Adrian Miroiu Mireille Rdoi Marian Zulean

ANALIZA POLITICILOR PUBLICE

Bucureti 2002

CUPRINS
Cuvnt nainte Partea I: POLITICI PUBLICE 1. Ce sunt politicile publice? a. Sectorul public b. Politicile publice c. De ce este nevoie de politici publice? 2. Ce este analiza politicilor? a. Analiza politicilor b. Statul i politicile publice c. Modele ale politicilor 3. Stabilirea agendei a. Sursele problemelor b. Modele ale stabilirii agendei c. Respingerea agendei d. Definirea problemelor 4. Formularea politicilor a. Ce determin formularea politicilor? b. Stabilirea criteriilor c. Analiza alternativelor d. nvarea i transferul de politici 5. Raionalitate i decizie a. Conceptul de decizie raional b. Critici ale modelului deciziei raionale c. Modele alternative ale deciziei 6. Implementarea politicilor a. Cum se implementeaz o politic b. Instrumentele politicilor c. ncheierea politicilor 7. Evaluarea politicilor publice a. Ce este evaluarea? b. Tipuri de evaluare

Partea a II-a: METODE I TEHNICI DE ANALIZ I EVALUARE A POLITICILOR PUBLICE 8. Metode i tehnici de definire a problemei 9. Metode de analiz prospectiv pentru formularea problemelor 10. Metode i tehnici pentru recomandarea unei politici 11. Metode i tehnici de monitorizare a politicilor publice 12. Metode i tehnici de evaluare a politicilor publice Partea a III-a: ANEXE 13. Sfaturi practice pentru realizarea analizei i evalurii politicilor publice 14. Ghid de redactare a unei lucrri de politici publice 15. Cercetarea calitativ 16. Modele teoretice n evaluarea programelor Bibliografie

CUVNT NAINTE
Acest Curs de analiz a politicilor publice se adreseaz n primul rnd studenilor nscrii n programe de tiine politice i administraie public. El este structurat astfel: n prima parte este prezentat problematica general a analizei politicilor publice. Accentul cade asupra a dou aspecte: conceptul de politici publice i procesul de nfptuire a politicilor publice. Cea de-a doua parte este dedicat prezentrii unor metode i tehnici mai formale de analiz a politicilor publice. Studierea lor va permite studenilor s se familiarizeze cu instrumentele efective de realizare unei politici publice. Cea de-a treia parte a cursului cuprinde ndrumri practice pentru producerea sau pentru evaluarea unei politici politice. Prima parte a cursului a fost elaborat de Adrian Miroiu. Cea de-a doua i a treia parte au fost elaborate de Mireille Rdoi i Marian Zulean. n elaborarea acestui curs autorii au beneficiat de sprijinul oferit prin TEMPUS JEP 12516-97 i 12517-97, precum i prin proiectul Guvernare i administrare local, finanat prin CNCSIS . Autorii doresc de asemenea s mulumeasc profesorului W. Dunn pentru permisiunea de a adapta i de a prelua extensiv n partea a doua a lucrrii din cartea sa Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1981.

Partea I: POLITICI PUBLICE

n prima parte a cursului va fi abordat problematica elaborrii i implementrii politicilor publice (cu un termen mai tehnic: procesul de nfptuire a politicilor publice). Vor fi avute n vedere principalele mecanisme ce intervin n acest proces. Aa cum va putea observa cu uurin un cititor1 atent, n fiecare context n parte ne vom raporta la trei aspecte (Kingdon: 1995): la caracteristicile problemelor care intr pe agend; la mecanismele care in de procesul efectiv de nfptuire a politicilor publice; la cadrul sau contextul politic n care sunt formulate i sunt implementate politicile publice. Accentul pe cele trei dimensiuni ale politicilor publice are i un alt obiectiv. De foarte multe ori, cei care ncep s studieze politicile publice sunt mai mult sau mai puin contient, mai mult sau mai puin explicit influenai de o imagine raionalist asupra aciunii sociale. Ei tind s i ntemeieze susinerile pe ideea c aciunile actorilor politici, modalitile n care se iau deciziile se pot caracteriza n mare apelnd la modelul actorului individual raional. Altfel zis, ei admit c n procesul de nfptuire a politicilor e important s detectm actorii implicai i s i caracterizm ca raionali: ei posed informaie credibil asupra situaiei n care se afl; au capacitatea i resursele de analiz a tuturor alternativelor relevante; reuesc s i formeze preferine consistente asupra tuturor alternativelor relevante; i aleg alternativa cea mai bun alternativa care le permite s ating cel mai bine obiectivele pe care le au. ntr-o msur deloc neglijabil, lucrarea de fa va putea fi citit ca un efort de a pune sub semnul ntrebrii aceast supoziie. Miezul ei este analiza critic a ideii c procesul de formulare i de implementare a politicilor publice poate fi caracterizat ca unul raional. Dimpotriv: pentru a nelege modul n care se formuleaz politicile publice, n care se iau decizii importante, care ne afecteaz viaa fiecruia dintre noi, e nevoie s renunm la imagini simplificatoare asupra a ce nseamn c procesul politic este unul raional. De aceea, discuiile asupra ideii de raionalitate limitat, asupra modelului incrementalist sau asupra celui al coului de gunoi de luare a deciziilor au nu numai rolul de a accentua asupra trsturilor unei etape sau ale unui stadiu al procesului de nfptuire a politicilor publice. Ele spun ceva mai mult: cum ntreg acest proces este ncrcat de constrngeri sociale, politice, economice, care fac ca el s nu poat fi uor pus n chingile strmte ale unui sau altui model raional. Procesul de nfptuire a politicilor publice este aadar ncrcat de constrngeri sociale, politice, economice, care fac ca el s nu poat fi uor pus n chingile strmte ale unui sau altui model raional. Altfel spus, el este unul mai degrab politic dect raional. Alturi de caracteristicile problemelor nsele, de contextul activitilor determinate de analiz, cadrele, constrngerile politice sunt definitorii. Ceea ce nseamn c pentru a putea spune cum se elaboreaz i cum se implementeaz politicile publice atenia principal trebuie s o ndreptm spre interaciunile dintre actorii relevani implicai. O politic public este ntr-o msur ridicat negociere, compromis ntre interese diverse fie c acestea sunt ale unor actori din sfere guvernamentale sau neguvernamentale. Aceste afirmaii nu trebuie s fie ns interpretate ntr-un sens pe care ele nu l au. Anume, nu rezult din cele susinute aici c impulsul ctre politicile publice, dar i
Pe parcursul acestui curs expresii ca cititorul analistul, decidentul etc. vor fi folosite ntr-un sens neutru fa de gen. Ele se aplic n mod egal persoanelor de sex brbtesc i femeiesc.
1

motivaia principal a faptului c ele reprezint miezul activitilor guvernamentale, se afl n tensiunea dintre piaa liber i sectorul public. E adevrat, ideea de politic public, dar i necesitatea promovrii politicilor publice au fost legate de nemplinirile pieei, pe de o parte, i de rolul sectorului public n viaa societii, pe de alt parte. O form mai simpl de a pune aceast opoziie a fost cea a evidenierii rolului bunurilor publice (comune, vmuite sau pur publice) n raport cu cele private. Numai c aceast mprejurare nu exprim dect o condiie necesar, nu ns i suficient, a creterii rolului instituiilor guvernamentale n procesul de nfptuire a politicilor. Argumentul expus mai devreme n favoarea caracterului politic al procesului de nfptuire a politicilor poate fi reformulat cu uurin astfel nct s spun, pur i simplu, c nu doar instituiile sau ageniile guvernamentale sunt actorii relevani n formularea i aplicarea politicilor publice. Aceast consecin e poate cea mai evident dac ne gndim la cele dou modele de implementare a politicilor: cel de sus n jos i cel de jos n sus, care vor fi discutate pe plarg n capitolul ase al cursului. Neadecvarea primului dintre aceste modele nseamn c pentru a nelege cum se implementeaz o politic centrarea pe ceea ce fac ageniile guvernamentale nu este suficient: trebuie s vedem care sunt caracteristicile reelelor de actori implicai pentru a ne putea formula o imagine mai adecvat a modului n care politica este implementat. Alturi de acest argument general, altele mai specifice pot fi formulate. Pesemne c unul dintre cele mai tari e cel formulat de E. Ostrom (1990): alturi de stat i de pia, exist i alte mecanisme, experimentate n felurite chipuri de comunitile umane, de gestionare a problemelor comune (autoorganizarea acestor comuniti pentru a gestiona bunurile comune, de pild). Ca s folosim o distincie din logica clasic, silogistic, statul i piaa nu sunt contradictorii, ci numai contrare; e drept, ele se contrazic, dar ele nu sunt singurele mecanisme prin care se poate rspunde problemelor comune ale unei comuniti. Ce astfel de mecanisme exist? i cum pot fi ele fcute s funcioneze? Iat ntradevr ntrebri care merit puse, i crora o abordare mai aplicat asupra politicilor publice nu le poate refuza un rspuns. (Faptul c aceste ntrebri sunt semnificative se poate observa i din aceea c ele ating dimensiuni cheie ale procesului prin care n Romnia, n aceti ani, s-au putut nfptui sau, poate mai corect zis, ar fi trebuit s se nfptuiasc politicile publice.) Nu este de aceea exagerat opiunea de a sugera ca una dintre principale teme de investigaie a politicilor publice din ara noastr s fie cea a mecanismelelor i structurilor prin care sunt gestionate, n fiecare caz n parte, cu succes sau (din nefericire, de obicei) fr, diferitele bunuri i servicii publice. Mai este un fapt care se cuvine subliniat, chiar dac el nu este eplicit accentuat n cadrul acestui curs. Anume, pentru a nelege cum se desfoar procesul de elaborare i de implementare a politicilor, accentul trebuie s cad asupra aciunilor, motivaiilor i intereselor diverilor actori individuali implicai. Pentru a construi un model al politicilor publice, e necesar s nelegm felul n care se agreg aceste aciuni, motivaii i interese individuale. n spatele ntregii abordri se afl problemele care se ridic din necesitatea de a produce aciuni colective. Cum este posibil aciunea colectiv, atunci cnd interesele diverilor participani la o practic social sunt numai parial convergente? Problema are o modalitate de expresie care e foarte bine cunoscut i se va accentua asupra ei nc din primul capitol al cursului. Anume, cum se produc bunurile publice? Vor fi analizate mai multe abordri ale acestei chestiuni, punnd-o n corelaie

cu cea a naturii, dimensiunilor i mrimii sectorului public. Necesitatea de elaborare i de implementare a politicilor publice este privit n acest cadru, ca mecanism de aciune a statului n contextul i n cadrul sectorului public. Cel de-al doilea capitol al cursului se concentreaz asupra ideii de analiz a politicilor. Sunt menionate dou dimensiuni ale acesteia: pe de o parte, faptul c tipurile de analiz a politicilor se pot diferenia n funcie de modul n care ele se raporteaz la procesul nsui de nfptuire a politicilor mergnd de la o analiz a politicilor (cu interes mai accentuat de cercetare) pn la o analiz pentru politici (caz n care interesul practic-politic predomin). Pe de alt parte, ideea de politic public este dependent de concepia general asupra rolului statului i al grupurilor organizate de interese n procesul de formulare i de aplicare a politicilor. Sunt menionate trei mari paradigme de abordare a acestei chestiuni: cea pluralist; cea elitist; i cea marxist. Modelele secveniale de nelegere a procesului de nfptuire a politicilor au avantajele, dar i dezavantajele lor, iar lectura cursului va face explicite de multe ori motivele pentru care aceste modele, n multe contexte, nu sunt adecvate. Cu toate acestea, pentru a face mai accesibil materialul aadar din raiuni didactice acesta a fost aranjat pe urmtoarele teme: stabilirea agendei; formularea politicilor; decizia; implementarea; evaluarea politicilor. Analiza celor cinci teme (care au luat forma unor capitole distincte) reprezint partea cea mai extins a acestei prime pri a cursului. Este necesar dintru nceput s fie subliniate cteva din opiunile fcute n prezentarea tematicii. Mai nti, problema instrumentelor politicilor este abordat relativ la contextul implementrii unei politici. Evident ns c nu putem vorbi despre formularea politicilor sau despre compararea politicilor fr a avea n minte o discuie asupra instrumentelor care ar urma s fie utilizate. n al doilea rnd, problematica nvrii politicilor i a transferului de politici este discutat relativ la contextul formulrii politicilor; dar e important s accentuez nc de pe acum c aceast problematic sparge distincia dintre cele cinci diviziuni pe care le-am stabilit pentru a prezenta procesul de nfptuire a politicilor publice.

1. CE SUNT POLITICILE PUBLICE?

Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este acela de a introduce dou dintre conceptele centrale ale cursului: cele de sector public i de politici publice. Dup parcurgerea lui i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea: s definii conceptele de bunuri publice i private; s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de sector public; s distingei ntre diferitele sensuri ale termenului politici publice; s indicai caracteristicile politicilor publice; s identificai situaiile n care este necesar elaborarea unei politici publice; s identificai valorile care sunt promovate prin politicile publice.

Termeni cheie: sector public; birocraie; bunuri publice; politici; politici publice; .procesul de nfptuire a politicilor; ciclul politicilor.

Coninutul capitolului:
a. Sectorul public b. Politicile publice c. De ce este nevoie de politici publice? Vorbim adesea despre politicile pe care le formuleaz sau le aplic guvernarea. Auzim ntrebri de genul: De ce a luat parlamentul sau guvernul (sau consiliul judeean; sau primria) o astfel de decizie? Sau, dimpotriv: De ce, n problema aceasta, guvernul (sau consiliul judeean; sau primria) nu ia nici o msur? Sau: De ce nu cunoatem nc rezultatele aplicrii unei astfel de msuri? Sau chiar: Nu sunt de acord cu aceast decizie i voi face tot posibilul ca s mpiedic aplicarea ei! n toate aceste cazuri, ceea ce avem n minte noi sau interlocutorii notri sunt diversele politici promovate (sau care, din punctul nostru de vedere, ar trebui sa fie promovate) de parlament, guvern, de primrie sau, n general, de o instituie public. 9

S mai observm c ntrebrile noastre privesc aspecte diferite ale unei politici publice: cum se ajunge ca o problem s fie obiect al unei decizii a unei instituii publice; cum, dintre alternativele aflate n faa sa, ea alege una anume; cum, odat luate, deciziile sunt implementate; de ce unele politici au succes iar altele nu. S ncepem n acest capitol discuia unor astfel de ntrebri cu problema nsi a definirii termenilor centrali. Primul dintre acetia este acela de public. l ntlnim n multe expresii, precum: opinie public; drept public; sntate public; transport public; educaie public; datorie public dar i n expresia politici publice. O politic public, intuitiv, privete o aciune n domeniul public neles ca opunndu-se domeniului privat. Vorbim despre universiti publice i private; despre proprietate public i proprietate privat, nelegnd c cei doi termeni se opun. La modul general, ce se nelege prin public i prin privat? n gndirea liberal tradiional, distincia privete dou sfere sau genuri de activiti sociale. Sfera privat e cea a libertii de aciune individual; sfera rezultatelor alegerilor private ale fiecrui individ: de a tri un anumit fel de via; de a-i ntemeia o familie i de a se comporta n cadrul ei; de a desfura activiti economice. Rolul statului nu putea fi altul dect acela de a asigura cadrul egal pentru ca fiecare persoan s acioneze n mod liber, mai degrab dect de a interveni n viaa fiecruia; de a lsa ca iniiativele individuale s se manifeste nestingherit pe pia. Sfera public e aceea a aciunii guvernrii: n primul rnd, de a crea condiii pentru manifestarea liber a fiecruia; dar i, desigur, de a furniza faciliti publice (asigurarea ordinii, a aprrii, a educaiei de baz etc.).
Distincia dintre sfera public i cea privat a fost adesea legat de altele; uneori ea a fost gndit chiar ca suprapunndu-se acestora, iar n contiina comun ea trimite implicit la ele. Iat numai cteva: public privat polis gospodrie casnic deschis nchis brbtesc femeiesc.

Dar, dac avem dou sfere att de diferite ale unei societi, se ridic dou ntrebri legitime: 1) Care sunt relaiile dintre ele; exist ntre ele compatibilitate sau, dimpotriv, o tensiune de neaplanat? 2) Care este temeiul acestei distincii? Pentru liberalii clasici, rspunsul la prima ntrebare este acela c interesul public nu este opus celui privat: dimpotriv, atunci cnd acioneaz pentru a-i urma propriul interes, oamenii l servesc i pe cel public; forele pieei libere nu numai c nu se opun binelui sau interesului societii, ci l promoveaz. Probabil c cea mai cunoscut formulare a acestui punct de vedere condensat n metafora minii invizibile i aparine lui Adam Smith, marele economist englez din secolul al XVIII-lea:
n mod obinuit, ce e drept, el [individul] nu intenioneaz promovarea interesului public i nici nu tie cu ct contribuie el la aceast promovare... el urmrete numai s-i asigure capitalul su; iar ndrumnd acea activitate aa nct s produc cea mai mare valoare posibil, el urmrete numai ctigul su; astfel ... el e condus de o mn invizibil, ca s promoveze un scop care nu face parte din intenia lui. Urmrindu-i interesul su, el adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv dect atunci cnd intenioneaz s-l promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)

Cum putem deosebi ntre sfera public i cea privat? La mijlocul secolului trecut, J.St. Mill a formulat rspunsul considerat clasic astzi: sfera privat este cea n care 10

aciunile noastre nu cauzeaz vtmarea altcuiva. Eu pot s fac orice aciune care nu l vatm pe altul Dac ns ceea ce fac interfereaz cu interesele altcuiva, atunci aciunea mea este una public. Or, dac aciunile din sfera privat nu ncalc libertile altcuiva, nseamn c aciunea statului nu este legitim n cadrul ei; ea devine legitim numai n sfera public, pentru a asigura protejarea celorlali ceteni (Mill, 1993).
Este procesul de elaborare i de aplicare a politicilor publice dependent de felul n care brbaii au conceput distincia dintre public i privat? Dac rspunsul este afirmativ, atunci n expresiile politici publice, sfer public i sector public publicul la care se face referire este unul brbtesc, din care femeile sunt excluse. Opoziia liberal dintre public i privat este mai mult dect o distincie ntre dou genuri de activiti sociale. Sfera public i principiile care o guverneaz sunt vzute ca separate de sau independente de relaiile din sfera privat Feminitii argumenteaz c liberalismul este structurat n funcie de relaii de clas dar i patriarhale i c distincia dintre public i privat pune n umbr raportul dintre femei i brbai n cadrul unei aparente ordini universale, egalitare i individualiste. (Pateman, 1983: p. 283.) Rspunznd liberalilor, care vorbesc de public i de privat ca i cum acestea ar fi categorii fixe care constrng o guvernare bun, criticii argumenteaz uneori c publicul i privatul sunt contingente, sunt concepii care se pot schimba cu privire la felul n care puterea poate fi atribuit ntre indivizi, grupuri i guvernare. Criticii feminiti ai liberalismului insist c distincia public/privat este i o unealt ideologic de subordonare n societile n care brbaii albi, posesori de proprietate, domin alte grupuri. Privatitatea justific monopolurile exclusive asupra resurselor sociale i indiferena societii fa de violena i srcia care caracterizeaz viaa privat a multor femei i copii O relaie printe/copil poate fi una n care un copil este abuzat sexual sau un printe vrstnic este neglijat. O cstorie poate fi una n care unul dintre parteneri este btut sau violat. Guvernarea nu poate s protejeze cetenii si vulnerabili de violena domestic dac ziduri nalte de privatitate legal nconjoar familia. (Allen, 1998: p. 463.)

Odat cu sfritul secolului trecut, aceast concepie privind existenta unei distincii ferme ntre sfera public i cea privat a nceput s i piard din adecvare i din atractivitate. Educaia, sntatea, planificarea urban, construciile de infrastructur (ci ferate, metrou) au devenit cu toate obiect al reglementrilor i interferrii statului. n secolul nostru, noul liberalism, n gndirea unor oameni ca J. Dewey sau J. M. Keynes, nu mai accepta c forele pieei, singure, pot produce convergena dintre interesele private i cele publice. Doar prin intervenia statului se pot asigura cele publice. Iar perioada de dup al doilea rzboi mondial a nsemnat o adevrat explozie a sferei de intervenie a statului.

a) Sectorul public
Sectorul public are un impact uria asupra fiecruia dintre noi: este o prezen cotidian i de neocolit. S ne gndim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite prioritar de ctre acesta: educaia (educaia de baz, n primul rnd); asistena sanitar; aprarea naional i a ordinii publice; sau televiziunea i radioul public.

11

Ce este sectorul public? Desigur, sectorul public cuprinde acele instituii i organizaii care produc astfel de bunuri i servicii. Dar el este mai mult dect att (Lane, 1995: pp. 15 17). Anume, sectorul public vizeaz: instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului, precum i consecinele acestora; consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul i investiiile privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag deci mai mult de preferinele consumatorilor; transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor i depind de concepiile dominante n societate despre echitate i dreptate social; producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine n proprietate mijloace de producie i produce direct unele bunuri; b) statul furnizeaz anumite bunuri (nu neaprat producndu-le; el poate s realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor de stat); c) statul angajeaz for de munc: el este, n societile moderne, cel mai mare angajator. Cum se observ, definiia sectorului public se face pe ase dimensiuni: 1) deciziile instituiilor i organizaiilor guvernamentale; 2) alocrile guvernamentale (consumul i investiiile); 3) transferurile guvernamentale; 4) proprietatea public; 5) contractrile publice; 6) angajrile de for de munc guvernamentale. E important de notat c cele ase dimensiuni pot evolua diferit. Astfel, dei pe o anumit dimensiune sectorul public poate s scad, el poate s se menin la acelai nivel sau chiar s creasc pe o alta. De exemplu, n rile post-comuniste proprietatea public a sczut foarte mult, n primul rnd datorit privatizrii. Dar n unele dintre ele angajrile fcute de stat au crescut, deoarece a crescut birocraia. Sau, ntruct taxele au crescut, statului n revine o proporie mai mare dect n trecut din produsul intern brut. Aceast definiie a sectorului public ridic dou probleme: 1) Cum se deosebete sectorul public de cel privat? i: 2) Ct de mare este (i, corelat, ct de mare ar trebui s fie) sectorul public? Distincia dintre sectorul public i sectorul privat. De cele mai multe, ori, atunci cnd se deosebete sectorul public de cel privat, e avut n vedere n mod prioritar o singur dimensiune: cea a formei de prioritate. Spunem c o firm este privat n sensul c nu statul este proprietarul ei. Dar, argumenteaz J.-E. Lane, dac admitem o definiie multidimensional a sectorului public, nseamn c nici diferenele dintre cele dou sectoare nu se reduc la un singur aspect. n fapt, avem ase distincii: 1) Distincia dintre autoritatea guvernamental i libertatea individual; dintre ceea ce este legitim ca guvernarea s impun i libertatea de aciune individual. 2) Distincia dintre alocrile publice (pentru consum, dar i investiiile guvernamentale) i alocrile private: consumul i, respectiv, investiiile private. (De pild, consumul individual se realizeaz din venitul net din care au fost extrase taxele.) 3) Distincia dintre transferurile publice i cele private. Cum redistribuie statul veniturile sale este o problem de mare importan pentru toi membrii societii: de pild, ct din bugetul de stat revine educaiei sau sntii sau culturii sau cercetrii? 4) Distincia dintre proprietatea public i proprietatea privat. 5) Distincia dintre contractrile publice i cele private. Statul poate s ofere un bun fr ca el nsui s l produc: de pild, prin contracte cu firme particulare sau prin concesionarea ctre unele firme private a anumitor activiti.

12

6) Distincia dintre cei angajai n sectorul public i cei angajai n sectorul privat. (Nu toi cei care lucreaz n instituiile i organizaiile guvernamentale sunt funcionari publici; dar funcionarii publici reprezint un grup foarte important de persoane n elaborarea i aplicarea politicilor publice. De aceea ne vom referi de multe ori la ei n cele ce urmeaz.) Dup W.F. Baber (apud Parsons, 1995: p. 9) sectorul public difer de cel privat prin urmtoarele caracteristici: are de-a face cu sarcini mai complexe i mai ambigui; are mai multe probleme n implementarea unei decizii; sunt angajai n el mai muli oameni cu motivaii mai diverse; e mai mult preocupat cu asigurarea de oportuniti; e preocupat mai mult de compensarea eecurilor pieei; vizeaz activiti cu o semnificaie simbolic mai ridicat; trebuie s in mai mult seam de standardele de legalitate; are o mai mare capacitate de aine seam de problemele de echitate social; funcioneaz sau trebuie s funcioneze n interesul public; trebuie s se bucure de un nivel minim de sprijin, mai ridicat dect cel din sectorul privat. Mrimea sectorului public. Puine atitudini par mai corecte dect aceea de a susine c sectorul public este prea mare. La noi n ar, ea s-a transpus n politicile de privatizare (att ct s-a fcut) a imensului sector de stat n economie. Dar n multe ri acelai sentiment a prevalat n ultimele dou decenii. n Statele Unite ale Americii, n Marea Britanie i n Germania, administraii precum cele ale lui R. Reagan i G. Bush; M. Thatcher i J. Major; H. Kohl au fcut eforturi mari pentru a reduce rolul guvernrii n viaa de zi cu zi ale cetenilor. S ne uitm la urmtorul tabel, n care sunt cuprinse cheltuielile publice ca procent din produsul intern brut al unei ri. (Mrimea acestor cheltuieli este o bun msur sintetic a mrimii sectorului public dintr-o ar.) ara Statele Unite Marea Britanie Suedia Kenya India 1960 27,5 33,1 28,7 11,5 11,4 1970 30,3 33,2 37,1 16,2 14,1 1980 33,4 42,2 57,2 20,4 18,0 1985 33,2 42,8 51,9 30,1 25,2 1990 34,1 41,9 48,8 32,2 24,0

(United Nations, Statistical Yearbook; apud Peters, 1995: p. 20.)

Cum se vede, n pofida eforturilor unor administraii din rile dezvoltate, ceea ce s-a reuit a fost nu o reduce radical, ci o stopare a tendinei de cretere a cheltuielilor publice ca procent din produsul intern brut; procent care continu s rmn ns foarte ridicat. Observm, de asemenea, c n rile mai puin dezvoltate cheltuielile publice au crescut mai repede, ajungnd n anii '90 la un nivel comparabil cu cel din rile dezvoltate. Aceasta pentru c n astfel de ri guvernarea a avut un rol deosebit de important ca surs a creterii economice: cheltuielile publice au avut ca destinaie nu numai funcionarea instituiilor statului, aprare i protejarea cetenilor, dar i

13

dezvoltarea nvmntului, a asistenei sanitare i, de asemenea, proiecte economice precum autostrzi, ci ferate, aeroporturi. Aceast cretere uria a sectorului public n perioada contemporan se poate explica apelnd la factori de naturi foarte diferite (a se vedea Peters, 1995: cap. 1): 1. Programele de asisten. n perioade n care economia prospera, guvernele au aplicat programe precum cele de pensii, de burse, de asigurri de sntate, de subsidii pentru construciile de locuine; diverse categorii de angajai au primit avantaje exprimate n sporuri de salarii, reduceri ale vrstei de pensionare etc. Odat obinute, avantajele pe care le creeaz astfel de programe se transform n ndreptiri care sunt foarte greu apoi de retras; un drept obinut nu poate fi anulat e o fraz rostit des de reprezentanii sindicatelor. Aceste programe au fost aplicate ntr-o perioad n care societile au mbtrnit i un tot mai mare procent din populaie este pensionar; iar ctre aceste persoane se ndreapt o mare parte a unor astfel de programe. Combinate, cele dou procese au condus la creterea mrimii sectorului public. 2. Factori financiari. Cel puin trei factori de natur financiar au impulsionat creterea sectorului public. Mai nti, acioneaz aa-numita lege a lui Wagner: pe msur ce economia se dezvolt, o proporie tot mai mare din produsul intern brut se ndreapt spre sectorul public. Cci atunci nevoile de baz ale cetenilor sunt satisfcute, iar o cretere mai mare de utilitate se obine prin programe publice. n al doilea rnd, exist efectul de dislocare: n timp de rzboi, de pild (dar i n cazuri de recesiune economic sau chiar de dezastre naturale), cetenii accept mai uor taxe ridicate. Dar dup ncheierea rzboiului, aceste taxe creeaz guvernrii fonduri pentru a finana noi programe. n sfrit, apare aa-numitul efect al preului relativ: atunci cnd se cheltuiesc bani de ctre guvernare, productivitatea nu crete mult. n activiti precum educaia, pota, sntatea, activitatea poliiei, introducerea unor tehnici noi duce la o scdere mic a costurilor. n timp, pentru a produce aceeai activitate (aceleai bunuri sau aceleai servicii), costurile cresc. 3. Procesul politic. Toate partidele politice susin c e necesar s se micoreze cheltuielile publice i s se reduc taxele. Dar n practic situaia se prezint cu totul altfel: sectorul public crete i pentru c cetenii cer tot mai multe servicii din partea guvernrii. Grupuri de presiune, sindicate, asociaii profesionale, patronale toate solicit avantaje (fie c ele se cheam pensii mai mari, salarii mai mari pentru personalul din nvmnt ori sntate, sau subsidii pentru agricultur etc.). Mai mult, costurile pe care le antreneaz aceste avantaje sunt dispersate n ntreaga societate (sunt pltite de ctre toi contribuabilii) i de aceea opoziia acestora fa de ele este redus i neorganizat. 4. Birocraia. Funcionarii publici sunt una dintre forele care au dus la creterea sectorului public. Cea mai cunoscut analiz n acest sens i aparine lui W. Niskanen (1994). Potrivit lui, ntruct birocraii nu i pot mri profiturile, aa cum fac managerii dintr-o firm privat, ei urmresc altceva anume maximizarea bugetului pe care l primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad n sarcin; i au succes, ntruct ei posed informaia necesar privind costurile reale ale biroului, ns pot s o ascund fa de cei care le stabilesc bugetele (fa de legislativ: parlamentul). Ca urmare, birocraia tinde s consume o proporie tot mai mare din produsul intern brut n propria ei activitate.
Birourile moderne au, potrivit lui Max Weber, urmtoarele caracteristici:

14

Birourile sunt organizaii mari; ntr-o organizaie mare persoanele aflate pe poziii nalte nu au relaii directe cu cele mai multe persoane aflate pe poziii mai joase (i uneori nici nu le cunosc direct). Cei mai muli angajai din birouri lucreaz n ele cu norm ntreag, cea mai mare parte a vieii lor active i obin de aici cea mai mare parte a veniturilor lor. Angajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd pe baza performanei lor i nu pentru c au fost numii sau pe baza vreunor caracteristici a priori. Birourile sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice ntre superior i subordonat, drepturile i obligaiile fiind formulate prin norme scrise. Exist o separaie strict ntre poziia n cadrul biroului i persoana care o deine. Superiorii nu au n proprietate acea poziie; subordonatul este subiect al autoritii numai n rolul su de angajat. Activitatea birocratic este caracterizat prin complexitatea administraiei, prin specializare funcional a sarcinilor i prin secretul operaiunilor desfurate. Specializarea crete importana pregtirii formale anterioare a birocratului i a numirii sale iniiale ca rezultat al unui concurs (apud W. Niskanen, 1994: p. 21). S observm c, potrivit lui Max Weber, termenii birocrat i birocraie nu au o conotaie negativ; dimpotriv, dup Weber organizarea birocratic a societii moderne exemplific autoritatea raional, spre deosebire de autoritatea tradiional i de cea charismatic.)

Amintindu-ne de definiia multidimensional a sectorului public, decurge c i problema mrimii lui trebuie analizat pe mai multe coordonate (Lane, 1993): 1) Ct de mult libertate individual trebuie respectat? i care este locul autoritii statului? 2) Ct de multe din resursele totale ale societii trebuie s fie alocate guvernamental? 3) Ct de mare trebuie s fie bugetul? Ct de mult trebuie s influeneze statul distribuia i redistribuia bunurilor? 4) Ct de multe din bunurile i serviciile furnizate de stat trebuie s i fie produse de el? 5) Ct de multe din mijloacele de producie s fie n proprietate public? (n particular, la noi n ar, ct de mult trebuie privatizat?) 6) Ct de mare trebuie s fie birocraia guvernamental? Ne vom opri asupra unei singure din aceste coordonate: cea a mrimii alocrilor de stat (cum se va observa ns, argumentul pe care l vom discuta e legat i de alte coordonate). De multe ori, argumentul central n sprijinul creterii alocrilor de stat curge n felul urmtor. Exist unele bunuri care nu pot fi furnizate cetenilor numai prin mecanismul pieei n cantiti suficiente i la un pre ndeajuns de sczut. Acestea pot fi oferite numai dac intervine statul. Mai mult, n societile contemporane nevoile de astfel de bunuri au crescut foarte mult; de aceea a crescut i implicarea statului pentru a le oferi propriilor ceteni. Creterea sectorului public este astfel explicat prin existena unor caracteristici tehnice i economice ale bunurilor. Bunuri publice i bunuri private. Dac ntr-o societate funcioneaz legile pieei, atunci bunurile vor fi distribuite n mod eficient. Aceast afirmaie este de obicei adevrat; ns nu ntotdeauna. Cci exist situaii n care piaa nu reuete s aloce anumite bunuri eficient: ele tind s fie produse n cantiti mai mici, iar preurile lor tind s creasc. De ce se ntmpl aa ceva? Rspunsul cel mai simplu este acela de a distinge

15

ntre dou tipuri de bunuri: publice i, respectiv, private; cele publice au caracteristici care fac ca alocarea lor prin mecanismul pieei s nu fie eficient. Bunurile private sunt cele mai cunoscute: o prjitur sau o cma sau un apartament etc. Ele au dou caracteristici: 1) Rivalitatea: ceea ce eu consum nu poate fi consumat de altcineva. Prjitura pe care o mnnc nu poate fi mncat de altcineva; iar apartamentul meu e cel n care eu locuiesc (cu familia mea), i nu poate fi n acelai timp locuit de altcineva. 2) Exclusivitatea: este posibil ca cineva s aib controlul asupra acelui bun. Dac eu am cumprat o prjitur, eu sunt cel care determin cine s o mnnce; iar dac altcineva mai st n apartamentul proprietatea mea, aa ceva se ntmpl pentru c eu am permis acest lucru. Dar, mai mult sau mai puin, altor bunuri le lipsesc aceste caracteristici. Un program al televiziunii naionale pot fi urmrit de mine fr ca astfel vecinul meu s fie mpiedicat s l urmreasc, dac i el dorete acest lucru. Tot aa, eu beneficiez de ordinea public i de aprarea naional fr ca astfel s se reduc beneficiile altora n aceast privin. Pe de alt parte, atunci cnd un bun cu greu poate fi adus n proprietatea cuiva, el nu are proprietatea de exclusivitate. Cineva ar putea, de bun seam, s ncerce s devin proprietarul tuturor petilor din Marea Neagr; dar ar fi de-a dreptul imposibil s reueasc. (ns un program de televiziune poate fi codat iar atunci el va avea proprietatea de a fi exclusiv.) Dac avem dou caracteristici, pe care un bun le poate avea sau nu, apar patru posibiliti. aa cum se observ din tabelul de mai jos, bunurile care nu sunt private sunt de trei feluri: a) comune; b) vmuite; c) publice. Prin intermediul sectorului public statul poate s aloce astfel de bunuri. Exclusivitate / Rivalitate Exclusivitate Rivalitate BUNURI PRIVATE
l poi mpiedica pe altul s le foloseasc; dac le foloseti, altcineva nu le mai poate folosi.

Nerivalitate BUNURI VMUITE

l poi mpiedica pe altul s le foloseasc; dac le foloseti, altcineva poate de asemenea s le foloseasc.

Ex.: o cas; o prjitur

Ex.: o autostrad sau un pod cu tax BUNURI PUBLICE

nu l poi mpiedica pe altul s le foloseasc; dac le foloseti, altcineva poate de asemenea s le foloseasc.

Neexclusivitate

BUNURI COMUNE
nu l poi mpiedica pe altul s le foloseasc; dac le foloseti, altcineva nu le poate folosi.

