n aplicare a Regulamentului Organic, adic 1 iulie 1831 pentru Muntenia i 1 ianuarie 1832 pentru Moldova; b) epoca noului regim, aceea a Regulamentului Organic, de la punerea lui n aplicare i pn la Convenia de la Paris (30 martie 1856), care a pus capt amestecului ruilor n treburile noastre6. Regulamentul Organic, n capitolul III, cuprinde reforma financiar care se refer, n general, la desfiinarea unor dri i instituii, crearea de noi venituri i instituirea unei ordini n perceperea veniturilor i efectuarea cheltuielilor i introducerea unor norme moderne de drept bugetar. Conform reglementrilor reformei financiare, toate veniturile se concentrau n Casa Statului i erau repartizate n cheltuieli stabilite prin buget, instituindu-se n acest fel principiul modern al universalitii bugetare. n domeniul fiscal, Regulamentul Organic grupa impozitele i taxele astfel: A) Clasa I. Veniturile din Domeniile Statului, care cuprindeau: a) domeniile statului; b) partea din veniturile proprietilor imobiliare ale aezmintelor religioase; c) alte venituri dect impozitele. B) Clasa a II-a cuprindea: I. Taxele: 1) Pentru Valahia: a) oieritul i vinritul strinilor, pentru vitele aduse pentru pune;
6

M. Lzeanu, Curs de legislaie financiar, editor M. Bdeanu, Bucureti, 1942, 37

p. 97.

b) darea pentru diplome 2) Pentru Moldova: a) darea pstorilor strini; b) venitul paapoartelor. II. Impozitele propriu-zise: 1) Directe: a) Pentru Valahia: - birul (capitaiunea); - patenta7 b) Pentru Moldova: - capitaiunea; patenta; darea asupra viilor strinilor. 2) Indirecte: a) Pentru Valahia: - vama; salinele b) Pentru Moldova: - vama; salinele; pota8.
SECIUNEA a II-a LEGISLAIA FINANELOR PUBLICE DE LA UNIREA PRINCIPATELOR ROMNE PN LA PRIMUL RZBOI MONDIAL

n perioada domniei lui A. I. Cuza (1859 1866) au fost puse bazele unei organizri financiare moderne i s-a unificat legislaia financiar a celor dou Principate. 1. Sistemul fiscal n primul rnd este de remarcat c prin Tratatul de la Paris (18/30 martie 1856) s-au admis desfiinarea privilegiilor de clas, s-au instituit egalitatea tuturor romnilor naintea legilor, aezarea dreapt i general a contribuiunilor n raport cu averea fiecrui contribuabil (art. 24). De asemenea, Conveniunea de la Paris din 1858 prevedea ca toi romnii s fie egali naintea legilor i a impozitelor i cerea o revizuire a legilor de impozitare ce existau n ambele Principate.
Patenta era un impozit cerut de stat oricrui locuitor care fcea comer sau industrie, ori exercita anumite profesiuni libere (de exemplu: avocatura etc.). Patenta a fost nlocuit prin Legea din 1 august 1923 a impozitului elementar asupra veniturilor ntreprinderilor comerciale i industriale (Minerva, Enciclopedie Romn, Cluj, 1929, Editura Comitetului de Redacie a Enciclopediei Romne Minerva). 8 A se vedea: M. Lzeanu, op. cit., p. 112 i urm.; J. Lupus, Sistemul financiar al Principatelor Romne sub Regulamentul Organic, Bucureti, 1905. 38
7

n aceste condiii, n anul 1862, o dat cu unirea administrativ a Principatelor, au fost adoptate mai multe legi privind impozitele, inspirate din practica fiscal occidental. n esen, au fost adoptate urmtoarele msuri fiscale noi: a) introducerea impozitului funciar. Anterior, proprietatea funciar era scutit de impozit; b) instituirea taxei de transmitere asupra proprietilor aezmintelor publice (bunuri de mn moart - pentru c nu circul); c) legea patentelor a fost mult lrgit prin adugarea mai multor categorii de pltitori de patente; d) legile din trecut pentru contribuii personale i contribuia de poduri i osele au fost extinse la toate clasele societii i unificate pentru ambele principate. n aceste condiii, sistemul fiscal dobndete o organizare nou, devenind o parte constitutiv foarte important a finanelor publice. Sursele principale de venituri ale statului n aceast perioad pot fi clasificate astfel: I. Impozitele (contribuiile), ca principal surs de venituri a statului, utilizate pentru ndeplinirea funciilor sale economice, financiare i politico-sociale9. Impozitele erau divizate n dou categorii: a) de repartiie adic repartizate dintr-o sum global; b) de cotitate, adic stabilite pe uniti impozabile. Impozitele mai erau categorisite n directe sau indirecte, ordinare sau extraordinare, reale (obiective) sau personale (subiective), proporionale sau progresive. II. Taxele erau destinate s acopere cheltuielile determinate de efectuarea serviciilor solicitate, spre deosebire de impozite, care erau destinate acoperirii cheltuielilor generale ale statului i pentru care statul nu presta nici un serviciu sau lucrare n favoarea contribuabilului. Taxele erau clasificate dup urmtoarele criterii: a) dup natura lor, erau mprite n: - fixe sau variabile; - aparte sau personale; - directe sau indirecte; b) dup modalitatea de ncasare (percepere), se divizau n: - judectoreti; - administrative.

Leon George, Elemente de tiin financiar, Bucureti, 1926, p. 162. 39

III. Activitatea productiv ce se efectua pe domeniile statului, cum erau cea agricol, exploatarea minier, n ntreprinderile industriale i comerciale (ci ferate, pot, telegraf, telefon, bnci de stat, loterii de stat etc.) sau n unele ntreprinderi mixte. IV. Monopolurile (asupra tutunului, srii, buturilor alcoolice etc.) i amenzile. V. Mijloace deghizate de realizare a veniturilor statului, cum sunt, spre exemplu: a) devalorizarea monetar; b) reevaluarea stocurilor Bncii Naionale; c) exproprieri; d) emisiuni de bonuri pentru lichidarea datoriilor. VI. Succesiuni vacante i donaii Ne vom referi, pe scurt, la cteva impozite aplicate dup crearea statului modern romn, n special n anii domniei regelui Carol I, care, dup cum este cunoscut, a dus o politic financiar realist. innd seama de scopul lucrativ al ntregii activiti economico-sociale din perioada analizat i avntul ce se manifesta n domeniul economic, sistemul fiscal se baza mai ales pe impozitele pe venit, ca impozite personale, care ineau seama de posibilitile de contribuie ale contribuabilului: Astfel: a) impozitul pe veniturile proprietilor agricole, instituit n 1864, cu modificrile ce i s-au adus n 1871, 1881, 1901, 1907; b) impozitul pe venitul proprietilor cldite; c) impozitul pe venitul capitalurilor mobiliare, introdus n 1906, era reinut de la debitorii dividendelor, cupoanelor, dobnzilor, rentelor, chiriilor i tuturor veniturilor i produselor de orice fel; d) impozitele pe veniturile ntreprinderilor comerciale i industriale, stabilite prin legile din 1863, 1877 i 1899, asupra ntreprinderilor din aceste categorii, cu excepia societilor pe aciuni, a cooperativelor i a celor ce se aflau n primul an de funcionare; e) impozitul pe venituri din salariu, introdus n 1877 i apoi n 1900. Avea natur proporional; f) impozitul pe veniturile din profesiuni i ocupaiuni neimpuse la alte impozite, reglementat prin Legea patentelor (1862), era progresiv i ncepea de la 1%, pentru veniturile de pn la 400 lei, i ajungea la 3,5%, pentru veniturile mai mari de 50.000 lei. Perceperea impozitelor se fcea de ctre prclabi i subcasieri numii de Ministerul de Finane, pn n 1867, dup care au fost instituii
40

perceptorii. n vederea mbuntirii procedurii de ncasare a impozitelor au fost adoptate mai multe legi (1864, 1865, 1871, 1877, 1878, 1880,1893)10. n Transilvania, de asemenea, impozitele au constituit o principal surs de venituri publice. Totodat, existau o serie de taxe, contribuii speciale, monopoluri i alte surse de venituri sau msuri financiare. Dintre impozitele directe aplicate n perioada analizat menionm, sumar, urmtoarele: a) impozitul pe pmnt (Legea nr. VII/1875, modificat prin Legea nr. XI/1881) se percepea pentru orice suprafa de pmnt avnd destinaie economic sau alt destinaie, de la proprietarul acestuia. Cota impozitului era de 20% din venitul net cadastral. Au fost stabilite i unele cote suplimentare care, uneori, s-au ridicat pn chiar la 47% din venitul net cadastral; b) impozitul pe venitul proprietii cldite (Legea nr. XXII/1808, modificat n 1870, 1872, 1875, 1883, 1909) a avut ca obiect impozabil casele de locuit, extins, prin asimilare, i la alte cldiri. Impozitul se stabilea n dou forme: ca impozit pe case, stabilit dup cuantumul chiriei n cote de 9%, 11% i 14%; impozitul dup clase, stabilit n raport de numrul ncperilor efectiv nchiriate, fiind fixate zece clase i trei grade de impozit; c) impozitul asupra dobnzilor i rentelor, reglementat prin Legea nr. XXII/1875, modificat, n principal, prin Legea nr. XLVI/1883 i Legea nr. V/1890. Obiectul impozabil l constituiau dobnda, dividendele, tantiemele11 i se percepea n cote determinate; d) impozitul asupra ctigului, aa-zisa, dare pe ctig, stabilit prin Legea nr. XXIX/1875, modificat n 1883, 1885, 1886, 1888, 1893, 1909. Obiectul impozabil l reprezentau ctigurile i veniturile din munca manual, din ntreprinderi industriale i comerciale, din ocupaiile intelectuale i din alte ocupaii sau ntreprinderi productoare de ctig care nu fceau obiectul celor trei impozite menionate mai sus (asupra pmntului, a cldirilor i a dobnzilor i rentelor); e) impozitul ntreprinderilor obligate la publicarea socotelilor, instituit prin Legile nr. VIII/1909 i LIII/1912 i pus n aplicare prin Legea nr. XXXIV/1916. Impozitul se aplica ntreprinderilor pe aciuni din ar, societilor n comandit, societilor de asigurare, cooperativelor, adic tuturor societilor obligate s prezinte, la tribunalul comercial, bilan. Baza

Pentru detalii, a se vedea E. M. Ssan, op. cit., p. 48 i urm. Tantiem indemnizaie special care se d membrilor unui consiliu de administraie sau funcionarilor superiori ai unei societi comerciale; comision procentual acordat mijlocitorilor de afaceri (Dicionarul Limbii romne moderne, Academia R.P.R., Institutul de Lingvistic din Bucureti, Editura Academiei, Bucureti, 1958, p. 846). 41
11

10

impozabil o reprezenta venitul integral (total), iar aezarea (calculul) impozitului se fcea asupra venitului anual precedent celui de impunere; f) impozitul asupra minelor, prevzut de Legea nr. XXVIII/1875, avnd ca obiect venitul provenit din exploatarea minelor i cel din tranzacii industriale n legtur cu activitatea minelor. Din categoria impozitelor indirecte menionm cteva impozite de consumaie (denumite i taxe), cum sunt: taxe pe zahr i glucoz, pe spirt i buturi alcoolice, pe articole de consumaie, pe produse petroliere, pe tutun i sare (n ipoteza c nu reprezentau monopol de stat); impozitul pe lux, cifra de afaceri i altele. n Bucovina se aplicau, n perioada menionat, ca impozite directe, darea pe case, pe pmnt, pe ctig (patente), pe venitul societilor, pe rente i pe venit. n acelai timp, n Basarabia se aplicau impozitele pe pmnt, pe cldiri, pe capitaluri imobiliare, pe patente i pe venitul global12. 2. Organizarea bugetar Instrumentul principal al organizrii bugetare l reprezenta bugetul, considerat ca actul legislativ prin care se prevedeau i se aprobau veniturile i cheltuielile anuale ale statului i tuturor serviciilor publice. Exerciiul bugetar era egal cu anul financiar, adic de 12 luni, i ncepea la 1 aprilie i se ncheia la data de 31 martie a anului urmtor. Proiectul bugetului se elabora de Ministerul Finanelor n condiiile asigurrii unui echilibru ntre veniturile i cheltuielile publice. Este interesant procedura de elaborare a proiectului de buget. Astfel, ministerele sau administraiile publice, nainte de a-i elabora proiectele definitive de buget, aveau obligaia de a comunica Ministerului de Finane, pn cel mai trziu la 1 decembrie, propuneri pentru bugetul anului urmtor; Ministerul de Finane supunea aceste propuneri comisiei tehnice bugetare, iar apoi comunica hotrrea luat ctre ministerul sau administraiile publice. Pe baza proiectelor de bugete ale ministerelor i administraiei publice, dup echilibrarea i definitivarea lor, Ministerul de Finane, incluznd i bugetul su, elabora bugetul general al statului, care era supus aprobrii Guvernului i apoi Adunrii Deputailor, pn la 1 martie. O caracteristic important a sistemului financiar al perioadei istorice analizate o constituie faptul c bugetul reprezenta un mijloc de redistribuire a venitului naional. Astfel, impozitele erau suportate n
Th. C. Aslan, Tratat de finane, cuprinznd legislaia fiscal de dup rzboi, Tipografiile romne unite, Bucureti, 1925, p. 151. 42
12

principal de categoriile productive ale societii. n cadrul veniturilor publice, predominau impozitele indirecte. Spre exemplu, n anul 1864, impozitele directe reprezentau o treime din aceste venituri, iar la nceputul secolului XX au sczut la 17,2%, n timp ce impozitele indirecte au crescut n perioada respectiv de la 66,3% la 82,8%. 3. Curtea de Conturi Sistemul financiar modern cunoate metoda controlului dublu asupra finanelor publice, unul efectuat de aparatul de specialitate al executivului i altul exercitat de organul legislativ. Aceast metod a fost introdus i n Romnia prin Regulamentul Organic. ntruct modul de organizare nu a permis un control financiar sistematic, prin Legea nr. 24 ianuarie/5 februarie 186413 (modificat la 14/26 martie 1874; la 1/13 aprilie 1886) a fost nfiinat Curtea de Conturi, de inspiraie francez. Curtea era competent s cerceteze i s fixeze conturile veniturilor tezaurului, casieriilor generale de jude, regiilor administraiilor contribuiilor indirecte, precum i s ncheie socotelile cheltuielilor fcute de toi agenii contabili. Competena de control ulterior (postum) a Curii a fost extins prin legile modificatoare, care i-au atribuit i unele competene jurisdicionale privind apelurile fcute de organele comunale, precum i de contribuabilii i perceptorii direci care nu erau supui jurisdiciei de prim instan a Curii, n contra ncheierilor comunale sau administraiei de care aparineau. Legea din ianuarie 1895 aduce unele mbuntiri n organizarea Curii de Conturi, dintre care importante ni se par dou: a) stabilirea ordinii ierarhice n raport de celelalte organe judectoreti; b) extinderea competenei jurisdicionale asupra oricrui funcionar public care nu putea justifica avansurile primite pentru ndeplinirea unor servicii publice. 4. Regimul vamal n 1859, o dat cu Unirea Principatelor Romne, s-a trecut la organizarea administrrii vmilor, nfiinndu-se dou direcii generale ale vmilor, cu sediile n Bucureti i Iai, care coordonau activitatea celor 51 puncte de vam. Totodat, taxa vamal general a fost stabilit la 5%, fiind perceput numai de ctre administraia public.

13

Monitorul Oficial nr. 16 din 24/25 februarie 1864. 43

Taxa vamal pentru export a rmas de 5% (Legea nr. 24 august/ 5 septembrie 1864), n schimb cea de import a fost majorat la 7,5% (1866). Prin numeroase legi ulterioare (1874, 1875, 1882, 1886, 1889) au fost stabilite categoriile de mrfuri supuse taxelor, modul de organizare a administraiei vmilor i pazei frontierei, procedura, antrepozitele, tranzitul, judecarea infraciunilor, nfiinarea unei comisii speciale pentru stabilirea tarifelor vamale. n perioada 1886 1904 s-a aplicat o politic protecionist, cu taxe sporite pentru importuri. n 1904, s-a adoptat un nou tarif vamal (pus n aplicare din 1906), care acorda unele avantaje pentru statele cu care Romnia avea ncheiate convenii vamale i stabilea unele nlesniri la importul mrfurilor de mare importan pentru economia rii i majorri de taxe la mrfurile ce se produceau n ar.
SECIUNEA a III-a DREPTUL FINANELOR PUBLICE NTRE CELE DOU RZBOAIE MONDIALE

Rzboiul din 19161918 a ocazionat mari cheltuieli publice i a provocat importante distrugeri economiei naionale, ceea ce a determinat creterea considerabil a datoriei publice. n aceste condiiuni drastice i ca urmare a nfptuirii statului naional romn n 1918, legislaia finanelor publice s-a orientat n trei direcii principale: unificarea sistemului fiscal; reforma fiscal radical; msuri pentru echilibrarea bugetului public. 1. Sistemul fiscal A. Prima msur fiscal important a constituit-o reforma fiscal din 1921, propus de Nicolae Titulescu14, care avea la baz o idee progresist pentru acea vreme, i anume impozitul cedular15, completat cu unul global pe venit progresiv, pe lux, cifra de afaceri i anexe, precum i scutiri pentru minimum de existen.
Legea pentru impozitul progresiv pe avere i mbogirea din timpul rzboiului, publicat n Monitorul Oficial din 1 august 1921. 15 Se calculeaz n funcie de proveniena venitului (Gh. D. Bistriceanu, C. G. Demetrescu, E. I. Macovei, Lexicon de finane-credit, contabilitate i informatic financiar-contabil, vol. I. Finane i credit, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, p. 377). 44
14

Legea din 1 august 1921 desfiina vechile impozite directe, meninnd ns toate impozitele indirecte i monopolurile, dar reglementa 8 impozite directe, din care apte cedule, i anume: 1) impozitul pe veniturile proprietii funciare necldite (cedula A), stabilit la 15%; 2) impozitul pe veniturile proprietilor funciare cldite (cedula B), n cot de 15%; 3) impozitul pe veniturile exploatrilor agricole (cedula C), fixat la 12%; 4) impozitul pe ntreprinderile industriale i comerciale (cedula D), n cot de 12% pentru ntreprinderile comerciale i de 10% pentru cele industriale; 5) impozitul pe venituri din profesiuni i ocupaiuni necomerciale (cedula E), stabilit la 10%; 6) impozitul asupra lefurilor, indemnitilor, pensiilor i rentelor viagere (cedula F), fixat la 6%; 7) impozitul asupra veniturilor valorilor mobiliare, creanelor, depozitelor, garaniilor (cedula G), n cot de 15%; - impozitul progresiv pe venitul global, perceput asupra veniturilor nete din cele 7 cedule de mai sus, n cot de la 2% la 33%. n afar de aceste impozite, prin Legea din 1 august 1921 s-a instituit un impozit extraordinar impozitul progresiv pe avere i pe mbogirea din timpul rzboiului de data aceasta pe capital, aplicat asupra ntregii averi nete mobile i imobile a contribuabililor, n cot de 3% la 33%, putndu-se ridica, n anumite cazuri, pn la 65% sau chiar la 91%. n plus, tot la 1 august 1921 s-a instituit impozitul pe lux i cifra de afaceri, n cot de 15%, perceput pe vnzarea de automobile, bijuterii, bronzuri, parfumerie, cosmetice, mtsuri, lichioruri, ampanie etc. i de 10% pe alte mrfuri, precum i 1% asupra cifrei de afaceri. B. O nou reform fiscal a fost efectuat n 1923, fiind propus de Vintil Brtianu, care urma s consolideze unificarea sistemului fiscal romnesc. Este vorba de Legea pentru unificarea contribuiunilor directe i pentru nfiinarea impozitului pe venitul global16. Prin noua lege, impozitele cedulare sunt nlocuite cu 6 impozite directe, reale, denumite de lege i elementare. Astfel, s-a renunat la impozitul asupra veniturilor exploatrilor agricole i la impozitul extraordinar asupra capitalului, fiind
Monitorul Oficial nr. 253 din 23 februarie 1923. A se vedea Lascr Davidoglu, Legea contribuiunilor directe, adnotat, Tiparul romnesc S.A., Bucureti, 1932. 45
16

meninute celelalte 6 impozite din 1921, dar cu cote mai mici pentru unele din acestea. Cele 6 impozite erau: a) impozitul pe veniturile proprietilor agricole, n loc de 15%, a fost stabilit la 12%, iar n caz de arendare a proprietii agricole, 14%; dac contribuabilul locuiete n strintate mai mult de 6 luni, 24%; b) impozitul pe veniturile proprietilor cldite, redus de la 15% la 12%, iar pentru cei ce locuiesc n strintate, 20%; c) impozitul pe veniturile valorilor mobiliare cunoate unele diferenieri n nivelul de cote n raport cu categoriile actelor i faptelor impozabile; d) impozitul pe veniturile comerciale i industriale, stabilit la 10%; e) impozitul pe salariu, redus la 4% de la 6%, iar pentru sume ce depesc 4.000 lei, 8%; f) impozitul pe veniturile din profesiuni i ocupaiuni neimpuse la celelalte impozite. Aceste 6 impozite, denumite de lege i obiective, erau stabilite pe diferite venituri, mprite n tot attea (6) categorii, n raport cu originea i tratamentul aplicat. n plus, legea din 1923 stabilea impozitul progresiv pe venitul global, care avea natur subiectiv, personal. Venitul global se forma prin scderea impozitelor elementare (cele ase de mai sus) i a unor dobnzi. Cotele de impozit au fost stabilite ntre 1-30%, n raport cu venitul. C. Criza mondial de la finele deceniului trei i nceputul deceniului patru al secolului XX a influenat negativ i sistemul fiscal, astfel c n 1933 s-a procedat la sporirea taxelor de consumaie i a fost modificat impozitul pe lux i cifra de afaceri, precum i la sporirea contribuiunilor directe i introducerea monopolului de desfacere a buturilor spirtoase. De asemenea, la 1 aprilie 1934, impozitul global a fost nlocuit cu unul supracot17, care se percepea la surs, combtndu-se evaziunea fiscal i simplificndu-se procedura de impunere. Impozitul supracot se asemna cu impozitul progresiv anterior, aplicndu-se, ca i acesta, la toate veniturile elementare, cu deosebirea c se stabilea automat, fr a fi
Monitorul Oficial nr. 78 din 1 aprilie 1934. Supracota se aplica o dat cu cota principal i asupra aceluiai venit, iar nu asupra venitului rezultat, dup ce s-a sczut impozitul calculat cu cota principal. 46
17

necesar o declaraie special a contribuabilului, i se percepea asupra fiecrei surse de venit. D. n deceniul patru al secolului XX, raportul dintre impozitele directe i cele indirecte s-a schimbat, ultimele ajungnd la din veniturile statului. n timpul celui de-al doilea rzboi mondial s-a trecut la o politic fiscal special, pentru perceperea rapid i simplificat a impozitelor. n acelai scop, s-a adoptat o procedur de impunere complet, cuprins n Codul de procedur fiscal, adoptat la 1 aprilie 194218. 2. Procedura bugetar Procedura bugetar s-a meninut, n general, pe principiile perioadei anterioare, examinate deja. 2.1. n vederea unei mai bune organizri bugetare, fiecare minister elabora un buget interior de execuie, prin care se repartizau creditele bugetare ntre diferite servicii publice centrale i locale. Cheltuielile bugetare nu puteau fi efectuate dect n limita strict a creditelor deschise. Potrivit Legii din 31 iulie 192919 (modificat la 31 august 1931 i 24 decembrie 1932), ordonanarea plilor se fcea pe cale ierarhic. Astfel, minitrii i ceilali conductori de administraii aveau dreptul de a dispune, n calitatea lor de ordonatori principali, de creditele ce li se deschideau. n continuare, ordonatorii secundari, pe baza delegaiei primite pe numele lor, emiteau mandatele de plat n limitele prevzute de ordonanele de delegaie. Plile se puteau face de ctre casieriile publice numai dup verificarea ordonanelor i mandatelor de plat. 2.2. Organele locale, conform Legii din 14 aprilie 1933, aveau bugete proprii, aprobate de consiliul judeean sau comunal, pe baza proiectelor elaborate de ctre prefect, respectiv de ctre primarul comunei. Veniturile bugetelor locale erau, potrivit legii din 1933, menionat, constituite pe dou ci: - venituri dependente de sistemul fiscal al statului prin subvenii, cote adiionale etc.; - venituri independente provenite din taxe comunale, calculaia mrfurilor etc.

18 19

Monitorul Oficial nr. 78 din 1 aprilie 1942. Monitorul Oficial nr. 167 din 31 iulie 1929. 47

Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de contabilitate ale administraiilor respective, potrivit Legii contabilitii publice. 2.3. n deceniul al treilea al secolului XX, echilibrarea bugetar neputnd fi realizat, s-a procedat la: a) reducerea important a cheltuielilor publice; b) majorarea cu cca 10% a impozitelor directe i cu cca 20% a celor indirecte; c) scindarea bugetului statului n ordinar i extraordinar; cel din urm cuprindea veniturile nencasate i cheltuielile neefectuate din exerciiile bugetare anterioare. 3. Aparatul fiscal 3.1. n perioada interbelic20, aparatul fiscal a fost organizat pe baza importantului principiu al separrii atribuiilor ce-i reveneau: a) constatarea i aezarea impozitelor; b) administrarea (mnuirea) ncasrii i plii impozitelor. n aplicarea acestui principiu, prin reforma din 1929, funcionarii din domeniul fiscal au fost mprii n mod corespunztor n: - funcionari aparinnd serviciilor de constatare a impozitelor; - funcionari aparinnd serviciilor de ncasri i pli. De altfel, aceast distincie se bazeaz, n ultim instan, pe principiul general al finanelor publice de separare a funciei de decizie de funcia de cas, pentru a se evita operaiuni nelegale, pgubitoare pentru bugetul public, favorizate de situaiile n care cele dou funcii ale finanelor s-ar exercita de acelai organ i chiar de acelai funcionar public. Separarea celor dou administraii (servicii) nu nseamn c ele acionau fr nicio legtur ntre ele. Dimpotriv, cele dou administraii colaborau intens, comunicndu-i reciproc activitile efectuate i rezultatele obinute. 3.2. n judee funciona cte o administraie de constatare a impozitelor, condus de administratori de constatare. Aceste administraii aveau dou secii: - pentru constatarea impozitelor directe; - pentru constatarea impozitelor indirecte.

20

Pentru detalii, a se vedea E.M. Ssan, op. cit., p. 88 i urm.

48

La nivelul plilor funciona cte o circumscripie de constatare a impozitelor, care reprezenta celula sistemului fiscal de constatare, condus de cte un controlor financiar, avnd n subordine ajutori de controlori. n acelai timp, n fiecare jude funciona cte o administraie de ncasri i pli, cu principala atribuie de a urmri i ncasa veniturile publice ce le erau date n debit i de a efectua plile statului. Ea era subordonat nemijlocit Direciei contabilitii generale a statului. Administraia de ncasri i pli era condus de un administrator, ajutat de controlori de urmrire, care executau operaiunile de urmrire i ncasare a veniturilor publice. La nivelul plilor funcionau percepiile de circumscripie, conduse de cte un contabil i un numr de funcionari de birou. Constatarea veniturilor publice provenite din taxe i contribuii, n cadrul administraiilor locale, se fcea de ctre comisii de constatare locale, compuse din: delegatul serviciului financiar, la orae sau notarul comunal; un consilier comunal delegat i un delegat al contribuabililor. Cei nemulumii de constatrile comisiei puteau face apel, n termen de 15 zile de la comunicare. Comisia de apel era compus din: delegatul consiliului comunal, delegatul contribuabililor i judectorul de ocol. mpotriva deciziilor comisiilor de apel, cnd impozitul depea 100.000 lei, se putea face apel la tribunal sau la curtea de apel. Pe baza constatrilor definitive, se fcea nregistrarea n rolurile de ncasri. Ne aflam n prezena unui contencios fiscal foarte judicios organizat i cu o trstur democratic pronunat n primele dou faze administrativjurisdicionale.
SECIUNEA a IV-a DREPTUL FINANELOR PUBLICE DUP AL DOILEA RZBOI MONDIAL

Dominaia sovietic, instaurat n Romnia dup al doilea rzboi mondial, a impus nlocuirea statului de drept i a economiei de pia cu dictatura comunist de stat i economic. Cadrul de aciune a prghiilor financiare, ca, de altfel, a tuturor categoriilor economice n general, era nemijlocit legat i condiionat de planul naional unic de dezvoltare, ca instrument principal cu ajutorul cruia se asigura nfptuirea dictaturii economice comuniste.

49

n aceste mprejurri, noiuni ca autonomie economico-financiar a organelor administrative i unitilor de producie, autogestionarea ntreprinderilor i autoconducerea muncitoreasc erau creaii ale oligarhiei comuniste menite a justifica dictatura exercitat de un numr restrns de persoane. 1. Organizarea bugetar A. n domeniul finanelor regimului comunist, bugetul de stat a avut un rol important, n toate etapele perioadei respective, de peste 40 de ani, din ara noastr, fiind subliniat rolul su politic n evoluia economico-social. Fiind un instrument al statului monopolist, supracentralizat, bugetul de stat avea o menire tehnico-financiar subordonat principiului planificrii socialiste21. La rndul ei, legislaia bugetar a reflectat concepia menionat despre importana i menirea bugetului de stat. B. Astfel, cu ocazia restructurrii financiare din 1949, bugetul de stat a fost definit drept planul financiar anual al formrii fondului unic de mijloace bneti necesare ndeplinirii funciilor statului i ndrumrii lor n conformitate cu planul economic general, n vederea dezvoltrii puterii economice a rii, aezrii economiei naionale pe baze socialiste, ridicrii nivelului material i cultural al celor ce muncesc i garantrii independenei naionale22. Din aceast definiie se desprind cele dou caracteristici eseniale ale concepiei comuniste despre bugetul de stat, i anume: a) natura bugetului de stat de plan financiar cu rol, n principal, de finanare a economiei naionale, adic aa cum se prevedea n Legea din 1949 n vederea dezvoltrii puterii economice a rii, aezrii economiei naionale pe baze socialiste; b) poziia de subordonare a bugetului de stat fa de planul economic, din moment ce el urma a fi ntocmit n conformitate cu planul economic general. n realitate, proiectul planului economic era elaborat de Comitetul de Stat al Planificrii, supus aprobrii conducerii Partidului Comunist Romn, iar pe baza i n executarea acestuia, se ntocmea proiectul bugetului de stat.

I. Gliga, Gh. Gilescu, P. Olcescu, Drept financiar, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, p. 47. 22 Art. 1 din Legea nr. 3/1949 asupra ntocmirii i ncheierii bugetului general al Republicii Populare Romne. 50

21

C. Pe parcursul consolidrii statului centralizat, denumit i socialist, a evoluat i organizarea finanelor, inclusiv a bugetului de stat i a legislaiei bugetare. Astfel, ultimul act legislativ cu caracter general n domeniul financiar, Legea finanelor23, stabilea rolul bugetului de stat, dup cum urmeaz: Bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului i repartizarea acestora n concordan cu obiectivele planului naional unic, pentru finanarea dezvoltrii economiei naionale, aciunilor social-culturale, aprrii rii i altor nevoi ale societii (art. 38). Rezult c au fost meninute cele dou caracteristici prezentate mai sus i, n plus, se precizeaz n mod expres principiul centralismului excesiv al bugetului de stat, n acord cu supercentralismul statului, deoarece bugetul cuprindea veniturile centralizate ale statului i repartizarea acestora (deci, tot pe cale centralizat). Aceast caracteristic este demonstrat i de includerea bugetelor locale n bugetul de stat, nlturndu-se orice manifestare de autonomie financiar a organelor de stat locale (judeene, municipale, oreneti i comunale). Astfel, Legea finanelor (nr. 9/1972, modificat i completat prin Legea nr.2/1979), prevedea c Bugetul de stat se compune din bugetul republican i bugetele locale (art. 183). D. Veniturile bugetului de stat erau formate, innd seama de caracteristicile menionate, din urmtoarele surse bneti: a) venituri provenite de la unitile socialiste de stat; b) venituri i alte ncasri aferente bugetului asigurrilor sociale de stat (incluse i ele n bugetul de stat n.a.); c) impozite i taxe pltite de organizaiile cooperatiste i unitile economice ale celorlalte organizaii obteti; d) taxe vamale; e) impozite i taxe de la populaie; f) alte venituri. E. Cheltuielile bugetului de stat. n Legea finanelor se prevedea expres c acestea se efectueaz n concordan cu obiectivele planului naional unic, avnd deci principala destinaie finanarea economiei naionale, care, dup cum tim, nsemna de fapt finanarea proprietii de stat, adic a ntreprinderilor de stat. Astfel, cheltuielile bugetare se efectuau pentru: a) finanarea economiei naionale, cuprinznd obiective i aciuni care se finanau din fondurile de dezvoltare economico-social, i anume:
23

Legea nr. 9/1972, modificat i completat prin Legea nr. 2/1979. 51

investiii productive; acoperirea necesarului de mijloace circulante al unor uniti economice (desigur, de stat n.a.); constituirea rezervelor de stat; dezvoltarea bazei materiale a unitilor social culturale i pentru alte scopuri prevzute prin dispoziii legale; alte obiective sau aciuni cu caracter economic; b) realizarea aciunilor social-culturale; c) acordarea de pensii i realizarea altor aciuni din bugetul asigurrilor sociale de stat; d) aprarea rii; e) funcionarea organelor puterii de stat, organelor administraiei de stat, organelor judectoreti i celor ale procuraturii; f) realizarea altor aciuni i sarcini prevzute prin dispoziiile legale. F. Pentru a ilustra mai exact rolul i caracteristicile bugetului de stat comunist este edificator s prezentm pe scurt modul de formare i cheltuire practic a veniturilor bugetare, n condiiile n care marea majoritate a mijloacelor de producie deveniser proprietate de stat. Astfel, impozitele i taxele de la populaie nu au depit n nici un an 10% din totalul veniturilor bugetului de stat. Mai mult, n ultimii ani de guvernare socialist, aceste venituri reprezentau numai ntre 1 2%. De altfel, i n celelalte ri foste socialiste, situaia era similar. Spre exemplu, n anii '80, impozitele de la populaie reprezentau 8,3% din veniturile bugetare n R.D. German, 8% n R.P. Bulgaria i U.R.S.S. i 2 % n R.P. Ungar24. n ce privete cheltuielile bugetare, n perioada socialist a Romniei, i n mod special n anii '70 i '80, ntre 55 65% din totalul resurselor bneti ale bugetului de stat au fost destinate dezvoltrii economiei naionale, n realitate finanrii sectorului de stat din economie. Determinarea direciilor de evoluie a economiei romneti prin bugetul de stat este reflectat i de caracteristica epocii comuniste reprezentat de faptul c resursele financiare concentrate n bugetul de stat deineau peste 50% din resursele financiare ale economiei. Ponderea lor depea 70% pn n 1978. n aceste condiii, bugetul de stat era, practic, bugetul economiei naionale i deci nu un buget public. 2. Evoluia dreptului fiscal A. n 1944, la terminarea celui de-al doilea rzboi mondial, principalele impozite i taxe ce se aplicau n Romnia erau urmtoarele:
Ivan Vucev, Organizarea impunerii pe venit i avere n rile membre C.A.E.R., n Revista de contabilitate nr. 8/1985. 52
24

a) impozitele directe, mprite n 6 cedule, astfel: - impozitul pe veniturile din proprieti agricole; - impozitul pe veniturile din proprieti cldite; - impozitul pe veniturile din capitalurile mobiliare; - impozitul pe veniturile din comer i industrie; - impozitul pe salarii; - impozitul pe veniturile din profesii. La acestea se aduga taxa pe hectarul de vie hibrizi; b) impozitele indirecte, dintre care menionm: - impozitul pe lux i cifra de afaceri; - taxele de consumaie; - impozitul excepional de 12%; - impozitele i taxele de timbru; - impozitul de echivalent; - taxele vamale de import i export; - taxele pe buturile spirtoase i altele; c) monopolurile fiscale de stat. Pe lng aceste impozite i taxe mai importante, se aplicau i alte impozite i taxe cu o pondere mai redus n veniturile statului. B. Dup al doilea rzboi mondial, au avut loc importante modificri n sistemul fiscal. Reforma agrar din 1945, reforma i stabilizarea monetar din 15 august 1947, abolirea monarhiei i proclamarea Republicii Populare Romne la 30 decembrie 1947, adoptarea Constituiei din 13 aprilie 1948 i, mai ales, naionalizarea principalelor mijloace de producie la 11 iunie 1948, msur prin care s-a constituit un larg sector de stat n economia romneasc, sunt factori care au avut consecine considerabile i din punct de vedere fiscal. Aceste evenimente au pregtit modificarea sistemului fiscal anterior. Astfel, n perioada 1945 1948 au avut loc i unele modificri fiscale, dar nu de mare complexitate, cum au fost, spre exemplu, desfiinarea impozitului excepional de 12% (1948), sau nlocuirea impozitelor proporionale cu cele progresive. C. n aceste condiii social-economice, la 1 ianuarie 1949 s-a efectuat o restructurare financiar n cadrul creia au fost luate o serie de msuri fiscale radicale, determinate mai ales de naionalizarea principalelor mijloace de producie i transformarea ntreprinderilor particulare n ntreprinderi de stat. Naionalizarea a dat un alt coninut i o alt natur prelevrilor la bugetul de stat de la aceti noi contribuabili. Ca atare, au fost desfiinate impozitele directe. Astfel, impozitul pe cifra de afaceri pe care l datorau anterior ntreprinderile foste particulare, ca impozit
53

direct, a fost schimbat ntr-un impozit indirect, deoarece s-a transformat ntr-un mijloc de atragere la buget a venitului net centralizat al statului. De altfel, n anul 1950, cu unele modificri, impozitul pe cifra de afaceri a devenit impozitul pe circulaia produselor, care se aplica nu numai asupra produselor de consum individual, ci i asupra mijloacelor de producie i se datora att de ntreprinderile de stat, ct i de cele particulare ce mai existau. Din 1952, numai ntreprinderile de stat datorau noul impozit. n 1954, efectundu-se o reaezare a impozitului, acesta este aplicat numai asupra bunurilor de consum individual, nu i asupra mijloacelor de producie, iar denumirea sa a devenit impozit pe circulaia mrfurilor. Cu aceast denumire, impozitul, dar cu modificri pe parcurs n ce privete sfera de cuprindere, s-a aplicat n toat perioada regimului socialist. Muli ani la rnd, acest impozit a constituit principala plat a venitului net centralizat al statului, ncasat de la o ntreprindere de stat. n acelai timp, n 1949 au fost introduse impozitul asupra operaiilor de executri de lucrri, prestri de servicii i transporturi (care ulterior a fost nlocuit cu impozitul asupra operaiunilor necomerciale), impozitul pe veniturile cooperativelor i impozitul pe spectacole. Unitile cooperaiei agricole au fost obligate s suporte impozitul agricol, devenit n 1952 (Decretul nr. 125/1952) impozitul pe veniturile agricole i ale ntovririlor, iar din 1955 (Decretul nr. 212/1955) a fost nlocuit cu impozitul pe teren, cu cote fixe stabilite pe hectar, cu scopul de a ncuraja sporirea produciei agricole i creterea animalelor. Legislaia fiscal de la 1 ianuarie 1949 a desfiinat i impozitele directe datorate de populaie. S-au introdus ns impozitul pe veniturile populaiei (Legea nr. 12/1949, nlocuit prin Decretul nr. 4/1952 i apoi Decretul nr. 153/1954) i impozitul agricol (Legea nr. 18/1949, nlocuit cu Legea nr. 2/1977). Ambele impozite au suferit numeroase modificri pe parcurs, n ce privete obiectul i subiectele impunerii, n raport cu politica fiscal. n domeniul taxelor, menionm Legea timbrului (Legea nr. 6/1949 i Decretul nr. 2/1949) care reglementa taxele de timbru, impozitul proporional de timbru i impozitul progresiv de timbru. De la 1 iulie 1955 aceast lege a fost nlocuit (Decretul nr. 199/1955 i HCM nr. 911/1955), desfiinndu-se impozitul de timbru, iar taxelor de timbru li s-a atribuit natura real de taxe, plat a unui serviciu prestat. La data de 1 ianuarie 1949 au fost introduse i unele impozite i taxe locale (Legea nr. 11/1949). De la 1 ianuarie 1952, aceste impozite i taxe dobndesc o nou reglementare (Decretul nr. 18/1952), care se va aplica pn la 1 ianuarie 1982, cnd se vor adopta Legea nr. 25/1981 i Decretul nr. 425/1981.
54

D. Dup cum observm din cele artate i innd seama de evoluia ulterioar, reinem c legislaia fiscal adoptat la 1 ianuarie 1949 nu a fost i nici nu putea reprezenta forma definitiv a sistemului de venituri al regimului social-economic existent n Romnia pn n decembrie 1989. Transformrile ce au avut loc dup 1949 n evoluia societii romneti i n economia naional au determinat modificri i n legislaia fiscal, pentru ca aceasta s poat fi utilizat ca instrument important n aplicarea politicii economice i financiare a statului centralizat socialist. Dintre impozitele mai importante menionm: impozitul pe beneficiu, impozitul pe produs i vrsmintele din beneficiu datorate, din 1977, de ctre ntreprinderile de stat. De la 1 ianuarie 1979, n locul impozitului pe beneficiu i a impozitului pe produs s-a introdus aa-zisa prelevare pentru societate a unei pri din valoarea produciei nete, ca principal form de participare a ntreprinderilor industriale de stat la crearea fondurilor bugetului de stat. Tot de la 1 ianuarie 1979, vrsmintele din beneficiile ntreprinderilor de stat au dobndit o nou reglementare (Legea nr. 29/1978) i au devenit principala surs de venit a bugetului de stat, pn n decembrie 1989, deoarece se prelua ntreg beneficiul creat de ntreprinderi, dup acoperirea unor nevoi financiare planificate ale acestora; impozitul pe fondul total de retribuire a unitilor de stat a fost introdus de la 1 iulie 1977 n locul impozitului pe retribuiile individuale, care s-a desfiinat. Noul impozit era pltit de ntreprinderile de stat, care achitau salariailor numai ntre 14,50 i 17,50%, difereniat pe ramuri, subramuri i activiti, asupra fondului total de retribuire. Impozitul s-a aplicat pn la 31 decembrie 1990; taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat a fost introdus ncepnd cu anul 1975, justificat ca mijloc de protecie suplimentar a terenurilor agricole i forestiere, deoarece se datora pentru utilizarea acestor categorii de terenuri n alte scopuri. Prin impozite de genul celor artate, regimul supracentralizat prelua de la ntreprinderile de stat venitul rezultat din activitatea acestora. 3. Organele administraiei de stat financiar bancare A. Dup luarea puterii de ctre comuniti, prin msurile economice adoptate (naionalizarea principalelor mijloace de producie, etatizarea bncilor, reforma i stabilizarea monetar, restructurarea financiar etc.) s-a instituit monopolul absolut al proprietii de stat (peste 2/3 din avuia
55

naional i fondurile fixe din economie), s-a redus exagerat ponderea proprietii cooperatiste, s-a ngrdit tot mai accentuat mica producie rneasc, s-au limitat extrem proprietatea i producia meteugreasc, s-a ajuns la concentrarea excesiv a produciei industriale (ntreprinderi de mari dimensiuni). Ca atare, statul a devenit administrator general al unui imens patrimoniu. n aceste condiii, n sfera domeniului public au fost incluse n mod arbitrar i bunurile aparinnd n mod tradiional domeniului privat al statului, cum erau cele aflate n administrarea direct a ntreprinderilor de stat, centralelor industriale, trusturilor i altor uniti economice de stat. n consecin, i activitatea financiar pe care statul era interesat s o reglementeze n detaliu i-a extins sfera, cuprinznd nu numai pe cea implicat de finanele publice, ci i pe cea a unitilor economice de stat, care, potrivit practicii financiare internaionale, este considerat ca aparinnd domeniului financiar privat. B. innd seama de aceast situaie, activitatea executiv financiar de stat era exercitat, att pe plan central, ct i pe plan local, de organele administrative financiar-bancare de stat, cum erau: a) pe plan central: Ministerul Finanelor, Banca Naional, bncile specializate (Banca de Investiii, Banca Agricol i Banca Romn de Comer Exterior), Casa de Economii i Consemnaiuni, Administraia Asigurrilor de Stat, precum i direciile financiare i de preuri din ministere i celelalte organe centrale de stat; b) pe plan local: organele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale; organele i unitile subordonate ale organelor centrale administrative financiar-bancare de stat menionate mai sus; compartimentele financiar-contabile din cadrul: instituiilor de stat; unitilor economice de stat (ntreprinderi, centrale etc.). n ultimele dou decenii ale regimului comunist au funcionat i Consiliul Financiar Bancar i comisiile financiar bancare teritoriale, compuse din reprezentanii organelor administrative financiar bancare enumerate mai sus (M.F., bncile specializate, C.E.C. i ADAS). C. Ministerul Finanelor era organul administrativ central de specialitate care rspundea de nfptuirea politicii financiare a partidului i

56

statului n domeniul finanelor i aciona pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar i valutar al rii25. D. Banca Naional, mpreun cu bncile specializate, ca organe de stat, rspundeau de nfptuirea i asigurarea aplicrii, n activitatea lor, a politicii partidului i statului n domeniul monetar i al creditului, potrivit prevederilor Legii finanelor i ale legilor i statutelor lor de organizare i funcionare26. Banca Naional era i principalul organ de casierie al executrii bugetului de stat. E. Casa de Economii i Consemnaiuni constituia instituia specializat n atragerea i pstrarea economiilor bneti ale populaiei, avnd i unele atribuii bancare i financiare27. F. Administraia Asigurrilor de Stat ndeplinea atribuii de asigurare prin efectul legii a valorii contractuale a bunurilor, a persoanelor i de rspundere civil. Celelalte organe administrative financiare i bancare, centrale sau locale menionate mai sus aveau atribuii specifice organelor sau unitilor n cadrul crora funcionau. * Complexitatea i sfera larg a activitii financiare ce se desfura n regimul comunist de ctre stat au necesitat o reglementare stufoas, greu de cunoscut i deci dificil de aplicat. Numai Legea finanelor, dup modificarea i completarea ei, avea 257 de articole i trei anexe. Evoluia legislaiei financiar - bancare dup evenimentele din decembrie 1989 va fi examinat n cadrul capitolelor urmtoare.

25

Art. 228 din Legea finanelor nr. 9/1972, modificat i completat prin Legea

nr. 2/1979. Idem, art. 232. Decretul nr. 371/1958 privind organizarea i funcionarea Casei de Economii i Consemnaiuni, precum i Statutul C.E.C. 57
27 26

GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie Organizarea fiscal Regulamentul Organic Organele fiscale Patenta i birul (capitaiunea) Tantieme Controlul dublu asupra finanelor publice Supracot Aparatul fiscal Procedura bugetar Contencios fiscal Monopoluri fiscale Organizare bugetar Exerciiu bugetar Curtea de Conturi Regim vamal Comisia de apel Plan economic Restructurare financiar Vrsminte din beneficii Autonomie economico-financiar B. Teme pentru dezbateri Legislaia finanelor publice de la ntemeierea Principatelor Romne pn la Unirea lor Legislaia finanelor publice de la Unirea Principatelor pn la primul rzboi mondial Dreptul finanelor publice ntre cele dou rzboaie mondialedirecii principale de evoluie Reforma fiscal din 1921 i 1923 Dreptul finanelor publice dup al doilea rzboi mondial Planul naional unic de dezvoltare-rol Caracteristicile eseniale ale concepiei comuniste despre bugetul de stat Evoluia dreptului fiscal dup al doilea rzboi mondial Organele administraiei de stat financiar-bancare, centrale i locale, i atribuiile lor anterior evenimentelor din decembrie 1989
58

CAPITOLUL III NOIUNI GENERALE DE DREPT AL FINANELOR PUBLICE

n cursul de Drept al finanelor publice considerm c este util s se includ i un capitol care s prezinte noiuni generale specifice acestei discipline de nvmnt, care s sprijine studenii n nelegerea i nsuirea noiunilor ce vor aprea pe parcursul desfurrii materiei de fa.
SECIUNEA I NOIUNEA I OBIECTUL DREPTULUI FINANCIAR

1. Reglementarea juridic privind finanele publice Relaiile financiare privite n sens restrns, aa cum s-a artat, adic finanele publice, cuprind relaiile referitoare la formarea, administrarea, repartizarea, ntrebuinarea i controlul fondurilor bneti ale bugetelor publice, fonduri care au caracter nerambursabil. Aceste fonduri publice se constituie, se repartizeaz, se administreaz i se controleaz n temeiul unor norme juridice. ntr-adevr, la fel ca alte activiti de interes economico-social, procedeele i mijloacele prin care statul i alte colectiviti publice i procur fondurile bneti necesare se realizeaz, n mod practic, numai n urma i pe baza reglementrii acestor procedee sau mijloace prin norme juridice referitoare la impozite i la modul de percepere a lor, la cheltuielile publice i la modul de efectuare a lor etc.1 Normele juridice care au ca obiect de reglementare finanele publice constituie norme juridice financiare. Totalitatea acestor norme juridice financiare alctuiete reglementarea juridic privind finanele publice sau legislaia finanelor publice.