Ex.: o plaj public; punile publice; pescriile

Ex.: radio, TV, aprarea naional, educaia, accesul la informaie

16

Problema alocrii bunurilor care nu sunt private este un caz particular al aanumitei probleme a aciunii colective (Olson, 1965). Atunci cnd un bun este alocat prin aciunea comun a membrilor unui grup, fiecare membru al grupului beneficiaz dac acel bun se produce. S lum exemplul nclzirii globale. Dac toate rile cad de acord privind reducerea emisiunilor de dioxid de carbon, atunci pericolul nclzirii globale devine cel puin mai mic. Dar, pe de alt parte, fiecare membru al grupului tie c dac el nu acioneaz n vederea producerii acelui bun, ns toi ceilali procedeaz astfel, atunci el i mrete beneficiile: cci aciunea tuturor celorlali membri ai grupului permite totui s se produc bunul respectiv, la care el are acces fr s l fi costat producerea lui. Dac majoritatea rilor iau msuri de reducere a emisiunilor de gaze, totui unele pot s nu fac astfel, pentru a-i dezvolta economia. La fel, dac toi conductorii auto ar reduce poluarea produs de propria main, atunci n general aerul ar fi mai puin poluat. Dar dac toi fr mine ar proceda astfel, eu a beneficia de aer curat fr s fi avut partea mea de costuri. (M comport ca un blatist: beneficiez de un bun fr s pltesc pentru el n timp ce toi ceilali pltesc.) n cazul bunurilor publice, aceast situaie face ca respectivul bun s se produc ntr-o cantitate mai mic dect cea necesar. n cazul bunurilor comune, accentul cade pe protejarea lor. C lucrurile stau astfel este limpede odat ce ne gndim la felul n care arat la noi spaiile publice: pline de gunoaie; cu toalete publice mizere; sau, n cminele studeneti, o continu degradare. E ceea ce s-a numit tragedia bunurilor comune (Hardin, 1968). Existena bunurilor care nu sunt private este aadar o cauz a creterii alocaiilor de stat; n acelai timp, este stimulat redistribuirea de ctre guvernare a bunurilor, astfel nct aceste bunuri s se produc sau s fie protejate.
Problema aciunii colective poate fi neleas ca o generalizare a unei situaii cunoscute n teoria jocurilor sub numele de dilema prizonierului. S presupunem c dou persoane, A i B au fost surprinse de poliie avnd asupra lor echipament care le putea folosi pentru un jaf. Cei doi sunt separai i li se comunic urmtoarele: dac unul dintre ei mrturisete c urmau s fac un jaf, dar nu i cellalt, atunci el este condamnat la un an nchisoare (deoarece a colaborat cu poliia), n timp ce cellalt e condamnat la ase ani. Dac amndoi mrturisesc, fiecare e condamnat la patru ani de nchisoare. Dar dac nici unul nu mrturisete, atunci fiecare e condamnat la doi ani de nchisoare pentru posedarea ilegal de echipament pentru jaf. Schematic, situaia poate fi descris ca n tabelul urmtor: B: mrturisete B: nu mrturisete A: mrturisete -4 -4 -1 -6

A: nu -1 -2 mrturisete -6 -2 Am notat anii de nchisoare cu minus, pentru a evidenia faptul c beneficiile fiecruia sunt negative. Cum se vor comporta cei doi? Desigur, fiecare va dori s fie condamnat ct mai puini ani. i fiecare va raiona astfel: dac mrturisesc, atunci dac cellalt nu mrturisete, voi lua un an de nchisoare rezultatul cel mai favorabil; dar dac i cellalt se comport ca mine, voi lua patru ani. Atunci poate c ar fi mai bine s nu mrturisesc.

17

Dac nici cellalt nu mrturisete, voi lua numai doi ani deci mai bine dect n cazul n care mrturisesc. Dar dac cellalt mrturisete (i va face aa, pentru c atunci el va primi nu doi, ci un singur an de nchisoare), eu voi ajunge s fac ase ani de nchisoare! Ca urmare, cel mai bine este s mrturisesc: cci rezultatul cel mai ru la care m pot atepta este de patru ani, nu de ase ct m pot atepta dac nu voi mrturisi. Cum i cellalt prizonier raioneaz la fel, fiecare va ajunge la concluzia c va mrturisi. Ca urmare, fiecare va primi cte patru ani de nchisoare. Problema care apare e urmtoarea: exist o situaie care e mai bun pentru amndoi cea n care nici unul nu mrturisete (i n care fiecare primete o pedeaps de doi ani). ns raional este ca cei doi s mrturiseasc (deci s nu coopereze ntre ei). Aadar, comportamentul raional nu duce la cel mai bun rezultat. Acum s presupunem c avem o situaie de acest tip n care sunt implicate n persoane (unde n e un numr mare), care vor s produc mpreun un anumit bun. Dac n 1 persoane coopereaz, atunci bunul se produce; dar cea care nu coopereaz nu pltete pentru a se produce bunul respectiv, de care ns beneficiaz. Aceast problem privind aciunea colectiv e aadar o generalizare a dilemei prizonierului.

b) Politicile publice
Ideea c instituiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea i aplicarea politicilor publice a ptruns cu dificultate la noi n ar n contiina comun; astzi ns ea este luat, de cele mai multe ori, ca evident: auzim de politicile de integrare european, de politicile sectoriale (privind, de pild, restructurarea unor domenii economice sau reforma nvmntului). Ce este o politic public?
n sensul comun, termenul politic se consider de obicei c se aplic la ceva mai mare dect deciziile particulare, dar la ceva mai mic dect micrile sociale generale. Aadar, politica, n termenii nivelului de analiz, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea element, i anume unul esenial, este c pentru cei mai muli autori termenul trimite la un scop de un anumit fel. (Heclo, 1972: p. 84)

n limba romn (ca de altfel n toate limbile romanice) exist ns o dificultate n folosirea expresiei politic public. Cci termenul politic ne trimite imediat la ceea ce n mod obinuim numim politic: activitatea partidelor politice i oamenilor politici, a parlamentului, guvernului, parlamentului; ne gndim la campaniile electorale, la declaraiile politice etc. Cum am vzut deja din textul lui Heclo, aici avem ns n vedere altceva. n limba englez exist dou cuvinte pentru a vorbi despre lucruri pentru care noi avem numai unul: exist cuvntul policy; i exist cuvntul politics. Se vorbete despre political science i despre policy science. n romnete am avea aceeai traducere: tiine politice; dar sensul celor dou expresii este foarte diferit. n universitile noastre exist specializarea tiine politice. Aici expresia are sensul de political science. Ca s ne facem o idee, acestea vizeaz urmtoarele probleme (i ne putem atepta s ntlnim cursuri pe aceste subiecte oferite studenilor n tiine politice Goodin, R.E., Klingemann, H.-D., 1996): Instituii politice Comportamentul politic Politic comparat Relaii internaionale

18

 Teorie politic Politici publice i administraie Economie politic Metodologie politic tiinele politice n sens de policy sciences nseamn ns altceva: ele sunt disciplinele care studiaz metodele utilizate n formularea i aplicarea politicilor publice, precum i rezultatele lor. Aadar, aici termenul politic este traducerea lui policy. Studiul politicilor este aadar un subdomeniu al tiinelor politice. Abordarea are ns un caracter interdisciplinar: cum vom vedea, analiza politicilor presupune elemente i din alte domenii, precum economia, tiinele administrative, managementul, teoria deciziei etc. Din aceste motive, e greu de dat o definiie precis a politicilor publice. Aa cum arat Hogwood i Gunn (1984; 2000: cap. 2), n mod obinuit (de pild dac vom cuta n paginile ziarelor) termenul politic public este folosit n mai multe sensuri: 1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent ntlnit apare n contextul afirmaiilor de natur general privind politicile economice, politicile sociale sau de politic extern ale unui guvern. n acest caz, politicile descriu mai curnd domeniile activitii i implicrii guvernamentale. 2. Politicile ca expresie a scopului general sau a strii de fapt dorite. ntr-un document al unui partid politic, sau n cel al unui guvern, termenul politic e folosit pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activiti guvernamentale n general sau ntr-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. Dac studiem Strategia naional de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu, adoptat de ctre Guvernul Romniei n martie 2000, avnd consensul tuturor partidelor politice reprezentative, vom vedea c acesta este sensul n care este folosit termenul politici acolo. 3. Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie unele aciuni specifice pe care organizaiile politice (grupuri de interese, partide, guvernul nsui) ar dori s le vad realizate. Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi n mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obinerea unor scopuri mai generale ale acestor organizaii. Spunem, de exemplu, c primria are o politic de susinere a colilor, sau c guvernul are o politic clar de susinere a ntreprinderilor mici i mijlocii etc. 4. Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercettorii se apleac asupra analizei unor situaii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison (1971) a crizei cubaneze din 1962; dup cum se vorbete de politica guvernului n cazul Bancorex sau F.N.I. sau Sidex etc. 5. Politicile ca autorizare oficial. Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n ce privete o anumit problem, de multe ori susinerea se face n sensul c exist legi votate n parlament sau o hotrre a guvernului care ngduie sau solicit derularea unei activiti. Sau, de asemenea, se poate spune c atunci cnd o anumit legislaie n domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat. 6. Politicile ca programe. Mai puin familiar, se spune totui uneori c avem o politic a unei organizaii guvernamentale atunci cnd aceasta are sau aplic un anumit

19

program. Un program implic existena, ntr-o sfer de activitate guvernamental definit i relativ specific, a unui pachet de msuri care cuprind: reglementri, organizare i resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele studeneti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc. Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating nite scopuri mai generale. 7. Politicile ca produse. n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei: livrarea de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma acestor produse difer de la o un domeniu al politicilor la altul, iar cteodat este dificil de hotrt care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un anumit domeniu. n cazul serviciilor de sntate, de pild, mai multe fonduri, un numr mai mare de personal pregtit sau creterea numrului de paturi sunt condiii necesare, dar nu suficiente, pentru mbuntirea serviciilor medicale; ele sunt ns altceva dect produsul dorit: creterea strii de sntate a populaiei (sunt ci sau mijloace pentru a-l obine). 8. Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al rezultatelor acestora, adic ceea ce este practic obinut. Abordarea politicilor din perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al acelei politici este reflectat n ceea ce se obine efectiv n urma implementrii politicii. 9. Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implic anumite presupoziii cu privire la ceea ce poate un guvern s fac i care sunt consecinele aciunilor sale. Aceste presupoziii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implic o teorie (sau un model) privind relaia cauz-efect ntre fenomenele i procesele implicate, ori corelaiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului politicilor este s detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite n politici i s le examineze n ceea ce privete consistena intern sau validitatea presupoziiilor lor. 10. Politicile ca procese. Politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad lung de timp. O politic apare atunci ca exprimnd ntreaga micare de schimbare ntr-un anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de reform a educaiei etc. ncercnd s sintetizm, vom avansa urmtoarele dou definiii: O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii specifice. Procesul de nfptuire a politicilor este procesul de formulare i de aplicare a politicilor publice. Procesul de realizare a politicilor publice de nfptuire a politicilor este complex i implic, aa cum vom vedea pe larg n capitolele urmtoare, dimensiuni, mecanisme i actori ntr-o reea de interrelaii. Unul dintre cele mai cunoscute mijloace de a-l face mai uor de neles e acela de mpri procesul n mai multe stadii sau etape i subetape distincte.

20

Ciclul unei politici este irul acestor stadii sau etape ale procesului de nfptuire a politicii respective. Ideea c putem realiza aceast decupare a procesului oricrei politici provine din primele lucrri dedicate analizei politicilor. n general, ea nu mai este astzi acceptat; dar nu de puine se apeleaz la ea pentru a face prezentarea procesului politic mai intuitiv i mai uoar. n capitolele urmtoare vom discuta pe larg argumente care sprijin ideea c decuparea procesului de nfptuire a politicilor n stadii sau etape e dificil de realizat i vom meniona mai multe modele ale acestui proces care se ndeprteaz n mod explicit de acesta (de pild, modelul cadrului coaliiei de susinere al lui P. Sabatier). Cu toate acestea (n special cu scopul de a face prezentarea problematicii abordate ct mai clar) n continuare vom analiza politicile publice apelnd la urmtoarea schem a ciclului unei politici:

Stabilirea agendei

Evaluarea politicilor

Formularea politicilor

Implementarea politicilor

Luarea deciziilor

n acest model, stabilirea agendei privete procesul prin care problemele ajung n atenia publicului i a instituiilor guvernamentale; formularea politicilor privete procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de soluionare a unei probleme aflate pe agend; luarea deciziilor este procesul prin care instituiile guvernamentale adopt o anumit alternativ pentru soluionarea unei probleme; implementarea este procesul prin care instituiile guvernamentale aplic politica, fac trecerea de la decizie la practic; iar evaluarea este procesul prin care rezultatele politicilor sunt monitorizate i evaluate, rezultatele sale putnd consta n

21

reconceptualizarea problemei i a soluiilor propuse. (A se vedea i Howlett, Ramesh, 1995: p.11.)

Ciclul politicilor publice a primit i alte conceptualizri. Iat dou dintre ele: a) Stadiile ciclului politicilor, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000): (1) A decide s decizi (identificarea problemelor sau stabilirea agendei) (2) A decide cum s decizi (sau filtrarea problemelor) (3) Definirea problemelor (4) Prognoza (5) Stabilirea de obiective i prioriti (6) Analiza opiunilor (7) Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor (8) Evaluarea i revizuirea (9) Meninerea, succesiunea i ncheierea politicilor. b) Stadiile ciclului politicilor, dup Brewer (1974): 1. Iniierea politicii 2. Estimarea alternativelor 3. Selecia opiunii 4. Implementarea politicii 5. Evaluarea politicii 6. Terminarea politicii.

Un exemplu de model al politicilor care nu este stadial e cel al cutiei negre, propus de Easton (1965). n acest model procesul politicilor este studiat n interrelaiile dintre mediul n care se desfoar acesta: Easton ia n discuie influenele (inputurile) venite pe diverse canale (partide, mass-media, grupuri de interese); procesele din interiorul sistemului politic; convertirea acestor inputuri n rezultate.

Mediul intern societii (sistemul ecologic; sistemul biologic; sistemul social)

Sistemul politic Feedback de informaii

I N F L U E N T E

Solicitri

Producerea rezultatelor

Mediul extern societii (sistemul politic internaional; sistemul ecologic internaional;

Sprijin Feedback de informaii

A U T O R I T I

R E Z U L T A T E

22

c) De ce este nevoie de politici publice?

Prin politicile publice, statul intervine n activitatea economic i social. El modific realitatea, ntr-o direcie dorit. Care sunt raiunile acestei intervenii? Ele se pot grupa n dou mari categorii: 1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta aciunea pieei libere: cci piaa are limitri, nempliniri, imperfeciuni; 2) prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de pild valorile importante ntr-o societate democratic modern (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor). Corectarea imperfeciunilor pieei. Acestea sunt mprejurri n care produsul social ar putea fi mai mare sub anumite alocri ale resurselor dect cel care ar rezulta prin aciunea forelor pieei libere. n mod obinuit, patru astfel de imperfeciuni ale pieei sunt menionate: a) bunurile publice; b) monopolurile naturale; c) externalitile; d) asimetria de informaie. Bunurile publice. S ne amintim de exemplul intuitiv al dilemei prizonierului: problema care apare este aceea c, dac se comport raional altfel zis, urmndu-i propriile interese oamenii ajung la rezultate care sunt mai puin bune pentru fiecare dintre ei dect altele posibile. Cei doi prizonieri nu coopereaz ntre ei; dar dac ar fi cooperat, rezultatul ar fi fost mai bun pentru fiecare. n cazul general, un bun public este accesibil tuturor, i nimeni nu poate fi mpiedicat s beneficieze de el. Dar, dac fiecare persoan se comport raional, ea ncearc s beneficieze de acel bun fr ns a plti pentru el (de pild: nu pltete reparaiile la instalaia de cldur la bloc; sau nu cumpr echipamentul pentru ca propria main s nu mai polueze chiar dac beneficiaz de cldur mai mult n urma reparaiilor i de aer mai curat pentru c se reduce poluarea). Dac grupul din care face parte acea persoan este mare, contribuia sa individual la producerea bunului este foarte mic: singur, ea nu-l poate asigura; dar chiar dac nu particip la producerea lui, ea nu i mpiedic pe ceilali s produc acel bun. Dar, dac grupul e mare, felul n care se comport o persoan n producerea acelui bun public trece neobservat: dac ea contribuie, nu este apreciat; iar dac nu contribuie, nu este sancionat. Ca urmare, dac nu pltete pentru producerea bunului, acea persoan va avea beneficii. n concluzie, este raional ca acea persoan s procedeze astfel, s fie blatist. Problema este ns c, dac toi membrii grupului ar face la fel dac toi s-ar comporta raional acel bun nu ar mai fi produs i situaia fiecruia dintre membrii grupului s-ar nruti (cldura n apartament ar fi mai mic; iar aerul curat ar fi tot mai puin). Argumentul care se aduce n acest loc este urmtorul: e nevoie de coordonarea activitii membrilor grupului: or, acest lucru presupune intervenia autoritii unor instituii. n cazul reparaiilor la instalaia de nclzire, asociaia locatarilor (sau proprietarilor) poate cu mai mult sau mai puin succes s ncerce s-l determine pe fiecare s plteasc; n cazul polurii de automobile, statul poate lua decizia de a promova anumite reglementri prin care s fie interzis un anumit nivel de poluare. Or, aceasta nseamn a promova o anumit politic privind poluarea.
Acest argument n favoarea politicilor publice poate fi amendat din mai multe direcii. Una dintre cele mai interesante este cea propus de E. Ostrom (1990), care pentru cazul bunurilor comune, precum punile, pdurile sau pescriile a argumentat (att teoretic ct i experimental) c exist i alte ci de evitare a tragediei comunelor: de exemplu, prin autoorganizarea

23

comunitilor locale respective i, uneori, prin cooperarea acestora cu instituiile statului. Dac lucrurile stau astfel, atunci consecinele pentru politicile publice sunt deosebit de importante. ntradevr, ele vor trebui s stimuleze aceste comuniti s gseasc modaliti de a gestiona aceste bunuri.

Monopolurile naturale. Acestea exist atunci cnd fie competiia nu exist, fie cnd ea nu este eficient: o singur firm, de exemplu, poate produce un bun la un cost mai mic dect dac ar exista competiie. Astfel, costul produciei de electricitate ntr-un sistem integrat este mai mic dect dac fiecare locuin ar avea propriul su generator de energie electric. n astfel de cazuri, firmele mari produc mai ieftin, domin piaa; cele mici dau faliment i se instaureaz monopolul asupra producerii sau furnizrii unui bun. consecina este c preul acelui bun crete, iar producia lui e mai mic dect cea dezirabil social. E rolul guvernrii ca, prin politicile sale, s corecteze aceste situaii. Desigur, n unele cazuri, cnd puterea monopolului este redus sau cnd exist substitute pentru acel bun, nu e necesar o intervenie direct (de exemplu, operatorii de televiziune prin cablu tind s formeze monopoluri naturale; dar exist substitute pentru acestea: televiziunea n sens obinuit etc.). Soluia tradiional a fost aceea de a nfiina o ntreprindere public al crei scop era producerea bunului respectiv. Supoziia era c aceasta va produce bunul ntr-o cantitate mai mare i la un pre mai mic cci, ca ntreprindere public, obiectivul su central nu este obinerea de profit. O alt soluie este aceea de a reglementa activitatea ntreprinderilor private care produc acel bun: n cazul telefoniei, al asigurrii cu ap potabil sau cu gaz a locuinelor, al cureniei n ora; sunt formulate standarde de producere a bunului, este reglementat preul acestuia etc. O alt soluie este cea de franchise: producerea bunului este cedat prin competiie unor ntreprinderi private (cele care ofer cel mai mic pre la cea mai bun calitate); supoziia este c astfel va scdea preul acelui bun. Externalitile. O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezult dintr-o aciune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) i care afecteaz pe cineva care nu a consimit la ea prin participarea ntr-un schimb voluntar. (Creterea preurilor la un produs nu e aadar o externalitate, fiindc att cei care cumpr ct i cei care vnd se angajeaz n mod voluntar n acest schimb). O externalitate negativ este de pild poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ca s lum exemple binecunoscute), fcut de o firm prin activitile ei productive; sau depozitarea gunoiului n spaii publice (n spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de igri al celor care fumeaz n sli de edin n care exist i nefumtori etc. O externalitate pozitiv este, de pild, vaccinarea care reduce riscul mbolnvirii pentru toi, sau plcerea resimit cnd trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lng o cas bine ngrijit. De la productor la productor De la productor la consumator Externaliti pozitive parcuri de distracii create, care faciliteaz comerul de buturi rcoritoare pduri private, care sunt apreciate de iubitorii de 24 Externaliti negative poluare chimic a rurilor, care aduc pagube pescarilor din aval poluarea aerului de ctre ntreprinderi metalurgice,

natur De la consumator la consumator vaccinarea unor persoane contra unor boli contagioase, care reduce i riscul contaminrii altora scrisori trimise de consumatori privind calitatea produselor

care vatm persoanele care locuiesc n zon fumul de igar de la o persoan care reduce plcerea comeseanului galeria unui club de fotbal, care disturb activitatea ntr-un institut de cercetare

De la consumator la productor

(Adaptare dup Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 90) Principalele tipuri de politici care ncearc s corecteze aceste situaii sunt urmtoarele (desigur, ele sunt cerute n primul rnd atunci cnd influenele unei externaliti sunt ndeajuns de semnificative pentru a fi nevoie de promovarea unei politici; cci, de pild, automobilele au poluat de la nceputul secolului al XX-lea, ns problema a aprut ca fiind semnificativ mult mai trziu): o soluie este aceea de a produce reglementri ale unor domenii; de exemplu, se instituie standarde de nepoluare pentru ntreprinderi metalurgice, chimice, ori automobile. O alt soluie este aceea de a introduce taxe i subsidii: taxe pentru externalitile negative i subsidii care ncurajeaz producerea celor pozitive. Informaia asimetric. S observm dintru nceput c informaia este un bun public: consumul ei se caracterizeaz prin nerivalitate consumul ei de ctre mine nu interfereaz cu al tu. Problema care apare este aceea a exclusivitii. O informaie precum cea privind evoluiile meteorologice n urmtoarea perioad este neexclusiv; dar exist situaii n care cantitatea de informaie privitoare la un bun de care dispun persoanele interesate e diferit. Uneori consumatorii sunt mai puin informai dect cei care ofer un bun (cumprtorii de automobile second-hand; sau pacienii n raport cu doctorii). Atunci este necesar o politic guvernamental: informaia este oferit de ctre instituiile guvernamentale sau se solicit celor care ofer bunurile prezentarea informaiei relevante ctre clienii lor. ntr-o varietate de situaii (dar cu deosebire pe piaa asigurrilor) asimetria de informaie produce selecie advers i hazard moral. n fiecare din aceste cazuri, pieele private tind s produc prea puin dintr-un bun sau un serviciu i de aceea sunt necesare politici publice pentru a mri bunstarea cetenilor. Oamenii tind s fie mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu sunt supui riscurilor: te asiguri de sntate nu la douzeci, ci al patruzeci de ani; i i asiguri locuina pentru caz de cutremur dac locuieti n Focani, nu n Oradea. Din punctul de vedere al societii de asigurri, selecia clienilor si este advers: se asigur cei cu risc mai ridicat; de aceea societatea este pus n situaia de a solicita asigurri mai ridicate. n acest caz, rolul instituiilor guvernamentale este acela de a informa i de a persuada ct mai multe persoane s se asigure (uneori, ca n cazul automobilelor, exist chiar asigurri obligatorii).

25

Oamenii sunt de asemenea mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu urmeaz s sufere de consecinele propriilor aciuni: pe osea oferii tind s mearg cu o vitez mai mare dect cea legal, dac tiu c nu exist radar sau un echipaj al poliiei; aceasta, chiar dac limita de vitez este impus pentru securitatea lor proprie. Hazardul moral este lipsa de stimulente de a avea grij atunci cnd nu urmeaz s suferim consecinele aciunilor noastre. Societile de asigurri, nefiind sigure c clienii lor au un comportament adecvat, tind s ofere mai puin i s mreasc primele de asigurri. Politicile cele mai mult practicate de instituiile guvernamentale au fost acelea de a promova informaiile relevante; de a oferi subsidii (pentru ieftinirea centurilor de siguran n automobile); de a ridica taxele pentru igri i alcool (descurajnd astfel consumul acestora).
Necesitatea interveniei statului prin politicile publice decurge din existena unor nempliniri, imperfeciuni sau limitri ale pieei. Totui, aa cum vom vedea n capitolele urmtoare, intervenia statului nu nseamn c ele sunt automat eliminate sau rezolvate. Aciunea guvernamental creeaz propriile ei probleme. Supoziii idealizante Piaa eficien libertatea alegerii creativitate Statul dreptate democraie tratament egal birocraie corupie cozi

segregare formare de carteluri monopoluri (Dup Rothstein, B., 1998: p. 201) Probleme reale

Promovarea valorilor acceptate social. Nevoia de a promova politici, discutat anterior, viza o valoare important n societile moderne: cea a eficienei. Intervenia guvernamental, printr-o varietate de politici, era menit s creasc eficiena acolo unde piaa liber nu reuea singur s o ofere pe cea mai ridicat. Exist ns i alte valori pe care societile moderne doresc s le promoveze. Idealul libertii, al unei societi mai drepte, al unei societi n care drepturile persoanelor sunt respectate, au motivat i motiveaz multe din aciunile guvernamentale. S lum un exemplu pentru a face mai intuitiv acest aspect. S presupunem c am avea o societate compus din numai trei persoane: A, B, C. S presupunem de asemenea c putem msura pe o aceeai scal beneficiile (sau utilitile) pe care fiecare din cele trei persoane le obine prin cooperarea social. Simplificnd, presupunem c exist doar trei scheme de cooperare social, anume politicile 1, 2, 3. Care din cele trei rezultate care apar prin aplicarea acestor politici este cel dezirabil social?
Utiliti individuale

A
Politica 1 Politica 2 Politica 3 80 70 100

B
80 70 80

C
40 50 30 Alegerea propus:

Evaluri alternative Utilitarism Rawls Nash (suma) (minimul) (produsul) 200 40 256000 190 50 245000 210 30 240000 Politica 3 Politica 2 Politica 1

(Exemplu adaptat dup Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 136.)

26

Vom discuta trei modaliti alternative de evaluare a acestor politici. Prima este cea utilitarist. Potrivit utilitaritilor (printre cei mai cunoscui utilitariti sunt J. Bentham i J. St. Mill, n secolul trecut; J. Harsanyi, n secolul nostru), fiecare politic trebuie evaluat innd seam numai de consecinele aplicrii ei asupra tuturor persoanelor afectate. Politica cea mai bun e cea care produce cea mai mare utilitate (cum spuneau utilitaritii clasici, cea mai mare fericire pentru cei mai muli). Comparnd cele trei politici din exemplul nostru, observm c a treia produce cea mai mare utilitate (vedem acest lucru dac nsumm utilitile fiecrei persoane) i ca urmare ea este cea care potrivit utilitarismului trebuie s fie adoptat. Utilitarismul este democratic: cci sunt luate n considerare, cu aceeai pondere, utilitile fiecrui membru al societii. Problema este ns c el nu ofer o protecie cetenilor: cum observm, politica 3 este aleas de utilitariti chiar dac prin aplicarea ei persoana C obine cea mai mic utilitate dintre toate rezultatele posibile. Criteriul pe care l-a propus J. Nash este mai egalitarist: dintre dou distribuii ale utilitilor, el prefer pe cea care nu permite discrepane mari ntre persoanele implicate. J. Rawls (1971) consider c utilitarismul, dar i criteriul modificat al lui Nash, nu reuesc s dea seam de valoarea fundamental a societilor moderne: cea a echitii sau a dreptii sociale. ntr-o societate trebuie s se acorde cea mai mare consideraie acelor membri ai ei care sunt cei mai dezavantajai. Att prin adoptarea politicii 3, ct i prin adoptarea politicii 1 (care rezult prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al lui Nash), persoana cea mai dezavantajat, anume C, nu obine cea mai mare utilitate care i este accesibil. Dac ns aplicm principiul celui mai mare beneficiu pentru cel mai dezavantajat, atunci politica acceptabil este a doua. Rawls ajunge la aceast concluzie apelnd la urmtorul experiment imaginar. S presupunem c fiecare dintre noi ne-am afla n situaia de a alege cea mai dreapt form de organizare a societii n care trim (ne-am afla, zice el, ntr-o poziie originar). S lsm deoparte toate modalitile pe care moral nu le acceptm ca fiind relevante pentru a diferenia ntre oameni: faptul c au o anumit poziie social, c au o anumit avere sau un anumit venit, c au sau nu talente etc. Cci noi acceptm c aceste caracteristici ale persoanelor nu sunt semnificative moral i nu trebuie s conteze atunci cnd tratm pe altcineva ca persoan. Rawls spune c neam gsi sub un vl de ignoran, n care fiecare dintre noi nu ar ti ce astfel de caracteristici are: ce poziie avem n societate, ce talente avem, ce avere sau venit avem etc. Atunci cum am gndi o societate dreapt? Dup Rawls, de teama riscului ne-am gndi la o societate n care cel mai slab situat are cea mai bun poziie posibil. Nu am dori, de pild, o societate sclavagist: cci, dei poate c multora le-ar place s fie stpni de sclavi, nu au cum s tie dac n acea societate nu vor fi cumva slavi; i, pentru a elimina acest risc, ei vor prefera o societate n care nu exist sclavie. n exemplul nostru, politica pe care va trebui s o alegem este 2, cci ea maximizeaz utilitatea persoanei C, cea mai dezavantajat din societatea descris aici. Valoarea dreptii este fundamental pentru societile moderne; promovarea politicilor publice trebuie s se raporteze necontenit la ea ca o constrngere esenial. Cci ea nseamn, n fond: a respecta libertatea individual; a respecta egalitatea de anse; a respecta demnitatea uman, dreptul fiecruia la un trai decent.

27

S ne gndim numai la cteva dintre politicile promovate n societile moderne: cele care asigur educaia de baz (mai mult, n foarte multe ri statul susine parial de cele mai multe ori educaia la un nivel mai nalt dect cel de baz); cele privind protecia social a salariailor i pensionarilor; cele privind asigurrile sociale de sntate etc. De fiecare dat valori precum cele menionate mai devreme au fost cele care au constrns tipurile de politici adoptate i au impus aplicarea lor. Desigur, au existat ntotdeauna grupuri sociale care, adernd la acele valori, au presat n acest sens. Exist i alte valori care apar de multe ori n calitate de constrngeri importante asupra politicile publice promovate de instituiile guvernamentale. ntre acestea, vom meniona numai dou: respectarea drepturilor minoritilor (naionale, rasiale, religioase, dar i sexuale); i respectul fa de natur (constrngeri de natur ecologic).
Pentru ecologiti, conceptul central este cel de interdependen: nici o parte a lumii naturale nu este independent de cealalt i de aceea nu poate pretinde o superioritate intrinsec. Omul nu este stpnul naturii, aa cum a pretins epoca modern cu idealul ei de stpnire a naturii, ci numai una din prile ei. De aici decurge un sim al egalitii biotice: omul este pe acelai plan cu alte pri ale naturii, care au existat cu mult nainte ca omul s apar pe pmnt. Interdependena se leag de ideea de diversitate: stabilitatea unui sistem ecologic depinde de diversitatea lui. Dispariia attor specii amenin grav diversitatea vieii pe planeta noastr i deci amenin stabilitatea ei. Ecologitii conchid de aici i cu privire la valorile sociale: o societate sntoas, la fel ca i un sistem ecologic stabil, e una n care diversitatea de opinii, de moduri de via nu numai c este tolerat, dar este, mai mult, stimulat. O societate de acest tip este una n care cetenii particip la viaa public. Ecologitii cred de aceea n virtuile unei societi n care rolul comunitilor este ridicat, n care deciziile s-au descentralizat. Pentru ecologiti, ceea ce este mic e frumos. Valorile pe care le susin ecologitii se opun celor ale societii tehno-industriale contemporane: Valori de baz: societate comunitar cooperant vs. o societate a individualismului agresiv accent pe valori nemateriale i spirituale vs. urmrirea bunurilor materiale intuiie, nelegere vs. cunoatere raional i tehnocrat descentralizare vs. o societate organizat ierarhic distincie ntre dezvoltare i apelul la tehnologie vs. acceptarea necondiionat a tehnologiei Mediul: armonie cu natura vs. dominarea naturii resurselor sunt considerate ca strict limitate vs. mediul gestionat ca o simpl resurs consum mic de energie vs. risip de energie Economia: durabilitate, calitatea vieii vs. cretere economic prin stimularea cererii producie la nivel sczut pentru nevoi locale vs. pia liber diferene mici de venituri vs. diferene mari de venituri producie pentru folosire vs. producie pentru schimb Organizare politic: descentralizare vs. centralizare democraie participativ vs. democraie reprezentativ.

28

(Dup Fischer, F., 1995: cap.9)

ntrebri i aplicaii
1) n ce const mecanismul minii invizibile? 2) Analizai pe baza unor exemple concrete criticile feministe la adresa distinciei dintre public i privat. 3) Discutai dou cte dou cele ase coordonate pe care se definete sectorul public i determinai diferenele ntre ele. 4) Care sunt caracteristicile sectorului public care l disting de cel privat? 5) Analizai factorii care au determinat creterea sectorului public. Cum influeneaz ei msurile luate de guvernele Romniei de privatizare i n general de reducere a sectorului public? 6) Dai exemple de bunuri comune; vmuite; publice. Analizai-le n funcie de cele dou criterii. ncadrarea unui bun ntr-o categorie depinde de caracteristicile tehnice ale bunului sau de caracteristicile lui economice? 7) n ce const problema aciunii colective? 8) Dai exemple de folosire a termenului politic n fiecare din cele zece sensuri menionate de Hogwood i Gunn. 9) Definii ciclul unei politici. 10) Analizai, pe baz de exemple proprii, necesitatea unor politici publice n cazul n care intervin monopoluri naturale, externaliti, asimetrii de informaie. 11) Argumentai rolul valorilor ecologice n politicile industriale.

29

2. CE ESTE ANALIZA POLITICILOR?

Obiectivele capitolului

Obiectivul acestui capitol este acela de a defini analiza politicilor i rolul analitilor de politici. De asemenea, vor fi menionate principalele tipuri de abordri ale influenei statului asupra procesului de nfptuire a politicilor. Dup parcurgerea acestui capitol i efectuarea ntrebrilor i aplicaiilor cu care se ncheie, vei putea: s deosebii ntre analiza politicilor i alte abordri ale procesului de nfptuire a politicilor; s definii principalele funcii ale statului modern; s identificai n analizele politicilor abordrile pluraliste, elitiste sau marxiste; s recunoatei principalele tipuri de modele ale politicilor.

Termeni cheie: analiza politicilor; analiti de politici; pluralism; elitism; marxism; model al unei politici. .

Coninutul capitolului:
a. Analiza politicilor b. Statul i politicile publice c. Modele ale politicilor

a) Analiza politicilor
Studiul sau analiza politicilor reprezint o preocupare relativ nou (chiar dac, desigur, guvernrile se confruntaser i nainte cu problemele privind nfptuirea politicilor); originile sale se afl n anii imediat urmtori celui de-al doilea rzboi mondial. Cel puin dou surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor: a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, n ri diferite, s-a confruntat guvernarea. Creterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor au fcut necesar utilizarea n elaborarea i n implementarea politicilor a unor tehnici i abiliti care presupuneau o nelegere specializat.

30

b) Creterea preocuprilor cercettorilor, n special a celor din universiti, pentru studiul politicilor publice: n cazul multor cercettori din tiinele politice i administrative, ideea de a aplica teoriile formulate n rezolvarea problemelor sociale nu numai a celor economice a motivat n mare msur ncercarea lor de a gsi puni ntre tiin i guvernare, ntre cunoatere i practic. Desigur, procesul nu a fost unul lin, i nici nu a existat o explozie imediat a cercetrilor de acest tip. Abia n anii '70 i mai cu seam n anii '80 domeniul a cptat o identitate bine definit (prin dezvoltarea programelor de studii n special de master , prin publicarea de studii de specialitate n reviste dedicate acestor teme sau a unor manuale, prin formularea tipurilor principale de abordri teoretice). S-a putut astfel vorbi cu sens despre existena unei tiine a politicilor. Aa cum sugera unul dintre pionierii ei, H. Lasswell (1951), tiina politicilor are trei trsturi definitorii: este multidisciplinar: aplic metode i cunotine din domenii diferite, precum studiul instituiilor politice, tiinele economice, teoria organizaiilor, drept, administraie, statistic etc.; este orientat spre rezolvarea de probleme: ea nu are un caracter pur academic (i adesea steril), ci se orienteaz spre problemele lumii reale, cutnd soluii acestora; este explicit normativ: e o tiin care i asum explicit faptul c nu poate fi absolut obiectiv; n analiza aciunii guvernamentale ea face apel la valori alturi de tehnici, la scopuri alturi de mijloace. Dup Lasswell, tiina politicilor are ca direcie mbuntirea cunoaterii necesare mbuntirii practicii democraiei. ntr-un cuvnt, accentul cade pe tiina politicilor ntr-o democraie, n care scopul fundamental este demnitatea uman, n teorie ca i n practic (Lasswell, 1951: p. 15). Ce este analiza politicilor? Ca n orice domeniu al cunoaterii, e foarte greu de dat o definiie care s acopere toate preocuprile pe care le au specialitii recunoscui. Pentru nceput, uneori e mai cu folos s indicm mai multe definiii. Avantajul este acela c astfel ne putem face o imagine mai general asupra domeniului. Astfel, analiza politicilor este: o disciplin care folosete multiple metode de cercetare i de argumentare pentru a produce i a transforma informaia relevant pentru politici care poate fi utilizat n contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, W.N., 1986: p. 60); o recomandare fcut clientului, relevant n deciziile publice i ntemeiat pe valori sociale (Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 27); un proces prin care identificm i evalum politici i programe alternative care urmresc s diminueze sau s rezolve probleme sociale, economice sau politice (Patton, C.V., Sawicki, D.S., 1986: p. 21); o art i un meteug: e o art, pentru c solicit intuiie, creativitate i imaginaie pentru a identifica, defini i construi soluii la probleme; i este un meteug, pentru c solicit stpnirea unei cunoateri metodologice, tehnice i interdisciplinare n domenii care merg de la economie la drept i la politic, la comunicare, administraie i management. Pe scurt, este o abordare orientat spre client (Geva-May, I., Wildavsky, A., 1997: p. xxiii).

31

O modalitate folositoare pentru a nelege ce este o anumit disciplin intelectual este aceea de a o compara cu altele, mai mult sau mai puin apropiate: nvm mai bine ce este ea dac tim ce nu este. S comparm aadar analiza politicilor cu 1) cercetarea academic n tiinele sociale; 2) planificarea; 3) administraia public tradiional; 4) jurnalismul (a se vedea i Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: cap. 2). Obiectivul major Cercetarea academic n tiinele sociale Planificarea
Elaborare de teorii pentru a nelege societatea definirea i atingerea unei stri dezirabile viitoare a societii realizarea eficient a programelor stabilite n procesul politic concentrarea ateniei publicului asupra problemelor societii

Clientul
Adevrul, aa cum e definit el n cadrul disciplinei; ali cercettori interesul public

Stilul comun
Metode riguroase pentru a construi i evalua teoriile reguli i norme profesionale; specificare a obiectivelor de atins managerial i legal

Constrngeri de timp
rare

Slbiciuni
adesea este irelevant n deciziile pe care le iau guvernanii atunci cnd procesul politic e ignorat, e mai degrab o sum de dorine excluderea alternativelor care nu se ncadreaz n program

presiune mic, atunci cnd se are n vedere un viitor mai ndelungat constrngeri de timp (de exemplu, n stabilirea i executarea bugetelor), alturi de decizii rutiniere termene foarte precise

Administraia public tradiional

interesul public, aa cum apare acesta n programele stabilite publicul

Jurnalismul

descriptiv

lips de analiz i de moderaie

Cercetarea n tiinele sociale de tip academic, aa cum se desfoar n universiti, este puin legat de cerinele imediate ale societii. Cercetarea academic are propriile sale constrngeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile n comunitatea tiinific respectiv. Desigur, uneori ideile dezvoltate n lumea universitar pot s aib un rol important n schimbarea imaginii decidenilor despre societate sau despre un domeniu al acesteia, dar ea nu are o relevan direct asupra deciziilor specifice. Or, analiza politicilor i propune acest lucru drept obiectiv central. Planificarea a reprezentat un rspuns la limitrile, nemplinirile, imperfeciunile pieei libere, ca i la dificultile generate de regimuri politice pluraliste. Ideea general este aceea de specifica obiective care s conduc la o societate mai bun i, n al doilea rnd, de a determina cile prin care scopurile pot fi atinse. Planificarea presupune o centralizare a autoritii n vederea formulrii i aplicrii planurilor respective. Ea are dou mari slbiciuni: 1) dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele i mijloacele: aa cum poate ne mai amintim, planurile cincinale prevedeau cu exactitate care urma s fie nivelul unor indicatori economici sau sociali (cu ct s creasc industria productoare de 32

produse alimentare sau de pantofi sau de snii), ns ele nu aveau cum s stabileasc un raport eficient ntre producie i dorinele consumatorilor; 2) pentru a fi eficient, planificarea necesit prelucrarea unei cantiti uriae de date, privitoare la toi actorii economici ceea ce este efectiv imposibil. Adesea, atunci cnd vorbim despre planificare, ne vine n minte planificarea socialist, al crei eec a fost consfinit la sfritul anilor '80. i o lung perioad de timp spectrul ei a mpiedicat aplicarea unor metode mai simple, mai puin ambiioase de planificare. (Chiar cuvntul planificare este evitat.) Dar anumite modaliti de planificare sunt chiar de dorit. De exemplu, ceea ce se cheam planificarea urban. Dac ne uitm la ceea ce s-a construit n oraele noastre n ultimul deceniu, observm lipsa oricrei concepii. De aceea, programele recent formulate de Agenia Naional a Locuinelor, de construire planificat a unor cartiere rezideniale, ncearc s ndrepte o astfel de situaie. O planificare care ine seam de public, care i propune obiective concrete, nu foarte ambiioase, este un instrument important pentru formularea politicilor. Administraia public tradiional s-a bazat pe distincia fundamental dintre mijloace i scopuri. Scopurile, se argumenteaz, sunt stabilite de factorul politic: reprezentanii alei sunt cei care determin obiectivele, unde trebuie s se ajung. Funcionarii publici trebuie doar s gseasc cele mai eficiente mijloace de a atinge acele scopuri: ei nu propun programe guvernamentale, politici, ci doar le aplic (sau le administreaz). Organizarea administrativ, a crei unitate este aa cum am vzut n capitolul anterior biroul, dezvolt proceduri formale, rutiniere, norme i reguli prin care programele sunt aplicate. Complexitatea administraiei publice contemporane face ca acest model s fie astzi puin adecvat realitii. n practica formulrii politicilor, nu e posibil s facem o distincie ferm, clar ntre stabilirea scopurilor i alegerea mijloacelor. Apoi, creterea rolului guvernrii face ca n formularea alternativelor, n compararea i selectarea acestora, n aplicarea politicilor funcionarii publici s aib un rol tot mai important. n sfrit, profesionalizarea crescnd a administraiei publice a crescut rolul expertizei de specialitate n procesul de nfptuire a politicilor publice, iar o mare parte a acesteia este furnizat de funcionarii publici. Aceste transformri sunt deja ncorporate n noua administraie public, numit uneori i management public. n aceast nou paradigm de nelegere a administraiei publice, analiza politicilor este o component important a pregtirii funcionarilor publici.

33

Obiectivele noului management public (Hood, C., 1991): 1. Accentul pe managementul profesional n sectorul public: managerii publici trebuie lsai s fac management. 2. Standarde i msuri de performan explicite: obiectivele trebuie definite, iar intele stabilite. 3. Accent mai mare pe controlul rezultatelor: trebui urmrite rezultatele, mai degrab dect procedurile. 4. Schimbare spre dezagregarea unitilor din sectorul public: spargerea unitilor mari n altele mai mici, finanate separat, definite n raport cu produsele urmrite. 5. Schimbare spre o mai mare competiie n sectorul public: accent pe contracte, pe proceduri de licitaie public. 6. Un accent pe practicile de management din sectorul privat: de la etica de tip militar a serviciului n sectorul public spre flexibilitate n angajare i n recompense. 7. Un accent pe disciplin i parcimonie n utilizarea resurselor.

E important s comparm jurnalismul cu analiza politicilor, chiar dac, desigur, diferenele sunt foarte mari. (Pe de alt parte, s nu confundm analiza politic cu analiza politicilor; nici analistul politic care scrie editoriale uneori zilnic n diverse ziare cu analistul de politici!) Ziaritii se concentreaz asupra faptelor mai concrete, asupra evenimentelor care pot deveni tiri (deci nu asupra a ceea ce este rutinier i nu are caracteristicile senzaionalului). De asemenea, chiar cnd scriu despre politicile publice, ziaritii sunt mai puin interesai de aspecte conceptuale, ori de valorile sociale implicate. Pe de alt parte ns, rolul mass media n procesul de nfptuire a politicilor publice este nu arareori ridicat. Mass media au o contribuie mare n stabilirea agendei; n promovarea principalelor opiuni alternative, n diseminarea informaiei ctre grupurile interesate de o problem etc. Analiza politicilor reprezint un alt mod de abordare a procesului de nfptuire a politicilor. Exist dou mari tipuri n care ea se poate realiza: a) ca analiz a politicilor: o activitate de cercetare (de multe ori universitar) care vizeaz n principal studierea, nelegerea teoretic a procesului de nfptuire a politicilor; b) ca analiz pentru politici: o activitate practic (de multe ori solicitat de un client), care vizeaz soluionarea unei probleme concrete. Nu exist ns o grani rigid ntre cele dou tipuri de a realiza analiza politicilor; mai degrab, activitatea efectiv pe care o desfoar un analist se gsete undeva pe un continuu ntre dou extreme. Avem (vezi Parsons, W., 1995: p. 55):

34

Analiz a politicilor

Analiz pentru politici

Analiz a modului n care e determinat o politic

Analiz a coninutului politicii

Monitorizarea i evaluarea politicii

Informaii n susinerea politicii

Susinerea politicii

Analistul ca actor politic

Actorul politic ca analist

n captul din stnga avem analize ale modului n care e determinat o politic: cum este fcut o politic; de ce; cnd; pentru cine. Urmeaz analize ale coninutului politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului n care ea se leag de alte politici, sau critica ei. Monitorizarea i evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului n care politicile sunt aplicate, prin comparaie cu scopurile, obiectivele propuse i prin impactul lor asupra problemei. nspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai nti, informaii folositoare pentru susinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea i aplicarea politicii, de exemplu prin cercetarea situaiei (a problemei nsei i a contextului politic n care e formulat politica), prin examinarea i compararea alternativelor sau prin propunerea de alternative noi. n sfrit, susinerea politicii cuprinde cercetri, argumente elaborate cu scopul direct i precis de a influena agenda politicilor din interiorul sau din exteriorul guvernrii. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii politici pot n acest caz s acioneze ca analiti de politici). Dezvoltarea cercetrilor de acest tip a fost motivat de un ideal (iluminist) potrivit cruia tiina n particular tiina politic aplicat poate sprijini (dac nu chiar nlocui n unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamental aflat n spatele lor era aceea c putem aplica metodele tiinifice n nelegerea problemelor sociale; c, folosindu-le, putem analiza opiunile posibile; i c, aplicndu-le, putem decide ntr-o modalitate raional (i, de aceea, eficient), sprijinindu-i pe cei care aplic politicile. Desigur, nc de la sfritul secolului al XIX-lea guvernele au nceput s foloseasc datele privind realitatea economic i social ntr-o manier sistematic. n anii '50 i '60 n principal n S.U.A., dar i n rile foste socialiste (care dezvoltaser mecanisme de planificare) metodele elaborate n tiinele politice i economice au fost utilizate mai mult. Aa cum sperau promotorii lor, ele urmau s sprijine i s simplifice metodele de elaborare a politicilor publice. Dar, privind n urm, nu se poate spune c acele sperane au fost mplinite. Complexitatea uria a problemelor cu care s-au confruntat guvernrile n aceast perioad, lipsa unor metode ndeajuns de bine elaborate au mpiedicat realizarea acestor obiective. n anii '80 s-a produs de aceea o translaie n privina sarcinilor pe care i le pot asuma analitii de politici i a obiectivelor analizei politicilor. 35

Ideea care a predominat este aceea c analiza politicilor nu are rolul de a nlocui deciziile politice, ci mai degrab ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune soluii (soluia optim sau cea mai bun), ci de a oferi informaii, de a face analize specifice i n momente bine determinate ale procesului de nfptuire a politicilor, chiar dac formularea de recomandri, pe care decidenii sunt liberi s le accepte sau nu, rmne un obiectiv important. Cu aceasta, putem s trecem acum de la discuia privind analiza politicilor ca activitate la cei care o desfoar: analitii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucreaz, cum ajung s lucreze n acest domeniu? Analitii de politici trebuie s posede dou mari tipuri de abiliti: tiinifice i facilitatoare. Cele tiinifice vizeaz: 1) capaciti de structurare a informaiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici i de a examina corespondena lor cu lumea real); 2) capaciti de colectare a informaiei (de a face observaii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile publice); 3) capaciti de analiz a informaiei, pentru a putea trage concluzii pe baza datelor empirice disponibile. Abilitile facilitatoare sunt importante pentru sprijinirea managementului unei politici politice (n ceea ce privete elaborarea dar i aplicarea i evaluarea ei).
Ce i preocup pe analitii de politici? sunt preocupai de probleme i de relaiile politicilor publice cu acestea; sunt preocupai de coninutul politicilor publice; sunt preocupai de ceea ce decidenii asupra politicilor fac sau nu fac. Sunt interesai de ceea ce determin domeniul politicilor; sunt preocupai de consecinele politicilor, n termeni de produse i de rezultate. Ce fac analitii de politici? fac recomandri (clienilor: agenii guvernamentale sau neguvernamentale): pe baza unor analize preliminare a problemelor; pe baza unor analize detaliate, care implic modelare i cercetare; ghideaz deciziile: produc informaii; sprijin alegerile ntre politici; alte contribuii: descrierea problemei; modelarea problemei; cercetare relativ la politici; suport indirect (prin intermediul ziaritilor sau al altor analiti). Unde pot fi ei gsii? n universiti: universitari interesai de probleme i de procesul de nfptuire a politicilor; n institute de cercetare independente i n think-tanks: fie ca personal permanent, fie ca angajai prin contract; n instituii guvernamentale: persoane responsabile cu cercetarea n guvern, parlament, ministere, agenii guvernamentale etc. n grupuri de presiune i lobby: grupuri de interese care ncearc s influeneze politicile fie formuleaz unele politici, fie monitorizeaz politicile existente; partide politice, care au departamente implicate n cercetri privind politicile sau n sprijinirea activitilor partidului. n calitate de consultani liber-profesioniti: ei se angajeaz n analiz pe baz de contract. n ce domenii sunt implicai? asisten sanitar; educaie; transporturi; mediu;

36

politici sociale; politici economice; planificare urban etc.

Asupra crui stadiu al procesului de nfptuire a politicilor se concentreaz? se constat o specializare accentuat: unii analiti sunt interesai n stabilirea agendei, alii n luarea deciziilor, alii n implementare, alii n evaluare. Cum se realizeaz pregtirea lor? au pregtiri de baz diferite; au urmat cursuri speciale de analiz a politicilor; programele de politici publice cuprind cursuri de: (macro)economie; instituii politice; comportament organizaional; drept public; administraie public; statistic etc. cursurile nu sunt foarte aplicative; cuprind nu cercetri asupra unor politici particulare, ci cercetare fundamental asupra politicilor; exemplu de cercetare asupra unei politici: care va fi efectul introducerii taxelor de studii pentru toi studenii asupra calitii i eficienei n nvmntul superior? Sau: exemplu de cercetare fundamental asupra politicilor: care sunt factorii care determin creterea calitii i eficienei n nvmntul superior? (cf. Parsons, W., 1995: pp. 29 31; MacRae, D. Jr., Whittington, D., 1997: pp. 9; 40.)

b) Statul i politicile publice

Am vzut, n capitolul anterior, c rolul statului a crescut n perioada de dup al doilea rzboi mondial, n parte datorit creterii mrimii i complexitii sectorului public. Dar nc nu am discutat dou probleme eseniale: 1) Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice? 2) Care sunt instrumentele prin care intervine statul pentru a realiza politicile publice? Prima va fi analizat n acest paragraf; cea de-a doua va fi abordat abia n Capitolul 6, n legtur cu mecanismele prin care o politic public este implementat. S ncepem cu definirea statului nsui. Exist dou modaliti principale pentru a face acest lucru: prima este organizaional statul este definit n termeni de instituii care l compun; cea de-a doua este funcional el e definit n termeni de funcii pe care le ndeplinesc aceste instituii. Organizaional, statul modern se definete prin urmtoarele cinci caracteristici (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p. 2): 1) Statul este o instituie separat sau o colecie de instituii separate, att de difereniat de restul societii nct s dea natere unor sfere distincte, public i privat. 2) Statul este suveran, sau puterea suprem, pe teritoriul su, iar prin definiie el este autoritatea fundamental pentru toate legile, adic pentru toate regulile obligatorii care sunt susinute de sanciuni coercitive. Legile sunt fcute de oficialii statului i susinute de un monopol formal al forei. 3) Suveranitatea statului se extinde asupra tuturor indivizilor aflai pe un anumit teritoriu i se aplic n mod egal, chiar i celor aflai n poziii de guvernare i de

37

elaborare a regulilor. Astfel, suveranitatea este deosebit de personalul care la un oarecare moment ocup un rol anumit n cadrul statului. 4) Personalul statului modern este n cea mai mare parte recrutat i pregtit pentru gestionarea problemelor ntr-o modalitate birocratic. 5) Statul are capacitatea de a extrage de la populaia sa venituri monetare (taxe) pentru a-i finana activitile. Funcional, cel puin urmtoarele apte funcii sau sarcini ale statului sunt adesea luate ca fundamentale (Anderson, J.E., 1989): 1) Asigurarea infrastructurii economice necesare funcionrii unei societi moderne: definirea i protejarea drepturilor de proprietate, aplicarea contractelor, asigurarea monedei standard, a msurilor i greutilor, a statutelor, a patentelor, copyrightului, a modalitilor de falimentare, meninerea legii, a ordinii, asigurarea sistemului de tarife etc. 2) Furnizarea fie n mod direct, fie prin intermediul sectorului privat a unor bunuri i servicii publice, precum aprarea naional, drumuri i poduri, controlul traficului, al inundaiilor, educaie, asisten social etc. 3) Rezolvarea i reglarea conflictelor de grup, atunci cnd ntre diferitele grupuri sociale iau natere tensiuni. n funcie de ideologia care i susine activitatea, statul intervine ntr-un sens sau altul (de exemplu, msura n care acioneaz pentru a-i proteja pe cei mai slab situai sau pe cei mai bine situai economic). 4) Meninerea competiiei, n contra formrii cartelurilor i monopolurilor i pentru protecia consumatorilor. 5) Protejarea resurselor naturale, pentru a mpiedica risipa acestora, degradarea mediului natural sau pentru a asigura un mediu corespunztor pentru generaiile actuale sau viitoare. 6) Asigurarea unui acces minim al oamenilor la bunurile i serviciile economice. La fel ca i n cazul funciei anterioare, piaa libera poate conduce la rezultate neacceptabile social: malnutriie, omaj, srcie; n plus, aceast funcie ine cont de cei care, din varii motive, sunt n afara pieei: cei bolnavi, btrni etc. Astzi e puin disputabil ideea c aceasta este o funcie esenial a statului, chiar dac asupra politicilor concrete controversele sunt foarte mari. 7) Stabilizarea economiei: statul trebuie s intervin n ciclul economic, prin instrumente ca bugetul, politica monetar, controlul preurilor sau salariilor. (De bun seam, acestor funcii trebuie s li se adauge cele care privesc raportul statului cu alte state. Aceste chestiuni nu intereseaz ns aici n mod prioritar.) Problema care rsare ns e urmtoarea: care este influena statului asupra nfptuirii politicilor publice? Exist i ali factori n societate care influeneaz acest proces? Iar dac da, cum se balanseaz acetia? Nu exist un singur tip de rspuns la aceste ntrebri. (Dup cum nu exist un consens nici n privina tipurilor de rspunsuri existente: ele sunt clasificate n modaliti diferite.) Dintre aceste abordri sau rspunsuri diferite care privesc procesul de nfptuire a politicilor, vom discuta trei: a) pluralismul: teoria potrivit creia politicile publice exprim ntr-o mare msur preferinele formulate de grupuri provenind dintr-o diversitate de domenii; b) elitismul: teoria potrivit creia politicile publice reflect puterea exercitat de un numr redus de interese bine organizate, capabile s i ating scopurile; c) marxismul: teoria dup care politicile

38

publice exprim interesele unor grupuri de interese clasele sociale care au o poziie dominant n societate i care prin intermediul lor i asigur meninerea dominaiei. Pluralismul. Concepia pluralist este pesemne cea care, n mod intuitiv, ne apare ca cea mai apropiat de ideea despre o societate democratic modern. Pentru pluraliti, diversitatea este o caracteristic a societilor moderne i e bine c este aa. ntr-un stat modern democrat, nici un grup sau organizaie sau clas nu poate domina societatea: societatea civil nu este supus statului; puterea economic i cea politic nu se suprapun; n diverse domenii, reuesc c influeneze politicile publice grupuri diverse. Puterea este dispersat, necumulativ i de aceea statul, prin instituiile sale, mai degrab reglementeaz conflictele n societate, mediaz, balanseaz i armonizeaz interesele diferitelor grupuri dect domin procesul de nfptuire a politicilor, urmrind anumite interese particulare. Pluralismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr nespecificat de categorii multiple, voluntare, competitive, neierarhic ordonate, autodeterminate, care nu au primit din partea statului o licen special, nu au fost recunoscute, subsidiate, create sau controlate n vreun alt fel n selectarea conducerilor lor sau n interesele pe care le reprezint i care nu exercit monopolul de repezentare n categoriile respective. (Schmitter, 1974: pp. 93- 94.) Potrivit pluralitilor, grupurile reprezint principalul element al procesului politic. Prin asociere n grupuri, cetenii i pot avansa i promova propriile interese n faa statului. Politicile publice care ajung s fie promovate rezult din interaciunea dintre aceste grupuri i instituiile guvernamentale. Procesul de nfptuire a politicilor este unul de negociere ntre o gam larg de interese organizate n grupuri. Pluralitii nu consider, de bun seam, c puterea este distribuit uniform n societate. Dar, susin ei, chiar dac este inegal, ea este larg distribuit ntre diferitele grupuri din societate. Aa nct fiecare grup i fiecare individ i pot face auzit vocea la un moment al procesului de nfptuire a politicii. Aa cum a artat R. Dahl, n cartea sa clasic Cine guverneaz? (1961), chiar dac ntotdeauna un grup este mai influent dect altul, n diferite probleme de pe agenda politicilor sunt mai influente grupuri diferite i niciodat un singur grup sau o singur persoan nu posed influena cea mai mare n orice problem. (A se vedea de asemenea n Capitolul 3 discuia privind conceptul de putere. Criticile formulate la adresa punctului de vedere al lui Dahl sunt din perspectiv elitist.) Aceast descriere pluralist a modului n care funcioneaz societile moderne democratice ridic ns unele dificulti. Prima problem este aceea rolului instituiilor statului n procesul de nfptuire a politicilor. Cci, se poate argumenta c statul nu este un simplu mediator al intereselor organizate din afara sa i c el are un rol independent n elaborarea politicilor publice. Politicile publice nu sunt rezultatul balansrii numai a intereselor grupurilor, ci mai degrab rezultatul negocierii dintre aceste grupuri i instituiile statului. Mai departe, statul nu se comport ca un monolit; el nu reprezint un singur interes: i n structurile guvernamentale autoritatea este dispersat. O problem important este aceea a influenei relative a diferitelor grupuri n societate. Ct de mare este aceast diferen?

39

Recunoaterea acestor probleme i-a condus pe pluraliti la dezvoltri importante (astzi se vorbete adesea despre neopluralism pentru a indica aceste schimbri n poziia pluralist). Pstrndu-se ideea de baz a competiiei dintre diferitele grupuri de interese n promovarea politicilor publice, neopluralitii admit ns c unele grupuri au o mai mare influen dect altele. Aa cum arat cel mai important reprezentat al acestei orientri, Ch. Lindblom (1977), interesele organizate ale reprezentanilor lumii afacerilor sunt avantajate de doi factori importani: 1) guvernarea depinde de existena succesului economic i de aceea are tendina de a stimula i a oferi avantaje lumii afacerilor; 2) exist o diviziune ntre sectorul public i cel privat n economie; n cel privat oamenii de afaceri sunt cei care decid n ceea ce privete investiiile i angajarea forei de munc; or, chiar dac aceste decizii au o importan foarte mare asupra vieii oamenilor din societate, ele nu sunt sub control democratic. Ca urmare, puterea pe care o are lumea afacerilor este una structural:
Orice guvernant care nelege cerinele funciei sale i responsabilitile pe care sistemele orientate spre pia le aeaz pe umerii oamenilor de afaceri le va oferi de aceea acestora o poziie privilegiat. El nu trebuie s fie mituit, nelat sau supus presiunilor pentru a proceda astfel. Nu trebuie nici s fie un admirator necritic al lumii afacerilor pentru a proceda astfel. El nelege pur i simplu, aa cum e normal, c afacerile publice n sistemele orientate spre pia sunt n minile conductorilor din dou grupuri, guvernare i afaceri, care trebuie s colaboreze i c pentru a face ca sistemul s funcioneze guvernanii trebuie adesea s se supune lumii afacerilor. (Lindblom, Ch., 1977, p. 175)

Guvernarea Pluralismul clasic

Stat sensibil la presiunea grupurilor; statul reglementeaz conflictele n societate, mediaz, balanseaz i armonizeaz interesele diferitelor grupuri. Statul se centreaz pe interesele de afaceri i spre politicile economice

Grupurile
Grupuri care se formeaz uor, cu resurse diverse; conflicte continui; nici un grup nu domin.

Puterea
Dispersat i observabil prin cercetarea deciziilor concrete.

Democraia
Exist suficient de multe grupuri care controleaz guvernarea

Societatea civil
Distinct i nepolitic

Neopluralismul

Rolul intereselor de afaceri este crucial; puterea structural limiteaz comportamente le grupurilor

Foarte concentrat n problemele mari i mai puin n cele secundare; uneori nu este observabil este structural i ideologic.

Control democratic redus asupra problemelor mari.

Distinct i cu influen redus.

(Dup Marsh, D., Stoker, G. (eds.), 1995: p. 210.)

40

Elitismul. Aa cum am vzut, potrivit pluralitilor faptul c puterea n societate este dispersat nseamn c nu exist un singur grup ale crui interese se impun ntotdeauna. R. Dahl a considerat c analiza empiric a situaiei din democraiile occidentale (el a analizat cazul oraului New Haven din S.U.A.) permite s tragem o astfel de concluzie. Ali autori au sugerat ns c o analiz atent dovedete altceva: c i n aceste societi puterea este concentrat, cumulativ. Exist o strns legtur ntre lumea afacerilor, cea militar, cea politic; chiar dac grupuri diferite domin n domenii diferite ale societii, ele sunt legate ntre ele prin legturi adnci i de multiple feluri. Ca s lum un singur exemplu: dac se analizeaz familiile din care provin cei care dein poziii importante n societate, se observ c, adesea ntr-o proporie copleitor de mare, ei provin din lumea afacerilor sau din profesionitii din clasa de mijloc (Miliband, 1969). Nu se poate aadar distinge ferm ntre sfera puterii economice i cea a puterii politice sau militare. Ideea de baz a teoriei elitiste este aceea c puterea nu este distribuit n societate aa cum descriu pluralitii lucrurile. Dimpotriv, dup ei o caracteristic a tuturor societilor este concentrarea puterii n minile unei minoriti, a elitelor. Aa cum spunea unul dintre clasicii acestei teorii, G. Mosca,
n toate societile de la cele care sunt foarte puin dezvoltate i abia dac au atins zorii civilizaiei, pn la societile cele mai avansate i mai puternice apar dou clase de oameni: o clas care conduce i o clas care este condus. Prima clas, ntotdeauna mai puin numeroas, realizeaz funciile politice, monopolizeaz puterea i se bucur de avantajele pe care le aduce puterea, n timp ce a doua, clasa mai numeroas, este dirijat i controlat de prima. (Mosca, G., apud Marsh, D., Stoker, G., 1995, p. 228)

Potrivit lui V. Pareto, membrii clasei conductoare sunt de dou tipuri: sunt vulpi (conduc prin iretenie i sunt capabili s manipuleze consimmntul maselor sau lei (domin prin coerciie i prin violen). Un alt elitist clasic, R. Michels, a produs un argument de tip diferit. Dup el, n orice organizaie, orict de democratic ar prea (iar cea pe care a studiat-o el era Partidul Social-Democrat German), se manifest tendina de concentrare a puterii n minile membrilor unui grup de oameni care iau deciziile. El numea aceasta legea de fier a oligarhiei; cci cine zice organizaie, zice oligarhie. Pentru elititii clasici, democraia nu era mai mult dect un mit, o iluzie naiv. Elititii moderni s-au concentrat asupra msurii n care sistemele politice particulare se ndeprteaz de idealul democrat. Astfel, C. W. Mills (1956) a argumentat c distribuia puterii n S.U.A. nu corespunde imaginii de dispersare, ntre grupuri distincte, oferite de pluraliti. Dimpotriv, argumenta el, S.U.A. erau dominate de o ncrengtur de grupuri conductoare: un triumvirat compus din reprezentanii lumii mari a afacerilor (n particular, industriile legate de aprare), ai armatei i ai grupurilor din jurul preedintelui. Suprapunerea dintre aceste grupuri face s ia natere o putere relativ coerent a elitei. Ea se bazeaz pe puterea economic, pe control birocratic i pe accesul la cele mai nalte nivele ale executivului. Unii elititi (M. Weber, J. Schumpeter, A. Downs) adepi ai elitismului democratic au propus un model diferit de nelegere a organizrii societii. Dup ei, elita nu este un corp coerent, unit, ntotdeauna unit de interese comune sau care se suprapun. Dimpotriv, elita este fracturat, exist o rivalitate ntre elite diferite. Pe plan politic, aceast rivalitate se manifest prin competiia electoral ntre elitele diferite pentru a dobndi accesul la deciziile politice; democraia liberal apare astfel ca o metod

41

de guvernare care const n aceea c dou sau mai multe grupuri de lideri sunt n competiie pentru a obine sprijinul electoral al maselor. Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice? Exist dou mari tipuri de rspunsuri pe care le dau elititii (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: pp. 184 197). Primul (elitist democratic) este acela c instituiile statului sunt controlate de elitele alese n mod democratic: statul este ca un automobil fr ofer, iar partidele politice sunt n competiie pentru a ajunge s l conduc. Un instrument important n acest sens este acela al subordonrii birocraiei. Aa cum am vzut, n modelul tradiional al birocraiei (M. Weber), oficialii alei stabilesc obiectivele, scopurile, iar funcionarii publici au rolul de a gsi cele mai bune mijloace de a le atinge; oficialii alei stabilesc politicile publice, iar birocraii le aplic. Cel de-al doilea model e cel al statului corporatist. Termenul corporatism a fost asociat cu multe nelesuri: ntre acestea se afl i cel de a caracteriza regimul autoritar din Italia lui Mussolini, n care se ncerca integrarea n procesul de guvernare att a managerilor ct i a muncitorilor din ntreprinderi. Astzi ns el are un alt sens, aplicabil societilor democratice moderne. Ideea fundamental a corporatismului este aceea c ntre instituiile statului i grupurile organizate din societate nu exist o distincie ferm; c n principal marile firme, dar i asociaiile profesionale i sindicale intr n negocieri cu instituiile statului, fac unele concesii dar n schimb sunt sprijinite, finanate i recunoscute de ctre stat, dobndesc un rol n elaborarea i aplicarea politicilor publice. Corporatismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr limitat de categorii singulare, obligatorii, necompetitive, ordonate ierarhic i funcional difereniate, care sunt recunoscute sau primesc o liceniere special din partea statului (dac nu chiar sunt create de el) i crora li se garanteaz un monopol reprezentaional n cadrul categoriilor respective n schimbul acceptrii unui control asupra selectrii liderilor i formulrii cererilor i sprijinului. (Schmitter, 1974: p. 94.) Spre deosebire de perspectiva pluralist, potrivit corporatismului grupurile nu se formeaz liber, voluntar fiindc depind de recunoaterea lor de ctre stat pentru a avea un rol n procesul de nfptuire a politicilor. Politicile publice sunt formulate aadar n procesul interaciunii dintre grupurile de interese i instituiile statului. Chiar i interaciunile i dintre aceste grupuri sunt mediate de ctre stat. S lum un exemplu: cel al stabilirii unei politici de restructurare ntr-o industrie precum cea minier sau cea metalurgic. Cum ne amintim din felul n care s-a procedat la noi n ar, au avut loc negocieri ntre organizaiile patronale i cele sindicale (recunoscute de stat ca fiind reprezentative la nivel de ramur), precum i ntre acestea i ministerele de resort. Rezultatul negocierilor nu depinde numai de caracteristicile grupului, ci i de raporturile dintre organizaiile lui i stat; dup cum nici instituiile statului nu acioneaz ca un monolit: exist divergene ntre ele, ceea ce se reflect n modul n care sunt formulate politicile. Aa cum se vede din chiar exemplul dat, corporatismul este o teorie care se acord destul de bine cu realitatea i cu practicile din unele ri europene (precum Austria, Italia, Suedia sau Romnia; i la noi n ar trsturile corporatiste sunt destul de puternice).

42

Explicaia inevitabiliti i elitelor Elitismul clasic (ex.: R. Michels)

Funciile tehnice i administrative ale organizaiilor (de ex., partide politice). Politica implic o lupt pentru putere.

Natura elitelor
Cine spune organizaie, spune oligarhie.

Structura elitelor
Legea de fier a oligarhiei asigur dominaia conductorilor asupra celorlali membri Accentul cade pe dominaia elitelor n structurile de stat; dar elitismul caracterizeaz organizaiile din orice domeniu. Structuri instituionale pentru legitimarea dominaiei elitelor (de ex., prin structuri tripartite (stat, patronat, sindicat).

Circulaia elitelor
Fundamentul dominaiei elitelor este incompetena maselor.

Rolul elitelor
Orice sistem de conducere e incompatibil cu idealurile democratice.

Elitismul democratic

Elitele concurente dobndesc sprijinul maselor prin mijloace electorale.

Corporatismu l

Fuziunea dintre interesele statului i ale sectorului privat (patronat, sindicate).

Parteneri sociali. Monopol al reprezentrii intereselor n procesul de nfptuire a politicilor.

Dup Weber, de exemplu, exist trei forme de autoritate: tradiional, charismatic, raional, care produc tipuri diferite de elite i de circulaie a acestora. Depinde de rolul n negociere al intereselor din acel domeniu.

Elitele charismatice au reprezentat fora creativ n istorie; astzi un rol tot mai mare l au structurile instituionale.

Scderea rolului democraiei liberale; dezvoltarea structurilor ierarhice n toate formele de asociere.