Ioan Gliga, Dreptul finanelor publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1992, p. 8-9. 59

Ca atare, fenomenele financiare din interiorul ntreprinderilor i ntre acestea sunt subordonate dreptului privat, constituind categoria finanelor private examinate sumar mai sus2. Desigur c aceasta presupune obligaia tuturor agenilor economici de a organiza i conduce anumite evidene contabile i financiare3 necesare pentru controlul modului de determinare i plat a obligaiilor fiscale ale tuturor ntreprinderilor. Sub acest ultim aspect, adic al organizrii evidenelor menionate, statul intervine prin norme juridice financiare i n sectorul privat al economiei romneti. 2.Categoriile de norme juridice care au ca obiect finanele publice Organizarea i funcionarea n bune condiiuni a serviciilor publice necesit resurse bneti importante. a) n acest scop, o prim categorie de norme juridice avnd ca obiect de reglementare finanele publice o reprezint cele privind procesul de formare, de constituire a resurselor bneti necesare satisfacerii nevoilor publice, adic a fondurilor bneti publice. Normele juridice din aceast categorie asigur concentrarea n bugetele publice a resurselor bneti necesare constituirii i alimentrii veniturilor publice, adic a fondurilor bneti aflate la dispoziia organelor centrale i locale ale administraiei publice. n aceast categorie de norme juridice se cuprind reglementrile privind stabilirea i perceperea impozitelor, taxelor, contribuiilor i a celorlaltor venituri publice. b) A doua categorie de norme juridice financiare o constituie cele ce stabilesc destinaiile pentru care pot fi utilizate veniturile publice, adic, mai exact, natura cheltuielilor publice i procedura de efectuare a acestora. c) A treia categorie de norme juridice care au ca obiect finanele publice se refer la emisiunea i circulaia bneasc. d) O alt categorie de norme juridice financiare o reprezint cele privind creditul public. e) n fine, o alt categorie de norme juridice financiare au ca obiect controlul financiar. Unii autori mai grupeaz normele juridice financiare, tot dup domeniul de reglementare, astfel:

A se vedea Seciunea II din capitolul I. Legea contabilitii, nr. 82/1991, republicat n Monitorul Oficial nr. 48 din 14 ianuarie 2005. 60
3

a) norme de drept bugetar care reglementeaz elaborarea i aprobarea bugetelor ce compun sistemul unitar de bugete publice i execuia acestora; b) norme de drept fiscal, care reglementeaz impozitele, taxele, contribuiile i celelalte venituri publice, precum i procedura de realizare a acestora; c) norme care reglementeaz mprumutul public; d) norme care reglementeaz controlul financiar. 3. Definiia dreptului finanelor publice Analiza de mai sus nvedereaz caracterul complex al normelor juridice care alctuiesc reglementarea juridic privind finanele publice. Aceste norme juridice prezint o importan deosebit, ntruct de coninutul lor depinde realizarea scopului finanelor publice, adic satisfacerea nevoilor sociale generale. Drepturile i libertile largi pe care societatea modern le recunoate omului implic cheltuieli publice deosebit de mari pentru ca aceste drepturi i liberti s fie realizate, n mod practic. Pentru a putea fi obinute resursele bneti necesare finanrii unor cheltuieli publice sporite, este, desigur, necesar extinderea procesului de constituire, de formare a veniturilor publice, pentru a asigura acel echilibru ntre venituri i cheltuieli, care constituie dezideratul major al oricrei administraii publice. Nevoile publice cunosc o cretere specific n perioada de trecere a rii noastre la o real economie de pia, cnd, datorit reformei economice, se nasc, n mod obiectiv, multiple dezechilibre sociale i economice care implic o intervenie sporit a statului pentru a se evita o prbuire economic total i necontrolat. n consecin, normele juridice de natur financiar au un rol important, putnd fi un factor stabilizator att prin condiiile n care este realizat repartiia produsului social, pentru formarea veniturilor publice, ct i prin procesul complex de distribuire a acestor venituri pentru acoperirea echilibrat i echitabil a nevoilor publice foarte mari n cursul nfptuirii trecerii la o real economie de pia. Aa se explic faptul c finanele publice reprezint o component important i un factor stimulator al reformei economice. Natura financiar a reglementrii juridice din domeniul finanelor publice se exprim n denumirea acestei reglementri fie legislaie financiar public, fie dreptul finanelor publice.
61

Se remarc, n mod justificat, c deosebirea dintre aceste denumiri este evident formal, deoarece cuvintele legislaie i drept sunt sinonime i, n acest caz, au acelai obiect, de reglementare procedeele sau mijloacele financiare4. Se opteaz pentru denumirea de dreptul finanelor publice a reglementrii juridice a finanelor publice. Se are n vedere c denumirea dreptul finanelor publice indic faptul c este vorba de reglementarea juridic avnd ca obiect numai acele acte sau operaiuni financiare care alctuiesc finanele publice i exprim apartenena acestei reglementri la dreptul public. mprtind argumentele menionate sumar, considerm c, n cazul reglementrilor juridice care au ca obiect numai finanele publice5, denumirea de dreptul finanelor publice este cea mai potrivit. n ce privete obiectul concret al acestei ramuri de drept, Legea privind finanele publice este edificatoare. Ca atare, dreptul finanelor publice are ca obiect de reglementare bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale i finanele instituiilor publice, precum i regimul general al veniturilor publice i al cheltuielilor publice. n raport cu acest obiect i cu funciile finanelor publice, se pot distinge mai multe subramuri ale dreptului finanelor publice, cum ar fi, spre exemplu: dreptul bugetar, dreptul fiscal, dreptul de control financiar. Suntem de prere c, n condiiile reformei economico-sociale i juridice impuse de trecerea la economia de pia de tip occidental i de edificarea statului de drept, rolul dreptului fiscal este deosebit de important, prioritar. n raport cu cele artate, credem c dreptul financiar poate fi definit ca fiind ansamblul normelor juridice care au ca obiect principiile, procedeele, actele i operaiunile prin intermediul crora se mobilizeaz, se repartizeaz, se administreaz i se controleaz fondurile bneti publice pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii, precum i obligaia agenilor economici de a organiza i conduce anumite evidene contabile i financiare. Nu avem pretenia de a fi realizat cea mai bun definire a acestei ramuri a dreptului, dar sperm c ea se va putea completa odat cu aprofundarea i extinderea cercetrii n acest domeniu complex al dreptului.
Ioan Gliga, op. cit., p. 9. Legea nr. 500/2002, n Monitorul Oficial nr.597 din 13 august 2002, cu modificrile i completrile ulterioare. 62
5 4

Pe plan internaional, dar n ultimii ani i n ara noastr, se extinde dezbaterea privind constituirea dreptului fiscal ca ramur distinct de drept6. n aceste condiii s-a acceptat ca dreptul fiscal s fie tratat ca disciplin distinct. Menionm c n lucrarea Evitarea dublei impozitri internaionale am pledat pentru o nou ramur a Dreptului internaional, respectiv Dreptul fiscal internaional7.
SECIUNEA a II-a IZVOARELE DREPTULUI FINANELOR PUBLICE

1.Caracterizare general n practica legislativ, normele juridice generale care alctuiesc izvoarele dreptului finanelor publice au o baz constituional, deoarece nsi legea fundamental cuprinde cele mai importante reglementri financiare. n ara noastr, aceast practic legislativ este tradiional, dac ne referim la Constituia din 1866 sau la cea din 1923, la constituiile comuniste din 1948, 1952, 1965 sau la Constituia Romniei din 1991, revizuit n anul 2003. Cadrul legislativ al reglementrilor financiare este, ns, n realitate i n mod necesar, foarte complex, cuprinznd numeroase forme de exprimare a normelor juridice ce compun dreptul finanelor publice. Astfel, pe lng Constituie, au existat i exist alte legi, precum i ordonane i hotrri ale Guvernului i decizii ale organelor administrativ-teritoriale, instruciuni, ordine i alte reglementri cu caracter normativ, emise de Ministerul Finanelor Publice i Banca Naional a Romniei. Vom examina pe scurt aceste categorii de norme juridice, sub aspectul reglementrilor financiare concrete pe care le cuprind. 2. Constituia Principalul izvor al dreptului finanelor publice l constituie legea fundamental a rii. Prevederile constituionale servesc pentru stabilirea competenelor organelor puterii legislative i celor ale puterii executive, centrale i locale, n elaborarea, adoptarea, executarea i ncheierea bugetelor publice. De asemenea, Constituia stabilete principiile ce stau la baza politicii financiare, monetare i valutare a statului.
A se vedea Radu Bufan (coordonator), Tratat de drept fiscal, Partea general, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 19 i urm. 7 Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 1999. 63
6

n acelai timp, Constituia mai cuprinde principalele dispoziii privind: organizarea i funcionarea Curii de Conturi; funcia de control a acesteia; raportul public pe care Curtea de Conturi l prezint anual Parlamentului; statutul juridic al membrilor Curii de Conturi. Din ansamblul prevederilor constituionale rezult c legiuitorul a neles s acorde o importan deosebit activitii financiare publice, deoarece principalele competene n materie au fost atribuite puterii legislative. Cu ocazia revizuirii din 2003 a Constituiei, au fost instituite importante prevederi noi privind: rolul interveniei statului n economie (art.138, sec.3-destinaia unor fonduri; art. 43, sec.3-obligaia de a lua msuri de dezvoltare economic i de protecie social, de natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent; art.134, lit.f-crearea condiiilor pentru creterea calitii vieii, lit. g -politica regional n concordan cu obiectivele U.E.); prevederi care anticipeaz calitatea de membru U.E. (art.41, al. 2 dobndirea de terenuri de ctre strini; art. 138, sec. 2 introducerea monedei euro; art. 145 transferul unor prerogative organismelor comunitare). 3. Legile Celelalte legi, altele dect Constituia, adic legile ordinare, cuprind cele mai importante norme juridice financiare. ntre acestea, un loc important l ocup Legea privind finanele publice, legile bugetare anuale i legile fiscale. Legea privind finanele publice8 i Legea finanelor publice locale9 reflect, pe plan juridic, strategia i politica Romniei n domeniul finanelor publice n legtur cu descentralizarea, autonomia unitilor administrativ-teritoriale i a unitilor economice de stat, tranziia spre economia de pia i privatizarea. n acest fel, prin legile menionate se realizeaz adaptarea finanelor Romniei la cerinele economiei de pia i ale statului de drept.

Legea nr. 10/1991, publicat n Monitorul Oficial nr.23 din 30 ianuarie 1991, nlocuit prin Legea nr.72/1996, cu acelai titlu, publicat n Monitorul Oficial nr. 152 din 17 iulie 1996 i apoi prin Legea nr.500/2002, n Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002. 9 Legea nr. 189/1998, publicat n Monitorul Oficial nr.404, din 22 octombrie 1998, cu modificrile ulterioare, nlocuit cu O.U.G. nr. 45/2003, n Monitorul Oficial nr.431 din 19. iunie 2003. 64

Coninutul legilor circumscrie nsi sfera finanelor publice, referindu-se la sistemul bugetar10 (bugetul public naional), cu categoriile de bugete publice care-l compun, adic: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituiilor publice autonome, bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice; bugetele fondurilor externe nerambursabile; bugetele locale. Legile menionate realizeaz o definire a cheltuielilor publice, a procesului bugetar i a clasificaiei bugetare. Astfel, principalele cheltuieli ce se pot finana de la bugetul public sunt cele pentru nvmnt, sntate, ocrotiri i asigurri sociale, cultur, art, sport, protecie social, aprarea rii i ordinea public, fa de trecut, cnd predominau cele economice. n ceea ce privete procedura bugetar, se asigur, pentru prima dat, dup 40 de ani, autonomia bugetelor locale, adic ale unitilor administrativ-teritoriale prin: stabilirea competenei de aprobare a bugetelor de ctre consiliile locale, ca organe deliberative (jude, municipiu, ora, comun); nlturarea metodei regularizrilor ntre bugetele locale; constituirea de fonduri de tezaur la nivelul judeelor i Municipiului Bucureti. n acelai timp, se prevede autonomia n domeniul finanelor asigurrilor sociale de stat, prin elaborarea i adoptarea unui buget separat de bugetul de stat i de bugetele locale. Legate de restructurarea procedurii bugetare sunt i instituirea emiterii bonurilor de tezaur, n caz de necesitate, reglementarea fondurilor speciale, ca anexe la bugetul de stat, constituirea unui fond de tezaur al statului i restrngerea virrilor de credite bugetare, corespunztor creterii rolului de decizie al Parlamentului n domeniul finanelor publice. Legile finanelor publice statueaz foarte clar caracterul legal al veniturilor publice, care nu pot fi stabilite dect prin lege. n acest sens, anual se stabilete lista impozitelor i taxelor i a celorlalte venituri ale statului care urmeaz s se perceap. Totodat, se interzice perceperea cu orice titlu sau denumire de contribuii directe sau indirecte, altele dect
n Legile nr.10/1991 i nr. 72/1996 privind finanele publice se utiliza noiunea de buget public naional. 65
10

cele prevzute de lege11. Sunt prevzute i msuri legale pentru corecta determinare, ncasarea ritmic, la termenele legale, i urmrirea silit a veniturilor publice, cu asigurarea cilor de atac pentru contribuabilii nemulumii, dar i a sanciunilor pentru cei ce nu respect legislaia fiscal. Pentru finanarea instituiilor publice, legile cuprind un capitol distinct, cu reglementri specifice. Veniturile publice sunt stabilite prin legi ordinare, care prevd principalele elemente ale fiecrui venit i msurile necesare pentru determinarea cuantumului acestuia i ncasarea lui. Spre exemplu: Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal; Legea nr. 86/ 2006 privind Codul vamal. 4. Hotrrile consiliilor locale Bugetul propriu al fiecrei uniti administrativ-teritoriale care are personalitate juridic (comun, ora, municipiu, sector al Municipiului Bucureti, jude, respectiv Municipiul Bucureti) se aprob anual prin hotrri ale consiliilor acestor uniti. Tot prin astfel de hotrri se stabilesc msurile pentru executarea bugetelor locale i se aprob conturile anuale de execuie ale bugetelor respective. De asemenea, consiliile respective au unele competene n ce privete stabilirea unor taxe i majorarea cotelor unor taxe i impozite locale, precum i acordarea unor nlesniri fiscale12. 5. Actele normative ale organelor centrale ale autoritii executive n acest sens, menionm ordonanele Guvernului, prin care se reglementeaz unele venituri publice, pe baza delegrii de competen dat de Parlament prin lege. Potrivit art. 58 din Constituia Romniei din 199113, unica autoritate legiuitoare a rii este Parlamentul. n baza art. 114 din Constituia Romniei, Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul

Art. 2, pct. 42 din Legea nr. 500/2002. Legea nr. 189/1998 privind finanele publice locale, publicat n Monitorul Oficial nr.404 din 22 octombrie 1998, nlocuit prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 45/2003, aprobat prin Legea nr.108/2004. 13 Monitorul Oficial nr.233 din 21 noiembrie 1991, revizuit n 2003. 66
12

11

i data pn la care se pot emite ordonane, precum i dac ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative. Din prevederile Constituiei Romniei, rezult c delegarea legislativ ce se acord Guvernului este o excepie de la regula c unica autoritate legiuitoare, n baza principiului separrii puterilor n stat, este Parlamentul. Ca atare, delegarea legislativ respectiv se acord n situaii specifice, cnd Parlamentul este n imposibilitatea de a elabora legi, din diferite motive, printre care, desigur, i vacana parlamentar. Numai c aceast excepie s-a transformat n regul, n sensul c, ncepnd din 1992, n fiecare an, Parlamentul a promulgat legi de abilitare a Guvernului de a emite ordonane n timpul vacanei parlamentare. Pe baza acestor legi, au fost emise zeci de ordonane ale Guvernului n fiecare an, prin care au fost reglementate probleme financiare deosebit de importante, mai ales n domeniile bugetar, fiscal i al creditului public. n acelai timp, Guvernul a emis numeroase ordonane de urgen n domeniul fiscal. n acest fel, considerm c a fost eludat funcia legislativ a Parlamentului, iar Guvernul a cumulat, pe lng atributele executivului, i pe cele ale legislativului. O astfel de guvernare este duntoare nu numai democraiei, dar i stabilitii legislative, deoarece ordonanele fiind elaborate n grab i fr o dezbatere parlamentar, ampl i contradictorie, a fost nevoie ca ele s fie modificate frecvent, mai ales cele din domeniul fiscal (cum este cazul, spre exemplu, al Ordonanei privind taxa pe valoarea adugat, impozitul pe profit; tariful vamal de import al Romniei). Instabilitatea legislativ genereaz grave prejudicii economiei, mai cu seam n domeniul investiiilor, att din surse interne, ct mai ales din surse externe. Suntem de prere c ar fi util s se manifeste mai mult exigen n stabilirea domeniilor n care se deleg competena de legiferare Guvernului i s se limiteze delegrile la un numr restrns de probleme, care sunt stringente i absolut necesar de reglementat n perioada de timp a delegrii, iar ordonanele de urgen s se emit numai n cazuri deosebite, potrivit Constituiei, revizuite. De asemenea, prin hotrri ale Guvernului se stabilesc msuri pentru executarea bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat, dup ce acestea au fost adoptate de ctre Parlament. De altfel, Guvernul exercit conducerea general a activitii executive n domeniul finanelor publice, n care scop are ndatorirea de a examina periodic situaia financiar pe economie, execuia bugetului de stat i a bugetelor

67

fondurilor speciale i de a stabili msuri pentru meninerea sau mbuntirea echilibrului financiar14. Prin decizii ale organelor locale ale puterii executive se stabilesc unele taxe i msuri pentru realizarea veniturilor publice i executarea bugetelor locale i se pot acorda unele nlesniri fiscale. Instruciunile, ordinele i celelalte acte cu caracter normativ ale Ministerului Finanelor Publice, emise n baza i pentru aplicarea legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului, stabilesc msuri pentru aplicarea unitar i uniform a acestora. Astfel de norme departamentale sunt emise pentru aplicarea, spre exemplu, a legilor, precum i a ordonanelor i hotrrilor Guvernului n ce privete condiiile de stabilire i urmrire a impozitelor, taxelor i altor venituri publice. Regulamentele, normele i alte acte cu caracter normativ ale Bncii Naionale a Romniei Potrivit Legii nr.58/199815, Banca Naional stabilete reglementrile n domeniile monetar, de credit, valutar i de pli. n exercitarea acestei competene, B.N.R. emite regulamente, norme i alte acte cu caracter normativ, cum sunt, spre exemplu: - Normele nr. 10/2004 privind autorizarea bncilor16; - Normele nr. 16/2002 privind capitalul social minim al bncilor i sucursalele bncilor strine17; - Regulamentul nr. 4/2005 privind regimul valutar18.
SECIUNEA a III-a RAPORTURILE JURIDICE FINANCIARE

n seciunea precedent ne-am referit la izvoarele dreptului finanelor publice. Este logic ca n continuarea incursiunii noastre, n materia noiunilor generale ale acestei ramuri de drept, s examinm raporturile juridice ce iau fiin n temeiul legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului i al celorlalte acte cu caracter normativ specifice domeniului financiar.
14 15

Art.18, alin.2, lit.c) din Legea nr.500/2002. Lege privind activitatea bancar, publicat n Monitorul Oficial nr.121 din 23 martie 1998. 16 Monitorul Oficial nr. 945 din 15 octombrie 2004. 17 Monitorul Oficial nr.683 din 16 noiembrie 2002. 18 Monitorul Oficial nr. 297 din 8 aprilie 2005. 68

Normele juridice financiare analizate sunt instituite de ctre stat cu scopul de a constitui temeiul raporturilor juridice ce se nasc n dreptul finanelor publice. Fenomenul financiar capt contur i se poate realiza numai n cadrul unor raporturi juridice ce se nasc, se modific i se sting n baza izvoarelor de drept al finanelor publice care reglementeaz drepturile i obligaiile financiare publice i care reprezint, ca atare, raporturile juridice financiare publice. 1. Subiecii raporturilor juridice financiare publice Subiecii raporturilor juridice avnd ca obiect finanele publice sunt: a) pe de o parte, organele financiare de stat, nvestite de lege cu atribuii de stat specifice elaborrii i executrii bugetelor publice, activitii de stabilire-percepere a impozitelor, de administrare i repartizare a fondurilor bneti ale bugetelor publice. Organele financiare sunt nvestite cu competena de a elabora i executa bugetele publice, de a stabili i ncasa veniturile publice, a le administra i apoi a le repartiza pe destinaii legale, precum i de control al aplicrii normelor juridice financiare. Practic, aceast competen se exercit de ctre Guvern, Ministerul Finanelor Publice i organele sale teritoriale, precum i de organele administrativteritoriale cu competen n acest domeniu. Organele financiare de stat au o situaie juridic specific, n sensul c ele pot pretinde celuilalt subiect participant anumite prestaiuni sau abineri i, n acest scop, l pot controla, sanciona i executa silit. Aceasta nu nseamn c organele financiare nu au ndatorirea de a garanta drepturile i interesele legale ale celuilalt subiect participant. Spre exemplu, organele financiare au dreptul de a stabili veniturile publice (impozite, taxe etc.), de a verifica i definitiva sumele cuvenite bugetelor publice, de a ncasa n contul bugetelor publice sumele reprezentnd venituri publice i de a ndruma, controla i urmri, inclusiv prin executare silit, realizarea impozitelor i taxelor, respectnd, n toat aceast activitate, drepturile i interesele contribuabililor; b) pe de alt parte, al doilea subiect participant la aceste raporturi juridice poate fi o persoan juridic, de drept public sau de drept privat, sau o persoan fizic, creia i revin anumite drepturi i obligaii stabilite de reglementarea juridic din domeniul finanelor publice. Spre exemplu, tuturor persoanelor care realizeaz venituri sau posed capital le revine obligaia de a plti anumite impozite, taxe sau alte venituri publice, devenind, n acest fel, subieci ai raporturilor juridice privind finanele publice. Situaia juridic a acestui al doilea subiect al raporturilor examinate este diferit de cea a primului subiect (organul de stat), deoarece i garanteaz respectarea drepturilor i intereselor prevzute
69

de lege, adic, dac este nedreptit, are dreptul de a ataca organele financiare de stat. Dup cum observm, subiecii raporturilor juridice privind finanele publice nu sunt egali n drepturi i obligaii, aa cum este cazul prilor n raporturile juridice de drept civil. 2. Coninutul raporturilor juridice financiare publice Coninutul raporturilor juridice privind finanele publice include drepturile i ndatoririle ce revin celor doi subieci ai acestor raporturi. n acest sens, organele financiare de stat au dreptul i obligaia de a elabora bugetele publice i a lua msurile pentru executarea lor, de a aciona pentru stabilirea i ncasarea veniturilor publice, de a le administra n mod corespunztor, de a le repartiza potrivit destinaiilor legale. n acelai timp, al doilea subiect al raporturilor juridice privind finanele publice are ndatorirea de a executa obligaia financiar ce i revine (spre exemplu, de a plti impozitul stabilit) i dreptul de a pretinde s se aplice corect legea de ctre organul financiar de stat, putnd, la nevoie, ataca msurile nelegale, la organele competente. 3. Obiectul raporturilor juridice financiare publice Obiectul raporturilor juridice privind finanele publice este complex. El poate cuprinde activiti de natur organizatoric n materie bugetar, aciuni privind stabilirea i ncasarea veniturilor publice, aciuni referitoare la administrarea fondurilor publice, aciuni pentru repartizarea acestor fonduri pe destinaiile legale, aciuni de control financiar. Spre exemplu, un numr mare de activiti organizatorice sunt implicate de elaborarea i executarea bugetelor publice. Trebuie reinut c raporturile juridice care implic ncasarea i plata unor sume (impozite, taxe etc.) au i un obiect material, reprezentat de sumele de bani respective. 4. Gruparea raporturilor juridice financiare publice innd seama de elementele principale examinate mai sus, raporturile juridice financiare publice pot fi grupate, n funcie de particularitile obiectului lor, n raporturi bugetare, raporturi fiscale, raporturi de credit public, raporturi privind emisiunea i circulaia bneasc, raporturi valutare, raporturi de control financiar, fiecare n parte putnd constitui o subramur a dreptului finanelor publice sau putnd s devin o ramur de drept, cum este cazul, spre exemplu Dreptului fiscal.
70

Astfel, avem drept bugetar, drept fiscal, dreptul creditului public, dreptul bancar, dreptul valutar i dreptul de control financiar.
SECIUNEA a IV-a ROLUL I LOCUL DREPTULUI FINANELOR PUBLICE N SISTEMUL DE DREPT. TIINA FINANELOR I A DREPTULUI FINANELOR PUBLICE

1. Rolul dreptului finanelor publice Rolul dreptului finanelor publice a reieit, n ansamblu, din analiza efectuat n seciunile anterioare. ntr-adevr, fenomenul financiar i dreptul finanelor publice sunt deosebit de complexe, avnd conexiuni i repercusiuni n toate domeniile activitii economice i sociale, att publice, ct i private. n domeniul public, prin normele juridice financiare se asigur formarea fondurilor necesare pentru finanarea aciunilor de interes general ale societii i administrarea acestor fonduri, precum i stabilirea destinaiilor lor concrete i procedura de realizare a finanrii publice. n domeniul privat, normele juridice privind finanele publice acioneaz: a) pe de o parte, pentru stabilirea i ncasarea veniturilor publice de la toi contribuabilii, persoane fizice sau juridice, stimulnd unele ramuri sau activiti economice prin nivelul cotelor de impozit sau prin faciliti fiscale sau descurajnd (frnnd) dezvoltarea altor activiti sau ramuri economice, n raport cu interesele publice; b) pe de alt parte, pentru sprijinirea unor ageni economici pentru dezvoltarea lor sau desfurarea anumitor activiti (export etc.) prin diferite instrumente financiare (mprumuturi externe acordate sau garantate de stat, taxe vamale, faciliti valutare etc.). n etapa actual de trecere la o economie de pia occidental, are o importan sporit i un rol activ dreptul finanelor publice, deoarece, prin normele juridice ce-l compun, acesta poate aciona pentru sprijinirea i stimularea sectoarelor productive din economie, n special din domeniul privat, pentru extinderea, consolidarea i dezvoltarea acestora.
71

Se ntrevede i n perspectiv necesitatea sporirii rolului activ al dreptului finanelor publice pentru accelerarea dezvoltrii economicosociale. Putem conchide c dreptul finanelor publice, n ansamblu, are un rol important i, n acelai timp, activ n societatea noastr, fiind folosit att pentru statornicirea, ct i pentru consolidarea i dezvoltarea relaiilor economice i sociale specifice economiei de pia occidentale i statului de drept. 2. Locul dreptului finanelor publice n sistemul de drept Cu privire la locul pe care l ocup dreptul finanelor publice romn n sistemul de drept, din nsei denumirea i definiia date rezult c acesta face parte din dreptul public. Dac dreptul constituional reglementeaz raporturile sociale ce iau natere n procesul exercitrii puterii de stat, dreptul administrativ determin activitatea ndeplinit de organele statului, dreptul finanelor publice cuprinde totalitatea normelor juridice prin intermediul crora se mobilizeaz, se administreaz, se repartizeaz pe destinaii i se controleaz fondurile bneti necesare satisfacerii nevoilor publice. Profesorul Gliga considera c dreptul financiar este ansamblul normelor juridice prin care se stabilesc i se autorizeaz procedee sau mijloace financiare ale statului i altor colectiviti publice19. Deoarece statornicete cadrul juridic al relaiilor bneti ale statului, dreptul finanelor publice aparine dreptului public. Astfel, n timp ce problemele financiare ale persoanelor fizice i ale celor juridice particulare sunt subordonate dreptului privat, problemele bneti ale instituiilor publice i ale sectorului privat al statului sunt supuse regimului juridic special de drept public. Exist o veche disput teoretic privind importana, rolul i locul fiecrei ramuri de drept20. n ceea ce ne privete, suntem de acord cu autorii care consider c dreptul finanelor publice depete n importan dreptul constituional i dreptul administrativ. Astfel, spre exemplu, profesorul Lzeanu21 afirma c dreptul constituional stabilete capetele de capitole ale dreptului public i prin aceasta nu vine dect n mod intermitent n contact cu realitile; dreptul administrativ este specializat n studierea funcionrii serviciilor publice. Finanele publice (adic dreptul finanelor
I. Gliga, Dreptul finanelor publice, op. cit., p.9. A se vedea I. Gliga, Drept financiar public, Editura All, Bucureti, 1994, p.33 i urm.; D.D. aguna, Drept financiar i fiscal, op. cit., p.63-64. 21 M. Lzeanu, Curs de tiin i legislaie financiar, Academia de nalte Studii Comerciale i Industriale, editor M.Bdeanu, Bucureti, 1942, p.31. 72
20 19

publice - n.a.) sunt cauza, condiiunea aproape a oricrei situaiuni de drept public, astfel c cele dou discipline i apar subordonate. ntr-adevr, dreptul public are, n totalitatea sa, ca scop general, satisfacerea unor nevoi publice sau punerea la dispoziia populaiei a unor servicii publice, scop ce se poate realiza numai cu cheltuieli publice. n realitate, deci, exercitarea tuturor atribuiunilor ce revin instituiilor publice este condiionat i nlesnit de dreptul finanelor publice. Este, nc o dat, evident caracterul complex al dreptului finanelor publice. De asemenea, dreptul finanelor publice are legturi strnse cu dreptul civil i dreptul comercial. Aceasta deoarece toate cele trei ramuri ale dreptului romn cuprind norme juridice care reglementeaz, n mod prioritar, raporturi patrimoniale, avnd ca obiect drepturi i obligaii exprimate n bani. Totui, ele se deosebesc, ntruct dreptul financiar cuprinde normele juridice care reglementeaz mobilizarea, administrarea, repartizarea pe destinaii i controlul fondurilor bneti necesare satisfacerii nevoilor publice, n timp ce dreptul civil i dreptul comercial22 cuprind ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile bneti ce se stabilesc ntre persoanele fizice i/sau juridice. Dreptul finanelor publice are legtur i cu alte ramuri ale dreptului. Spre exemplu, cu dreptul penal conexiunile sunt determinate mai ales de constatarea i combaterea infraciunilor din domeniul financiar, iar cu dreptul muncii legturile se explic prin formarea i utilizarea fondurilor bugetului de stat, pentru asigurrile sociale de stat i alte fonduri sociale. 3. tiina finanelor i dreptul finanelor publice ntre tiina finanelor i dreptul finanelor publice exist legturi strnse, organice. tiina finanelor publice, conform concepiei clasice din perioada capitalismului premonopolist, cerceteaz aspectele legate de procurarea resurselor necesare, utilizarea lor n spirit de economie, repartizarea sarcinilor fiscale, contractarea i rambursarea mprumuturilor de stat, ntocmirea i executarea echilibrat a bugetelor publice, respectarea anumitor reguli care in de disciplina financiar i de buna gestionare a fondurilor. Datorit acestor preocupri ale economitilor, conceptul burghez

Pentru detalii, a se vedea Dicionar juridic de comer exterior, coordonatori tiinificii: B. tefnescu, O. Cpn, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1986, p.156-157. 73

22

despre tiina finanelor a fost considerat c are, n etapa capitalismului premonopolist, un pronunat caracter juridic23. n schimb, tiina dreptului financiar cerceteaz reglementarea financiar pornind de la generalizrile tiinei finanelor, potrivit corelaiei dintre relaiile economice i expresia lor juridic24. La rndul ei, tiina finanelor publice este o parte a economiei politice, iar tiina dreptului finanelor publice este o parte a tiinei dreptului. n acelai timp, ambele discipline financiare, ct i economia politic i toate ramurile tiinei dreptului fac parte din tiinele sociale25. tiina dreptului finanelor publice are ca obiect de cercetare reglementrile juridice privind bugetele publice, sistemul veniturilor i cheltuielilor publice, sistemul fiscal, procedura fiscal, creditul public, emisiunea i circulaia bneasc, inclusiv regimul devizelor. tiina dreptului finanelor publice se afl la nceput de drum, pentru c regimul trecut a deformat pn i obiectul acestei tiine. Astfel, pentru a rspunde obiectivelor politicii comuniste, s-a pus la baza tiinei dreptului financiar aa-zisa nvtur marxist-leninist despre stat i drept. n realitate, tiina dreptului finanelor publice, ca de altfel i celelalte ramuri ale tiinei dreptului, a fost folosit ca instrument de justificare a reglementrilor juridice instituite pentru instaurarea i consolidarea dictaturii partidului comunist, dar practic a unei oligarhii comuniste restrnse. n aceste condiii, considerm c se impun cercetri intense i rapide pentru delimitarea conceptului de drept al finanelor publice i a tuturor instituiilor juridice specifice acestei importante ramuri de drept. Legea privind finanele publice, legile bugetare anuale, legile fiscale, cele bancare i celelalte reglementri financiare vor trebui cercetate cu mult atenie pentru a desprinde esena i caracteristicile specifice fiecrei instituii juridice de drept financiar i fiscal. Generalizrile obinute n cadrul acestor cercetri sunt ateptate de legiuitor pentru a fi folosite la perfecionarea legislaiei finanelor i adaptarea acesteia, ct mai mult
23

I. Vcrel, Finane publice. Teorie i practic, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, p.13. 24 I. Gliga, Drept financiar, op.cit., p.39. 25 Pentru detalii, vezi I.Gliga, Dreptul finanelor publice, op. cit., p.9-12. 74

posibil, cerinelor economiei de pia, precum i la armonizarea legislaiei cu aceea a Uniunii Europene. n raport cu obiectul dreptului finanelor publice i al tiinei acestei ramuri de drept, disciplina de nvmnt a dreptului finanelor publice cerceteaz i prezint probleme teoretice i aspecte ale aplicrii practice a normelor juridice referitoare la elaborarea i executarea bugetelor publice, formarea veniturilor publice, repartizarea resurselor fiscale i utilizarea lor, creditul public i controlul financiar. n cadrul acestei discipline de nvmnt se caut a se desprinde i nfia trsturile specifice ale fiecrei instituii juridice de drept al finanelor publice. Studierea normelor juridice de drept al finanelor publice i a instituiilor juridice pe care acestea le reglementeaz permite nelegerea, nsuirea i aplicarea corect i ct mai complet a legislaiei financiare publice. GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie Norme juridice financiare publice Legislaia finanelor publice Noiunea de dreptul finanelor publice Subramurile dreptului finanelor publice Constituia principal izvor al dreptului finanelor publice Sistemul bugetar (bugetul public naional) instituit prin legile finanelor publice Autonomia bugetelor locale Fonduri de tezaur Autonomia bugetului asigurrilor sociale de stat Bugete publice Hotrrile consiliilor locale ca izvor al dreptului finanelor publice Actele normative ale organelor centrale ale autoritii executive ca izvor al dreptului finanelor publice Raporturi juridice financiare publice i elementele acestora (subieci, coninut, obiect) Locul dreptului finanelor publice n sistemul de drept tiina finanelor i dreptul finanelor publice

75

B. Teme pentru dezbateri Reglementarea juridic a finanelor publice i a normelor juridice financiare Categoriile de norme juridice care au ca obiect finanele publice Gruparea normelor juridice financiare publice Importana i rolul normelor juridice financiare publice Caracterizarea general a izvoarelor dreptului finanelor publice Prevederile constituionale revizuite n 2003 ca principal izvor al dreptului finanelor publice Legile ordinare care instituie cele mai numeroase i importante norme juridice financiare publice Ordonanele i hotrrile Guvernului ca izvor al dreptului finanelor publice Hotrrile consiliilor locale ca izvor al dreptului finanelor publice Definirea raporturilor juridice financiare publice i a elementelor acestor raporturi Subiecii raporturilor juridice financiare publice Coninutul raporturilor juridice financiare publice Obiectul raporturilor juridice financiare publice Rolul i locul dreptului finanelor publice n sistemul de drept. tiina finanelor i a dreptului finanelor publice

76

CAPITOLUL IV BUGETUL PUBLIC

SECIUNEA I CONSIDERAII GENERALE

1. Definirea bugetului public Aa cum se cunoate, economia public, prin dimensiunea i complexitatea ei, nu-i poate desfura activitatea fr s-i elaboreze un program economic, pe timp determinat, care s se reflecte ntr-un program financiar, n care s se prevad veniturile i cheltuielile unei anumite perioade. Nu este mai puin adevrat c i activitile private cu finalitate economic sau social au la baz un sistem de programare i de evideniere a veniturilor proprii, pentru a se putea dimensiona eficiena i perspectiva activitilor respective. Economia public nefiind ns un scop n sine, ca economia privat, ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor colective, nu poate s lase nevoi nesatisfcute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar nici nu poate s prevad mai multe venituri dect sunt necesare pentru satisfacerea nevoilor colective, pentru c nu acumularea de bunuri este scopul su primordial.1 Veniturile publice, provenind, n principal, din impozite i taxe, ar putea genera mari inechiti n repartiia sarcinilor fiscale asupra membrilor societii, dac nu s-ar prevedea, pe baza unui program financiar, adic a bugetului public, raportul dintre nevoile sociale i puterea de contribuie a cetenilor i agenilor economici. Facultatea de contribuie a subiecilor impozabili trebuie s alctuiasc i msura n care e bine s se satisfac anumite nevoi generale care pot fi utile, necesare sau indispensabile.
Leon George, Elemente de tiin financiar, vol. II, Editura Cartea Romneasc, Bucureti, 1930, p. 313. 77
1

ntr-adevr, prin intermediul bugetului public se poate stabili un echilibru ntre nevoile colective i mijloacele cu care ele se acoper. De aceea, un buget bine alctuit d posibilitatea, la nivel macroeconomic, Parlamentului i Guvernului s realizeze o imagine de ansamblu, aproape exact, asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale i imateriale create ntr-o economie financiar i valoarea eforturilor fcute pentru realizarea lor. Acelai scop se urmrete i la nivel microeconomic. n concepia ce st la baza sistemului bugetar din statele moderne, a prevedea, adic a stabili n mod analitic nevoile financiare ale unei perioade, de obicei un an, i a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de ctre toi cei care suport sarcinile materiale ale bunei funcionri a administraiei publice, constituie o obligaie primordial a organelor statului. Ca atare, a face un buget nseamn a enumera, a evalua i a compara, n mod periodic, dinainte i pe o perioad de timp n viitor, cheltuielile de fcut i veniturile de perceput.2 De altfel, Legea contabilitii publice din 19293 definea bugetul public astfel: Bugetul este actul prin care sunt prevzute i n prealabil aprobate, veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale unor instituiuni publice4. Din cuprinsul acestor definiii rezult trei elemente specifice ale bugetului public: a) bugetul public este un act de previziuni, n sensul c prezint un tablou evaluativ i comparativ de venituri publice, adic indic sursele bneti ale bugetului; b) bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executiv este mputernicit de puterea legislativ s cheltuiasc i s perceap venituri n acord cu prevederile bugetare; c) bugetul public este un act anual, deci limitat n timp la o perioad mai potrivit pentru a se efectua programarea i a se urmri execuia bugetar. Aceste consideraiuni de ordin general erau necesare deoarece, n prezent, nu exist o definiie legal, expres i complet a bugetului public, ntruct Legea finanelor publice nu are o astfel de prevedere, iar n
C. de Malberg, Contribution la thorie gnrale de l'tat, Paris, 1920, p. 154. Legea asupra contabilitii publice i asupra controlului bugetului i patrimoniului public, publicat n Monitorul Oficial nr. 167 din 31 iulie 1929, intrat n vigoare la 1 ianuarie 1930. 4 M. Lzeanu, Curs de tiin i legislaie financiar, editor M. Bdeanu, Bucureti, 1942, p. 133. 78
3 2

doctrin nc nu s-a cristalizat o definiie mai coerent dect cele dou menionate mai sus. Totui, trebuie reinut c noua Lege a finanelor publice, nr. 500/20025, definete noiunea de buget, n sensul c acesta este un document prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice. Observm c este vorba de o definiie general a unui buget, fr a fi stabilit o definiie specific a bugetului public, cu elementele sale specifice. Acesta este motivul pentru care am apelat la definiiile analizate mai sus, inclusiv la o definiie dintr-o lege abrogat, dar care este actual i caracterizeaz, dup cum s-a vzut, trsturile specifice ale bugetului public. 2. Natura juridic a bugetului de stat n literatura de specialitate au fost exprimate opinii diferite privind natura juridic a bugetului de stat. Ne vom referi la trei dintre teoriile ce s-au emis i care consider bugetul de stat ca fiind: act-condiiune de natur administrativ; lege; lege i act administrativ. 2.1. Teoria care consider bugetul de stat act-condiiune de natur administrativ se bazeaz pe mprejurarea c, n statele moderne, prin bugetele de stat se condiioneaz veniturile i cheltuielile publice sub aspecte parial diferite, dar comune actelor administrative de aceast natur6. Cu privire la veniturile bugetare, prin bugetele de stat ale statelor moderne cu economie liberal - capitalist se determin volumul anual total al veniturilor bugetelor respective, se stabilete cuantumul principalelor impozite sau categorii de venituri publice i se indic impozitele i taxele programate a se realiza anual n temeiul reglementrilor legale ce le instituie. Cnd prin bugetele de stat se condiioneaz realizarea anumitor venituri publice ca venituri ale acelor bugete, conform necesitii de stabilire i autorizare a veniturilor bugetare, se consider c bugetul veniturilor este un actcondiiune. Se are n vedere c n aceast ipotez este vorba de un efect specific administrativ. n ceea ce privete cheltuielile bugetare, conform acestei teorii, dei prin buget se determin i se aprob volumul fiecrei cheltuieli prevzute a
5 6

Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002. G. Jze, Cours de science des finances et fiscal europen, Prcis, Dalloz, Paris, 79

p. 24-26.

se efectua, realizarea bugetului anual este condiionat de obinerea de la trezoreria statului a veniturilor necesare acoperirii cheltuielilor programate. Ca atare, se consider c i bugetul cheltuielilor este un actcondiiune. 2.2. Teoria care opineaz c bugetul de stat are natur juridic att de lege, ct i de act administrativ susine c bugetul este lege n prile lui creatoare de dispoziii generale i act administrativ n prile lui creatoare de acte individuale i concrete7. Astfel, partea de venituri este considerat creatoare de dispoziii generale, ntruct stabilete pentru fiecare an, prin norme generale, perceperea impozitelor i taxelor, ca i cnd ar fi reglementate din acel moment. Este, de altfel, unanim admis c actele prin care se instituie obligaii de plat a impozitelor i taxelor reprezint acte legislative, deci legi. n schimb, partea de cheltuieli a bugetului de stat este considerat ca fiind creatoare de acte individuale i concrete de natur administrativ. Aceasta pentru c votul dat cheltuielilor bugetare de ctre Parlament se produce n domeniul de aplicare a legilor adoptate anterior privind deschiderea creditelor bugetare i a altor norme de cheltuieli bugetare. Odat ce acest vot nu aduce nici o modificare unor norme juridice preexistente, se consider c bugetul de stat este un act individual, de natur administrativ. 2.3. Teoria naturii juridice de lege a bugetului de stat are n vedere c legea este orice decizie emanat de la puterea legislativ, i cum bugetul de stat este o decizie a legislativului, el este o lege propriuzis8. Unii autori susin c bugetul de stat este o lege numai n sens formal i nu n sens material, deoarece el este elaborat sub form de lege, conform procedurii legislative9. Pentru argumentele artate, suntem de prere c i n ara noastr, innd seama i de prevederile Legii nr. 500/2002, bugetul de stat are natur juridic de lege. 3. Scurt istoric al bugetului public Cuvntul buget i gsete originea n vechea limb francez, i anume, expresia boug i bougette, care exprimau nelesul de pung de piele sau pung de bani. Anglo-saxonii au mprumutat noiunea de la
7 8

L. Duguit, Trait de Droit constitutionnel, vol. II, Paris, 1923, p. 144. Idem. 9 L. Trotabas, Finances publiques, Dalloz, Paris, 1964, p. 100. 80

francezi, care, mpreun cu italienii, o aveau din Evul Mediu. Primul document istoric n care se ntlnete cuvntul buget n Frana, ca termen oficial, este Circulara din 9 Thermidor anul X (28 iulie 1802), n legtur cu executarea de l'arrt din 4 Thermidor. n legislaia francez ns, noiunea este utilizat numai n anul 1806 n Legea privitoare la finane (24 aprilie). La scurt timp, expresia s-a rspndit i n celelalte state din Europa. Unele state europene au folosit alte noiuni, cum erau, spre exemplu: Progetto di Billancio sau Preventivo n Italia, presupuestos generale del Estado n Spania sau Haushaltsetat sau Reichsauchaltsetat n Germania. n Romnia, cuvntul buget apare pentru prima dat n Regulamentul Organic al Munteniei i Moldovei, pus n aplicare n anii 1831 - 1832. n acest document juridic ntlnim cuvntul Biudje i expresia nchipuirea cheltuielilor anului viitor (art. 117 din Regulamentul Organic al Moldovei). Fr a avea caracter bugetar n nelesul de astzi al cuvntului, nc din secolul al XVII-lea se gsesc condici de venituri i cheltuieli din vremea lui Gheorghe Vod, relative la Moldova, precum i Condica de venituri i cheltuieli din vremea lui Brncoveanu (1694 - 1704), relative la Muntenia10. Principiile dreptului bugetar modern au luat fiin mai nti n Anglia i apoi s-au rspndit n celelalte state din Europa. Istoria dreptului bugetar n Romnia este de dat recent. La noi nu au existat lupte ntre Coroan i reprezentanii naiunii, cum s-a petrecut n Anglia i Frana11, pentru c la noi Domnul avea o putere absolut i necontestat, naiunea nefiind reprezentat n adunri legale. Numai Regulamentul Organic a dat rii, n timpul ocupaiei ruseti, o Constituie prin care se creeaz o putere legiuitoare i se stabilete un control asupra veniturilor i cheltuielilor publice. Totodat, Regulamentul Organic a separat gestiunea domeniului public de aceea a celui domnesc. n 1849, prin Convenia de la Balta Liman, domnii se aleg pe o perioad de 7 ani, prin concentrarea puterilor statului n minile lor i prin nlocuirea adunrii obteti nfiinate de Regulamentul Organic. n 1858, cnd s-a ncheiat Convenia de la Paris, se stabilete principiul liberei administraii a Principatelor Romne pe linie financiar, Domnul avnd iniiativa pregtirii bugetului, care trebuia supus
A se vedea Leon N. George, Istoria economiei politice la romni, Bucureti, 1924, p. 90 i urm. 11 A se vedea: Gaston Jze, Le Budget, Paris, 1910; Ren Stourm, Le Budget, 1891; Esmein, Cours lmentaire d'histoire du droit franais, 1910, Paris. 81
10

Adunrii Elective pentru a fi votat. Sub domnia lui Alexandru Ioan Cuza, la 29 noiembrie 1860, s-a votat un Regulament de Finane, care este considerat prima lege de organizare financiar. Constituia de la 1866 i cea din 1923 consacr principiul c bugetul se voteaz de Adunarea Deputailor i c nici un impozit nu se poate percepe dect n temeiul unei legi. Dreptul bugetar din Romnia a evoluat n conformitate cu dezvoltarea economic a rii, pn la reforma financiar din 1949, adoptat ca urmare a naionalizrii principalelor mijloace de producie. n noile condiii, s-a trecut la o concepie fiscal impus de economia planificat centralizat, bazat pe un plan economic general i pe un plan financiar n concordan cu primul. n evoluia ulterioar a organizrii finanelor din statul nostru, bugetul de stat, ca plan financiar anual, cuprindea fondurile bneti centralizate ale statului i repartizarea acestora n concordan cu obiectivele planului naional unic, pentru finanarea dezvoltrii economiei naionale, aciunilor social-culturale, aprrii rii i altor nevoi ale societii. n anul 1981, n Legea pentru adoptarea bugetului de stat s-au specificat dou elemente ce s-au avut n vedere fa de evoluia economic a rii: elaborarea i realizarea prevederilor bugetare n condiii de eficien sporit i de asigurare a cheltuielilor financiare i monetare. n perioada ce a urmat anului 1981 s-au elaborat bugetele anuale echilibrate, la finele exerciiului bugetar realizndu-se, n ultimii ani, bugete excedentare. Existena unor judee cu o dezvoltare economic inegal, datorat condiiilor economice, istorice, demografice i aezrii geografice deosebite n interiorul rii, a determinat o lung perioad de timp prevederea de subvenii de la bugetul republican spre bugetele locale, pentru acele judee care nu i-au realizat venituri suficiente pentru a acoperi cheltuielile proprii. Un alt aspect care atrage atenia cu privire la reglementrile bugetare anterioare Revoluiei din Decembrie 1989 este faptul c, dac pn n anul 1979 creditele bugetare erau nerambursabile, ncepnd cu acest an, Legea finanelor12 prevedea c ele se ramburseaz, fr dobnd. Aceast msur legislativ a avut cel puin dou consecine: una, s o admitem sub aspect teoretic, a urmrit angrenarea unitilor economice ntr-o activitate util i eficient pentru a nu mai recurge la credite bugetare, ce trebuia rambursate. Prin urmare, s-a dorit eliminarea pierderilor planificate. A doua consecin privete unitile economice de stat i
Legea nr. 9/1972, modificat i completat prin Legea nr.2/1979, publicat n Buletinul Oficial nr. 59 din 13 iulie 1979. 82
12

cooperatiste cu o slab dezvoltare economic i financiar, care, nefiind finanate de la bugetul de stat prin credite nerambursabile i neputnd rambursa creditele acordate, au ajuns ntr-o situaie limit din punct de vedere economic, tehnologic i financiar. Astfel, ele erau nevoite s recurg la cereri ulterioare de anulare a obligaiei de plat a creditului primit. ntruct nu exista o legislaie a falimentului, pentru c nu se dorea a se recunoate o asemenea stare de lucruri cu impactul social ce decurgea inerent din ea, unitile respective erau amnistiate fiscal. n acest mod, o bun parte a economiei naionale se mica ntr-un cerc vicios, acceptnd n mod tacit toate implicaiile ce au decurs din existena unor verigi economice de baz nerentabile, ce reprezentau o plag pentru economia naional. Acestea au fost doar cteva aspecte deosebite pe care le-am evideniat, pentru a releva caracteristica unor reglementri bugetare ce au precedat etapa actual.
SECIUNEA a II-a REFORMA BUGETAR

1. Bugetul public naional n noul cadru politic, economic i juridic ce a nceput a se edifica dup 1989, un loc deosebit de important revine mecanismului financiar. Acesta trebuie s asigure stabilitatea economic, progresul Romniei i prosperitatea, n forme concrete, nu golite de coninut, aa cum a procedat, o lung perioad de timp, regimul comunist. O component esenial a mecanismului financiar o reprezint finanele publice13. Aceasta explic urgena acordat elaborrii i, apoi, adoptrii Legii finanelor publice14, care reprezint o adevrat Constituie financiar a Romniei moderne. La elaborarea legii s-au avut n vedere experiena i practica legislativ n materie din ri avansate ca Frana, Italia, Germania, Austria i tradiiile finanelor publice romneti, iar unele prevederi ale legii au fost dezbtute cu experi din rile menionate i din cadrul unor organisme financiare internaionale, cum sunt Fondul
A se vedea L.Popescu, I.Budic, Finanele publice i reconsiderarea sarcinilor acestora n contextul actual, n revista Finane. Credit. Contabilitate nr.2/2001, p.26 i urm. 14 Legea nr. 10/1991, publicat n Monitorul Oficial nr. 23 din ianuarie 1991; N. Antoniu, M. Adochiei, H. Cristea, I. Neagoe, D. Dumitrescu, V. Ilie, Finanele ntreprinderilor, ASE, Bucureti, 1993, p. 269 i urm. 83
13

Monetar Internaional i Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare. Cea mai mare parte a legii este consacrat principiilor de elaborare, aprobare, execuie i ncheiere a bugetului public. Legea instituie conceptul general de buget public naional, n locul celui de buget de stat, care nu mai corespunde noilor condiii socialeconomice. Noiunea public delimiteaz acest buget de bugetele proprii sau bugetele de venituri i cheltuieli instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri n literatura financiar15 i practica agenilor comerciali. n acelai timp, ea exprim specificul domeniului respectiv, finanele publice. Expresia naional nseamn c bugetul include toate veniturile i cheltuielile de natur public ale rii. Bugetul public naional cuprinde patru categorii de bugete publice, i anume: bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale i bugetul asigurrilor sociale de stat. n consecin, bugetul public naional are o sfer foarte larg i ofer o imagine de ansamblu a tuturor veniturilor i cheltuielilor publice ale rii. El reprezint un instrument de informare a opiniei publice i control al Parlamentului n domeniul finanelor publice, nsumnd veniturile i cheltuielile din cele patru categorii de bugete publice: bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale i bugetul asigurrilor sociale de stat. Prin acest buget nu se creeaz raporturi de natur administrativ n ce privete elaborarea, aprobarea i execuia celorlalte patru categorii de bugete menionate, asigurndu-se independena deplin a titularilor acestora. Constituia Romniei din 1991 se refer, succint, att la bugetul public naional, ct i la cele patru categorii de bugete publice. Pentru prima dat, legea confer o autonomie larg bugetelor publice care compun bugetul public naional, ele fiind elaborate i adoptate distinct. Astfel, bugetul de stat cuprinde bugetul Senatului, Camerei Deputailor, Preediniei Romniei, Guvernului, ministerelor, altor organe centrale i al unor instituii publice care nu au organe ierarhic superioare i se aprob de ctre Parlament.

N. Antoniu, M. Adochiei, H. Cristea, I. Neagoe, D. Dumitrescu, V. Ilie, Finanele ntreprinderilor, ASE, Bucureti, 1993, p. 269 i urm. 84

15

Bugetul asigurrilor sociale de stat se ntocmete distinct de bugetul de stat i se aprob de Parlament, prin lege separat. n acest fel, autonomia asigur garania c veniturile cuprinse n bugetul asigurrilor sociale de stat nu vor mai putea fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare dect cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv. Bugetele locale, care cuprind bugetele unitilor administrativteritoriale cu personalitate juridic (comune, orae, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureti, judee, respectiv Municipiul Bucureti), se ntocmesc n condiii de autonomie. Astfel, ca urmare a unei puternice descentralizri16, organele locale au dreptul de a dimensiona prevederile bugetare de cheltuieli n raport cu nevoile proprii, n corelare cu resursele bugetare pe care le vor putea realiza din impozitele, taxele i celelalte venituri stabilite de legea bugetar, efectund controlul social asupra modului de utilizare a fondurilor alocate. Noua lege a nlturat transferurile ce se admiteau ntre bugetele locale, iar excedentele bugetare obinute de unitile administrativ-teritoriale nu pot fi utilizate pentru alte bugete locale sau pentru necesitile bugetului de stat, ci rmn la dispoziia respectivelor uniti administrativ-teritoriale sub forma fondurilor de tezaur i a fondurilor de rezerv. Prin aceast autonomie, se urmrete stimularea iniiativei locale n realizarea veniturilor i satisfacerea cerinelor sociale locale. n schimb, legea prevede posibilitatea ca bugetele locale s beneficieze de transferuri de fonduri bneti de la bugetul de stat care pot interveni cnd unitile administrativ-teritoriale nu-i pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii stabilite n condiiile legii. Aceste transferuri, ce reprezint o noutate legislativ n materie bugetar n ara noastr, se propun de ctre judee i Municipiul Bucureti, fiind cuprinse n proiectele bugetelor respective, care sunt prezentate Ministerului Finanelor Publice. Pentru a se respecta destinaia propus de organele locale ale administraiei publice i avut n vedere de Parlament la dimensionarea volumului lor, n legea bugetar se practic indicarea principalelor destinaii i a categoriilor de obiective i lucrri de investiii ce se finaneaz din transferurile de la bugetul de stat. n scopul de a spori autonomia financiar a colectivitilor locale, ncepnd din 1993 s-au stabilit expres:
A se vedea: E.Stoica, Descentralizarea financiar a serviciilor publice locale, Editura Dareco, Bucureti, 2004, p.20 i urm.; M.Preda, Centralizarea i descentralizarea n administraia public, n Dreptul nr. 9/1995, p. 42 i urm. 85
16

a) categoriile de venituri publice care trec integral de la bugetul de stat la bugetele locale; b) sumele defalcate din impozitul pe veniturile din salarii cuvenite bugetului de stat ce se vor ncasa la bugetele locale17. 2. Sistemul unitar de bugete publice Ca urmare a experienei dobndite, Legea nr. 10/1991 a fost nlocuit cu o nou Lege privind finanele publice nr. 72/199618. Noua lege menine, n general, prevederile Legii nr. 10/1991, examinat mai sus, cu unele mbuntiri. Astfel, se introduce o nou, a patra, categorie de bugete publice, adic bugetele fondurilor speciale, ale cror importan i sfer au crescut n bugetele de stat din anii urmtori anului 1993. Totodat, se instituie un sistem unitar de bugete publice, care cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului i bugetele altor instituii publice cu caracter autonom. Prin aceste bugete se constituie i se gestioneaz resursele financiare publice. n anexa Legii nr. 72/1996 este stabilit Lista impozitelor, taxelor i a altor venituri ale bugetelor locale. Pentru echilibrarea bugetelor locale, pe lng transferuri, noua lege prevede posibilitatea ca prin legea bugetar anual s se stabileasc: a) cote sau sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i criteriile de determinare a acestora pe unitile administrativ-teritoriale; b) cote adiionale la unele impozite directe ale bugetului de stat i/sau ale bugetelor locale, care s constituie venituri ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale. Pentru a se acorda o autonomie sporit bugetelor locale, a fost adoptat Legea nr. 189/1998 privind finanele publice locale19, nlocuit, de la 1 ianuarie 2004, cu O.U.G. nr.45/2003 privind finanele publice locale20. La rndul ei, Legea nr. 72/1996 a fost mbuntit prin Legea nr. 500/200221. Noua lege a finanelor publice stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor publice implicate n procesul bugetar.
Legea nr. 21/1993, publicat n M.Of. nr. 89 din 11 mai 1993, art. 19 i Anexele nr. 3 i nr.4. 18 M. Of. nr. 152 din 17 iulie 1996. 19 M.Of. nr. 404 din 22 octombrie 1998. 20 M.Of. nr.431 din 19 iunie 2003. 21 M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. 86
17

Totodat, se definete domeniul (sfera) noii reglementri, respectiv elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea privind bugetele ce constituie sistemul unitar de bugete publice, care cuprinde: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurrilor sociale de stat; c) bugetele fondurilor speciale; d) bugetul trezoreriei statului; e) bugetele instituiilor publice autonome; f) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; g) bugetele instituiilor publice finanate integral din fonduri proprii; h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice; i) bugetul fondurilor externe nerambursabile. La aceste categorii de bugete publice, ce formeaz obiectul Legii nr. 500/2002, se adaug bugetele locale, care sunt cuprinse, de asemenea, n sistemul unitar al bugetelor publice, dar care sunt reglementate de O.U.G. nr.45/2003 privind finanele publice locale, n vigoare de la data de 1 ianuarie 2004.
SECIUNEA a III-a DREPTUL BUGETAR I PRINCIPIILE ACESTUIA

1. Dreptul bugetar i elementele specifice ale acestuia Aa cum s-a artat, una dintre subramurile dreptului financiar o constituie dreptul bugetar. Considerm c dreptul bugetar cuprinde totalitatea normelor juridice financiare care reglementeaz coninutul bugetelor publice i procedura de formare, administrare, angajare i utilizare a fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor publice implicate n procedura bugetar. Din definiia de mai sus, rezult elementele specifice ale dreptului bugetar, care constau n: a) totalitatea (ansamblul) normelor juridice financiare care reglementeaz coninutul bugetelor publice;
87

b) procedura de formare, administrare, angajare i utilizare a fondurilor publice; c) responsabilitatea instituiilor publice implicate n procedura bugetar. Evoluia procesului bugetar indic adoptarea unor msuri care urmreau restrngerea drepturilor suveranului n instituirea i perceperea impozitelor i taxelor, n stabilirea destinaiei acestora, n organizarea administrrii financiare a statului pe baza unor reguli precise i supunerea acesteia controlului Parlamentului. Aceste reguli au fost incluse n diferite legi i au dobndit o larg extindere, fiind considerate principii de drept bugetar, care stau la baza elaborrii i executrii bugetului public. Este vorba de principiile cunoscute sub denumirea de universalitate, unicitate, neafectarea veniturilor, specializare, anualitate, echilibru i publicitate. Legea privind finanele publice prevede, n mod expres, n art. 8-13, principiile unitii, universalitii, specializrii, unitii monetare, anualitii i publicitii, iar n mod implicit, i celelalte principii enumerate mai sus. 2. Principiile dreptului bugetar n cele ce urmeaz vom examina sumar aceste principii22, deoarece ele stau la baza elaborrii, aprobrii i execuiei categoriilor de bugete publice. 2.1. Principiul universalitii presupune cuprinderea (includerea) n bugetul public a veniturilor i cheltuielilor publice cu sumele lor totale (integrale) n sume brute. Acest principiu presupune ca toate veniturile publice i toate cheltuielile publice s se realizeze numai n cadrul bugetului public. Elaborarea bugetului public cu aplicarea acestui principiu are avantajul c permite cunoaterea ct mai exact i real a volumului total al veniturilor publice i al cheltuielilor publice, precum i a legturii (corelaiei) ce exist ntre anumite venituri i cheltuieli care sunt n conexiune strns. n ce privete avantajele acestui principiu, un reputat economist francez susine c Principiul universalitii permite cunoaterea i controlul
Pentru detalii, a se vedea: G. Anghelache, Bugetul de stat, n Finane publice, ed. a V-a, coordonator I. Vcrel, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2006, p.510; D.E. Dasclu, R.D. Ruanu, Finane publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005. 88
22

sumei exacte a cheltuielilor publice. Distingnd, pe de o parte, veniturile i, pe de alta, cheltuielile, devine imposibil, fie s se compenseze veniturile i cheltuielile, fie s se afecteze un anume venit unei cheltuieli. n primul caz, cheltuiala ar fi inferioar sumei sale reale (venitul ar diminua cheltuiala efectiv realizat) sau necunoscut (venitul net fiind singur reinut ca atare). n cel de-al doilea caz, mrimea cheltuielii ar fi incert, deoarece aceasta ar depinde de cuantumul venitului care nu este niciodat pe deplin cunoscut dinainte. n fapt, principiul universalitii permite s se evite ca anumite servicii publice s nu dispun de fonduri proprii i s nu recunoasc astfel s-i dobndeasc independena fa de autoritile centrale. Dac serviciile fiscale ar putea s nu verse la tezaur dect produsul net al impozitelor pe care le ncaseaz, ele ar pstra o parte din impozite pentru acoperirea cheltuielilor lor de percepere; n fapt, ele ar putea s-i constituie fondurile de rezerv care le-ar asigura o anumit autonomie fa de tezaurul public. Chiar dac administratorii ar avea dreptul s-i acopere cheltuielile prin venituri special afectate, ei ar dispune de o libertate financiar evident23. n legislaia noastr, principiul universalitii bugetare este nscris n Legea privind finanele publice24, ceea ce permite controlul Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor i cheltuielilor publice25. Realizarea acestui drept al Parlamentului este asigurat practic prin adoptarea Legii bugetare i prin normele stabilite, mai ales n art. 2 pct. 42 i 3 din Legea nr. 500/2002. Astfel, conform art. 2, impozitele, taxele i orice alte venituri se nscriu n bugetul de stat numai dac au fost stabilite prin lege; Legea bugetar anual aprob pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor, precum i a celorlalte venituri ale statului, care urmeaz s se perceap; este interzis perceperea, sub orice titlu i sub orice denumire, de contribuii directe sau indirecte, n afara celor prevzute de lege. De asemenea, art. 3 al legii prevede c prin Legea bugetar anual se aprob creditele bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar. Unele situaii speciale, prevzute de lege, constituie excepii de la principiul universalitii, cum sunt: a) donaiile, care nu majoreaz resursele publice totale, ci au o destinaie special n baza voinei donatorului;

23

Pierre Lalumire, Les Finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970,

p. 67-68.

Art. 8 din Legea nr. 500/2002. Pentru detalii, a se vedea Tatiana Moteanu, coordonator, Finane. Buget, Editura Economic, Bucureti, 2001, p. 13. 89
25

24

b) fondurile de sprijin, care constituie resurse ale particularilor puse la dispoziia administraiilor publice cu condiia realizrii unor lucrri publice sau prestaii determinate; c) reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea ctre bugetul public a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu. 2.2. Principiul unitii bugetare implic nscrierea ntr-un singur act (document) a tuturor veniturilor i cheltuielilor publice, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice. Un buget public unitar, care cuprinde toate veniturile i cheltuielile publice i, deci, exprim o cunoatere clar a situaiei finanelor publice, respectiv a surselor de venituri, asigur o prezentare de ansamblu a destinaiei cheltuielilor i a naturii echilibrate sau deficitare a bugetului. Totodat, permite executarea unui control al Parlamentului asupra politicii Guvernului privind perceperea impozitelor i modul de cheltuire a fondurilor publice, precum i asupra unitii i oportunitii msurilor sociale i economice pe care le iniiaz. n concepia unui mare finanist26, Principiul unitii bugetare se sprijin pe dou genuri de motivaii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar, unitatea bugetar constituie o regul de ordine i claritate, care permite s se prezinte starea real a situaiei financiare a rii, fr artificii de disimulare. Multiplicnd bugetele i conturile particulare se poate ajunge s devin foarte dificil o vedere de ansamblu asupra veniturilor i cheltuielilor publice, ceea ce favorizeaz risipa. Din punct de vedere politic, unitatea bugetar este i mai important. Fracionnd cheltuielile i veniturile n multiple documente, devine foarte dificil controlul Parlamentului, puterea sa de decizie n materie de finane nu se mai poate exercita cu aceeai eficacitate. Cu toate avantajele tehnicofinanciare i politice, n foarte multe state contemporane s-a renunat la unitatea bugetului de stat i s-a preferat procedeul pluralitii bugetare27. Astfel, pe lng bugetul statului, considerat ca buget ordinar, general sau central, se admit alte bugete publice: extraordinare, anexe, speciale, autonome etc.28 n practica legislativ romneasc actual, acest principiu este aplicat de Legea privind finanele publice, care consacr regula elaborrii i adoptrii unei legi bugetare anuale, ce prevede totalitatea veniturilor i
26 27

Maurice Duverger, Finances publiques, P.U.F., Paris, 1978, p. 313-314. I. Gliga, Drept financiar public, Editura ALL, Bucureti, 1994, p.57. 28 T. Moteanu, op. cit., p. 1520. 90

cheltuielilor publice, precum i structura acestora. De asemenea, legea permite constituirea i utilizarea de mijloace financiare aparinnd statului, n afara bugetului, numai pe baza aprobrii prin lege. Astfel, se stabilete c toate veniturile reinute i utilizate n sistem extrabugetar, sub diverse forme sau denumiri, se introduc n bugetul de stat, urmnd principiile i regulile acestui buget. Fac excepie: a) cele din venituri proprii i subvenii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale; b) cele provenite integral din venituri proprii (art. 62 alin. 1, lit. c); c) veniturile i cheltuielile pentru activitile finanate integral din venituri proprii (art. 68); d) veniturile pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului. Totodat, se prevede c veniturile i cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic i ale Fondului special al drumurilor publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli cu destinaie special, urmnd principiile i regulile acestui buget. Pentru ntrirea principiului unitii bugetare, Legea nr. 500/2002 instituie o reglementare important, stabilind c n termen de 3 ani de la data intrrii n vigoare a Legii, Guvernul are obligaia de a propune Parlamentului modificarea actelor normative pentru desfiinarea veniturilor i cheltuielilor cu destinaie special incluse n bugetul de stat29. Aa cum am artat, n unele state s-a restrns aplicarea acestui principiu, aprnd, alturi de bugetul public propriu-zis, i bugetele anexe i bugetele autonome ale unor instituii publice care au personalitate juridic i autonomie financiar. Un exemplu este Frana, cu bugete anexe pentru Imprimeria Naional, pot i telecomunicaii, prestaii sociale agricole, care funcioneaz ca ntreprinderi private, adic utilizeaz propriile lor resurse. 2.3. Neafectarea veniturilor bugetare nseamn c, prin perceperea lor, veniturile bugetare se depersonalizeaz, adic servesc la acoperirea cheltuielilor publice privite n ansamblul lor. Ca atare, nu este admis perceperea unui venit public pentru finanarea unei anumite cheltuieli publice. Acest principiu este aplicat i n legislaia noastr, rezultnd din prevederile Legii nr. 500/2002.

29

Art. 10, alin 2-4 din Legea nr. 500/2002. 91

n practica bugetar exist numeroase abateri de la acest principiu. n unele ri, legea admite afectarea unor venituri, chiar n cadrul bugetului general (ordinar). n Frana30, de exemplu, sumele vrsate benevol la buget de persoane fizice sau juridice, publice sau private, n vederea efecturii unor cheltuieli de interes public, precum i cele provenind din reconstituirea unor credite bugetare i care urmeaz a fi folosite pentru finanarea unei noi cheltuieli, au regimul veniturilor cu afectaie special. La acestea se adaug cele autorizate de lege s rmn n afara bugetului general i s fie utilizate pentru finanarea unor aciuni bine determinate. n ara noastr, Legea finanelor publice prevede n mod expres resursele publice, nelese ca resurse totale, i care vizeaz: domeniul social, asigurarea cerinelor de aprare a rii i a ordinii publice, susinerea unor programe de cercetare fundamental, domeniul economic i finanarea administraiei publice, centrale i locale, precum i a altor cheltuieli prevzute de lege. Fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetar, evideniaz venituri speciale cu afectaiune special reprezentnd i o excepie de la principiul neafectrii veniturilor bugetare. 2.4. Principiul anualitii bugetului public. Acest principiu presupune c durata de timp pentru care Parlamentul autorizeaz Guvernul s ncaseze veniturile publice i s efectueze cheltuieli publice este limitat, de obicei, la un an. La expirarea acestei perioade este necesar o nou autorizare a Parlamentului pentru o alt durat de timp. n consecin, conform principiului anualitii, bugetul public trebuie aprobat n fiecare an de ctre Parlament. Anualitatea ofer Parlamentului posibilitatea s examineze proiectul de buget public i, o dat cu aceasta, se exercit i un control asupra politicii executivului. n practica bugetar internaional, calculul anual bugetar nu se realizeaz uniform. n unele state, anul bugetar coincide cu cel calendaristic, adic ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie. Exemplu: Frana, Olanda, Austria, Belgia, Grecia, Germania. n schimb, n alte ri, anul bugetar nu corespunde cu cel calendaristic. Spre exemplu, n Canada, India, Japonia, Israel, Noua Zeeland, Marea Britanie, Iordania, Irak, anul bugetar ncepe la 1 aprilie i se ncheie la 31 martie31. Factorii care influeneaz data nceperii anului bugetar sunt diferii. Printre acetia menionm: caracterul economiei, nivelul de dezvoltare a acesteia, regimul de lucru al parlamentului, tradiia i alii.
Iulian Vcrel, Finanele publice. Teorie i practic, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, p. 309. 31 Pentru detalii, a se vedea George N. Leon, op. cit., p. 358 i urm. 92
30

n ara noastr, exerciiul bugetar este anual i coincide cu anul calendaristic, aa cum prevede Legea privind finanele publice32. n consecin, toate drepturile dobndite, operaiunile efectuate n cursul unui an, inclusiv obligaiile i drepturile ce-i revin, direct sau indirect, unui buget n perioada anului respectiv aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului public. Legea nr. 500/2002 prevede c pentru toi agenii economici anul financiar are aceeai durat ca i exerciiul bugetar, adic un an calendaristic. O problem tratat diferit de la o ar la alta o constituie veniturile nencasate i cheltuielile neefectuate la sfritul anului bugetar, care au fost prevzute prin bugetul public. n practic s-au cristalizat dou sisteme: Sistemul de gestiune, n baza cruia, la sfritul anului bugetar, bugetul public se nchide n mod automat, n contul de ncheiere a exerciiului bugetar respectiv fiind nscrise numai veniturile ncasate i cheltuielile efectuate. Veniturile nencasate i cheltuielile angajate, dar neefectuate urmeaz a se reflecta n bugetul anului n care se vor realiza. Sistemul de gestiune prezint dezavantajul c nu permite cunoaterea cu exactitate a veniturilor i cheltuielilor anului bugetar ncheiat. Nu toate operaiunile referitoare la venituri i la cheltuieli sunt realizate n cadrul bugetului pentru care au fost prevzute i autorizate. Sistemul de gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la un exerciiu la altul. Se consider c execuia bugetului este similar cu cea a unui cont de cas. Problema fundamental a trezoreriei publice este aceea de a face fa, n orice moment, cheltuielilor exigibile, innd seama de neritmicitatea ncasrii veniturilor. Conturile ce evideniaz execuia bugetului pe anul n curs reflect operaiuni exigibile numai n anul considerat. n concluzie, sistemul de gestiune interzice reportul veniturilor i al cheltuielilor de la un an la altul. Veniturile nencasate i cheltuielile neefectuate vor fi rediscutate cu prilejul ntocmirii bugetului pe anul urmtor celui n curs. Un alt sistem practicat de unele state este sistemul de exerciiu, care presupune existena unei perioade de 3-6 luni din momentul expirrii anului bugetar pn la ncheierea contului de exerciiu bugetar, timp n care continu ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor. Exerciiul bugetar este prelungit de la 12 luni la 15 sau 18 luni, dup caz, datorit perioadei complementare de 3-6 luni. Toate operaiunile privind ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor sunt reflectate n contul de ncheiere a execuiei bugetului anului n care au fost prevzute i autorizate prin lege. Ca atare, sistemul de exerciiu presupune ca veniturile i cheltuielile unui
32

Art. 11 din Legea nr. 500/2002. 93

an bugetar s fie reflectate n ntregime n bugetul respectiv, chiar dac ele nu se realizeaz integral n cadrul anului bugetar. Acest sistem prezint dezavantajul funcionrii n paralel a dou bugete: bugetul anului expirat (pentru care continu execuia veniturilor i cheltuielilor) i bugetul anului n curs, ceea ce creeaz greuti n sistemul de eviden i control. Avantajul const n aceea c la finele perioadei complementare respective se cunoate situaia exact a ncasrii veniturilor i efecturii cheltuielilor bugetului n care acestea au fost prevzute. n Romnia, anul bugetar, cum s-a artat, coincide cu anul calendaristic. Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie. Orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31 decembrie se vor ncasa sau se vor plti n contul bugetului anului urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept. Aadar, execuia bugetului se realizeaz conform sistemului de gestiune. Potrivit Legii privind finanele publice, creditele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se reporteaz n anul viitor, cu pstrarea destinaiei iniiale, ceea ce constituie o excepie de la principiul anualitii bugetare. Anualitatea bugetului public se coroboreaz i cu caracterul anual al multor impozite i taxe instituite de legislaia noastr fiscal. 2.5. Principiul specializrii bugetare. Clasificaia bugetar. Acest principiu impune ca nici un venit public (impozit, tax etc.) s nu poat fi instituit dect cu acordul Parlamentului, iar cheltuielile publice ce urmeaz a se efectua s se aprobe, pe principalele destinaii, nu numai ca sum global. n acest fel, s-a trecut la individualizarea veniturilor publice i la specializarea creditelor publice, mai exact la aprobarea de ctre Parlament a veniturilor pe surse de provenien, iar a creditelor bugetare, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare33. Aceasta deoarece necesitile publice evolueaz uneori deosebit de repede, iar modificarea bugetului public de ctre Parlament necesit o anumit durat de timp, care poate ntrzia luarea unor msuri urgente de finanare public. n vederea evitrii unor astfel de situaii, Parlamentele au adoptat soluia autorizrii Guvernului sau a unor membri ai acestuia de a aduce unele modificri ale creditelor bugetare n cursul anului. Pentru a uura nsei elaborarea i execuia bugetului public, practica bugetar a iniiat o clasificaie bugetar a veniturilor i cheltuielilor
33

Art. 12 din Legea nr. 500/2002.

94

publice. Aceast clasificaie este obligatorie pentru toate instituiile publice (ministere i celelalte organe centrale ale administraiei publice i alte instituii centrale sau locale). Se recomand ca aceast clasificaie s fie simpl i clar, spre a fi neleas i de persoanele fr o pregtire specific. La venituri, clasificaia bugetar cuprinde: veniturile curente (fiscale i nefiscale), impozitele directe, detaliate pe categorii de contribuabili, impozitele indirecte, cu precizarea obiectului impunerii; veniturile din capital; ncasrile din mprumuturi; alte venituri. La cheltuieli, clasificaia bugetar cuprinde, n general, defalcarea dup destinaia acestora, cum ar fi, spre exemplu, cheltuieli pentru autoriti publice, pentru ntreinerea organelor puterii legislative i executive, a poliiei, aprrii, justiiei, pentru serviciul datoriei publice, nvmnt, sntate, cultur i alte destinaii social-culturale, subvenii, destinaii economice, alte cheltuieli. Legislaia romn consacr principiul specializrii bugetare. n acest sens, se prevede c Legea bugetar anual aprob pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor i a cotelor acestora, precum i a celorlalte venituri ale statului care urmeaz s se perceap. n acelai timp, creditele bugetare sunt aprobate tot prin legea bugetar anual care stabilete i destinaia cheltuielilor publice respective34. Legea privind finanele publice prevede i elaborarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a unei clasificaii bugetare35, care trebuie s cuprind pri, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe i articole, precum i alineate, n caz de necesitate. S-a elaborat, de ctre Ministerul Finanelor Publice, Clasificaia indicatorilor privind finanele publice, care cuprinde, la venituri capitole i subcapitole, iar la cheltuieli pri, capitole, subcapitole, titluri i articole, precum i alineate, dup caz, i care este unic, aplicndu-se la toate categoriile de venituri i cheltuieli publice. Clasificaia bugetar36 se utilizeaz, potrivit aceleiai legi, n toate fazele procedurii bugetare elaborarea, aprobarea, execuia i ncheierea bugetului public.

Art. 26,lit. b din Legea nr. 500/2002. Idem, art. 12 i 19 lit. f. 36 Pentru detalii, a se vedea: I. Gliga, Drept financiar, Editura Humanitas, 1998, p. 69; E.Dasclu, Clasificaia COFOG - baz de examinare a structurii cheltuielilor guvernamentale n statele membre ale UE, n Revista de finane publice i contabilitate, nr. 1/2006, p.16 95
35

34

2.6. Principiul echilibrului bugetului public. Deficitul bugetar. Acest principiu implic faptul c bugetul public trebuie s fie echilibrat (balansat), respectiv ca veniturile sale s acopere integral cheltuielile publice. Echilibrarea bugetar era considerat de doctrina clasic burghez ca o foarte important caracteristic a finanelor publice. Deficitul bugetar37, adic autorizarea de cheltuieli superioare veniturilor provenite din impozite, era apreciat ca o surs de pericol care duce la bancruta statului i la inflaie, deoarece se acoperea din mprumuturile de stat sau emisiuni monetare suplimentare. Dac declararea statului n stare de bancrut38 este un fenomen rar ntlnit, n schimb inflaia monetar provocat de deficitele bugetare este destul de frecvent ()39. Echilibrul bugetar se refer att la ntocmirea unor bugete balansate, ct i la pstrarea echilibrului n perioada de execuie a bugetului. Existau ri n care legislaia financiar nu permitea ntocmirea unor bugete dezechilibrate. De exemplu, n Germania, dreptul bugetar interzicea elaborarea de bugete deficitare, preciznd c veniturile i cheltuielile publice aprobate de lege trebuie s fie echilibrate. Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, n mod progresiv, abandonat, att sub impulsul teoreticienilor finanelor funcionale care promovau teoria bugetelor ciclice i cu caracter regulator, ct i mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu putea fi respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite practici, cum ar fi: ntocmirea a dou bugete, unul ordinar echilibrat i altul extraordinar deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind din mprumuturi i emisiune bneasc (n Germania), asigurarea echilibrului prin operaiunea de debugetizare40 (n Frana) sau elaborarea de bugete ciclice (n Suedia i alte ri scandinave). Treptat, o serie de state au renunat
Pentru detalii, a se vedea Marina Kesner-Skreb, Budget deficit in Central and East European Countries Undergoing Transition, n revista Financijska Praksa, Zagreb (Croaia), nr. 4/1993, p. 339-351. 38 Vezi C.C. Kiriescu, Moneda. Mic Enciclopedie, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, p. 63. Bancrut situaie n care se poate gsi o persoan, ntreprindere sau alt entitate legal care, nefiind capabil din diferite motive s-i ndeplineasc obligaiile financiare, este declarat printr-o hotrre judectoreasc n stare de insolvabilitate. Bunurile existente sunt administrate, n continuare, de organul stabilit prin hotrre. 39 I. Vcrel, op. cit., p. 321. 40 Debugetizare operaie de reducere a cheltuielilor nscrise n bugetul de stat prin transferul unei pri a lor ntr-un cont special sau n contul unei colectiviti teritoriale (Dicionar economic, Ediia a doua, Editura Economic , 2001, Bucureti, p.152). 96
37

la aplicarea n practic a principiului echilibrrii bugetare, elabornd i prezentnd Parlamentului spre aprobare bugete deficitare. Principiul echilibrului bugetar nu este expres menionat de Legea privind finanele publice, dar se face referire la acesta n unele articole, cum sunt, spre exemplu, art. 49 alin. 4, 50. Totodat, legea interzice acoperirea cheltuielilor bugetului public prin recurgerea la emisiune monetar sau prin finanare direct de ctre bnci. Pentru situaia cnd apar goluri temporare de cas, legea permite acoperirea lor, pn la ncasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate n conturile de trezorerie ale statului. n acest scop, prin legea bugetar anual se poate autoriza Ministerul Finanelor Publice ca, pe parcursul execuiei bugetului, dac este necesar i cu aprobarea Guvernului, s emit bonuri de tezaur, purttoare de dobnd, sau alte instrumente specifice, pentru a face fa cheltuielilor statului pn la ncasarea veniturilor, fr a depi 7% din volumul total al cheltuielilor bugetare. Aceste bonuri intr n circulaie prin achiziionarea lor de ctre agenii economici i populaie. n cazuri excepionale, prin legea bugetar anual se poate stabili acordarea de ctre Banca Naional a Romniei a unui mprumut fr dobnd pentru acoperirea decalajului temporar dintre veniturile i cheltuielile bugetului de stat, pe seama resurselor de creditare ale acesteia, fr a depi 10% din totalul bugetului aprobat. Acest mprumut urmeaz a fi rambursat pe seama veniturilor bugetare curente sau a unui mprumut de stat efectuat n baza unei legi. 2.6.1. Problema deficitului bugetar este o preocupare important i la noi n ar, att pentru doctrina de specialitate, ct i pentru administraia public. Se pune i la noi ntrebarea: Deficitul bugetar - necesitate sau opiune?41Autorii articolului cu acest titlu fac o interesant analiz a fenomenului, pornind de la o alt ntrebare: Este sau nu o necesitate construcia unui buget cu deficit, sau, mai degrab, acest lucru este o simpl opiune politic? Dup o prezentare a celor dou ipoteze, n funcie de care se pot construi bugetele naionale, observnd c i Romnia postdecembrist a adoptat, ca i marea majoritate a rilor lumii, varianta unor bugete pe baz de deficit, autorii articolului examineaz ponderea n cheltuielile bugetare a deficitului bugetar din ara noastr. Concluzia lor este c deficitele bugetare ale Romniei nu au constituit nici pe departe pentru economia i programele sociale ale rii o barc de salvare, cum poate ateptam. Dimpotriv, aa cum a rezultat, de la o cheltuial bugetar
O.P. Belean, t. Doba, Expertiza i auditul afacerilor, n revista Contabilitatea, expertiza i auditul financiar nr. 11/2004, p.58-59. 97
41

generat de deficitele bugetare prin dobnzi, comisioane, cheltuieli specifice emiterii titlurilor de stat ...s-a ajuns ca acestea s reprezinte aproape 1/3 din prevederile bugetare... 2.6.2. Deficitul bugetar este o problem de mare actualitate i s-a pus concret i n anul 2006, reprezentnd una dintre coordonatele politicii fiscal-bugetare avute n vedere chiar la elaborarea proiectului de buget pe anul n curs. Se ine seama c deficitul bugetar este unul dintre criteriile economice ale criteriilor de convergen42 care trebuie s fie ndeplinite pentru introducerea monedei unice Euro, respectiv ca deficitul public anual s nu depeasc 3% din PIB. n cursul anului 2006, deficitul bugetar a crescut, prin msurile adoptate de Guvernul Romn, la nivelul de 2,7 la sut din PIB, deci foarte aproape de nivelul maxim admis pentru introducerea monedei unice Euro, adic 3% din PIB. n condiiile apropiatei date la care Romnia va deveni membru al Uniunii Europene, considerm c ara noastr trebuie s ia msuri urgente pentru a mpiedica sporirea nivelului deficitului bugetar peste cel stabilit prin criteriile de convergen menionate. Menionm c bugetul Uniunii Europene este ntotdeauna echilibrat i este finanat din resurse proprii, care acoper n mod automat nivelul stabilit al cheltuielilor, dup o procedur reglementat complex.43 2.7. Principiul publicitii bugetare instituie cerina ca bugetul public s fie adus la cunotina opiniei publice prin mijloace de publicitate. n timpul dezbaterilor parlamentare, cifrele proiectelor de buget sunt examinate i comentate de pres, radio i televiziune. Dup ce a fost adoptat, Legea bugetar anual este publicat n Monitorul Oficial sau n culegeri legislative44, potrivit practicii din fiecare ar. Principiul este menionat expres n Legea privind finanele publice45 i este aplicat n forma cea mai larg n Romnia. Astfel, dezbaterile parlamentare asupra proiectului de lege privind bugetele de stat au fost publicate n Monitorul Oficial al Romniei, n presa scris i prezentate la
Pentru detalii, a se vedea I. Condor (coordonator), Drept financiar, bugetar i fiscal, vol.I, Editor S.C. Condor Consulting & Taxation SRL, Bucureti, 2003, p. 78. 43 A se vedea D.R.Ruanu, Derularea fluxurilor financiare de la i ctre bugetul Uniunii Europene, n revista Finane publice i contabilitate, nr. 2 februarie 2006, p.4 i urm. 44 A se vedea Gabriela Anghelache, op. cit., p.523. 45 Art. 9 din Legea nr. 500/2002. 98
42

radio i televiziune. De asemenea, dup adoptarea acestor bugete, legea i anexele sale au fost publicate n M. Of. al Romniei i n Colecia de legi. Ca atare, dup Revoluia din Decembrie 1989, pentru prima dat dup mai multe decenii, au fost publicate integral bugetele de stat. n timpul regimului comunist se publicau numai legea bugetar i sinteza bugetului de stat, astfel c populaia nu cunotea n detaliu sursele de constituire a veniturilor bugetare i destinaiile cheltuielilor bugetare. 2.8. Principiul unitii monetare, instituit prin Legea nr. 500/2002, nseamn c toate operaiunile bugetare de ncasri i pli se exprim n moned naional.
SECIUNEA a IV-a COMPETENELE DE APROBARE A BUGETELOR PUBLICE ANUALE

1. Bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat Cele dou bugete se aprob de ctre Parlament, prin legi separate. n acest scop, Guvernul are atribuia de a elabora proiectul legii bugetului de stat i a celui al asigurrilor sociale de stat, precum i al contului anual de execuie a bugetului i de a le supune, separat, spre aprobare Parlamentului. Dup examinarea i dezbaterea proiectelor de bugete i a contului general anual de execuie a bugetului, Parlamentul le aprob. Dup aprobarea lor, Guvernul rspunde de realizarea prevederilor din cele dou bugete publice. Pentru a se evita situaii care ar putea crea probleme deosebite n finanarea nevoilor publice, ca urmare a neaprobrii bugetelor publice anuale n timp util, Constituia Romniei prevede c Dac Legea bugetului de stat i Legea bugetului asigurrilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat ale anului precedent, pn la adoptarea noilor bugete46. Prin aceast prevedere constituional s-a nlocuit dispoziia iniial din Legea privind finanele publice47, care prevedea c se aplic bugetul anului precedent numai dac nu s-a aprobat bugetul anului viitor pn la 31
Art. 137 din Constituia Romniei, din 21 noiembrie 1991 (M.Of. nr.233 din 21 noiembrie 1991), revizuit prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei din 18 septembrie 2003 (M.Of. nr. 669 din 22 septembrie 2003). 47 Art. 24 din Legea nr. 10/1991. 99
46

decembrie, iar acest efect de ultraactivare a legii bugetare era limitat la cel mult trei luni. Suntem de prere c prevederile din Legea nr. 10/1991 privind finanele publice erau mai potrivite i necesare, mai ales n condiiile tranziiei spre economia de pia, cnd, datorit inflaiei i schimbrilor importante de la an la an, ntrzierea prea mare n adoptarea bugetului de stat i bugetului asigurrilor sociale de stat creau greuti n finanarea bugetar, volumul cheltuielilor pe anul precedent fiind neacoperitor. Astfel, putem observa c bugetele publice pe anii 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, au intrat n vigoare abia n trimestrele II ale anilor respectivi, ceea ce a creat deosebit de mari greuti n execuia bugetar. Menionm c Legea nr. 500/2002 privind finanele publice a preluat i dezvoltat prevederea din Constituie, n art. 137, care stabilete c Dac legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile prevzute n bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputnd depi de regul din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepia cazurilor deosebite, temeinic justificate de ctre ordonatorii de credite principali, sau, dup caz, 1/12 din sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul precedent. n acelai timp, se prevede c Instituiile publice i aciunile noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea legii bugetare, n limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de buget. De asemenea, se aprob de ctre Parlament bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile. 2. Bugetele locale Potrivit Constituiei Romniei, bugetele locale se elaboreaz, se aprob i se execut n condiiile legii. Aceast norm de trimitere se refer, n prezent, la O.U.G. nr. 45/2003 privind finanele publice locale48, care, la art. 6, prevede c bugetele locale se aprob de ctre consiliile locale, consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz. De asemenea, Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 45/2003 privind finanele publice locale prevede c fiecare comun, ora, municipiu, sector al Municipiului Bucureti, jude, respectiv Municipiul Bucureti,
48

M. Of. nr. 431 din 19 iunie 2003.

100

ntocmete bugetul local n condiii de autonomie. ntre aceste bugete nu exist relaii de subordonare, aa cum existau nainte de decembrie 1989. 3. Bugetele instituiilor publice Conform art. 16 din Legea privind finanele publice, bugetele instituiilor publice se aprob, n mod diferit, n raport cu sursa de finanare. Astfel: a) bugetele instituiilor publice autonome, de ctre organele abilitate prin legi speciale; b) bugetele instituiilor publice finanate parial din bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat, prin lege, ca anexe la bugetul ordonatorului principal de credite; c) bugetele instituiilor publice finanate integral din bugetul de stat sau din bugetele locale, de ctre ordonatorul de credit ierarhic superior al instituiilor publice; d) bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii, de ctre organul de conducere al instituiei respective, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. Metodologia de elaborare a bugetelor locale, ale instituiilor publice, precum i bugetele tuturor agenilor economici, ale altor uniti care, potrivit legii, au obligaia de a ntocmi bugete, se stabilete prin norme emise de ctre Ministerul Finanelor Publice49. 4. Bugetul Trezoreriei statului Bugetul Trezoreriei statului se aprob de ctre Guvern, prin Hotrre. GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie Bugetul public Venituri publice Cheltuieli publice Facultatea contributiv a subiecilor impunerii Economia public Bugetul public naional Bugetul de stat Bugetele locale Bugetul asigurrilor sociale de stat
49

Art. 19 lit. e) din Legea nr. 500/2002. 101

 Bugetele fondurilor speciale Sistem unitar de bugete publice Dreptul bugetar Principiul universalitii bugetare Principiul unitii bugetare Neafectarea veniturilor bugetare Principiul anualitii bugetului public Principiul specializrii bugetare Principiul echilibrrii bugetului public Deficitul bugetar Principiul publicitii bugetare Principiul unitii monetare a bugetelor publice Aprobarea bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale Aprobarea bugetelor instituiilor publice B. Teme pentru dezbateri Concepia ce st la baza sistemului bugetelor publice moderne Elementele specifice ale bugetului public Noiunea debuget n Legea finanelor publice Teoria care consider bugetul de stat condiiune de natur administrativ Teoria care consider c bugetul de stat are natur juridic att de lege, ct i de act administrativ Teoria naturii juridice de lege a bugetului de stat Scurt istoric al noiunii de buget public Elementele caracteristice ale bugetului de stat socialist Natura bugetului public naional Componentele bugetului public naional Autonomia fiecrei categorii de bugete publice n ce const? Transferurile de fonduri de la bugetul de stat la bugetele locale Bugetele publice ce compun sistemul unitar de bugete publice Elementele specifice ale Dreptului bugetar Caracterizarea fiecrui principiu al bugetului public Competenele de aprobare a bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale Competena de aprobare a bugetelor instituiilor publice i metodologia de elaborare a acestora
102

CAPITOLUL V BUGETUL DE STAT. BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT. BUGETELE FONDURILOR SPECIALE. ELABORARE. APROBARE

Procesul bugetar public cuprinde ansamblul msurilor, aciunilor i tehnicilor ntreprinse de ctre instituiile publice cu atribuii specifice n scopul aplicrii concrete a politicii financiare promovate de autoritile publice guvernamentale i legislative. Organizarea i desfurarea procesului bugetar public presupun: existena unor resurse financiare corespunztoare i alocarea lor n vederea furnizrii ctre persoanele juridice i cele fizice a serviciilor i bunurilor publice. Fazele principale ale procesului bugetar public sunt urmtoarele: elaborarea proiectului bugetului public; aprobarea proiectului bugetului public; executarea bugetului public; ncheierea execuiei bugetare i aprobarea contului general de execuie a bugetului public; controlul execuiei bugetului public. n acest capitol vom examina numai tehnica i procedura de elaborare i aprobare a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale. Procesul de elaborare i aprobare a celor trei categorii de bugete publice este deosebit de complex, deoarece este vorba de cele mai importante venituri i cheltuieli ale statului. Le examinm totui mpreun ntruct exist numeroase prevederi legale comune procesului de elaborare i de aprobare a celor trei categorii importante de bugete publice.
SECIUNEA I ELABORAREA PROIECTELOR BUGETULUI DE STAT, BUGETULUI ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT I BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE

1. Iniiativa bugetar n practica internaional se disting trei sisteme n ceea ce privete iniiativa n materie bugetar1.
Pentru detalii, a se vedea Iulian Vcrel, Finanele publice. Teorie i practic, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, p. 323 i urm. 103
1

1.1. Sistemul iniiativei guvernamentale, practicat n Marea Britanie, care const n prerogativa Guvernului de a iniia sau sprijini msurile care au drept consecin aprobarea unei cheltuieli publice sau instituirea unui venit public. n aceast concepie, Trezoreria primete i centralizeaz toate propunerile de cheltuieli de la celelalte ministere i are dreptul de a le controla, n caz de divergene, primul-ministru sau guvernul fiind arbitrul. De asemenea, Trezoreria este mputernicit a se ngriji de veniturile publice. Camera Comunelor evit, n general, s modifice propunerile bugetare ale Guvernului, pe care le aprob sau le respinge, iar Camera Lorzilor nu are atribuii n aceast materie. 1.2. Sistemul mixt, al iniiativei bugetare parlamentare i guvernamentale, aplicat n Frana i alte state continentale. n acest sistem, rolul Ministerului Finanelor este mult redus. Acesta centralizeaz propunerile tuturor ministerelor i ntocmete o schi (schem) de buget cu cheltuielile i veniturile publice propuse. Echilibrarea i definitivarea proiectului de buget se realizeaz de ctre Cabinetul de Minitri, proiect care este prezentat Parlamentului de ctre Ministerul de Finane, dar n numele efului statului. n acelai timp, fiecare Camer are o comisie financiar care discut propunerile bugetare i este, n mod exclusiv, sesizat cu orice propunere de amendament. Totodat, Comisia financiar intervine, n mod direct, n dezbaterile publice ale bugetului n Camerele Parlamentului. 1.3. n sfrit, sistemul american, n cadrul cruia iniiativa n materie bugetar aparine preedintelui S.U.A. Acesta este sprijinit de un birou bugetar, care centralizeaz i revizuiete propunerile departamentelor i le supune spre examinare preedintelui rii, care definitiveaz proiectul de buget. 1.4. n ara noastr, potrivit Constituiei Romniei2, proiectul bugetului de stat i cel al asigurrilor sociale de stat se elaboreaz anual de ctre Guvern, care le supune aprobrii Parlamentului, prin proiecte de lege separate. n acelai sens, Legea privind finanele publice3 prevede c Guvernul elaboreaz proiectul bugetului de stat, al bugetului asigurrilor sociale de stat i al bugetelor fondurilor speciale, pe care le nainteaz Parlamentului, mpreun cu raportul privind situaia macroeconomic i

2 3

Art. 137 alin. (2). Legea nr. 500/2002, publicat n M. Of. nr. 598 din 13 august 2002.

104

social pentru anul bugetar respectiv i proiecia acesteia pe urmtorii 3 ani. 2. Etapele de elaborare a proiectului de buget public 2.1. Documentele ce stau la baza elaborrii proiectului de buget4. Proiectele legilor bugetare anuale i ale bugetelor propriu-zise se elaboreaz de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, pe baza urmtoarelor elemente: a) prognozele indicatorilor macroeconomici i sociali pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani; b) politicile fiscale i bugetare; c) prevederilor memorandumurilor de finanare, ale memorandumurilor de nelegere sau ale altor acorduri internaionale cu organisme i instituii financiare internaionale, semnate i/sau ratificate; d) politicile i strategiile sectoriale, prioritile stabilite n formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite; e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite; f) programele ntocmite de ctre ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor aciuni sau ansambluri de aciuni, crora le sunt asociate obiective precise i indicatori de rezultate i de eficien; programele sunt nsoite de estimarea anual a performanelor fiecrui program, care trebuie s precizeze: aciunile, costurile asociate, obiectivele urmrite, rezultatele obinute i estimate pentru anii urmtori, msurate prin indicatori precii, a cror alegere este justificat; g) propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum i de transferuri consolidabile pentru autoritile administraiei publice locale; h) posibilitile de finanare a deficitului bugetar. 2.2. Calendarul bugetar5. Elaborarea proiectului de buget fiind o faz complex i pentru a se putea realiza i prezenta Parlamentului n timp util, Legea privind finanele publice prevede un adevrat scadenar al datelor pn la care trebuie s se efectueze lucrrile ce revin organelor implicate n procesul bugetar.

4 5

Art. 28 din Legea nr. 500/2002. Art. 3137 din Legea nr. 500/2002. 105

Astfel, indicatorii macroeconomici i sociali, menionai mai sus, pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani, vor fi elaborai de organele abilitate pn la data de 31martie a anului curent. Aceti indicatori vor fi actualizai pe parcursul desfurrii procesului bugetar public. Ministerul Finanelor Publice va nainta Guvernului, pn la data de 1 mai, obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i pentru urmtorii 3 ani, mpreun cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite, urmnd ca acesta s le aprobe pn la data de 15 mai i s informeze comisiile pentru buget, finane i bnci ale Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i ale finanelor publice. Ministrul finanelor publice va transmite ordonatorilor principali de credite, pn la data de 1 iunie a fiecrui an, o scrisoare-cadru care va preciza contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum i limitele de cheltuieli aprobate de Guvern. n cazul n care schimbarea cadrului macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli, acestea vor fi adaptate de ctre Guvern, la propunerea Ministerului Finanelor Publice. Pn la data de 15 iunie, Ministerul Finanelor Publice comunic ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, n vederea definitivrii proiectelor de buget propriu. Ordonatorii principali de credite au obligaia ca pn la data de 15 iulie a fiecrui an s depun la Ministerul Finanelor Publice propunerile pentru proiectul de buget propriu i anexele la acesta, pentru anul bugetar urmtor, cu ncadrarea n limitele de cheltuieli, i estimrile pentru urmtorii 3 ani, nsoite de documentaii i fundamentri detaliate. Camera Deputailor i Senatul, cu consultarea Guvernului, i aprob bugetele proprii i le nainteaz Guvernului n vederea includerii lor n proiectul bugetului de stat. Autoritile administraiei publice locale au aceeai dat 15 iulie pentru a depune la Ministerul Finanelor Publice propunerile de transferuri consolidate i de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat. Ministerul Finanelor Publice examineaz proiectele de buget i poart discuii cu ordonatorii principali de credite asupra acestora. n caz de divergen, hotrte Guvernul. Proiectele de buget i anexele la acesta, definitivate, se depun la Ministerul Finanelor Publice pn la data de 1 august a fiecrui an.
106

 Ministerul Finanelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite i a bugetului propriu, ntocmete proiectele legilor bugetare i proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern pn la data de 30 septembrie a fiecrui an. Proiectul legii bugetului de stat este nsoit de un raport privind situaia macroeconomic pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i proiecia acesteia n urmtorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice n contextul crora au fost elaborate proiectele de buget, precum i strategia Guvernului n domeniul investiiilor publice. Raportul i proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetar a Guvernului, precum i alte informaii relevante n domeniu. Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectelor legilor bugetare i de buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai trziu pn la data de 15 octombrie a fiecrui an. Bugetele se aprob de Parlament pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz, i pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum i creditele de angajament pentru aciuni multianuale. Estimrile pentru urmtorii 3 ani reprezint informaii privind necesarul de finanare pe termen mediu i nu vor face obiectul autorizrii pentru anii bugetari respectivi. Dac legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile prevzute n bugetul anului precedent, aa cum s-a artat mai sus. 3. Evaluarea veniturilor i cheltuielilor bugetare Raportul prin care se supune Parlamentului proiectul bugetului de stat cuprinde, n realitate, nsui programul de guvernare al partidului sau partidelor aflate la putere, cu indicarea direciilor, obiectivelor, mijloacelor, metodelor i cilor de realizare a acestui program 6. Elaborarea lucrrilor de buget necesit analize complexe referitoare la evoluia economiei i finanelor, att n perioada anterioar, ct i, mai ales, pentru perioada urmtoare. Numai pe baza unei documentri complete, Parlamentul va putea lua o decizie care are caracter politic, deoarece cifrele de venituri i cheltuieli ce se aprob exercit influen hotrtoare asupra evoluiei ntregii activiti social-economice a rii.
Pentru detalii, a se vedea L. Ionescu, Trsturi ale finanelor publice i ale politicii fiscale, n revista Finane. Credit. Contabilitate, nr.9/2001, p.29 i urm. 107
6

3.1. Metode clasice. n consecin, la evaluarea volumului veniturilor i cheltuielilor bugetare se utilizeaz mai multe metode7, dintre care menionm: a) metoda autonom sau a penultimei, care const n evaluarea forfetar a veniturilor i a cheltuielilor bugetare, pe baza rezultatelor obinute n penultimul an, corectate cu eventuale modificri determinate de schimbarea legislaiei sau de alte msuri adoptate pn la data ntocmirii proiectului de buget; b) metoda majorrii sau diminurii are n vedere rezultatele executrii bugetului de stat obinute n ultimii ani, pe baza crora se stabilete rata medie anual a creterii (descreterii) veniturilor, respectiv cheltuielilor bugetare. n raport cu aceast medie se procedeaz la dimensionarea volumului i structurii veniturilor i cheltuielilor bugetare pentru anul viitor; c) metoda evalurii directe a veniturilor i cheltuielilor bugetare, care are n vedere dimensionarea fiecrei categorii de venituri sau destinaie de cheltuieli, n raport cu preliminrile pe anul n curs i cu previziunile privind dezvoltarea economiei n perioada urmtoare. innd seama c ara noastr se afl n stadiul de tranziie spre economia de pia, ceea ce prezum schimbri importante de la an la an, este logic s se utilizeze ultima metod de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat. Astfel, spre exemplu, Bugetul administraiei centrale de stat pe anul 1991 (adoptat prin Legea nr. 22/1991) a fost elaborat, innd seama de preliminrile pe anul 1990, deci primul an dup evenimentele din decembrie 1989 i previziunile ce se ntrevedeau pentru evoluia economic pentru anul 1991. Observm c n bugetul respectiv s-a previzionat un deficit de 37,3 miliarde lei, care ns a fost mult mai mare. Astfel, pn n toamna anului 1991, deficitul a crescut la 65,5 miliarde lei, aa cum rezult din Legea privind mprumutul de stat pentru finanarea deficitului bugetului administraiei centrale de stat pe anul 19918, ceea ce demonstreaz c tendinele de evoluie a dezvoltrii economice nu pot fi prevzute dect cu aproximaie. O situaie similar s-a petrecut cu bugetele de stat pentru anii urmtori. Metodele clasice (tradiionale) de evaluare a cheltuielilor publice, de dimensionare a acestora au devenit limitate, deoarece se bazeaz pe un volum redus de informaii, nu urmresc n primul rnd, eficiena aciunilor care se intenioneaz a se realiza i nici corelarea cheltuielilor la nivelul
A se vedea: M. Lzeanu, Curs de tiin i legislaie financiar, editor M. Bdeanu, Bucureti, 1942, p.212 i urm.; I. Vcrel, Finanele publice. Teorie i practic, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, p. 324 i urm. 8 Legea nr. 74/1991, publicat n M. Of. nr. 251 din 16 decembrie 1991. 108
7

tuturor unitilor care concur la nfptuirea unui obiectiv din resursele bugetare. 3.2. n aceste condiii, multe state au renunat la metodele clasice, nlocuindu-le cu metode moderne de evaluare a cheltuielilor publice9. Se urmresc constituirea unor indicatori de eficacitate10 i elaborarea bugetelor program pe obiective. Orizontul de evaluare economic devine mai extins, deoarece se iau n considerare perioade mai mari, adic programe pe termene medii i lungi, care depesc limita orizontului anual. Ca atare, n loc de un buget public al mijloacelor, cu finalitate anual, se trece la un buget al programelor pe termen mediu sau lung. Tranele bugetului pe program se repartizeaz, n execuie, n limitele anuale de credit, adic sunt bugetizate. n acest scop, sunt utilizate metode moderne de raionalizare a opiunilor bugetare. Trecerea la un buget pe programe nseamn, n realitate, instituirea unui nou tip de buget, mai performant dect cel clasic11. Deosebirile sunt eseniale i avantajele de asemenea. a) Astfel, dac la bugetul de mijloace, n faza de elaborare a proiectului, ordonatorii de credite i concentreaz eforturile pentru a demonstra ct de mari i oportune sunt alocaiile pe care le solicit, la bugetul pe programe preocuparea vizeaz stabilirea unor raporturi ct mai judicioase ntre efortul financiar solicitat de la stat i efectele scontate de pe urma acestuia. Altfel spus, locul tocmelii pentru credite ct mai mari este luat de preocuparea ordonatorilor de credite, participani la realizarea unui anumit program, de a stabili raporturi optime ntre costurile (efortul financiar) i rezultatele (efectele) programului pentru a convinge organele abilitate c acesta merit s fie nscris n buget i aprobat de cei n drept. b) n timpul executrii unui buget de mijloace, ordonatorii de credite sunt preocupai s utilizeze n totalitate creditele bugetare ce le-au fost aprobate, deoarece sumele necheltuite pn la finele exerciiului financiar nu se reporteaz n exerciiul urmtor, ci se anuleaz. Cheltuirea cu orice pre (uneori chiar cu nclcarea disciplinei financiare) a ultimului
Henry Sempe, Budget et trsor, 2e dition, dition Cujos, Paris, 1989. O metod care ofer Guvernului posibilitatea de a identifica i urmri fondurile n cadrul procesului bugetar i de a alctui bugetul pe baza rezultatelor o reprezint Bugetul pe programe. Pentru detalii, a se vedea A.Nan, Fundamentare, Raportare i Control n realizarea programelor care se finaneaz din bugetele ordonatorilor principali de credite, n revista Finane. Credit. Contabilitate nr.7-8/2001, p.72 i urm. 11 Pentru detalii, a se vedea Iulian Vcrel, Bugetul pe programe multianual. Concepii, reglementri, rezultate, perspective, Editura Academiei Romne, Bucureti, 2002; Adrian Nan, op.cit., p.29 i urm. 109
10 9

bnu prevzut n buget devine un obiectiv important pentru numeroi ordonatori de credite. n cazul unui buget pe programe, preocuparea ordonatorilor participani la realizarea unui anumit program urmeaz s se deplaseze de la cheltuiala cu orice pre a banilor prevzui n buget la monitorizarea mersului programului, la ncadrarea n termenele stabilite i n indicatorii de eficien (eficacitate) aprobai. n caz contrar, exist riscul s sufere rigorile legii cei vinovai de eecul programului sau de nerealizarea la termen a unor indicatori cantitativi sau calitativi. Aceasta deoarece abandonarea unui program sau ntreruperea temporar a executrii sale genereaz pierderi nerecuperabile, imobilizri de resurse materiale i bneti, precum i alte prejudicii pentru societate. Rezult deci c bugetul pe programe prezint avantaje incontestabile n comparaie cu bugetul de mijloace, ceea ce necesit generalizarea acestuia. Metodele folosite pentru raionalizarea opiunilor bugetare au fost supuse unor repetate ajustri i reconsiderri n rile n care s-au nregistrat cele mai mari realizri n domeniul bugetelor pe programe. Un buget al programelor permite efectuarea auditului de performan, care se practic n statele cu economie de pia. 3.3. Aplicarea n ara noastr a metodei moderne. Exist i n ara noastr o preocupare intens pentru trecerea de la bugetul mijloacelor la bugetul program, ceea ce justific efectuarea auditului de performan. n acest sens, pentru prima dat, Legea bugetului de stat pe anul 200012 introduce, n mod experimental, posibilitatea finanrii bugetare pe baz de programe. Astfel, art. 66 prevede dreptul a opt ordonatori principali de credite, prevzui n Anexa nr. 24 a legii (Ministerele Sntii, Educaiei Naionale, Apelor, Pdurilor i Proteciei Mediului, Agriculturii i Alimentaiei, Transporturilor i Aprrii Naionale, precum i Ageniilor Romne de Dezvoltare i pentru tiin, Tehnologie i Inovare) de a definitiva principalele programe care se experimenteaz i se finaneaz din bugetele acestora n anul 2000. Structura, indicatorii i fondurile aferente acestor programe se aprob prin Hotrre a Guvernului. De asemenea, foarte important este faptul c, pentru prima dat, se reglementeaz expres posibilitatea efecturii de audit de performan. Astfel, art. 66 alin. 3 din Legea nr. 76/2000 prevede c auditul extern experimental al acestor programe se realizeaz de Curtea de Conturi.
12

Legea nr. 76/2000, publicat n M. Of. nr. 195 din 5 mai 2000.