Marxismul. Scopul fundamental al lui K. Marx (1818 1883) a fost acela de a analiza sistemul de putere din societile capitaliste i de a arta c el are n centru puterea economic. Potrivit lui Marx, puterea n societile capitaliste nu este disipat n societate, ntre diverse grupuri largi ale populaiei. Dimpotriv, ea este deinut de o clas dominant, care se bazeaz pe poziia sa privilegiat pe plan economic, anume aceea de proprietar a mijloacelor de producie. (Astzi, desigur, pentru muli marxismul apare n primul rnd ca o ideologie care a fost la temelia sistemului sovietic. Aici ns vom analiza concepia lui Marx n legtur cu explicarea procesului de nfptuire a politicilor publice, cu accent pe societile contemporane.) n gndirea lui Marx, locul central l are ceea ce Fr. Engels numea concepia materialist asupra istoriei: ideea importanei vieii economice i a condiiilor n care oamenii produc i reproduc mijloacele lor de existen. Potrivit lui Marx, modul de producie al fiecrei societi (condiiile materiale ale vieii economice, precum i felul n care diverii actori se raporteaz la producie: felul n care sunt structurate relaiile de proprietate, felul n care se face schimbul i se consum bunurile produse) condiioneaz sau determin toate celelalte elemente ale societii. Astfel, n societatea capitalist existena proprietii capitaliste face s existe o diviziune ntre burghezie (caracterizat

43

prin faptul c are n proprietate mijloacele de producie) i proletariat (lipsit de proprietate, membrii si fiind nevoii pentru a tri s i vnd fora de munc). Aceste grupuri formeaz ceea ce Marx numea clase sociale. Relaiile dintre ele sunt conflictuale. n procesul de producie, ntreaga valoare care se produce este, dup Marx, rezultat al activitii muncitorilor. O parte a acestei valori este redat lor, sub forma salariilor; dar alt parte plusvaloarea este reinut de ctre capitalist, n virtutea faptului c el este proprietar al mijloacelor de producie. Aceast apropriere a muncii proletarilor reprezint, n concepia lui Marx, expresia exploatrii sistematice a muncii i deci a membrilor clasei proletare n societatea capitalist. Puterea pe care o exercit burghezia nu se reduce ns la exploatare i la proprietate. Burghezia este clas dominant i ntr-un alt sens: ea exercit puterea politic, prin intermediul statului capitalist, precum i puterea ideologic, ntruct i impune ideile sale cu privire la societate ca idei dominante. Care este rolul statului n societate? (Reformulnd, rspunsul la aceast ntrebare este n acelai timp i un rspuns la ntrebarea privind felul n care se desfoar, din punct de vedere marxist, procesul de nfptuire a politicilor n statul capitalist modern.) n lucrrile lui Marx se pot ntlni trei poziii principale (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p. 209). Cea mai cunoscut modelul instrumental al statului este cea din celebrul Manifest comunist: acolo Marx argumenta c puterea executiv n statul modern nu este dect un comitet de gestionare a afacerilor burgheziei. Aadar, statul nu face altceva dect s impun interesele clasei dominante; politicile publice servesc burgheziei, cel mai adesea n contra intereselor celorlalte clase din societate i, n primul rnd, n contra intereselor proletariatului. Astfel, n societatea modern statul (ai crui oficiali provin preponderent din clasa burghez) sprijin capitalul autohton mpotriva competiiei strine i dezvoltarea tehnologic; statul ofer subsidii n acele ramuri economice n care profiturile sunt mici; iar cele mai multe politici de asisten social (de exemplu, cele privind protejarea persoanelor handicapate, asistena sanitar, educaia) reprezint instrumente de a face ca mare parte a costurilor care revin capitalitilor s se transfere asupra ntregii societi. Un mod diferit de a nelege rolul statului este propus de Marx n studiile asupra evenimentelor contemporane lui. Astfel, n Optsprezece Brumar al lui Louis Bonaparte (1851) el admite c instituiile statului pot s funcioneze ntr-un mod mai autonom de interesele burgheziei. Statul joac n unele situaii rolul de arbitru ntre interesele diferitelor clase sociale, limitnd puterea burgheziei i dominnd societatea civil. Marxitii moderni (precum N. Poulantzas, 1978) au argumentat c acest rol de arbitru nu este vremelnic; dimpotriv, dat fiind complexitatea funciilor statului, el trebuie s acioneze autonom fa de interesele de clas opuse. Susinerea burgheziei nu se realizeaz prin aceea c oficialii i birocraii provin din aceast clas, sau pentru c au valori comune, reele de contacte cu membrii ei. Mai curnd, susinerea burgheziei se face innd seam de interesele ei de lung durat, nu de cele imediate i concrete, meninndu-se armonia ntre interesele diferitelor tipuri de capital. n acelai timp, statul modern apare ca deschis intereselor tuturor cetenilor si, inclusiv celor ale muncitorilor. Pentru a susine pe termen lung interesele burgheziei, statul trebuie s apar ca i cum ar fi neutru. (Ca urmare, nu coninutul concret al politicilor publice, ci sensul lor, obiectivele fundamentale pe care le susin devin n principal relevante.)

44

Un al treilea mod de a nelege din punct de vedere marxist rolul statului este cel funcional (Marx l-a dezvoltat n operele sale trzii, de exemplu n al treilea volum din Capitalul). Statul are dou tipuri de funcii: unele sunt comune oricrei comuniti umane (meninerea ordinii sociale, economice etc.), altele rezult din nevoie de a promova interesele burgheziei i de a mri capacitatea acesteia de extrage plusvaloarea de la muncitori. Caracterul capitalist al statului nseamn c funciile care contribuie mai mult la satisfacerea intereselor capitalitilor dobndesc prioritate i preeminen n raport cu celelalte. De pild, sprijinirea acumulrii capitaliste a dus n secolul al XX-lea la creterea sectorului public, prin furnizarea de bunuri publice precum drumuri, aeroporturi etc.; dar au existat i alte mecanisme: pentru a reduce costul forei de munc i pentru a o menine sntoas, statul capitalist a oferit servicii publice precum asistena social sau sprijinirea construciei de locuine.

c) Modele ale politicilor

Unul dintre obiectivele principale ale analizei politicilor este producerea de informaii privind consecinele aciunilor care ar urma s fie luate. Pentru aceasta, analistul trebuie s se bazeze pe o anumit nelegere a situaiei, care s i permit s produc informaiile dorite. ns e ca i imposibil ca analistul de politici s ncerce s se aplece cu egal atenie asupra tuturor caracteristicilor situaiei; de cele mai multe ori, aceasta este att de complex, iar resursele disponibile sunt att de reduse, nct o atare strategie ar fi fr anse. De aceea, analistul apeleaz la modele ale politicilor. n general, un model este o reprezentare simplificat a unui fenomen, obiect sau proces, care servete unui anumit scop. Nu e greu s ne gndim la cteva exemple: harta metroului din Bucureti, pe care o vedem n fiecare vagon, este un model al acestuia. E uor de vzut c ea este simplificatoare i c n multe aspecte ea chiar distorsioneaz realitatea; dar este un instrument folositor pentru fiecare cltor. La fel, muli am vzut modele ale unui avion sau ale unui autoturism, ori modele ale unor cartiere rezideniale.
Noi toi folosim n mod constant modele. fiecare persoan, n viaa sa privat i n cea de afaceri folosete instinctiv modele pentru a face decizii. Imaginea lumii din jurul tu pe care o ai n minte este un model. Nimeni nu are un ora sau un guvern sau o ar n cap. Avem doar concepte i relaii selectate i pe care le folosim pentru a reprezenta sistemul real. O imagine mental este un model. i toate deciziile noastre sunt luate pe baza modelelor. Problema nu este aceea de a folosi sau de a ignora modelele. Ea este aceea a alegerii ntre modele alternative. (Forrester, J, apud Dunn, W.N., 1986: 153)

Modelele politicilor sunt reprezentri simplificatoare ale unor aspecte selectate ale problemelor i construite cu scopuri precise. Un astfel de model poate lua forme foarte diferite: de la o imagine a problemei n mintea analistului, la concepte precise, diagrame, ecuaii matematice sau simulri pe calculator. Importana modelelor este att de mare, nct unii autori consider chiar c analiza politicilor ar putea fi definit drept cutare a soluiilor la o problem cu ajutorul unuia sau al mai multor modele (Quade, 1989, p. 137). S lum un exemplu (ibidem). S presupunem c directorul unei coli argumenteaz n faa autoritilor locale necesitatea de a rezugrvi coala. El poate avansa, s zicem, urmtoarele argumente: 1) vechea 45

zugrveal este murdar i pe alocuri czut; aceasta creeaz o atmosfer de murdrie i de dezordine, ceea ce va face ca elevii s nu poat nva bine; 2) vechea zugrveal este murdar i pe alocuri czut; aceasta face ca ntreaga cldire s se deterioreze, iar mai trziu costurile de reabilitare vor fi mai mari. Fiecare argument se bazeaz pe un model sau o ipotez diferit asupra necesitii de a rezugrvi. n timp ce primul sugereaz o relaie ntre nivelul de performan a activitii educative i felul n care arat coala, al doilea are un caracter tehnic. Primul ine mai mult de expertiza profesional a directorului, n timp ce al doilea probabil c solicit experi din domeniul construciilor. Cele dou modele atrag atenia asupra unor aspecte diferite i propun nelegeri diferite ale situaiei. Decizia de a zugrvi din nou coala depinde astfel i de modul n care situaia este prezentat. Probabil c cea mai cunoscut cercetare n domeniul politicilor publice care apeleaz la ideea de model este cea realizat de G. Allison (1971). El a analizat procesul de luare a deciziilor m S.U.A. n timpul dramaticei crize cubaneze a rachetelor nucleare din 1962. Strategia de argumentare a lui Allison a fost aceea de a arta c dac adoptm lentile diferite, atunci felul nostru de a vedea i de a interpreta lucrurile se schimb foarte mult. Ajungem s avem descrieri foarte diferite ale acelorai evenimente: ceea ce ne pare important cnd ne punem nite lentile apare ca nesemnificativ din alt perspectiv; ceea ce e provocator, felul n care sunt formulate ntrebrile, modul n care se rspunde, locul unde cutm datele empirice toate depind de aceste lentile, de modelul pe care l utilizm n cercetare. Astfel, Allison propune trei modele de interpretare a crizei cubaneze: a) modelul actorului raional: tratm guvernarea ca un actor care are scopuri bine determinate, formuleaz opiuni clare, compar i evalueaz alternativele i face alegerea care este cea mai bun; b) modelul organizaional: tratm guvernarea nu ca un singur actor raional, ci ca un ansamblu de organizaii sau instituii diferite, care percep evenimentele n propriul lor fel, se centreaz asupra unor aspecte diferite ale situaiei i propun rspunsuri diferite; deciziile sunt atunci balansri ale perspectivelor diferite ale acestor organizaii sau instituii diferite; c) modelul birocratic: guvernarea apare ca o colecie de actori, fiecare cu propriile sale interese; deciziile care se iau depind de relaiile de putere i de cele de negociere care au loc. Rolul modelelor. S lum un exemplu simplu, pentru a vedea n ce fel modelele sunt folositoare n analiza politicilor. S presupunem c legislatorul dorete s modifice legislaia privind limita de vitez pe osele. Se poate produce un model al problemei n felul urmtor: mai nti, sunt selectate anumite variabile care se presupune c sunt importante n analiza. Desigur, din multitudinea celor posibile, nu se pot reine dect cteva. S admitem c acestea sunt: timpul economisit de oferi n deplasri; numrul de accidente; i costurile operrii. Evident, dac limita de vitez crete, atunci se economisete timp, deoarece deplasrile devin mai scurte; dar atunci probabilitatea creterii numrului de accidente e mai mare; pe de alt parte, costurile operrii pot s creasc dac mainile circul cu o vitez mai mic sau mai mare dect cea mai eficient. Desigur, pentru a calcula care este mrimea timpului economisit e mai uor s se introduc o nou ipotez care simplific: se presupune c toate mainile circul cu viteza maxim legal (iar aceeai supoziie poate fi fcut i n raport cu cea de-a treia

46

variabil); tot aa, e desigur simplificator s se calculeze numai numrul de accidente n general, nu mai precis numrul de mori sau de luni de spitalizare efectuate. Modelul permite ns o nelegere clar a situaiei. De pild, am putea avea: Variabile
(la un numr de un milion de vehicule)

Viteza maxim admis (km/or) 70 80 90 100

timp economisit numr de accidente costul operrii Desigur, pe aceast baz se poate produce i o analiz a impactului fiecrei variabile, de pild, pentru a calcula costul operrii sau timpul economisit etc. (O alt problem care apare i pe care o vom discuta ntr-un capitol ulterior este aceea a agregrii datelor obinute conform fiecruia din cele trei criterii sau variabile.) Importana modelelor const aadar n aceea c: Modelele simplific problemele, ajutnd analistul de politici s mnuiasc mai bine complexitatea problemei abordate. Modelele ajut la distingerea variabilelor semnificative de cele nesemnificative. Modelele permit predicia consecinelor adoptrii unei altei politici. Modelele permit concentrarea ateniei analitilor i decidenilor asupra unor aspecte ale problemei, permind obinerea de informaii relevante. Modelele permit o mai bun comunicare ntre agenii care particip la elaborarea unei politici, favoriznd n acest fel procesul de nfptuire a politicilor. Clasificarea modelelor. Modelele pot fi clasificate n mai multe moduri, innd seam de scopurile pentru care au fost create, de funcia lor, de forma pe care o au etc.(Dunn, 1986: cap.5): Modele descriptive i normative. Modelele descriptive au rolul de a explica evoluia fenomenelor sau de a prezice anumite evoluii. Astfel, ele pot fi folosite pentru a monitoriza rezultatele unei politici. De pild, pentru economie pot fi utilizai anumii indicatori macroeconomici (precum dinamica PIB, mrimea inflaiei, a deficitului bugetar etc.); pentru starea sistemului de nvmnt superior sunt cei privind numrul de studeni, pe sexe, mediu de provenien (urban/rural), calitatea programelor oferite, accesul la studii postuniversitare etc. Modelele prescriptive au nu numai scopul de a explica sau de a prezice, ci i pe acela de a propune reguli sau recomandri. Ele apeleaz explicit la anumite valori a cror atingere este considerat ca dezirabil. Aa cum am vzut n capitolul anterior, valorile la care se face apel pot fi cea a eficienei, dar i altele, precum cea a dreptii, a respectrii drepturilor individuale ori a pstrrii mediului natural etc. (s ne amintim de criteriile utilitarist sau al lui Rawls de alegere a unei politici). Modele verbale i simbolice. Unele modele sunt exprimate ntr-o form simbolic: ele fac apel la tehnici matematice, statistice, logice, pot fi formulate ca programe pe calculator. Dei mai greu de interpretat i mai dificil de explicat publicului sau decidenilor, ba chiar i specialitilor, ele sunt adesea de mare ajutor n mbuntirea deciziilor. Probabil c cele mai cunoscute modele de acest fel sunt cele care apeleaz la funcii liniare; ele sunt de forma: 47

y = ax + b. Aici y este variabila pe care analistul dorete s o determine, iar x este o variabil a politicii pe care analistul o consider manipulabil. Modelul permite analistului s determine ct de mult trebuie s se modifice variabila x a politicii pentru a produce o anumit valoare a variabilei rezultat y. Modelele verbale sunt cele pe care le formulm n limba natural, de zi cu zi. Ele sunt n primul rnd folositoare pentru c permit formularea unor argumente, a unor puncte de vedere mai generale, mai degrab dect a unor valori numerice precise. Modele statice i dinamice. Modelele statice analizeaz o situaie dat i se concentreaz asupra raporturilor dintre variabilele problemei. Acestea pot fi analizate ns i dinamic, pentru a obine (prin simularea evoluiei lor viitoare) predicii asupra politicilor posibile. Una dintre cele mai simple forme de modele dinamice este cea a arborelui de decizie, creat prin proiecia n viitor a deciziilor asupra politicilor i a consecinelor lor. Iat un exemplu n acest sens, privitor la politicile posibile privind poluarea (Gass i Sisson, aud Dunn, 1986: p. 157): Decizia privind poluarea

Reglementarea industriilor poluante

Educarea consumatorilor

Poluarea crete (0,5 probabilitat

Poluarea scade (0,5 probabilitate)

Poluarea crete (0,8 probabilitate

Poluarea crete
(0,2 probabilitate)

Mai mult reglementare

Adaug educ a-ie

Mai mult reglementare

Adaug educa -ie

Mai mult educatie

Adau g reglementa -re

Mai mult educa -tie

Adau g reglementa -re

48

ntrebri i aplicaii
1) Care sunt factorii care au determinat apariia preocuprilor privind analiza politicilor? 2) Care sunt caracteristicile metodologice ale tiinei politicilor? 3) Care sunt diferenele dintre analiza politicilor i alte abordri de tiin social i politic aplicat? 4) Prin ce se caracterizeaz noul management public? 5) Care este deosebirea dintre o analiz a politicilor i o analiz pentru politici? 6) Care sunt activitile pe care le desfoar analitii de politci? 7) Definii din punct de vedere organizaional i din punct de vedere funcional statul. Cum difer ntre ele cele dou definiii? 8) Ce este pluralismul politic? Cum se difereniaz abordarea neopluralist de cea clasic? 9) Definii elitismul democratic i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii, rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor. 10) Definii corporatismul i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii, rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor. 11) Difereniai ntre cele trei modaliti de a nelege n perspectiv marxist rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor. 12) Ce consecine diferite asupra modului de nelegere a organizaiilor au modelul pieei, modelul birocratic i modelul comunitii? 13) Care sunt avantajele apelului la modele n procesul de nfptuire a politicilor publice? 14) Care sunt principalele tipuri de modele? Apelai la diferite modele pe care le cunoatei i determinai de ce tip sunt ele, potrivit fiecreia din clasificrile amintite n text.

49

3. STABILIREA AGENDEI
Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este acela de a discuta mecanismele prin care problemele cu care se confrunt o societate la un moment dat ajung n atenia opiniei publice i apoi pe agenda oficial a instituiilor i ageniilor guvernamentale. Dup parcurgerea lui i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea: s definii conceptele de agend public (sau sistemic) i de agend formal (sau instituional); s difereniai ntre diferitele modele de nelegere a felului n care se construiete agenda formal; s recunoatei rolul relaiilor de putere n definirea agendei; s identificai mecanismele prin care o problem este respins de pe agenda formal; s indicai rolul analistului n definirea unei probleme.

Termeni cheie: agend public i formal; stabilirea agendei; putere; definirea problemei.

Coninutul capitolului:
a. b. c. d. Sursele problemelor Modele ale stabilirii agendei Respingerea agendei Definirea problemelor

n orice societate exist fenomene, procese care preocup opinia public, dar i reprezentanii instituiilor guvernamentale, care sunt aadar recunoscute ca importante pentru stabilitatea sau pentru evoluia acelei societi: ele sunt aadar considerate ca probleme. Cum ajunge un fenomen sau un proces social la acest statut? De unde vin problemele n contiina public sau pe agenda guvernamental? Cum apar i cum dispar problemele din sfera public? Procesul prin care se ntmpl acest lucru este primul stadiu i probabil unul crucial n mecanismul de elaborare i de aplicare a unei politici publice. Nu de puine

50

ori, suntem tentai s trecem cu uurin peste el: lum drept bun existena unei probleme care ateapt s primeasc o soluie. Scopul acestui capitol este n primul rnd acela de a argumenta c problemele crora li se adreseaz politicile publice nu sunt ceva dat, existent obiectiv, care trebuie doar s fie recunoscute ca importante i crora s le propunem soluionri; se va argumenta c, dimpotriv, problemele sunt construcii sociale, rezultat al unui proces politic. n fiecare societate exist sute de probleme pe care cetenii care o alctuiesc le consider importante, de care ei sunt preocupai i consider c i guvernarea ar trebui s le acorde atenie; la fel se ntmpl cu grupurile de interese din acea societate; la rndul lor, persoanele care au funcii importante n structurile guvernamentale sunt preocupai mai mult de unele probleme. S ne gndim, de pild, la societatea romneasc: probleme precum omajul, corupia, evoluia economiei, nivelul taxelor i impozitelor, impozitul asupra profitului reinvestit sunt astfel de probleme pe care cetenii n general sau membrii unor grupuri le consider importante. Agenda public (sau sistemic) const din toate problemele care: 1) sunt obiectul unei atenii largi, sau cel puin sunt contientizate; 2) din punctul de vedere al unei pri importante a publicului, ele solicit aciune; 3) sunt, n percepia membrilor comunitii, subiectul potrivit al activitii unei instituii guvernamentale. (Cobb, R., Ross, J.K., Ross, M.H., 1976: p. 127) Dintre componentele agendei publice, numai unele ajung s intre n atenia guvernrii: acestea alctuiesc agenda formal sau instituional. Agenda formal sau instituional este lista subiectelor sau problemelor crora oficialii guvernamentali sau persoanele asociate strns cu acetia le acord o atenie serioas la un anumit moment. Agenda formal poate fi foarte concret (constnd, de pild, ntr-o list de reglementri ntr-un domeniu de activitate) sau mai general: ea poate cuprinde credine cu privire la existena i importana unei probleme, la felul n care ele pot fi abordate; ea poate cuprinde probleme, concepii asupra cauzelor apariiei acestora, dar i soluii posibile, simboluri etc. (Birkland, 1997: p. 8). Considerente precum timpul i resursele limitate ale instituiilor guvernamentale fac ca din multitudinea de componente ale agendei publice numai unele s ajung pe agenda formal. Cnd au ajuns acolo, problemele se presupune c vor primi o atenie special din partea instituiilor guvernamentale. Altfel spus, cnd o problem este pe agenda public, ea este obiect al dezbaterilor, discuiilor publice; cnd ns intr pe agenda formal, ea este obiect al aciunii: procesul de nfptuire a politicilor care vizeaz acea problem a nceput. Prin susintorii lor, problemele trebuie s concureze pentru a-i gsi un loc pe agenda formal; de asemenea, scopul celor care le susin este ca, odat intrate pe agenda formal, problemele s nu ias de ep aceasta nainte ca politicile susinute de ei s fi fost aplicate.

51

Stabilirea sau construirea agendei este procesul prin care cerinele diverselor grupuri din cadrul populaiei sunt traduse n probleme care se afl n competiie pentru a obine atenia persoanelor cu funcii publice. (Cobb, R., Ross, J.K., Ross, M.H., 1976: p. 126)

a) Sursele problemelor
Care sunt factorii care fac ca o problem s intre pe agenda public sau chiar pe cea instituional? Ce face ca ea s fie perceput ca important pentru societate sau, dimpotriv, ca nesemnificativ? (Probabil c nu puini dintre noi au auzit susineri de genul: ntr-o societate ca cea romneasc, cu attea probleme economice grave, a ridica astzi probleme ecologice e mai curnd un moft.) Cel puin trei ipoteze pot fi formulate: intrarea unei probleme pe agend depinde de nivelul de dezvoltare economic i tehnologic a societii respective; caracteristicile instituiilor i actorilor care particip la procesul de elaborare a politicilor publice; ideile, simbolurile, metaforele cu care este asociat acea problem. Ipoteza determinrii economico-tehnologice. Potrivit acesteia, politicile publice depind de dezvoltarea societii, n particular de dezvoltarea ei economic i tehnologic. Ca urmare, dac vom compara ntre ele ri cu un nivel asemntor de dezvoltare economic, vom constata o mare similaritate ntre politicile lor economice, sociale etc. (n particular, pe msur ce rile s-au industrializat, ele au tins s promoveze aceleai tip de politici. Aceast susinere este cunoscut sub numele de teza convergenei, i a fost deosebit de popular n anii '60 i '70.) Unul din cei mai importani autori care au susinut aceast tez este H. Wilensky (1975). El a studiat comparativ politicile de asigurri sociale n aizeci de ri. Constatarea sa a fost c n ri cu nivele comparative de dezvoltare economic cheltuielile pentru asigurrile sociale erau comparabile. Pe de alt parte, lund n considerare variabile precum: vechimea sistemului de asigurri sociale; nivelul de dezvoltare economic, tipul de sistem politic (democratic sau totalitarist), el a constatat c n cele mai multe cazuri tipurile de politici privind asigurrile sociale erau cel mai semnificativ corelate cu nivelul de dezvoltare economic. S-ar putea conchide de aici c stabilirea agendei este un proces cvasiautomat, care e determinat de realitile economice, n particular de procesele de modernizare i de industrializare. Ipoteza determinrii tipului de politici de raporturile dintre actorii i instituiile care particip la procesul de elaborare a politicilor publice. Astfel, J. Kingdon (1995) argumenteaz c problemele ajung s intre pe agenda formal atunci cnd se adun elementele din trei curente. Fiecare din acesta este alctuit din indivizi, grupuri, instituii care particip la procesul de elaborare a politicilor. Curentul politic cuprinde campaniile grupurilor politice de presiune, modificri n instituiile politice i administrative. Cel de-al doilea curent este al politicilor: el const n experii i analitii care examineaz problemele i propun soluii; n acest cadru, problemele nu sunt toate

52

tratate la fel: unele primesc mai mult atenie dect altele; pentru unele sunt elaborate soluii mai detaliate etc. Cel de-al treilea curent vizeaz problemele nsele: ce caracteristici au, dac apar sau nu evenimente specifice care fac ca o anumit problem s ajung n atenia decidenilor, dac soluii pentru ele exist n curentul politicilor etc. Cum se observ, potrivit acestui model, pentru ca o problem s intre pe agenda formal, nu e suficient ca ea s fie important pentru societate, i nici mcar s existe soluii pentru ea: e necesar ca ea s aib sprijinul unor grupuri sociale importante. Aadar, stabilirea agendei este rezultatul unui proces complex de construcie social. P. Sabatier propune un model al stabilirii agendei modelul cadrului coaliiei de susinere (CCS) care pornete de la ideea c aceasta depinde de comunitatea n care politicile urmeaz s fie aplicate i de domeniul cruia i aparine acea politic. Potrivit CCS, cel puin dou coaliii de susinere a unei probleme se unesc n jurul unor valori i opiuni de baz. Aceste grupuri se angajeaz n dezbateri publice asupra politicilor de urmat, concureaz i ajung la compromisuri asupra soluiilor, n conformitate cu valorile i opiunile lor. Competiia dintre aceste coaliii este mediat de ali actori, care au interes fie n schimbarea fie n meninerea politicilor. Potrivit CCS, nu putem separa strict activitatea de stabilire a agendei de celelalte etape ale elaborrii i aplicrii unei politici; modelul stadial este inadecvat n descrierea situaiilor reale.

53

SUBSISTEMUL POLITICILOR PARAMETRI RELATIV STABILI 1. Atributele de baz ale sferei din care face parte problema 2. Distribuia de baz a resurselor naturale 3. Valori socioculturale i structura social de baz 4. Structuri constituionale fundamentale Coaliia A Politica Coaliia B mediatori a. Opiuni b. Resurse Strategia A1 a. Opiuni b. Resurse Strategia B1

Constrngeri i resurse ale

Decizii

Reguli, resurse, alocri i numiri instituionale

Rezultatele politicii actorilor

EVENIMENTE EXTERNE 1. Schimbri socioeconomice 2. Schimbri n guvernare 3. Decizii asupra politicilor din alte subsisteme

Impactul politicii

Cadrul coaliiei de susinere (Dup Sabatier, Jenkins-Smith, 1999) O coaliie de susinere const din actori provenii dintr-o varietate de instituii publice sau private, la toate nivelele de guvernare, care mprtesc anumite credine fundamentale (scopuri ale politicilor, idei privind raporturile cauzale ntre evenimente etc.) i care caut s manevreze normele, regulile, bugetele i personalul instituiilor guvernamentale pentru ca n timp s ating aceste scopuri. (Jenkins-Smith, Sabatier, 1993.) Rolul ideilor n stabilirea agendei. Nu este greu s admitem c ideile pe care le susinem, i la care uneori fiecare dintre noi inem foarte mult, au un rol important n

54

deciziile pe care le facem. Tot aa, n construirea agendei publice sau formale ideile, ideologiile, simbolurile cu care acestea sunt legate au un rol important. O idee creia i se ataeaz un simbol, o metafor este mult mai uor de transmis i de evocat. Problemele legate de poluarea mediului prin centralele nucleare e condensat n simbolul Cernoblului; ale industriei energofage n cel al Sidex-ului etc. Dat fiind puterea acestor simboluri, grupurile i actorii interesai n impunerea unei probleme pe agenda public sau formal vor fi interesai s le evidenieze, s le adopte. n acelai timp, ele ncearc s denigreze simbolurile grupurilor adverse i, dac nu reuesc acest lucru, atunci ncearc s-i nsueasc ele nsele acele simboluri. (S ne gndim, de pild, la simbolurile postdecembriste din ara noastr i la felul n care s-au raportat la ele diferitele grupri politice.)
Problemele intr n discurs i astfel exist ca ntriri ale ideologiilor, nu pur i simplu pentru c ele se afl undeva i pentru c sunt importante pentru noi. Ele semnific ce este virtuos i folositor i ce e periculos i inadecvat, care aciuni vor fi rspltite i care vor fi sancionate. Ele fac ca oamenii s fie subieci cu tipuri diferite de aspiraii, concepte i temeri, i tot ele creeaz opinii privind importana relativ a evenimentelor i obiectelor. Ele sunt semnificative pentru a stabili cine exercit autoritatea i cine o accept. Ele construiesc zone de imunitate n ce privete preocuparea fiindc acele zone nu sunt vzute ca probleme. Precum liderii i dumanii, ele definesc contururile lumii sociale. (Edelman, 1988: p. 12)

Folosirea simbolurilor n stabilirea agendei depinde de urmtorii factori (Cobb, R.W., Elder, C.D., 1972): Precedentul istoric: grupurile pot face apel la simboluri cu o lung istorie n cadrul comunitii respective. Eficiena sau credibilitatea: grupurile pot folosi bine sau ru simbolurile; folosirea greir a simbolurilor este n detrimentul intrrii problemei pe agend. Saturarea simbolic: un simbol rsfolosit ajunge s i piard orice for. Susinerea simbolic: un simbol trebuie s poat fi susinut de alte simboluri. Urgena sau semnificaia simbolului: simbolurile care implic aciunea favorizeaz intrarea pe agend a problemei. Rolul ideilor n Romnia postdecembrist. n anii '90 au dominat n spaiul nostru public dou perspective ideologice asupra organizrii societii i rolului statului n cadrul ei. Fiecare dintre ele s-a structurat n jurul a trei componente (a se vedea Dolbeare, K.M., Dolbeare, P., 1976): a) o imagine general asupra felului n care funcioneaz societatea, asupra distribuiei n cadrul ei a obligaiilor i beneficiilor; b) o colecie de valori sociale i politice, considerate ca legitime i dezirabile n societate, precum i obiective generale ctre care s se ndrepte societatea; c) o concepie cu privire la modul n care are loc schimbarea social i, de asemenea, metodele, mecanismele care pot fi acceptate pentru a realiza aceast schimbare. Prima dintre cele dou ideologii este cea conservator-nivelatoare. Potrivit acesteia, societatea este att de complex, nct inducerea de ctre stat a unor schimbri rapide, majore mai mult perturb dect mbuntete funcionarea diferitelor ei sfere. Un stat mare, motenit din vechiul regim, nu poate fi dat uor la o parte; iar rolul lui principal este acela de a asigura redistribuirea bunurilor, ntr-o asemenea modalitate nct societatea s nu fie bulversat. Valorile principale sunt stabilitatea i armonia social; ele 55

se coreleaz cu ideile de egalitate, echitate i dreptate social, care definesc n spaiul valoric principalele aspiraii i prioriti sociale. Schimbarea social nu poate fi dect gradual i controlat de stat; terapia de oc, ca instrument al reformei, este o opiune de neacceptat altfel dect n ocazii excepionale i, oricum, doar n anumite domenii restrnse. Cea de-a doua ideologie dominant n spaiul nostru public a fost cea conservator-minimalist. Potrivit ei, mecanismul fundamental al funcionrii unei societi este piaa: dinamica pieelor definete rolul instituiilor statului n societate i tot ea este instrumentul prin care se realizeaz distribuia beneficiilor ntre membrii societii. Diferenierile sociale pot fi orict de mari, dac ele decurg din funcionarea acestor mecanisme. Valorile centrale sunt libertatea iniiativei i proprietatea privat. Schimbarea, pe plan economic, social i politic, este rezultatul competiiei libere pe pia: statul trebuie n primul rnd s asigure aceste condiii, restrngndu-i competenele i modalitile de aciune. Terapia de oc este legitim, cci, pe de o parte, ea instaureaz o pia liber i, pe de alt parte, las n seama pieei reglarea funcionrii societii. Nu e dificil de observat c cele dou ideologii au fost definitorii pentru marile orientri politice postdecembriste: prima, conservator-nivelatoare, a caracterizat partidele de stnga; cealalt, conservator-minimalist, e caracteristic partidelor de dreapta (Miroiu, M., 1999). Dei diferite, cele dou tipuri de ideologii au n comun o credin fundamental. Pentru cea conservator-nivelatoare, statul mare, motenit din perioada comunist, nu poate fi slbit dac astfel ar fi perturbate armonia social i stabilitatea societii, dar i pentru c el trebuie s asigure redistribuirea unei pri uriae a produsului social. ntr-un mod pervers ns, i ideologia conservator-minimalist solicit un stat puternic: mai nti pentru a reui n impunerea rapid a pieei libere; n al doilea rnd, pentru a asigura redistribuirea n proprietatea privat, potrivit unor scheme (n principal e vorba de cele restitutive), a proprietii aflate n posesia lui. Att pentru conservatorii nivelatori, ct i pentru cei minimaliti, statul este vehiculul redistribuirii bunurilor: de aceea, disputele n jurul rolului statului n societatea romneasc, attea cte au fost, s-au centrat asupra modului n care el poate fi utilizat pentru a mpri bunurile aflate n sectorul public. Amndou ideologiile sunt redistributive: ele se centreaz pe mprirea motenirii comuniste. Diferenele vizeaz modul n care s se realizeze acest lucru: fie, n cazul consevatorismului nivelator, ntr-un mod mai pragmatic, care ine cont de consecinele pentru societate (i nu afecteaz prea mult valorile echitii i egalitii sociale); fie, n cazul conservatorismului minimalist, prin recursul la principiile proprietii i restituiei. Cele dou conservatorisme care au coexistat n plan public n societatea noastr au n comun ideea c nu intervenia intenional, ci evoluia spontan a instituiilor i practicilor sociale reprezint mecanismul cel mai potrivit de realizare a schimbrii n societate (a se vedea i Fr. Hayek, 1995 i M. Oackeshott, 1991). Pentru conservatorismul nivelator, ordinea nou trebuie lsat s creasc organic din vechea organizare de tip comunist a societii, n care instituiile statului au un loc bine integrat. Intervenia drastic n economie sau n structurile sociale, potrivit unor modele mai mult sau mai puin simplificatoare, poart n sine pericolul respingerii ca un corp strin din partea societii. Conservatorismul minimalist propune un alt concept de societate: una pentru care statul ca instituie, aa cum a fost proiectat n vechiul regim, este deja un

56

implant strin. Pentru acest conservatorism a lsa societatea s evolueze organic, spontan, nseamn nu a prezerva acest stat, ci, dimpotriv, a-l da la o parte, a lua din minile lui imensul sector public i a lsa forele din interiorul societii s se manifeste n voie. Este interesant c cele dou ideologii converg n plan practic n neglijarea sau chiar respingerea politicilor active ale statului. Pentru conservatorii nivelatori, ele ar induce distorsiuni n societate; pentru cei minimaliti, ele ar interfera cu jocul liber al pieei. Nu e de mirare, de aceea, c astfel de politici au lipsit de pe agenda guvernrilor postdecembriste. Pe plan economic, aceste guvernri au accentuat pe stabilizare macroeconomic i pe neutralitatea politicilor economice. Pe plan social, politicile preferate i promovate au fost cele protecioniste; dar nu au existat politici active semnificative privind salarizarea, gestionarea resurselor umane, omajul, locuinele. Rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei. n multe din abordrile menionate mai devreme implicit am acceptat c diferiii actori politici pot s influeneze mai mult sau mai puin stabilirea agendei; c exercit mai mult sau mai puin putere. Care este rolul acestor asimetrii ntre actori n stabilirea agendei? n 1961, R. Dahl a publicat cartea sa Cine guverneaz? Pe baza unei analize empirice detaliate a modului n care au fost luate deciziile importante; a distribuiei averii; a patternurilor de conducere n oraul New Haven, de-a lungul unei perioade de peste o sut i cincizeci de ani, el a ajuns la concluzia c, din oligarhie, oraul a devenit, treptat, pluralist. Dahl a analizat trei probleme: dezvoltarea urban, nominalizrile politice, educaia public. Ceea ce a constatat el a fost faptul c puterea nu era concentrat (sau: treptat a devenit tot mai puin concentrat) ntr-un singur grup. Mai degrab, ca expresie a faptului c resursele care produc puterea erau larg distribuite n populaie, i puterea nsi era fragmentat ntre diferiii actori. Grupurile nu acionau concentrat asupra tuturor problemelor: cele care se opuneau ntr-o problem puteau s colaboreze, s se uneasc ntr-o alta. i chiar dac influena direct asupra deciziilor cheie o aveau puini oameni, cei mai muli au putut s le influeneze prin vot. Aceste concluzii pluraliste ale lui Dahl ridic dou ntrebri cheie: mai nti, ce este puterea? i, n al doilea rnd, cum putem s o msurm? Dahl a formulat urmtoarea definiie a puterii (Dahl, 1957: p. 203): A are putere asupra lui B n msura n care poate s-l fac pe B s fac ceva ce B nu ar fi fcut altfel. Aadar, puterea reprezint o relaie ntre actorii politici. Actorii politici pot fi indivizi, grupuri sau organizaii (partide politice, sindicate, instituii ale statului, state etc.). Pentru a vedea dac un actor exercit putere asupra altuia, trebuie s vedem care sunt preferinele diferiilor actori politici, dac ele difer n anumite cazuri. Dac preferinele unor actori predomin n anumite probleme cheie, nseamn c acei actori exercit puterea n sistemul politic respectiv. Decurge de aici o concluzie foarte important: a studia relaiile de putere nseamn a analiza deciziile concrete care implic actori, fiecare urmrindu-i preferinele sale. De fapt, Dahl a fcut exact acest lucru n analiza relaiilor de putere n oraul New Haven. Aceast nelegere a rolului puterii a fost criticat de autori care au susinut c puterea nu const numai n influenarea deciziilor efective privind (n cazul pe care l