110

Prevederi similare au fost introduse i n Legile bugetului de stat pe anii 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006. 3.4. Programare bugetar pe 7 ani. n condiiile generale examinate n acest paragraf, se stabilesc veniturile publice care sunt formate din impozite, taxe i alte venituri stabilite de lege, precum i cheltuielile publice care se refer, n mod principal, la domeniul social, pentru susinerea unor programe prioritare de cercetare, n domeniul economic, pentru asigurarea aprrii rii i a ordinii publice, finanarea administraiei publice, centrale i locale. Veniturile i cheltuielile bugetare se grupeaz dup mai multe criterii, problem asupra creia nu insistm n acest paragraf. Suntem de prere c Romnia ar trebui s treac la o programare bugetar pe apte ani, pentru a se adapta la practicile europene. Avem n vedere c i Uniunea European aplic o programare bugetar pe apte ani. Dup cum este cunoscut, ara noastr va beneficia, de la data la care devine stat membru (1 ianuarie 2007), de importante credite nerambursabile din Bugetul Uniunii pe perioada 2007-2013, iar Romnia va avea de contribuit cu cofinanare pe cei apte ani, ceea ce ar presupune s avem o programare bugetar corespunztoare, adic pe apte ani.
SECIUNEA a II-a APROBAREA BUGETULUI DE STAT

1. Procedura de aprobare a bugetului, pe etape i faze Potrivit Constituiei Romniei13, bugetul de stat se aprob de ctre Parlamentul Romniei. Aceast atribuie a Parlamentului se realizeaz n edin comun a Camerei Deputailor i Senatului, ceea ce relev importana deosebit acordat de Constituie problemei aprobrii bugetului de stat membru. 1.1. n aplicarea normei constituionale citate, Legea privind finanele publice14 prevede c Guvernul, dup ce i nsuete proiectele legilor bugetare i de buget, le supune Parlamentului spre adoptare, nsoite de un raport privind situaia macroeconomic pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i proiecia acesteia n urmtorii 3 ani.
Art. 62 alin.2 lit. b. din Constituia Romniei, publicat n M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991, aprobat prin Referendumul din 8 decembrie 1991. 14 Art. 35 alin. 4 din Legea nr. 500/2002. 111
13

Constituia Romniei i Legea privind finanele publice nu stabilesc o procedur special pentru aprobarea bugetului de stat, ci, aa cum s-a artat, prevd numai c aceasta reprezint o atribuie a edinei comune a celor dou Camere ale Parlamentului. 1.2. n consecin, innd seama de Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului15, examinarea proiectului bugetului de stat, a raportului Guvernului i a proiectului legii bugetare se efectueaz, n prima etap, de ctre comisiile permanente ale fiecrei Camere. Astfel, Biroul permanent al fiecrei Camere nainteaz proiectul de buget, spre dezbatere i avizare n fond, Comisiei permanente de buget i finane a fiecrei Camere, precum i altor comisii permanente interesate, pentru aviz. De asemenea, cele trei documente sunt naintate de birourile permanente ale Camerelor Parlamentului i Departamentului tehniclegislativ al fiecrei Camere. Comisiile permanente sesizate pentru aviz, dup examinarea i dezbaterea proiectului bugetului de stat, a raportului Guvernului i a proiectului legii bugetare, comunic avizul adoptat, inclusiv amendamentele pe care le propun, la Comisia permanent de buget finane, bnci. Tot acestei comisii i se comunic i avizul Departamentului tehniclegislativ. Comisia permanent de buget, finane, bnci, n calitate de comisie sesizat n fond, examineaz i dezbate proiectul bugetului de stat, raportul Guvernului i proiectul legii bugetare, precum i amendamentele comisiilor permanente avizatoare i ale Departamentului tehnic-legislativ. La dezbateri sunt invitate, n mod obinuit, ministrul finanelor publice i persoane din conducerea altor ministere interesate, precum i deputai din comisiile permanente avizatoare. Totodat, pot fi invitai specialiti ai unor autoriti publice, reprezentani ai presei, radioului i televiziunii, dac acest lucru nu aduce atingere unor interese naionale care recomand pstrarea secretului. Pe baza dezbaterilor ce au loc i a avizelor i propunerilor primite, comisiile permanente de buget, finane, bnci ale Camerelor reunite ntocmesc un raport comun, care va fi supus aprobrii prin vot. n raport se face referire la toate avizele i propunerile de amendamente ale celorlalte

Aprobat prin Hotrrea Parlamentului Romniei nr. 4 din 3 martie 1992, n Monitorul Oficial nr. 34 din 4 martie 1992, cu modificrile ulterioare. 112

15

comisii care au examinat proiectul bugetului de stat i pe cel al legii bugetare. Raportul comun cuprinde propuneri motivate privind adoptarea, fr modificri, a celor dou proiecte, respingerea acestora sau adoptarea lor cu modificri. Acest raport, mpreun cu avizele primite, se nainteaz Biroului permanent al fiecrei Camere, care asigur multiplicarea i difuzarea lui, cu cel puin 3 zile nainte de data stabilit pentru dezbaterea celor dou proiecte n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului. 1.3. n a doua etap, n cadrul edinei comune a celor dou Camere, reprezentantul Guvernului prezint motivele care au condus la elaborarea proiectului de buget de stat i a proiectului legii bugetare cu coninutul dat n cele dou proiecte, precum i raportul privind situaia macroeconomic i proiecia acesteia n urmtorii 3 ani. Raportul comun al comisiilor permanente de buget i finane este prezentat de preedintele ales sau de un raportor desemnat de comisii. n prima faz are loc dezbaterea general a proiectelor bugetare de stat i a legii bugetare, la care particip grupurile parlamentare. naintea nchiderii dezbaterii generale, iniiatorul are dreptul s ia cuvntul pentru a-i exprima opinia asupra problemelor ridicate de reprezentanii grupurilor parlamentare. n caz c n raportul comisiei se propune respingerea proiectelor de buget i de lege, dup nchiderea dezbaterilor generale, preedintele edinei comune poate cere acesteia s se pronune prin vot. n caz contrar, Camera Deputailor i Senatul trec la a doua faz, dezbaterea i adoptarea pe articole a proiectului legii bugetare i a fiecrei prevederi din proiectul bugetului de stat. n urma dezbaterilor, are loc votul de ansamblu al legii, care poate fi deschis sau secret. 1.4. Dup adoptare, proiectul de lege bugetar i proiectul bugetului de stat se nainteaz Preedintelui Romniei, n vederea promulgrii, potrivit art. 77 din Constituia Romniei. 2. Legile bugetare anuale Aa cum s-a artat, unul dintre principiile dreptului bugetar l constituie anualitatea. De asemenea, s-a artat c bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale se adopt de ctre Parlament prin legi.

113

2.1. Cuprinsul legii i al anexelor. Legile bugetare anuale au un coninut complex. n principal, legile bugetare anuale cuprind urmtoarele categorii de dispoziii: a) la venituri, estimrile anului bugetar, n volumul lor total i pe principalele categorii de venituri; b) la cheltuieli, sunt stabilite creditele bugetare determinate de autorizrile coninute n legi speciale, n structura funcional i economic a acestora; c) deficitul sau excedentul bugetar, dup caz. n principiu se caut a se realiza un proiect de buget echilibrat; d) reglementri specifice exerciiului bugetar n cauz privind mobilizarea resurselor bneti publice i modul de efectuare a cheltuielilor publice. Anexele legilor bugetare cuprind, n general, urmtoarele probleme: a) sintezele bugetelor care, potrivit art. 16 alin. 1 lit. a)16, se adopt prin lege, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile; b) bugetele ordonatorilor principali de credite i anexele la acestea, n raport de specificul fiecrui ordonator principal de credite; c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i criteriile de repartizare a acestora; d) alte anexe specifice. Proiectele legilor bugetare anuale i ale bugetelor anexe se elaboreaz de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, pe baza prognozelor, programelor, politicilor, propunerilor i a celorlalte elemente prevzute de art. 28 din Legea finanelor publice, examinate mai sus17. 2.2. Structura bugetelor anuale este complex, iar veniturile i cheltuielile se grupeaz n buget pe baza clasificaiei bugetare. Astfel, veniturile sunt structurate pe capitole, subcapitole i paragrafe iar cheltuielile pe pri, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole i alineate, dup caz18. Cheltuielile prevzute n capitole i articole au destinaie precis i limitat.
16

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, n M.Of. nr. 597 din 13 august

2002.

Vezi paragraful 2 din Seciunea I a acestui capitol. A se vedea, spre exemplu, art.2, alin.1 din Legea Bugetului de stat pe anul 2006, nr.379/2005, n M.Of. nr. 1151 din 19 decembrie 2005. 114
18

17

Numrul de salariai permaneni i temporari i fondul salariilor de baz se aprob distinct, prin anex la bugetul fiecrui ordonator principal de credite. Numrul de salariai aprobat fiecrei instituii publice nu poate fi depit. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, n conformitate cu creditele de angajament i duratele de realizare a investiiilor. Programele se aprob ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite. Fondurile externe nerambursabile se cuprind n anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite i se aprob o dat cu acestea. 2.3. Fondul de rezerv i Fondul de intervenie. n bugetul de stat se includ, n mod special, Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului. a. Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale Guvernului, pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n timpul exerciiului bugetar. Alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat ctre bugetele locale pentru investiii finanate parial din mprumuturi externe, dup caz. b. Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale Guvernului, pentru finanarea unor aciuni urgente n vederea nlturrii efectelor unor calamiti naturale i sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. Legea bugetar anual poate fi modificat, n cursul exerciiului bugetar, prin legi rectificative, n raport cu evoluia execuiei bugetare i a legislaiei, precum i cu aciunile noi ce apar pe parcurs19. 2.4. Volumul i structura bugetului de stat pe anul 2006. n mod concret, volumul i structura veniturilor bugetului de stat rezult din legea bugetar a fiecrui an. Iat, spre exemplu, structura veniturilor bugetului de stat pe anul 200620:
Art. 6 i 17 alin. 1 din Legea nr. 500/2002. Art.3 din Legea bugetului de stat pe anul 2006, nr.379/2005, n M.Of. nr.1151 din 19 decembrie 2005. 115
20 19

VENITURI TOTAL din care: Venituri curente, din acestea: Venituri fiscale: din care: Impozit pe venit, profit i ctiguri din capital de la persoane juridice din care: impozit pe profit Impozit pe venit, profit i ctiguri de la persoane fizice din care: impozit pe venit i salarii cote defalcate din impozitul pe venit (se scad) Impozite i taxe pe proprietate Impozite i taxe pe bunuri i servicii din care: taxa pe valoarea adugat sume defalcate din taxa pe valoarea adugat (se scad) accize Impozit pe comer exterior i tranzaciile Internaionale Contribuii de asigurri Venituri nefiscale Venituri din capital ncasri din rambursarea mprumuturilor acordate

mil. ROL 42.822,6 42.761,5 40.486,6 8.853,6 7.446,0 1.532,3 8.444,2 -6.912,0 480,0 27.743,7 26.047,0 -9.703,4 10.702,4 1.877,0 271,0 2.003,9 56,1 5,0

n acest tabel observm volumul i structura veniturilor n ansamblul lor i pe sursele de provenien, adic venituri curente (cuprinznd principalele venituri fiscale i veniturile nefiscale), venituri din capital i ncasri din rambursarea (restituirea) mprumuturilor acordate. n acelai timp sunt prezentate principalele impozite, taxe i contribuii care constituie veniturile fiscale cu volum deosebit n totalul veniturilor bugetare ale anului 2006. Separat ns, n Sinteza Bugetului de stat pe anul 2006, care constituie Anexa nr. 1 a Legii nr.379/2005, sunt stabilite volumul veniturilor i structura acestora, detaliat pe capitole, subcapitole i paragrafe. n aceast sintez sunt prevzute toate categoriile de venituri, att cele fiscale, ct i cele nefiscale, precum i cele din capital sau din ncasri din
116

rambursarea mprumuturilor acordate . Numrul relativ mare al acestor categorii de venituri ne mpiedic s le prezentm n lucrarea de fa. De asemenea, n mod concret, volumul cheltuielilor i principalele destinaii ale acestora din bugetul de stat pe anul 2006 sunt stabilite n art. 4 al Legii nr. 379/2005 i sunt urmtoarele: mil. ROL 43.655,2 CHELTUIELI TOTAL din care: 1. Cheltuieli curente 38.198,6 Cheltuieli de personal 8.959,1 Bunuri i servicii 3.992,1 Dobnzi 3.117,6 Subvenii 4.337,4 Fonduri de rezerv 345,1 Transferuri ntre uniti ale administraiei publice 4.790,2 Alte transferuri 4.941,7 Asistena social 7.031,8 Alte cheltuieli 683,6 2. Cheltuieli de capital 3.001,8 3. mprumuturi 6,2 4. Rambursri de credite 2.448,6 din acestea: a. Rambursri de credite externe 2.440,0 b. Rambursri de credite interne 8,6 Separat, n Sinteza Bugetului de stat pe anul 2006, care constituie, aa cum am artat, Anexa nr. 1 a Legii nr. 379/2005, se stabilesc volumul i destinaia detaliat a cheltuielilor curente de capital, mprumuturi i rambursri de credite, structurate pe pri, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole i alineate, dup caz. Este vorba de un numr important de destinaii ale cheltuielilor publice, astfel c nu credem c este cazul s le reproducem n lucrarea de fa. Legea bugetului de stat pe anul 2006, nr. 379/2005, cuprinde i alte anexe, dect anexa nr. 1, care se refer, spre exemplu, la: Sinteza cheltuielilor pe surse de finanare, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri de cheltuieli, articole i alineate; Sume defalcate din taxa pe valoarea adugat pentru finanarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judeelor i Municipiului Bucureti, pe anul 2006;
117

 Sume defalcate din taxa pe valoarea adugat pentru finanarea cheltuielilor descentralizate la nivelul comunelor oraelor, municipiilor i sectoarelor municipiului Bucureti, pe anul 2006; Sume defalcate din taxa pe valoarea adugat pentru echilibrarea bugetelor locale pe anul 2006; Categoriile de venituri i cheltuieli care se prevd n bugetele locale pe anul 2006; Bugetul Fondului Naional Unic de Asigurri Sociale de Sntate; Sinteza finanrii programelor coordonate de Casa Naional pentru Asigurri de Sntate. Din aceast enumerare exemplificativ se poate constata importana ce se acord surselor de finanare a cheltuielilor, sumelor defalcate pentru cheltuielile descentralizate, categoriilor de venituri i cheltuieli ce se prevd n bugetele locale i Bugetul Fondului Naional Unic de Asigurri Sociale de Sntate, fiecare problem fcnd obiectul a cel puin cte unei anexe a Legii Bugetului de stat pe anul 2006. 2.5. Reglementrile specifice exerciiului bugetar, la care ne-am referit,21 nu sunt mai puin importante dect volumul i structura veniturilor i cheltuielilor Bugetului de Stat pe anul 2006. Am nceput ns examinarea Legii nr. 379/2005 cu volumul i structura veniturilor i a cheltuielilor publice, deoarece nsi legea, n primele articole, se refer la aceste elemente. Rentorcndu-ne la reglementrile specifice pe care le gsim n corpul Legii nr. 379/2005, ne vom opri doar asupra ctorva probleme: regimul i destinaiile cheltuielilor bugetului de stat 2006 se bucur de un numr de articole (art.4-art.12) care reglementeaz, printre altele: competene ale Guvernului i ordonatorilor principali de credite n execuia prii de cheltuieli; natura, volumul i destinaia detaliat a cheltuielilor pentru instituiile publice (Administraia Prezidenial, Camerele Parlamentului, Guvern, ministere i alte instituii publice); cheltuielile pentru aprare, ordine public i sigurana naional; cheltuielile economice; transferurile ctre bugetele locale, insistnd asupra condiiilor n care pot fi repartizate pe beneficiari, autorizrile necesare pentru utilizarea lor la diferite nivele ierarhice, alte prevederi pentru efectuarea cheltuielilor bugetare;
21

Subparagraful 2.1. din paragraful 2 al Seciunii de fa.

118

 dispoziiile referitoare la bugetele locale ocup, de asemenea, un loc important n corpul (cuprinsul) Legii nr. 379/2005. Este vorba, spre exemplu, de limitele i condiiile n care se aloc: sume defalcate din taxa pe valoarea adugat pentru bugetele locale, cu destinaia de finanare a cheltuielilor descentralizate (la nivelul judeelor i celorlalte uniti administrativ-teritoriale); pentru subvenionarea energiei termice livrate populaiei; finanarea cheltuielilor privind drumurile locale; echilibrarea bugetelor locale; unele articole cuprinse n Dispoziii finale au ca obiect: regimul de distribuire i destinaia unor sume aflate n sold la 31 decembrie 2005; cheltuielile ce se pot face pentru despgubiri datorate de statul romn pentru despgubiri civile, pentru cheltuieli judiciare; de asemenea, sunt stabilite unele faciliti financiare sub forma ajutorului de stat i pentru pensionari; n fine, este autorizat Ministerul Finanelor Publice s introduc unele modificri ntre ordonatorii principali de credite care gestioneaz fonduri comunitare nerambursabile, postaderare, inclusiv cele privind cofinanarea aferent de la bugetul de stat.
SECIUNEA a III-a BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT

1. Coninutul i clasificarea asigurrilor sociale Asigurrile sociale reprezint un sistem de sprijin bnesc, cu caracter contributoriu, rezultat n urma funcionrii mecanismului distinct de transfer financiar realizat de ctre stat prin intermediul procesului de redistribuire22. ntr-o formul mai ampl, asigurrile sociale constituie acea parte a relaiilor social-economice bneti cu ajutorul crora n procesul repartiiei produsului intern brut se formeaz, se repartizeaz, se gestioneaz i se utilizeaz fondurile bneti necesare ocrotirii obligatorii a salariailor, pensionarilor din companiile naionale, regiile autonome, societile comerciale din reeaua cooperaiei de consum i de credit, a membrilor cooperaiei meteugreti i unitilor agricole, a avocailor, a agricultorilor, a meteugarilor cu ateliere proprii, a ntreprinztorilor particulari, a slujitorilor cultelor, a personalului casnic care lucreaz la persoane fizice, a persoanelor care, aflate n incapacitate temporar sau
22

Dicionar de Economie, Ediia a doua, Editura Economic, Bucureti, 2001, 119

p.40.

permanent de munc, deservesc blocurile de locatari i alte cazuri prevzute de lege23. Asigurrile sociale cuprind un sistem de ocrotire, de protecie i de ajutorare a cetenilor activi, a pensionarilor i a membrilor de familie, care const n acordarea de ctre stat sau anumite organizaii, de indemnizaii, ajutoare, pensii, trimiteri la odihn, la tratament balnear i alte gratuiti, n perioada n care se gsesc, temporar sau definitiv, n incapacitate de munc, sau n alte cazuri cnd ajutorarea lor este necesar. Sistemul naional de asigurri sociale cuprinde, pe lng asigurrile sociale de stat, i asigurrile sociale proprii ale unor categorii de persoane din diferite sectoare de activitate. ncepnd din anul 1992 se contureaz realizarea unui sistem public naional unificat de asigurri sociale prin integrarea n asigurrile sociale de stat a celorlalte sisteme (respectiv, asigurrile sociale pentru: agricultori, ale cooperaiei meteugreti, ale Bisericii ortodoxe, ale artitilor plastici, ale muzicienilor, compozitorilor i scriitorilor). Menionm c, n practica i doctrina fiscal modern, se analizeaz toate contribuiile ce se pltesc pentru a se asigura securitatea social, n toate formele sale, inclusiv contribuiile pentru protecia social a omerilor24. Sistemul de asigurri sociale se clasific n raport cu anumite criterii, dintre care menionm spre exemplu: a) dup nivelul de realizare, avem: a1) sistemul asigurrilor sociale de stat, care n general este obligatoriu, fiind stabilit prin lege i garantat prin bugetul de stat (asigurare pentru pensie, omaj, risc de accidente de munc)25; a2) sistemul asigurrilor sociale private, care cuprinde asigurrile absolut voluntare; b) dup sursele de formare, a fondului de asigurri sociale, se disting: b1) asigurrile bazate pe crearea unui fond din care se pltete riscul celui aflat n nevoie;
Gheorghe Bistriceanu, Asigurrile sociale, n Finane publice, Ediia a V-a, coordonator Iulian Vcrel, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2006, p.234 i urm. 24 A se vedea I. Condor, Un nou regim juridic al contribuiilor pentru asigurri sociale, n revista Impozite i taxe nr. 8/1995, p.19 i urm. 25 Legea nr. 19/2000 privind Sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale, n M.Of. nr.140 din 1 aprilie 2000, cu modificrile i completrile ulterioare. 120
23

b2) asigurrile provenite din contribuia actual a persoanelor care se asigur; b3) asigurri cu surse mixte, realizate prin contribuia beneficiarilor poteniali i a statului (de la bugetul public). Aceast scurt prezentare a coninutului asigurrilor sociale, denumite i de securitate social, urmrete cunoaterea n ansamblu a trsturilor specifice a relaiilor bneti din acest important domeniu social-economic. 2. Autonomia bugetului asigurrilor sociale de stat Conform Constituiei Romniei, aprobat prin Referendum la 8 decembrie 1991, Guvernul elaboreaz anual proiectul bugetului de stat i pe cel al asigurrilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobrii Parlamentului. Aceeai distincie se constat i n paragraful urmtor din Constituia Romniei: Dac Legea bugetului de stat i Legea bugetului asigurrilor sociale de stat26. Din cele dou texte constituionale se desprinde soluia adoptat de legiuitor, n sensul c bugetul asigurrilor sociale de stat nu numai c se elaboreaz separat de bugetul de stat, dar se i aprob prin lege separat. Legea nr. 500/2002 prevede c bugetul asigurrilor de stat se ntocmete separat de bugetul de stat, se supune, separat, spre aprobare i se aprob prin lege separat de ctre Parlament. n acest sens, sunt de observat mai ales prevederile art. 5 alin. 2 i art. 16 care se refer la ntocmirea separat a bugetului asigurrilor sociale de stat, deoarece textele menioneaz proiectele legilor bugetare, respectiv, bugetele se aprob de Parlament Conform Legii privind finanele publice, dispoziiile legale n domeniul elaborrii, aprobrii i executrii bugetului de stat se aplic, n mod corespunztor, pentru bugetul asigurrilor sociale de stat27. n ceea ce privete bugetele celorlalte sisteme autonome de asigurri sociale, Legea privind finanele publice prevede c ele se aprob de organele de conducere proprii, cu avizul Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei i al Ministerului Finanelor Publice28.

26 27

Art. 137(2) i (3). Art. 5, 16 lit. a, 26 i urm. din Legea nr. 500/2002. 28 Art. 16 lit. b din Legea nr. 500/2002. 121

3. Particulariti ale elaborrii i aprobrii bugetului asigurrilor sociale de stat Bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz i se administreaz de ctre Casa Naional de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale de comun acord cu Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei. Cheltuielile nu se pot nscrie n buget i nu se aprob fr stabilirea surselor din care urmeaz s se efectueze. Casa Naional de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale, cu avizul Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei i al Ministerului Finanelor Publice, stabilete metodologia elaborrii, dezbaterii, aprobrii, executrii i ncheierii bugetului asigurrilor sociale de stat. 3.1. Pe baza datelor proprii i a celor primite de la casele judeene i a Municipiului Bucureti, Casa Naional de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale elaboreaz proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat pentru anul urmtor. Bugetul asigurrilor sociale de stat este compus din: - bugetul asigurrilor sociale de stat, elaborat de organele de asigurri sociale din cadrul Casei Naionale de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale, n care sunt incluse veniturile i cheltuielile cu caracter centralizat; - bugetele pentru realizarea asigurrilor sociale ale caselor judeene i a Municipiului Bucureti rezultate din concentrarea bugetelor pentru realizarea asigurrilor sociale ntocmite de ctre agenii economici i comune. Din lunile iulie-august ale anului anterior ncep lucrrile de elaborare a proiectului bugetului asigurrilor sociale de stat. n proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat se prevede i constituirea unui fond de rezerv, n limitele unei cote de pn la 3% din veniturile bugetului, n scopul echilibrrii acestuia. Acest fond se utilizeaz pentru acoperirea prestaiilor de asigurri sociale, n situaii temeinic justificate (motivate) sau pentru alte cheltuieli ale sistemului public naional de asigurri sociale. Fondul de rezerv disponibil se reporteaz pe anul urmtor i se folosete pentru acoperirea eventualului deficit curent al bugetului asigurrilor sociale de stat. Proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat se nainteaz de ctre Casa Naional de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale la Ministerul Finanelor Publice pentru verificare i avizare. Proiectul de buget al asigurrilor sociale de stat, mpreun cu avizul prealabil al Ministerului Finanelor Publice, se depune la Guvern.
122

Dup examinarea proiectului de buget de ctre Guvern i cu eventualele amendamente aduse veniturilor i cheltuielilor, el este naintat Parlamentului pn la 30 noiembrie, pentru dezbatere i aprobare. 3.2. Procedura de examinare, dezbatere i aprobare a proiectului bugetului asigurrilor sociale de stat de ctre Parlament se desfoar n etapele examinate n ce privete proiectul bugetului de stat. La lucrrile comisiilor parlamentare sunt invitai ministrul Finanelor Publice, ministrul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, preedintele Casei Naionale de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale, precum i alte persoane din conducerile ministerelor, care prezint explicaii la problemele ce se ridic. Raportul asupra proiectului bugetului asigurrilor sociale de stat se prezint n faa Parlamentului de ctre primul-ministru al Guvernului sau de ctre ministrul Finanelor Publice, ori de ctre preedintele Casei Naionale de Pensii i alte Drepturi de Asigurri Sociale. 3.3. Avnd n vedere nivelul veniturilor i cheltuielilor bugetului asigurrilor sociale de stat aprobat de ctre Parlament, Casa Naional modific, dup caz, bugetele asigurrilor sociale de stat ale caselor judeene i al Municipiului Bucureti, iar acestea, la rndul lor, opereaz modificrile corespunztoare n bugetele de asigurri sociale ale caselor locale, ale agenilor economici i ale instituiilor subordonate; de asemenea, face repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor. Cu excepia acestor particulariti, la elaborarea i aprobarea bugetului asigurrilor sociale de stat se aplic dispoziiile legale prevzute n Legea nr. 500/2002 privind finanele publice pentru bugetul de stat29. 4. Legea anual a bugetului asigurrilor sociale de stat Legea bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2006, nr. 380/200530, stabilete volumul veniturilor i structurii acestora pe capitole i subcapitole i ale cheltuielilor pe destinaii; pentru bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetul asigurrilor pentru omaj i creditele externe, pentru anul 2006. Observm c legea are un obiect complex, deoarece reglementeaz, pe lng coninutul bugetului asigurrilor sociale de stat, i pe cel al bugetului asigurrilor pentru omaj i creditele externe.

29 30

Art.16, lit.b din Legea nr.500/2002. M.Of. nr. 1150 din 19 decembrie 2005. 123

4.1. Structura veniturilor i cheltuielilor. Structura bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2006 este urmtoarea: mil.ROL VENITURI TOTAL din care: Venituri curente din acestea: Contribuii de asigurri din care: contribuiile angajatorilor contribuiile asigurailor Venituri nefiscale Subvenii 19.637,7 19.284,0 19.134,7 13.479,6 5.655,1 149,3 353,7

n acelai timp, structura cheltuielilor bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2006, n structura economic, este urmtoarea: mil.ROL CHELTUIELI TOTAL din care: 1. Cheltuieli curente din acestea: a. cheltuieli de personal b. bunuri i servicii c. dobnzi d. transferuri ntre uniti ale administraiei publice e. alte transferuri f. asisten social 2. Cheltuieli de capital 3. Rambursri de credite din acestea: rambursri de credite externe 19.180,6 19.155,4 73,6 270,7 42,4 64,5 12,4 18.691,6 21,2 4,0 4,0

Sinteza bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2006, detaliat, a veniturilor pe capitole i subcapitole, iar a cheltuielilor pe pri, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole i alineate, dup caz, este prevzut n Anexa nr.1/03 a Legii nr. 380/2005. Observm c bugetul asigurrilor sociale de stat pe anul 2006 este stabilit la venituri n sum de 19.637,7 milioane lei, iar la cheltuieli n sum de 19.180,6 milioane lei, deci cu un excedent de 457,1 milioane lei.
124

4.2. Legea nr. 380/2005 stabilete i veniturile i cheltuielile sistemului de asigurare pentru accidente de munc i boli profesionale pe anul 2006, care sunt prevzute n bugetul asigurrilor sociale de stat pe anul 2006. Astfel, veniturile sistemului de asigurare pentru accidente de munc i boli profesionale pentru anul 2006 sunt n sum de 560,6 milioane lei, din care: contribuii de asigurare pentru accidente de munc i boli profesionale 510,6 milioane lei i alte venituri pentru asigurrile de accidente i boli profesionale 50 milioane lei. n acelai timp, cheltuielile sistemului de asigurare pentru accidente de munc i boli profesionale pe anul 2006 sunt stabilite n sum de 103,5 milioane lei, din care: 3,2 milioane lei cheltuieli de personal; 4,3 milioane lei bunuri i servicii; 1,6 milioane lei transferuri ntre uniti ale administraiei publice; 12,4 milioane lei alte transferuri; 78,2 milioane lei asisten social; 3,8 milioane lei cheltuieli de capital. 4.3. Aa cum s-a artat, obiect al Legii nr. 380/2005 l reprezint i bugetul asigurrilor pentru omaj. Sinteza veniturilor i cheltuielilor bugetului asigurrilor pentru omaj pentru anul 2006, detaliat la venituri pe capitole i subcapitole, iar la cheltuieli, pe pri, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole i alineate, dup caz, este prevzut n anexa nr. 1/04 a Legii nr. 380/2005. Astfel, veniturile sunt n sum total de 2.232,114 lei, iar totalul cheltuielilor este n sum de 2.089.128 lei, cu un excedent de 142.986 lei. 4.4. Legea nr. 380/2005 prevede, n corpul (cuprinsul) su, i reglementri specifice exerciiului bugetar, care n esen, se refer la: regimul cheltuielilor bugetului asigurrilor sociale de stat; dispoziii privind sistemul de asigurare pentru accidente de munc i boli profesionale; dispoziii cu privire la bugetul asigurrilor pentru omaj; responsabiliti n aplicarea legii; unele dispoziii finale.

125

SECIUNEA a IV-a FONDURILE SPECIALE

1. Necesitatea instituirii fondurilor speciale Necesitatea unor fonduri importante, n anumite ramuri sau activiti economice i sociale, care nu pot fi finanate integral de la bugetul de stat, bugetele locale sau bugetul asigurrilor sociale de stat, a determinat instituirea unor fonduri speciale, cu bugete proprii. Constituirea unor astfel de fonduri este reglementat prin legi speciale, iar bugetele acestora se aprob prin Legea bugetar anual, o dat cu bugetul de stat, care stabilete categoriile de venituri i cuantumul sumelor ce se alimenteaz, precum i principalele destinaii ale cheltuielilor, cu sumele aferente. 2. Constituirea fondurilor speciale legi speciale Avnd n vedere aceleai necesiti, Legea finanelor publice permite constituirea i n ara noastr de fonduri bneti speciale31. Bugetele acestor fonduri se aprob de ctre Parlament prin Legea bugetar anual, ca anex la bugetul de stat sau bugetul asigurrilor sociale de stat. Fondurile speciale pot fi constituite numai n cazurile autorizate prin lege, care stabilete regimul lor juridic, respectiv modul de constituire i administrare, precum i destinaiile pentru care pot fi utilizate sumele respective. Aceste fonduri se constituie n afara bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat. 3. Elaborarea i aprobarea bugetelor fondurilor speciale Proiectele bugetelor fondurilor speciale se elaboreaz de ctre Ministerul Finanelor Publice, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite responsabili cu gestionarea fondurilor respective. Elaborarea i execuia bugetelor fondurilor speciale se efectueaz potrivit legilor de constituire a acestor fonduri i prevederilor din lege. 4. Desfiinarea fondurilor speciale Pe msura stabilizrii i restructurrii sectoarelor economice i bugetare, Guvernul analizeaz i propune Parlamentului desfiinarea fondurilor speciale constituite n afara bugetului de stat ori a bugetului asigurrilor sociale de stat sau includerea acestora n bugetele respective.
31

Art. 2 pct. 28 i 16 alin. 1 din Legea nr. 500/2002.

126

Considerm c numrul acestor fonduri a sporit nepermis de mult la un moment dat i, chiar dac valoarea fiecruia nu era prea mare, toate contribuiile speciale pe care le implic, adunate, fceau aproape ct un nou buget de stat. n acelai timp, contribuiile respective mresc sarcina fiscal asupra contribuabililor, deoarece sunt calculate, n general, la un procent din cifra de afaceri, i nu din ctig/profit. Suntem de prere c este necesar desfiinarea acestor fonduri speciale i pentru a realiza aplicarea efectiv a principiului unicitii bugetare, examinat mai sus. GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie Procesul bugetar public Iniiativa bugetar Documentele ce stau la baza eleborrii proiectului de buget Atribuiile Ministerului Finanelor Publice i ale celorlalte ministere n elaborarea proiectului de buget Estimri pentru urmtorii 3 ani Evaluarea veniturilor i cheltuielilor bugetare Metode de evaluare bugetar moderne buget pe programe Programe bugetare pe 7 ani Procedura de elaborare pe etape a bugetului public Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului pentru examinarea i aprobarea bugetului de stat Legi bugetare anuale Sinteza volumului veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2006 Fondul de rezerv la dispoziia Guvernului i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului Sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru bugetele locale Asigurrile sociale Sistemul naional de asigurri sociale Autonomia bugetului asigurrilor sociale de statbaz legal Fond de rezerv al bugetului asigurrilor sociale de stat Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale atribuii n procesul bugetar Fonduri speciale Bugetele fondurilor speciale
127

B. Teme pentru dezbateri Sistemele internaionale privind iniiativa bugetar (cele 3 sisteme) Iniiativa bugetar n Romnia Fazele procesului bugetar Calendarul bugetar Metodele de evaluare a volumului veniturilor i cheltuielilor bugetului public metode clasice i metode moderne Deosebiri ntre metodele clasice i cele moderne de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare Aplicarea n Romnia a bugetului pe programe Procedura de aprobare a bugetului de stat, pe etape Legi bugetare anuale coninut, categorii de dispoziii cuprinse n aceste legi Probleme din anexele legilor bugetare anuale Clasificaia bugetar Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului prezentarea destinaiilor Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului pe destinaii Principalele anexe ale Legii bugetului de stat pe anul 2006 Reglementri specifice cuprinde n corpul Legii bugetului de stat pe anul 2006 Coninutul asigurrilor sociale Clasificarea sistemului naional de asigurri sociale dup unele criterii Particulariti ale elaborrii bugetului asigurrilor sociale de stat Procedura de examinare, dezbatere i aprobare a bugetului asigurrilor sociale de stat Structura veniturilor i cheltuielilor Bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2006 Anexele Legii Bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2006 Elaborarea i aprobarea bugetelor fondurilor speciale particulariti Execuia bugetelor fondurilor speciale

128

CAPITOLUL VI EXECUIA I NCHEIEREA EXECUIEI BUGETULUI DE STAT, A BUGETULUI ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT I A BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE

SECIUNEA I NOIUNI, ATRIBUII I PRINCIPII N EXECUIA BUGETAR

1. Noiuni specifice execuiei bugetare Activitatea de execuie bugetar este deosebit de complex i prezum cunoaterea i aplicarea unor noiuni specifice. ntruct definiiile date acestor noiuni n literatura de specialitate sunt formulate diferit i innd seama c este vorba de administrarea i utilizarea unor importante fonduri publice, legiuitorul a considerat c este necesar definirea legal a noiunilor n cauz. Este vorba de definiiile stabilite n Legea nr. 500/2002 a finanelor publice (art. 2)1. De altfel, suntem de prere c prezentarea acestor definiii, n preambulul seciunii de fa, va ajuta pe cititor n cunoaterea i aplicarea corect a noiunilor pe care le prezentm i a instituiilor bugetare n cadrul crora le vom utiliza. Iat definiiile la care ne-am referit: a) an bugetar anul financiar pentru care se aprob bugetul; anul bugetar este anul calendaristic, care ncepe la data de 1 ianuarie i se ncheie la data de 31 decembrie; b) angajament bugetar orice act prin care o autoritate competent, potrivit legii, afecteaz fonduri publice unei anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate; c) angajament legal faz n procesul execuiei bugetare reprezentnd orice act juridic din care rezult sau ar putea rezulta o obligaie pe seama fondurilor publice; d) articol bugetar subdiviziune a clasificaiei cheltuielilor bugetare, determinat n funcie de caracterul economic al operaiunilor n care acestea se concretizeaz i care desemneaz natura unei cheltuieli, indiferent de aciunea la care se refer;

M. Of. nr. 597 din 13 august 2002. 129

e) autorizare bugetar aprobare dat ordonatorilor de credite de a angaja i/sau de a efectua pli, ntr-o perioad dat, n limita creditelor bugetare aprobate; f) cheltuieli bugetare sumele aprobate n bugetele prevzute la art. 1 alin. (2) din lege, n limitele i potrivit destinaiilor stabilite prin bugetele respective; g) clasificaie bugetar gruparea veniturilor i cheltuielilor bugetare ntr-o ordine obligatorie i dup criterii unitare; h) clasificaie economic gruparea cheltuielilor dup natura i efectul lor economic; i) clasificaie funcional gruparea cheltuielilor dup destinaia lor pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activiti sau obiective care definesc necesitile publice; j) credite destinate unor aciuni multianuale sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective i alte asemenea, care se desfoar pe o perioad mai mare de un an i dau loc la credite de angajament i credite bugetare; k) credit de angajament limita maxim a cheltuielilor ce pot fi angajate, n timpul exerciiului bugetar, n limitele aprobate; l) credit bugetar sum aprobat prin buget, reprezentnd limita maxim pn la care se pot ordonana i efectua pli n cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate n cursul exerciiului bugetar i/sau din exerciii anterioare pentru aciuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonana i efectua pli din buget pentru celelalte aciuni; m) cofinanare finanarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv i altele asemenea, parial prin credite bugetare, parial prin finanarea provenit din surse externe, spre exemplu, fondurile comunitare; n) deficit bugetar parte a cheltuielilor bugetare ce depete veniturile bugetare ntr-un an bugetar; o) deschidere de credite bugetare aprobare comunicat ordonatorului principal de credite de ctre Ministerul Finanelor Publice prin trezoreria statului, n limita creia se pot efectua repartizri de credite bugetare i pli; p) donaie fonduri bneti sau bunuri materiale primite de o instituie public de la o persoan juridic sau fizic cu titlu nerambursabil i fr contraprestaie; r) excedent bugetar parte a veniturilor bugetare ce depete cheltuielile bugetare ntr-un an bugetar; s) execuie bugetar activitatea de ncasare a veniturilor bugetare i de efectuare a plii cheltuielilor aprobate prin buget;
130

) execuia de cas a bugetului complex de operaiuni care se refer la ncasarea veniturilor i plata cheltuielilor bugetare; t) exerciiu bugetar perioada egal cu anul bugetar pentru care se elaboreaz, se aprob, se execut i se raporteaz bugetul; ) lichidarea cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare n care se verific existena angajamentelor, se determin sau se verific realitatea sumei datorate, se verific condiiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile respective; u) ordonanarea cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare n care se confirm c livrrile de bunuri i de servicii au fost efectuate sau alte creane au fost verificate i c plata poate fi realizat; v) plata cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare reprezentnd actul final prin care instituia public achit obligaiile sale fa de teri; x) vrsmnt modalitate de stingere a obligaiei legale, prin virarea unei sume de bani, efectuat de un agent economic sau de o instituie public ori financiar; y) venituri bugetare resursele bneti care se cuvin bugetelor prevzute la art. 1 alin. (2) a legii, n baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuii i alte vrsminte; z) virare de credite bugetare operaiune prin care se diminueaz creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaiei bugetare care prezint disponibiliti i se majoreaz corespunztor o alt subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziiilor legale de efectuare a operaiunilor respective. 2. Atribuiile Guvernului i ale Ministerului Finanelor Publice 2.1. Guvernul asigur realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia n considerare perspectivele economice i prioritile politice cuprinse n Programul de guvernare acceptat de Parlament. Guvernul asigur n mod concret: a) exercitarea conducerii generale a activitii executive n domeniul finanelor publice, n care scop examineaz periodic execuia bugetar i stabilete msuri pentru meninerea sau mbuntirea echilibrului bugetar, dup caz; b) supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare i a contului general anual de execuie; c) utilizarea fondului de rezerv bugetar i a fondului de intervenie la dispoziia sa, pe baz de Hotrri.
131

Pe lng aceast competen permanent, prin legile bugetare anuale se pot stabili drepturi i obligaii suplimentare pentru Guvern sau pot fi detaliate cele prevzute cu caracter general i permanent de Legea finanelor publice. 2.2. Ministerul Finanelor Publice are rspunderea pentru realizarea bugetului dup aprobarea de ctre Parlament, precum i pentru luarea msurilor necesare pentru asigurarea echilibrului bugetar i aplicarea politicii financiare a statului, cheltuirea cu eficien a resurselor financiare publice. Legea nr.500/20022 stabilete, n mod concret, atribuii importante pentru Ministerul Finanelor Publice, cum sunt, spre exemplu, urmtoarele: a) dispune msurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare; b) emite norme metodologice, precizri i instruciuni prin care se stabilesc practicile i procedurile pentru ncasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata cheltuielilor, controlul cheltuirii acestora, ncheierea exerciiului bugetar anual, contabilizarea i raportarea; c) solicit rapoarte i informaii oricror instituii care gestioneaz fonduri publice; d) aprob clasificaiile bugetare, precum i modificrile acestora; e) asigur monitorizarea execuiei bugetare, iar n cazul n care se constat abateri ale veniturilor i cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului msuri pentru reglementarea situaiei; f) stabilete coninutul, forma de prezentare i structura programelor elaborate de ordonatorii principali de credite; g) blocheaz sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fr temei legal sau fr justificare n bugetele ordonatorilor de credite; h) dispune msurile necesare pentru administrarea i urmrirea modului de utilizare a fondurilor publice destinate cofinanrii n bani, rezultate din contribuia financiar extern acordat Guvernului Romniei; i) repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor din bugetele publice; j) deschiderea de credite bugetare.

M.Of. nr. 597 din 13 august 2002.

132

3. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor Pentru execuia bugetelor publice, un rol important l are repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Aceast repartizare are loc n principal n funcie de urmtorii trei factori: a) termenele legale de ncasare a veniturilor; b) termenele i posibilitile de asigurare a surselor de finanare a deficitului bugetar; c) perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor. Respectarea i aplicarea celor trei factori asigur realizarea echilibrat a bugetelor publice, deoarece astfel se pot surprinde eventuale disproporii dintre veniturile i cheltuielile anumitor trimestre i se procedeaz la repartizarea cheltuielilor publice n funcie de proporia realizrii veniturilor publice ale fiecrui trimestru. Potrivit art. 48 din Legea nr. 500/20023, veniturile i cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile i bugetele instituiilor publice autonome se repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor, termenele i posibilitile de asigurare a surselor de finanare a deficitului bugetar i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor aprobate n bugetele prevzute se aprob de ctre: a) Ministerul Finanelor Publice: pe capitole de cheltuieli i n cadrul acestora, pe titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pe capitole i subcapitole la venituri i pe capitole i, n cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile din bugetul de stat ctre bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direciile generale ale finanelor publice ale Ministerului Finanelor Publice; b) ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor teriari de credite, dup caz;

M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. A se vedea I. Vcrel, Politici economice i financiare de ieri i de azi, Editura Economic, Bucureti, 1996, p.262 i urm. 133

c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii i pentru bugetele ordonatorilor teriari de credite bugetare. Considerm c sunt exceptate de la aceste competene Camera Deputailor i Senatul, ntruct, conform Constituiei Romniei4, resursele financiare ale Camerelor sunt prevzute de bugetele aprobate de acestea. Textul ndreptete opinia potrivit creia cele dou Camere i repartizeaz ele nsele, pe trimestre, veniturile i cheltuielile, att pe capitole, ct i pe celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, din moment ce au competena de a-i aproba fiecare n parte bugetul propriu. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor bugetare se poate modifica de ctre Ministerul Finanelor Publice, n cazurile n care, n baza unor dispoziii legale, au loc treceri de uniti, aciuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul. Modificrile se introduc att n bugetele ordonatorilor principali de credite n cauz, ct i n structura bugetului se stat, cu condiia de a nu afecta echilibrul i rezerva bugetar. n vederea respectrii repartizrii veniturilor i cheltuielilor, garanie a asigurrii echilibrului bugetar, Legea privind finanele publice (art. 15) instituie obligaia ca, n cazurile n care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative a cror aplicare atrage micorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor stabilite prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, iniiatorii s prevad i mijloacele necesare acoperirii golurilor la venituri sau sporul de cheltuieli. n acest scop, iniiatorii trebuie s elaboreze, cu sprijinul Ministerului Finanelor Publice sau al altor instituii implicate, fia financiar care nsoete expunerea de motive sau nota de fundamentare, dup caz, i care va fi actualizat n concordan cu eventualele modificri intervenite n proiectul de act normativ. n aceast fi se nscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie s aib n vedere: a) schimburile anticipate n veniturile i cheltuielile bugetare pentru urmtorii 5 ani; b) ealonarea anual a creditelor bugetare, n cazul aciunilor multianuale; c) propuneri realiste n vederea acoperirii majorrii cheltuielilor; d) propuneri realiste n vederea acoperirii minusului de venituri.

Art. 61 alin. 1.

134

4. Principii n execuia bugetar Prin legile bugetare anuale se prevd i se aprob credite bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar, precum i structura funcional i economic a acestora. Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciiului bugetar. Alocaiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite i, n cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi virate i utilizate la alte articole de cheltuieli. Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate i utilizate pentru finanarea altui ordonator principal de credite. De asemenea, creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanarea altui capitol. Virrile de credite bugetare ntre celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare sunt n competena fiecrui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor subordonate, i se pot efectua n limita a 10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o lun nainte de angajarea cheltuielilor. Pe baza justificrilor corespunztoare, virrile de credite de la un capitol la alt capitol al clasificaiei bugetare, precum i ntre programe, se pot efectua n limita a 10% din prevederile capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului principal de credite i, respectiv, a 5% din prevederile programului care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o lun nainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanelor Publice. Virrile de credite bugetare, n condiiile de mai sus, se pot efectua ncepnd cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Aceste virri se efectueaz dac ele nu contravin prevederilor legilor bugetare sau legilor de rectificare. Sunt interzise virrile de credite bugetare de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezerv bugetar i de intervenie la dispoziia Guvernului. Propunerile de virri de credite bugetare sunt nsoite de justificri, detalieri i necesiti privind execuia, pn la finele anului bugetar, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare de la care se disponibilizeaz i, respectiv, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare la care se suplimenteaz prevederile bugetare. Ordonatorii principali de credite transmit lunar Ministerului Finanelor Publice, n termen de 5 zile de la nchiderea lunii, situaia
135

virrilor de credite bugetare aprobate potrivit instruciunilor aprobate de Ministerul Finanelor Publice. Cheltuielile bugetare au destinaie precis i limitat i sunt determinate de autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale. Nicio cheltuial nu poate fi nscris n bugetele publice i nici angajat i efectuat din aceste bugete, dac nu exist baza legal pentru respectiva cheltuial. Nicio cheltuial din fonduri publice nu poate fi angajat, ordonanat i pltit dac nu este aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare.
SECIUNEA a II-a REALIZAREA VENITURILOR I EFECTUAREA CHELTUIELILOR BUGETARE

1. Execuia prii de venituri Aceast problem o vom trata sumar, deoarece va fi examinat, n ansamblu, separat, n cadrul dreptului fiscal. Potrivit Legii finanelor publice5, veniturile bugetare sunt formate din impozite, taxe, contribuii i alte vrsminte i constituie resurse bneti care se cuvin categoriilor de bugete publice prevzute la art. 1 alin. 2 din lege. Legea bugetar anual prevede i autorizeaz, pentru anul bugetar, veniturile bugetare i reglementrile specifice exerciiului bugetar6. Aceast prevedere consacr caracterul legal al veniturilor bugetare, urmrind a se nltura abuzurile ce s-ar putea produce de organele de stat. n consecin, impozitele, taxele, contribuiile i alte obligaii similare nu pot fi stabilite dect de organul reprezentativ suprem al poporului Parlamentul, care este i unica autoritate legiuitoare a rii. Astfel, este interzis perceperea, sub orice titlu i orice denumire, de contribuii directe sau indirecte, n afara celor stabilite prin lege. n plus, legea bugetar anual aprob, pentru fiecare exerciiu bugetar, lista impozitelor, taxelor i a cotelor acestora, precum i a celorlalte venituri ale statului care urmeaz s se perceap. Veniturile ce nu au fost nominalizate n lista aprobat prin Legea bugetar anual ar trebui considerate ca venituri ntmpltoare, noiune n
5 6

Art. 2 pct. 42 din Legea nr. 500/2002. Art. 4 alin. 1 din Legea nr. 500/2002.

136

care ar urma s cuprindem orice alte venituri neprevzute sau care au fost instituite dup votarea bugetului de stat. Veniturile bugetare au fost de circa 30,3% din PIB n anul 2005 i sunt estimate la circa 31% din PIB pe anul 2006. Proiectul bugetului de stat pentru 2007 este elaborat pe o estimare a veniturilor bugetare de 32-32,5% din PIB. Se are n vedere creterea cheltuielilor bugetare datorit contribuiei la bugetul UE, care va reprezenta 1% din PIB, i cofinanrilor pe fonduri structurale, de 0,2-0,3% din PIB. Ritmul creterii veniturilor bugetare se va pstra i n anii urmtori, astfel c n anii 20092010 se estimeaz atingerea nivelului de 35% din PIB, n condiiile unei creteri economice anuale de 6%. n UE, nivelul mediu al veniturilor bugetare este de 35% din PIB. n execuia prii de venituri a bugetului de stat se folosesc procedee tehnice7 diferite, cum sunt: a) calcularea i plata direct de ctre contribuabil. Spre exemplu, impozitul pe profit, TVA; b) reinerea i vrsarea la bugetul de stat (denumit i stopajul la surs) de ctre pltitorii veniturilor impozabile. Spre exemplu, impozitul pe veniturile nerezidenilor sau pe venituri din salarii; c) impunerea i debitarea de ctre organele fiscale. Exemplu: impozitul pe unele venituri ale persoanelor fizice; d) anularea de timbre fiscale i emiterea de recipise CEC sau prin trezoreria finanelor publice. n cazul neplii integrale i la termenele legal fixate a impozitelor i taxelor datorate statului, sunt aplicate normele de procedur fiscal i executarea silit. Nerespectarea termenelor de plat a sumelor datorate bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale atrage obligaia calculrii i ncasrii de majorri de ntrziere, al cror cuantum este stabilit prin legile fiscale8. Totodat, n vederea efecturii controlului asupra sumelor cuvenite statului, Legea privind finanele publice prevede c persoanele fizice, juridice, precum i persoanele care au calitatea de comerciant, au obligaia contabilizrii operaiunilor patrimoniale, potrivit normelor legale privind
I. Gliga, Regimul juridic al veniturilor bugetului de stat, Editura tiinific, Bucureti, 1967, p. 92-98; I. Condor, Gh. Nicolescu, Impozitele i taxele din Romnia. Procedur fiscal, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, p. 135-155. 8 Ordonana Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n M. Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificrile ulterioare. 137
7

sistemul contabil unificat al economiei naionale. n prezent, aceast obligaie se realizeaz n condiiile prevzute de Legea contabilitii9. 2. Execuia prii de cheltuieli Execuia prii de cheltuieli presupune finanarea integral i la timp a sarcinilor bugetului de stat. 2.1. Suma, prevzut i aprobat prin Legea bugetar anual, n limitele creia o instituie public poate ordonana i efectua cheltuieli, n cursul unui an, cu o destinaie prestabilit, poart denumirea de credit bugetar10. Prin Legea bugetar anual se aprob creditele bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar, structura lor funcional i economic, acestea avnd o destinaie precis i fiind repartizate pe titulari. Aa cum s-a artat, aceste credite bugetare se repartizeaz pe trimestre i nu pot fi depite. Alocaiile pentru cheltuielile de personal i de capital, aprobate de ordonatorii principali de credite i, n cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi utilizate n alte articole de cheltuieli. Aa cum s-a artat, creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de credite, prin Legea bugetar anual, nu pot fi utilizate pentru finanarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite. De asemenea, cheltuielile aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanarea cheltuielilor la alt capitol. Creditul bugetar nu trebuie confundat cu noiunea de credit bancar. Creditul bugetar nu este rambursabil, pe cnd cel bancar este totdeauna rambursabil. Este adevrat c i creditul bugetar se elibereaz n condiiile prescrise strict de Legea privind finanele publice, dar prin aceasta el nu-i schimb natura sa de credit nerambursabil. Creditele bugetare aprobate prin buget sunt puse la dispoziia conductorilor ministerelor i celorlalte instituii publice beneficiare care au dreptul de a dispune de acestea. 2.2. Conductorii acestor instituii publice sunt denumii de lege ordonatori de credite. n funcie de competenele atribuite i importana instituiei pe care o conduc, ordonatorii de credite pot fi de trei grade:

10

Legea nr. 82/1991, republicat n M.Of. nr. 48 din 14 ianuarie 2005. A se vedea paragraful 1, lit. l) din seciunea I a acestui capitol.

138

- principali (gradul I); - secundari (gradul II); - teriari (gradul III). Creditele bugetare aprobate prin bugetele de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat pot fi utilizate la cererea ordonatorilor principali de credite, numai dup deschiderea de credite, repartizarea creditelor bugetare i /sau alimentarea cu fonduri de ctre Ministerul Finanelor Publice a conturilor bancare deschise pe seama acestora la trezoreria statului sau la unitile bancare, dup caz. Aprobarea deschiderii de credite se face n limita creditelor bugetare i potrivit destinaiilor, n raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispoziie anterior, cu respectarea reglementrilor legale privind efectuarea cheltuielilor respective, precum i n funcie de gradul de ncasare a veniturilor bugetare i de posibilitile de finanare a deficitului bugetar. Transferurile ctre autoritile publice locale, n cadrul limitelor prevzute n bugetul de stat, se efectueaz prin Ministerul Finanelor Publice, la cerere i n funcie de necesitile execuiei bugetelor locale, cu respectarea destinaiei. Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale sunt conductorii autoritilor publice, minitrii i conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i conductorii instituiilor publice autonome. La Camera Deputailor i la Senat, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali ai acestora. Ordonatorii principali de credite au dubl competen: a) repartizeaz creditele bugetare aprobate pe uniti ierarhic inferioare, n raport cu sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, n bugetele respective; b) aprob efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispoziiilor legale11. Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare, dup reinerea a 10% din prevederile aprobate12 acestora, pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, cu excepia cheltuielilor de personal i a celor care decurg din obligaii internaionale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% se face n semestrul al doilea, dup examinarea de ctre Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru.

11 12

Art. 20 i 21 din Legea nr. 500/2002. Art. 21 alin. 4 din Legea nr. 500/2002. 139

Ordonatorii secundari de credite13 primesc creditele de la ordonatorii principali pentru nevoile instituiilor pe care le conduc i pentru a le repartiza unitilor subordonate. Ordonatorii secundari nu au legtur direct cu bugetul de stat. Ei sunt conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite, finanai din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale. Ordonatorii secundari au, de asemenea, dubl competen de a aproba: a) efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii ale instituiilor publice pe care le conduc; b) repartizarea creditelor bugetare aprobate pe uniti ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite. Ordonatorii teriari de credite sunt conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea unor instituii publice finanate din bugetul de stat. Aceti ordonatori de credite au competen limitat la utilizarea creditelor bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile instituiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor bugetelor proprii aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziii legale. Ordonatorii de credite, indiferent de grad, au obligaia de a angaja i utiliza credite bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea prevederilor legale. Ordonatorii de credite rspund, potrivit legii, pentru: a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare repartizate i aprobate potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 500/2002; b) realizarea veniturilor; c) angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; d) integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc; e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i a execuiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a programului de lucrri de investiii publice; g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni;

Curtea Suprem de Justiie, Secia de contencios administrativ, Decizia nr. 968 din 5 decembrie 1994, n revista Dreptul nr. 9/1995. 140

13

h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale14. 2.3. Controlul financiar al operaiunilor bugetare este: a) Controlul financiar preventiv i auditul intern, care se exercit asupra tuturor operaiunilor ce afecteaz fondurile publice i/sau patrimoniul public i sunt exercitate conform reglementrilor legale n domeniu. Angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor din fonduri publice se aprob de ctre ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectueaz de ctre contabil. Angajarea i ordonanarea cheltuielilor se efectueaz numai cu viza prealabil de control financiar preventiv propriu, potrivit dispoziiilor legale. b) Controlul financiar preventiv delegat se exercit de ctre Ministerul Finanelor Publice, conform legislaiei n domeniu. 2.4. Execuia bugetar a cheltuielilor bugetare parcurge urmtoarele faze: angajament, lichidare, ordonanare, plat, n condiiile prevzute de Legea nr. 500/200215 i Normele metodologice aprobate de ministrul Finanelor Publice16. Execuia bugetar se bazeaz pe principiul separrii atribuiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuiile persoanelor care au calitatea de contabil. Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i ordonanrii cheltuielilor sunt n competena ordonatorilor de credite i se efectueaz pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituiei publice. Plata cheltuielilor este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil n limita fondurilor disponibile. Instrumentele de plat trebuie s fie nsoite de documentele justificative. Aceste documente trebuie s certifice exactitatea sumelor de plat, recepia bunurilor i executarea serviciilor i altele asemenea, conform angajamentelor legale ncheiate. Instrumentele de plat se semneaz de ctre contabil i eful compartimentului financiar-contabil.

Art. 22 din Legea nr. 500/2002. Art. 52 i urm. 16 Normele metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata cheltuielilor instituiilor publice, precum i organizarea, evidena i raportarea angajamentelor bugetare i legale, aprobate prin OMFP nr. 1.792/2002, publicate n M. Of. nr. 37 din 23 ianuarie 2003. 141
15

14

Efectuarea plilor, n limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baz de acte justificative, ntocmite n conformitate cu dispoziiile legale, i numai dup ce acestea au fost lichidate i ordonanate potrivit prevederilor art. 24 i 25, dup caz, din Legea nr. 500/2002. Guvernul poate stabili prin Hotrre, la propunerea ministrului finanelor publice, aciunile i categoriile de cheltuieli pentru care se pot efectua pli n avans de pn la 30% din fondurile publice, criteriile, procedurile i limitele care se vor folosi n acest scop17. Sumele reprezentnd pli n avans i nejustificate prin bunuri livrate, lucrri executate i servicii prestate pn la sfritul anului, n condiiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de ctre instituia public ce a acordat avansurile i se vor restitui bugetului din care au fost avansate. n cazul nelivrrii bunurilor, neefecturii lucrrilor i serviciilor angajate pentru care s-au pltit avansuri, recuperarea sumelor de ctre instituia public se face cu perceperea dobnzilor de ntrziere existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de cnd s-au acordat i pn s-au recuperat. Salariile n sistemul bugetar se pltesc o dat pe lun, n perioada 5-15 a fiecrei luni, pentru luna precedent. Ealonarea plilor pe zile, pentru ordonatorii principali de credite i instituiile publice din subordine, se face prin ordin al ministrului finanelor publice. La ordonatorii principali de credite i instituiile publice din subordinea acestora, la care salariile se pltesc de dou ori pe lun, aplicarea prevederilor de fa se face ncepnd cu luna ianuarie 2005. 2.5. Creditele bugetare neutilizate sunt supuse unui regim special. Astfel, ordonatorii principali de credite au obligaia de a analiza lunar necesitatea meninerii unor credite bugetare pentru care, n baza unor dispoziii legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desfiinate sau amnate, i de a propune Ministerului Finanelor Publice anularea creditelor respective. Pentru ultima lun a anului bugetar, termenul limit pentru transmiterea propunerilor ordonatorilor principali de credite este 10 decembrie. Cu creditele bugetare anulate la ordonatorii principali de credite finanai din bugetul de stat se majoreaz Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului prevzut n bugetul de stat.
HG nr.264/2003, republicat n M.Of. nr.109 din 5 februarie 2004, cu modificrile ulterioare. 142
17

Ministerul Finanelor Publice solicit ordonatorilor principali de credite, n cursul anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice n vederea monitorizrii execuiei bugetare.
SECIUNEA a III-a SERVICIUL DE TREZORERIE

Tranziia spre economia de pia necesit adoptarea instituiilor i noiunilor juridice i financiare specifice mecanismelor acesteia. 1. Tezaurul public Ce este tezaurul public ? Denumirea de tezaur public este adoptat n numeroase ri pentru a desemna serviciul financiar care ndeplinete funcia de trezorier al serviciilor statului. n acest neles (sinonim: trezorerie), tezaurul ndeplinete n unele ri funciunile Ministerului Finanelor n ntregime (The Treasury - n rile anglo-saxone), iar n alte ri, ale unei pri din acesta. Tezaurul execut operaiunile financiare ale statului n vederea procurrii i cheltuirii mijloacelor bneti care sunt necesare pentru ndeplinirea funciilor acestuia. Prin urmare, tezaurul efectueaz ncasrile i plile bugetare, ine contabilitatea acestor operaiuni, gestioneaz disponibilitile bugetului, intr n concuren cu aparatul bancar n atragerea disponibilitilor bneti ale ntreprinderilor i a economiilor populaiei pentru acoperirea deficitelor bugetare.18 n acelai sens, se susine c n tezaur se adun veniturile i din acesta se iau fondurile pentru efectuarea plilor, fcnd deci legtura ntre serviciul veniturilor i cel al cheltuielilor publice. Tezaurul, n aceast concepie, realizeaz unitatea executrii bugetului19. De obicei, se afirm c tezaurul este rezervorul resurselor statului i bancherul bugetelor de stat. 2. Funciile tezaurului public20 a) Se consider a fi un rezervor de resurse, deoarece tezaurul este casa fictiv care conine toate veniturile statului. Aceast funcie a
C.C. Kiriescu, E. M. Dobrescu, Bncile. Mic enciclopedie, Editura Expert, Bucureti, 1998, p. 225 226. 19 M. Lzeanu, Curs de tiin i legislaie financiar, editor M. Bdeanu, Bucureti, 1942, p. 249. 20 Pentru detalii, a se vedea: M. Lzeanu, op. cit., p. 249 i urm.; T. Moteanu, op. cit., p. 224 i urm. 143
18

tezaurului se realizeaz prin cuprinderea n contabilitatea trezoreriei finanelor publice a tuturor veniturilor statului, indiferent de natura i proveniena lor, intern sau extern, ori central sau local. n acest fel, toate veniturile statului constituie, formal, desigur, o cas comun, cu resursele superioare bugetului de stat, care se numete tezaur. b) Funcia de bancher al bugetului de stat este ndeplinit de tezaur prin faptul c, n cazul n care apar goluri temporare de cas n execuia bugetului de stat, acestea pot fi acoperite, pn la ncasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate n conturile de trezorerie ale statului. Deci, tezaurul public acord avansuri bugetului de stat. n raport cu cele artate, se poate conchide c, operaiunile pe care le face tezaurul ca bancher, se mpart n: - operaiuni bugetare, care cuprind numai ncasarea veniturilor publice i efectuarea plii cheltuielilor bugetare; - operaiuni de trezorerie, care includ operaiuni specifice unui bancher, i anume, centralizare, repartizare, transferuri de fonduri, acordarea de avansuri bugetului public etc. 3. Instituirea trezoreriei statului n Romnia Dup evenimentele din decembrie 1989, i n ara noastr s-a trecut la pregtirea condiiilor pentru introducerea sistemului trezoreriei statului. Astfel, n unele acte normative au fost incluse prevederi privind unele aspecte ale problemei, cum a fost cazul cu Legea contabilitii sau Legea pentru aprobarea Statutului Bncii Naionale, ori n unele Hotrri ale Guvernului. O reglementare unitar privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului s-a realizat numai n anul 1994, prin Ordonana Guvernului nr. 66/199421. Astfel, n vederea ntririi rolului finanelor publice i asigurrii unei discipline bugetare ferme, s-a instituit obligaia tuturor instituiilor publice de a efectua operaiunile de ncasri i pli prin trezoreria general a statului. Experiena dobndit n materie a determinat elaborarea unei reglementri legale mbuntite. Astfel, O.G. nr. 66/1994 a fost nlocuit cu Ordonana de urgen a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului22. Noua reglementare

Republicat n M.Of. nr. 141 din 8 aprilie 1998, cu modificrile ulterioare. M.Of. nr. 824 din 14 noiembrie 2002, aprobat i modificat prin Legea nr.201/2003, n M.Of. nr.351 din 22 mai 2003, cu modificri ulterioare. 144
22

21

dezvolt prevederile de principiu, sumare, ale Legii finanelor publice referitoare la execuia de cas bugetar.23 4. Operaiuni derulate prin trezoreria statului OUG nr. 146/2002 definete trezoreria statului ca fiind un sistem unitar i integrat prin care statul asigur efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind fondurile publice, inclusiv cele privind datoria public, i a altor operaiuni ale statului, n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare. Potrivit noii Ordonane de Urgen, prin trezoreria statului se deruleaz operaiunile de ncasri i pli privind fonduri publice care privesc, dup caz, fr a se limita la acestea: a) veniturile i cheltuielile bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetului trezoreriei statului; b) veniturile i cheltuielile bugetelor fondurilor speciale, care se constituie i se utilizeaz potrivit reglementrilor legale; c) veniturile i cheltuielile bugetelor instituiilor publice; d) emiterea certificatelor de trezorerie pentru populaie, rscumprarea acestora la scaden i transformarea certificatelor de trezorerie n certificate de depozit; e) datoria public intern i extern, inclusiv serviciul datoriei publice interne i externe; f) alte venituri i cheltuieli privind fonduri publice, reglementate prin dispoziii legale, inclusiv drepturile de ncasat i obligaiile de plat ale statului, la baza crora stau acorduri i convenii guvernamentale i comerciale. Statul garanteaz efectuarea operaiunilor financiare prin trezoreria statului n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare, precum i pstrarea integritii disponibilitilor bneti. Constatm c prin trezoreria statului se deruleaz toate operaiunile de ncasri i pli privind orice fonduri publice, indiferent de bugetele publice crora aparin, deci inclusiv cele privind bugetele locale. 5. Administrarea resurselor contului curent general al trezoreriei statului Contul curent general al trezoreriei statului funcioneaz la Banca Naional a Romniei i este deschis pe seama Ministerului Finanelor
Art. 60 din Legea nr. 500/2002. A se vedea T.Moteanu, Trezoreria statului, n I.Vcrel, coordonator, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2006, p.583 i urm. 145
23

Publice i a unitilor trezoreriei statului din cadrul direciilor generale ale finanelor publice judeene, a Municipiului Bucureti i administraiilor finanelor publice ale sectoarelor Municipiului Bucureti. n contul curent general al trezoreriei statului, Banca Naional a Romniei nregistreaz ncasrile i efectueaz plile n limita disponibilitilor existente n cont. Contul curent general al trezoreriei statului se consolideaz zilnic la nivelul Centralei Bncii Naionale a Romniei. Funcionarea contului curent general al trezoreriei statului i nregistrarea operaiunilor n acest cont se stabilesc prin Convenie ncheiat ntre Ministerul Finanelor Publice i Banca Naional a Romniei24. Este interzis preluarea de sume din contul curent general al trezoreriei statului fr acordul persoanelor din cadrul Ministerului Finanelor Publice i al unitilor trezoreriei statului din cadrul direciilor generale ale finanelor publice judeene, a Municipiului Bucureti i administraiilor finanelor publice ale sectoarelor Municipiului Bucureti, autorizate s administreze acest cont. Operaiunile de ncasri i pli sunt evideniate n contabilitatea trezoreriei statului potrivit planului de conturi aprobat prin ordin al ministrului finanelor publice. Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin unitile trezoreriei statului n a cror raz sunt nregistrate fiscal, cu excepia instituiilor publice ai cror conductori au calitatea de ordonatori principali i secundari de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale i instituiilor publice autonome cu sediul n Municipiul Bucureti, precum i al Consiliului General al Municipiului Bucureti, care efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin Trezoreria Municipiului Bucureti. O dispoziie25 care deja creeaz nemulumiri prevede c Transferurile i subveniile alocate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale i de la alte bugete publice regiilor autonome, societilor sau companiilor naionale i societilor comerciale, dup caz, se vireaz n conturi deschise pe seama acestora la unitile trezoreriei statului n a cror raz sunt nregistrate fiscal i se utilizeaz numai potrivit destinaiilor aprobate prin lege, neputnd fi executate silit. Prin aceast prevedere se creeaz un regim special de protecie pentru anumite categorii de fonduri bneti publice.
Convenia MFP nr.15570/2005 i BNR nr.1/2005, n M.Of. nr.134 din 14 februarie 2005 25 Art. 5 alin. 8 din O.U.G. nr. 146/2002. 146
24

Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare, au obligaia s vireze sumele reprezentnd contravaloarea bunurilor achiziionate, serviciilor prestate sau lucrrilor executate n conturile agenilor economici beneficiari, deschise la unitile trezoreriei statului n a cror raz acetia sunt nregistrai fiscal. Agenii economici sau alte persoane juridice mputernicite de acetia vor utiliza sumele ncasate n conturile deschise la unitile trezoreriei statului, n urmtoarea ordine: pentru achitarea drepturilor de natur salarial, prin transferul sumelor aferente n conturile deschise la bnci, cu excepia impozitelor i contribuiilor aferente acestora, pentru achitarea obligaiilor ctre bugetul de stat i celelalte bugete publice, iar sumele rmase disponibile pot fi virate n conturile deschise la bnci. Conturile agenilor economici prevzute mai sus se supun executrii silite prin unitile trezoreriei statului pe baza titlurilor executorii emise de organele autorizate s aplice procedura de executare silit, conform prevederilor legale26. 6. Utilizarea disponibilitilor contului curent general al trezoreriei statului Disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului se pot utiliza pentru urmtoarele destinaii: a) finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului de stat, nefinanate prin mprumuturi de stat; b) finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceast destinaie; c) finanarea deficitelor temporare ale bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului trezoreriei statului din exerciiul curent. Disponibilitile neangajate n contul curent general al trezoreriei statului, dup finanarea deficitelor bugetare, prevzute la lit. a) c) de mai sus, pot fi utilizate pentru urmtoarele destinaii (spre exemplu): a) acordarea de mprumuturi pentru rscumprarea la scaden sau nainte de scaden, dup caz, a titlurilor de stat emise pentru finanarea sau refinanarea datoriei publice, cu condiia asigurrii disponibilitilor necesare pentru efectuarea cheltuielilor aprobate potrivit legii;
Este vorba de Ordonana Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat, n M.Of. nr.863 din 26 septembrie 2005, cu modificrile ulterioare. 147
26

b) acordarea de mprumuturi pentru acoperirea golurilor temporare de cas, ca urmare a decalajului dintre veniturile i cheltuielile bugetelor locale, precum i ale bugetelor fondurilor speciale, cu termen de rambursare n cursul aceluiai exerciiu bugetar; c) efectuarea de plasamente prin operaiuni specifice la bnci i instituii financiare autorizate s efectueze astfel de operaiuni, garantate cu titluri de stat deinute de acestea sau prin soldul creditor al depozitelor n valut liber convertibil; d) acordarea altor mprumuturi pe baz de Hotrre a Guvernului. Dobnda ncasat pentru disponibilitile din contul curent general al trezoreriei statului, utilizate potrivit destinaiilor din acest subparagraf, reprezint venit al bugetului trezoreriei statului. Aceast msur constituie, n realitate, o surs de finanare a trezoreriei statului. 7. Bugetul trezoreriei statului Bugetul trezoreriei statului se elaboreaz, se administreaz i se execut de ctre Ministerul Finanelor Publice. Veniturile bugetului trezoreriei statului cuprind: a) dobnzi pentru: depozitele i plasamentele financiare constituite din mprumuturi externe guvernamentale; disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului; disponibilitile n valut provenite din mprumuturi externe pentru finanarea deficitului bugetului de stat i refinanarea datoriei publice, pstrate n conturile deschise la Banca Naional a Romniei i bnci pe baz de convenii; mprumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului; b) dobnzi pentru finanarea temporar a deficitelor bugetare din contul curent general al trezoreriei statului; c) majorri de ntrziere pentru neplata creanelor bugetului trezoreriei statului; d) alte venituri. Cheltuielile bugetului trezoreriei statului cuprind: a) dobnzi, comisioane i alte speze pentru mprumuturi externe guvernamentale; b) dobnzi la disponibiliti i depozite pe termen; c) comisioane cuvenite bncilor i Casei de Economii i Consemnaiuni C.E.C. S.A. pentru ncasarea unor venituri ale bugetului de stat i pentru alte servicii prestate pentru trezoreria statului; d) cheltuieli de funcionare a unitilor trezoreriei statului, care cuprind: cheltuieli materiale i servicii pentru ntreinerea i funcionarea trezoreriei statului i a sistemelor informatice ale acesteia, taxe potale,
148

cheltuieli cu transportul i asigurarea numerarului i valorilor, paza sediilor i chirii, cheltuieli cu ntreinerea, funcionarea i asigurarea mijloacelor de transport al numerarului i valorilor, cheltuieli de publicitate; e) cheltuieli de capital pentru unitile trezoreriei statului; f) alte cheltuieli. Aprobarea bugetului trezoreriei statului este n competena Guvernului, cruia i se prezint de ctre Ministerul Finanelor Publice o dat cu proiectul legii bugetului de stat. Excedentul anual rezultat din execuia bugetului trezoreriei statului, ca diferen ntre veniturile ncasate i plile efectuate, se reporteaz anul urmtor i se utilizeaz pentru acoperirea cheltuielilor aprobate n bugetul trezoreriei statului. Pentru neplata la termen a ratelor i dobnzilor scadente la mprumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului, se datoreaz majorri de ntrziere prevzute de reglementrile legale privind executarea creanelor bugetare27. Majorrile de ntrziere urmeaz regimul juridic al creanelor bugetare. Creanele rezultate din gestionarea mprumuturilor externe guvernamentale contractate direct sau garantate de stat, precum i din alte operaiuni derulate prin trezoreria statului se urmresc i se execut n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea creanelor bugetare28. Dreptul de a cere executarea silit privind creanele de mai sus se prescrie n termen de 25 de ani de la data la care, potrivit legii, se nate acest drept. Ministerul Finanelor Publice elaboreaz trimestrial i anual bilanul general al trezoreriei statului n structura stabilit de acesta. Bilanul general al trezoreriei statului mpreun cu contul anual de execuie al bugetului trezoreriei statului se prezint pentru aprobare Guvernului, pn la data de 1 iulie a anului urmtor celui de execuie. 8. Contravenii Ordonana Guvernului nr. 146/2002 prevede contravenii, sancionate cu amenzi de nivel considerabil. Astfel, constituie contravenii i se sancioneaz urmtoarele fapte:

O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n M.Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificri ulterioare. 28 Idem. 149

27

a) preluarea de sume din contul curent general al trezoreriei statului i din conturile n valut ale Ministerului Finanelor Publice fr acordul persoanelor autorizate s efectueze operaiuni din aceste conturi, cu amend de la 20.000.000 lei la 50.000.000 lei; b) efectuarea de ctre instituiile publice de ncasri i pli n alte conturi dect cele stabilite prin Ordonana de Urgen, cu amend de la 20.000.000 lei la 50.000.000 lei; c) utilizarea sumelor ncasate n conturile deschise la unitile trezoreriei statului, de ctre agenii economici prevzui la art. 6 alin. (1) sau de ctre persoanele juridice mputernicite de ctre acetia, n alt ordine dect cea prevzut la alin. (2) al aceluiai articol, cu amend de la 50.000.000 lei la 100.000.000 lei. Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor prevzute se fac de ctre persoanele mputernicite din cadrul Ministerului Finanelor Publice sau al Curii de Conturi, dup caz. Contraveniilor prevzute mai sus li se aplic prevederile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile ulterioare, cu excepia art. 28 i 29.
SECIUNEA a IV-a NCHEIEREA EXECUIEI BUGETARE

1. Exerciiul bugetar ncheierea execuiei bugetare are loc la data de 31 decembrie a fiecrui an, deoarece exerciiul bugetar este anual i coincide cu anul calendaristic29. Pentru organizarea n bune condiii a numeroaselor operaiuni pe care le prezum ncheierea execuiei bugetare, legiuitorul a stabilit competena Ministerului Finanelor Publice de a emite instruciuni anuale privind nchiderea exerciiilor bugetare30. 2. Efectele ncheierii exerciiului bugetar Efectele sunt foarte importante, att cu privire la venituri, ct i la cheltuieli. Ele sunt urmtoarele:
Art. 11 alin. 1 i 61 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, n M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. 30 Idem, art. 19, lit. d). A se vedea, spre exemplu, Normele metodologice privind ncheierea execuiei bugetare a anului 2005, aprobate prin O.M.F.P. nr. 1.951/2005, n M.Of. nr. 1164 din 22 decembrie 2005. 150
29

a) orice venit nencasat pn la data de 31 decembrie se va ncasa n contul bugetului pe anul urmtor, n rezultatele cruia urmeaz a se reflecta. Mai exact, veniturile vor fi vrsate la veniturile exerciiului bugetar urmtor; b) orice cheltuial angajat, lichidat i ordonanat, n cadrul prevederilor bugetare, i nepltit pn la data de 31 decembrie se va plti n contul bugetului pe anul urmtor, dac, desigur, acel buget public va conine prevederi n acest sens. n ce privete creditele bugetare neutilizate i cele din fonduri speciale sau alte fonduri cu regim juridic distinct, efectele sunt diferite, astfel: a) creditele bugetare neutilizate pn la ncheierea anului sunt nule de drept, deci nu mai pot fi efectuate pli din aceste credite; b) n schimb, disponibilitile din fondurile externe nerambursabile i cele din fondurile publice destinate cofinanrii contribuiei financiare a Comunitii Europene, rmase la finele exerciiului bugetar n conturile structurilor de implementare, se reporteaz n anul urmtor. Aceste fonduri se utilizeaz n condiiile prevederilor Legii nr. 500/2002 i potrivit acordurilor ncheiate cu partenerii externi; c) n cazul bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale echilibrate prin subvenii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate din execuia acestora se regularizeaz la sfritul exerciiului bugetar cu bugetul de stat, n limita subveniilor primite. 3. Aplicarea n timp a prevederilor legilor bugetare Legea nr. 500/2002 (n art. 61 alin. 7) face o precizare expres deosebit de important, stabilind c Prevederile legilor bugetare anuale i ale celor de rectificare acioneaz numai pentru anul bugetar respectiv. Aceast prevedere nltur interpretrile extensive ce au aprut n practic, referitoare la unele dispoziii ale legilor bugetare anuale. 4. ncheierea exerciiului bugetar procedeu de contabilitate Acest procedeu nu afecteaz drepturile creditorilor. Aceste drepturi nu se sting dect prin expirarea termenului legal de prescripie. n vederea unei protecii depline a drepturilor creditorilor, de lege ferenda, opinm pentru instituirea, n cadrul Codului de procedur civil, sau ntr-un viitor Cod de procedur fiscal, a unor obligaii ferme de a se prevedea, cu prioritate, n bugetul public al anului urmtor celui n care s-a nscut dreptul creditorului, resursele bneti necesare plii creanei.
151

Ar fi o prevedere echitabil i ar rspunde unui principiu larg aplicat n drept, cel al tratamentului reciproc egal.
SECIUNEA a V-a CONTUL GENERAL ANUAL DE EXECUIE A BUGETULUI PUBLIC

Prin votarea bugetului public, Parlamentul autorizeaz Guvernul s perceap unele venituri i s efectueze anumite cheltuieli. Orice mputernicire este urmat n general de un raport asupra modului cum aceasta a fost realizat. Tot aa i n domeniul bugetar este necesar prezentarea n faa Parlamentului a modului n care a fost efectuat execuia bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale. 1. Elaborarea i prezentarea contului Legea finanelor publice31 instituie obligaia Guvernului de a prezenta contul general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i celelalte conturi anuale de execuie spre aprobare Parlamentului, pn la data de 1 iulie a anului urmtor. Astfel, pe baza situaiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a bugetelor fondurilor speciale, prezentate de organele care, potrivit legii, au aceast sarcin, i n urma verificrii i analizrii acestora, Ministerul Finanelor Publice elaboreaz contul general anual de execuie a bugetului de stat i, respectiv, contul de execuie a bugetului asigurrilor sociale de stat, care au ca anexe conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale i bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea, pe care le prezint Guvernului. n condiiile utilizrii metodei de adoptare a bugetului pe programe, legea prevede c ordonatorii principali de credite au obligaia s ntocmeasc i s anexeze la situaiile financiare anuale rapoarte anuale de performan, n care s prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate i cele obinute, indicatorii i costurile asociate, precum i situaii privind angajamentele legale. Contul general de execuie a bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale se ntocmesc n structura bugetelor aprobate i au ca anexe
31

Legea nr. 500/2002 (art. 56), n M.Of. nr. 597 din 13 august 2002.

152

conturile anuale de execuie a bugetelor ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele acestora. Conturile anuale de execuie a bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, ale ordonatorilor de credite, inclusiv anexele acestora, cuprind: a) la venituri: prevederi bugetare iniiale; prevederi bugetare definitive; ncasri realizate; b) la cheltuieli: credite bugetare iniiale; credite bugetare definitive; pli efectuate. Ministerul Finanelor Publice ntocmete anual contul general al datoriei publice a statului. Contul general al datoriei publice a statului este anexat la contul general anual de execuie a bugetului de stat, ce se depune la Parlament. Contul general al datoriei publice a statului cuprinde conturile datoriei publice interne i datoriei publice externe directe a statului i situaia garaniilor guvernamentale pentru credite interne i pentru credite externe primite de ctre persoane juridice32. Lucrrile elaborate de Ministerul Finanelor Publice se prezint Guvernului, care este obligat a le analiza i definitiva contul general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale. Guvernul trebuie s prezinte contul general anual spre aprobare Parlamentului pn la data de 1 iulie a anului urmtor celui de execuie. Contul general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i celelalte conturi anuale de execuie se aprob prin lege33 dup verificarea de ctre Curtea de Conturi34. Competena de a aproba contul general anual de execuie a bugetului de stat aparine Parlamentului. 2. Excedentul i deficitul bugetar Excedentul sau deficitul bugetului de stat, al bugetului asigurrilor sociale de stat i al bugetelor fondurilor speciale se
Art. 58 din Legea nr.500/2002. Astfel, spre exemplu, Contul general anual de execuie a bugetului de stat pe anul 1995 a fost aprobat prin Legea nr. 38/2000, publicat n M.Of. nr. 166 din 19 aprilie 2000; conturile generale anuale de execuie a bugetelor asigurrilor sociale de stat pe anii 1995, 1996 i 1997 au fost aprobate prin Legile nr. 39, 40 i 41 din 2000, publicate n M.Of. nr. 173 din 24 aprilie 2000, .a.m.d. 34 Pentru detalii a se vedea Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi a Romniei, republicat n M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000, cu modificrile ulterioare. 153
33 32

stabilete ca diferen ntre veniturile ncasate i plile efectuate pn la ncheierea exerciiului bugetar. Cu excedentele definitive rezultate dup ncheierea exerciiului bugetar i cu alte surse prevzute de lege se diminueaz deficitele din anii precedeni, respectiv i datoria public n situaia bugetului de stat. De altfel, trebuie s artm c execuia bugetului de stat nu numai c s-a programat, dar s-a i ncheiat cu deficit35 datorit crizei economice i financiare prin care trece ara noastr din anul 1990 i pn n prezent. 3. Raportul public anual al Curii de Conturi Acest raport, pe care Curtea de Conturi l nainteaz Parlamentului este un document important care furnizeaz puterii legislative informaii concrete privind execuia conturilor publice examinate mai sus. Astfel, n Raportul public anual, Curtea de Conturi prezint Parlamentului observaiile asupra conturilor de execuie a bugetelor publice supuse controlului su, i anume, asupra: a) contului general anual de execuie a bugetului de stat; b) contului general anual de execuie a bugetului asigurrilor sociale de stat; c) conturilor anuale de execuie a bugetelor locale; d) conturilor anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale; e) conturilor fondurilor de tezaur; f) contului anual al datoriei publice a statului i situaiei garaniilor guvernamentale pentru credite interne i externe primite de ctre alte persoane juridice. Raportul se ntocmete n termen de 6 luni de la primirea conturilor menionate de la organele competente a le ntocmi i care sunt obligate a le nainta Curii de Conturi. Suntem de prere c ar fi necesar reducerea termenelor de 6 luni, att pentru Guvern, ct i pentru Curtea de Conturi, spre exemplu, la 3 luni. Avem n vedere c observaiile Curii de Conturi asupra execuiei conturilor publice ajung la Parlament cu mare ntrziere, n general dup un an de la producerea abaterilor financiare sesizate. Ca atare, msurile ce s-ar dispune de ctre Parlament i pierd actualitatea i eficiena n combaterea i nlturarea deficienelor i pierderilor.
Pentru detalii, a se vedea: Marina Kesner-Skreb, Budget deficit in Central and East European Countries Undergoing Transition, n revista Financijska Praksa, Zagreb (Croaia), nr. 4/1993, p. 339-351; Lucia Bogomolov, Deficitul bugetar i tehnicile de finanare n perioada de tranziie, n revista Finane. Credit. Contabilitate, nr. 4-5/1995, p. 56 i urm.; I. Vcrel, Politici fiscale i bugetare n Romnia.1990-2000, Editura Expert, Bucureti, 2001, p.243 i urm. 154
35

SECIUNEA a VI-a CONTROLUL EXECUIEI BUGETULUI DE STAT, BUGETULUI ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT I BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE

1. Organizarea general a controlului n sistemul reprezentativ, cum este n devenire i cel romnesc, poporul accept nstrinarea unei pri din patrimoniu pe cale de impozit, pentru realizarea unui deziderat colectiv satisfacerea nevoilor publice. n consecin, poporului i revine i dreptul de a controla utilizarea fondurilor publice. n organizarea controlului folosirii banului public, trebuie ns s se in seama de principiul separrii puterilor n stat, crora Constituia Romniei din 1991 le confer o anumit autonomie. n aceste condiii, n concepia modern, controlul execuiei bugetului de stat se realizeaz pe trei ci: legislativ; judiciar; administrativ. S examinm sumar cele trei ci de control. 2. Controlul legislativ. Atribuiile Curii de Conturi Parlamentul exercit direct controlul legislativ prin dezbaterea i aprobarea contului general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale. Prin votul Parlamentului, autoritatea executiv este descrcat de gestiunea financiar. Competena de aprobare este dat numai Parlamentului, pentru c, n calitate de reprezentant al poporului, acesta este singura autoritate public ce exercit dreptul de supraveghere privind modul n care au fost percepute veniturile publice i efectuate cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale. Efectuarea controlului numai asupra contului general anual de execuie a bugetului ar nsemna limitarea acestei operaiuni la o comparaie a unor rezultate sintetice cuprinse n acest document financiar. Un astfel de control ar fi limitat i superficial. De aceea, s-a simit nevoia instituirii unui control detaliat asupra conturilor ordonatorilor de credite i a documentelor justificative care au stat la baza operaiunilor bugetare. n acest scop, s-a procedat la organizarea, pe lng Parlament, a unui organ de specialitate care s pregteasc, prin verificarea contabilitii trezoreriei, datele i elementele necesare exercitrii controlului Parlamentului. Astfel, a aprut un organ de control cu denumiri diferite, spre exemplu: Curtea de
155

Conturi, nalta Curte de Conturi, Curtea de Control, Instituia Suprem de Audit etc. n ara noastr, Legea asupra contabilitii publice i asupra controlului bugetului i patrimoniului public din 192936 se referea la instituia naltei Curi de Conturi, cu atribuii foarte largi de control i jurisdicionale37. nfiinat prin Legea din 24 ianuarie 1864 i reorganizat n 1929, nalta Curte de Conturi a fost desfiinat prin Decretul nr. 352 din 1 decembrie 1948. n timpul regimului comunist nu a existat un organism care s funcioneze pe principiile instituiilor superioare de control al finanelor publice din statele democratice moderne. n condiiile rii noastre, pentru a urma calea democraiei n toate sectoarele vieii politice, economice i sociale, s-a impus renfiinarea Curii de Conturi. Constituia Romniei din 1991 prevede Curtea de Conturi (art. 139) ca organ de control asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Rezult c acest organ are din nou atribuii foarte largi de control, ele nefiind limitate la controlul execuiei bugetului de stat, ci al finanelor publice n ansamblu. Atribuiile concrete i detaliate ale Curii de Conturi se stabilesc prin lege special38. Constituia Romniei i legea special prevd obligaia Curii de Conturi de a prezenta anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naional din exerciiul expirat, cuprinznd i neregulile constatate. De asemenea, la cererea uneia din Camerele Parlamentului, Curtea de Conturi controleaz modul de gestionare a resurselor publice i raporteaz despre cele constatate.

Promulgat prin Decretul nr. 2673/1929 i publicat n Monitorul Oficial nr. 167 din 31 iulie 1929. 37 nfiinat prin Legea din 24 ianuarie 1864, publicat n Monitorul Oficial nr. 16 din 24 ianuarie/5 februarie 1864. 38 n acest sens s-a adoptat Legea nr. 94/1992, publicat n Monitorul Oficial nr. 224 din 9 septembrie 1992. Curtea de Conturi a nceput s funcioneze la data de 1 martie 1993, cnd au depus jurmntul n faa preedinilor Camerelor Parlamentului cei 24 de consilieri de conturi. Legea nr. 94/1992 a fost republicat n M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000, dup care a suferit noi modificri, cea mai important fiind cea din Legea nr. 77/2002, n M.Of. nr. 104 din 7 februarie 2002. 156

36

Constituia Romniei confer o deosebit importan Curii de Conturi, prevznd c rapoartele acesteia sunt examinate n edinele comune ale Camerelor Parlamentului (art. 62, alin. 2). Totodat, Constituia Romniei prevede c membrii Curii de Conturi sunt numii de Parlament, sunt independeni i inamovibili. Ei sunt supui incompatibilitilor prevzute de lege pentru judectori, ceea ce nseamn c funcia de membru al Curii de Conturi este incompatibil cu alt funcie public sau privat, cu excepia funciilor didactice din nvmntul superior. Totodat, Legea nr. 94/1992 (art. 16) prevede: Curtea de Conturi i exercit funciunea de control asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale. 3. Controlul administrativ Este controlul ierarhic ce se exercit n cadrul autoritii executive. Potrivit Legii finanelor publice, Guvernul exercit conducerea general a activitii executive n domeniul finanelor publice, scop n care examineaz periodic execuia bugetar i stabilete msuri pentru meninerea sau mbuntirea echilibrului bugetar, dup caz39. Iat o competen deosebit de larg care se explic i este necesar, deoarece marea majoritate a ordonatorilor principali de credite din administraia public central sunt fie membri, fie subordonai ai Guvernului. Ministerul Finanelor Publice, ca organ al administraiei publice centrale de specialitate n domeniul financiar, are o rspundere important n luarea msurilor pentru asigurarea echilibrului financiar i aplicarea politicii fiscal-bugetare a statului, cheltuirea cu eficien a resurselor financiare. Pentru realizarea acestei atribuii generale, ministerul i organele sale teritoriale au dreptul i obligaia de a executa controlul preventiv i de gestiune asupra veniturilor i cheltuielilor publice, precum i controlul de gestiune asupra patrimoniului public40. Celelalte organe ale administraiei publice au, de asemenea, dreptul i obligaia, pe linie ierarhic, de a efectua controlul preventiv i de gestiune asupra veniturilor i cheltuielilor publice, precum i controlul de
Art. 18, alin. 1 lit. c) din Legea nr. 500/2002. Legea nr. 30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii Financiare, publicat n Monitorul Oficial nr. 64 din 17 martie 1991, cu modificrile ulterioare. 157
40 39

gestiune asupra patrimoniului public i privat al statului din domeniile pe care le conduc sau controleaz. De altfel, aa cum s-a precizat deja, fiecare ordonator principal de credite ntocmete o situaie financiar, iar Ministerul Finanelor Publice elaboreaz lucrrile privind contul general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale, cont pe care, dup examinare, Guvernul l prezint Parlamentului. n fiecare etap menionat, organele respective execut un control ierarhic administrativ asupra execuiei bugetare de care rspund. 4. Controlul judiciar Tragerea la rspundere pentru modul defectuos de administrare i gestionare a patrimoniului public nu poate fi ncredinat autoritii legislative sau autoritii executive pentru c excede atribuiile acestora i mijloacele procedurale necesare. n acelai timp, este echitabil ca stabilirea rspunderii juridice s fie dat n competena unor organe independente i specializate. n acest scop, iniial, controlul judiciar a fost dat n competena Curii de Conturi, compus din magistrai, a cror atribuie principal era de a judeca pe toi administratorii, contabilii i gestionarii statului. Astfel, Constituia Romniei prevedea exercitarea de atribuii jurisdicionale de ctre Curtea de Conturi, care erau concretizate i detaliate ntr-o lege separat41. Cu ocazia revizuirii din anul 2003 42, art.139 alin.1 din Constituia Romniei din 1991 a fost modificat n sensul c litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi se soluioneaz de instanele judectoreti specializate. n consecin, instanele de judecat din cadrul Curii de Conturi i-au ncetat activitatea.

A se vedea: I. Condor, Procedurile de control i de jurisdicie ale Curii de Conturi, n revista ,,Controlul economic financiar, editat de Tribuna Economic, Bucureti, nr. 1 i 2/1997; Legea nr. 94/1992, republicat n M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000. 42 Legea de revizuire a Constituiei Romniei din 18 septembrie 2003, n Monitorul Oficial nr.669 din 22 septembrie 2003. 158

41

GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie Angajament bugetar Angajament legal Autorizare bugetar Clasificaie bugetar Clasificaie economic Clasificaie funcional Credite destinate unor aciuni multianuale Credit de angajament Cheltuieli bugetare Credit bugetar Cofinanare Deficit bugetar Excedent bugetar Execuie bugetar Execuie de cas a bugetului Lichidarea cheltuielilor Ordonanarea cheltuielilor Vrsmnt Venituri bugetare Virare de credite bugetare Tezaurul public Trezoreria statului Deschidere de credite bugetare Fond de rezerv Ordonatori de credite bugetare Majorri de ntrziere Cont anual de execuie a bugetului public B. Teme pentru dezbateri Atribuiile Guvernului n asigurarea realizrii politicii fiscalbugetare Atribuiile Ministerului Finanelor Publice n realizarea bugetului public Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare factori, competene
159

 Principii n execuia bugetar Execuia prii de venituri bugetare Procedee tehnice n execuia prii de venituri ale bugetului de stat Creditul bugetar creditul bancar Ordonatorii de credite grade, competen, rspundere Controlul financiar al operaiunilor bugetare intern, delegat Execuia bugetar faze, instrumente de plat, documente justificative, pli n avans Cheltuieli bugetare neutilizate raportare, analiz, anulare Tezaurul public rol, funcii Trezoreria statului instituire n Romnia, operaiuni derulate prin trezorerie Contul general al trezoreriei regim juridic, utilizarea disponibilitilor contului Bugetul trezoreriei ncheierea execuiei bugetare efecte Contul anual de execuie a bugetului public Raportul public anual al Curii de Conturi Controlul legislativ, administrativ i judiciar al bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului fondurilor speciale

160

CAPITOLUL VII ELABORAREA, APROBAREA, EXECUTAREA I NCHEIEREA BUGETELOR LOCALE

SECIUNEA I AUTONOMIA FINANCIAR LOCAL

1. Principiile descentralizrii i autonomiei locale Aceste principii stau la baza administraiei locale n statele democratice. Aplicarea lor necesit un cadru legislativ i mecanisme necesare corespunztoare privind finanele administraiei locale. Carta European a Autonomiei Locale1 are ca obiect problemele autonomiei locale pentru statele europene. Carta stabilete pentru semnatarii ei obligaia de a aplica regulile de baz care garanteaz independena politic, administrativ i financiar a autoritilor locale. Dintre regulile de baz2 ale Cartei Europene a Autonomiei Locale menionm urmtoarele: a. Colectivitile locale au dreptul, n cadrul politicii economice naionale, la resurse proprii adecvate, de care s poat dispune liber, n vederea exercitrii atribuiilor lor; b. Resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s fie proporionale cu responsabilitile stabilite pentru ele prin Constituie sau lege; c. Cel puin o parte din resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din impozite i taxe locale, n proporiile stabilite la nivelul autoritilor locale, n limitele legii. Carta European a Autonomiei Locale a fost ratificat de Romnia prin Legea nr. 199/19973.

Council of Europe, European Charter of local Self-Government and Explanatory Report, Council of Europe 1986, Reprinted 1996, A se vedea i L. Tudose, Procesul de descentralizare n Frana, n Economie i administraie local, nr. 1-2/1996, p. 126-128. 2 Council of Europe, op.cit., art. 9, Resursele financiare, p.24-25. 3 M. Of. nr. 331 din 26 noiembrie 1997. 161

2. Prevederile Constituiei Romniei Constituia Romniei, ca lege fundamental, stabilete cadrul juridic general al administraiei publice locale, mai ales din punct de vedere organizatoric i al finanelor publice. Prin dispoziiile sale generale, Constituia Romniei, n ce privete bugetele locale, le prevede ntr-o norm de trimitere la o anumit lege separat, dar face i precizarea c impozitele i taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeene, n limitele i condiiile legii4. 3. Codul juridic stabilit prin O.U.G. nr. 45/2003 Legea la care se face trimitere n Constituie, n vigoare n prezent, este Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 45/2003 privind finanele publice locale5 (aprobat, cu modificri i completri prin Legea nr. 108/20046), intrat n vigoare la 1 ianuarie 2004. Aceast Ordonan de urgen stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, utilizarea i controlul resurselor financiare ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor i serviciilor publice de interes local. 4. Categorii de bugete locale Dispoziiile O.U.G. nr. 45/2003 se aplic n domeniile elaborrii, aprobrii, executrii i raportrii urmtoarelor categorii de bugete: a) bugetele locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureti, judeelor i Municipiului Bucureti; b) bugetele instituiilor publice, finanate integral sau parial din bugetele locale, dup caz; c) bugetele instituiilor publice, finanate integral din venituri proprii; d) bugetul mprumuturilor externe i interne, pentru care rambursarea, plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din bugetele locale i care provin din: mprumuturi externe contractate de stat i submprumutate autoritilor administraiei publice locale i/sau agenilor economici i serviciilor publice din subordinea acestora; mprumuturi externe contractate de autoritile administraiei
Art. 138 (2) din Constituia Romniei din 21 noiembrie 1991, revizuit prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei din 18 septembrie 2003, n Monitorul Oficial nr. 669 din 22 septembrie 2003. 5 Monitorul Oficial nr.431 din 19 iunie 2003. 6 Monitorul Oficial nr.336 din 16 aprilie 2004. 162
4

publice locale i garantate de stat; mprumuturi externe i/sau interne contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale; e) bugetul fondurilor externe nerambursabile. 5. Termeni i expresii specifice Noua reglementare definete termenii i expresiile frecvent utilizate n practica bugetar (cum s-a procedat i n Legea nr. 500/2002 privind finanele publice) dup cum urmeaz7: 1) an bugetar anul financiar pentru care se aprob bugetul; anul bugetar este anul calendaristic care ncepe la data de 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie; 2) angajament bugetar orice act prin care o autoritate competent potrivit legii afecteaz fonduri publice unei anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate; 3) angajament legal faz n procesul execuiei bugetare reprezentnd orice act juridic din care rezult sau ar putea rezulta o obligaie pe seama fondurilor publice; 4) articol bugetar subdiviziune a clasificaiei cheltuielilor bugetare, determinat n funcie de caracterul economic al operaiunilor n care acestea se concretizeaz i care desemneaz natura unei cheltuieli, indiferent de aciunea la care se refer; 5) autoriti ale administraiei publice locale consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureti, consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, ca autoriti deliberative, i primarii, preedinii consiliilor judeene i primarul general al Municipiului Bucureti, ca autoriti executive; 6) buget document prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice; 7) buget local document prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile unitilor administrativ-teritoriale; 8) buget local pe ansamblul judeului, respectiv al Municipiului Bucureti totalitatea bugetelor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i bugetului propriu al judeului, respectiv al sectoarelor i al Municipiului Bucureti (este o noiune nou introdus); 9) cheltuieli bugetare sumele aprobate n categoriile de bugete de mai sus n limitele i potrivit destinaiilor stabilite prin bugetele respective; 10) clasificaie bugetar gruparea veniturilor i cheltuielilor bugetare ntr-o ordine obligatorie i dup criterii unitare;
7

Art. 2 din O.U.G. nr. 45/2003. 163

11) clasificaie economic gruparea cheltuielilor dup natura i efectul lor economic; 12) clasificaie funcional gruparea cheltuielilor dup destinaia lor, pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activiti sau obiective care definesc necesitile publice; 13) contabil denumire generic pentru persoana i/sau persoanele ce lucreaz n compartimentul financiar-contabil i care verific documentele justificative i ntocmesc instrumentele de plat a cheltuielilor efectuate pe seama fondurilor publice; 14) compartimentul financiar-contabil structur organizatoric din cadrul instituiei publice, n care este organizat execuia bugetar (serviciu, birou, compartiment); 15) consolidare operaiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre bugetele prevzute la art.1 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003, n vederea evitrii dublei evidenieri a acestora; 16) cot defalcat procent stabilit din unele venituri ale bugetului de stat, care se aloc bugetelor locale; 17) credite destinate unor aciuni multianuale sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective i altele asemenea, care se desfoar pe o perioad mai mare de un an i dau loc la credite de angajament i credite bugetare; 18) credit de angajament limita maxim a cheltuielilor ce pot fi angajate, n timpul exerciiului bugetar, n limitele aprobate; 19) credit bugetar suma aprobat prin buget, reprezentnd limita maxim pn la care se pot ordonana i efectua pli n cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate n cursul exerciiului bugetar i/sau din exerciii anterioare pentru aciuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonana i efectua pli din buget pentru celelalte aciuni; 20) cofinanare finanarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv i altele asemenea, parial prin credite bugetare, parial prin finanarea provenit din surse externe; 21) contribuie prelevare obligatorie a unei pri din veniturile persoanelor fizice i juridice, cu sau fr posibilitatea obinerii unei contraprestaii; 22) datorie public local totalitatea obligaiilor de plat, interne i externe, ale autoritii administraiei publice locale, la un moment dat, provenind din mprumuturi contractate sau garantate de aceasta de pe piaa intern i extern de capital8;
Pct. 22 al art. 2 din O.U.G. nr. 45/2003 a fost abrogat prin art. 29 alin (2) din Legea nr. 313/2004; meninem totui textul, deoarece noiunea este important pentru lucrarea de fa. 164
8

23) deficit bugetar parte a cheltuielilor bugetare ce depete veniturile bugetare ntr-un an bugetar; 24) deschidere de credite bugetare aprobare comunicat trezoreriei statului de ctre ordonatorul principal de credite, n limita creia se pot efectua repartizri de credite bugetare i pli de cas din bugetele locale; 25) dobnd preul folosirii temporare a capitalului mprumutat; 26) donaie fonduri bneti sau bunuri materiale primite de o instituie public de la o persoan juridic sau fizic cu titlu nerambursabil i fr contraprestaie; 27) echilibru bugetar egalitatea dintre veniturile bugetare i cheltuielile bugetare n cadrul unui exerciiu bugetar; 28) excedent bugetar parte a veniturilor bugetare ce depete cheltuielile bugetare ntr-un an bugetar; 29) execuie bugetar activitatea de ncasare a veniturilor bugetare i de efectuare a plii cheltuielilor aprobate prin buget; 30) execuie de cas a bugetului complex de operaiuni care se refer la ncasarea veniturilor i plata cheltuielilor bugetare; 31) exerciiu bugetar perioad egal cu anul bugetar pentru care se elaboreaz, se aprob, se execut i se raporteaz bugetul; 32) fonduri publice locale sume alocate din bugetele prevzute la art. 1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003, precum i cele gestionate n afara bugetului local; 33) fond de risc fond constituit n afara bugetului local de ctre autoritile administraiei publice locale din comisioanele suportate de beneficiarii mprumuturilor garantate de ctre aceste autoriti i din alte surse; 34) fond de rulment partea din excedentul anual bugetar definitiv al bugetului local, care se constituie la nivelul fiecrei uniti administrativteritoriale i se utilizeaz potrivit prevederilor ordonanei de urgen nr. 45/2003; 35) fond de rezerv bugetar fond prevzut la partea de cheltuieli a bugetelor locale; 36) garanie local angajament asumat de o autoritate a administraiei publice locale fa de instituia creditoare de a plti acesteia o anumit sum, n cazul neexecutrii obligaiilor de plat de ctre ageni economici i servicii publice din subordinea acesteia, pentru mprumuturile interne i externe garantate de aceast autoritate; 37) impozit prelevare obligatorie, fr contraprestaie imediat, direct i nerambursabil, pentru satisfacerea necesitilor de interes general;
165

38) instituii publice denumire generic ce include comunele, oraele, municipiile, sectoarele Municipiului Bucureti, judeele, Municipiul Bucureti, instituiile i serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridic, indiferent de modul de finanare a activitii acestora; 39) mprumut suma primit de la un creditor de ctre o autoritate a administraiei publice locale, rambursabil la un anumit termen (scaden), cu plata unei sume n plus (dobnd) n favoarea creditorului; 40) lichidarea cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare n care se verific existena angajamentelor, se determin sau se verific realitatea sumei datorate, se verific condiiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile respective; 41) ordonanarea cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare n care se confirm c livrrile de bunuri i servicii au fost efectuate sau alte creane au fost verificate i c plata poate fi realizat; 42) plata cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare reprezentnd actul final prin care instituia public achit obligaiile sale fa de teri; 43) proces bugetar etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control i raportare ale bugetului, care se ncheie cu aprobarea contului anual de execuie a acestuia; 44) program o aciune sau un ansamblu coerent de aciuni care se refer la acelai ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite i pentru care sunt stabilii indicatori de program care s evalueze rezultatele ce vor fi obinute, n limitele de finanare aprobate; 45) registrul datoriei publice locale documentul care evideniaz situaia datoriei publice locale contractate direct, n ordine cronologic, i care are dou componente: subregistrul datoriei publice interne locale i subregistrul datoriei publice externe locale; 46) registrul garaniilor locale documentul care evideniaz situaia garaniilor locale acordate de autoritile administraiei publice locale, n ordine cronologic, i care are dou componente: subregistrul garaniilor interne locale i subregistrul garaniilor externe locale; 47) sume defalcate parte alocat unitilor administrativ-teritoriale din unele venituri ale bugetului de stat, n vederea echilibrrii bugetelor proprii ale acestora i finanrii unor activiti descentralizate sau cheltuieli publice noi, potrivit prevederilor Ordonanei de urgen nr. 45/2003, ale legii bugetului de stat i legii de rectificare a acestuia; 48) eful compartimentului financiar-contabil persoana care ocup funcia de conducere a compartimentului financiar contabil i care rspunde
166

de activitatea de ncasare a veniturilor i de plat a cheltuielilor sau, dup caz, una dintre persoanele care ndeplinete aceste atribuii n cadrul unei instituii publice care nu are n structura sa un compartiment financiar-contabil sau persoana care ndeplinete aceste atribuii pe baz de contract, n condiiile legii; 49) tax suma pltit de o persoan fizic sau juridic pentru serviciile prestate acesteia de ctre o instituie public sau un serviciu public organizat n structura unei autoriti a administraiei publice locale; 50) uniti administrativ-teritoriale comunele, oraele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureti, judeele i Municipiul Bucureti9; 51) vrsmnt modalitate de stingere a obligaiei legale, prin virarea unei sume de bani, efectuat de un agent economic, o instituie public, un serviciu public ori o instituie financiar; 52) venituri bugetare resursele bneti care se cuvin bugetelor prevzute la art. 1 alin (2) lit. a) c) din O.U.G. nr. 45/2003 dup caz, n baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuii, alte vrsminte, alte venituri, cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum i cele prevzute la art. 5 alin (1) lit. b) d) din ordonana menionat; 53) virare de credite bugetare operaiune prin care se diminueaz creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaiei bugetare care prezint disponibiliti i se majoreaz corespunztor o alt subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziiilor legale de efectuare a operaiunilor respective.
SECIUNEA a II-a VENITURILE I CHELTUIELILE BUGETELOR LOCALE

O.U.G. nr.45/2003 cuprinde o reglementare detaliat privind regimul juridic al veniturilor i cheltuielilor bugetelor publice (art.3-5). 1. Bugetul general al unitii administrativ-teritoriale Astfel, se prevede c veniturile i cheltuielile categoriilor de bugete menionate, precum i celelalte venituri i cheltuieli evideniate n afara bugetului local, cumulate la nivelul unitii administrativ-teritoriale,
Cu privire la definirea i regimul juridic al unitilor administrativ-teritoriale, a se vedea O.G. nr. 53/2002, privind Statutul cadru al unitilor administrativ-teritoriale, n Monitorul Oficial nr. 633 din 27 august 2002, aprobat cu modificri prin Legea nr. 96/2003, n Monitorul Oficial nr. 195 din 26 martie 2003. 167
9

alctuiesc bugetul general al unitii administrativ-teritoriale, care dup consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public n unitatea administrativ-teritorial pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, dup caz. Este o instituie nou, efect al descentralizrii financiare. Creditele bugetare aprobate se utilizeaz pentru finanarea funciilor administraiei publice locale, programelor, proiectelor, activitilor, aciunilor, obiectivelor i a altora asemenea, potrivit scopurilor prevzute n legi i alte reglementri, i vor fi angajate i folosite n strict corelare cu gradul previzionat de ncasare a veniturilor bugetare. Prin aprobarea bugetelor menionate se autorizeaz, pentru anul bugetar, veniturile i cheltuielile bugetare, dup caz. Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele de mai sus, n cadrul crora se angajeaz, se ordonaneaz i se efectueaz pli, reprezint limite maxime care nu pot fi depite. Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se face numai n limita creditelor bugetare aprobate. Angajarea i utilizarea creditelor bugetare n alte scopuri dect cele aprobate atrag rspunderea celor vinovai, n condiiile legii. Pentru aciunile multianuale se nscriu n buget, distinct, creditele de angajament i creditele bugetare. In vederea realizrii aciunilor multianuale, ordonatorii de credite ncheie angajamente legale, n limita creditelor de angajament aprobate prin buget pentru anul bugetar respectiv. Aceste credite se datoreaz programrii bugetare moderne10. 2. Veniturile bugetelor locale Veniturile bugetelor locale se constituie din: a) venituri proprii, formate din impozite, taxe, contribuii, alte vrsminte, alte venituri i cote defalcate din impozitul pe venit; b) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; c) subvenii primite de la bugetul de stat i de la alte bugete; d) donaii i sponsorizri. Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se bazeaz pe constatarea i evaluarea materiei impozabile i a bazei de impozitare, n funcie de care se calculeaz impozitele i taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate i a veniturilor obinute din acestea, precum i pe alte elemente specifice, inclusiv pe serii de date, n scopul evalurii corecte a veniturilor.
10

A se vedea Capitolul IV .