57

avem n vedere aici) politicile publice aplicate sau comportamentul efectiv al actorilor politici. 1. Dup Bachrach i Baratz (1962), puterea este exercitat i cnd A i consacr energiile pentru a crea i aplica valori sociale i politice, precum i practici instituionale care limiteaz domeniul procesului de luare a decizilor la acordarea ateniei numai pentru acele probleme care l afecteaz n principal pe A. Puterea este exercitat, dup cei doi autori, i pentru a suprima conflictele ntre diferiii actori politici i a preveni apariia lor n procesul politici. E important, aadar, nu numai ceea ce se decide, nu numai comportamentul efectiv al actorilor politici, ci i ceea ce nu s-a decis, ceea ce s-a mpiedicat s se decid, mecanismele prin care o decizie nu s-a luat sau un comportament nu s-a manifestat. Apare fenomenul de neluare a deciziei: suprimarea sau prevenirea unei puneri n discuie a valorilor actorilor politici. Neluarea deciziei nu este decizia de a nu lua o decizie (de pild, decizia de a nu promova nici o politic anume ntr-o problem); dimpotriv, n cazul ei problema nici nu ajunge s devin obiect al deciziei: ea nu intr pe agenda formal (i uneori nici pe cea public), rmne ascuns. Puterea unui actor politic const i n capacitatea de impune nondecizii. Un studiu celebru al politicilor de antipoluare n oraele americane, realizat de M. Crenson (1971), este semnificativ n acest sens. Crenson a analizat comparativ dou orae americane, East Chicago i Gary, situate unul lng altul i amndou orae metalurgice. n timp ce n East Chicago reglementrile privind controlul polurii aerului au fost date nc n 1949, n Gary lucrul acesta s-a ntmplat abia n 1962. De ce? Potrivit lui Crenson, explicaia este aceea c n timp ce n East Chicago existau mai multe uzine independente, iar intrarea pe agend a problemei polurii nu a putut fi oprit de nici unul din actorii politici, n Gary exista o singur mare uzin. Aceasta a mpiedicat recunoaterea ca important a problemei polurii n ora i punerea ei pe agenda public i, de asemenea, pe cea formal. Puterea, conchide Crenson, poate fi deci definit nu numai ca abilitatea de a rezolva probleme, ci i ca aceea de a le evita. 2. St. Lukes (1974) a argumentat c nici abordarea lui Bachrach i Baratz nu este suficient pentru a nelege cum se exercit puterea. Dup el, mai exist un mecanism prin care se realizeaz acest lucru: un actor politic A exercit puterea asupra lui B i atunci cnd A l afecteaz pe B ntr-o modalitate care este contrar intereselor lui B. Dup Dahl, avem relaii de putere ori de cte ori exist un conflict manifest ntre preferinele actorilor; dup Bachrach i Baratz, avem relaii de putere i atunci cnd exist un conflict ascuns ntre actori. Dup Lukes, relaiile de putere se exercit i cnd nu exist nici mcar un conflict ascuns: pentru c preferinele, ideile, credinelor oamenilor pot s fie manipulate, schimbate de ctre actorii politici astfel nct ele s nu mai reflecte propriile lor interese. De pild, ei ajung s-i accepte rolul n societate, s nu mai fie n stare s gndeasc alte alternative dect cele formulate de actorii care exercit puterea, ba chiar s considere c situaia existent este una care e neschimbabil, este natural. A presupune c absena nemulumirilor nseamn un consens veritabil nseamn s excluzi pur i simplu posibilitatea existenei unui consens fals sau manipulat. Astfel, a argumenta c nu este nevoie de nici un fel de msuri pentru a asigura o mai mare egalitate ntre femei i brbai deoarece foarte multe dintre femeile nsele nu doresc schimbarea rolurilor lor (n familie: privind creterea copiilor sau asigurarea cureniei i mncrii n cas; n economie: privind integrarea lor n domenii dominate de

58

brbai etc.) nu nseamn c nu se exercit relaii de putere: ele sunt transfigurate, manipulate n felul sugerat de Lukes. Puterea are ca urmare trei fee: ea se exercit 1) cnd exist conflicte observabile deschise; 2) cnd apar nedecizii, conflicte ascunse asupra problemelor sau problemelor poteniale; 3) cnd consensul este numai aparent, n realitate existnd un conflict latent ntre interesele actorilor politici.

b) Modele ale stabilirii agendei

Am menionat deja mai multe modele de stabilire a agendei: fiecare ia n considerare i accentueaz asupra unor factori semnificativi n acest proces. Dintre aceste modele, cele ale lui Kingdon i Sabatier au un grad ridicat de generalitate i ncearc s ia n considerare mai muli parametri semnificativi care intervin n stabilirea agendei. Un model integrator e propus de Cobb, Ross i Ross (1976). Potrivit celor trei autori, construirea sau stabilirea agendei are patru faze care marcheaz trecerea unei probleme de pe agenda public sau sistemic pe cea formal sau instituional: 1) iniierea problemei; 2) specificarea soluiilor pentru acea problem; 3) extinderea sprijinului pentru problem; 4) intrarea problemei pe agenda instituional. Cei trei autori consider c trecerea unei probleme de pe agenda public la cea formal se realizeaz n trei mari scheme sau modele: 1) modelul iniiativei exterioare; 2) modelul mobilizrii; i 3) modelul accesului interior. n modelul iniiativei exterioare, problemele sunt ridicate de grupuri neguvernamentale; ele devin mai nti componente ale agendei publice (sau sistemice) i abia apoi sunt aduse pe agenda formal (sau instituional). Aadar, rolul central n acest model l au grupurile sociale: ele formuleaz nemulumiri fa de situaia existent i solicit rezolvare problemei de ctre guvernare. Pentru aceasta, e nevoie ca ele s atrag sprijinul altor grupuri. mpreun, aceste grupuri fac lobby, contest, pentru a muta problema lor pe agenda formal. Dar succesul n acest sens nu nseamn i c decizia guvernamental va fi favorabil: nu nseamn dect c problema respectiv s-a desprins din suma problemelor societii pentru a i se acorda o considerare mai ridicat. De pild, nemulumirile femeilor n ce privete tratamentul egal n munc a reprezentat o problem care a fost adus cu succes de pe agenda public pe cea formal. Sau, ca s lum un exemplu mai recent, pgubiii n urma falimentului FNI au reuit n cursul anului 2000 s aduc problema lor pe agenda formal; dar acest lucru nu a nsemnat i rezolvarea favorabil a cererilor lor!
Modelul iniiativei exterioare se aplic situaiilor n care un grup situat n afara structurii guvernamentale 1) formuleaz o nemulumire; 2) ncearc s extind interesul n acea problem ctre suficiente grupuri din populaie pentru a obine un loc pe agenda public, pentru 3) a crea suficient presiune asupra decidenilor nct ei s pun acea problem pe agenda formal n vederea unei evaluri serioase a acesteia. Acest model de construire a agendei e probabil s predomine n societi mai egalitare (p. 132).

59

n modelul mobilizrii problemele sunt ridicate n interiorul structurilor guvernamentale: de aceea, n cazul lor problema central este aceea de a le pune nu pe agenda formal, ci pe cea a publicului. Se prea poate ca n interiorul structurilor guvernamentale s fi existat o dezbatere larg asupra problemei, dar publicul nu a cunoscut acest lucru. Atunci cnd problema este ridicat, este posibil ca guvernul s prezinte numai o strategie general; dup cum e posibil ca el s vin o sum de politici deja elaborate. Guvernarea are nevoie de sprijinul popular pentru a aplica respectiva sau respectivele politici. Pentru aceasta sunt folosite diferite mijloace: ntlniri cu membrii diverselor grupuri, campanii de relaii publice etc. De pild, decizia ca n universitile de stat din ara noastr s se aplice mecanismul finanrii globale a fost elaborat n cadrul structurilor guvernamentale; dup ce s-a luat decizia strategic de trecere la finanarea global, ministerul de resort a condus o ntreag campanie pentru a face cunoscute conducerilor universitilor noul mecanism de finanare i abia dup trei ani politica a fost implementat.
Modelul mobilizrii descrie procesul de construire a agendei n situaiile n care liderii politici iniiaz o politic, sar solicit sprijinul publicului pentru implementarea ei. Anunarea noului program plaseaz automat problema pe agenda formal i poate de fapt s reprezinte i rezultatul final al deciziei guvernamentale. Problema crucial este aceea de a muta problema de pe agenda formal pe cea public. E cel mai probabil ca modelul mobilizrii s apar frecvent n societi mai ierarhizate i n cele n care puterile supranaturale atribuite liderului mresc distana dintre el sau ea i ceilali (p. 135).

n modelul accesului interior grupuri influente cu acces la persoanele aflate n funcii de decizie asupra politicilor iniiaz o politic, dar nu vor neaprat ca aceasta s fie adus i pe agenda public. Aceasta nu numai pentru c, de exemplu, ele consider c acea politic avantajoas pentru ele ar atrage nemulumirea populaiei. Adesea politica nu este adus pe agenda public pentru c problema este de competena unor grupuri sau instituii specializate.
Modelul accesului interior descrie o structur de construire a agendei i de formare a politicilor care ncearc s exclud participarea publicului. Propunerile se nasc n instituii guvernamentale sau n grupuri apropiate guvernrii. Problema e apoi extins ctre grupuri de identificare i de atenie pentru a crea suficient presiune asupra decidenilor pentru a plasa chestiunea pe agenda formal. Publicul nu e implicat mult nici un moment, iar iniiatorii nu fac nici un efort pentru a pune problema pe agenda public. Dimpotriv, ei ncearc s o in n afara acesteia. Modelul accesului interior va apare cu frecvena cea mai mare n societile caracterizate printr-o mare concentrare a bogiei i statusului (p. 136). Exemplu: stabilirea agendei n Uniunea European Procesul de stabilire a agendei n orice sistem politic este unul de selecie; dar aceast caracteristic este chiar mai pronunat n contextul U.E. n primul rnd, exist un mare numr de actori care vor s participe la proces, fiecare probabil cu propriile sale concepii cu privire la ceea ce este o politic bun sau rea, i cu un set de interese instituionale de promovare a lor. n al doilea rnd, numrul opiunilor privind politicile este probabil chiar mai mare dect n sistemele convenionale naionale. De obicei exist un numr de concepii asupra politicilor diferite i viabile n cadrul rilor membre care pot oferi unui decident o ntreag gam de opiuni pentru a rezolva problema. Mai mult, domeniul politicilor privind propriu-zis U.E. nu e clar definit ceea ce are drept consecin faptul c cineva implicat activ n acest proces va putea s lrgeasc sfera problemelor considerate i, astfel, s lrgeasc i sfera de aciune a Uniunii. (Peters, G., 1996: p. 70)

60

Un model puternic operaionalizabil al stabilirii agendei este propus de Hogwood i Gunn (1984; 2000). Ei consider c este necesar s deosebim ntre dou faze ale elaborrii politicilor care sunt implicate n acest loc: 1) decizia de a decide (sau: stabilirea propriu-zis a agendei); i 2) decizia privind felul n care se decide (sau: filtrarea problemelor). Stabilirea agendei cuprinde acele procese prin care problemele ajung s fie identificate, iar o decizie n ceea ce le privete apare ca necesar. Strns legat de ele, dar adesea neglijat, este procesul prin care problemei i se ataeaz modaliti prin care politicile care o privesc vor fi alese. Odat pus pe agenda formal, problema poate fi lsat n seama procesului normal de decizie (politic i administrativ) sau, dimpotriv, apare necesar o analiz specific. E aadar nevoie uneori s se decid n ce mod se decide asupra problemei, cum gestioneaz instituia sau organizaia respectiv diferitele probleme aflate pe agenda sa. Care este nivelul de decizie la care se vor elabora politicile privitoare la acea problem? E necesar o expertiz special i e deci nevoie ca problema s fie dat n analiza unui grup specializat din cadrul instituiei sau organizaiei? Este nevoie de stabilirea unei comisii din care s fac parte membri ai unor compartimente diferite din instituie sau organizaie? Este nevoie de consultan extern? Filtrarea problemelor este alegerea contient ntre diferite probleme, pe baza unor criterii explicite. Criteriile care pot fi utilizate pentru a realiza filtrarea problemelor se pot grupa n patru categorii: ele vizeaz 1) contextul problemei; 2) trsturile problemei; 3) repercusiunile sau consecinele problemei; i 4) costurile aciunii i analizei. n prima categorie intr patru criterii: a) existena unor constrngeri de timp: dac resursele n acest sens sunt suficient de mari, sau decizia trebuie luat ntr-un interval scurt; evident, aceast constrngere duce la abordri diferite n ce privete numrul alternativelor cutate i luate n considerare, la rolul analizei etc.; b) nivelul de politizare a problemei: dac ea este considerat sau nu ca foarte sensibil, altfel spus dac grupuri i actori importani au opiuni foarte diferite asupra ei. Cnd problema este sensibil, deciziile n ce o privete sunt luate politic: rolul hotrtor nu l au analitii, experii, ci liderii politici. De exemplu, decizii majore privind: reglementarea problemei caselor naionalizate, sau falimentul bncii Bancorex au fost luate politic; c) existena unor puncte de vedere clare asupra problemei: cnd o problem este sensibil, liderii politici, dar i funcionarii publici au tendina de a formula idei bine stabilite, la care renun foarte greu. Chiar i sugestia c e nevoie de o analiz din partea experilor le pare greu de acceptat, avnd n vedere convingerea lor c decizia va fi politic; d) centralitatea problemei: o problem care vizeaz direct valorile instituiei sau organizaiei, care se cunoate c are implicaii de lung durat este recunoscut ca central, spre deosebire de altele, considerate periferice. Trsturile problemei se exprim prin cinci criterii: a) domeniul opiunilor privitoare la acea problem: uneori pot s existe opiuni reale diferite i n acele cazuri rolul experilor, al analitilor este mai mare; alteori ns (n special cnd constrngerile bugetare sunt foarte mari, sau cnd apar anumite condiii politice) numrul opiunilor se restrnge dramatic; b) consensul asupra problemei: asupra naturii ei i asupra politicilor

61

care pot fi aplicate. Rolul analistului de politici poate crete atunci cnd nu exist un consens puternic asupra acestor chestiuni; cnd consensul este relativ ridicat, el poate cel mult s ncerce s propun noi alternative; c) complexitatea problemei: n cazul n care problema este complex, cnd numrul actorilor implicai este mare, atunci rolul analistului poate crete n vederea utilizrii diverselor criterii relevante; d) incertitudinea privind natura problemei, factorii cauzali care intervin, rezultatele obinute, fezabilitatea soluiilor. ntr-adevr, uneori este nevoie s se fac alegeri ntre soluii care duc la beneficii mici, dar sigure, i altele care duc la beneficii mari, dar incerte; problemele cu care se confrunt o instituie pot avea rezultate semnificative, dar incerte iar acestea sunt de maxim importan n analiz; e) dependena de valori a problemei. Un exemplu foarte cunoscut la noi este acela al dezincriminrii relaiilor homosexuale: problema se leag de judeci de valoare diferite, dar puternic susinute de muli oameni (i are conotaii religioase importante). Repercusiunile sau consecinele problemei vizeaz un alt grup de criterii: a) scara consecinelor problemei sau semnificaia lor. Atunci cnd problema are implicai foarte mari, care afecteaz un mare numr de oameni din generaiile actuale sau din cele viitoare, e nevoie de o analiz mai larg, mai e durat a acesteia; b) numrul oamenilor afectai: o decizie privind sigurana circulaiei (obligativitatea centurilor sau viteza limit pe osele) afecteaz desigur un mare numr de oameni; n aceste cazuri e necesar un efort analitic important; c) natura grupurilor afectate: unele grupuri afectate pot fi mici, dar bine organizate sau se bucur de atenia presei (de exemplu, studeni sau copiii strzii sau persoanele handicapate etc.); d) mrimea afectrii: atunci cnd o problem are consecine semnificative asupra unui grup semnificativ, ea se va bucura de o atenie special att pe agenda politicienilor, ct i a analitilor; e) tendina de a se ramifica a problemei i de a afecta alte probleme: problemele care nu sunt legate de altele primesc mai puin atenie, n timp ce problemele care au consecine care se leag de cele ale altor probleme sunt mai mult n centrul ateniei; n sfrit, f) aciunea privind acea problem poate afecta flexibilitatea n viitor a instituiei sau organizaiei: de exemplu, politica adoptat n 1999-2000 de cretere a numrului de studeni va avea consecine uriae n viitor asupra activitii universitilor romneti, dar i de natur bugetar. Problema costurilor aciunii de aplicare a politicilor care vizeaz o anumit problem, precum i cea a costurilor analizei acesteia ne conduc la un alt set de criterii: a) aplicarea unei politici privind o problem poate avea costuri mult mai mari dect aplicarea politicilor privind o alt problem. De aceea, este necesar analiza atent a acestora, avnd n vedere constrngerile bugetare ale instituiilor i ageniilor guvernamentale; b) aciunea poate presupune schimbri mici sau mari: se poate adopta o politic incremental sau una care, explicit, asum schimbri mari. De pild, se poate privatiza ntr-un ora reeaua de distribuire a apei sau se poate trece la construcia unui sistem de autostrzi. n aceste din urm cazuri, ndeosebi, e necesar o analiz foarte atent a costurilor i a implicaiilor politicii; c) resursele angajate pot fi mai mici sau mai mari; de asemenea, ele pot fi angajate pentru o perioad de timp mai mic sau mai mare: cum se poate justifica trecerea unor costuri ridicate asupra generaiilor urmtoare?; d) analiza nsi a problemei presupune costuri: este nevoie de alocarea de fonduri speciale n acest sens (mai ales cnd e nevoie de angajarea unor consultani externi). Aceste costuri nu trebuie ignorate; e) analiza problemei poate avea sau nu beneficii: cu ct ele

62

sunt mai ridicate, cu att i rolul analistului i posibilitatea utilizrii ulterioare a expertizei sale sunt mai mari. Putem sintetiza aceste consideraii n tabelul urmtor (Hogwood, Gunn, 1984: p. 100; 2000: pp. 108-109). Pentru a decide ntre probleme (n cazul nostru, ntre problemele A, B i C) putem adopta mai multe metode: putem s adunm pur i simplu numrul de criterii pe care le satisface fiecare problem i s comparm rezultatele; sau putem formula scoruri, pe scar dat, pentru fiecare criteriu i s comparm iari rezultatele; sau putem nc pondera acele scoruri etc. Cititorul este sftuit s ncerce s aplice aceste metode n analiza problemelor cu care s-a ntlnit o instituie sau o organizaie cunoscut. Criteriul 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 Total CONTEXTUL PROBLEMEI Este ndeajuns timp pentru a face analize? Ct de politizat este problema? Exist puncte de vedere clare asupra problemei? Este problema central? TRSTURILE PROBLEMEI Ct de larg e domeniul de opiuni? Exist consens asupra ei? Ct de complex este problema? Ct de mare este incertitudinea? Este dependent de valori? REPERCUSIUNILE PROBLEMEI Are consecine semnificative? Sunt muli oameni afectai? Este afectat un grup semnificativ? Este afectarea semnificativ? Are problema tendina de a se ramifica? Limiteaz ea opiunile viitoare? COSTURILE ACIUNII I ANALIZEI E costisitor s se acioneze? Presupune aciunea schimbri mici sau mari? Angajeaz resurse? Este analiza necostisitoare? Se obin beneficii prin analiz?
Problema A Problema B Problema C

c) Respingerea agendei
63

Atunci cnd am discutat rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei am vzut c exercitarea puterii de ctre un grup se poate realiza nu numai n sensul includerii unei probleme pe agenda public sau pe cea formal, ci i n acela al mpiedicrii unei probleme s intre pe agenda public sau formal. Atunci ea nici nu exist ca problem: dac grupuri diferite aveau atitudini diferite fa de politicile corespunztoare, conflictul nici nu mai apare; el rmne ascuns. Acest proces de respingere a includerii unei probleme pe agend se poate realiza ns n multe modaliti. Iat sistematizarea pe care o propun Cobb i Ross (1997: p. 42) n privina strategiilor care pot fi folosite pentru a respinge accesul la agend. Autorii disting ntre patru tipuri de strategii: a) cu un cost redus, care accentueaz asupra nerecunoaterii problemei sau a iniiatorului; b) cu un cost mediu, care ncearc s discrediteze politica propus de grupul care o iniiaz sau chiar grupul nsui; c) cu un cost mediu, care intenioneaz s opreasc n mod simbolic grupul iniiator; d) cu un cost ridicat, care se distribuie ntre toate prile implicate, dar mai mult asupra iniiatorilor dect asupra oponenilor (cel puin pe termen redus). Cele patru feluri de strategii sunt aplicate ncepnd cu cele care au cost mai redus, celelalte intrnd n scen de obicei dac strategiile iniiale cu un cost redus eueaz. A. Strategii cu cost redus: nerecunoaterea problemei; respingerea ideii c problema exist; refuzul de a recunoate grupurile care propun problema B. Strategii cu cost mediu: atac Schimbarea rolurilor: se pretinde statutul de victim Dac legitimitatea grupului este mic se discrediteaz grupul care susine problema: se leg acest grup de altele nepopulare; se pune sub semnul ntrebrii comportamentul, etica liderilor acelui grup; se blameaz grupul pentru c a ridicat problema; se folosete nelciunea: se pune n circulaie informaie fals. Dac legitimitatea grupului este ridicat se discrediteaz nsi problema: se susine c problema nu reprezint o preocupare public legitim; se pun n discuie faptele i situaiile respective; se susine c problema privete numai cazuri izolate; se invoc temerile publice fa de acea problem; Se concentreaz discuia asupra definirii problemei, accentundu-se asupra acelor caracteristici ale problemei pe care se sprijin oponentul: este ambigu: ridic temeri; are un semnificativ impact social negativ (multe persoane vor fi vtmate sau lezate); are consecine negative (generaiile viitoare vor plti); exist un precedent clar (politicile existente sunt adecvate);

64

are o complexitate ridicat (oamenii nu o pot nelege);

C. Strategii cu cost mediu: mpiedicarea simbolic se invoc norme ale comunitii, precum loialitatea; se susine punctul propriu de vedere prin definirea ntr-un mod restrns a problemei; se coopteaz liderii grupului sau unele din simbolurile acestuia; se creeaz o comisie care s studieze problema; se amn. D. Strategii cu cost ridicat ameninri electorale sau retragerea sprijinului; ameninri economice sau chiar sanciuni efective; ameninri cu justiia sau acionri n instan; ameninri fizice sau chiar aciuni (bti, crime). Vom discuta numai cteva dintre acestea anume cele de atac, cu costuri medii, care ncearc s discrediteze politica propus de grupul care o iniiaz sau chiar grupul nsui Pentru toate tipurile de strategii cititorul este rugat s se gndeasc la exemple: fie (i de preferat) din realitatea romneasc strategii practicate la nivel naional, local ori n cadrul unor instituii i organizaii fie unele ipotetice. Cobb i Ross noteaz faptul c oponenii unei probleme au de multe ori avantaj: agenda formal este mereu plin: i e mult mai uor s convingi c nu e nevoie de ceva n plus dect c trebuie acionat ntr-un mod nou; timpul e aliat al oponenilor; dac o problem nu intr pe agend un timp mai ndelungat, ea se uzeaz: interesul pentru ea scade, publicul se plictisete de invocarea ei; oponenii au de multe ori mai mult informaie dect cei care susin problema: dac ei au reuit n trecut s blocheze apariia problemei sau dac ei au opinii puternice (etice sau religioase) n acea problem (de pild, n cazul prohibirii relaiilor homosexuale); mijloacele de comunicare n mas pot servi att oponenii, ct i susintorii intrrii unei probleme pe agend: cnd n mass-media o problem nu a dobndit un loc central, oponenii au avantaj; cnd susintorii au reuit s o aduc n centrul ateniei mass-media, oponenii accentueaz asupra caracteristicilor negative ale problemei (costuri mari, crearea de noi instituii, conflictul cu valori acceptate n societate etc.) sau ale grupului care o susine (lips de experien, legturi dubioase cu alte grupuri etc.); tendinele politice pe termen scurt pot afecta problema: scderea PIB, n ultima parte a anilor '90, a afectat toate ncercrile de a pune problema creterii ponderii n PIB pentru educaie. S analizm pe scurt strategiile de atac. Prima opiune care trebuie fcut de oponenii unei probleme este aceea de a decide mpotriva cui s ndrepte atacul: mpotriva problemei nsei sau a grupului ori grupurilor care o susin. Dac susintorii problemei (sau: iniiatorii unei politici) au o legitimitate ridicat, atunci a-i ataca e puin

65

nelept; dar cnd ei nu se bucur n comunitate de respectabilitate, atunci e mai fezabil opiunea de a ataca nu problema, cu chiar grupul. Dac grupul are legitimitate nalt, e mai probabil ca oponenii s se concentreze direct asupra problemei. Se susine c problema nu trebuie s reprezinte o preocupare public, c mai curnd ea ar trebui s fie soluionat n mod privat. De pild, trebuie introdus educaia sexual ca obiect de nvmnt, sau ea trebuie lsat n seama prinilor? Sau: dac numrul studenilor de etnie rrom este att de mic, e aceasta o problem a societii sau ea ine numai de felul n care fiecare persoan (deci i una de etnie rrom) i alege viitorul? n ambele situaii, primul tip de rspuns a fost cel care a prevalat: de aceea, problemele nsele pe care le ridicau aceste ntrebri nu au dobndit un loc vizibil pe agend. n climatul nostru cultural, multe probleme importante au fost scoase din atenia public prin invocarea mecanismului pieei libere: nu trebuie s reglementm n acest sau acest domeniu, fiindc piaa liber va face ca lucrurile s se aranjeze de la sine; de exemplu, nu e nevoie s reglementm foarte mult activitatea instituiilor care ofer programe de nvmnt la distan, fiindc cele care nu sunt competitive vor disprea de la sine; la fel n domeniul turismului, al pieei imobiliare etc. De multe ori sunt puse n discuie faptele, sugerndu-se c problema apare pentru c argumentele formulate sunt greite. Cnd s-a sugerat ca sistemul de sprijin social pentru studeni s fie modificat pentru a direciona resursele (mici) disponibile n special ctre tinerii care au o situaie financiar mai grea (Dima, Vlsceanu, 2000), s-a argumentat c datele care indic faptul c cei mai muli studeni provin din familiile cele mai bine situate n ar n privina veniturilor sunt prea puin relevante sau chiar c n ara noastr srcia e att de rspndit nct nu se pot face diferenieri ntre studeni pe criteriul veniturilor familiale. Atacurile oponenilor mpotriva unei probleme pot face apel la temerile publicului. Se susine c politica respectiv implic multe costuri ascunse, care vor face ca situaia de fapt s se nruteasc; sau c unele costuri permise (chiar stimulate) sunt de natur s afecteze buna funcionare a instituiilor din acel domeniu. Astfel, introducerea sistemului nou de asigurri de sntate a fost atacat pe motivul c fonduri importante au fost ndreptate spre funcionarea noilor instituii nfiinate (casele judeene de sntate), iar medicii sunt sufocai de probleme financiare, nemaiavnd timp s se ocupe de pacieni. A doua cale la dispoziia oponenilor unei probleme este aceea de a lua n discuie dimensiunile acesteia: Ambiguitatea: cu ct problema e definit mai ambiguu, cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare. Semnificaia social: cu ct o problem e definit ca fiind mai important social, cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare. Relevana n timp: cu ct o problem e definit ca avnd o relevan mai mare n timp, cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare. Complexitatea: cu ct o problem e definit ca nefiind pur tehnic, cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare. Existena precedentelor clare: cu ct o problem e definit ca neavnd precedente clare, cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare.

66

Dac o problem este definit de ctre susintorii ei innd seam de toate aceste dimensiuni, atunci atenia asupra acesteia va crete. De aceea, oponenii au la ndemn susinerea c problema nu este bine definit potrivit acestor caracteristici. De exemplu, restructurarea sectorului minier a ridicat obiecii pe fiecare din aceste dimensiuni. n primul rnd, s-a argumentat c problema e ambiguu definit: care mine trebuie nchise i pe ce criterii? Cum se poate determina c o min nu este eficient? Ce se ntmpl dac o min nchis se dovedete apoi c ar fi putut fi eficientizat? n al doilea rnd, problema social este la fel de important: dac privim exploatarea minier n sine, ca fapt economic, nu inem cont de importana social a problemei, de faptul c zonele miniere sunt monoindustriale i prin astfel de decizii este afectat ntreaga zon respectiv. n al treilea rnd, ce se ntmpl dac aceste zone sunt supuse unei recesiuni economice mari? Nu sunt afectate drastic generaiile urmtoare de copii din acele zone, care vor primi o educaie deficitar, o alimentaie proast i, probabil, vor beneficia de asisten medical mai sczut? Pe termen lung, consecinele pot fi foarte grave. n al patrulea rnd, problema trebuie tratat n toat complexitatea ei; de pild, restructurarea sectorului minier fr msuri adecvate de recalificare a personalului disponibilizat va crea n timp probleme mari. n sfrit, dei exist precedente n alte ri privind restructurri drastice ale sectorului minier, nu este clar dac la noi sunt valabile aceleai condiii ca acolo: cci restructurarea, cu toate problemele pe care le implic, e numai o component a restructurrii ntregii economii. (Exemplul sistemului de pli compensatorii, iniial viznd doar sectorul minier, dar apoi generalizat pentru multe alte domenii, e semnificativ: la noi n ar el a condus la o presiune uria, chiar de nesuportat, asupra asigurrilor sociale.) Nu e greu s recunoatem aici acele argumente care au contribuit la nepunerea pe agenda formal o lung perioad de timp a problemei restructurrii profunde a sectorului minier.

e) Definirea problemelor
Cum am vzut, o problem poate s intre pe agenda formal n moduri foarte diferite: de la situaiile n care politicile dorite sunt bine definite, incluznd chiar un set de reglementri pentru aplicarea acestora, pn la situaiile n care problemele sunt mai curnd colecii de idei vagi, de idealuri, de simboluri, care abia apoi vor trebui s fie analizate atent i s primeasc o definiie precis. Cele mai multe probleme care intr pe agenda formal se situeaz undeva ntre aceste extreme. Etapa definirii problemei urmeaz, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000), imediat celei n care agenda s-a stabilit, iar problemele au fost filtrate. Definirea problemei este procesul prin care o problem, odat intrat pe agend, devine preocuparea instituiilor, grupurilor i persoanelor interesate; este explorat, bine formulat i chiar cuantificat; i, uneori, i se d o definiie provizorie acceptabil n care sunt specificate cauzele, consecinele, componentele ei. (Dup Hogwood i Gunn (1984: p. 108; 2000: p. 117) O anumit definire a problemei are consecine importante n ce privete formularea politicilor corespunztoare, decizia, implementarea acelor politici. Desigur,

67

nc din etapele anterioare (al stabilirii agendei i al filtrrii problemelor) a existat o anumit definire a problemei; dar este cel mai adesea nevoie ca acest proces s continue. Modelul listei de ntrebri. Hogwood i Gunn (1984; 2000) propun acest model. Ei discut procesul de definire a problemei, sugernd un set de aspecte ale situaiilor n care se gsesc analitii politicilor i care pot contribui la o mai bun nelegere a problemei: Cine i de ce spune c exist o problem? Problema caselor naionalizate este un exemplu foarte bun n acest sens: diferite grupuri interesate au ncercat s o defineasc n modaliti diferite i, de asemenea, au atras sprijin din pri diferite ale spectrului politic. Abordarea problemei din perspectiva chiriailor este extrem de diferit de abordarea ei din perspectiva fotilor proprietari. (Pentru o discuie a problemei, a se vedea Miroiu, A., 1998: pp. 283 - 299.) Aadar, felul n care e definit problema depinde de felul cum a intrat aceasta pe agend; de cine a susinut-o; i de ce a susinut-o. Este aceasta o problem real? Este ea a guvernrii? Am menionat mai devreme exemplul educaiei sexuale n coli; n funcie de rspunsul dat, problema va fi altfel neleas. De pild, dac este definit ca o problem public, doar atunci se poate trece la considerarea unor politici. E probabil un acord asupra problemei? Apariia unui acord depinde de mai muli factori: existena unui numr mai mic sau mai mare de agenii guvernamentale implicate; informaia disponibil: ct de relevant i de demn de ncredere este; msura n care problema e legat de valori fundamentale pentru unele dintre actorii implicai; numrul de poziii generale privind acea problem. De exemplu, n formularea unei politici noi privind copiii instituionalizai acordul s-a obinut foarte greu, datorit numrului mare de instituii implicate (Ministerul Educaiei, al Sntii, autoritile locale etc.), dar i datorit informaiei reduse i dificultilor de transfer al responsabilitilor, precum i predominrii unei perspective (cea remanent din perioada socialist) cu totul diferite dect cea urmrit cu privire la felul n care s se asigure ngrijirea acestor copii. Nu este prea devreme pentru a da o definiie? Dac o definiie este dat prea devreme, e posibil ca n acest fel s se ngusteze prea mult modul n care sunt cutate soluiile pentru ea; definiiile premature pot fi foarte restrictive: nu se mai strnge informaie relevant, iar opiniile sunt concentrate ntr-un mod care poate distorsiona semnificaia real a problemei. Cei care definesc problema posed un cadru propriu de abordare a acesteia? Exist i cadre alternative de abordare a ei? De multe ori, cei care sunt n situaia de a defini problema nu au nici ei o perspectiv din care s nceap analiza ei, un cadru teoretic sau cel puin o sum de idei pe care s i bazeze analiza. Mai mult, pentru ca analiza s fie obiectiv, e binevenit o pluralitate de abordri: iar dac acestea nu sunt disponibile, e recomandabil ca ele s fie cutate. Ct de complex poate fi construit o problem? Uneori ceea ce apare ca o problem simpl constituie de fapt un ntreg complex de probleme. Problema copiilor strzii, de pild: unii copii provin din case de copii; alii provin din familii cu probleme (cu un nivel foarte mic de venituri; cu unul dintre prini alcoolic; n care violena este ridicat etc.); alii din familii monoparentale etc. Sunt toate aceste cazuri tratabile la fel? Este posibil ca problema s fie abordat

68

difereniat pentru fiecare din aceste cazuri; sau putem ca unele din aceste situaii s le punem mpreun (copiii care provin din familii)? Este neleas structura cauzal a problemei? Dac ne gndim la exemplul anterior, cunoatem corespunztor cauzele care determin copiii s adopte strada? Sunt disponibile pentru decideni modele cauzale ale acestui fenomen, elaborate de sociologi, psihologi? Hogwood i Gunn (1984: p. 124; 2000: p. 135) dau un exemplu instructiv. n marile orae iar cele romneti, Bucureti n particular, nu fac excepie! gunoiul este o problem. Ce a determinat acest lucru? Cititorul poate analiza urmtorii factori invocai ca posibile explicaii: a) deteriorarea standardelor de comportament ale oamenilor; b) lipsa courilor de gunoi pe strzi i a pubelelor; c) proliferarea magazinelor n care se vinde hran; d) existena chiocurilor, n jurul crora se strng ambalaje i alte gunoaie; e) ineficiena autoritilor n aplicarea legilor privind pstrarea cureniei etc. Pot fi cunoscute toate implicaiile problemei? Cu ct o problem este mai complex, cu ct este mai important social, cu att implicaiile ei sunt mai mari i mai greu de determinat. De aceea, e important efortul de a determina ct se poate de mult implicaiile relevante, la o scar rezonabil de timp a politicilor prin care se rspunde problemei.

Modelul operaional: analiza ca meteug. Acest model, elaborat de A. Wildavsky i I. Geva-May, pleac de la distincia dintre: 1) situaia relativ la o problem; 2) problema analistului de politici. Situaia const n faptul c o problem a intrat deja pe agenda formal, i exist o preocupare, exist ateptri i valori ale publicului i ale reprezentanilor autoriii statului privind tipurile de politici care trebuie elaborate i aplicate pentru a soluiona acea problem. Pe de alt parte, analistul de politici cruia i se cere s propun politici n acest sens trebuie ca, pornind de la acea situaie, s produc o formulare particular a problemei; alternative de abordare a acesteia; s evidenieze consecinele politicilor propuse etc. Pentru a defini problema, analistul trebuie s in cont de urmtorii factori: 1. Actorii: Care sunt indivizii i grupurile care sunt preocupai de acea problem, i care se poate presupune c se vor implica n elaborarea i aplicarea politicilor? 2. Motivaiile: Care sunt motivele, nevoile, speranele, obiectivele actorilor? Ce vor ei? Ce trebuie fcut pentru a-i satisface? 3. Opiniile: Ce crede despre acea problem fiecare actor? Care sunt atitudinile i valorile diferiilor participani? Ce mijloace i scopuri vor accepta ei? 4. Resursele: Ce resurse ale actorilor pot fi folosite pentru a obine ce doresc ei? 5. Localizarea: Unde se vor lua deciziile? De ctre cine? Cnd? Uneori deciziile se iau n mai multe locuri iar unele dintre acestea pot fi cunoscute apelnd la experiena anterioar. Definirea problemei este rezultatul considerrii tuturor acestor factori. La fiecare moment al analizei, este necesar s se in cont de influenele diferite ale implicrii fiecruia dintre acetia. De pild: a) o agenie sau instituie guvernamental tinde s in

69

seam numai de acei factori care o vizeaz direct; b) persoanele individuale, la fel ca i mass-media, au de multe ori numai o imagine vag cu privire la ceea ce se dorete prin aplicarea unei politici; c) uneori obiectivele organizaiilor guvernamentale nu sunt clare (iar uneori organizaiile nici nu doresc s le prezinte clar). De aceea, de multe ori conflictele dintre obiectivele diverilor actori nu sunt evidente. Pentru a defini mai precis problema, astfel nct s se poat trece la stadiul urmtor al procesului, analistul de politici trebuie s realizeze urmtoarele activiti: a) s defineasc procesul; b) s identifice contextul i actorii; c) s identifice variabilele; d) s identifice politicile i obiectivele; e) s decid asupra gradului de complexitate al problemei; f) s adune date, s in seam de abilitile i de strategiile existente. Potrivit lui Wildavsky i Geva-May, acest proces prin care analistul definete ntr-un mod operaional problema respectiv este greu de cuantificat; avem aici mai degrab cu un meteug, pe care l dobndim nu att n mod teoretic (citind cursuri despre definirea problemei), ct, n primul rnd, prin practic. n ncheierea acestui capitol, este instructiv s prezentm sintetic rolul analistului de politici n procesul de definire a problemei (Geva-May, I, Wildavsky, A.,1997: p. 37):

70

Definete procesul: fii inventiv: problemele nu exist ca ceva dat; mai curnd ele sunt create; nu considera c definiia problemei la care ai ajuns la un moment dat e definitiv; fii oricnd gata s redefineti problema; nu te baza pe credina greit c problemele definesc n mod unic soluiile; lucreaz cu ceilali pentru a defini problema. Identific actorii i contextul: formeaz-i o nelegere ct mai bun a contextului n care se iau deciziile; identific actorii implicai; identific nevoile ageniei guvernamentale pentru care lucrezi; ine seam de preocuprile publicului; ine seam de valorile pe care se bazeaz preocuparea publicului; investigheaz supoziiile implicite n felul n care e privit problema n agenia guvernamental pentru care lucrezi; ncurajeaz-i pe ceilali membri ai ageniei guvernamentale s lucreaze cu tine (cci felul n care tu defineti problema poate fi prea limitativ); fii contient c felul n care politicienii definesc problema difer de al tu. Identific variabilele: caut s obii ajutorul experilor; caut analogii cu alte probleme anterior intrate pe agend; ine seam de experiena altor organizaii care au avut de-a face cu probleme similare; limiteaz numrul variabilelor luate n considerare la un numr manevrabil (eliminle pe care care schimb mult felul n care tu priveti problema; pentru celelalte ncearc s micorezi numrul de valori pe care le pot lua). Identific politicile i obiectivele: f distincia dintre cele dou; expliciteaz obiectivele relevante; ine seam de obiectivele doar implicite, care trebuie explicitate; formuleaz diferitele politici deja cunoscute. Decide asupra gradului de complexitate al problemei: examineaz diverite puncte de vedere asupra problemei; folosete tehnica examinrii mixte (Etzioni a se vedea capitolul 6); nu fi tentat s clasifici problema dup scheme date. Adun date, ine seam de abilitile i de strategiile existente: construiete o baz de date; colecioneaz orice date cu care te ntlneti; ele ar putea s-i foloseasc la un moment dat; fii contient de faptul c cele mai multe date au fost folosite nainte n alte scopuri; verific-i sursele de informaie; fii precaut cu datele cantitative (cele care privesc banii, timpul etc.)

71

ntrebri i aplicaii
1) Care este deosebirea dintre agenda public i cea formal? Dai exemple de probleme care se afl pe agenda public, dar nu i pe cea formal. Putei da un exemplu de problem care s-a aflat pe agenda formal, dar nu i pe cea public? 2) Luai un exemplu de politic economic aplicat n mai multe ri din Europa central i de rsrit. Putei argumenta plecnd de aici n sensul teoriei determinrii economice i tehnologice a politicilor? 3) Care sunt caracteristicile cadrului coaliiei de susinere? 4) Care este rolul ideologiei n stabilirea agendei? 5) Definii cele trei fee ale puterii. 6) Care sunt caracteristicile celor trei modele ale stabilirii agendei propuse de Cobb, Ross i Ross (cel al iniiativei exterioare; cel al mobilizrii; i cel al accesului interior)? 7) n ce const filtrarea problemelor? Este deosebit aceast etap de cea a stabilirii agendei? 8) Care sunt criteriile de filtrare a problemelor? 9) Dai exemple de aplicare a criteriilor de filtrare a problemelor, pe baza cunotinelor dvs. din instituia sau organizaia unde lucrai. 10) Pe baza unei matrici de prioriti privind filtrarea problemelor comparai trei probleme i determinai care va intra mai degrab pe agenda formal. 11) Pentru fiecare strategie de respingere a includerii unei probleme pe agend analizai cte un exemplu: fie (i de preferat) din realitatea romneasc strategii practicate la nivel naional, local ori n cadrul unor instituii i organizaii fie unele ipotetice. 12) Care sunt dimensiunile unei probleme? 13) Pe baza modelului listei de ntrebri analizai o problem i observai n ce msur ea este bine definit. 14) Care este rolul analistului n definirea unei probleme?

72

4. FORMULAREA POLITICILOR
Obiectivele capitolului
n acest capitol va fi analizat procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de soluionare a unei probleme. Vei putea, dup parcurgerea lui: s definii problemele structurate bine, mediu sau slab; s difereniai ntre politicile cu public i cele fr public; s indicai rolul specialitilor n formularea politicilor; s identificai tipurile de criterii pentru evaluarea politicilor; s cunoatei metode de generare i respingere a alternativelor; s definii i s analizai cazuri concrete de nvare i de transfer al politicilor.

Termeni cheie: formularea alternativelor; probleme structurate; criterii; ; generarea alternativelor; nvare; transferul de politici..

Coninutul capitolului:
a. b. c. d. Ce determin formularea politicilor? Stabilirea criteriilor Analiza alternativelor nvarea i transferul de politici

Odat ce o problem a intrat pe agenda formal a fost recunoscut ca semnificativ i a primit o formulare mai precis persoanele responsabile de elaborarea i de aplicarea politicilor publice trebuie s treac la o nou faz: aceea de 1) a explora diversele variante disponibile; 2) a cuta altele noi; 3) a elimina unele dintre opiunile posibile (cele care nu par acceptabile publicului sau decidenilor). Aa cum am vzut, uneori alternativele considerate ca relevante exist deja ele apar n chiar procesul de stabilire a agendei; alteori ns e nevoie s se declaneze un proces distinct pentru a le determina.

73

Formularea politicilor este procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de soluionare a unei probleme aflate pe agend. Acest proces are cteva caracteristici importante (Ch. Jones, apud Howlett, Ramesh, 1995: p. 123): Nu trebuie s presupunem c formularea este rezultatul unui singur actor; pot exista mai muli actori sau grupuri care vor produce propuneri complementare sau concurente. Formularea poate ncepe chiar dac problema nu este foarte bine definit sau fr ca cei care sunt angajai n acest proces s aib contact cu grupurile afectate. Formularea nu aparine neaprat unei anumite instituii, dei adesea aceasta e obiectul de activitate a ageniilor guvernamentale. n timp se produc formulri i reformulri de politici, uneori fr ca vreuna s dobndeasc sprijin suficient. Adesea sunt consultai cei care pierd ca urmare a aplicrii politicii. Procesul nu este niciodat neutru: ntotdeauna cineva ctig i cineva pierde prin aplicarea politicii.

a) Ce determin formularea politicilor?

Cum se observ, formularea politicilor este rezultatul unui proces n care actorii implicai sunt supui unor constrngeri multiple. Ele sunt de dou mari tipuri: 1) cele care privesc natura problemei pentru soluionarea creia urmeaz s fie propus o politic; 2) cele care privesc actorii implicai i mecanismele instituionale sau neinstituionale de formulare a politicilor, altfel spus contextul politicii. Natura problemei. Aa cum am vzut, problemele pentru care urmeaz s se elaboreze politici de soluionare difer foarte mult ntre ele. Foarte general, ele se pot mpri n trei grupuri: a) bine structurate; b) mediu structurate; c) slab structurate. ntre problemele cuprinse n cele trei grupuri nu putem, desigur, s stabilim granie rigide. Cum putem include o problem ntr-unul din cele trei grupuri? Aceasta presupune evaluarea ei potrivit mai multor criterii: 1) gradul de conflict asupra problemei; 2) numrul de actori implicai; 3) nivelul de credibilitate a informaiei disponibile; 4) numrul de alternative disponibile; 5) cunoaterea rezultatelor aplicrii diverselor alternative; 6) probabilitatea rezultatelor. Conform acestor criterii, cele trei feluri de probleme se pot caracteriza astfel:
Criterii Probleme bine structurate Probleme moderat structurate Probleme slab structurate

Gradul de conflict Numrul de actori Nivelul de credibilitate a informaiei Numrul de

consens puini de ncredere limitat

consens / conflict puini de ncredere limitat

conflict muli nu este de ncredere nelimitat

74

alternative sigur nesigur Cunoaterea rezultatelor calculabil incalculabil Probabilitatea rezultatelor (Cf. Walters, L.C., Aydelotte, J., Miller, J., 2000: p. 354.)

necunoscut incalculabil

Problemele bine structurate sunt rare; cel mai adesea, problemele cu care se confrunt decidenii sunt slab structurate. Nu exist un consens asupra definirii lor i o nelegere comun a cilor de urmat pentru a le soluiona. Dificultatea este crescut de faptul c numrul actorilor implicai este ridicat ceea ce face ca atingerea consensului s fie complicat. Problema pare s aib un numr uria de alternative de soluionare; dar aceasta nu n sensul c soluiile propuse sunt bine articulate; dimpotriv: ele sunt mai degrab presupuse ca existente, i nici una nu este elaborat n detaliu. Cci informaia disponibil (care e presupus n ncercrile de a elabora i de a evalua alternativele) nu este de ncredere. n particular, nu e disponibil informaia privind rezultatele aplicrii unei sau altei politici. Situaia se poate caracteriza ca una de incertitudine: nu numai c nu se cunoate cu certitudine dac un rezultat va apare sau nu odat promovat o politic; dar nu se poate calcula nici mcar probabilitatea cu care un anumit rezultat ar putea s apar; mai mult, pot apare rezultate neintenionate, care nici mcar nu sunt bnuite. O consecin important a acestor consideraii este urmtoarea: atunci cnd se confrunt cu o problem slab structurat, decidenii sunt tentai s nu i acorde o atenie deosebit, dat fiind dificultatea de formulare a unor politici care s atrag consensul diverilor actori implicai. Ei tind s o mping ntr-o zon cenuie a agendei. Dar, dac problemei i se ataeaz o alternativ pe care actorii implicai o consider viabil, situaia se schimb: problema are anse mult mai mari s ias din umbr. Aa se explic de multe ori decizii rapide asupra unor probleme care dei cunoscute ca importante pentru o comunitate ani de zile au fost neglijate. Simplu spus, ele au foat neglijate pentru c nu tiam ce s facem cu ele. Iat dou exemple: problema cinilor vagabonzi din Bucureti sau cea a sprijinirii de ctre comunitile locale a colilor. Prima a putut fi abordat rapid atunci cnd s-a elaborat un plan concret de soluionare a ei, chiar dac acel plan a suscitat foarte multe reacii adverse: fiindc era pentru prima dat cnd primria avea o soluie clar. n a doua situaie, doar dup ce s-a decis ca administraiile locale s rspund direct de situaia material a colilor (deci abia cnd o alternativ clar a fost gsit) problema a aprut ca foarte important pentru primari i i s-au cutat soluii rapide i concrete. (Cf. i Kingdon, 1995: p. 143.) Contextul politicii. n formularea politicilor, alte dou aspecte sunt importante: a) implicarea specialitilor acei participani la procesul de nfptuire a politicilor, care de cele mai multe ori rmn ascuni ochiului public; b) activitatea grupurilor politice de presiune, schimbrile n instituiile politice i administrative, n legislaie etc. (Am ntlnit mai devreme cele dou aspecte atunci cnd am discutat modelul lui Kingdon al stabilirii agendei. Kingdon (1995) le numea curentul politicilor, respectiv curentul politic.) Specialitii. Comunitile de specialiti particip tot mai mult la formularea alternativelor i a soluiilor propuse. Acetia sunt: universitari, cercettori, consultani, funcionari publici de carier, experi ai instituiilor guvernamentale, experi parlamentari i ai partidelor politice, analiti care lucreaz pentru diferite grupuri de interese. De multe

75

ori, ei se grupeaz n comuniti mai mici, care studiaz domenii mai specializate ale politicilor publice. Ei sunt participani ascuni n formularea politicilor, pentru c adesea opinia public (sau chiar cei aflai la un nivel foarte ridicat de decizie) nu cunosc exact contribuia lor. Ei au n comun, ntotdeauna, o cunoatere bun a domeniului i a tipurilor de politici promovate n cadrul acestuia, chiar dac interesele lor i orientrile lor politice pot fi foarte diverse. Aceti specialiti particip la formularea politicii n modaliti foarte diferite: lucrri tiinifice, rapoarte de evaluare, articole de pres, dezbateri, seminarii i ateliere de lucru etc. Desigur, nu toate propunerile sunt acceptate iar multe dintre ele sunt respinse ori pur i simplu neglijate. S mai observm c aceste comuniti de specialiti particip la formularea politicilor nu doar n structuri formale, ci i prin raporturile informale dintre ei; o politic este propus nu numai ntr-o ntlnire a unei comisii constituite de minister, ci i la un prnz informal ntre unii din membrii comunitii. Mediul politicilor. Coninutul sau natura problemei reprezint numai un factor important n felul n care este configurat o anumit politic. Mediul n care problema este abordat influeneaz esenial felul n care va arta politica adoptat. Cum influeneaz mediul designul unei politici? Diversele situaii se pot aranja pe un continuu, la un capt al cruia sunt cele n care politicile sunt formulate fr ca grupurile interesate ntr-o problem s fie implicate; la cellalt capt sunt situaiile n care aceste grupuri sunt puternic implicate. Aceast distincie corespunde, n contextul formulrii politicilor, celei pe care am fcut-o atunci cnd am discutat stabilirea agendei: dintre iniiativa exterioar i accesul interior (Cobb, Ross i Ross, 1976). De data aceasta ne intereseaz ns nu cum ajunge o problem pe agend, ci cum odat ajuns se formuleaz politicile pentru soluionarea ei. Potrivit lui May (1991), putem vorbi de politici cu public i politici fr public. Publicul const din asociaii profesionale, grupuri de productori, grupuri de consumatori, sindicate, alte grupuri de interese, comuniti etc. n cazul politicilor cu public, opiunile sunt construite i alegerile sunt fcute ntrun mediu n care sunt implicai membrii publicului, fiecare cu interesele i cu resursele sale. Aceste grupuri, aflate n conflict, contribuie la generarea de alternative i la selectarea dintre soluiile posibile a celor considerate acceptabile. Exist mai multe modele ale felului n care interacioneaz aceste grupuri n formularea politicilor: Modelul coaliiei de susinere (Sabatier, 1999): aa cum am vzut n capitolul anterior, ntr-o coaliie de susinere sunt cuprini actori la toate nivelele: naional, local; ei au unele opinii comune, de multe ori bazate pe cunoaterea problemei i pe interesele pe care le au n promovarea unui anumit scop care e legat de acea problem. Reuita unei coaliii de susinere depinde ns de muli ali factori: resursele coaliiei (bani, expertiz, autoritate legal, numr de susintori); de factori externi mai stabili (precum natura problemei, resurse naturale, valori culturale, prevederi legale) sau schimbtori (precum opinia public, omajul, inflaia, alegeri etc.). n cele mai multe cazuri exist cel puin dou coaliii de susinere implicate n procesul de formulare a unei politici, iar scopul fiecreia este de a-i promova propriile interese i scopuri (diferite sau chiar opuse celor ale altor coaliii). Modelul reelelor de politici: potrivit acestui model, actorii sunt legai ntre ei n cadrul procesului politicilor n reele complexe care au un rol n formularea i dezvoltarea politicilor care rspund unei anumite probleme. Uneori exist chiar forme

76

instituionalizate ale participrii diferiilor actori la procesul de formulare a politicilor. De exemplu, la nivelul Comisiei Europene, s-au introdus forme instituionalizate de consultare a grupurilor interesate ntr-o anumit problem: Comisia apeleaz n mod obinuit la comitete consultative, la grupuri de experi, la seminarii, conferine i ateliere n care sunt reunii reprezentani ai grupurilor ale cror interese sunt afectate de o politic european (Mazey, Richardson, 1996: p.210). Publicul, potrivit acestor modele, are un rol central n formularea politicilor. Ceea ce nu este cazul n situaiile n care avem politici fr public. n asemenea situaii, publicul nu este nici mare, nici surs a unui conflict major; coaliiile de susinere sau reelele de politici, dac exist, sunt slab dezvoltate. Opiniile prevalente sunt cele care deriv din cele ale experilor. Iar discuiile privind configurarea politicilor se desfoar n spatele uilor nchise n interiorul instituiilor guvernamentale, parlamentului sau al partidelor politice. Sunt dou forme principale de politici fr public: a) cele care implic riscuri publice, precum catastrofe naturale (cutremure, inundaii etc.); b) cele n care datorit problemelor cunoscute privind aciunea colectiv (a se vedea Capitolul 1) sunt puine stimulente de formare a unui public important, precum: reducerea deficitelor; meninerea diversitii biologice; crearea unor politici de inovare etc. Cauzele pentru care se ntmpl acest lucru sunt multiple: problema este perceput ca veche i neimportant; aciunea de a impune anumite soluii este costisitoare; beneficiile sunt reduse i dificil de individualizat etc. Politici cu public Structurarea publicului Exemple de probleme Sisteme de opinii Stabilirea agendei
Coaliii bine dezvoltate de grupuri de interese n jurul unor probleme particulare Probleme imediate, individualizate, repetitive Sisteme bine dezvoltate de opinii; conflict ntre acestea Iniiativ exterioar: publicul susine intrarea unei probleme pe agend; conflicte ntre interesele formulate Politica ptrunde puternic n procesul de formare a politicilor: publicul configureaz formularea politicilor

Politici fr public
Dezvoltare limitat a grupurilor n jurul problemei, de obicei limitat la comuniti tehnice i tiinifice Riscuri publice i probleme cu stimulente limitate pentru aciune colectiv Opiniile nu sunt ferm susinute, sau sunt cele ale tehnicienilor Acces interior: problemele sunt puse pe agend nainte ca publicul s devin contient de ele, sau intr forat pe agend datorit unei crize Aparent apolitic: rolul expertizei tehnocrate i un public redus

Dinamica politic

b) Stabilirea criteriilor
Sarcina analistului de politici este aceea de a propune alternative de soluionare a unei probleme, dar i instrumente de formulare i de selectare a acestora. Pentru aceasta, el trebuie s selecteze criteriile care vor fi folosite n acest sens. Criteriile de alegere reprezint mecanisme de a evalua comparativ politicile publice propuse ca soluii pentru o problem. 77

Sursele criteriilor. Nu se pot folosi aceleai criterii pentru a aborda orice problem: de fiecare dat, criteriile propuse provin din surse diferite i au justificri proprii. Ele sunt selectate n contextul formulrii politicilor de ctre cei implicai n acest proces. Desigur c de multe ori criteriile sunt propuse n scopul susinerii anumitor politici; se propun acele criterii pe care alternativele susinute de un actor le ndeplinesc mai bine. Dar criteriile trebuie n acelai timp s poat fi susinute, aprate apelnd la temeiuri mai generale, pe care le pot accepta diferiii actori implicai: astfel, criteriile care vizeaz aspecte tehnice sunt mai susceptibile de a fi acceptate de ctre toi actorii implicai. La fel sunt i cele care ar putea fi acceptate de orice persoan care le-ar evalua n mod neprtinitor: nu le-ar prefera pentru c aplicarea lor ar duce la alegerea acelor politici aflate n concordan cu propriile sale interese; i nu le-ar respinge pentru c aplicarea lor ar conduce la alegerea acelor politici care nu concord cu propriile sale interese ci ar ncerca s determine dac aplicarea lor ar fi neprtinitoare ntre toi cei afectai, ar fi echitabil (chiar dac, desigur, rezultatul aplicrii lor nu ar fi favorabil tuturor). Dac adoptm astfel de criterii, nu e greu s le justificm n faa celorlali: spunem c ele privesc faptul c o politic public este dezirabil sau e corect. Criteriile de acest fel sunt etice. Principala surs a criteriilor aplicate sunt cerinele impuse de instituia care solicit elaborarea unei politici sau n care aceasta este formulat. Uneori aceste criterii sunt foarte clar formulate. De pild, dac se cere elaborarea unor politici de reducere a personalului din nvmnt sau din administraia public, criteriile sunt foarte precise; adesea ns, criteriile nu sunt foarte limpezi i ele apar pe parcursul procesului de formulare a politicilor, sau sunt cerute de ctre instituie ca pas preliminar al producerii alternativelor. Curentul politic este att o surs, ct i un mecanism de justificare a criteriilor selectate. Aa cum am vzut, n cadrul curentului politic sunt implicai actori, grupuri cu interese i opiuni diverse, greu de armonizat. De aceea e nevoie de explicitarea, clarificarea sau chiar msurarea valorilor promovate de aceste grupuri. Aceste criterii funcioneaz uneori numai implicit; auzim adesea de constrngeri politice: de faptul c anumite alternative nu sunt consistente cu valorile prevalente la un moment dat sau pot fi interpretate ca innd de o orientare ideologic opus celei preferate de guvernare (cnd un guvern este de stnga sunt preferate politic mai etatiste; cnd un guvern este de dreapta sunt preferate politici mai liberale etc.). Atunci cnd alternativele sunt formulate, chiar acestea pot ridica ntrebri importante privind calea de urmat sau criteriile de selectare a politicilor. De obicei, politica urmat pn n momentul respectiv a promovat mai mult sau mai puin anumite scopuri. De pild, zeci de ani n perioada socialist s-a considerat c obiectivul de a sprijini copiii care nu au familie se poate atinge cel mai bine prin instituionalizarea lor n stabilimente mari. Politica a dat anumite rezultate, iar timpul a fcut ca muli dintre noi nici s nu ne mai gndim la faptul c alte instrumente de sprijinire a acestor copii ar fi mult mai eficiente. Criteriile sugerate de specialiti reprezint o surs important. Dar s notm un fapt important: specialitii provin adesea din domenii foarte diferite. De pild, dac n discuie sunt politici sanitare, nu numai medicii sunt implicai; economitii vor fi tentai s aduc n discuie acele criterii care privesc costurile i beneficiile politicilor

78

propuse; juritii vor accentua pe drepturi i responsabiliti; sociologii pe consecinele sociale ale politicii respective, filosofii i teologii pe implicaiile etice ale politicii etc. Faptul c unele criterii sunt aduse n discuie de specialiti nu nseamn i c ele sunt compatibile ntre ele, sau c exist un mod unic definit de a le aplica. Dimpotriv, este nevoie de o balansare a acestora, de corelarea i armonizarea lor proces de multe ori dificil, tocmai pentru c fiecare comunitate de specialiti vine cu autoritatea domeniului i cu influena sa social. Criteriile etice ar putea fi adugate distinct; aceasta pentru c, aa cum am vzut, trstura lor distinctiv este aceea c exprim nu interesele unor grupuri sau unor actori particulari, ci o poziie pe care oricine, n mod neprtinitor, ar putea s o accepte. (S ne amintim de ideea lui J. Rawls (1971) a vlului de ignoran: criteriile etice sunt cele pe care le-am accepta dac ne-am nchipui c suntem sub un vl de ignoran.) Desigur, criteriile etice trebuie ntotdeauna privite n context: trebuie s inem seam de posibilitatea de a le respecta, date fiind toate celelalte constrngeri. Dar, cnd e vorba de interesul public, de ceea ce este dezirabil social, criteriile etice nu pot fi eludate de dragul eficienei stricte; dimpotriv, ntotdeauna ele trebuie considerate ca avnd o preeminen fa de toate celelalte. n formularea politicilor de obicei nu se poate apela la un singur tip de criterii. Utilizarea unui singur criteriu sau a unui singur tip de criterii ar induce mari greuti n formularea unor politici care s rspund ct mai adecvat cerinelor diverselor grupuri afectate. S ne gndim de pild la problema restituirii imobilelor naionalizate: dac singurul criteriu ar fi cel al dreptului la proprietate, atunci problemele extrem de grave privind chiriaii sau soarta unor instituii publice (coli, spitale n primul rnd) deci a unui numr mare de ceteni, dintre care unii s-au nscut la mai bine de o jumtate de secol dup ce s-a produs naionalizarea ar fi inabordabile. De cele mai multe ori e necesar o combinaie de criterii (MacRae, Whittington, 1997: cap. 2). Aceasta nu este simplu de manevrat, ns e preferabil s lum n considerare mai multe criterii, corespunznd complexitii problemei i contextului n care se formuleaz problema. (Aceast propunere nu este neobinuit dac o comparm cu ceea ce fiecare dintre noi facem n viaa de zi cu zi: n mod obinuit, atunci cnd facem o alegere, combinm diverse criterii: cnd alegem o slujb, avem n vedere salariul, dar i posibilitatea avansrii; practicarea propriei meserii; apropierea de domiciliu etc.; atunci cnd alegem o hain, conteaz nu doar preul, ci i calitatea materialului sau marca sau faptul c este la mod.) Alegerea ntre criterii. Criteriile difer ntre ele nu numai prin faptul c au surse i justificri diferite, dar i prin coninutul sau natura lor. Astfel, avem (Keeney, apud MacRae, Whittington, 1997: p. 78): Mijloace i scopuri: unele criterii privesc modul de evaluare a mijloacelor pentru atingerea unui scop, iar altele vizeaz nsui acel scop. De pild, n politicile sanitare asigurarea accesului tuturor cetenilor la tratament medical calificat este un mijloc, n timp ce sntatea lor este scop. Generalitate: unele criterii sunt mai generale dect altele. Astfel, starea de sntate, nivelul veniturilor, calitatea relaiilor personale sunt mai puin generale dect bunstarea persoanei; iar calitatea relaiilor personale e un criteriu mai general dect calitatea relaiilor de familie sau calitatea relaiilor de prietenie.

79

 Msurare: un criteriu poate fi tratat ca un concept (precum cele menionate mai devreme), n timp ce altele sunt msuri ale acelor concepte. Numrul de medici pe locuitor sau numrul de paturi n spital ce revin la o sut de mii de locuitori sunt indicatori care exprim msuri ale accesului la tratament medical calificat. Temeiuri combinate, atunci cnd un criteriu general este interpretat cu ajutorul unui criteriu care exprim un msur. De pild, bunstarea general sau interesul public sunt pentru muli oameni concepte care exprim criterii importante, dei evident c sunt greu de definit precis. Un criteriu precum beneficiul economic net, care poate fi msurat precis, poate fi neles ca o operaionalizare convenabil n multe cazuri a acestora. Dar s observm c nu ntotdeauna ele pot fi interpretate astfel: cci este chestionabil dac e mereu posibil s interpretm n termeni economici satisfacia fa de relaiile personale sau interesul public. (A se vedea n capitolul urmtor discuiile privind analiza cost-beneficiu.) n analiza unei probleme avnd ca scop propunerea de politici este posibil s se selecteze seturi diferite de criterii, mai mult sau mai puin largi, mai mult sau mai puin pertinente. Pentru ca formularea politicilor s fie corespunztoare, stabilirea criteriilor utilizate e aadar o premis hotrtoare. Cum putem alege o colecie ct mai bun de criterii? MacRae i Whittington (1997: cap. 2) propun urmtoarele reguli: a) s folosim criterii care vizeaz scopurile mai degrab dect mijloacele; b) s selectm un set ct mai complet de criterii, care nu las deoparte nici o variabil relevant; c) s nu folosim criterii care se suprapun; cci dac utilizm apoi combinaii de criterii, riscm s numrm de dou ori acelai lucru; d) s preferm msuri cantitative, care faciliteaz negocieri mai concrete ntre grupurile interesate; e) atunci cnd folosim msuri cantitative, acestea s fie clare i adecvate. Criteriile care vizeaz mijloacele sunt mai atrgtoare: cci ele sunt ntotdeauna mai concrete i mai uor de definit. E mai simplu s ne raportm la numrul de doctori sau de paturi la un numr anumit de locuitori i s le lum drept criterii pentru starea de sntate a cetenilor; la fel, numrul de licee n care exist laboratoare de informatic sau procentul personalului didactic necalificat sunt criterii precise pentru a discuta despre calitatea educaiei. ns accentul pe criterii care vizeaz scopurile chiar dac acestea sunt mai greu de operaionalizat are anumite avantaje: a) un scop poate fi atins prin mijloace alternative, iar accentul pe criterii privind mijloacele duce n umbr acest aspect; b) n special n cazul politicilor cu public, criteriile privind scopurile permit o nelegere mai bun a diferenelor de opinii ntre diferitele grupuri implicate, dar i a valorilor comune; de asemenea, n aceste cazuri ndeosebi, c) e sprijinit procesul de negociere ntre grupuri. Atunci cnd criteriile nu acoper (de preferat ct mai multe dintre) variabilele relevante, apare sentimentul unei selecii arbitrare; membrii grupurilor care favorizeaz anumite politici pot susine c respingerea acestora e datorat prioritar nelurii n considerare a acelor criterii care le favorizau. De pild, se poate susine c accesul redus la nvmntul superior romnesc al tinerilor din mediul rural depinde de factori care nu au fost luai n seam n trecut, precum oferta limitat de licee i de profiluri diferite de cel agricol n mediul rural, sau concentrarea personalului didactic necalificat n colile

80

din rural. Implicarea specialitilor poate s fie un impediment n acest sens: dac ei provin numai dintr-un domeniu de specializare, ei tind s nu in seam de criterii relevante pentru specialitii din alte domenii. Pe de alt parte ns, numrul criteriilor nu poate s creasc mult: de obicei, dac se lucreaz cu mai mult de cinci criterii, acestea sunt dificil de manevrat, iar rezolvarea diferendelor devine prea laborioas. E recomandabil de aceea ca: a) nainte de selectarea criteriilor ce vor fi utilizate, s se fac lista tuturor criteriilor considerate relevante; b) s se examineze toate variabilele relevante ale situaiei i s se vad dac criteriile le acoper pe toate; c) s se ncurajeze reprezentanii grupurilor interesate s produc propuneri de criterii. Legat de acest aspect e cel al suprapunerii criteriilor: dac nu lum n seam utilizarea intenionat a ei (pentru a da ponderi mai mari alternativelor care au un scor mai mare pe anumite variabile), suprapunerea poate crea dificulti mari n evaluarea rezultatelor unei politici. Msurrile cantitative faciliteaz negocieri mai concrete ntre grupurile interesate; dar ele au i o alt consecin important: marginalizeaz acele opinii care nu se bazeaz pe o analiz atent i profesionist a problemei. Astfel de criterii solicit expertiz tehnic ridicat i, deci, au drept consecin creterea rolului analitilor. ntr-un climat al elaborrii politicilor precum cel de la noi din ar, pesemne c acest aspect merit s fie accentuat. E de preferat ca msurile cantitative la care apelm s fie clare i adecvate. Ceea ce apare ca expresie a unor preferine pur subiective poate s dobndeasc, n anumite contexte, o semnificaie deosebit. De exemplu, gradul de satisfacie sau mulumire sau (cel mai adesea) de insatisfacie sau nemulumire a populaiei fa de politicile promovate de guvernare i pe care l indic sondaje profesioniste de opinie poate fi un criteriu important pentru aprecierea unei situaii de formulare a unei politici. Judecile pe care le fac experii din anumite domenii sunt ns mult mai adecvate pentru evaluarea unor situaii. De aceea, aceste judeci, chiar dac nu sunt exprimate n termeni cantitativi, pot fi luate ca temei al aprecierilor difereniate ale politicilor propuse. (Un rol important l au metodele propuse de economiti, de exemplu metoda analizei cost-beneficiu. O vom discuta mai pe larg n capitolul urmtor.)

c) Analiza alternativelor
Alegerea unei politici presupune examinarea alternativelor, compararea lor. E necesar s distingem ntre mai multe procese care sunt implicate n acest loc: 1) generarea alternativelor; 2) acceptarea i respingerea alternativelor; i c) formularea unei liste scurte de alternative. Generarea alternativelor. Atunci cnd o problem intr pe agend, ea se situeaz undeva ntre urmtoarele dou cazuri: 1) Problema intr pe agend odat cu soluii concrete, bine specificate ale ei: odat cu problema se cunosc precis i politici care s o soluioneze. De multe ori politicile fr public sunt astfel; dar acelai lucru se ntmpl i cnd n situaii particulare un grup implicat sau o coaliie de susinere reuete s impun o anumit modalitate de abordare a problemei i avanseaz o politic clar. 2) Problema intr pe agend mai degrab ca un ideal general, puin specificat (de exemplu: nlturarea abandonului colar; reducerea srciei; reducerea omajului).