168

3. Fundamentarea, dimensionarea i repartizarea cheltuielilor bugetelor locale Fundamentarea, dimensionarea i repartizarea cheltuielilor, bugetelor locale pe ordonatori de credite, pe destinaii, respectiv pe aciuni, activiti, programe, proiecte, obiective, se efectueaz n concordan cu atribuiile care revin autoritilor administraiei publice locale, cu prioritile stabilite de acestea, n vederea funcionrii lor i n interesul colectivitilor locale respective. Fundamentarea i aprobarea cheltuielilor bugetelor locale se efectueaz n strict corelare cu posibilitile reale de ncasare a veniturilor bugetelor locale, estimate a se realiza. Trecerea de ctre Guvern, n administrarea i finanarea autoritilor administraiei publice locale, a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizrii unor activiti, precum i a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizrii acestora, dup cum urmeaz: a) n primul an, prin cuprinderea distinct, n anex la legea bugetului de stat, a resurselor necesare finanrii cheltuielilor publice transferate sau noilor cheltuieli publice, precum i a criteriilor de repartizare; b) n anii urmtori, prin cuprinderea resurselor respective n ansamblul sumelor alocate unitilor administrativ-teritoriale, cu excepia celor nominalizate distinct prin anex la legea bugetului de stat.
SECIUNEA a III-a PRINCIPII I REGULI BUGETARE

1. Principii bugetare Principiul universalitii implic faptul c veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte. Principiul publicitii arat c procesul bugetar este deschis i transparent, acesta realizndu-se prin: a) publicarea n presa local sau afiarea la sediul autoritii administraiei publice locale respective a proiectului de buget local i a contului anual de execuie a acestuia;
169

b) dezbaterea public a proiectului de buget local, cu prilejul aprobrii acestuia; c) prezentarea contului anual de execuie a bugetului local n edin public. Principiul unitii prezum c veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice locale. Se interzic reinerea i utilizarea de venituri n regim extrabugetar i constituirea de fonduri publice locale n afara bugetelor locale, dac legea nu prevede altfel. Principiul unitii monetare nseamn c toate operaiunile bugetare se exprim n moneda naional, indiferent c este vorba de ncasri sau pli bugetare. Principiul anualitii indic faptul c veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate, n condiiile legii, pe o perioad de un an, care corespunde exerciiului bugetar. Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv. Principiul specializrii bugetare implic necesitatea ca veniturile i cheltuielile bugetare s se nscrie i s se aprobe n buget pe surse de provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli grupate dup natura economic i destinaia acestora. Principiul echilibrului nseamn urmtoarele: Cheltuielile unui buget se acoper integral din veniturile bugetului respectiv. 2. Reguli bugetare stricte Este interzis efectuarea de pli direct din veniturile ncasate, cu excepia cazurilor n care legea prevede altfel. Cheltuielile bugetare au destinaie precis i limitat i sunt determinate de autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale. Nicio cheltuial nu poate fi nscris n bugetele menionate i nici nu poate fi angajat i efectuat din aceste bugete, dac nu exist baz legal pentru respectiva cheltuial.
170

Nicio cheltuial din fonduri publice locale nu poate fi angajat, ordonanat i pltit dac nu este aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare i surse de finanare. Dup aprobarea bugetelor locale, pot fi aprobate acte normative cu implicaii asupra acestora, dar cu precizarea surselor de acoperire a diminurii veniturilor sau a majorrii cheltuielilor bugetare aferente exerciiului bugetar pentru care s-au aprobat bugetele locale respective.
SECIUNEA a IV-a COMPETENE I RESPONSABILITI PRIVIND BUGETELE LOCALE

1. Competena de aprobare Bugetele locale i celelalte bugete prevzute mai sus se aprob astfel: a) bugetele locale, bugetele mprumuturilor externe i interne i bugetele fondurilor externe nerambursabile, de ctre consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz; b) bugetele instituiilor publice, finanate integral sau parial din bugetele locale, de ctre consiliile prevzute la lit.a., n funcie de subordonarea acestora; c) bugetele instituiilor publice, finanate integral din venituri proprii, inclusiv rectificarea acestora de ctre conducerea instituiei, cu avizul conform al ordonatorului principal de credite. Pe parcursul exerciiului bugetar, consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot aproba rectificarea bugetelor n termen de 30 de zile de la data intrrii n vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum i ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Rectificrilor bugetelor locale li se vor aplica aceleai proceduri ca i aprobrii iniiale a acestora, cu excepia termenelor din calendarul bugetar. 2. Responsabiliti privind finanele publice locale n conformitate cu art. 16 din O.U.G. nr. 45/2003, autoritile administraiei publice locale au urmtoarele competene i responsabiliti n ceea ce privete finanele publice locale: a) elaborarea i aprobarea bugetelor locale, n condiii de echilibru bugetar, la termenele i potrivit prevederilor stabilite prin aceast ordonan de urgen;
171

b) stabilirea, constatarea, controlul, urmrirea i ncasarea impozitelor i taxelor locale, precum i a altor venituri ale unitilor administrativ-teritoriale, prin compartimente proprii de specialitate, n condiiile legii; c) urmrirea i raportarea execuiei bugetelor locale, precum i rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, n condiii de echilibru bugetar; d) stabilirea i urmrirea modului de prestare a serviciilor publice de interes local, inclusiv opiunea trecerii sau nu a acestor servicii n rspunderea unor ageni economici specializai ori servicii publice de interes local, urmrindu-se eficientizarea acestora n beneficiul colectivitilor locale; e) administrarea eficient a bunurilor din proprietatea public i privat a unitilor administrativ-teritoriale; f) contractarea direct de mprumuturi interne i externe, pe termen scurt, mediu i lung, i urmrirea achitrii la scaden, a obligaiilor de plat rezultate din acestea; g) garantarea de mprumuturi interne i externe, pe termen scurt, mediu i lung i urmrirea achitrii, la scaden, a obligaiilor de plat rezultate din mprumuturile respective de ctre beneficiari; h) administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuiei bugetare, n condiii de eficien; i) stabilirea opiunilor i a prioritilor n aprobarea i n efectuarea cheltuielilor publice locale; j) elaborarea, aprobarea, modificarea i urmrirea realizrii programelor de dezvoltare n perspectiv a unitilor administrativteritoriale ca baz a gestionrii bugetelor locale anuale; k) ndeplinirea i a altor atribuii, competene i responsabiliti prevzute de dispoziiile legale. 3. Ordonatorii de credite categorii, competene Ca i n cazul bugetului de stat, ordonatorii de credite sunt de trei categorii: ordonatori principali, ordonatori secundari i ordonatori teriari. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preedinii consiliilor judeene, primarul general al Municipiului Bucureti i primarii celorlalte uniti administrativ-teritoriale. Ordonatorii principali de credite pot delega aceast calitate nlocuitorilor de drept sau altor persoane mputernicite n acest scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali de credite vor preciza limitele i condiiile delegrii.
172

Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic, crora li se aloc fonduri din categoriile de bugete menionate, sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz. Este stabilit rolul ordonatorilor de credite. Astfel: Ordonatorii principali de credite analizeaz modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale i prin bugetele instituiilor publice, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziiilor legale; au deci o dubl competen. Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite, i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii cu respectarea dispoziiilor legale; au deci o dubl competen. Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unitilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legale. Nu au dubl competen. 4. Rspunderea ordonatorilor de credite O.U.G. nr. 45/2003 prevede responsabilitile ordonatorilor de credite. Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale. Ordonatorii de credite rspund de: a) elaborarea i fundamentarea proiectului de buget propriu; b) urmrirea modului de realizare a veniturilor; c) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare aprobate i a veniturilor bugetare posibil de ncasat; d) integritatea bunurilor aflate n proprietatea sau n administrarea instituiei pe care o conduc; e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare asupra patrimoniului aflat n administrare i execuiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a programului de investiii publice; g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora;
173

h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale; i) alte atribuii stabilite de dispoziiile legale. 5. Controlul financiar propriu i al Curii de Conturi a) Controlul financiar preventiv propriu i auditul public intern se exercit asupra tuturor operaiunilor care afecteaz fondurile publice i/ sau patrimoniul public i privat i sunt exercitate conform reglementrilor legale n domeniu. Angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor din fonduri publice se aprob de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectueaz de ctre contabil, cu excepia prevederilor art.50 alin (7) din O.U.G. nr. 45/2003. Angajarea i ordonanarea cheltuielilor se efectueaz numai cu viza prealabil de control financiar preventiv propriu, potrivit dispoziiilor legale. b) Formarea i utilizarea fondurilor publice locale i contul de execuie a bugetelor locale sunt supuse controlului Curii de Conturi, potrivit legii, innd seama c unitile administrativ-teritoriale se bucur de autonomie financiar deplin.
SECIUNEA a V-a ELABORAREA I APROBAREA BUGETELOR LOCALE

1. Elaborarea bugetelor locale documente Proiectele bugetelor prevzute la art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003 se elaboreaz de ctre ordonatorii principali de credite, avnd n vedere: a) prognozele principalilor indicatori macroeconomici i sociali, pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani, elaborate de organele abilitate; b) politicile fiscale i bugetare, naionale i locale; c) prevederile acordurilor de mprumuturi interne sau externe ncheiate, ale memorandumurilor de finanare sau ale altor acorduri internaionale, semnate i/sau ratificate; d) politicile i strategiile sectoriale i locale, precum i prioritile stabilite n formularea propunerilor de buget; e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine;
174

f) programele ntocmite de ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor aciuni sau ansamblu de aciuni, crora le sunt asociate obiective precise i indicatori de rezultate i de eficien; programele sunt nsoite de estimarea anual a performanelor fiecrui program, care trebuie s precizeze: aciunile, costurile asociate, obiectivele urmrite, rezultatele obinute i estimate pentru anii urmtori, msurate prin indicatori precii, a cror alegere este justificat; g) programele de dezvoltare economico-social n perspectiv ale unitii administrativ-teritorial, n concordan cu politicile de dezvoltare la nivel naional, regional, judeean, zonal sau local. 2. Coninutul i structura bugetelor locale Coninutul i structura proiectelor bugetelor sunt strict reglementate. Veniturile i cheltuielile se grupeaz n buget pe baza clasificaiei bugetare aprobate de Ministerul Finanelor Publice. Veniturile sunt structurate pe capitole i subcapitole, iar cheltuielile, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate i paragrafe, dup caz. Cheltuielile prevzute n capitole i articole au destinaie precis i limitat. Numrul de salariai, permaneni i temporari, i fondul salariilor de baz se aprob distinct, prin anex la bugetul fiecrei instituii publice. Numrul de salariai aprobat fiecrei instituii publice nu poate fi depit. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, n conformitate cu creditele de angajament i duratele de realizare a investiiilor. Programele se aprob ca anexe la bugetele prevzute la art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003. Fondurile externe nerambursabile i mprumuturile interne i externe se cuprind n anexe la bugetele locale i se aprob o dat cu acestea. Veniturile bugetelor locale sunt prevzute n anexa nr.1, iar cheltuielile acestora, n anexa nr. 2 ale O.U.G. nr. 45/2003. 3. Categoriile de venituri ale bugetelor locale pe surse S examinm sumar categoriile de venituri, pe surse. Impozitele i taxele locale se aprob de consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n limitele i n condiiile legii.
175

Sumele ncasate din vnzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate n urma demolrii, dezmembrrii ori dezafectrii, n condiiile prevzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vnzarea unor bunuri materiale care aparin instituiilor publice, finanate integral din bugetele locale, constituie venituri ale bugetelor locale i se vars la acestea. Sumele ncasate de ctre celelalte instituii publice constituie venituri ale bugetelor acestora. Sumele ncasate din concesionarea sau din nchirierea unor bunuri aparinnd domeniului public ori privat al unitilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Sumele ncasate din valorificarea bunurilor confiscate se fac venit la bugetul local, n funcie de subordonarea instituiilor care au dispus confiscarea acestora, n condiiile legii. Sumele ncasate din vnzarea, n condiiile legii, a unor bunuri aparinnd domeniului privat al unitilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Pentru funcionarea unor servicii publice locale, create n interesul persoanelor fizice i juridice, consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, aprob taxe speciale. Cuantumul taxelor speciale se stabilete anual, iar veniturile obinute din acestea se utilizeaz integral pentru acoperirea cheltuielilor efectuate pentru nfiinarea serviciilor publice locale, precum i pentru finanarea cheltuielilor de ntreinere i funcionare ale acestor servicii. Prin regulamentul aprobat de consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, se vor stabili condiiile i sectoarele de activitate n care se pot institui taxele speciale, modul de organizare i funcionare a serviciilor publice pentru care se propun taxele respective, modalitile de consultare i de obinere a acordului persoanelor fizice i juridice beneficiare ale serviciilor respective. Hotrrile luate de consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n legtur cu perceperea taxelor speciale de la persoanele fizice i juridice pltitoare, vor fi afiate la sediul acestora sau vor fi publicate n pres. mpotriva acestor hotrri, persoanele interesate pot face contestaie n termen de 15 zile de la afiarea sau publicarea acestora. Dup expirarea acestui termen, consiliul care a adoptat hotrrea se ntrunete i delibereaz asupra contestaiilor primite. Taxele speciale se ncaseaz numai de la persoanele fizice i juridice care se folosesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit taxele respective.
176

Taxele speciale se pstreaz ntr-un cont distinct, deschis n afara bugetului local, fiind utilizate n scopurile pentru care au fost nfiinate, iar contul de execuie al acestora se aprob de consiliul local, judeean sau consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz: Un venit important este constituit de cotele defalcate din impozitul pe venit. Astfel, din impozitul pe venit, ncasat la bugetul de stat la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale, se aloc lunar, n termen de 5 zile lucrtoare de la finele lunii n care s-a ncasat acest impozit, o cot de 36% la bugetele locale ale comunelor, oraelor i municipiilor, pe teritoriul crora i desfoar activitatea pltitorii de impozite, 10% la bugetul propriu al judeului i 17% ntr-un cont distinct, deschis pe seama consiliului judeean pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i judeului. Cota de 82% din impozitul pe venit, pentru Municipiul Bucureti, se repartizeaz, astfel: 23,5% la bugetele locale ale sectoarelor Municipiului Bucureti, 47,5% la bugetul propriu al Municipiului Bucureti i 11% ntr-un cont distinct, deschis pe seama Consiliului General al Municipiului Bucureti pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor i Municipiului Bucureti. Pentru finanarea unor cheltuieli publice (prevzute la art.6 din ordonan), precum i pentru echilibrarea bugetelor locale ale unitilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprob sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pe ansamblul judeului, respectiv al Municipiului Bucureti. Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, destinate echilibrrii bugetelor locale, vor fi repartizate pe judee, n funcie de urmtoarele criterii: a) capacitatea financiar calculat n funcie de impozitul pe venit ncasat pe locuitor, n proporie de 70% din sumele defalcate; b) suprafaa judeului, n proporie de 30% din sumele defalcate. Transferurile de la bugetul de stat ctre bugetele locale se acord pentru investiii finanate din mprumuturi externe la a cror realizare contribuie i Guvernul, potrivit legii, i se aprob anual, n poziie global prin legea bugetului de stat. Din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia, precum i din alte bugete se pot acorda transferuri ctre bugetele locale pentru finanarea unor programe de dezvoltare sau sociale, de interes naional, judeean sau local.

177

4. Colaborarea sau asocierea consiliilor locale pentru realizarea unor lucrri sau servicii publice O noutate este competena dat consiliilor locale, judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti de a aproba colaborarea sau asocierea pentru realizarea unor lucrri i servicii publice locale. Colaborarea ori asocierea se realizeaz pe baz de convenii sau contracte de asociere, n care se prevd i sursele de finanare reprezentnd contribuia fiecrei autoriti a administraiei publice locale implicate. Conveniile sau contractele de asociere se ncheie de ordonatorii principali de credite, n condiiile mandatelor aprobate de fiecare consiliu implicat n colaborare ori asociere, cooperare, nfrire sau aderare. Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot hotr asupra participrii cu capital sau cu bunuri, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, la constituirea de societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local ori judeean, dup caz, n condiiile legii. Fondurile necesare aciunilor de mai sus se asigur din bugetele locale. Obligaiile financiare rezultate din acorduri de cooperare, nfrire, precum i din aderarea la asociaii interne i internaionale ale administraiei publice locale, hotrte de consiliile locale judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n condiiile legii, se suport din bugetele locale ale acestora. 5. Fondul de rezerv bugetar local n bugetele locale se nscrie fondul de rezerv bugetar la dispoziia consiliului local judeean i a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, n cot de pn la 5% din totalul cheltuielilor. Acesta se utilizeaz la propunerea ordonatorilor principali de credite, pe baz de hotrri ale consiliilor respective, pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n cursul exerciiului bugetar, pentru nlturarea efectelor unor calamiti naturale, precum i pentru acordarea unor ajutoare ctre unitile administrativ-teritoriale n situaii de extrem dificultate. Fondul de rezerv bugetar poate fi majorat, n cursul anului, cu aprobarea consiliului local judeean i Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, din disponibilitile de credite bugetare care nu mai sunt necesare pn la sfritul anului.

178

6. Calendarul bugetar A. Ministerul Finanelor Publice transmite direciilor generale ale finanelor publice, pn la data de 1 iunie a fiecrui an, o scrisoarecadru care va preciza contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i ale transferurilor consolidabile, pe ansamblul judeului i Municipiului Bucureti, dup caz, n vederea elaborrii de ctre ordonatorii de credite a proiectelor de buget prevzute la art.1 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003. Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, n bugetele crora sunt prevzute transferuri ctre bugetele locale, transmit autoritilor administraiei publice locale sumele aferente, n termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern, n vederea cuprinderii acestora n proiectele de buget. Repartizarea pe uniti administrativ-teritoriale a limitelor sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat destinate echilibrrii bugetelor locale se realizeaz n condiiile prevederilor art. 29 din Ordonan (analizate mai sus). Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite elaboreaz i depun la direciile generale ale finanelor publice, pn la data de 1 iulie, proiectele bugetelor locale echilibrate i anexele la acestea, pentru anul bugetar urmtor, precum i estimrile pentru urmtorii 3 ani, urmnd ca acestea s transmit proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeului i Municipiul Bucureti la Ministerul Finanelor Publice, pn la data de 15 iulie a fiecrui an. B. Aprobarea i centralizarea bugetelor locale se fac astfel: n termen de 5 zile de la publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a legii bugetului de stat, Ministerul Finanelor Publice transmite direciilor generale ale finanelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferurile consolidabile, aprobate prin legea bugetului de stat. Consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, n condiiile legii, repartizeaz pe uniti administrativ-teritoriale, n termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum i transferurile consolidabile, n vederea definitivrii proiectelor bugetelor locale de ctre ordonatorii principali de credite. Pe baza veniturilor proprii i a sumelor repartizate, ordonatorii principali de credite, n termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, definitiveaz proiectul
179

bugetului local, care se public n presa local sau se afieaz la sediul unitii administrativ-teritoriale. Locuitorii pot depune contestaii privind proiectul de buget n termen de 15 zile de la data publicrii sau afirii acestuia. n 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaiilor, proiectul bugetului local, nsoit de raportul primarului, al preedintelui consiliului judeean sau al primarului general al Municipiului Bucureti, dup caz, i de contestaiile depuse de locuitori, este supus aprobrii consiliului local, judeean sau Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, de ctre ordonatorii principali de credite. Consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget, se pronun asupra contestaiilor i adopt proiectul bugetului local, dup ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz, i pe anexe. Proiectele de bugete se aprob de consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n termen de maximum 45 de zile de la data publicrii legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. n cazul n care consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, nu aprob proiectele bugetelor locale n termenul prevzut, direciile generale ale finanelor publice dispun sistarea alimentrii cu cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, i cu transferuri consolidabile, pn la aprobarea acestora de ctre consiliile locale, judeene sau Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz. n aceast situaie, din bugetele locale se pot efectua pli numai n limita celorlalte venituri ncasate. Prin aceast sistare de alocare se impune respectarea celor 45 de zile. Ordonatorii principali de credite au obligaia s transmit direciilor generale ale finanelor publice bugetele locale aprobate, n condiiile Ordonanei de urgen nr. 45/2003, de ctre consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n termen de 5 zile de la aprobarea acestora. Direciile generale ale finanelor publice, n termen de 10 zile, ntocmesc i transmit Ministerului Finanelor Publice bugetele pe ansamblul fiecrui jude, respectiv al Municipiului Bucureti, grupate n cadrul fiecrui jude i al Municipiului Bucureti, pe comune, orae, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureti i bugetul propriu, pe structura clasificaiei bugetare. C. Dac legea bugetului de stat nu a fost adoptat cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare
180

bugetele anului precedent, pn la aprobarea noilor bugete, limitele lunare de cheltuieli neputnd depi de regul 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepia cazurilor deosebite, temeinic justificate de ctre ordonatorii de credite, sau, dup caz, 1/12 din sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul precedent. Instituiile publice i aciunile noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea bugetului, n limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de buget. Direciile generale ale finanelor publice vor acorda unitilor administrativ-teritoriale sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferuri consolidabile, cu ncadrarea n limita lunar de 1/12 din prevederile bugetare ale anului precedent. 7. Prevederi referitoare la investiiile publice locale Cheltuielile pentru investiiile publice i alte cheltuieli de investiii finanate din fonduri publice locale se cuprind n proiectele de buget, n baza programului de investiii publice al fiecrei uniti administrativteritoriale, ntocmit de ordonatorii principali de credite, care se prezint ca anex la bugetul iniial i, respectiv, rectificat i se aprob de consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale ntocmesc anual programul de investiii publice pe clasificaia funcional. Pentru fiecare obiectiv inclus n programul de investiii sunt prezentate informaii financiare i nefinanciare. Informaiile financiare vor include: a) valoarea total a proiectului; b) creditele de angajament; c) creditele bugetare; d) graficul de finanare, pe surse i ani, corelat cu graficul de execuie; e) analiza cost-beneficiu, care va fi realizat i n cazul obiectivelor n derulare; f) costurile de funcionare i de ntreinere dup punerea n funciune. Informaiile nefinanciare vor include: a) strategia n domeniul investiiilor, care va cuprinde obligatoriu prioritile investiionale i legtura dintre diferite proiecte, criteriile de
181

analiz care determin introducerea n programul de investiii a obiectivelor noi, n detrimentul celor n derulare; b) descrierea proiectului; c) stadiul fizic al obiectivelor. Ministerul Finanelor Publice are un rol metodologic, fiind mputernicit s fixeze coninutul, forma i informaiile referitoare la programele de investiii necesare n procesul de elaborare a bugetului. Documentaiile tehnico-economice ale obiectivelor de investiii noi, a cror finanare se asigur integral sau n completare din bugetele locale, precum i ale celor finanate din mprumuturi interne i externe, contractate direct sau garantate de autoritile administraiei publice locale, se aprob de consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz. Documentaiile tehnico-economice ale obiectivelor de investiii noi, care se finaneaz din mprumuturi externe i n completare, din transferuri de la bugetul de stat i din alte surse, precum i ale celor finanate integral sau n completare din mprumuturi externe contractate ori garantate de stat, indiferent de valoarea acestora, se supun spre aprobare Guvernului. Documentaiile tehnico-economice pentru investiiile destinate prevenirii sau nlturrii efectelor produse de aciuni accidentale i calamiti naturale, elaborate i avizate potrivit dispoziiilor legale, precum i notele de fundamentare privind celelalte cheltuieli de investiii cuprinse n poziia global alte cheltuieli de investiii se aprob de ordonatorii principali de credite. Ordonatorii principali de credite, pe propria rspundere, actualizeaz i aprob valoarea fiecrui obiectiv de investiii nou sau n continuare, indiferent de sursele de finanare ori de competena de aprobare a acestora, n funcie de evoluia indicilor de preuri. Aceast operaiune este supus controlului financiar preventiv propriu, la care ne-am referit anterior. Obiectivele de investiii i celelalte cheltuieli asimilate investiiilor se cuprind n programele de investiii anuale, anexe la buget, numai dac, n prealabil, documentaiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea i oportunitatea efecturii cheltuielilor asimilate investiiilor au fost elaborate i aprobate potrivit dispoziiilor legale. Ordonatorii principali de credite stabilesc prioritile n repartizarea sumelor pe fiecare obiectiv nscris n programul de investiii,
182

n limita fondurilor cuprinse n proiectul de buget cu aceast destinaie, asigurnd totodat realizarea obiectivelor de investiii n cadrul duratelor de execuie aprobate. n programele de investiii se nominalizeaz obiectivele de investiii grupate pe: investiii n continuare, investiii noi i poziia global alte cheltuieli de investiii, pe categorii de investiii. Poziia global alte cheltuieli de investiii cuprinde urmtoarele categorii de investiii: a) achiziii de imobile; b) dotri independente; c) cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate, proiectelor i altor studii aferente obiectivelor de investiii; d) cheltuieli de expertiz, proiectare i de execuie privind consolidrile i interveniile pentru prevenirea sau nlturarea efectelor produse de aciuni accidentale i calamiti naturale cutremure, inundaii, alunecri, prbuiri i tasri de teren, incendii, accidente tehnice, precum i cheltuieli legate de realizarea acestor investiii; e) lucrri de foraj, cartarea terenului, fotogrammetrie, determinri seismologice, consultan, asisten tehnic i alte cheltuieli asimilate investiiilor, potrivit legii. Cheltuielile de investiii prevzute la alte cheltuieli de investiii se detaliaz n anex distinct de ctre ordonatorul principal de credite, pe baz de note de fundamentare, care vor cuprinde elemente referitoare la necesitatea, oportunitatea i ali indicatori caracteristici unor asemenea investiii, i se aprob de consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, o dat cu bugetul local. Toate angajamentele legale din care rezult o cheltuial pentru investiiile publice i alte cheltuieli asimilate investiiilor, cofinanate de o instituie internaional, se vor efectua n conformitate cu prevederile acordului de finanare. Aceast dispoziie legal este necesar a fi mereu n atenia consiliilor locale i a ordonatorilor principali de credite pentru a nu pierde finanarea. Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de utilizarea eficient a fondurilor alocate investiiilor, precum i de realizarea obiectivelor de investiii incluse n programele de investiii.

183

SECIUNEA a VI-a EXECUIA BUGETAR

1. Principii n execuia bugetar Prin bugetele prevzute la art. 1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003 se cuprind i se aprob, dup caz, veniturile i creditele bugetare n structura clasificaiei bugetare. Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciiului bugetar. Cheltuielile de personal aprobate nu pot fi majorate prin virri de credite bugetare. Virrile de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificaiei bugetare i de la un program la altul se aprob de consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pe baza justificrilor corespunztoare ale ordonatorilor principali de credite, i se pot efectua nainte de angajarea cheltuielilor. Virrile de credite bugetare n cadrul aceluiai capitol bugetar, inclusiv ntre programele aceluiai capitol, care nu contravin dispoziiilor menionate mai sus, legii bugetului de stat sau legii de rectificare, sunt n competena fiecrui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor i serviciilor publice subordonate, i se pot efectua nainte de angajarea cheltuielilor. Propunerile de virri de credite bugetare sunt nsoite de justificri, detalieri i necesiti privind execuia, pn la finele anului bugetar, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare, precum i a programului de la care se disponibilizeaz i, respectiv, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare i a programului, la care se suplimenteaz prevederile bugetare. Virrile de credite bugetare, n condiiile de mai sus se pot efectua ncepnd cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. 2. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare Veniturile i cheltuielile aprobate n bugetele prevzute la art. 1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003 se repartizeaz pe trimestre, n funcie de 2 factori: termenele legale de ncasare a veniturilor i perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare se aprob de ctre:
184

a) Ministerul Finanelor Publice, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direciile generale ale finanelor publice, n termen de 20 de zile de la data publicrii legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Sumele astfel aprobate se repartizeaz pe unitile administrativ-teritoriale de ctre direciile generale ale finanelor publice; b) ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele prevzute la art. 1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003 n termen de 15 zile de la aprobarea sumelor prevzute la lit.a). Repartizarea pe trimestre a transferurilor prevzute la art. 30 alin. (2) din Ordonan se comunic autoritilor administraiei publice locale de ctre ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, n termen de 10 zile de la aprobarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a repartizrii pe trimestre a creditelor bugetare ale acestor bugete. 3. Deschiderea de credite bugetare Creditele bugetare aprobate prin bugetele locale pot fi folosite prin deschideri de credite efectuate de ordonatorii principali de credite ai acestora, n limita sumelor aprobate, potrivit destinaiei stabilite i cu respectarea dispoziiilor legale care reglementeaz efectuarea cheltuielilor respective. Efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe baz de documente justificative, care s confirme angajamentele contractuale sau din convenii, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrri, plata salariilor i a altor drepturi bneti, plata obligaiilor bugetare, precum i a altor obligaii. 4. Fondurile externe nerambursabile Creditele bugetare aferente fondurilor externe nerambursabile (cum sunt, spre exemplu, cele de la U.E.) au caracter previzional i se deruleaz conform acordurilor ncheiate cu partenerii externi. Fondurile externe nerambursabile vor fi ncasate ntr-un cont distinct n afara bugetului local i vor fi cheltuite numai n limita disponibilitilor existente n acest cont i n scopul n care au fost acordate.

185

5. Fazele execuiei bugetare n procesul execuiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele faze: angajament, lichidare, ordonanare, plat. Execuia bugetar la orae, municipii, sectoarele Municipiului Bucureti, judee i Municipiul Bucureti se bazeaz pe principiul separrii atribuiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuiile persoanelor care au calitatea de contabil. Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i ordonanrii cheltuielilor sunt n competena ordonatorilor de credite i se efectueaz pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituiilor publice. Plata cheltuielilor este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil n limita fondurilor disponibile. Instrumentele de plat trebuie s fie nsoite de documentele justificative. Aceste documente trebuie s certifice exactitatea sumelor de plat, recepia bunurilor i executarea serviciilor i altele asemenea, conform angajamentelor legale ncheiate. Instrumentele de plat se semneaz de contabil i eful compartimentului financiar-contabil. Efectuarea plilor, n limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baz de acte justificative, ntocmite n conformitate cu dispoziiile legale, i numai dup ce acestea au fost angajate, lichidate i ordonanate. Pentru anumite categorii de cheltuieli se pot efectua pli n avans de pn la 30%, n condiiile dispoziiilor legale11. Sumele reprezentnd pli n avans, nejustificate prin bunuri livrate, lucrri executate i servicii prestate, pn la sfritul anului, n condiiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de instituiile publice care au acordat avansurile i se vor restitui bugetului din care au fost avansate. n cazul nelivrrii bunurilor, neefecturii lucrrilor i serviciilor angajate, pentru care s-au pltit avansuri, recuperarea sumelor de ctre instituia public se face cu perceperea dobnzilor la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de cnd s-au acordat i pn sau recuperat. ncepnd de la 1 ianuarie 2006 se aplic numai majorri de ntrziere, potrivit Codului de procedur fiscal12. Salariile la instituiile publice se pltesc o dat pe lun, n perioada 5-15 a fiecrei luni, pentru luna precedent.

Hotrrea Guvernului nr. 264/2003, republicat n Monitorul Oficial nr. 109 din 5 februarie 2004 cu modificrile ulterioare. 12 A se vedea art. 115 din O.U.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n M.Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificrile ulterioare. 186

11

Ordonatorii principali de credite au obligaia de a analiza lunar necesitatea meninerii unor credite bugetare pentru care, n baza unor dispoziii legale sau din alte cauze, sarcinile au fost desfiinate sau amnate i de a propune consiliilor locale, judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, anularea creditelor respective. Cu creditele bugetare anulate se majoreaz fondul de rezerv bugetar la dispoziia consiliului local, judeean, sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz. 6. Contul anual de execuie bugetar Ordonatorii principali de credite ntocmesc i prezint spre aprobare consiliilor locale, judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, pn la data de 31 mai a anului urmtor, conturile anuale de execuie a bugetelor, n structura urmtoare: a) la venituri: prevederi bugetare iniiale; prevederi bugetare definitive; ncasri realizate; b) la cheltuieli: credite bugetare iniiale; credite bugetare definitive; pli efectuate. Trimestrial i anual, ordonatorii principali de credite ntocmesc situaii financiare asupra execuiei bugetare, care se depun la direciile generale ale finanelor publice; dup verificare, acestea ntocmesc i depun la Ministerul Finanelor Publice situaii financiare centralizate privind execuia bugetelor respective. Ordonatorii principali de credite au obligaia s ntocmeasc i s anexeze la situaiile financiare anuale rapoarte anuale de performan, n care s prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate i cele obinute, indicatorii i costurile asociate, precum i situaii privind angajamentele legale. Situaiile financiare anuale, inclusiv anexele la acestea, se prezint de ctre ordonatorii principali de credite spre aprobare consiliilor locale, judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz. 7. Excedentul sau deficitul bugetar Excedentul anual al bugetului local, rezultat la ncheierea exerciiului bugetar, dup efectuarea regularizrilor n limita sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum i a transferurilor consolidabile din bugetul de stat sau din alte bugete, se utilizeaz n ordine, pentru: a) rambursarea eventualelor mprumuturi restante: plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor i altor costuri aferente acestora; b) constituirea fondului de rulment.
187

Disponibilitile fondurilor de rulment sunt purttoare de dobnd, se pstreaz ntr-un cont distinct, deschis pe seama fiecrei uniti administrativ-teritoriale, la unitile teritoriale ale trezoreriei statului, n afara bugetului local, i pot fi utilizate temporar, pentru acoperirea golurilor de cas provenite din decalaje ntre veniturile i cheltuielile anului curent, precum i pentru acoperirea definitiv a eventualului deficit bugetar rezultat la finele exerciiului bugetar. Fondul de rulment poate fi utilizat i pentru finanarea unor investiii din competena autoritilor administraiei publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor publice locale n interesul colectivitii. Utilizarea fondului de rulment i contul de execuie al acestuia se aprob de consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n afara bugetului local. 8. Execuia de cas a bugetelor locale Execuia de cas a bugetelor prevzute la art.1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003 se efectueaz prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului, evideniindu-se n conturi distincte: a) veniturile bugetare ncasate pe structura clasificaiei bugetare; b) efectuarea plilor dispuse de persoanele autorizate ale instituiilor publice, n limita creditelor bugetare i destinaiilor aprobate potrivit dispoziiilor legale; c) efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind datoria public intern i extern rezultat din mprumuturi contractate sau garantate de stat, precum i din cele contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scaden i plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor i altor costuri aferente; d) efectuarea altor operaiuni financiare n contul autoritilor administraiei publice locale; e) pstrarea disponibilitilor reprezentnd fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea n lei a acestora, primite pe baz de acorduri i nelegeri guvernamentale i de la organisme internaionale, i utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate; f) alte operaiuni financiare prevzute de lege. Pentru mprumuturile contractate, altele dect cele din disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului, autoritile administraiei publice locale i pot deschide conturi la societi comerciale bancare, n vederea derulrii acestora.

188

9. Principii ale ncheierii execuiei bugetare Execuia bugetar se ncheie la data de 31 decembrie a fiecrui an cu urmtoarele efecte: Orice venit nencasat i orice cheltuial, angajat, lichidat i ordonanat, n cadrul prevederilor bugetare, i nepltit pn la data de 31 decembrie se vor ncasa sau se vor plti, dup caz, n contul bugetului pe anul urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept. Disponibilitile din fondurile externe nerambursabile i cele din fondurile publice destinate cofinanrii contribuiei financiare a Comunitii Europene, rmase la finele exerciiului bugetar n conturile structurilor de implementare, se reporteaz n anul urmtor cu aceeai destinaie i se utilizeaz n condiiile prevederilor Ordonanei de urgen nr. 45/2003 i potrivit acordurilor ncheiate cu partenerii externi.
SECIUNEA a VII-a MPRUMUTURI

1. Aprobarea mprumuturilor Pe baza autonomiei financiare, consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot aproba contractarea sau garantarea de mprumuturi interne sau externe, pe termen scurt, mediu i lung, pentru realizarea de investiii publice de interes local, precum i pentru refinanarea datoriei publice locale. Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, hotrsc, la propunerea ordonatorului principal de credite, contractarea sau garantarea de mprumuturi, cu votul a cel puin dou treimi din numrul membrilor care le compun. Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot aproba angajarea de mprumuturi interne fr garania statului, cu condiia informrii prealabile a Ministerului Finanelor Publice. mprumuturile externe se vor contracta direct sau se vor garanta de ctre autoritile administraiei publice locale numai cu avizul comisiei de autorizare a acestor mprumuturi, ale crei componen i funcionare se aprob prin hotrre a Guvernului13.
A se vedea H.G. nr. 158/2005 privind constituirea, stabilirea componenei i competenelor Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale, n M. Of. nr. 220 din 16 martie 2005. 189
13

Autoritile administraiei publice locale pot beneficia i de mprumuturi externe contractate sau garantate de stat, n condiiile legii. 2. Datoria public local Datoria public local reprezint o obligaie general care trebuie rambursat, conform acordurilor ncheiate, din veniturile proprii ale unitii administrativ-teritoriale prevzute la art. 5 alin (1) lit. a) din O.U.G. nr. 45/2003, adic din venituri proprii. Instrumentele datoriei publice locale sunt: a) titluri de valoare; b) mprumuturi de la societile comerciale bancare sau de la alte instituii de credit. Emiterea i lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de ctre autoritile administraiei publice locale sau prin intermediul unor agenii ori al altor instituii specializate. Valoarea total a datoriei contractate de autoritatea administraiei publice locale va fi nscris n registrul de eviden a datoriei publice locale al acestei autoriti i se raporteaz anual prin situaiile financiare. Registrul de eviden a datoriei publice locale va include informaii care s specifice suma total a datoriilor autoritilor administraiei publice locale, precum i detalierea datoriilor i altor informaii stabilite prin norme metodologice privind registrul de eviden datoriei publice locale, emise de Ministerul Finanelor Publice. Valoarea total a garaniilor emise de autoritatea administraiei publice locale se nscrie n registrul garaniilor locale al acestei autoriti i se raporteaz anual prin situaiile financiare. Registrul garaniilor locale cuprinde informaii care s specifice suma total a garaniilor emise de autoritatea administraiei publice locale, precum i detalierea garaniilor i alte informaii stabilite prin norme metodologice privind registrul de eviden al garaniilor locale, emise de Ministerul Finanelor Publice. Dup contractarea i/sau garantarea de mprumuturi interne i/sau externe, autoritile administraiei publice locale au obligaia de a transmite Ministerului Finanelor Publice, n termen de 10 zile de la data intrrii n vigoare a contractului respectiv, copii de pe fiecare document primar care atest, dup caz: a) contractarea/garantarea mprumutului; b) actul adiional la contractul/acordul de mprumut/garantare, dac au fost aduse modificri la acesta, cu respectarea clauzelor contractuale. Pe perioada utilizrii i rambursrii mprumutului contractat/garantat, raportarea la Ministerul Finanelor Publice a datelor privind datoria
190

public se efectueaz lunar, n termen de 20 de zile de la sfritul perioadei de raportare. n scopul evalurii datoriei publice locale, orice obligaie de plat, exprimat n alt moned dect cea naional, este calculat n moneda naional, utilizndu-se cursul de schimb valutar comunicat de Banca Naional a Romniei pentru ultima zi din perioada la care se face raportarea. Serviciul datoriei publice locale14 nu reprezint obligaii sau rspunderi ale Guvernului i acesta va fi pltit din bugetele locale i din mprumuturi pentru refinanarea datoriei publice locale. 3. Contractarea sau garantarea de mprumuturi condiii mprumuturile contractate de unitile administrativ-teritoriale, precum i cele contractate de agenii economici i serviciile publice din subordinea acestora pot fi garantate de ctre acestea prin veniturile proprii prevzute la art. 5 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 45/2003. Orice garantare prin venituri devine valabil i se aplic din momentul acordrii garaniei; veniturile care se constituie n garanie i care sunt ncasate la bugetul local vor fi supuse condiiilor acordului de garantare respectiv, care se va aplica prioritar fa de orice revendicri ale unor teri ctre autoritatea administraiei publice locale respective, indiferent dac aceste tere pri cunosc sau nu cunosc acordul de garantare. Aceast dispoziie reprezint un mijloc de protecie deosebit pentru bugetele locale. Documentul prin care se ncheie acordul de garantare prin venituri trebuie nregistrat la autoritile administraiei publice locale i la mprumuttor. Autoritilor administraiei publice locale li se interzice accesul la mprumuturi sau s garanteze orice fel de mprumut, dac totalul datoriilor anuale reprezentnd ratele scadente la mprumuturile contractate i/sau garantate, dobnzile i comisioanele aferente acestora, inclusiv al mprumutului care urmeaz s fie contractat i/sau garantat n anul respectiv, depete limita de 20% din totalul veniturilor prevzute la art. 5 alin (1) lit. a) din O.U.G. nr. 45/2003, cu excepia cazurilor aprobate prin legi speciale. Aceast condiie se aplic inclusiv pentru datoriile anuale care decurg din mprumuturile contractate i/sau garantate de stat pentru autoritile administraiei publice locale.
Serviciul datoriei publice reprezint totalitatea obligaiilor de plat ale debitorilor publici, decurgnd din datoria public, pe parcursul unui an (Dicionar Economic, ediia a doua, Editura Economic, Bucureti, 2001, p. 402). 191
14

n scopul calculrii acestei limite, pentru mprumuturile contractate i/sau garantate, cu o rat variabil a dobnzii, se va efectua calculul folosindu-se rata dobnzii valabil la data ntocmirii documentaiei. n scopul calculrii acestei limite, mprumuturile acordate n valut vor fi luate n calcul la valoarea cursului de schimb valutar comunicat de Banca Naional a Romniei la data efecturii calculului. Ratele scadente aferente mprumuturilor, dobnzile i comisioanele datorate de unitile administrativ-teritoriale se prevd n bugetul local sau, dup caz, se pot contracta noi mprumuturi pentru achitarea ratelor scadente, n condiiile prevederilor Ordonanei de urgen nr. 45/2003. Toate acordurile de mprumut sau de garantare ncheiate potrivit prevederilor Ordonanei de urgen nr. 45/2003, vor fi considerate ca fiind pe deplin autorizate i vor constitui obligaii care pot fi impuse bugetelor locale respective. 4. Fondul de risc Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din garantarea de ctre autoritile administraiei publice locale a mprumuturilor contractate de agenii economici i serviciile publice de subordonare local, se constituie fondul de risc, n afara bugetului local. Fondul de risc se pstreaz n conturi separate deschise la unitile teritoriale ale trezoreriei statului i se constituie distinct pentru garanii locale la mprumuturi interne i, respectiv, pentru garanii la mprumuturi externe. Fondul de risc se constituie din: sumele ncasate sub forma de comisioane de la beneficiarii mprumuturilor garantate; dobnzile acordate de unitile trezoreriei statului la disponibilitile fondului; majorri, dobnzi i penaliti de ntrziere la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, aplicate pentru neplata n termen de ctre beneficiarii mprumuturilor garantate a comisioanelor i, respectiv, a ratelor scadente, dobnzilor i comisioanelor aferente, i, n completare, din bugetul local. n cazul n care se efectueaz pli din fondul de risc aferente unor scadene neonorate de garantat, veniturile fondului de risc se rentregesc cu sumele recuperate de la acesta. Nivelul comisionului de risc se determin de ordonatorul principal de credite i se aprob de consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz. Acest comision se aplic asupra valorii mprumutului garantat. Sumele aflate n fondul de risc la sfritul anului se regularizeaz cu bugetul local n limita sumelor primite de la acest buget, iar diferena se
192

reporteaz n anul urmtor cu aceeai destinaie. Contul de execuie al fondului de risc se anexeaz la situaiile financiare. 5. mprumuturi din contul curent general al trezoreriei statului n situaia n care, pe parcursul execuiei, apar goluri temporare de cas ca urmare a decalajului dintre veniturile i cheltuielile bugetului local, acestea pot fi acoperite prin mprumuturi fr dobnd acordate de Ministerul Finanelor Publice din disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului, numai dup utilizarea fondului de rulment. Valoarea total a mprumutului care poate fi angajat de autoritile administraiei publice locale potrivit prevederilor alin. (1) este supus urmtoarelor limite: a) nu va depi 5% din totalul veniturilor estimate a fi ncasate pe durata anului bugetar n care se face mprumutul; b) n condiiile prevederilor lit. a), autoritile administraiei publice locale nu pot angaja mprumuturi mai mari dect fondurile pe care le pot rambursa pe durata aceluiai an bugetar. Rambursarea fondurilor mprumutate va fi garantat cu veniturile estimate a fi ncasate n anul bugetar respectiv, n condiiile respectrii garantrii, prin venituri, a celorlalte datorii publice locale. n situaia n care mprumutul nu a fost restituit pn la 31 decembrie, direciile generale ale finanelor publice sunt autorizate s execute contul unitii administrativ-teritoriale n cauz. 6. Verificri excepionale Activitatea autoritilor administraiei publice locale va fi supus unei verificri excepionale de ctre Curtea de Conturi, n urmtoarele situaii: a) autoritatea administraiei publice locale nu i ramburseaz toate obligaiile de plat pe termen scurt pn la sfritul anului bugetar n care au fost angajate mprumuturile; b) dac, la un anumit moment pe durata anului bugetar, datoriile pe termen scurt ale autoritii administraiei publice locale depesc limita stabilit la art. 61 alin (2) lit. a) din O.U.G. nr. 45/200315. Curtea de Conturi va solicita autoritilor administraiei publice locale care se afl n una din situaiile specificate s ntocmeasc i s depun un plan de redresare la Curtea de Conturi i la direcia general

15

A se vedea paragraful 5, alin. 2 lit. a. din seciunea de fa. 193

a finanelor publice, prin care acestea se oblig s se supun prevederilor art. 61 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003, n termen de 12 luni. Ministerul Finanelor Publice poate acorda din disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului mprumuturi cu dobnd autoritilor administraiei publice locale, n cadrul planului de redresare, cu respectarea prevederilor art. 59 alin. (4) i cu condiia ca acestea s se angajeze la rambursarea acestor fonduri ntr-un termen stabilit de Ministerul Finanelor Publice, dar care nu poate depi 2 ani. Autoritile administraiei publice locale vor raporta lunar la Curtea de Conturi i la direcia general a finanelor publice modul de realizare a msurilor cuprinse n planul de redresare.
SECIUNEA a VIII-a FINANAREA INSTITUIILOR PUBLICE LOCALE

1. Finanarea instituiilor publice surse Finanarea cheltuielilor curente i de capital ale instituiilor publice se asigur astfel: a) integral din bugetul local; b) din venituri proprii i subvenii acordate de la bugetul local; c) integral din veniturile proprii Instituiile publice, finanate integral din bugetul local, vars veniturile realizate la acest buget. 2. Venituri proprii ale instituiilor publice locale Veniturile proprii ale instituiilor publice, finanate n condiiile paragrafului 1 lit.b) i c), se ncaseaz, se administreaz, se utilizeaz i se contabilizeaz de ctre acestea, potrivit dispoziiilor legale. Veniturile proprii ale bugetelor instituiilor publice, astfel finanate, provin din: prestri de servicii, chirii, manifestri culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte, valorificri de produse din activiti proprii sau anexe i altele. 3. Bunuri materiale i fonduri bneti primite de instituiile publice locale Instituiile publice mai pot folosi pentru desfurarea activitii lor bunuri materiale i fonduri bneti primite de la persoane juridice i fizice, sub forma de donaii i sponsorizri, cu respectarea dispoziiilor legale.
194

Fondurile bneti acordate de persoanele juridice i fizice, primite n condiiile menionate n situaia instituiilor publice, finanate integral de la buget, sunt vrsate direct la bugetul local din care se finaneaz acestea. Cu aceste sume se majoreaz veniturile i cheltuielile bugetului local, iar fondurile se vor utiliza cu respectarea destinaiilor stabilite de transmitor. Cu fondurile bneti acordate de persoanele juridice i fizice n situaia instituiilor publice finanate potrivit prevederilor art. 63 alin. (1) lit. b) i c), se vor majora bugetele de venituri i cheltuieli ale acestora. Aceste instituii au obligaia de a prezenta, n anexa la contul de execuie bugetar trimestrial i anual, situaia privind sumele primite i utilizate n aceste condiii i cu care a fost majorat bugetul de venituri i cheltuieli. Bunurile materiale primite de instituiile publice se nregistreaz n contabilitatea acestora. 4. Excedentele bugetare Excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate n condiiile art. 63 alin. (1) lit. b), se regularizeaz la sfritul anului cu bugetele locale din care sunt finanate, n limita sumelor primite de la acestea, dac legea nu prevede altfel. Excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate integral din venituri proprii, rmn la dispoziia acestora, urmnd a fi folosite n anul urmtor cu aceeai destinaie. Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot hotr ca excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice subordonate, finanate integral din venituri proprii, s se preia ca venit la bugetul local, dup deducerea sumelor ncasate anticipat i a obligaiilor de plat 5. Regimul de finanare a unor activiti ale instituiilor publice Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot aproba nfiinarea de activiti integral finanate din venituri proprii pe lng unele instituii publice, finanate integral de la bugetul local, stabilind totodat domeniul de activitate, categoriile de venituri, natura cheltuielilor, sistemul de organizare i funcionare a acestor activiti. Bugetele de venituri i cheltuieli pentru activitile finanate integral din venituri proprii se aprob o dat cu bugetul instituiei publice de care aparin.
195

n situaia nerealizrii veniturilor prevzute n bugetele activitilor finanate integral din venituri proprii, cheltuielile vor fi efectuate n limita veniturilor realizate. Excedentele rezultate din execuia bugetelor de venituri i cheltuieli ale activitilor finanate integral din venituri proprii se reporteaz n anul urmtor cu aceeai destinaie sau se preiau ca venit la bugetul local, potrivit hotrrii consiliului local, judeean i Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz. 6. mprumuturi temporare pentru unele activiti sau instituii publice n cazul n care la nfiinarea, n subordinea unor ordonatori principali de credite, a unor instituii i servicii publice sau a unor activiti finanate integral din venituri proprii, acestea nu dispun de fonduri suficiente, n baza documentaiilor temeinic fundamentate, consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot aproba mprumuturi fr dobnd din bugetul local, pe baz de convenie. mprumuturile acordate vor fi rambursate integral n termen de un an de la data acordrii. n situaia nerambursrii mprumuturilor la termenul stabilit, se vor aplica majorri de ntrziere la nivelul celor existente pentru creanele bugetare, potrivit legii16. 7. Execuia de cas a bugetelor instituiilor publice locale Instituiile i serviciile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, inclusiv activitile de pe lng unele instituii publice, finanate integral din venituri proprii, efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului n a cror raz i au sediul i unde au deschise conturile de venituri, cheltuieli i disponibiliti. Instituiile publice au obligaia de a transmite bugetul aprobat potrivit prevederilor prezentei ordonane de urgen la unitatea teritorial a trezoreriei statului.

O.U.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n Monitorul Oficial nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificrile ulterioare. 196

16

GHIDUL STUDENTULUI Concepte-cheie Autonomie financiar local Carta European a Autonomiei Locale Buget local Buget local pe ansamblul judeului, respectiv al Municipiului Bucureti Autoriti ale administraiei publice locale Contabil Consolidare Cot defalcat Credite destinate unor aciuni multianuale Credite de angajament Credit bugetar Contribuie Datorie public local Echilibru bugetar Fonduri publice locale Fond de risc Fond de rulment Garanie local Sume defalcate Lichidarea cheltuielilor Ordonanarea cheltuielilor Ordonatori de credite Vrsmnt Virare de credite bugetare Taxe speciale Cote defalcate din impozitul pe venit sau din unele venituri ale bugetului de stat Transferuri consolidate pentru bugetele locale Deschiderea de credite bugetare Principiul separrii atribuiilor Serviciul datoriei publice locale Datoria public local A.

197

B.

Teme pentru dezbateri Msurile legislative i alte documente care asigur autonomia financiar local Categoriile de bugete locale Regimul juridic al veniturilor i cheltuielilor bugetelor locale Principiile bugetare definire, particulariti Reguli bugetare interziceri, limitri Aprobarea bugetelor locale Competene i responsabiliti privind finanele publice locale Categoriile i competenele ordonatorilor de credite responsabiliti Controlul financiar intern i al Curii de Conturi Elaborarea, coninutul i structura proiectelor de bugete locale Categoriile de venituri ale bugetelor locale, pe surse de venit Colaborare, cooperare, asociere, nfrire, aderare, pentru realizarea unor lucrri i servicii publice Fond de rezerv bugetar destinaii, majorare Calendarul bugetar Aprobarea i centralizarea bugetelor locale Investiiile publice locale Principii de execuie bugetar Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare factori, aprobare Fazele execuiei bugetare Contul anual de execuie bugetar Execuia de cas a bugetelor locale Principii ale ncheierii execuiei bugetare Regimul juridic al mprumuturilor aprobare, datoria public local, contractare, fond de risc, verificri excepionale Finanarea instituiilor publice

198

CAPITOLUL VIII FINANAREA INSTITUIILOR PUBLICE

1. Bugetele instituiilor publice Proiectele bugetelor instituiilor publice se elaboreaz de ctre organele de conducere ale acestora, innd seama de normele stabilite de Ministerul Finanelor Publice, emise n baza competenei prevzute de Legea privind finanele publice1. Bugetele instituiilor publice, conform art. 16 din Legea privind finanele publice, se aprob, n mod diferit, n raport cu sursa de finanare. Astfel: a) bugetele instituiilor publice autonome, de ctre organele abilitate prin legi speciale; b) bugetele instituiilor publice finanate parial din bugetul de sat i bugetul asigurrilor sociale de stat, prin lege, ca anexe la bugetul ordonatorului principal de credite; c) bugetele instituiilor publice finanate integral din bugetul de stat sau din bugetele locale, de ctre ordonatorul de credit ierarhic superior al instituiei publice; d) bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii, de ctre organul de conducere al instituiei respective, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. 2. Sursele de finanare a instituiilor publice n raport cu sursele de finanare a cheltuielilor de funcionare i de investiii ale instituiilor publice, putem distinge urmtoarele situaii: a) finanarea integral din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale, n funcie de subordonarea instituiilor publice; b) finanarea din venituri proprii i subvenii (alocaii) acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale, n funcie de subordonarea instituiei publice;
Legea nr. 500/2002, publicat n Monitorul Oficial nr. 579 din 13 august 2002, a intrat n vigoare la data de 1 ianuarie 2003. 199
1

c) finanarea integral din venituri proprii; d) finanarea din fondurile speciale, pentru anumite cheltuieli stabilite de lege a se finana din aceste fonduri (nu se aplic n cazul instituiilor de subordonare local). Instituiile publice pot beneficia de alocaii bugetare nerambursabile, pe care le cuprind n bugetul propriu, n scopul realizrii unor obiective sau programe n condiiile legii. Veniturile realizate de instituiile publice finanate integral de la bugetele publice se vars la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat sau bugetele locale, dup caz, n funcie de subordonarea lor. Instituiile publice mai pot utiliza, pentru desfurarea sau lrgirea activitii lor, mijloace materiale i bneti primite de la persoane juridice sau fizice, sub form de donaii sau sponsorizri, cu respectarea prevederilor legale. Aceste mijloace se gestioneaz potrivit normelor legale privind finanele publice i cu respectarea destinaiilor stabilite de ctre transmitori. Finanarea cheltuielilor unor instituii publice, n special n domeniul social-cultural, indiferent de subordonare, se asigur att din bugetul de stat, ct i din bugetele locale, numai n cazurile n care, prin Legea bugetar anual sau prin legi speciale (spre exemplu, Legea nvmntului), se stabilesc categoriile de cheltuieli care se finaneaz din fiecare buget. Proveniena veniturilor proprii ale instituiilor publice poate fi divers. Aceste venituri pot proveni din taxe, chirii, manifestri culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, impresariat, exploatarea firmelor, prestaii editoriale, studii, proiecte, prestri de servicii, lucrri, exploatri ale unor bunuri pe care le au n administrare i altele stabilite n condiiile legii. 3. Bugetele de venituri i cheltuieli ale unor activiti Bugetele de venituri i cheltuieli pentru activitile finanate integral din venituri proprii se ntocmesc o dat cu bugetul instituiei publice de care aparin i se aprob o dat cu bugetul acesteia, n condiiile art. 16 din Legea nr. 500/2002 (examinat anterior). n situaia nerealizrii veniturilor prevzute n bugetul de venituri i cheltuieli ale activitilor finanate integral din venituri proprii, cheltuielile vor fi efectuate n limita veniturilor realizate. O prevedere deosebit este stabilit n art. 69 al Legii nr. 500/2002. Astfel, se prevede c n cazul n care la nfiinarea, n subordinea unor ordonatori principali de credite, a unor instituii publice sau a unor activiti
200

finanate integral din venituri proprii, acestea nu dispun de fonduri suficiente, n baza unor documente temeinic fundamentate, ordonatorii principali de credite pot acorda mprumuturi fr dobnd din bugetul propriu, pe baz de convenie. Aceste mprumuturi trebuie rambursate integral n termen de 6 luni de la data acordrii. Excedentele anuale rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii rmn la dispoziia acestora, urmnd a fi folosite n anul urmtor cu aceeai destinaie. Bugetele instituiilor publice finanate din venituri proprii se prezint distinct ca anex la bugetul ordonatorului principal de credite. 4. Execuia de cas a bugetelor instituiilor publice Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, inclusiv activitile de pe lng unele instituii publice, finanate integral din venituri proprii, efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului n a cror raz i au sediul i la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli i disponibiliti. Este instituit interdicia ca instituiile publice s efectueze operaiunile de ncasri i pli de mai sus prin bnci comerciale. Instituiile publice au obligaia de a transmite bugetul aprobat n condiiile menionate la unitatea teritorial a trezoreriei statului. Pentru funcionarea unor servicii locale, create n interesul persoanelor fizice i juridice, Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, au competena de a stabili taxe speciale. Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 45/2003 (n vigoare de la 1 ianuarie 2004) conine prevederi detaliate, specifice pentru finanarea instituiilor publice locale, care au fost examinate2. 5. Noiunea de instituii publice n frecvente cazuri se pune ntrebarea: Care sunt acele persoane juridice pe care le includem n noiunea de instituii publice? n consecin, Legea finanelor publice3 stabilete c noiunea de instituii publice cuprinde: a) Parlamentul Romniei; b) Administraia Prezidenial;

2 3

A se vedea Capitolul VII, Seciunea a VIII-a. Art.2, pct.30 din Legea nr. 500/2002. 201

c) ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, centrale i locale; d) alte autoriti publice; e) instituii publice autonome; f) instituiile de subordonare central sau local, indiferent de modul de finanare a activitii acestora. Sfera noiunii de instituii publice, astfel cum este stabilit prin Legea nr. 500/2002, este specific domeniului finanelor publice. n alte domenii, este posibil ca sfera de cuprindere a noiunii de instituii publice s fie alta, respectiv mai larg sau mai restrns, dup caz. GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte - cheie Bugetele instituiilor publice Bugetele instituiilor publice autonome Surse de finanare Investiiile instituiilor publice Finanare integral din venituri proprii Donaii i sponsorizri Alocaii bugetare nerambursabile mprumuturi fr dobnd Instituii publice autonome B. Teme pentru dezbateri Categoriile de bugete ale instituiilor publice Sursa de finanare a bugetelor instituiilor publice Veniturile realizate de instituiile publice Proveniena veniturilor proprii ale instituiilor publice Bugetele de venituri i cheltuieli ale unor activiti Condiiile de acordare a unor mprumuturi fr dobnd Execuia de cas a bugetelor instituiilor publice Sfera noiunii de instituii publice

202

CAPITOLUL IX CREDITUL PUBLIC

SECIUNEA I NOIUNI INTRODUCTIVE

1. Definiia i categoriile de credit Noiunea de credit este folosit cu multiple sensuri, n diferitele domenii ale activitii economice i sociale. n accepiunea cea mai frecvent, creditul reprezint relaia prin care o persoan, numit creditor, acord n prezent unei alte persoane, numit debitor, bani sau alte valori pentru a le restitui n valori echivalente sau n alte forme, la o dat viitoare, determinat, numit scaden1. Necesitnd restituirea n viitor, creditul implic, ca regul, rambursarea unei valori mai mari dect cea mprumutat, diferena constituind-o dobnda. Creditul a dobndit o larg rspndire i o deosebit importan mai cu seam n domeniul comercial i cel financiar-bancar. Astfel se explic i numeroasele categorii de credite pe care le cunoate economia de pia. Ne vom opri numai la clasificarea creditelor dup cteva criterii mai frecvent utilizate n literatura de specialitate i n reglementrile legale2. n raport de calitatea creditorului, avem: a) credit bancar, care este acordat de bnci sau alte instituii financiare; b) credit comercial, care este acordat de ctre furnizor cumprtorului n cadrul raporturilor comerciale, cu ocazia vnzrii-cumprrii mrfurilor; c) credit bugetar, care se acord de la bugetele publice, potrivit destinaiei stabilit de legea bugetar; d) credit public, care se acord statului prin subscripie public de titluri de credit.
A se vedea: Gh. D. Bistriceanu, C. G. Demetrescu, E. I. Macovei, Lexicon de finane-credit, contabilitate i informatic financiar-contabil, vol.I, Finane i credit, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, p. 217; Dicionar juridic de comer exterior, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1986, p.133, coordonatori B. tefnescu, O. Cpn. 2 A se vedea I. Condor, Drept Financiar, Editor Monitorul Oficial R.A., Bucureti, 1994, p.360-361. 203
1

Din punct de vedere al calitii debitorului3, putem mpri creditele n: a) privat, acordat n general pe baz de efecte de comer (cambie, bilete la ordin); b) public, acordat de regul pe baz de bonuri de tezaur. Dup obiectul creditrii, avem: a) credit de producie, utilizat la finanarea unor activiti de producie din diferite domenii de activitate (industrie, transporturi, agricultur etc.); b) credit de comer, care se folosete pentru a nlesni schimburile economice, att interne, ct i externe; c) credit de consum, care se utilizeaz n cazul vnzrii n rate sau cu plata amnat (total sau parial) a bunurilor de consum. n funcie de durata de rambursare, creditul poate fi: a) pe termen scurt, n general, pn la un an; b) pe termen mijlociu, de regul ntre 1 i 5 ani; c) pe termen lung, peste 5 ani. Din punct de vedere al garaniilor ce se cer a fi date, creditele se mpart n: a) credit real (sau acoperit), care se acord pe temeiul unei garanii mobiliare sau imobiliare pe care debitorul trebuie s-o constituie n favoarea creditorului; b) credit personal, care se acord pe baz de ncredere n bonitatea i buna-credin a debitorului, fr a se constitui o garanie mobiliar sau imobiliar (adic real). Dup spaiul geografic, distingem4: a) credit intern, care se acord ntre parteneri din cadrul economiei naionale a unui stat; b) credit extern sau internaional, care se stabilete ntre pri aparinnd unor ri diferite. 2. Termeni i expresii privind datoria public Legea datoriei publice, nr. 313/20045, care reglementeaz sfera de cuprindere, scopul contractarea, rambursarea, nregistrarea, raportarea i administrarea datoriei publice, prevede definiii ale unor termeni i expresii
A se vedea: C. G. Kiriescu, Moneda, Mic enciclopedie, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, p.109; International Tax Glossary, Second edition, editor International Bureau of Fiscal Documentation, Amsterdam, 1992, p. 62-63. 4 A se vedea I. Gliga, Drept financiar public, Editura ALL, Bucureti, 1994, p.278. 5 M. Of. nr. 577 din 29 iunie 2004, n vigoare de la 1 ianuarie 2005. 204
3

pe care le reproducem, fiind necesare pentru nelegerea i aplicarea acestei importante instituii juridico-financiare. Izvornd din lege, nseamn c avem definiii legale, a cror utilizare nltur interpretrile diferite ce se nasc din definiii doctrinare a cror varietate este, uneori destul de mare, afectnd aplicarea unitar a reglementrii legale. Iat care este nelesul dat de Legea nr. 313/2004 urmtorilor termeni i expresii: 1) stat desemneaz Romnia, ale crei interese sunt reprezentate de Guvern; 2) datorie public guvernamental totalitatea obligaiilor financiare interne i externe ale statului, la un moment dat, provenind din mprumuturile contractate direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, n numele Romniei, de pe pieele financiare; 3) datorie public local totalitatea obligaiilor financiare interne i externe ale autoritilor administraiei publice locale, la un moment dat, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de acestea de pe pieele financiare; 4) datorie public6 datoria public guvernamental la care se adaug datoria public local. n scopul evalurii datoriei publice a Romniei, orice obligaie exprimat n valut este calculat n moned naional, utilizndu-se cursul valutar comunicat de Banca Naional a Romniei valabil n ultima zi din perioada pentru care se face raportarea; 5) datorie public guvernamental intern partea din datoria public guvernamental care reprezint totalitatea obligaiilor financiare ale statului, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de stat, de la persoane fizice sau juridice rezidente n Romnia, n lei sau n valut, n conformitate cu prevederile legii menionate sau ale altor legi speciale, inclusiv sumele utilizate temporar din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului pentru finanarea temporar a deficitelor bugetare; 6) datorie public guvernamental extern partea din datoria public guvernamental reprezentnd totalitatea obligaiilor financiare ale statului, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de stat de la persoane fizice sau juridice nerezidente n Romnia; 7) datorie public local intern partea din datoria public local care reprezint totalitatea obligaiilor financiare ale autoritilor administraiei publice locale, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de acestea, de la persoane fizice sau juridice rezidente din Romnia;
John Downes, Jordan Elliot Goodman, Dictionary of Finance and Investment Terms, Third Edition, Barrons Financial Guides, New York, 1991, p. 99-100. 205
6

8) datorie public local extern partea din datoria public local reprezentnd totalitatea obligaiilor financiare ale autoritilor administraiei publice locale, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de acestea, de la persoane fizice sau juridice rezidente din Romnia; 9) serviciul datoriei publice - totalitatea sumelor reprezentnd rate de capital, dobnzi, comisioane i alte costuri aferente datoriei publice, conform acordurilor sau contractelor de mprumut, la o anumit dat sau pentru o perioad determinat; 10) garanie de stat angajamentul asumat n contul i n numele statului de ctre Guvern prin Ministerul Finanelor Publice, n calitate de garant, de a plti la scaden obligaiile neonorate ale garantului, n condiiile legii; 11) registrul datoriei publice baza de date organizat pe suport magnetic i/sau hrtie care evideniaz situaia datoriei publice n ordine cronologic i care are patru componente: subregistrul datoriei publice guverna-mentale interne, subregistrul datoriei publice guvernamentale externe, subregistrul datoriei publice locale interne, subregistrul datoriei publice locale externe, fiecare din aceste patru subregistre avnd dou poziii distincte, i anume pentru datoria public direct i pentru datoria public garantat; 12) mprumut de stat obligaia generat de un contract prin care statul, n calitate de mprumutat, obine fonduri financiare de la o persoan fizic sau juridic creditoare i se angajeaz s le ramburseze, mpreun cu dobnda i cu alte costuri aferente, ntr-o perioad specificat; 13) titlu de stat instrument financiar care atest datoria public sub form de bonuri, certificate de trezorerie, inclusiv certificatele de trezorerie pentru populaie nerscumprate la scaden i transformate n certificate de depozit sau alte instrumente financiare constituind mprumuturi ale statului n moned naional sau valut, pe termen scurt, mediu i lung. Acestea pot fi emise n form materializat sau dematerializat7, nominative sau la purttor, i pot fi negociabile sau nenegociabile; 14) termen scurt durata de rambursare nu depete 1 an; 15) termen mediu durata de rambursare este mai mare de 1 an, dar nu depete 5 ani; 16) termen lung durata de rambursare depete 5 ani; 17) titlu de stat pe termen scurt bonul de tezaur i certificatul de trezorerie, fie purttor de dobnd, fie cu discont, cu scaden de pn la 1 an inclusiv, precum i alte instrumente financiare ce pot fi create de emitent, n condiiile legii;
Cu privire la cele 2 forme (materializat i dematerializat) ale titlurilor de credit, a se vedea paragraful 1 din seciunea a IV-a a capitolului de fa. 206
7

18) titlu de stat pe termen mediu sau lung obligaiune de stat cu o scaden de peste 1 an i maximum 5 ani de la emisiune, respectiv de peste 5 ani de la emisiune, fie purttoare de dobnd, fie cu discont, emis conform clauzelor mprumutului de stat; 19) titlu de stat cu dobnd titlu de stat care are o valoare nominal la care se pltete o dobnd stabilit, la date specificate; 20) titlu de stat cu discont titlu de stat fr cupon de dobnd, care este vndut la o valoare mai mic dect valoarea sa nominal; 21) capital aferent titlurilor de stat purttoare de dobnd suma mprumutat de la cel care ofer mprumutul, la data efecturii emisiunii titlurilor de stat purttoare de dobnd; 22) capital aferent titlurilor de stat cu discont suma mprumutat de la cel care ofer mprumutul, la data efecturii emisiunii titlurilor de stat cu discont, la valoarea care reprezint preul titlurilor de stat cu discont; 23) autorizare bugetar permanent autorizarea Guvernului de a majora, n situaii excepionale, prevederile bugetare din bugetul de stat aferente plii dobnzilor, comisioanelor i altor costuri aferente datoriei publice prin diminuarea corespunztoare a prevederilor bugetare de la alte capitole bugetare; 24) titlu de stat dematerializat titlu de stat care se evideniaz prin nregistrare n cont; 25) titlu de stat materializat titlu de stat n form fizic; 26) sistem de nregistrare n cont sistemul operaional prin intermediul cruia titlurile de stat sunt emise n form dematerializat, nregistrarea lor fiind efectuat de ctre Ministerul Finanelor Publice sau de agentul desemnat de acesta; 27) preul titlului de stat suma pltit de cumprtorii titlurilor de stat; 28) valoarea nominal a titlului de stat valoarea unui titlu de stat, rambursabil la scaden; 29) prim diferena dintre preul unui titlu de stat la emisiune i valoarea sa nominal, dac preul este mai mare dect valoarea nominal; 30) discont diferena dintre preul unui titlu de stat la emisiune i valoarea sa nominal, dac preul este mai mic dect valoarea nominal; 31) rata dobnzii dobnda exprimat n procente pe an, pltit pentru capitalul unui mprumut sau titlu de stat purttor de dobnd; 32) rata variabil a dobnzii rata dobnzii unui mprumut sau titlu de stat purttor de dobnd, care se modific la intervale de timp, n conformitate cu un indice, o formul sau un alt criteriu, dup cum este prevzut n clauzele contractului de mprumut sau ale prospectului de emisiune; 33) data scadenei data la care valoarea nominal i ultima tran de dobnd, aferente unui mprumut sau titlu de stat purttor de dobnd, ori
207

valoarea nominal a unui titlu de stat cu discont devin exigibile, n conformitate cu clauzele contractului de mprumut sau ale prospectului de emisiune; 34) data plii dobnzii data desemnat pentru plata dobnzii aferente unui mprumut sau unei anumite serii de titluri de stat, purttoare de dobnd; 35) data rambursrii n avans data rambursrii unui mprumut, anterioar scadenei acestuia; 36) fond de risc fondul constituit la Ministerul Finanelor Publice din sumele provenite din comisioanele primite de la beneficiarii mprumuturilor contractate de stat prin Ministerul Finanelor Publice i submprumutate acestora i ale celor garantate de stat prin Ministerul Finanelor Publice, precum i din alte surse prevzute de lege; 37) Comitetul Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior organismul care examineaz i avizeaz, potrivit competenelor, emiterea de garanii de stat pentru mprumuturile contractate de agenii economici, precum i submprumuturile acordate de ctre Ministerul Finanelor Publice, ale crui componen i competene se aprob prin hotrre a Guvernului8; 38) Comisia de Autorizare a mprumuturilor Locale comisie care examineaz i avizeaz, potrivit competenelor, contractarea de mprumuturi i emiterea de garanii de ctre autoritile administraiei publice locale, ale crei componen i competene se aprob prin hotrre a Guvernului9; 39) plafon de ndatorare public totalitatea obligaiilor financiare pe care le pot contracta i garanta autoritile administraiei publice centrale i autoritile administraiei publice locale pe o perioad de 1 an, care este stabilit anual prin lege. Plafonul de ndatorare public cuprinde plafonul de ndatorare public intern i plafonul de ndatorare public extern, care se stabilesc ca sum maxim a mprumuturilor interne, respectiv externe pe care le pot contracta i garanta autoritile administraiei publice centrale i autoritile administraiei publice locale pe o perioad de 1 an; 40) scrisoare de garanie documentul care atest garania de stat; 41) contul curent general al Trezoreriei Statului contul n care statul colecteaz toate veniturile publice i din care se efectueaz toate cheltuielile publice, dac nu este prevzut altfel prin lege; 42) instituie financiar internaional organizaie internaional multilateral, constituit n scopul dezvoltrii relaiilor economice i financiare dintre state, al promovrii cooperrii monetare internaionale, al facilitrii dezvoltrii comerului internaional, care opereaz n concordan
A se vedea H.G. nr. 844/1991 privind nfiinarea Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior, n M.Of. nr. 3 din 15 ianuarie 1992. 9 H. G. nr 158/2005 privind Constituirea, stabilirea componenei i competenelor Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale, n M.Of. nr. 220 din 16 martie 2005. 208
8

cu principiile bancare i comerciale, acord credite i garanii pentru proiectele de dezvoltare economic, social i de investiii n domeniul public i privat, n rile afiliate la acest organism; 43) beneficiar final al acordului de mprumut subsidiar orice agent economic sau autoritate a administraiei publice, desemnate prin hotrre a Guvernului sau prin lege de ratificare a mprumutului, dup caz; 44) beneficiar de garanie de stat orice agent economic sau autoritate a administraiei publice, desemnate prin hotrre a Guvernului, pentru care se prevede ca rambursarea mprumutului garantat de stat s se fac din surse proprii, fr a afecta bugetul general consolidat, sau n cazul garaniilor acordate autoritilor administraiei publice locale, se prevede ca rambursarea mprumutului garantat de stat s se fac din surse ale bugetelor locale; 45) buget general consolidat conform definiiei prevzute la art. 2 pct.7 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, cu modificrile ulterioare; 46) operaiuni la vedere (spot) operaiune de vnzare/cumprare de valut, cu decontare n maximum 2 zile de la data ncheierii tranzaciei, la cursul valutar stabilit ntre pri (curs spot), dac prile nu convin altfel; 47) operaiune la termen (forward) operaiune de vnzare/cumprare de valut, cu decontare ntr-un termen mai mare de 2 zile lucrtoare de la data ncheierii tranzaciei, la cursul valutar stabilit ntre pri (curs forward). n cazul n care aceasta este o zi nelucrtoare, decontarea are loc n urmtoarea zi lucrtoare, dac prile nu convin altfel; 48) swap valutar10 operaiune de cumprare i vnzare simultan a aceleiai sume n valut cu aceeai contrapartid, cu decontarea la dou date de valut diferite (de regul, spot i forward), la cursuri de schimb stabilite (spot i forward)) la data tranzaciei; 49) swap pe rata dobnzii operaiune de schimbare a ratei de dobnd, pe baza unui acord contractual ntre dou pri, prin care fiecare parte este de acord s fac pli periodice celeilalte pri, ntr-un interval definit de timp, n aceeai valut, reprezentnd dobnda calculat n baza unei rate fixe, pentru o parte, i variabile, pentru cealalt parte, aplicabile la acelai capital; 50) data valutei data la care se face decontarea tranzaciei; 51) data tranzaciei data la care se ncheie tranzacia; 52) schimbarea valutei de contract a unui mprumut decizia Ministerului Finanelor Publice de redenominare valutar a unui mprumut i a condiiilor financiare, n baza condiiilor de pia, de comun acord cu mprumuttorul;
Costin Kiriescu, Emilian M. Dobrescu, Bncile. Mic enciclopedie, Editura Expert, Bucureti, 1998, p. 310-311. 209
10

53) redeschiderea emisiunilor de titluri de stat operaiunea prin care Ministerul Finanelor Publice decide atragerea de sume suplimentare de la investitori, prin intermediul unei emisiuni de titluri de stat aflate deja n portofoliul acestuia. Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii datoriei publice nr.313/2004, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 2.415/200411, completeaz definiiile de mai sus, respectiv cu noiunea administrarea datoriei publice. Astfel, prin administrarea datoriei publice se nelege ansamblul operaiunilor generate de datoria public privind dimensionarea, structurarea, contractarea, derularea potrivit caracteristicilor stabilite, refinanarea/rambursarea, nregistrarea i raportarea acesteia12. 3. Necesitatea creditului public Veniturile principale ale unui stat provin din impozite i taxe, deci din venituri fiscale. Fiscalitatea ns nu poate depi un anumit prag (o anumit limit), deoarece devine o frn n calea dezvoltrii economice i, ca atare, conduce, n timp, la reducerea veniturilor fiscale totale. n acelai timp, apar situaii cnd nu se pot ncasa la timp unele impozite i taxe, dar este necesar efectuarea unor pli de la bugetul public. n aceste condiii, pentru acoperirea cheltuielilor publice ce depesc veniturile fiscale sau pentru acoperirea unor goluri temporare de venituri, statul recurge la venituri extraordinare, dintre care cele mai importante sunt mprumuturile publice. Studiul mprumuturilor publice este de o importan capital n domeniul finanelor i pune probleme de o gravitate excepional. Uurina cu care se recurge la aceste operaiuni, practica lor din ce n ce mai pregnant, comod pentru parlamentele preocupate exclusiv de popularitate i pentru guvernani, care, ignornd de multe ori latura consecinelor grave, se las antrenai numai de facilitatea aparent a operaiunii, relev importana problemei i interesul unui examen aprofundat13. ntr-adevr, statul trebuie s recurg cu mult pruden la mprumuturi publice tocmai din cauza uurinei cu care se cheltuiesc banii provenii din astfel de surse14.
M.Of. nr. 57 din 18 ianuarie 2005. n acelai sens a se vedea Elena Doina Leonte, Gestiunea datoriei publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2004, p.7. 13 A se vedea M. Lzeanu, Curs de tiin i legislaie financiar, Editura M. Bdeanu, Bucureti, 1942, p. 709. 14 A se vedea E.D.Dasclu, D.R. Ruanu, Finane publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005, p.238. 210
12 11

n toate cazurile cnd statul este nevoit s recurg la mprumuturi, se afirm c statul apeleaz la credit public, contractnd mprumuturi sau atrgnd la dispoziia sa o parte din veniturile bneti temporar disponibile ale populaiei prin casele de economii (denumite i bnci de economie). Creditul public este form a capitalului de mprumut care apare pe piaa capitalului bnesc de mprumut15. n consecin, creditul public devine o form de atragere a unor mijloace bneti de ctre stat, n vederea utilizrii lor la acoperirea unor goluri temporare de cas sau a unor cheltuieli publice, cum sunt cele de aprare, de sntate, achitarea unor dobnzi datorate, rambursarea datoriei publice scadente etc. Rambursarea mprumuturilor i plata dobnzii aferente se realizeaz, n general, din venituri publice. n general, creditul public mbrac dou forme, i anume: mprumutul de stat i depunerile la casele de economii. n doctrina de specialitate se insist asupra avantajelor i dezavantajelor mprumuturilor de stat. ntr-o sintez a acestora, profesorul I.Gliga arat urmtoarele16: a) avantajele mprumuturilor de stat, evideniate pentru condiiile economiilor naionale liber capitaliste, au fost i sunt urmtoarele: consolideaz patrimoniul statului prin valorile viitoare reale create ca urmare a ntrebuinrii n folos public a sumelor de bani mprumutate; sunt mijloace de ncurajare a economiilor bneti i de activare a unor capitaluri particulare, uurnd plasarea de capital autohton n economia naional. Aceste avantaje sunt incontestabile ns numai pentru mprumuturile contractate de stat de la ceteni i capitalitii autohtoni n scopul de investiii n economia naional; b) dezavantajele mprumuturilor de stat n statele contemporane sunt urmtoarele: angajeaz generaiile viitoare, obligndu-le s suporte cheltuielile de rambursare/contractate mai ales pe termene ndelungate; reduc capitalul particular circulant din economia naional cu consecinele de mpiedicare a procesului normal de dezvoltare a produciei, influeneaz creterea i micorarea capacitii contributive a cetenilor. Din aceste dezavantaje, reducerea capitalului particular este n contradicie cu avantajul activrii mai ales a acelor capitaluri ai cror deintori nu au curajul de a nfrunta riscurile concurenei specifice economiei de pia.
A se vedea Iulian Vcrel, Finanele publice. Teorie i practic, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, p. 237. 16 I. Gliga, Dreptul finanelor publice, Editura ALL, Bucureti , 1994, p. 276-277. 211
15

Confruntarea avantajelor i dezavantajelor principale ale mprumuturilor de stat ofer concluzii diferite. Este ns evident c, n general, mprumutul public trebuie considerat un mijloc la care este justificat s se recurg numai atunci cnd se dovedete inevitabil i, pe ct posibil, nu n scopuri de consum, ci numai productive. Cu aceast ultim condiionare, mprumuturile de stat sporesc avuia naional de exemplu, prin modernizarea mijloacelor de comunicaie i transport, dezvoltarea resurselor energetice, amplificarea exploatrii bogiilor naturale etc. , oferind generaiilor viitoare avantaje i posibiliti sporite de rambursare a respectivelor mprumuturi.
SECIUNEA a II-a MPRUMUTURILE DE STAT

1. Utilizarea mprumuturilor de stat n economia de pia, persoanele fizice i juridice i plaseaz capitalurile bneti temporar disponibile n activiti productive sau n mprumuturi de stat, cu scopul obinerii unui anumit profit. n cazul cnd capitalul mprumutat este folosit pentru scop productiv, deci n calitate de capital, el produce un profit din care se pltete dobnda datorat ca pre al mprumutului contractat. Ne aflm, n general, n astfel de situaii, n cazul capitalului bancar folosit n scopuri productive17. n schimb, sumele obinute prin mprumut de stat sunt utilizate, n principal i n general, pentru acoperirea cheltuielilor publice, deci fr scop productiv i nu produc profit, astfel c plata dobnzii i restituirea sumelor mprumutate se fac din veniturile publice, mai cu seam din impozite i taxe. Numai n cazul cnd, n mod excepional, mprumutul de stat este utilizat n scop productiv, rambursarea lui i plata dobnzii se realizeaz, ca i n cazul creditului bancar, din preul produselor sau serviciilor realizate i profitul obinut, deci nu din ncasri bugetare. n general, cheltuielile publice ordinare, fie ale bugetelor de stat, fie ale bugetelor locale, se acoper pe seama veniturilor ordinare permanente ale acestora, care sunt prevzute n bugetele publice respective. mprumuturile de stat se pot angaja pentru finanarea unor necesiti extraordinare, adic pentru acoperirea cheltuielilor publice care nu pot fi suportate din veniturile permanente ale bugetelor publice.
Cu privire la creditul bancar, a se vedea Gh. D. Bistriceanu, M. N. Adochiei, E. Negrea, Finanele agenilor economici, Editura Didactic i Pedagogic, R. A. Bucureti, 1995, p.104 i urm. 212
17

Ca act juridic, mprumutul de stat reprezint o convenie ncheiat ntre o persoan juridic sau fizic, n calitate de creditor, i stat, n calitate de debitor, prin care prima parte accept s pun la dispoziia statului, cu titlu de mprumut, o sum de bani, iar cea de a doua parte se oblig s o restituie n condiiile convenite, pltind i o anumit sum pentru utilizarea mprumutului. 2. Particulariti generale Caracterizarea juridic a mprumutului de stat determin i particularitile generale ale acestuia, dintre care menionm: a) caracterul legal al mprumutului de stat, care n toate rile moderne constituionale necesit o autorizaie prealabil a puterii legislative, deoarece aceste mprumuturi dau natere unei obligaiuni juridice n care subiectul pasiv este nsui statul. Lipsa complet a unei astfel de autorizaii a parlamentului poate constitui o cauz de nulitate a mprumutului de stat. n ara noastr, aceast particularitate a mprumutului este prevzut de Legea privind finanele publice, care condiioneaz lansarea mprumutului de stat de existena unei legi care s autorizeze efectuarea lui18. n acelai sens, Legea privind datoria public19 prevede c Guvernul poate contracta (angaja), n limita sumei aprobate de Parlament, respectiv n condiiile legii, mprumuturi interne sau externe; b) natura juridic de contract, ncheiat prin acordul de voin al prilor, spre deosebire de veniturile ordinare, permanente ale bugetelor publice, impozitele i taxele, care sunt stabilite n mod unilateral de ctre stat, pe baza aa-zisului drept regalian al statului. Aceast particularitate a mprumutului de stat rezult i la noi din Legea privind finanele publice i Legea privind datoria public20. n general, Parlamentul este organul care autorizeaz mprumutul i stabilete condiiile eseniale ale acestuia. Guvernul fixeaz condiiile secundare, iar Ministerul Finanelor Publice ncheie contractul n numele statului. n ara noastr, prin Legea privind mprumutul de stat pentru finanarea deficitului bugetului administraiei centrale de stat pe anul 1991, prima lege de acest gen dup evenimentele din decembrie 1989, Parlamentul Romniei a autorizat direct Ministerul Finanelor s contracteze, n numele statului, un mprumut de stat n limita sumei de 65,5 miliarde lei, fr a implica i guvernul n aceast operaiune, stabilind totodat, principalele elemente ale mprumutului. n acelai sens s-a procedat i cu mprumutul de stat pentru finanarea deficitului pe anul 1992.
Legea nr. 500/2002, n M.Of. nr. 597 din 13 august 2002; cu privire la aceast particularitate, a se vedea I. Gliga, Op. cit., p. 277. 19 Legea nr. 313/2004, n M. Of. nr. 577 din 29 iunie/2004. 20 Legea nr. 313/2004, n M. Of. nr. 577 din 29 iunie/2004. 213
18

n prezent, Legea datoriei publice (art.3) autorizeaz Guvernul s contracteze mprumuturi de stat interne i externe numai prin Ministerul Finanelor Publice; c) caracterul rambursabil al mprumutului de stat, care reprezint un mijloc de mobilizare la dispoziia statului a unor sume pe care acesta le va restitui, dup o anumit perioad, creditorilor respectivi. Cu toate acestea, au existat i mprumuturi perpetue, pentru care nu s-a stabilit un termen de restituire (statul restituie cnd vrea), ci numai obligaia statului de a plti anumite dobnzi21; d) caracterul oneros al mprumutului, care se acord n schimbul unei pli suplimentare, separat de rambursarea mprumutului, care se poate stabili sub forma dobnzii i ctigului22. Din prevederile Legii privind finanele publice i ale legilor de autorizare a mprumutului de stat pentru finanarea deficitului, rezult c s-a adoptat forma dobnzii. n acelai sens este i Legea privind datoria public23. Aa cum s-a artat mai nainte, n raport de spaiul geografic, distingem dou categorii de mprumuturi i anume: a) mprumuturile interne, n care prile aparin aceluiai stat; b) mprumuturile externe, n care prile contractante aparin unor ri di-ferite. Aa cum rezult din definiia legal (citat mai sus), mprumutul de stat este obligaia generat de un contract prin care statul, n calitate de mprumutat, obine fonduri financiare..., astfel c vom continua incursiunea noastr cu examinarea problemei contractrii datoriei publice, care se constituie prin mprumuturile interne i externe. Doctrina definete datoria public ca fiind totalitatea obligaiilor bneti pe care le are statul la un moment dat fa de creditorii interni i externi datorate din mprumuturi n moned naional i n valut pe termen scurt, mediu i lung, contractat de stat n mod direct, sau garantat de stat, inclusiv obligaiile fa de trezoreria proprie, pentru sumele avansate temporar pentru acoperirea deficitului bugetului de stat24.

A se vedea Iulian Vcrel, mprumuturile de stat. Datoria public, n lucrarea Finanele Publice, coordonator Iulian Vcrel, Editura Didactic i Pedagogic, R.A., Ediia a V-a, Bucureti, 2006, p. 441 i urm. 22 A se vedea I. Condor, Drept Financiar, Editor Monitorul Oficial R.A., Bucureti, 1994, p.365. 23 A se vedea Elena Doina Leonte, Gestiunea datoriei publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2004. 24 Idem. 214

21

SECIUNEA a III-a CONTRACTAREA I RAMBURSAREA DATORIEI PUBLICE

1. Contractarea datoriei publice Parlamentul, prin Legea datoriei publice, autorizeaz Guvernul s contracteze mprumuturi de stat, interne i externe, dar numai prin Ministerul Finanelor Publice. Scopurile pentru care se contracteaz mprumuturile de stat sunt urmtoarele: a) finanarea deficitului bugetului de stat, finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceast destinaie, finanarea deficitelor temporare ale bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului trezoreriei statului din exerciiul curent i refinanarea datoriei publice guvernamentale, n condiii acceptate de Ministerul Finanelor Publice; b) meninerea n permanen a unui sold corespunztor n contul curent general al Trezoreriei Statului, stabilit de Ministerul Finanelor Publice; c) finanarea unor proiecte sau a altor necesiti aprobate prin hotrre a Guvernului; d) susinerea balanei de pli i a rezervei valutare; e) alte situaii prevzute de lege25. Guvernul este autorizat s organizeze mprumuturi interne i externe numai prin Ministerul Finanelor Publice, contractate n scopuri prioritare pentru economia romneasc, stabilite, pentru fiecare caz n parte, prin hotrre a Guvernului. Garaniile de stat pot fi acordate numai pentru mprumuturi a cror rambursare se prevede a se face exclusiv din surse proprii, respectiv din bugetele locale, n cazul autoritilor administraiei publice locale. mprumuturile contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale fac parte din datoria public a Romniei, dar nu reprezint obligaii ale Guvernului, iar plata serviciului datoriei publice, aferent acestor mprumuturi, se va efectua exclusiv din bugetele locale i prin mprumuturi pentru refinanarea datoriei publice locale. Autoritile administraiei publice locale pot contracta sau garanta mprumuturi interne i/sau externe pe termen scurt, mediu i lung, pentru realizarea de investiii publice de interes local, precum i pentru refinanarea datoriei publice locale, potrivit legii, numai cu avizul
A se vedea Angela Secrieru, Finane Publice, Editura Epigraf, Chiinu, 2004, p.310 i urm.; Costin Kiriescu, Emilian Dobrescu, Bncile. Mic Enciclopedie, Editura Expert, Bucureti, 1998, p. 96-97; I. Condor, op.cit., p.365-367. 215
25

Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale26; raportarea i nregistrarea datoriei publice locale se fac conform normelor metodologice emise de Ministerul Finanelor Publice. Modalitatea de contractare pentru fiecare tip de instrument al datoriei publice se aprob prin normele metodologice emise n aplicarea legii27. 2. Plasarea, conversiunea, arozarea i consolidarea28 2.1. Plasarea mprumuturilor de stat are loc, n general, prin urmtoarele procedee: a) pe calea subscrierilor, direct de ctre stat, care organizeaz o publicitate prin pres, radio, televiziune, ct mai mare privind condiiile mprumutului. Persoanele fizice sau juridice interesate, dornice s procure efecte publice, se prezint la ghieele deschise de stat la percepii, oficii potale, bnci, case de economii i agenii de schimb, la care subscriu la mprumut. Suma subscris se vars la dispoziia statului, integral, sau n rate; b) prin intermediul consoriilor sau sindicatelor bancare, care preiau obligaiunile n comision sau le cumpr. n cazul comisionului, suma se vars la stat pe msura plasrii obligaiunilor. n situaia cumprrii efective a obligaiunilor mprumutului, consoriul le plaseaz pe pia i ncaseaz diferena ntre cursul la care vinde nscrisurile i cursul la care le-a cumprat de la stat; c) prin vnzarea la burs, procedeu denumit i prin robinet. Statul vinde la burs obligaiunile noului mprumut. Obligaiunile mprumuturilor de stat se emit, n general, la purttor, adic fr a se nscrie numele subscriitorului. Foarte rar se emit obligaiuni nominative, adic cele care poart numele creditorului. 2.2. Conversiunea este operaiunea de preschimbare a obligaiunilor unui mprumut mai vechi cu obligaiuni ale unui mprumut nou, emis cu o dobnd mai mic29. O astfel de operaiune n ara noastr a fost conversiunea datoriilor agricole i urbane din 1932-1934, cauzat de criza economic din anii 1929-1933, fiind reduse cu 50% datoriile contractate de
A se vedea H.G. nr. 158/2005, privind Constituirea, stabilirea componenei i competenei Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale, n M. Of. Nr. 220 din 16 martie 2005. 27 Aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, n M. Of. nr. 57 din 18 ianuarie 2005. 28 Pentru detalii a se vedea: M. Lzeanu, Curs de tiin i Legislaie Financiar, Editor M. Bdeanu, 1942, p. 751i urm.; G.N. Leon, Elemente de tiin Financiar, vol.II, Editura Cartea Romneasc S. A., Cluj, 1930, p. 245 i urm. 29 A se vedea Iulian Vcrel, Teorie i practic, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, p. 268. 216
26

agricultori i moieri i cu 20% cele contractate de proprietarii urbani30. Msura a fost determinat de marile scderi ale preurilor produselor agricole, ale chiriilor i imobilelor n localitile urbane31. 2.3. Arozarea este operaiunea de majorare a ratei dobnzii mprumutului. Se practic n cazurile de scderi mari ale cursului obligaiunilor de stat, pentru a elimina pericolul apariiei de dificulti n plasarea de noi mprumuturi de stat i a menine interesul publicului fa de mprumutul a crui dobnd a sczut. 2.4. Consolidarea const n nlocuirea unui credit pe termen scurt cu un credit pe termen lung. Prin aceast operaiune se prelungete termenul de rambursare a unui mprumut, urmrindu-se o reducere a cheltuielilor bugetare anuale legate de datoria public32. 3. Rambursarea datoriei publice guvernamentale Rambursarea datoriei publice guvernamentale reprezint o obligaie necondiionat i irevocabil a statului, de plat a capitalului, a dobnzilor i a altor costuri aferente mprumuturilor contractate sau garantate: comisioanele, valoarea discontului, cheltuielile cu plata altor servicii legate de contractarea mprumuturilor de stat, precum i cheltuielile aferente serviciilor prestate de ageniile de rating pentru evaluarea riscului de ar pltite din bugetul de stat. Rambursarea la scaden a ratelor de capital aferente datoriei publice guvernamentale se efectueaz: - prin amortizarea datoriei publice guvernamentale (diminuarea soldului mprumutului) din sursele constituite conform legii, sau - refinanarea datoriei publice guvernamentale conform prevederilor legale. n vederea plii serviciului datoriei publice guvernamentale se acord autorizare bugetar permanent pentru efectuarea acestor cheltuieli. n conformitate cu prevederile legale, sursele de plat pentru serviciul datoriei publice guvernamentale sunt, dup caz, urmtoarele: a) disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului; b) mprumuturile de stat pentru finanarea i refinanarea datoriei publice guvernamentale; c) cheltuielile prevzute cu aceast destinaie n bugetul de stat; d) sumele ncasate de ctre instituiile financiare mandatate de Ministerul Finanelor Publice pentru a administra mprumuturile externe
Legile din 19 aprilie 1932, aprilie 1933 i 7 aprilie 1934. A se vedea Gheorghe Alecu, Drept financiar, Ovidius University Press, Constana, 2005, p. 213 -214. 32 Ioan Condor, Drept financiar i fiscal, editor Tribuna Economic, 1996, p. 504-505. 217
31 30

contractate de acesta, n numele i n contul statului, de la beneficiarii finali de mprumuturi; e) sumele ncasate de Ministerul Finanelor Publice de la beneficiarii finali ai mprumuturilor, n baza acordurilor de mprumut subsidiar, ncheiate n condiiile acordurilor de mprumut intervenite ntre statul romn i creditor. f) sumele prevzute n bugetele beneficiarilor finali, n baza acordurilor de mprumut subsidiar i a acordurilor de mprumut subsidiar i garanie ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice, autoritile administraiei publice locale i agenii economici de sub autoritatea acestora, n condiiile acordurilor de mprumut intervenite ntre statul romn i creditori; g) sumele prevzute n bugetele agenilor economici care au contractat mprumuturi cu garania statului; h) fondul de risc, pentru situaiile n care sunt executate garaniile emise de Ministerul Finanelor Publice sau n cazul n care beneficiarii finali ai mprumuturilor directe i submprumutate nu i onoreaz obligaiile prevzute n acordurile de mprumut subsidiar sau n acordurile de mprumut subsidiar i garanie; i) alte surse, n condiiile legii33. Rambursarea ratelor de capital aferente serviciului datoriei publice guvernamentale directe se face prin refinanarea acestora de ctre Ministerul Finanelor Publice. Rambursarea ratelor de capital aferente mprumuturilor din echivalentul n lei al creditelor externe guvernamentale utilizate la finanarea i refinanarea deficitului bugetului de stat se efectueaz prin refinanarea acestora pe baz de mprumuturi de stat. Dac data la care trebuie efectuat una dintre plile aferente serviciului datoriei publice este o zi de srbtoare sau o zi nelucrtoare, plata va fi efectuat n prima zi lucrtoare dup data scadenei plii, dac n acordul de mprumut sau n prospectul de emisiune pentru titlurile de stat nu se prevede altfel, fr obligarea la dobnzi moratorii. Titlurile de stat care se regsesc n aceast situaie vor rmne n proprietatea deintorului nregistrat i nu pot fi tranzacionate. Modalitile de rambursare mai frecvent utilizate sunt34: a) prin anuiti adic, din al doilea sau al treilea an de la contractarea mprumutului, statul ncepe s plteasc, separat de dobnzi, o parte din suma datorat. Anuitile se pot stabili:
A se vedea Angela Secrieru, op. cit., p. 320 i urm. Ioan Condor, Drept financiar, editor R. A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p. 377-378. 218
34 33

- n sume egale pe toat durata de restituire a mprumutului; - n cote progresive sau regresive; b) tragerea la sori adic, la data lansrii mprumutului, statul fixeaz valoarea obligaiunilor amortizate n fiecare an, prin procedeul tragerii la sori; c) rscumprarea la burs prin aparatul Ministerului Finanelor sau prin intermediul bncilor se procedeaz la retragerea din circulaie a rentei perpetue. Se utilizeaz acest procedeu cnd statul dispune de resurse bugetare, iar cursul la burs al obligaiunilor este sczut. Primele dou modaliti de rambursare sunt utilizate la mprumuturile cu termen.
SECIUNEA a IV-a DATORIA PUBLIC GUVERNAMENTAL DIRECT

1. Titlurile de stat Ministerul Finanelor Publice este autorizat s emit titluri de stat, exprimate n moned naional i n valut, att pe piaa intern, ct i pe piaa extern, la momentele i n cuantumurile considerate oportune, n scopul ndeplinirii obiectivelor prevzute la art. 18 din Legea nr. 313/2004. Titlurile de stat pot fi emise: a) n form materializat, ca nscrisuri imprimate, cuprinznd meniuni obligatorii referitoare la emitent, valoarea nominal, rata dobnzii sau a discontului, scadena, modul de transmisiune i alte elemente specifice fiecrei categorii de titluri; aceste instrumente pot fi utilizate de ctre deintori drept garanii pentru mprumuturi; b) n form dematerializat, ca titluri pentru care emisiunea, probaiunea i transmisiunea drepturilor ncorporate se evideniaz prin nscriere n sistemul de nregistrare n cont; aceste instrumente pot fi utilizate de ctre deintori drept garanii pentru mprumuturi. Ministerul Finanelor Publice poate delega unor ageni sau altor instituii, pe baz de convenie, atribuii operaionale privind emisiunea de titluri de stat. Titlurile de stat dematerializate i cele emise n form materializat sunt instrumente negociabile sau nenegociabile. Titlurile de stat pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung. Titlurile de stat vor fi oferite spre vnzare sub condiia ca oferta s includ cel puin urmtoarele elemente: a) denumirea, data emisiunii i valoarea titlurilor de stat oferite; b) forma mprumutului de stat reprezentat prin titlurile aferente cu discont sau purttor de dobnd;
219

c) rata dobnzii, metoda de calcul i datele la care se pltete dobnda, dac este cazul; d) data scadenei i opiunile ncorporate, dac este cazul. n luna decembrie a fiecrui an, Ministerul Finanelor Publice va anuna programul de emisiune a titlurilor de stat pe piaa intern i extern pentru anul urmtor. Acest program poate fi modificat, n cursul anului, n funcie de evoluiile pieelor financiare, prin prospectele de emisiuni ale titlurilor de stat ce urmeaz a fi lansate n lunile urmtoare. Ministerul Finanelor Publice, Banca Naional a Romniei i Comisia Naional a Valorilor Mobiliare elaboreaz norme de reglementare a activitilor i operaiunilor pe piaa primar i secundar a titlurilor de stat n Romnia.35 Ministerul Finanelor Publice este autorizat s ofere compensaii pentru titlurile de stat, emise n form materializat, care au fost pierdute, furate, distruse sau deteriorate, sub condiia ca titlul de stat s fie indentificabil prin serie, numr i descriere, n conformitate cu reglementrile n vigoare, iar deintorul s fi efectuat formalitile de publicitate, n condiiile legii. 2. Contractarea datoriei publice guvernamentale directe Legea nr. 313/2004 autorizeaz Guvernul s contracteze datorie public direct numai prin Ministerul Finanelor Publice, folosind instrumentele de la lit. a) d) de mai sus36, fr a fi obligat a se limita numai la aceste patru instrumente. 3. Submprumutarea mprumuturilor directe Guvernul este autorizat s contracteze n mod direct mprumuturi de la instituiile financiare internaionale sau de la ali creditori, numai prin Ministerul Finanelor Publice, pe care s le submprumute unor beneficiari finali, n scopul realizrii proiectelor sau programelor de importan prioritar pentru Romnia, aprobate prin hotrre a Guvernului sau prin lege de ratificare a mprumutului, dup caz. Submprumutarea mprumuturilor contractate de Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, n numele statului, beneficiarilor finali se face pe baza unor acorduri de mprumut subsidiar ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice i acetia sau, dup caz, n baza unor
Piaa financiar poate fi primar - tranzacii cu hrtii de valoare mobiliare nou emise - i secundar, pe care se negociaz aciuni i obligaiuni emise anterior (Dicionar Economic, Ediia a doua, Editura Economic, Bucureti, 2001, p. 330). 36 Paragraful 3, lit.ad de la seciunea a III-a din acest capitol. 220
35

acorduri de mprumut subsidiar i garanie, ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice, pe de o parte, autoritile administraiei publice locale coordonatoare ale activitii beneficiarilor finali i, dup caz, garante ale sumelor submprumutate acestora i beneficiarii finali ai mprumutului, pe de alt parte. ncheierea acordului de mprumut subsidiar sau a acordului de mprumut subsidiar i de garanie este condiionat de avizul Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior, pentru mprumuturile a cror rambursare se face exclusiv din surse proprii ale agentului economic, sau de avizul Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale, n cazul n care submprumutat este o autoritate a administraiei publice locale. 4. Administrarea mprumuturilor externe de ctre instituiile financiare Ministerul Finanelor Publice, n numele statului romn i n baza prevederilor din acordurile de mprumut i din acordurile de mprumut subsidiar, poate mandata o instituie financiar s administreze mprumuturi externe, n condiiile stabilite prin acordul de administrare. Ministerul Finanelor Publice este autorizat s plteasc n schimbul acestui serviciu un comision de administrare. mprumuturile externe contractate de Ministerul Finanelor Publice, n numele statului romn, a cror administrare a fost mandatat unei instituii financiare, vor fi pltite de ctre beneficiarii finali de submprumut Ministerului Finanelor Publice sau, dup caz, instituiei financiare, n condiiile stabilite prin acordul de administrare i prin acordurile de mprumut subsidiar sau acordurile de mprumut subsidiar i de garanie. Ministerul Finanelor Publice percepe de la instituiile financiare sau de la beneficiarii finali un comision pentru alimentarea fondului de risc, n condiiile Legii nr. 313/2004, dac legea de ratificare a mprumutului nu prevede altfel.
SECIUNEA a V-a GESTIONAREA GARANIILOR DE STAT I A SUBMPRUMUTURILOR

1. Emiterea garaniilor de stat Potrivit art.10 din Legea nr. 313/2004, Ministerul Finanelor Publice este autorizat s emit garanii de stat pentru mprumuturi contractate de orice agent economic sau autoritate a administraiei publice, desemnat prin hotrre a Guvernului, cu respectarea urmtoarelor condiii:
221

a) garantarea mprumutului garantat de stat s se fac din surse proprii, fr a afecta bugetul general consolidat; b) n cazul garaniilor acordate autoritilor administraiei publice locale37, se prevede ca rambursarea mprumutului garantat de stat s se fac din surse ale bugetelor locale, numai cu avizul Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior, respectiv al Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale; c) condiii prevzute de alte legi. Banca de Export-Import a Romniei S.A.- Eximbank38 va analiza i va supune spre avizare Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior numai proiectele a cror finanare este autorizat prin hotrre a Guvernului pentru a fi garantat de stat, cu avizul de principiu al Ministerului Finanelor Publice. Metodologia de lucru pentru Banca de Export-Import a Romniei S.A. Eximbank, precum i a Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior, n materie de avizare a acordrii de submprumuturi sau garanii de stat de Ministerul Finanelor Publice este stabilit prin hotrre a Guvernului. Legea nr. 313/2004 stabilete i procedura emiterii garaniilor de stat, innd seama c, n general, este vorba de sume importante angajate n garanie. Astfel, emiterea garaniilor este condiionat de: a) acceptarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a clauzelor cuprinse n contractele de mprumut ncheiate ntre potenialul beneficiar al garaniei i instituiile creditoare; b) avizul Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior sau al Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale, dup caz; c) ntre Ministerul Finanelor Publice, n calitate de garant, i beneficiarul garaniei se ncheie o convenie n care sunt stipulate drepturile i obligaiile prilor semnatare, inclusiv cele referitoare la plata comisionului de risc. Ministerul Finanelor Publice este mputernicit de lege s emit, n favoarea instituiei creditoare, scrisoarea de garanie, n care se specific termenii i condiiile n care se acord garania. Procedura emiterii garaniilor de stat este stabilit prin norme elaborate de Ministerul Finanelor Publice i aprobate de Guvern39.
37 O.U.G. nr. 45/2003 privind Finanele publice locale (art. 59-62), n M. Of. nr 431/din 5 iunie 2003, aprobat i modificat prin Legea nr 108/2004, n M.Of. nr. 336 din 16 aprilie 2004. 38 Legea nr. 96/2000, privind organizarea i funcionarea Bncii de ExportImport a Romniei EXIMBANK S.A. i instrumentele specifice de susinere a comerului exterior, republicat n M.Of. nr. 128 din 10 februarie 2005, cu modificrile ulterioare. 39 Aceast procedur este stabilit n pct. 11 al Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.313/2004, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 2.415/2004, n M.Of. nr. 57 din 18 ianuarie 2005. 222

Pot fi acordate garanii de stat i n baza prevederilor unor legi speciale. 2. Obligaia de a se onora garania de stat. Fondul i comisionul de risc 2.1. Obligaia de a se onora garania de stat Art. 12 din Legea nr. 313/2004 prevede c garania de stat reprezint o obligaie a statului romn, care se execut dac beneficiarul de mprumut nu are capacitatea s achite, integral sau parial, mprumutul, dobnda, comisionul i alte costuri stabilite n conformitate cu condiiile mprumutului garantat: a) Astfel, dac garania de stat devine exigibil40, Ministerul Finanelor Publice este obligat s efectueze plata sau plile datorate de debitorul garantat, n favoarea instituiei creditoare, n conformitate cu prevederile scrisorii de garanie emise n numele statului. Plata sau plile datorate se efectueaz din fondul de risc. b) De asemenea, n cazul n care garania de stat emis n baza unei legi speciale devine exigibil, tot Ministerul Finanelor Publice este obligat s efectueze, din surse bugetare, dac legea nu prevede altfel, plata sau plile datorate, n conformitate cu prevederile scrisorii de garanie emise. Dup cum observm, sursa de plat este diferit, respectiv: - din fondul de risc, n cazul de la pct. a. de mai sus, ca regul; - din surse bugetare, n cazul de la pct. b de mai sus, ca excepie. 2. 2. Fondul de risc. Legea nr. 313/2004 prevede constituirea unui fond de risc pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din: a) garantarea de ctre stat a mprumuturilor contractate de persoane juridice de la instituiile creditoare; b) mprumuturile contractate direct de stat i submprumutate beneficiarilor finali, n condiiile examinate mai sus. Sursele de constituire a fondului de risc sunt urmtoarele: a) sumele ncasate sub form de comisioane de la beneficiarii mprumuturilor garantate de stat sau submprumutate, cu excepia autoritilor administraiei publice, pentru ambele cazuri, de la care nu se percepe comision la fondul de risc; b) dobnzi la disponibilitile aflate n contul fondului de risc; c) majorri de ntrziere, la nivelul celor prevzute pentru neplata n termen a obligaiilor fiscale41 aplicate pentru neplata n termen, de ctre
A se vedea definiia noiunii data scadenei, paragraful 2, poziia 33, din seciunea I a acestui capitol. 41 A se vedea Ordonana Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n M. Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificrile i completrile ulterioare. 223
40

beneficiarii finali ai mprumuturilor garantate de stat sau submprumutate, a comisioanelor la fondul de risc i, respectiv, a ratelor scadente, dobnzilor, comisioanelor i a altor costuri aferente ale mprumutului; d) fonduri alocate de la bugetul de stat n acest scop; e) alte surse legal constituite42. Sumele aflate n fondul de risc sunt destinate achitrii obligaiilor aferente garaniilor de stat i celor aferente acordurilor de mprumut subsidiar sau acordurilor de mprumut subsidiar i de garanie, n cazul n care beneficiarii finali nu dispun de resurse financiare proprii pentru achitarea obligaiilor de plat. Gestionarea fondului de risc este dat de lege n competena Ministerului Finanelor Publice i se realizeaz prin contul curent general al Trezoreriei Statului. Este necesar s fie avute n vedere sigurana, lichiditatea i rentabilitatea fondurilor n raport de aceast ordine i prioritate. Modul de gestionare a fondului de risc i reflectarea n contabilitatea Trezoreriei Statului i n contabilitatea persoanelor juridice a operaiunilor legate de acordarea de garanii de stat i submprumuturi se stabilesc prin norme emise de Ministerul Finanelor Publice. 2.3. Comisionul de risc Aa cum am artat, principala surs a Fondului de risc este constituit din sumele ncasate sub form de comision de la beneficiarii mprumuturilor, cu excepia autoritilor administraiei de stat. Determinarea gradului de risc al solicitantului se face pe baza analizei economice i financiare a documentaiei, prezentat de persoana juridic solicitant de garania de stat sau submprumut, de ctre Ministerul Finanelor Publice sau alt organ desemnat n acest scop. Cuantumul comisionului de risc se stabilete, n procente, de ctre Ministerul Finanelor Publice, n funcie de gradul de risc determinat n condiiile de mai sus. Suma datorat se determin prin aplicarea cotei procentuale la valoarea mprumutului garantat sau submprumutat. Comisionul de risc reprezint suma datorat la fondul de risc de beneficiarul unui mprumut garantat sau submprumutat, n cuantumul i la termenele stipulate n convenia de garantare, acordul de mprumut subsidiar sau acordul de mprumut subsidiar i de garanie, ncheiate cu Ministerul Finanelor Publice. Normele tehnice pentru determinarea comisionului de risc se emit de ctre Ministerul Finanelor Publice i se aprob prin ordin al ministrului.