81

n acest caz ea trebuie s fie elaborat astfel nct s fie produse obiective i alternative concrete. Procesul de specificare a problemei n vederea generrii de alternative are dou aspecte: 1) identificarea tipurilor de politici admisibile; 2) n interiorul fiecrui tip, specificarea alternativelor. De exemplu, n problema abandonului colar un tip de alternative e cel care se concentreaz pe sprijinirea familiilor cu probleme; alt tip se concentreaz pe activitatea colilor de atragere a elevilor; un altul, pe politicile celei de a doua anse pentru cei care au abandonat coala i doresc s i completeze educaia. Fiecare din aceste tipuri sugereaz anumite politici specifice, care vor putea fi apoi elaborare i specificate adecvat. Unii autori numesc tipurile de alternative nelese ca politici schiate n mare, mai curnd dect ca politici elaborate n detaliu protoalternative (Weimer, 1993). Cum ajunge o alternativ s fie considerat ca o opiune posibil? Cum ajung actorii implicai n elaborarea unei politici s ia n considerare o alternativ? Trei surse sunt cele mai comune: a) alternativa este dat; b) alternativa apare n procesul de analiz a problemei aflate pe agend; c) alternativa apare ntr-un proces specific de producere creativ. Unele alternative sunt date: atunci cnd o problem apare pe agend este posibil, aa cum am vzut, ca o opiune de politic n vederea soluionrii ei s existe deja. Dar i un alt caz este foarte important: acela n care problema respectiv este veche; ea a mai primit o soluionare i deci exist o politic practicat efectiv pn n acel moment. Aceast opiune de a continua s faci ceea ce ai mai fcut este indicat adesea ca una dintre cele mai demne de considerat alternative: chiar dac ea nu este cea mai bun iar reintrarea problemei pe agend probeaz acest lucru ea s-a dovedit n mare msur satisfctoare; ea nu este optim, ns asigur o anumit soluionare a problemei. Aa cum vom vedea n capitolul urmtor, n care vom discuta modelul incremental al deciziei, alternativa practicat deja are nc un rol important: ea face ca multe dintre celelalte alternative luate n considerare s difere numai ntr-o mic msur, incremental de aceasta. O nou opiune, conform acestui model al deciziei, are anse mai mari s fie aleas dac promoveaz numai schimbri mici fa de situaia existent. Exist i un alt mecanism prin care o alternativ poate s apar ca fiind dat: ea este sau a fost practicat n alt loc, n alte instituii sau societi, n situaii similare. Vom discuta mai pe larg acest caz n paragraful urmtor. Analiza sistematic a problemei ajunse pe agenda public duce la cunoaterea mai n amnunime a caracteristicilor acesteia. Cauzele unor fenomene precum omajul, veniturile mai reduse ale femeilor n raport cu cele ale brbailor, abandonul colar etc. pot s fie astfel studiate mai atent. Evidenierea unor astfel de caracteristici ale problemei nu nseamn ns c au fost formulate i alternative de soluionare a ei; generarea politicilor prin care ea va fi modificat este e etap care abia ncepe. S presupunem c analiza abandonului colar duce la concluzia c acesta afecteaz cel mai mult fetele din comunitile rrome. Desigur c atunci suntem numai n faa unei corelaii, care ne indic o direcie n care ar trebui s se ndrepte politicile care urmresc reducerea abandonului colar, dar nu i o politic efectiv. S accentum ns c aceste rezultate ale analizei (cel mai adesea realizate de experi) deschid drumul formulrii alternativelor de un anumit tip. Nu de puine ori alternativele apar ntr-un proces specific de producere creativ. De aceea, ncurajarea cercetrii creative a problemei este o cale important de generare a

82

alternativelor. ntr-adevr, activitile pe care cei mai muli le desfurm sunt rutiniere: organizaiile n care lucrm dezvolt procedurile lor clare de aciune, din care e greu s ieim (iar adesea nu avem nici un stimulent n acest sens dimpotriv!); soluiile practicate deja ne fac s vedem realitatea din perspectiva lor. Or, generarea unor alternative noi este un proces creativ, care rupe abloane i ne face s vedem lucrurile ntr-o alt perspectiv. Un exemplu care se d adesea este urmtorul (MacRae, Whittington, 1997: p. 118): pn n anii 50, se considera c principalele cauze ale accidentelor de main erau legate de ofer neatenia, necunoaterea regulilor, nerespectarea lor, consumul de buturi alcoolice etc. ncepnd cu anii 50 o nou abordare a nceput s ctige teren: nu numai oferul, ci i autovehiculul poate fi de vin. Ca urmare, guvernele au nceput s dea reglementri privind sigurana acestuia. Astzi, cnd aceast abordare este comun, pare ciudat c nimeni nu se gndise nainte la msuri n acest sens: dar, aa cum am vzut, modurile dominante de a vedea lucrurile pot s ne orbeasc ntr-att nct s fie nevoie de o abordare creativ pentru a produce o alternativ nou. Exist patru surse ale soluiilor noi, obinute creativ (Hogwood, Gunn, 1984, 2000: 10.2): i) persoanele creative: o persoan aflat ntr-o instituie guvernamental pe o poziie de decizie ar proceda nelept dac ar avea grij ca persoanele angajate pe poziii de pe care particip la formularea politicilor s fie creative; ii) transferul de politici este o cale important (o vom discuta mai pe larg n paragraful urmtor); iii) progresul tehnic: s ne gndim numai la tehnologia informaional care a deschis oportuniti, de nebnuit n urm cu civa ani, privind obinerea i prelucrarea datelor sau modelri folositoare n generarea de noi soluii; iv) se apeleaz la tehnici sistematice, organizaionale de ncurajare a creativitii. Vom meniona doar dou astfel de mecanisme: brainstormingul i metoda Delphi. Brainstormingul (furtun de idei) const n organizarea unor sesiuni n care un numr de participani (ntre cinci i doisprezece membri) sunt stimulai s produc noi puncte de vedere cu privire la o problem. Critica i evaluarea acestor puncte de vedere este inut la minim, tocmai pentru a nu inhiba orice fel de idee nou. Abia ntr-o etap ulterioar aceste idei sunt evaluate, cele mai interesante urmnd s fie elaborate mai departe. De bun seam, nu exist nici o certitudine c printr-un brainstorming se vor produce numai idei bune (i nici mcar c se va produce vreo singur idee bun); ns el poate evidenia alternative noi de abordare a unei probleme. Prin metoda Delphi este stimulat creativitatea individual. Atunci cnd mai multe persoane se strng ntr-un grup (aa cum e cazul n brainstorming) e posibil ca unele s nu reueasc s i formuleze punctele de vedere (cele care sunt mai introvertite sau cele care au un status mai jos); ca urmare, se vor obine numai idei care exprim poziiilor acelor membri ai grupului care sunt extrovertii ori au un status mai ridicat. Metoda Delphi ncearc s depeasc aceast limitare. Ea const n selecionarea unui numr de experi crora li se trimit individual chestionare privitoare la situaia dintr-un anumit domeniu. De obicei li se cere s i exprime argumentat punctul de vedere cu privire la mai multe posibiliti de atingere a unui anumit obiectiv, ntr-un anumit timp. Rspunsurile sunt analizate de organizatori, iar experilor li se trimite rezumatul analizei; ei pot s i revizuiasc estimrile n funcie de argumentele formulate (uneori exist mai multe runde de analiz). Avantajul metodei const n obinerea unor predicii exacte, necesare atunci cnd sunt luate decizii privind politici pe termen mai lung.

83

Acceptarea alternativelor. De cele mai multe ori, procesul de cutare a alternativelor nu se poate ntinde pe o perioad foarte ndelungat: contrngeri de timp, necesitatea alegerii unei alternative fac ca el s fie stopat la un moment dat. Ct de multe alternative sunt la dispoziia analitilor i decidenilor? n practic, numrul lor este redus (iar de multe ori, aa cum susin incrementalitii, alternativele relevante disponibile difer doar puin de cea practicat efectiv). Mai mult, dintre toate alternativele care au fost produse, numai unele sunt supuse unei analize mai atente.
Pare s existe o supoziie larg rspndit potrivit creia aria soluiilor alternative avute n vedere de autorii politicilor este n mod obinuit una foarte restrns. Singurele opiuni care ajung pe agend pot fi doar cele care au susintori influeni n interiorul organizaiei. De asemenea, majoritatea organizaiilor i dezvolt ceea ce s-ar numi propria lor nelepciune convenional i de aceea multe dintre opiuni sunt literalmente de neconceput. Anumite opiuni vor asociate cu anumite personaliti. Grupuri att din interiorul ct i din exteriorul organizaiei pot cuta s-i impun propria poziie, eliminnd astfel anumite opiuni. n ultim instan, membrii-cheie vor desconsidera pur i simplu unele dintre opiuni. (Hogwood, Gunn, 1984; 2000: pp. 185 186)

Aadar, dintre alternativele formulate, numai unele supravieuiesc. Ce face ca acestea s rmn pe lista celor care nu vor fi desconsiderate? Dup J. Kingdon (1995: pp. 129 - 137) trei sunt condiiile minimale pentru ca o alternativ s supravieuiasc: a) fezabilitatea tehnic; b) congruena cu valorile membrilor grupurilor implicate; c) anticiparea constrngerilor viitoare (constrngeri de buget, acceptarea de ctre public, acceptarea de ctre politicieni). Multe idei sunt respinse nu pentru c nu sunt bune, ci pentru c politicile construite pe baza lor nu sunt ndeajuns de bine elaborate sau nu par s fie aplicabile. De asemenea, atunci cnd o alternativ nu este concordant cu valorile susinute de membrii grupurilor interesate, ea nu are anse ridicate s supravieuiasc. Desigur, uneori membrii acestor grupuri au valori diferite. Adesea exist un consens general asupra unei valori, n timp ce n cazuri concrete ea este interpretat diferit de acetia. De exemplu, ideea reducerii mrimii sectorului public pare s exprime o valoare mprtit n societatea noastr de cele mai importante grupuri care se manifest public. Dar n cazuri particulare ea este respins cu putere: de exemplu, n privina privatizrii unor mari regii autonome, sindicatele i muli oameni politici s-au opus cu for. Al treilea set de teste pe care trebuie s le treac o alternativ pentru a supravieui este acela de a satisface constrngeri viitoare. n primul rnd, dac ea implic cheltuieli ridicate, mai mari dect cele pe care decidenii pot s le asigure, alternativa are mici anse de a fi promovat. Multe dintre alternativele considerate ca bune sau chiar ca necesare n nvmnt sau n sntate nu au putut fi meninute datorit costurilor ridicate pe care le impuneau. n al doilea rnd, alternativa trebuie s se poat impune ca acceptabil public, deci ca acceptabil pentru cele mai importante grupuri implicate. Uneori acest lucru nu e posibil: orice politic afecteaz negativ unele grupuri; de aceea, este necesar s se atrag un sprijin puternic din partea celorlalte. n sfrit, o alternativ trebuie s poat fi acceptat de ctre politicieni: multe alternative bune sunt eliminate pentru c specialitii nu gsesc cile de a le face acceptabile de public sau de politicienii alei sau de cei numii. Altele sunt inute n via n sperana c n viitor climatul politic se va schimba. Alegerea unei alternative depinde mult de capacitatea de a convinge conducerea unui minister, a unei primrii sau jumtate plus unu din membrii unei comisii a parlamentului.

84

Lista scurt de alternative. Procesul de acceptare a unor alternative i, corelat, cel de respingere a altora, duce la producerea unei liste scurte de alternative, care vor fi apoi supuse unei analize mai atente, comparrii i, n final, seleciei dintre ele a politicii urmate. Nu este nevoie ca n urma acestui proces de formulare a listei scurte toi specialitii s fi czut de acord asupra unei singure alternative; mai curnd, ei propun decidenilor un set de alternative care satisfac, mai mult sau mai puin, criteriile pe care ei le consider relevante. Odat cu aceast list de alternative, sunt propuse i anumite moduri de a gndi politicile ntr-un anumit domeniu. Aa cum subliniaz Kingdon (1995: p. 144), aceast list nu indic ns i un consens asupra unei anumite politici: mai curnd, ea subliniaz c se poate cdea de acord asupra ctorva propuneri, dintre care se va putea apoi alege politica promovat.

d) nvarea i transferul de politici

Sursele unor noi alternative, precum i criterii de apreciere a acestora, se gsesc uneori n afara mediului politic n care se produce formularea politicilor. Alte instituii, alte primrii, alte guverne aflate n situaii similare pesemne c au formulat deja politici pentru a soluiona probleme similare. Dac acele politici merg, atunci atractivitatea acestora pentru decideni este mare. Aa cum spunea la un moment dat fostul ministru polonez de finane L. Balcerowicz, rezumnd ntr-un fel situaia n care se gsesc rile foste socialiste, Polonia este prea srac pentru a face experimente. Vom urma de aceea modelele care merg.
Preocuprile cu care oamenii obinuii se adreseaz guvernelor educaie, protecie social, asisten medical, sigurana pe strzi, un mediu curat, o economie sntoas sunt comune pe multe continente. ntr-un domeniu de aplicare a politicilor sunt multe lucruri comune ntre state ca i n interiorul frontierelor naionale. Ne ateptm ca n coli copii s nvee s scrie i s citeasc; ne ateptm ca protecia social s apere de srcie persoanele n vrst; ne ateptm ca inspectorii sanitari s previn rspndirea bolilor contagioase. E mai uor s observm asemnri ntre politicile practicate n acelai domeniu n ri diferite dect s gsim asemnri ntre protecia social i politicile privind aprarea sau mediul ntr-o anumit ar. Confruntai cu o problem comun, decidenii din orae, administraiile locale sau naionale pot s nvee din felul n care omologii lor au rspuns n alte pri. Mai mult dect att, se nate posibilitatea ca decidenii s trag nvminte care s-i ajute s abordeze mai bine propriile lor probleme. Dac lecia este pozitiv, politicile care merg sunt transferate, cu adaptrile necesare. Dac este negativ, cei interesai nva ce s nu fac, urmrind greelile altora. (Rose, R., 1991: p. 4)

Cum sunt trase nvminte. Aa cum arat R. Rose, nvmintele pot fi pozitive sau negative. Dar ele se mai pot clasifica i altfel, innd seam de coninutul lor. Putem distinge ntre: 1) nvminte privind politicile; 2) nvminte privind procesul politic. nvmintele privind procesul politic se concentreaz asupra strategiilor de susinere a ideilor politice i de atragere a unei probleme pe agend. Cele privind politicile au ca obiect coninutul acestora: probleme, obiective, instrumente, mecanisme de implementare. La rndul lor, ele sunt de dou feluri: a) instrumentale vizeaz leciile pe care le tragem privind viabilitatea instrumentelor utilizate sau a mecanismelor de implementare a unei politici; b) sociale vizeaz leciile pe care le tragem privind

85

construcia problemelor sociale, domeniul de aplicare a unei politici, obiectivele acesteia (May, 1992). nvminte privind politicile instrumentale Vizeaz nvarea n ce privete:
viabilitatea interveniei prin politici sau configurarea implementrii politicilor instrumentele politicilor sau configurarea implementrii nelegerea surselor eecului politicilor sau mbuntirea capacitii politicilor de a atinge scopurile propuse o nelegere mai bun a instrumentelor politicilor i a implementrii acesteia, bazate pe experien sau pe evaluare formal reconfigurarea politicii, cu schimbarea instrumentelor de aplicare a ei: stimulente, penalizri, asisten, finanare etc. aparenta nvare constnd n postularea unei presupuse superioriti a unui instrument; mimare o mai bun nelegere a instrumentelor politicii i a implementrii

sociale
construcia social a unei politici sau a unue probleme

nvminte privind procesul politic

strategia privind modul de a susine o politic sau o problem

Centrare pe:

domeniul politicilor, obiectivele politicilor

fezabilitatea politic i procesul politic

Poate duce la:

schimbarea ateptrilor privind obiectivele politicilor, sau redefinirea acestor obiective mbuntirea nelegerii problemei sau schimbarea opiniilor fundamentale privind domeniul de aplicare a politicii redefinirea politicii, cu schimbarea obiectivelor sau domeniului ei de aplicare: direcia politicii, grupurile int, drepturile conferite etc. redefinirea politicii care nu e legat de schimbarea opiniilor fundamentale privind domeniul de aplicare a politicii schimbri n opiniile fundamentale privind domeniul de aplicare a politicii

o susinere mai complex a unei politici sau a unei probleme

Precondiii:

contientizarea evoluiilor politice viitoare i a factorilor care le afecteaz

Indicatori:

schimbri n strategia aprtorilor politicii: noi zone de discuie, noi argumente, noi tactici de a atrage atenia asupra problemei sau politicii schimbri ntmpltoare n strategia politic, nelegate de nelegerea dinamicii politice contientizarea relaiilor dintre strategia politic i fezabilitatea politic

Se poate confunda cu:

Necesit dovezi privind:

(Dup May, 1992: p. 336.)

86

Transferul de politici. Transferul de politici este un fenomen tot mai obinuit. Vechea vorb a Ecleziastului Nimic nu este nou sub soare dobndete un sens nou n acest mecanism complex prin care procesul politic dintr-un loc servesc decidenilor din cu totul altul. Transferul de politici este procesul prin care cunotinele despre politici, structurile administrative, instituiile i ideile dintr-o cadru politic (prezent sau trecut) sunt folosite pentru dezvoltarea politicilor, structurilor administrative, instituiilor i ideilor dintr-un alt cadru politic. (Dolowitz, D.P., Marsh, D., 2000) Transferul de politici nu este desigur un fenomen nou; cele promovate n anumite ri au reprezentat i reprezint modele pentru politicile promovate n altele. Politicile din S.U.A. au fost transferate n mare msur n Marea Britanie; cele promovate n Suedia au reprezentat modelul de politici social-democrate n multe alte ri; iar Japonia e un model pentru tigrii economici din Asia de Est. La un alt nivel, cel local, transferul de politici este o practic obinuit, chiar i la noi n ar. n ultimul deceniu ns el a cptat proporii foarte mari. Cum se explic acest lucru? Dup W. Parsons (Parsons, 1995: pp. 234 236), principalele motive sunt: procesul de globalizare, care face ca n ri diferite ageniile guvernamentale s se confrunte cu probleme tot mai similare; dezvoltarea comunicaiilor; existena organismelor internaionale (de exemplu, europeneizarea proceselor naionale de elaborare i aplicare a politicilor).
Caracteristicile globalizrii politice: 1. Complexitate i diversitate: nu numai aprarea i relaiile internaionale, dar i probleme precum asistena, drogurile, mediul sunt probleme cu impact internaional. 2. Structuri puternice de interaciune: statele naionale interacioneaz la un nivel mai nalt i n domenii mai extinse. 3. Permeabilitatea statului naional: agenda naional de politici este mai deschis dezvoltrilor din alte ri; ca un corolar, statul naional e mai puin capabil dect a fost n trecut s i controleze agenda. 4. Schimbri rapide i n cascad: nu numai c schimbrile sunt rapide, dar ele afecteaz tot mai multe probleme. 5. Fragilitatea ordinii i a guvernrii: comunitatea internaional e mai fragil dect statele naionale; n ce privete politicile, aceasta nseamn c dei agenda este global, decizia i implementarea rmn locale. Dar globalizarea aduce un rol crescut al companiilor transnaionale, organizaiilor transnaionale i relaiilor transguvernamentale n acest proces. (McGrew, apud Parsons, 1995: p. 235.)

Transferul de politici poate fi analizat pe urmtoarele coordonate (Dolowitz, D.P., Marsh, D., 2000): 1. Care este motivaia transferului? Uneori transferul se face ca rspuns la constrngeri foarte puternice (manifestate prin impuneri directe, sau prin intermediul unor grupuri de presiune foarte puternice, sau la cererea expres a experilor (de pild, n situaii de dezastre naturale). Alteori transferul este rezultat al voinei interne a decidenilor din agenia respectiv. Cele mai multe cazuri se situeaz ntre aceste extreme. 87

2. Cine este implicat n transfer? n funcie de natura problemei, de contextul politic n care se formuleaz politicile, pot fi implicai oficiali alei; funcionari publici; consultani; instituii diverse, inclusiv corporaii internaionale sau instituii supranaionale; un rol important l pot avea valorile dominante n societate etc. 3. Ce este transferat? Uneori sunt transferate unele componente ale coninutului politicilor (instrumente, obiective etc.); alteori nvmintele sunt negative. 4. De unde se face transferul? El se poate face fie apelnd la experiena trecut, fie la cea prezent din ar sau din alte ri. Uneori o primrie nva mult de la ce fac alte primrii din ar sau chiar de la ce a fcut chiar ea n trecut (la noi, de pild n perioada interbelic). 5. n ce grad se face transferul? Cel puin modaliti pot fi identificate (Rose, 1991: p. 22.): Copiere: Adoptarea, mai mult sau mai puin intact, a programelor deja aplicate n alte locuri. Emulaie: adoptare, cu ajustri acolo unde este cazul, a unui program deja aplicat n alt parte. Hibridizare: combinare a elementelor din programe care sunt aplicate n mai multe locuri. Sintez: combinarea unor elemente familiare din programe aplicate n mai multe locuri. Inspiraie: programele aplicate n alte pri sunt stimulente intelectuale pentru dezvoltarea unui program nou, ns fr analog n alt parte. 6. Ce constrngeri trebuie s ndeplineasc transferul? Nu se poate aplica o politic gndit pentru un context politic ntr-altul foarte diferit; de aceea e necesar s se analizeze atent coninutul politicii, ct i reacia publicului, precum i a politicienilor la aceasta. (Avem desigur multe exemple n acest sens: bunoar, introducerea unei noi legislaii privind relaiile homosexuale sau unele politici de stabilizare macroeconomic.) 7. Cum poate s eueze transferul? Cea mai comun cauz e desigur cea a unui transfer neadecvat situaiei concrete; dar transferul poate eua i dac nu este fcut complet, sau dac nu este uniform (cnd, de pild, de iau eclectic elemente din politici diferite, practicate n ri diferite). Transferul nu se face automat, ci n pai (Rose, 1991). Primul este acela de a examina programele altor agenii publice care s-au confruntat cu aceeai problem. n primul rnd, trebuie aflate informaii privind programele acestora. Scopul nu este acela de a deveni expert n ceea ce au fcut alii (de pild, n experiena altor ri), ci de a face rost de idei noi, relevante pentru abordarea problemei. n al doilea rnd, ceea ce se dorete nu e o replic identic a ceea ce s-a fcut n alt parte, ci un program care s funcioneze n ara sau n judeul sau n oraul ori comuna respectiv. De aceea, ceea ce se transfer este cunoaterea: general i, n acelai timp, aplicabil. Aceasta ia forma unui model al programului care este elaborat n oarecare detaliu. De pild, atunci cnd (la mijlocul anilor '90) s-a luat n discuie problema mobilitii studenilor romni n universiti din Uniunea European, programul care a fost supus examinrii e fost cel numit ERASMUS. Poate fi introdus la noi n ar, i anume n ce fel? Este fezabil ncercarea de a-l introduce? Care sunt cerinele privind coninutul educaiei universitare n Romnia care

88

trebuie modificate pentru a avea acces la mobilitile prevzute prin acest program? Sunt disponibile resurse financiare n acest sens? iat cteva aspecte care au constituit elemente ale modelului politicii de aderare a Romniei la program i care a fost elaborat n acea perioad. Al doilea pas este acela de a crea un program nou. Exist, aa cum am vzut, mai multe modaliti de a face acest lucru: copiere; emulaie; hibridizare; sintez; i, n sfrit, inspiraie. Ultimul pas prin care se nva din experiena altora este acela al evalurii prospective. Aceasta presupune comparaii ntre politicile aplicate n momente diferite de timp, n locuri diferite. Un exemplu comun este acela al politicilor promovate n Uniunea European: temeiul principal al comparaiei politicilor aplicate la noi n ar cu cele din U.E. este faptul c sperm ca la un moment dat situaia din Romnia va fi comparabil cu situaia de astzi din acele ri.

ntrebri i aplicaii
1) Dai exemple de probleme bine structurate, mediu structurate i slab structurate. Analizai-le potrivit celor ase criterii. 2) Care este rolul specialitilor n formularea politicilor? 3) Ce este o reea de politici? ncercai, pe baza unui exemplu concret, s identificai componentele unei reele de politici. 4) Discutai exemple de politici pe care le cunoatei mai bine. ncercai s indicai alternative la acea politic. Ce surs au avut alternativele? 5) Gndii-v la o alegere complex care a fost fcut n instituia dvs. ncercai s vedei care au fost criteriile folosite i cum au fost ele combinate. Au fost ele relevante? Au fost complete? S-au suprapus? S-au folosit msurri clare? 6) Pentru gsirea soluiilor la o problem cu care v confruntai, ncercai s folosii o tehnic de tipul brainstorming sau de al metodei Delphi. Care este opinia dvs. privind rezultatele obinute? 7) Dai exemple de politici adoptate n instituia dvs. care reprezint un transfer de politici. analizai-l potrivit criteriilor menionate n text.

89

5. RAIONALITATE I DECIZIE
Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este de a introduce conceptele de raionalitate i de decizie. Dup parcurgerea capitolului i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul lui, vei putea: s definii conceptele de decizie i de raionalitate; s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de raionalitate; s distingei ntre conceptele de decizie individual i de decizie social; s identificai situaiile n care se poate aplica modelul deciziei raionale; s identificai diferite stiluri de luare a deciziei; s definii modele alternative de luare a deciziilor.

Termeni cheie: raionalitate; decizie; analiz cost-beneficiu; raionalitate limitat; incrementalism; stiluri de luare a deciziilor.

Coninutul capitolului:
a. Conceptul de decizie raional b. Critici ale modelului deciziei raionale c. Modele alternative ale deciziei

Teoriile care au ca obiect modul n care se iau deciziile sunt importante pentru c ne permit s nelegem relaiile complexe n care se produc i se aplic politicile publice. Pe baza lor vom putea s abordm cazuri concrete i s examinm comportamentul actorilor politici, precum i multiple probleme i situaii n care este nevoie s se ia decizii. Etapa de decizie din cadrul procesului de formare i aplicare a unei politici publice a primit o atenie deosebit ndeosebi n anii '50 i '60, cnd analizele se centrau pe modelele de luare a deciziilor n cadrul organizaiilor i, ndeosebi, al instituiilor administraiei publice. Atunci au fost elaborate principalele modele ale deciziei privind politicile publice: cel raional i cel incremental. Ideea implicit n cele mai multe evaluri comparative ale celor dou modele a fost aceea c:

90

modelul raional are mai curnd un caracter normativ; altfel spus, el vizeaz felul n care ar trebui s fie luate deciziile pentru ca acestea s fie acceptate ca raionale; modelul incremental are mai curnd un caracter descriptiv: el spune mai bine dect cel raional cum se fac realmente deciziile. n anii '70 i n deceniile urmtoare cercetrile au urmrit s dezvolte modele alternative de luare a deciziilor i chiar s propun modele integratoare.

a) Conceptul de decizie raional

Decizia de a urma o anumit politic public se caracterizeaz prin aceea c: 1) ea este o etap ntr-un proces mai complex, acela de elaborare i de aplicare a unei politici publice; 2) ea const n alegerea dintre un numr de alternative, identificate anterior, n procesul de formare a politicilor, a uneia care e considerat potrivit ca rspuns la o anumit problem public; 3) alegerea implic mecanisme complexe: ea nu este numai o decizie tehnic, ci una inerent politic (Brewer, DeLeon, 1983: 179). Vom ncepe cu decizia individual; apoi vom extinde analiza la alegerile colective. Modelul actorului individual raional. Acest model presupune c persoana individual: 1) i-a stabilit scopurile, obiectivele pe care vrea s le ating: 2) are la ndemn diferite mijloace pentru a atinge acele scopuri. n acest model, distincia dintre mijloace i scopuri este esenial pentru nelegerea comportamentului de decizie al persoanei individuale. Scopurile se presupune c sunt date, sunt alese de persoan nainte ca ea s se angajeze n procesul de decizie. Sarcina care se afl n faa ei este de alt natur: ea trebuie ca, dintre toate mijloacele pe care le are la dispoziie pentru a-i ndeplini scopurile propuse, s le aleag pe acelea care sunt cele mai eficiente: cele care permit cel mai bine atingerea scopurilor. Dac o persoan alege acele mijloace, atunci ea se comport raional. Raionalitatea instrumental: comportamentul raional const n alegerea mijloacelor celor mai potrivite pentru atingerea scopurilor propuse. Potrivit acestui model de alegere, ntotdeauna cnd este pus n faa unei situaii de decizie, persoana individual (actorul raional): are date anumite obiective, scopuri; are la dispoziie un numr de opiuni (alternative); are la dispoziie un set de criterii cu ajutorul crora s evalueze alternativele date; poate s ordoneze aceste alternative n funcie de criteriile avute; poate s aleag ntre alternative pe cea mai bun, adic pe cea care permite cel mai bine atingerea obiectivelor, scopurilor date; n orice situaii similare, ea poate s fac decizii similare. De pild, presupunem c o persoan are de ales ntre dou alternative, a i b. Ea tie c prima alternativ produce rezultatul r1, iar a doua produce rezultatul r2; i mai tie c

91

valoarea primului rezultat e mai mare dect valoarea celui de-al doilea. Atunci nu va fi nici o dificultate ca ea s aleag alternativa a: a r1 b r2

r1 > r2 Aadar: a > b (alternativa a este preferat alternativei b). S observm c n acest exemplu ntlnim dou elemente eseniale ale procesului de alegere. Mai nti, avem premise factuale sau descriptive: c rezultatul r1 este produs de alternativa a; i c rezultatul r2 este produs de alternativa b. Aceste premise sunt factuale n sensul c, n principiu, putem ca, pe baza analizei a ceea ce realmente s-ar petrece dac am adopta alternativa a (sau alternativa b), s determinm dac ele sunt adevrate sau false; dac, deci, realmente rezultatul r1 este produs de alternativa a, iar rezultatul r2 este produs de alternativa b. n al doilea rnd avem ns o premis precum: r1 > r2. Ea nu este factual, ci de valoare: fiindc acceptarea ea nu depinde de ceea ce se ntmpl realmente sau nu, ci de altceva anume de criteriile pe care noi le acceptm pentru a stabili c un anumit rezultat este mai bun dect un altul. Nu de puine ori jurnalitii sunt tentai s adopte acest model al alegerii raionale: ei presupun c oamenii politici, persoanele care ocup funcii de conducere importante n structurile statului au capacitatea de a se comporta ca actori raionali atunci cnd aleg o anumit politic public. Pentru muli votani, este mai confortabil s presupun c primul ministru sau minitrii au la dispoziie ntreaga informaie relevant pentru a decide; c au detectat opiuni ntre care s aleag, iar ntre acestea se gsete i cea care e cea mai bun pentru comunitate (Axford et al. 1997: 421). Acest model al comportamentului raional este exemplificat, dup unii autori, n dou mari domenii ale activitii umane: n economie i n administraie. Omul raional, aa cum este el descris de economiti, este cel: a) interesat n promovarea propriilor interese; b) capabil s obin ntreaga informaie necesar (informaie perfect); c) nu are limitri n procesarea acestei informaii; d) poate compara alternativele (i dispune de toate alternativele relevante); e) alege cea mai bun alternativ (este maximizator). Acest om economic poate fi comparat cu omul birocratic: cel care lucreaz n administraia public. n birocraiile moderne, autoritatea este ierarhic: deciziile se iau ntr-un lan precis construit de supraordonare i de subordonare. Autoritatea este impersonal, iar ntreaga activitate se bazeaz pe aplicarea unor proceduri i reguli precise. Un birocrat decide aplicnd metodic, raional aceste reguli n cazuri particulare. Teoria clasic a birocraiei (unul dintre principalii ei promotori a fost sociologul german Max Weber) se bazeaz pe o distincie esenial: politicienii sunt cei care stabilesc scopurile guvernrii; birocraii le aplic altfel zis, ei caut s gseasc cele mai potrivite mijloace pentru a le realiza. Activitatea lor corespunde deci definiiei raionalitii instrumentale. Un exemplu de alegere complex. S presupunem c n oraul X exist un combinat siderurgic, care nu a fost privatizat, i care produce mari pierderi. n faa decidenilor locali, precum i a responsabililor din Ministerul Industriei, se pune problema alegerii ntre trei alternative:

92

(a) s pstreze status quo-ul, adic s se continue subvenionarea din bugetul statului a pierderilor. n acest fel, cei 12000 de salariai ai combinatului vor avea un venit mediu lunar de 1 milion de lei. (b) s nchid o parte a combinatului, asigurnd astfel un salariu mediu de 1,5 milioane de lei pentru 7000 de salariai. (c) s ofere programe de reconversie profesional pentru persoanele din combinat, astfel nct n medie un numr de 10000 persoane vor putea s i asigure un venit de 1 milion de lei pe lun (fie n combinat, fie gsindu-i noi slujbe n afara acestuia). Dac msurm eficiena acestor trei alternative prin veniturile asigurate, observm c prima produce ca rezultat (r1) un venit lunar de 12 miliarde de lei; rezultatul celei de-a doua (r2) este un venit lunar de 10,5 miliarde de lei; iar rezultatul celei de-a treia (r3) este un venit lunar de 10 miliarde de lei. Ca urmare, politica de a pstra status quo-ul este cea care va trebui aleas. Problema care se ridic ns acum este c cele trei politici au: 1) consecine diferite n timp; 2) consecine diferite asupra felului n care persoanele din oraul X vor vota partidul care este responsabil de adoptarea unei anumite politici. ntr-adevr, cea dea doua i mai cu seam a treia alternativ vor putea ca n timp s conduc la rezultate mai bune dect prima, care n faza iniial a aplicrii are cele mai bune rezultate. Dar tot ele antreneaz costuri electorale! Iat un exemplu de evoluie posibil: a b c rr: venit lunar de 12 r4: venit lunar de 12 r7: 4 locuri n Camera miliarde lei n 2001 miliarde lei n 2005 Deputailor n jude la alegerile din 2004 r2: venit lunar de 10,5 r5: venit lunar de 13 r8: 2 locuri n Camera miliarde lei n 2001 miliarde lei n 2005 Deputailor n jude la alegerile din 2004 r3: venit lunar de 10 r6: venit lunar de 15 r9: 3 locuri n Camera miliarde lei n 2001 miliarde lei n 2005 Deputailor n jude la alegerile din 2004

Cum se observ, ordinea celor trei alternative se modific, dup cum lum n consideraie diferitele criterii pe care le avem. Astfel, dup criteriul veniturilor din anul de aplicare a politicii (2001), ordinea celor trei alternative este: a > b > c. Dup criteriul veniturilor din anul 2005, ordinea lor devine: c > b > a. Dar dac avem n vedere efectele electorale ale acestei decizii, atunci preferina este: a > c >b. Aici apare o problem esenial, creia o teorie a deciziei trebuie s i dea rspuns: ce mecanisme pot fi aplicate, pentru a face o unic alegere ntre cele trei alternative? Cum putem agrega cele trei criterii menionate ntr-unul singur, astfel nct s se poat opta pentru o anumit politic? Aceast problem va fi abordat pe larg mai jos. Pn atunci, s menionm deja una din dificultile care apar. S presupunem c hotrm ca, dintre dou alternative, alternativa aleas s fie cea care e preferat sub mai multe criterii (n cazul nostru, sub cel puin dou). Atunci avem:

93

1) a este preferat lui b, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este considerat mai bun; 2) a este preferat lui c, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este considerat mai bun; 3) c este preferat lui b, ntruct sub al doilea i al treilea criteriu ea este considerat mai bun. Ca urmare, ordinea celor trei alternative este: a este preferat lui c, care la rndul ei este preferat lui b. Aceast ordonare respect ceea ce se numete proprietatea de tranzitivitate a relaiei de preferin. O relaie R este tranzitiv atunci cnd: dac a este n relaia R cu c, iar c este n relaia R cu b, atunci i a va fi n relaia R cu b. Cci, cum se vede imediat, avem i: a este preferat lui b. E important s observm ns c atunci cnd agregm, prin utilizarea mecanismului descris mai devreme, preferinele ntre alternative, potrivit unor criterii independente, e posibil s ntlnim situaii n care proprietatea de tranzitivitate este nclcat. Dar atunci nu va mai fi posibil s alegem n mod consistent o anumit politic: fiindc relaia de preferin ntre politici devine circular. C lucrurile stau aa se poate vedea dac modificm exemplul dat mai devreme n felul urmtor: a rr: venit lunar de r4: venit lunar de r7: 2 locuri n 12 miliarde lei n 12 miliarde lei n Camera 2001 2005 Deputailor n jude la alegerile din 2004 r2: venit lunar de r5: venit lunar de r8: 4 locuri n 10,5 miliarde lei 11,5 miliarde lei Camera n 2001 n 2005 Deputailor n jude la alegerile din 2004 r3: venit lunar de r6: venit lunar de r9: 3 locuri n 10 miliarde lei n 15 miliarde lei n Camera 2001 2005 Deputailor n jude la alegerile din 2004

(Exemplul este prelucrat dup Dunn, 1986: 272 274.) Exerciiu: artai care este ordinea n care se pot aranja cele trei alternative, n funcie de fiecare din cele trei criterii; aplicai criteriul de agregare a celor trei criterii menionat mai devreme: determinai, pentru fiecare pereche de alternative, care este cea preferat; artai c este nclcat proprietatea de tranzitivitate a relaiei globale de preferin. Analiza cost-beneficiu. Exemplul de alegere complex dat mai sus ridic o problem important: cum pot membrii unui grup interesat s compare ntre ele dou politici atunci cnd cel puin dou criterii sunt considerate (de pild, creterile de venituri