A se vedea i pct.16 (13.2.1) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii datoriei publice nr. 313/2004, aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, n M. Of. nr. 57 din ianuarie 2005. 224

42

3. Executarea garaniilor de stat, achitarea mprumuturilor directe i ncetarea valabilitii garaniilor de stat 3.1. Executarea garaniilor de stat. Cu cel puin 10 zile calendaristice nainte de data scadenei, beneficiarul garaniei de stat are obligaia de a informa n scris Ministerul Finanelor Publice i de a depune documente justificative, declarnd pe propria rspundere asupra lipsei disponibilitilor bneti necesare achitrii sumelor scadente43. n caz c beneficiarul garaniei de stat nu i poate ndeplini obligaia de plat, conform acordului de mprumut, el poate prezenta Ministerului Finanelor Publice o cerere de plat, pentru ca acesta din urm s plteasc sumele cuvenite creditorului, n conformitate cu prevederile scrisorii de garanie. Cererea de plat va include: ratele de credit datorate, dobnzile i alte costuri, precum i data plilor ce urmeaz s fie fcute instituiei creditoare, de ctre Ministerul Finanelor Publice, n conformitate cu termenii scrisorii de garanie. Dac specificaiile din cererea de plat sunt n conformitate cu clauzele scrisorii de garanie, Ministerul Finanelor Publice va dispune transferarea sumei sau sumelor solicitate, din fondul de risc n contul indicat de garantat i de instituia creditoare, la data specificat n cerere. n cazul garaniilor pentru mprumuturile n valut, Ministerul Finanelor Publice va cumpra de la Banca Naional a Romniei valuta necesar n vederea efecturii plilor scadente ctre instituia creditoare. Plata contravalorii n lei a valutei se va asigura din fondul de risc, n aceeai zi n care este cumprat valuta, la cursul valutar comunicat de Banca Naional a Romniei valabil n ziua respectiv. Procedura de executare a garaniilor de stat, examinat mai sus, se aplic n mod corespunztor i n cazul acordurilor de mprumut subsidiar i de garanie. Sursele de plat pentru fondurile ce au fcut obiectul unor acorduri de mprumut subsidiar sau de mprumut subsidiar i de garanie sunt constituite n baza prevederilor acestor acorduri. Dac beneficiarii finali i garanii acestora, n cazul acordurilor de mprumut subsidiar i de garanie, nu dispun de sursele financiare necesare onorrii obligaiilor, sursa o constituie fondul de risc. 3.2. Achitarea mprumuturilor directe. Obligaia de rambursare a mprumuturilor directe contractate de Guvern prin Ministerul Finanelor Publice revine Ministerului Finanelor Publice. Acesta poate delega aceast atribuie beneficiarilor finali ai acordurilor de mprumut subsidiar sau ai acordurilor de mprumut subsidiar i de garanie.
43

A se vedea Gheorghe Alecu, op. cit., p.213. 225

3.3. ncetarea valabilitii garaniei de stat. Legea nr. 313/2004 prevede c ncetarea valabilitii garaniei de stat se produce n urmtoarele cazuri: a) obligaiile aferente mprumutului garantat de stat sunt achitate n totalitate de ctre beneficiarul acestuia sau de ctre un ter; b) Ministerul Finanelor Publice efectueaz plata sau plile, pn la stingere, instituiei creditoare, n numele beneficiarului de garanie de stat; c) termenul de valabilitate stipulat n scrisoarea de garanie a expirat; d) alte condiii prevzute expres n scrisoarea de garanie. Stingerea obligaiilor ce decurg din contractul de mprumut atrage ncetarea valabilitii scrisorii de garanie, care se restituie emitentului, respectiv Ministerului Finanelor Publice, n termen de 10 zile de la ndeplinirea uneia dintre condiiile prevzute la lit. a) d) de mai sus. 4. Recuperarea sumelor pltite de Ministerul Finanelor Publice Dup efectuarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a plii sau a plilor generate de execuia garaniei de stat sau de acordurile de mprumut subsidiar, respectiv a acordurilor de mprumut subsidiar i de garanie, beneficiarul mprumutului garantat sau submprumutului are obligaia s restituie Ministerului Finanelor Publice echivalentul cheltuielilor efectuate de acesta, n conformitate cu prevederile conveniei de garantare, al acordului de mprumut subsidiar, respectiv al acordului de mprumut subsidiar i de garanie, ncheiate ntre beneficiarul mprumutului i Ministerul Finanelor Publice. Convenia de garantare, acordul de mprumut subsidiar, sau acordul de mprumut subsidiar i de garanie ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice, n calitate de garant sau submprumuttor, i beneficiarul mprumutului constituie titlu executoriu. n consecin, bncile sunt obligate s fac decontarea, fr a fi necesar investirea cu formul executorie a conveniei, respectiv a acordurilor de mprumut n cauz. Recuperarea sumelor pltite de Ministerul Finanelor Publice se efectueaz n conformitate cu legislaia n vigoare privind colectarea creanelor fiscale, de ctre organele fiscale competente (adic, conform Ordonanei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal44), dac legea nu prevede altfel. Cu sumele recuperate de ctre Ministerul Finanelor Publice, n condiiile de mai sus, se rentregete disponibilul din fondul de risc.
44

Republicat n M. Of. nr.863 din 26 septembrie 2005, cu modificrile

ulterioare. 226

SECIUNEA a VI-a ADMINISTRAREA DATORIEI PUBLICE GUVERNAMENTALE

1. Obiective urmrite n activitatea de contractare i de administrare a datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finanelor Publice urmrete, innd seama de condiiile de pia, n principal, obiectivele: a) optimizarea lichiditilor pentru efectuarea cheltuielilor bugetare; b) limitarea riscului de refinanare; c) optimizarea ponderii n portofoliu a titlurilor de stat negociabile; d) administrarea riscului de curs valutar i a riscului de dobnd; e) constituirea dobnzilor la titlurile de stat n dobnzi de referin pentru activitatea de intermediere financiar din Romnia; f) diversificarea bazei de creditori; g) optimizarea cheltuielilor bugetare cu datoria public n funcie de celelalte obiective. 2. Atribuiile Ministerului Finanelor Publice45 Potrivit art. 19 din Legea nr. 313/2004, Ministerul Finanelor Publice este singurul contractant i administrator al datoriei publice guvernamentale, directe i garantate, i are, pentru ndeplinirea acestui scop, autoritatea de a ntreprinde urmtoarele activiti: a) estimeaz necesarul de lichiditate pentru realizarea cheltuielilor sectorului bugetar; b) contracteaz direct, n numele statului, administreaz i ramburseaz mprumuturile de stat, inclusiv costurile aferente; c) emite scrisori de garanie pentru mprumuturi; d) elaboreaz proiectul legii anuale privind plafonul de ndatorare public i alte acte normative ce decurg din Legea nr. 313/2004; e) stabilete, n condiiile pieei, termenii pentru finanarea i refinanarea datoriei publice i se asigur c noile mprumuturi se ncadreaz n plafonul anual de ndatorare public; f) efectueaz operaiuni n scopul administrrii riscurilor asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale; g) coordoneaz relaiile cu ageniile internaionale de rating n scopul evalurii riscului de ar;

Pentru detalii, a se vedea Elena Doina Leonte, Gestionarea datoriei publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2004, p. 15 i urm. 227

45

h) prezint, semestrial, Guvernului i Parlamentului situaia mprumuturilor contractate direct de stat i a celor garantate de stat; i) elaboreaz normele prevzute de Legea nr. 313/2004 n competena sa; j) elaboreaz anual contul general al datoriei publice, anex la contul general anual de execuie a bugetului de stat46. 3. Operaiuni de administrare Pentru administrarea riscurilor asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finanelor Publice este autorizat s fac urmtoarele operaiuni, fr a se limita la acestea: a) swap valutar i alte operaiuni specifice de administrare a riscului valutar; b) swap pe rata dobnzii i alte operaiuni specifice de administrare a riscului de dobnd; c) schimbarea valutei de contract a unui mprumut; d) rscumprarea titlurilor de stat pe piaa secundar; e) redeschiderea emisiunilor de titluri de stat. Riscurile asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale 47 sunt : a) riscul de pia se refer la riscurile asupra costurilor serviciului datoriei publice guvernamentale determinate de modificarea preurilor de pia (rata dobnzii, cursul de schimb valutar, preul mrfurilor); b) riscul de refinanare se refer la riscul de a nu putea refinana datoria la scadene sau la riscul ca refinanarea s se fac la costuri deosebit de ridicate; c) riscul de lichiditate se refer la situaia n care volumul activelor lichide din pia diminueaz rapid condiiile unor obligaii de plat neanticipate din contul trezoreriei statului i /sau se ntmpin dificulti n atragerea ntr-o perioad scurt de timp de numerar prin mprumuturi; d) riscul de credit riscul nerespectrii de ctre partener/emitent a obligaiilor de plat asumate prin contract, n sumele i la termenele stabilite; e) riscul de decontare se refer la pierderile poteniale pe care le poate suferi guvernul ca rezultat al omisiunii partenerului de a-i achita datoriile; f) riscul operaional include diferite tipuri de risc, ca de exemplu erori n diferite etape ale efecturii i nregistrrii tranzaciilor, inadvertene sau omisiuni n controlul intern sau ale sistemelor informatice sau serviciilor.
Normele metodologice, aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, n M. Of. Nr. 57 din 18 ianuarie 2005. 47 Normele metodologice de aplicare a Legii datoriei publice nr. 313/2004, aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, n M.Of. nr. 57 din 18 ianuarie 2005 (pct.20.1). 228
46

Pe baza analizelor efectuate de direcia de specialitate din Ministerul Finanelor Publice, urmare a evoluiilor de pe pieele de capital i a perspectivelor estimate de experii instituiilor financiare internaionale, pot fi identificate diferite riscuri la care portofoliile de mprumuturi guvernamentale sunt expuse pe anumite perioade de timp. Dup identificarea riscurilor la care sunt expuse anumite mprumuturi sau grupuri de mprumuturi (portofolii de mprumuturi) se pot elabora note de oportunitate a administrrii i asigurrii riscurilor prin realizarea unei/unor operaiuni din Legea nr. 313/2004 (vezi lit. a.- e. de mai sus, fr a se limita la acestea), supuse aprobrii ministrului Finanelor Publice. Ministrul Finanelor Publice poate apoi intra n operaiuni de administrare a riscurilor asociate unui mprumut sau portofoliu de mprumuturi cu instituii financiare interne sau internaionale, prin ncheierea de contracte standardizate sau acorduri specifice cu acestea. Veniturile obinute sau cheltuielile rezultate in urma efecturii uneia dintre operaiunile prevzute la lit. a.- e. de mai sus (exemplu: evoluii favorabile/defavorabile ale ratei dobnzii, cursului valutar sau altui element care s-a avut n vedere n momentul efecturii uneia din operaiuni), reprezint venituri, respectiv cheltuieli ale bugetului de stat. 4. Banca Naional a Romniei agent al statului privind datoria public guvernamental Piaa serviciului datoriei publice guvernamentale contractate de Ministrul Finanelor Publice, n numele statului, n alt moned dect moneda naional, se poate efectua prin Banca Naional a Romniei, pe baz de convenie. Opional, din considerente strategice, pentru plata serviciului datoriei publice guvernamentale n valut, Ministrul Finanelor Publice poate utiliza valuta existent n conturile sale sau poate cumpra de la Banca Naional a Romniei valuta necesar plilor, la cursul valutar comunicat de Banca Naional a Romniei valabil n ziua respectiv, i poate plti contravaloarea n lei a acesteia n aceeai zi. Banca Naional a Romniei sau alt instituie financiar poate exercita: a) funcia de agent de nregistrare a datoriei publice interne sau a unor componente ale acesteia; b) activitile privind organizarea licitaiilor de titluri de stat pe piaa intern. 5. Comisioane Pentru activitile derulate de instituiile financiare, inclusiv de ctre Banca Naional a Romniei, n calitate de agent al statului pentru
229

anumite operaiuni, Ministerul Finanelor Publice este autorizat s plteasc comisioane din bugetul de stat, al cror cuantum este stabilit prin convenie ntre cele dou pri. 6. Utilizarea fondurilor n valut Fondurile n valut ale Ministerului Finanelor Publice pot fi convertite n moned naional, n momentul considerat oportun de ctre Ministerul Finanelor Publice, prin Banca Naional a Romniei, la cursul valutar comunicat de Banca Naional a Romniei valabil n ziua respectiv. Ministerul Finanelor Publice poate utiliza fondurile n valut contractate pentru finanarea i refinanarea datoriei publice guvernamentale pentru plata serviciului datoriei publice guvernamentale n valut.
SECIUNEA a VII-a NREGISTRAREA I RAPORTAREA DATORIEI PUBLICE

Datoria public a rii noastre este nregistrat de Ministerul Finanelor Publice n registre n care se evideniaz situaia datoriei publice n ordine cronologic48. Registrele tehnice trebuie s cuprind, n principal, date privind: - mprumuturile contractate direct; - garaniile acordate de stat; - valoarea mprumuturilor i a garaniilor; - nivelul ratelor dobnzilor - nivelul comisioanelor - alte informaii stabilite prin norme elaborate de Ministerul Finanelor Publice. De asemenea, structura registrului datoriei publice i modalitatea de raportare a informaiilor privind datoria public de ctre beneficiarii de mprumuturi se stabilesc prin norme aprobate de Ministerul Finanelor Publice.

48

Pentru dezvoltri, a se vedea Elena Doina Leonte, op. cit., p. 170 i urm.

230

GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie Credit Datorie public Serviciul datoriei publice Garanie de stat scrisoare de garanie mprumut de stat Titlu de stat Dobnd Operaiuni la vedere (spot); la termen (forward) Swap-valutar; pe rata dobnzii Instituie financiar internaional Plasarea, conversia, arozarea i consolidarea mprumuturilor de stat Rambursarea datoriei publice guvernamentale Submprumutarea mprumuturilor directe Gestionarea garaniilor de stat i a submprumuturilor Fond de risc Comisionul de risc Executarea garaniilor de stat ncetarea valabilitii garaniei de stat Administrarea datoriei publice guvernamentale Riscurile asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale B. Teme pentru dezbateri Categorii de credit clasificare Categorii de datorie public guvernamental, local, intern, extern definire Categorii de mprumuturi de stat Formele i termenele titlurilor de stat Rata i data plii dobnzii Necesitatea creditului public Avantaje i dezavantaje ale creditului public Particularitile mprumutului de stat Contractarea datoriei publice Procedee de plasare a mprumuturilor de stat Ce reprezint, cum se efectueaz i care sunt sursele pentru rambursarea datoriei publice guvernamentale? Modaliti de rambursare a datoriei publice
231

 Instrumentele datoriei publice guvernamentale Emiterea titlurilor de stat Administrarea mprumuturilor externe de ctre instituii financiare Emiterea garaniilor de stat Obligaia de a se onora garania de stat. Fondul i comisionul de risc Executarea garaniilor de stat, achitarea mprumuturilor directe i ncetarea valabilitii garaniei de stat Recuperarea sumelor pltite de Ministerul Finanelor Publice, n numele statului Obiective, atribuii i operaiuni de administrare a datoriei publice guvernamentale nregistrarea i raportarea datoriei publice

232

CAPITOLUL X BUGETUL COMUNITAR

1. Scurt istoric Cuvntul buget i gsete originea, aa cum am artat, n vechea limb francez, i anume, n expresia bouge i bougette, care exprimau nelesul de pung de piele sau pung de bani. Anglo-saxonii au mprumutat noiunea de la francezi care, mpreun cu italienii, o foloseau nc din Evul Mediu. Primul document istoric n care se ntlnete cuvntul buget n Frana, ca termen oficial, este Circulara din 9 Thermidor anul X (28 iulie 1802). n legislaia francez ns, noiunea este utilizat numai din anul 1806 n Legea privitoare la finane (24 aprilie). La scurt timp, expresia s-a rspndit i n celelalte state din Europa. Principiile dreptului bugetar modern au luat fiin mai nti n Anglia i apoi s-au rspndit n celelalte state din Europa. n concepia ce st la baza sistemului bugetar din statele moderne, a prevedea, adic a stabili n mod analitic nevoile financiare ale unei perioade, de obicei un an, i a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de ctre toi cei care suport sarcinile materiale ale bunei funcionri a administraiei publice, constituie o obligaie primordial a organelor statului. Ca atare, a face un buget nseamn a enumera, a evalua i a compara, n mod periodic, dinainte i pe o perioad de timp n viitor, cheltuielile de fcut i veniturile de perceput1. Finanele publice ale Uniunii Europene trebuie studiate prin comparaie cu cele ale unui stat naional. Astfel, n studiul acestora, vom distinge ntre: - procesul bugetar, ce cuprinde prezentarea documentelor bugetare, pregtirea acestora i votarea bugetului; i

C. de Malberg, Contribution la thorie gnrale de l tat, Paris, 1920, p. 154. 233

- execuia bugetului, respectnd regulile contabilitii publice i controlul financiar. 2. Coninutul bugetului. Structur 2.1. Prin Tratatul de fuziune din 1967, instituiile comunitare au devenit unice pentru toate cele trei Comuniti Europene i, n acelai timp, s-a produs i fuziunea bugetelor respective. Ulterior, au fost adoptate dou Tratate bugetare, primul la 22 aprilie 1970, la Luxemburg, al doilea la 22 iulie 1975, intrat n vigoare la 1 iunie 1977. n consecin, prevederile privind elaborarea i adoptarea bugetului, administrarea lui, precum i controlul execuiei bugetare au un caracter uniform pentru cele trei Comuniti, cu excepia cheltuielilor neadministrative, operaionale, i a veniturilor CECO, care sunt incluse ntr-un buget distinct, i a activitii financiare a Bncii Europene de Investiii. Cele dou Tratate bugetare menionate au adus modificri n special n privina procedurii bugetare, competenei Parlamentului, controlului bugetar (constituirea Curii de Conturi)2. Ultimele modificri sunt aduse de ctre Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, elaborat n 2004. 2.2. n ceea ce privete veniturile, odat cu Tratatul de la Maastricht, bugetul urmeaz s fie integral finanat prin resurse proprii. Acestea se compun din: a) prelevri agricole, din : impozite, prime, sume suplimentare sau compensatorii, ori comisioane i alte obligaii stabilite sau de stabilit de ctre instituiile Comunitilor cu privire la comerul cu statele nemembre n cadrul politicii agricole comune i, de asemenea, contribuii i alte obligaii prevzute n cadrul organizrii comune de pia n domeniul zahrului (cca 20-30% din venituri proprii); b) taxe prevzute n tariful vamal comun i alte taxe stabilite sau de stabilit de ctre instituiile Comunitilor cu privire la comerul cu statele nemembre i taxele vamale asupra produselor care intr potrivit CECO (Comunitatea European a Crbunelui i Oelului), cca14-15% din venituri proprii); c) prelevri din TVA, rata uniform aplicat pentru toate statele membre la bazele de evaluare a taxei pe valoarea adugat armonizat, determinat potrivit regulilor comunitare (baza de evaluare de luat n calcul

A se vedea G. Isaac, La rnovation des institutions financires des Communauts europennes, n RTDE, nr. 4, 1977 p. 737-810. 234

n acest scop nu trebuie s depeasc 50% din Produsul Intern Brut pentru fiecare stat membru); d) prelevri din Produsul Naional Brut, ratade determinat potrivit procedurii bugetare n lumina totalului tuturor celorlalte venituri aplicat la suma tuturor produselor naionale brute, venituri provenind din orice noi obligaii financiare introduse n cadrul unei politici comune ; e) venituri diverse, de exemplu, excedentele bugetare; tariful serviciilor prestate de U.E.; impozitul comunitar pe venitul celor cca 30000 de salariai U.E. etc. n ceea ce privete cheltuielile, distingem: a) cheltuieli obligatorii, n cuantum de cca 45% din buget, sunt destinate funcionrii instituiilor i altor organisme comunitare, ca, de exemplu, Fondul FEOGA Seciunea Garanie, Fondul European de Dezvoltare Regional, angajamentele externe ale Comunitilor, pescuitul; b) cheltuieli neobligatorii, n cuantum de 55% din buget, care includ: cheltuielile de personal, chiriile, Fondul FEOGA Seciunea Orientare, Fondul European Social, mediul, transporturile, cercetarea, energia, informaia, invenia.3 ntr-un tabel, bugetul general al Uniunii Europene arat4 astfel:
VENITURI Resurse proprii TVA Resurse proprii bazate pe PIB Taxe vamale Prelevri agricole Cotizaii pe zahr CHELTUIELI Agricultur (FEOGA) Politica regional i social Cercetare, energie, industrie Cooperare, dezvoltare Funcionarea instituiilor

3. Principii bugetare Principiile bugetare, inspirate din dreptul financiar naional, sunt: anualitate, unitate, echilibru, universalitate, neafectarea veniturilor i reguli de utilizare a creditelor. Observm c, mai puin ultimul principiu, i n doctrina juridic financiar romn5 regsim aceleai principii, chiar dac, potrivit Legii

A se vedea gruparea cheltuielilor realizat mai amplu n lucrarea Mircea t.Minea, Cosmin Fl.Costa, Fiscalitatea n Europa la nceputul mileniului III, Editura Rosetti, Bucureti, 2006, p.300-302. 4 Olimpiu Crauciuc, Organizaii internaionale interguvernamentale i instituii economice internaionale, Editura Silex, 2003, p. 167. 5 Ioan Condor, Radu Stancu, Silvia Cristea, Drept financiar bugetar i fiscal, vol. I, Editura S.C. Condor Consulting and Taxation SRL, Bucureti, 2003, p. 98-105. 235

finanelor publice, nr. 500/20026, se prevd n mod expres doar urmtoarele: unitii, universalitii, specializrii, unitii monetare, anualitii i publicitii. a) Principiul anualitii. Aceasta nseamn c exerciiul bugetar este anual i coincide cu anul calendaristic, respectiv de la 1 ianuarie la 31 decembrie (art. III 309 din Constituia European). Potrivit acestui principiu, durata de timp pentru care au fost autorizate ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor este de un an. n consecin, bugetul trebuie aprobat n fiecare an. Anualitatea nu exclude posibilitatea crerii unui cadru financiar multianual. Astfel, conform Constituiei Europene (art. III308), cadrul financiar multianual se stabilete pentru o perioad de cel puin cinci ani, incluznd valorile plafoanelor anuale ale alocrilor de angajare pe categorii de cheltuieli i valoarea plafonului anual de credite pentru pli. Categoriile de cheltuieli corespund marilor sectoare de activitate ale Uniunii Europene. Cadrul financiar se stabilete de ctre Consiliul de Minitri al Uniunii prin reglementare european, iar n cazul n care o astfel de reglementare nu a fost adoptat la ncheierea cadrului financiar precedent, plafoanele i alte dispoziii corespunztoare ultimului an sunt extinse, aplicndu-se pn la adoptarea acestei reglementri. n prezent, U.E. adopt buget multianual pe o perioad de 7 ani. b) Principiul unitii bugetare. Potrivit acestuia, este obligatorie includerea ntr-un singur document a tuturor veniturilor i cheltuielilor prevzute pentru un exerciiu bugetar. El poate fi corelat i cu unitatea monetar n care se exprim bugetul ; astfel, conform Constituiei Europene, att cadrul financiar multianual, ct i bugetul anual se stabilesc n euro (art. III316). Exist i unele bugete anexe pentru persoane juridice n strns legtur cu U.E. c) Principiul echilibrului bugetar. Acesta implic faptul c bugetul trebuie s fie echilibrat (balansat), respectiv ca veniturile sale s acopere integral cheltuielile. Aceast situaie nu exclude posibilitatea unui deficit bugetar (cnd cheltuielile depesc veniturile) sau cea a unui excedent bugetar (veniturile depesc cheltuielile). Excedentul bugetar se include n bugetul urmtor. Dac apar depiri de cheltuieli, ele vor putea fi efectuate n limita resurselor prevzute n buget; eventual, veniturile vor putea fi mrite, dar numai din resurse proprii. Practica n Uniunea European const n elaborarea i aprobarea de bugete echilibrate.
6

M. Of. nr. 597 din 13 august 2002, art. 8-13 din lege.

236

d) Principiul universalitii. Acesta implic includerea n buget a veniturilor i cheltuielilor cu sumele lor totale n sume brute. n ceea ce privete avantajul acestuia, ne nsuim opinia unui autor francez7, potrivit cruia principiul universalitii permite cunoaterea i controlul sumei exacte a cheltuielilor publice. Distingnd, pe de o parte, veniturile i, pe de alta, cheltuielile, devine imposibil, fie s se compenseze veniturile i cheltuielile, fie s se afecteze un anumit venit unei anumite cheltuieli. Deci, veniturile constituie o mas unic, pus la dispoziia U.E. de ctre statele membre. e) Neafectarea veniturilor. Acest principiu este n strns legtur cu cel anterior i nseamn c, prin perceperea lor, veniturile bugetare se depersonalizeaz, adic servesc la acoperirea cheltuielilor privite n ansamblul lor. Aadar, nu este admis perceperea unui venit public pentru finanarea unei anumite cheltuieli publice comunitare. f) Reguli de utilizare a creditelor. Acest principiu corespunde parial principiului specializrii bugetare, reglementat n dreptul bugetar romn. Potrivit acestuia, sunt admise individualizarea veniturilor publice pe surse de provenien i specializarea creditelor bugetare pe categorii de cheltuieli. Apare astfel posibilitatea efecturii de viramente de alocri, fie de la un capitol al bugetului la alt capitol, fie de la o subdiviziune la alt subdiviziune, sau posibilitatea reportrii limitate i doar pentru exerciiul bugetar urmtor8 (art. III313 alin. 3 i III312 alin.1). g) Principiul bunei gestiuni financiare, constnd de fapt n aplicarea principiilor economiei, eficienei i eficacitii. Astfel, economia presupune ca mijloacele financiare prevzute a se colecta la bugetul U.E. s fie disponibile n timp util i n cuantumurile necesare pentru fiecare aciune; eficiena pretinde stabilirea unui raport perfect ntre mijloacele puse n oper i rezultate; eficacitatea vizeaz atingerea obiectivelor fixate i obinerea rezultatelor scontate.9 Respectarea acestui principiu prezum stabilirea unor indicatori de performan pentru autoritile responsabile de gestionarea creditelor bugetare. Totodat, este instituit evaluarea anterioar i posterioar pentru toate programele i activitile realizate cu cheltuieli de la bugetul U.E.
7

Pierre Lalumire, Les finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970,

p. 67-68.

Pentru detalii, a se vedea Louis Cartou, Jean-Louis Clergerie, Annie Gruber, Patrick Rambaud, L Union Europenne, Ed. Prcis Dalloz, ediia a III-a, 2000, Paris, p. 214-217. 9 Ibidem, p.255. 237

h) Principiul transparenei este asigurat prin desfurarea tuturor activitilor bugetare la vedere, ceea ce nseamn publicarea bugetului n Jurnalul Oficial al Comunitii. 4. Procedura bugetar Bugetul UE se adopt dup o procedur ce se desfoar n urmtoarele etape, reglementate de Constituia European (art. III310, 311) : A. ntr-o prim etap, fiecare instituie comunitar este obligat ca, nainte de 1 iulie, s elaboreze un bilan provizoriu de cheltuieli. n aceast faz, Comisia grupeaz aceste bilanuri ntr-un proiect de buget, la care anexeaz un aviz ce poate conine previziuni divergente (diferite de cele ale instituiilor care le-au naintat). Acest proiect cuprinde o previziune (estimare) a veniturilor i una pentru cheltuieli. Comisia este competent s modifice acest proiect n cursul procedurii, pn la convocarea Comitetului de Conciliere. B. ntr-o a doua etap, Comisia prezint acest proiect de buget Parlamentului European i Consiliului de Minitri, pn cel mai trziu la data de 1 septembrie a anului care precede execuia bugetului. C. n a treia etap, Consiliul de Minitri adopt poziia asupra proiectului de buget i o transmite Parlamentului European, pn cel mai trziu la data de 1 octombrie a anului anterior celui n care se va executa bugetul. Cu acest prilej, Consiliul informeaz Parlamentul European n legtur cu motivele pe care s-a ntemeiat n adoptarea poziiei comunicate. D. n etapa a patra, Parlamentul European, prelund proiectul, poate adopta, n 42 de zile de la transmitere, una din poziiile urmtoare asupra acestuia: a) aprob poziia Consiliului de Minitri ; b) nu se pronun n termenul de 42 de zile, caz n care legea european a bugetului se consider adoptat; c) propune, cu majoritatea membrilor ce-l compun, amendamente la poziia Consiliului de Minitri, textul astfel modificat fiind transmis Consiliului i Comisiei. n acest caz, preedintele Parlamentului, cu acordul preedintelui Consiliului de Minitri, convoac Comitetul de Conciliere. La acest stadiu, este posibil ca, n termen de 10 zile de la comunicarea amendamentelor Parlamentului, Consiliul de Minitri s le aprobe n integralitate. n acest caz, Comitetul de Conciliere nu se ntrunete. Dac aceast alternativ nu s-a produs, este convocat Comitetul de Conciliere. Reunind membrii Consiliului de Minitri sau reprezentanii lor i tot atia membri reprezentnd Parlamentul European, Comitetul de
238

Conciliere are misiunea de a ajunge la un acord ntre instituiile comunitare, n termen de 21 de zile de la data convocrii. Concilierea se ncheie cu un acord dac se obin votul majoritii calificate a membrilor Consiliului de Minitri (sau a reprezentanilor lor) i votul majoritii membrilor Parlamentului. n scopul realizrii acordului, la lucrrile Comitetului de Conciliere particip i Comisia European. Odat acordul realizat, att Consiliul de Minitri, ct i Parlamentul au la dispoziie 14 zile, de la data aprobrii proiectului de buget n cadrul Comitetului de Conciliere, pentru a aproba separat acest proiect. Astfel, n cazul Consiliului de Minitri, trebuie obinut majoritatea calificat, iar n cazul Parlamentului majoritatea simpl. n legtur cu acest ultim termen de 14 zile pot aprea mai multe posibiliti. Astfel: a) dac att Parlamentul, ct i Consiliul U.E. aprob proiectul comun sau nici unul dintre ele nu se pronun, sau dac o instituie aprob proiectul n timp ce cealalt nu se pronun, legea bugetului se consider adoptat conform proiectului comun; b) Parlamentul European, cu majoritatea membrilor ce-l compun, i Consiliul Uniunii Europene resping proiectul, sau cnd una dintre instituii respinge proiectul n timp ce cealalt nu se pronun, un nou proiect de buget va fi prezentat de ctre Comisie; c) Parlamentul European respinge proiectul comun, n timp ce Consiliul U.E. l aprob, caz n care un nou proiect de buget va fi prezentat de Comisie; d) Parlamentul aprob proiectul iar Consiliul U.E. l respinge, caz n care Parlamentul poate, ntr-un termen de 14 zile de la data respingerii de ctre Consiliul U.E., s decid n prezena majoritii membrilor si i a 3/5 din voturile exprimate i s confirme o parte sau toate amendamentele formulate. Dac unul dintre amendamentele Parlamentului nu este confirmat, va fi reinut poziia formulat de Comitetul de Conciliere. Bugetul va fi adoptat n considerarea acestei poziii a Comitetului de Conciliere. Dac, ntr-un termen de 21 de zile, Comitetul de Conciliere nu ajunge la un acord asupra proiectului comun, Comisia va propune un nou proiect de buget. E. Ultima etap const n declararea bugetului ca fiind definitiv. Aceasta intr n competena preedintelui Parlamentului i constituie momentul de nchidere a procedurii de adoptare a bugetului. Exist i o procedur provizorie, folosit n cazul n care, la nceputul unui exerciiu financiar, bugetul nu a fost adoptat. n acest caz, pot
239

fi efectuate cheltuieli lunare, n limita reprezentnd a 12-a parte din veniturile nscrise n bugetul anului precedent. La propunerea Comisiei, Consiliul de Minitri poate adopta o decizie european de autorizare a depirii cuantumului reprezentnd a 12-a parte, dar trebuie s ncunotiineze de urgen i Parlamentul. Decizia i produce efectele dac, n termen de 30 de zile de la adoptare, Parlamentul, hotrnd cu majoritatea membrilor, nu a decis s reduc cuantumul propus de Consiliu. 5. Execuia bugetar. Descrcarea de gestiune Odat bugetul adoptat, rmne s se treac la executarea lui. Competent s execute bugetul este Comisia European, n cooperare cu statele membre, n conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare (art. III313). Dispoziiile legale prevd modaliti specifice n legtur cu care fiecare instituie particip la executarea propriilor cheltuieli. n cadrul bugetului, Comisia poate s procedeze, n limitele i n condiiile fixate de Consiliu prin regulament, la virri de credite fie dintr-un capitol n altul, fie de la o subdiviziune la alta. n vederea asigurrii disciplinei bugetare, Comisia are obligaia de a prezenta anual Consiliului i Parlamentului o dare de seam privind conturile anului financiar precedent de executare a bugetului i un bilan financiar asupra activului i pasivului Uniunii. Pe lng darea de seam, Comisia trebuie s prezinte i un raport de evaluare a finanelor Uniunii. Parlamentul, la recomandarea Consiliului de Minitri, d descrcare de gestiune Comisiei. n acest scop, examineaz conturile, bilanul, darea de seam, raportul anual al Curii de Conturi, dup ce Consiliul va fi examinat el nsui aceste acte financiare. nainte de a da descrcare Comisiei sau n orice alt scop care se situeaz n cadrul exerciiului atribuiilor acesteia n materie de executare a bugetului, Parlamentul poate s cear audierea Comisiei privind cheltuielile sau funcionarea sistemelor de control financiar. Comisia va prezenta Parlamentului, la cererea acestuia, orice informaie necesar. Comisia va aciona spre a da urmare observaiilor ce nsoesc deciziile de descrcare i altor observaii ale Parlamentului privind executarea cheltuielilor, ca i observaiilor ce nsoesc recomandrile de descrcare, adoptate de Consiliu. La cererea Parlamentului sau a Consiliului, Comisia va ntocmi un raport privind msurile luate n lumina acestor observaii i comentarii i n
240

special privind instruciunile date serviciilor nsrcinate cu executarea bugetului. Aceste rapoarte sunt, de asemenea, transmise Curii de Conturi10. 6. Controlul financiar Finanele publice implic adoptarea unui sistem riguros de control. n Uniunea European exist dou categorii de control: a) unul, la nivelul execuiei bugetare, care are n vedere ordonatorii de credite i contabilii; b) cellalt, la nivelul instituiilor comunitare, care este n competena Curii de Conturi. 6.1. Ordonatorii de credite. Execuia bugetar a cheltuielilor bugetare parcurge urmtoarele faze: angajament, lichidare, ordonanare i plat. Execuia bugetar se bazeaz pe principiul separrii atribuiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuiile persoanelor care au calitatea de contabil. Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i ordonanrii11 cheltuielilor sunt n competena ordonatorilor de credite, iar plata acestora se efectueaz de ctre contabil. Separarea ordonatorilor de credite de contabili constituie regula de organizare care st la baza execuiei bugetului comunitar. Numai ordonatorilor le aparine competena de a angaja cheltuielile, de a constata drepturile ce trebuie ncasate, de a emite titluri de ncasare i de plat12. n principiu, Comisia European este ea nsi ordonator de cheltuieli i ncasator de venituri ale Uniunii Europene. Totodat, aceast calitate aparine i altor instituii, cum ar fi: Parlamentul, Consiliul de Minitri, Curtea de Justiie, Curtea de Conturi, pentru seciunile din buget ce le revin. Comisia i preedintele instituiilor enumerate pot s-i delege competena de ordonator, dar delegatarii nu dispun dect n limita atribuiilor conferite n mod expres. Fiecare instituie numete un controlor financiar, n aa fel nct s i se asigure independena n exercitarea atribuiilor ce-i revin. Controlorul verific ndeplinirea de ctre ordonator a operaiunilor de angajare i ordonanare a cheltuielilor, dar i ncasarea veniturilor.
n acest sens, Octavian Manolache, Drept comunitar, Ed. All Beck, ediia a III-a, Bucureti, p. 125-128. 11 Ordonanarea este actul prin care ordonatorul d ordin contabilului de a plti o sum de bani, prin emiterea unui ordin de plat. 12 Louis Cartou, op.cit., p. 226. 241
10

6.2. Contabilii. Fiecare instituie comunitar dispune de un contabil care are atribuii privind ncasrile i plile. Acesta poate colabora cu unul sau mai muli contabili subordonai.El exercit un control asupra cheltuielilor n sensul c, n caz de eroare material, de nerespectare a formei prescrise de regulamentele financiare comunitare, poate suspenda plata. Rspunderea ordonatorilor, controlorilor financiari i a contabililor este reglementat prin regulamente financiare comunitare. 6.3. Curtea European de Conturi. Curtea European de Conturi exercit un control a posteriori (ulterior), care vine s completeze controlul exercitat asupra ordonatorilor n execuia bugetar. Curtea European de Conturi are o tripl misiune: s controleze, s avizeze i s recomande Parlamentului s acorde descrcare Comisiei13. a) Funcia de control. Curtea controleaz totalitatea cheltuielilor i veniturilor Comunitilor europene CE, CECA, Euratom, adic: - bugetul general al Comunitilor Europene; - operaiuni finanate n afara bugetului pentru contribuii ale statelor membre n baza Fondului European de Dezvoltare (FED) (1 mlrd.EURO/an); - operaiunile de mprumutare i de mprumut ale Comunitilor. Curtea controleaz, de asemenea, organismele create de Comunitate (Centrul european pentru formare profesional, Joint European Forms, referitor la fuziunea termonuclear etc.). Ea examineaz legalitatea i regularitatea veniturilor i cheltuielilor. Curtea asigur buna gestionare financiar a Uniunii Europene (evaluarea rezultatelor n raport cu previziunile). b) Funcia consultativ. Curtea de Conturi este, n mod obligatoriu, consultat referitor la orice proiect al Uniunii Europene n domeniul financiar i bugetar. c) Curtea poate, ntre altele, s fie consultat pentru orice proiect de reglementare avnd inciden financiar semnificativ ; un fel de control preventiv este astfel exercitat. d) Curtea European de Conturi i executarea bugetului Uniunii Europene. Tratatul din 1975, care a creat Curtea European de Conturi, a nvestit n acelai timp Parlamentul European cu competena de a pronuna anual descrcarea pentru executarea bugetului. Consiliul de Minitri este asociat acestei proceduri i lui i revine efectiv obligaia de a adresa Parlamentului o recomandare de descrcare. Observaiile i recomandrile Curii Europene de Conturi permit att Consiliului de Minitri, ct i Parlamentului s se pronune n cunotin de cauz.
13

Olimpiu Crauciuc, op.cit., p. 167-168.

242

Parlamentul European Prezentarea raportului anual al Curii de Conturi n faa Comisiei parlamentare de control bugetar edina plenar a Parlamentului European, vot de descrcare

Consiliul de Minitri Examinarea Raportului Curii Europene de Conturi de ctre Comitetul bugetar al Consiliului Audierea Preedintelui Curii Europene de Conturi de ctre Consiliu (ECOFIN) Recomandarea de descrcare

6.4. Combaterea fraudei fiscale. n vederea protejrii intereselor financiare ale Uniunii Europene, Constituia European conine dispoziii potrivit crora statele membre ale Uniunii adopt msuri pentru combaterea fraudei, fie c este vorba de interesele financiare naionale, sau de cele ale Uniunii. n acest scop, statele membre vor coopera cu Comisia European i vor prezenta anual Parlamentului European i Consiliului de Minitri un raport privind msurile de combatere a fraudei (art. III 321). Tot n acest scop a fost creat Unitatea de Coordonare a Luptei mpotriva Fraudei (UCLAF), format din funcionari comunitari, subordonat direct preedintelui Comisiei Europene. Acest organ ine legtura cu statele membre, face s circule informaia i ntreprinde anumite cercetri, mai ales n privina fraudei fiscale. * * * n concluzie, din momentul aderrii Romniei la U.E., ara noastr va participa att la constituirea veniturilor comunitare, ct i la procedura de elaborare, aprobare i aplicare a bugetului comunitar. nainte de a ne gndi cum s obinem fonduri comunitare ct mai consistente, va trebui s meditm asupra capacitii Romniei de a contribui la formarea veniturilor comunitare, la eforturile pe care le presupune aceast finalitate. GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie Tratate bugetare Venituri proprii Cheltuieli obligatorii Cheltuieli neobligatorii Cadru financiar multianual Unitate monetar Echilibru bugetar
243

 B.

Excedent bugetar Deficit bugetar Neafectarea veniturilor Procedur bugetar Comitet de Conciliere Procedur bugetar provizorie Execuia bugetar Descrcarea de gestiune Curtea European de Conturi Ordonatori de credite Funcia de control a Curii Europene de Conturi Funcia consultativ a Curii Europene de Conturi Raportul anual al Curii Europene de Conturi Combaterea fraudei

Teme pentru dezbateri Coninutul Bugetului Comunitar Componena veniturilor proprii ale U.E. Componena cheltuielilor bugetare comunitare Principiul anualitii bugetare comunitare Principiul unitii bugetare comunitare Principiul echilibrului bugetar Principiul universalitii Neafectarea veniturilor Reguli de utilizare a creditelor Etapele procedurii bugetare Procedura bugetar provizorie Executarea bugetului i disciplina bugetar Procedura descrcrii de gestiune Categoriile de control financiar Ordonatorii de credite atribuii Rolul contabililor Funciile Curii Europene de Conturi

244

BIBLIOGRAFIE SELECTIV

I. TRATATE, MONOGRAFII, CURSURI, DICIONARE Alecu, Gh., Drept Financiar i Fiscal, Editor Ovidius University Press, Constana, 2005 Anghelache, G., Bugetul de stat, n lucrarea Finane Publice, ediia a V-a, coordonator I. Vcrel, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2006 Aslan, C.,Th., Tratat de finane, Tipografiile romne unite, Bucureti, 1925 Baker, Ph., Double Taxation Agreements and International Tax Law, Sweetand Maxwell, London, 1991 Bistriceanu, Gh., Adochiei, E., Negrea, E., Finanele agenilor economici, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1995 Bistriceanu, Gh., Asigurrile sociale, n lucrarea Finane Publice, ediia a V-a, coordonator I. Vcrel, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2006 Bouvier, M., Esclassan, M.C., J.P. Lassole, Finances publiques, 3-e edition, Paris, 1996 Bufan, R. (coordonator), Tratat de Drept fiscal, Partea general, vol.I, Editura Lumina Lex, 2005 Cartou, L., Droit fiscal international et europen, Dalloz, Paris, 1981 Condor, I., Evitarea dublei impozitri internaionale/International Double Tax Avoidance, Editor R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1999 Condor, I., coordonator, Drept financiar, bugetar i fiscal, Vol.I, Editor S.C. Condor Consulting & Taxation, SRL, Bucureti, 2003 Condor, I., Bazele programelor de finanare, comunitar i din alte surse externe, Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2004 Condor, I. i alii, Drept vamal i fiscal, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002 Corduneanu, C., Sistemul fiscal i tiina finanelor, Editura CODECS, Bucureti, 1998 The Concise Oxford Dictionary of Current English, the 8-th edition, edited by R.E. Allen Clarendon Press, Oxford Craig, P., Burca, G., E.C., Law. Text, Cases and Materials, Clarendon Press, Oxford, 1996 Crauciuc, O., Organizaii internaionale interguvernamentale i instituii economice internaionale, Editura Silex, 2003 Crumbley, D.L., Friedman, J.P., Dictionary of Tax Terms. Barrons Educational Series, Inc., New York, 1994 245

Dasclu, E.D., Ruanu, R.D., Finane publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005 Davidoglu, L., Legea contribuiunilor directe, adnotat, Tiparul Romnesc S.A.,, Bucureti, 1932 Dicionar de economie, ediia a doua, Editura Economic, Bucureti, 2001 Dicionar juridic de comer exterior, coordonatori tiinifici tefnescu, B., Cpn. Oc., Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1986 Draft double taxation on income and capital, O.E.C.D.Publications, Paris, 2003 Downes, J., Goodman, J.E., Dictionary of Finance and Investment Terms, 3-rd edition, Barrons Financial Guides, New York, 1991 Duverger, M., Finances publiques, P.U.F. Paris, 1978 Gliga, I., Dreptul finanelor publice, Editura All, Bucureti, 1994 Gliga, I., Drept financiar, Editura Humanitas, Bucureti, 1998 International Tax Glossary, Second Edition, Editor International Bureau of Fiscal Documentation, Amsterdam, 1992. Istoria dreptului romnesc, vol.II, partea I, Editura Academiei, Bucureti, 1984 Jeze, G., Cours de finances publiques, editor M.Giard, Paris, 1929 Kiriescu, C.C., Dobrescu, E.M., Bncile. Mic enciclopedie, Editura Expert, Bucureti, 1998 Lalumiere, P., Les finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970 Lzeanu, M., Curs de tiin i legislaie financiar, editor M.Bdeanu, Bucureti, 1942 Leicu, C., Eliminarea dublei impuneri n relaiile financiar-comeciale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1995 Leon, G., Elemente de tiin financiar, Bucureti, 1926 Leon, G., Istoria Economiei Publice la Romni, Bucureti, 1924 Leonte, E.D., Gestiunea datoriei publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2004 Lupus, J., Sistemul financiar al Principatelor Romne sub Regulamentul Organic, Bucureti, 1905 Macovei, E.I., Lexicon de finane-credit,contabilitate i informatic financiarcontabil, vol.I, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981 Manolache, O., Drept comunitar, Editura All Beck, ediia a III-a, 2004 Marian, Al., Convenii fiscale ncheiate de Romnia, Editura Economic, Bucureti, 2003 Marin, G., Puiu, A. (coordonatori), Dicionar de relaii economice internaionale, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1993 Matei, Gh., Finane generale, Editura Mondo-E.C., Craiova, 1994 Minea, t.,M., Dreptul finanelor publice, Editura Accent, Cluj-Napoca, 1999 Minea,t.,M., Costa, C.Fl., Fiscalitatea n Europa la nceputul mileniului III, Editura Rosetti, Bucureti, 2006 Moteanu, T.(coordonator), Finane.Buget., Editura Economic, Bucureti, 2001 Moteanu, T., Trezoreria statului, n lucrarea Finane publice, ediia a V-a, coordonator I.Vcrel, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2003 Muzellac, R., Finances publiques, 6-e edition, Edition Sirey, Paris, 1989

246

Plasachaert, Sylvain R.F., Schedalar, Global and Dualistic Patterns of Income Taxation, Editor International Bureau of Fiscal Documentation, Amsterdam, 1988 Ssan, E.M., Aparatul fiscal, Tirajul, Institutul de Arte Grafice, Bucureti, 1940 Secrieru, A., Finanele publice. Instrumente i mecanisme financiare de intervenie guvernamental, Editura Epigraf, Chiinu, 2004 Sempe, H., Budget et trsor, 2-e edition, Edition Cujos, Paris, 1989 Shackleton, M., Financing the European Community (Pinter, 1990) Shultz, W., Flaris, L., American Public Finances, New York, 1964 Spitz, B., International Tax Planning, London, Butterworths, 1972 Stoica, E., Descentralizarea financiar a serviciilor publice locale, Editura Dareco, Bucureti, 2004 aguna, D.D., Drept financiar i fiscal Tratat -, Editura All Beck, Bucureti, 2003 aguna,D.D.,ova,D., Drept financiar public,Editura All Beck,Bucureti, 2005 Taxes Encyclopedia1992 text of the OECD Model Agreement and Commentary, London, vol.I Tixier, G., .a., Droit fiscal international. Pratique franaise, Paris, 1974. Trotabas, L., Finances publiques, Paris, Librairie Dalloz, 1964 u, L., .a., Fiscalitate. De la lege la practic, Editura All Beck, Bucureti, 2004 Vcrel, I., Bugetul pe programe multianual. Concepii, reglementri, rezultate, perspective, Editura Academiei Romne, Bucureti, 2002 Vcrel, I., Finane publice. Teorie i practic, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981 Vcrel. I., mprumuturile de stat. Datoria public, n lucrarea Finanele publice, ediia a V-a, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2006 Vcrel, I., Noiuni introductive, n Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2006 Vcrel, I., Politici fiscale i bugetare n Romnia. 1990-2000, Editura Expert, Bucureti, 2001 Vcrel, I., Probleme ale teoriei finanelor, Editura tiinific, Bucureti,1963 Vasilescu, I., Romnu, I., Dicionar de investiii, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003 Vintil, G., Clin, M., Vintil, N., Fiscalitate, Editura Economic, Bucureti, 2002 Vogel, K., Double taxation conventions, Khuwer Law and Taxation Publishers Deventer Boston, 1994

II. STUDII, ARTICOLE Barna, C., Decalajele economice n contextul globalizrii, n revista Tribuna Economic nr.1/2002 Belean, O.P., Doba t., Expertiza i auditul afacerilor, n revista Contabilitatea, Expertiza i Auditul Afacerilor nr.11/2004 Bogomolov, L., Deficitul bugetar i tehnicile de finanare n perioada de tranziie, n revista Finane. Credit.Contabilitate nr.4-5/1995

247

Condor, I., Procedurile de control i de jurisdicie ale Curii de Conturi, n revista Tribuna Economic nr.1 i 2/1997 Condor, I., Un nou regim juridic al contribuiilor pentru asigurri sociale, n revista Impozite i taxe nr.8/1995 Council of Europe, European Charter of Local Self-Government and Explanatory Report. Council of Europe, 1986, reprinted 1996 Dasclu, E.D., Clasificarea COFOG-baz de examinare a structurii cheltuielilor guvernamentale n statele membre ale Uniunii Europene, n Revista de finane publice i contabilitate nr.1/2006 Hoan, N., Finanele private-baza unor finane publice solide, n Tribuna Economic nr.5/1995 Ionescu, L., Trsturi ale finanelor publice i ale politicii fiscale, n revista Finane. Credit. Contabilitate nr.9/2001 Isac, G., La renovation des institutions financiers des Communauts europeenes, n RTDE nr.4/1977 Kesner-Skreb, M., Budget deficit in Central and East European Countries Undergoing Transition, n revista Financijska Praksa, Zagreb (Croaia), nr.4/1993 Nan, A., Fundamentare, Raportare i Control n realizarea programelor care se finaneaz din bugetele ordonatorilor principali de credite, n revista Finane. Credit. Contabilitate, nr.7-8/2001 Popescu, L., Budic, I., Finanele publice i reconsiderarea sarcinilor acestora n contextul actual, n revista Finane. Credit. Contabilitate, nr.2/2001 Popescu, L., Definirea sistemului fiscal n literatura economic actual, n revista Finane. Credit. Contabilitate, nr.10/2001 Preda, M., Centralizarea i descentralizarea n administraia public, n revista Dreptul, nr.9/1995 Ruanu, D.R., Derularea fluxurilor financiare de la i ctre bugetul Uniunii Europene, n revista Finane publice i contabilitate, nr.2/2006 Sichigea, N., Popescu, L., Funciile i obiectivele finanelor firmelor, n revista Finane. Credit. Contabilitate, nr.1/2002 Tudose, L., Procesul de descentralizare n Frana, n revista Tribuna Economic nr.1-2/1996

248