94

i numrul de locuri obinute n parlament de partidul politic pe care l susin). Ea are dou laturi: 1. Se poate gsi o msur comun a celor dou criterii? 2. Cum se pot compara ntre ele preferinele individuale? Fiecare persoan individual, neleas ca un actor raional, are o relaie de preferin pe mulimea alternativelor disponibile: ea prefer una alteia sau este indiferent n raport cu ele. Cum putem s determinm ns de aici care va fi preferina social ntre dou alternative? Putem, desigur, s atam o msur pentru preferinele individuale, o utilitate individual a fiecrei alternative. i, aa cum am vzut, putem spune c o persoan prefer alternativa a alternativei b dac utilitatea lui a este mai mare dect utilitatea lui b. Dar cum putem compara ntre ele utilitile pe care le ataeaz unei alternative persoane diferite? Putem fi siguri c ce nseamn o utilitate de 100 de uniti pentru o persoan nseamn acelai lucru pentru o alta? Ce poate s nsemne c o persoan A este mai satisfcut de o politic dect o alt persoan B sau c A este mai fericit dect B? Comparrile interpersonale de utilitate sunt greu de admis (dac n general au sens) (Sen, 1987: p. 31). Exist ns i n acest caz o modalitate de a gndi felul n care se poate alege ntre a i b, anume o regul de unanimitate: Criteriul Pareto: dac o alternativ a nu este preferat de nici un membru al grupului alternativei b i cel puin un membru al grupului prefer pe b lui a, atunci alegerea grupului va fi b. Desigur, acest criteriu este foarte slab i nu se poate aplica dect ntr-un numr mic de situaii (aa cum am vzut, n majoritatea situaiilor n care e implicat publicul exist grupuri cu interese i opiuni diferite). De aceea, economitii au cutat un criteriu care s permit unui grup s favorizeze o politic, n ciuda faptului c unii membrii ai grupului pierd prin aplicarea acesteia. Prin argumentele lui Kaldor i Hicks au ajuns la un criteriu potenial paretian dup care o politic poate fi adoptat n ciuda opoziiei celor care pierd, dac cei care ctig pot ipotetic compensa pierderile acestora, crend o situaie n care nimeni nu are de pierdut iar unii au de ctigat. n practic acesta a evoluat ntr-un criteriu fundamental al analizei cost-beneficiu: cnd valoarea monetar net a raportului dintre ctiguri i pierderi ale prilor implicate se nsumeaz, o sum pozitiv justific adoptarea politicii. O astfel de sum presupune capacitatea unitii monetare de a fi referenial pentru comparaia interpersonal, ca o entitate neleas a avea valoare egal pentru orice persoan implicat. n practic este ns, necesar s agregm satisfacia pe care o au persoane diferite sau membrii unor grupuri diferite prin aplicarea unei politici. Exist cel puin trei metode n acest sens (MacRae, Whittington, 1997: p. 91)): Metoda criteriilor msurabile obiectiv: de pild, Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltate (PNUD) utilizeaz indicatori sociali precum sperana medie de via, produsul intern brut, nivelul mediu de educaie etc. pentru a da o msur a bunstrii persoanelor dintr-o anumit ar. Metoda gradelor de mulumire sau satisfacie: n multe sondaje de opinie, oamenii sunt ntrebai dac sunt mulumii de viaa lor sau de activitatea politicienilor sau de relaiile n familie etc. Ei rspund pe o scal de tipul: foarte

95

mulumit, mulumit, nu prea mulumit, foarte nemulumit. Aceste scale sunt folosite pentru a agrega rspunsurile; implicit se consider c putem compara rspunsurile date de persoanele intervievate: putem s numrm cte sunt foarte mulumite i cte sunt foarte nemulumite. Metoda economiei bunstrii (welfare economics): potrivit acestei metode, putem s definim ctigul n bunstarea individual prin suma de bani pe care acea persoan ar fi dispus s o plteasc pentru a obine acea schimbare; iar pierderea pe care o sufer persoana ar fi msurabil prin suma de bani pe care ea ar solicita-o drept compensaie pentru acea schimbare. Aceast metod are avantajul de a combina criterii diferite ntr-un singur indicator: cel monetar al disponibilitii de a plti. Acest indicator este observabil public i este msurabil: e uor s observm, de exemplu, c o persoan e dispus s plteasc mai mult dect alta pentru a cumpra o biciclet sau un apartament de bloc. Ca urmare, metoda nu ntmpin problema comparrilor interpersonale. Ea permite aadar evaluarea opiunilor pentru anumite politici n funcie de costurile i beneficiile pentru persoanele afectate. Analiza cost-beneficiu este o metod de a pune n balan i de a evalua opiunile de politici n funcie de costurile i de beneficiile lor. Ca metod general, analiza cost beneficiu cuprinde patru pai (F. Fischer (1995: p. 36): Este mai nti necesar stabilirea celor care pltesc i a celor care beneficiaz de aplicarea unei politici. Poate fi vorba de grupuri sociale, zone, orae, judee sau de ntreaga societate. n cele mai multe cazuri chestiunea este determinat de tipul de politic avut n vedere. De pild, n cazul politicilor de recalificare pentru omeri beneficiarii sunt uor de determinat. Beneficiar a unei politici de mediu pentru diminuarea nclzirii planetare este populaia unei naiuni ntregi, dac nu chiar a mai multor naiuni. De aceea, uneori se utilizeaz urmtoarea metod: n loc s se examineze beneficiile sau costurile unei politici n relaie cu un segment specific de indivizi, grupuri sau jurisdicii guvernamentale (precum zonele defavorizate), analiza costurilor i beneficiilor se face la nivelul ansamblului societii pentru un ntreg set de criterii sau preferine. Dup identificarea grupurilor-int, trebuie atribuit valoarea monetar pentru resurse i pentru rezultatele politicii. n majoritatea studiilor, costurile se definesc n termenii bugetari tranai de guvernare. Cele dou categorii majore de cheltuieli bugetare sunt reflectate n costuri materiale (echipament, cldiri etc) i administrative (salarii etc.). Pe de alt parte, i beneficiile sunt msurate n termeni monetari. O serie de beneficii tipice includ creterea taxelor fiscale, productivitatea mrit i crearea de locuri de munc adiionale. Dincolo de aceste beneficii directe, apar i beneficii care nu pot fi msurate direct. Dou exemple clasice sunt frumuseea unor peisaje naturale i viaa omeneasc. Pentru aceste beneficii trebuie determinat un pre-umbr, care este o procedur de a face judeci subiective asupra valorii monetare a beneficiilor i costurilor, cnd preul de pia nu este de ncredere sau nu este disponibil.

96

Cele mai multe analize cost-beneficiu trebuie s estimeze costurile i beneficiile peste timp. Echipamentele sau cldirile se pot uza, i pot pierde din valoare, n timp ce ali itemi pot deveni mai rentabili. Ultima etap const n calcularea raportului dintre cost i beneficiu. Aceasta este o singur valoare numeric ce reflect relaia dintre costuri i beneficii. Dac raportul este mai mic dect 1,00 nseamn c beneficiile sunt depite de costuri, i invers pentru o valoare mai mare de 1,00. n raportul final, aceste raporturi dintre costuri i beneficii pentru diferii itemi sunt prezentate ntr-un tabel i detaliate descriptiv. Analiza cost-beneficiu (ACB) este utilizat n numeroase cazuri: de pild, atunci cnd se pune problema de a construi un drum nou, sau de a repara o osea, de a construi un baraj sau un aeroport. Potrivit acestei metode, ceea ce trebuie luat n considerare sunt costurile economice i beneficiile pe care le putem atepta ntr-o perioad de timp; iar toate aceste costuri i beneficii se exprim n valoare monetar. Dei analiza cost-beneficiu este larg utilizat n procesul de nfptuire a politicilor, ea a fost criticat din mai multe perspective. De exemplu, o problem care apare imediat este dac toi factorii relevani pot fi cuantificai i msurai n termeni monetari. Astfel, dac o autoritate public are n vedere construirea unui nou aeroport, atunci trebuie calculate 1) beneficiile care decurg din faptul c aeroportul va fi localizat ntr-un anumit loc; 2) n raport cu costurile sociale implicate: nu numai ct cost terenul (presupunem c el trebuie cumprat); dar conteaz i probleme precum: ct de dens populat este zona respectiv; dac nu cumva acolo era o rezervaie natural, sau erau monumente istorice sau importante pentru comunitatea respectiv (biserica sau cimitirul satului, de pild). Un alt exemplu: un program de sprijinire a colilor, care const n producerea de manuale noi, n furnizarea de mobilier pentru clase i n crearea condiiilor pentru un acces mai ridicat al copiilor la grdinie are desigur implicaii asupra calitii activitii educative; dar este foarte greu de msurat care exact sunt acestea.
Dup Lindblom i Braybrooke (1963), pentru a fi n acelai timp raional i comprehensiv, o decizie trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: 1. un decident individual sau colectiv trebuie s identifice o politic asupra creia trebuie s existe un consens ntre factorii relevani implicai; 2. un decident individual sau colectiv trebuie s defineasc i s ordoneze consistent2 toate obiectivele i scopurile a cror atingere va reprezenta o rezolvare a problemei; 3. un decident individual sau colectiv trebuie s identifice toate alternativele (= politicile) care pot contribui la atingerea fiecrui obiectiv sau scop; 4. un decident individual sau colectiv trebuie s prevad toate consecinele care ar rezulta din alegerea fiecrei alternative (politici); 5. un decident individual sau colectiv trebuie s compare ntre ele toate alternativele n funcie de consecinele lor n privina felului n care ele duc a atingerea fiecrui scop sau obiectiv; 6. un decident individual sau colectiv trebuie s aleag acea alternativ care maximizeaz atingerea obiectivului.

Matricile de decizie multidimensionale. MacRae i Whittington (1997: cap. 8) propun modelul matricilor de decizie ca instrument pentru a alege ntre politici publice
O condiie necesar pentru ca o ordonare a alternativelor sau obiectivelor s fie consistent este aceea a respectrii tranzitivitii relaiei de preferin.
2

97

alternative. Ideea de la care se pleac este urmtoarea: s presupunem c o agenie guvernamental se gsete n situaia de a decide ntre mai multe obiective de atins. Pentru fiecare din acestea, ea are la dispoziie mai multe alternative de politici. Alegerea trebuie s in cont de mai multe aspecte sau dimensiuni ale problemei: a) Care sunt alternativele relevante? b) Care sunt criteriile n funcie de care se compar alternativele? c) Care sunt persoanele sau grupurile de persoane afectate? d) Care sunt consecinele pe diferite perioade de timp ale politicilor propuse? Pe baza acestor patru dimensiuni, se poate construi o matrice de decizie cvadridimensional. Fiecare csu definete beneficiile sau bunstarea: i) produs de o alternativ; ii) conform unui anumit criteriu; iii) pentru o anumit persoan sau un anumit grup de persoane; iv) ntr-o anumit perioad de timp. Desigur c, dac am putea s msurm acele beneficii sau bunstarea, atunci alegerea ntre alternative ar fi simpl: ar fi suficient s determinm care sunt beneficiile sau care e bunstarea cea mai mare i, n consecin, s alegem acea alternativ care o produce. Numai c acest lucru este posibil numai n puine cazuri; uneori e posibil s facem evaluri ale politicilor alternative numai n termeni nemonetari. De aceea e nevoie de mult grij i atenie n judecile comparative pe baza crora analistul politicilor recomand o anumit decizie. MacRae i Whittington dau urmtorul exemplu instructiv. S ne gndim la politicile privind persoanele infectate cu HIV i la bolnavii de SIDA (pe scurt, avem n vedere politicile HIV/SIDA). Cele patru dimensiuni se pot reda astfel: Alternative: Tratament pur: se ofer gratuit terapia antiretroviral (TAR) persoanelor infectate (neglijndu-se posibilele efecte preventive). Acesta e punctul de vedere cel mai rspndit. Prevenire prin creterea activitii de testare a infectrii cu HIV; se accept c aceast opiune duce la modificarea comportamentului persoanelor gsite infectate. (Se accept c aceast politic va duce la reducerea rspndirii infectrilor, dar c ea nu va ajuta persoanele infectate). Tratament cu prevenire: astfel se combin efectele TAR cu o reducere substanial a infectrii, cu testare voluntar i tratament gratuit. Criterii: Ctigul n ani de via trii (de via normal, dar i de via dureroas dup apariia bolii) fie al persoanelor infectate datorit tratamentului; fie al persoanelor actualmente neinfectate datorit prevenirii infectrii. Costurile n bani ale societii pentru tratament i pentru testare. Respectarea drepturilor la libertate i la privatitate ale persoanelor infectate. Respectarea de ctre persoanele infectate a obligaiei de a pune ct mai puin n pericol de infectare alte persoane. Persoane sau grupuri de persoane afectate: Persoanele infectate i susintorii lor (care pun accent pe tratamentul persoanelor infectate i pe protejarea lor). Persoane neinfectate i susintorii lor (care susin politici prin care persoanele cu risc nalt de infectare sunt induse s fie testate). Perioade de timp: Efectele politicilor aplicate n fiecare perioad de timp (ani sau un numr de ani). 98

Prima alternativ ofer persoanelor infectate tratament gratuit (suportat deci de stat) i exprim un tip de politici n general considerate liberale. Ea ncurajeaz persoanele s fac testri voluntare; reduce costul stigmatizrii celor care sunt deja infectai sau au un risc mare de infectare de pild, homosexualii) prin msuri de nediscriminare. Dar ea nu propune un efort guvernamental ridicat pentru crete numrul celor care se testeaz i, dac sunt gsii pozitivi, vor fi tratai. Cea de-a doua alternativ urmrete exact creterea acestui numr de persoane; dar nu presupune oferirea de subsidii pentru tratamentul celor gsii pozitivi, dup cum nu presupune o asigurare ferm c pentru persoanele gsite pozitive se asigur confidenialitatea (politicile de acest fel sunt adesea numite conservatoare). Cea de-a treia alternativ ncearc s combine efectele primelor dou. Ea se bazeaz pe ideea c e n interesul tuturor s se acorde tratament gratuit i s creasc numrul persoanelor care se testeaz, fr a fi discriminate. S observm c cele patru criterii se pot grupa n dou mari categorii: primele dou vizeaz consecinele adoptrii unei politici (msurabile n numr de ani de via n plus pentru membrii societii, dar i direct n bani costurile aplicrii unei politici); celelalte vizeaz drepturile i obligaiile membrilor societii. (Pentru importana acestei distincii a se vedea Miroiu, M., Blebea-Nicolae, G., 2001.) Membrii celor dou mari grupuri difer ntre ei prin nu numai prin preocuparea pentru costurile sociale ale unei politici. S notm faptul deosebit de semnificativ c ei susin valori diferite: fie drepturile persoanelor infectate de a putea duce o via normal, neblamat; fie obligaiile acestor persoane de a nu pune n pericol de infectare alte persoane. Dup MacRae i Whittington, dat fiind complexitatea i varietatea situaiilor reale, e dificil s se lucreze cu o matrice att de complex; de aceea, uneori ea este simplificat prin comasarea unora din cele patru dimensiuni. Cum se realizeaz n fiecare mprejurare acest lucru? E nevoie, dup cei doi autori, de efort de analiz atent a situaiei, dar i de abiliti i de ndemnare care se pot cpta numai prin experien.

b) Critici ale modelului deciziei raionale

Modelul deciziei raionale i comprehensive, dei susine intuiiile noastre c o decizie corect ar trebui s arate ntr-un anume fel, pare totui ndeprtat de ceea ce se petrece efectiv; de felul n care efectiv se comport decidenii, fie ei individuali sau colectivi. Acest model al omului raional care se conduce numai dup criteriul eficienei are ns un concurent redutabil n imaginea asupra omului care se ivete din opera lui S. Freud: un om nicidecum raional, care este mai degrab mnat de pasiuni, instinct, anxieti, incontient. Unii autori, ntre care H.A. Simon, laureat al premiului Nobel pentru economie datorit contribuiilor sale la studiul deciziei umane, consider c fiecare din cele dou imagini asupra comportamentului uman spune ceva semnificativ despre noi. Dup Simon, trebuie balansate att intelectul ct i afectul; cci "omul n organizaii este, dac nu n ntregime raional, cel puin ntr-o bun parte astfel". ntr-adevr, spune el (Simon ),
Comportamentul unui individ singur, izolat este imposibil s ating vreun grad nalt de raionalitate. Numrul alternativelor pe care el trebuie s le exploreze este att de mare, informaia de care ar avea nevoie e att de vast, nct e greu de

99

conceput chiar i o aproximare a raionalitii obiective. alegerea individual are loc ntr-un mediu n care sunt multe lucruri "date" sunt premise acceptate de subiect ca baz ale alegerii lui; iar comportamentul su este adaptativ numai n limitele trasate de aceste lucruri "date". (Simon, 1945: p. 79)

Vom discuta n acest paragraf dou critici ale modelului deciziei raionale: 1) faptul c el nu d seam de dificulti ale alegerii colective cristalizate n, de pild, aa numitele teoreme de imposibilitate; 2) faptul c el admite o singur form a raionalitii umane. Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Aceast teorem, demonstrat de K. Arrow, laureat al premiului Nobel, arat c este imposibil ca ntr-o societate democratic decidenii s respecte condiiile teoriei raional-comprehensive a deciziei. Arrow a artat c alegerile pe care le fac membrii unei societi democratice i care presupunem c sunt raionale, n sensul definit mai sus nu pot fi agregate astfel nct s construim o decizie colectiv care s fie cea mai bun pentru toi. Pentru a vedea cum stau lucrurile, s lum un exemplu. Presupunem c trei persoane, A, B, C, fac parte dintr-o comisie care trebui s decid asupra unei politici de combatere a corupiei. Cel puin trei ci sunt disponibile: s ntreasc activitatea poliiei (a); s nspreasc pedepsele pentru cei care sunt corupi (b); s creasc salariile funcionarilor publici (c). Persoanele A, B, C au ns puncte de vedere diferite cu privire la cea mai bun politic de aplicat. Astfel, persoana A consider c cea mai bun cale este cea a ntririi activitii poliiei; urmeaz nsprirea pedepselor pentru cei corupi, iar pe ultimul loc ar fi creterea salariilor funcionarilor publici. Pentru B, cele trei politici sunt ierarhizate altfel: pe primul loc este politica b, urmat de c i apoi de a; pentru persoana C, dimpotriv, cea mai bun cale de a combate corupia este c (creterea salariilor funcionarilor publici); urmeaz a (ntrirea activitii poliiei), iar pe ultimul loc se afl politica b: nsprirea pedepselor pentru cei corupi. Aadar, cele trei preferine sunt: A: a > b > c B: b > c > a C: c > a > b S observm mai nti c preferinele individuale ale membrilor grupului sunt toate tranzitive. Acum, s ncercm s agregm cele trei preferine, pentru a obine o preferin social (a grupului). Vom lua urmtoarea procedur de agregare a preferinelor: comparm alternativele dou cte dou; dac una e preferat celeilalte de cel puin doi membri ai comisiei, atunci ea va fi alternativa aleas de comisie. (n fond, presupunem c n comisie se alege potrivit regulii majoritii.) Obinem: a > b (fiindc att A ct i C prefer pe a lui b) b > c (fiindc att A ct i B prefer pe b lui c) c > a (fiindc att B ct i C prefer pe a lui b) Ca urmare, preferina grupului va fi urmtoarea: a>b>c>a Aadar, relaia > de preferin social nu este tranzitiv, fiindc dei a > b i b > c, nu avem, cum ne-am atepta potrivit proprietii tranzitivitii, a > c, ci dimpotriv c > a; mai mult relaia de preferin social este ciclic. (S ne aducem aminte de un exemplu anterior, privitor la un ora n care exist un combinat siderurgic, care nu a fost privatizat

100

i care produce mari pierderi; aplicnd aceeai procedur de agregare a preferinelor, ajungeam de asemenea la nclcarea tranzitivitii preferinei!) Consecinele sunt evidente dac ne gndim c situaia n care se afl membrii grupului este una de votare. Dac ncercm s aplicm regula majoritii, observm c orice alternativ am vrea s alegem, exist o majoritate de membri ai grupului care prefer o alt alternativ dect aceasta. Dac vrem s alegem, de pild, alternativa a, atunci majoritatea compus din B i C prefer o alt alternativ anume c lui a; i analog n celelalte cazuri. Obinem astfel ceea ce se cheam paradoxul votantului: prin agregarea unor preferine tranzitive parvenim la o relaie intranzitiv de preferin social. Ceea ce este grav cu aceast relaie de preferin social e faptul c ea nu ne permite s facem nici o alegere; n acest sens ea exprim inconsistena, ori iraionalitatea alegerii sociale. Exemplul nostru sugereaz c este posibil ca indivizii s aleag raional, dar majoritatea s nu poat s ajung la o alegere colectiv raional. Ceea ce dovedete teorema lui Arrow este c este imposibil s se aplice proceduri democratice (precum regula majoritii) pentru a obine decizii colective care respect proprietatea tranzitivitii. Teorema lui Arrow se bazeaz pe cteva supoziii: mai nti, le admite c grupul care decide are cel puin doi membri, care trebuie s aleag ntre cel puin trei alternative. n al doilea rnd, Arrow formuleaz patru condiii pe care el le consider rezonabile n orice procedur democratic de decizie: 1. Domeniul nelimitat: membrii grupului pot s aib orice fel de preferine ntre alternative; nu exist nici un fel de restricii asupra preferinelor pe care i le formeaz persoanele individuale. 2. Criteriul Pareto: alegerile colective trebuie s reflecte alegerile individuale; dac cel puin un membru al grupului este mpotriva alegerii unei alternative, atunci aceasta nu poate reprezenta alegerea colectiv. 3. Independena alternativelor irelevante: alegerea colectiv ntre dou alternative depinde de preferinele individuale ntre acestea. 4. Condiia de nedictatur. Nu exist nici un membru al grupului care s determine rezultatul alegerii colective, impunndu-i preferinele sale asupra celorlali. Condiia domeniului nelimitat are o interpretare politic evident: nu avem dreptul s punem vreo limit asupra felului n care o persoan i alege propria relaie de preferin. Astfel, ea apare ca o cerin liberal de admitere a oricrui plan de via pe care o persoan individual dorete s l adopte. Criteriul lui Pareto, la rndul lui, exprim o cerin politic democratic: aceea ca alegerile colective s dea seam de ceea ce doresc cetenii. Independena alternativelor irelevante este n fond un mod de a formula opiunea pentru democraie: orice alegere social trebuie s se ntemeieze pe preferinele individuale. Condiia de nedictatur este direct n acelai sens: dac vrem s trim ntr-o democraie, atunci nu putem accepta ca un anumit membru sau anumii membri ai societii s i impun preferinele asupra acesteia. Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Nu exist nici un mod de agregare a preferinelor individuale care s satisfac simultan: condiia domeniului nelimitat; criteriul Pareto;

101

 criteriul de independen a alternativelor irelevante; condiia de nedictatur. Semnificaia teoremei este remarcabil. Cci, pe de o parte, cele patru condiii par acceptabile i exprim valori dezirabile; dar, pe de alt parte, teorema susine c ele nu pot fi implementate mpreun. Mai tare zis, potrivit acestei teoreme democraia nsi nu este implementabil, n msura n care noi considerm c practica politic efectiv vizeaz acest obiectiv. Dac deci dorim s evitm aceast concluzie, atunci trebuie s respingem cel puin una dintre cele patru condiii. De pild, am putea renuna la condiia de nondictatur; am putea, de exemplu, s delegm decizia ctorva persoane (experi?). Dar va fi acceptabil o astfel de procedur? Sau am putea s introducem alte alternative (de exemplu, obligativitatea studierii de ctre funcionarii publici a eticii profesionale); dar aceast procedur va nclca a treia condiie etc.

c) Modele alternative ale deciziei

Modelul deciziei bazat pe conceptul de raionalitate instrumental surprinde totui unele caracteristici ale alegerilor pe care cei mai muli dintre noi le considerm ndreptite. Ca model al felului n care ar trebui s fie luate deciziile pentru ca acestea s fie acceptate ca raionale, el este greu de respins. Problema este ns alta: el nu surprinde felul n care, n cele mai multe situaii, sunt luate decizi importante, att de ctre fiecare dintre noi, ct i de ctre decidenii politici. Cu alte cuvinte, dei are un caracter normativ, acest model nu reuete s descrie i felul n care realmente sunt fcute deciziile. Raionalitatea limitat. De aceea, unii autori au ncercat s modifice conceptul de raionalitate care s fac modelul deciziei raionale mai apropiat de evidena empiric, pe care o ntlnim n lumea real (Gunn, Hogwood, 1984) a elaborrii politicilor publice. Autorul care a formulat cea mai bine elaborat abordare pe aceast linie este H.A. Simon (Simon: 1945; 1955; 1956; 1976; 1982). Concepia raionalitii limitate a lui Simon este o reelaborare a modelului raional al deciziei. Dup Simon, cei care decid asupra politicilor publice nu sunt n acelai timp raionali i comprehensivi: chiar dac alegerile sunt raionale, aceasta nu nseamn c ele satisfac cerinele aspre impuse de modelul comprehensiv. ntr-adevr, argumenteaz el, cei care se afl n situaia de a decide sunt limitai n activitatea lor de circumstanele n care se face decizia. n primul rnd, exist limite ale capacitii omului de a strnge i de a procesa informaia: cunoaterea noastr este ntotdeauna fragmentar i incomplet; consecinele aciunilor nu pot fi toate cunoscute; decidentul apeleaz la capacitatea de a realiza evaluri simplificatoare; atenia noastr are limite: deciziile se iau pe baza unei analize seriale (cci nu te poi gndi la prea multe lucruri n acelai timp); iar atenia se schimb de la un moment la altul;

102

puterile noastre de observaie i de comunicare sunt limitate; nvm adaptndune comportamentul la scopuri; capacitatea memoriei noastre e limitat; suntem creaturi care avem obiceiuri i rutine; suntem limitai de mediul psihologic n care ne gsim. n al doilea rnd, suntem limitai i de mediul organizaional care creeaz cadrele n care decidem. Structurile organizaionale, procedurile adoptate n cadrul lor, cultura organizaional determin anumite tipuri de a lua decizia. Organizaiile impun valorile lor asupra deciziilor acceptabile. Iar constrngerile de timp mpiedic de multe ori cutarea mai multor alternative ntre care s se fac alegerea. De aceea, cei care decid asupra unei politici de cele mai multe ori nu au de ales ntre toate opiunile posibile, ci mai curnd ei au n fa un numr redus de alternative. Mai mult, acceptarea unei politici ca o alternativ real care ar putea fi aleas depinde de opiunile ideologice, de valorile pe care le accept decidenii. Ca urmare, susine Simon, omul este raional, dar raionalitatea lui este una limitat. Concluzia cea mai important care decurge de aici este aceea c alternativa aleas nu este cea care va maximiza: nu este cea care produce cele mai mari beneficii n raport cu costurile implementrii ei; nu este cea care exprim cel mai bun mijloc de a atinge obiectivele propuse, aa cum cerea ideea de raionalitate instrumental. Comportamentul raional, dup Simon, nu este aadar cel maximizator. Mai degrab, susine el, comportamentul raional este unul satisficient; Simon a inventat acest termen combinnd cele dou condiii ale raionalitii limitate: un comportament raional apare, n aceast perspectiv ca satisfctor i suficient. O aciune de alegere este satisficient atunci cnd cel care o face caut s identifice acele alternative care sunt destul de bune: ele sunt satisfctoare i suficiente pentru a atinge scopurile. Altfel zis, decidentul nu va trebui s cerceteze toate alternativele care, n principiu, ar putea s produc beneficii mai mari (aadar, el nu este maximizator); el trebuie s in seam doar de alternativele care vor produce o cretere rezonabil aadar, satisficient a beneficiilor sale.
Caracteristicile deciziei bazate pe raionalitatea limitat: problemele complexe nu sunt atacate direct; ele sunt sparte n probleme mai mici; decizia bun nu este una maximizatoare, ci una satisficient: destul de bun pentru a mplini dorinele; nu sunt cutate toate alternativele posibile; mai degrab cutarea se rezum la cele familiare sau la cele care difer marginal de cea deja practicat; deciziile se iau n pai: nu potrivit unui mare plan, dat a priori; cci fiecare alegere schimb rezultatele i noi probleme apar; se construiesc mecanisme de a reduce incertitudinea n care se iau deciziile; de exemplu, se coopereaz cu alte persoane, grupuri, organizaii; nu se urmeaz de la cap la coad procesul de decizie: se folosesc proceduri standard de operare, care in seam de experiena trecut.

Modelul incremental al deciziei. Dificultile modelului raional al deciziei au dus la ncercarea de a elabora modele alternative. Cel mai cunoscut este cel incremental, propus de Ch. Lindblom (Lindblom, 1968). Ideea lui central este c deciziile asupra politicilor publice se caracterizeaz n chip hotrtor prin negociere, trguial, compromis

103

ntre cei implicai n procesul decizional; alternativele alese exprim ca urmare nu att ceea ce este dezirabil, ct mai degrab ceea ce apare ca fiind politic fezabil, aplicabil. Potrivit modelului incremental, decidenii: in seam numai de acele scopuri, obiective care difer incremental (= foarte puin) de status quo; in seam de un numr limitat de consecine prevzute ale alternativelor considerate; modific scopurile n funcie de alternativele disponibile; i invers, ajusteaz alternativele disponibile la scopurile propuse; reformuleaz continuu problema cu care se confrunt (scopurile propuse, alternativele) pe msur ce obin informaii noi; analizeaz i evalueaz alternativele printr-un ir de pai mruni; ca urmare, alegerile sunt modificate continuu n timp, mai degrab dect fcute doar la un moment dat al procesului; remediaz continuu problemele sociale existente, mai degrab dect s le rezolve complet la un anumit moment; mprtesc responsabilitatea analizei, evalurii, alegerii cu multe grupuri din societate, astfel nct procesul de elaborare a politicilor publice este fragmentat i disjuns (= mprit ntre diferii actori sociali). Dup Lindblom, decidenii produc politicile printr-un proces de comparaii succesive limitate cu decizii anterioare anume cele care sunt cele mai familiare. n timp ce potrivit modelului raional se pornete iari i iari de la chestiunile fundamentale, iar trecutul este important numai n msura n care experiena trecut e ncorporat n teorie, potrivit modelului incremental decidenii pleac mereu de la situaia existent, pas cu pas i n grade mici; ei nu elaboreaz mari teorii, ci ncearc s se descurce n situaia dat (Lindblom, 1959: p. 81). Exist dou motive principale pentru care deciziile nu se deprteaz foarte mult de cele deja practicate (de status quo): a) deoarece negocierea implic distribuirea unor resurse limitate ntre participani diferii, e mai uor s se continue o schem dat de distribuire dect s se impun valori noi, cu propuneri radical noi. Ca urmare, fie se continu status quo-ul, fie cel mult i se aduc schimbri minore. C lucrurile stau aa se observ poate cel mai bine atunci cnd se ia n considerare cel mai important instrument de distribuire a resurselor pe care l au la ndemn decidenii politici: bugetul de stat. n Romnia, de pild, dac vom compara bugetele elaborate de diferitele guverne n cursul deceniului trecut, vom observa mici diferene, chiar dac ideologiile oficiale ale guvernelor din acea perioad au fost foarte diferite (mai mult, ca structur bugetele nu difer mult nici de cele din perioada de dinainte de 1989). b) Procedurile de formare i aplicare a politicilor se bazeaz mult pe activitatea birocraiei. Dar aceasta tinde s promoveze practicile existente. Metodele prin care birocraii identific problemele, alternativele, criteriile pe baza crora se fac alegerile sunt date deja, astfel nct inovarea este inhibat i se perpetueaz aranjamentele existente. E interesant s comparm cele dou modele ale deciziei (cf. Lindblom, 1968): Modelul raional i comprehensiv al Modelul incremental al deciziei

104

deciziei Clarificarea valorilor este distinct de analiza empiric a politicilor alternative (uneori o precede) n formularea politicilor: 1) se izoleaz mai nti scopurile; 2) sunt apoi cutate mijloacele Testul unei politici bune: e cel mai potrivit mijloc pentru a atinge scopurile dorite Analiza e comprehensiv: se ia n considerare orice factor relevant Adesea se apeleaz puternic la teorii

Nu se poate separa ntre procesele de selectare a valorilor, scopurilor i analiza empiric a aciunii de care e nevoie Scopurile i mijloacele nu sunt distincte; analiza scopuri-mijloace nu e potrivit Testul unei politici bune: acordul asupra ei (chiar dac nu i acord c e cel mai bun mijloc pentru a atinge un anumit scop) analiza e limitat: a) sunt neglijate rezultate importante posibile; b) sunt neglijate alternative importante; c) la fel i valori importante Apelul la teorii nu e foarte mare; e nlocuit de comparaii repetate

Lindblom i Braybrooke au sugerat c, pentru a nelege locul n care e aplicabil modelul incremental al deciziei, este necesar s lum n considerare dou variabile: 1) nivelul cunotinelor disponibile sau gradul nelegerii situaiei; 2)cantitatea de schimbare implicat de aplicarea respectivei politici. Obinem atunci urmtorul tabel: Nivel nalt disponibile A B de cunotine Nivel sczut disponibile C D de cunotine

Schimbare mare Schimbare mic (incremental)

Dup Lindblom i Braybrooke, situaiile care se pot ncadra n csuele A i B sunt rare n politic: n primul caz avem situaiile n care se petrec schimbri fundamentale n societate, ntemeiate pe concepii vizionare asupra acestora; n cel de-al doilea avem deciziile luate n situaii de criz. Cele mai multe decizii se iau n situaii care pot fi ncadrate n csuele C i D. n cazul C avem de-a face cu decizii raionale, n care decidenii au scopuri i opiuni bine definite; dar i aceste situaii sunt rare. Cel mai des ntlnite sunt cele de tip D: n care deciziile implic schimbri de mic anvergur, iar gradul de nelegere a situaiei este limitat.
Critici aduse modelului incremental: nu se presupune existena nici unui scop sau orientri a schimbrii realizate; e conservator: se opune oricrei schimbri sau inovri pe scar mai larg; e miop: nu ine cont de interesele pe termen lung ale societii; e nedemocratic: alegerea ntre alternative se face de ctre membrii grupurilor care au putere de negociere.

105

Modelul examinrii mixte. A. Etzioni (1967) a argumentat c modelul raional i cel incremental sunt nu att adverse, ct mai curnd aplicabile unor probleme de natur diferit. Astfel, incrementalismul nu recunoate faptul c alegerile de politici difer n complexitate, importan, mrime. De pild, deciziile strategice difer de cele care se iau zi de zi. Modelul propus de Etzioni al examinrii mixte pleac tocmai de la distincia dintre; a) alegeri strategice care determin direciile de baz ale politicilor; i b) deciziile operaionale, care pe de o parte alctuiesc baza deciziilor strategice i, pe de alt parte, contribuie la implementarea lor. Distincia se bazeaz pe natura problemelor cu care se confrunt decidenii. Dar ceea ce este raional ntr-un context poate s nu fie astfel ntr-altul; ca urmare, n modelul examinrii mixte se combin elemente preluate att din modelul raional, ct i din cel incremental al deciziei: combinaia potrivit ntre aceste elemente depinde de natura problemei. Anume, cu ct problemele au o natur mai complex, iar alegerea implicat este mai strategic, cu att abordarea raional-comprehensiv este mai potrivit; cu ct ns problemele au o natur mai concret, mai practic i mai operaional, cu att abordarea incremental pare mai adecvat.
S presupunem c vrem s stabilim un sistem de observare a vremii la scara ntregii planete folosind satelii meteorologici. Abordarea raionalist va consta ntr-o cercetare exhaustiv a condiiilor meteorologice folosind aparate de filmat capabile s fac observaii detaliate i planificnd rapoarte privind ntregul cer ct de des posibil. Aceasta va duce la o avalan de detalii, a cror analiz este costisitoare i care probabil vor coplei capacitile noastre de aciune... Incrementalismul se va apleca asupra acelor zone n care n care s-au dezvoltat structuri similare n trecutul recent i, poate, n cteva regiuni apropiate; astfel, va ignora toate formaiunile care ar fi putut merita atenie dac ar fi aprut n zone neateptate. O strategie de examinare mixt va presupune dou aparate de filmat: unul, cu un unghi larg care s acopere toate prile cerului, dar nu n detaliu, i un al doilea care s se concentreze asupra acelor zone pe care primul le arat c necesit o examinare mai n profunzime. (Etzioni, 12967: p. 389)

Modelul coului de gunoi. Modelele incremental i al examinrii mixte sugerau c deciziile chiar dac nu satisfac cerinele modelului raional, pot fi totui privite ca raionale. March i Olsen (1979; a se vedea i Cohen, March, Olsen, 1972) consider ns c deciziile asupra politicilor publice nu posed nici mcar raionalitatea admis de aceste modele. ntr-adevr, dup ei nivelul de nelegere a problemelor, predictibilitatea relaiilor ntre diverii actori care iau parte la procesul decizional care sunt presupuse de modelul incremental nu se ntlnete n realitate. Luarea deciziei este un proces foarte puin predictibil i foarte ambiguu, care doar cu greu poate fi pus n legtur cu procesul de cutare a mijloacelor pentru atingerea unor scopuri.
Dei organizaiile pot fi adesea tratate convenabil ca vehicule de rezolvare a unor probleme bine definite sau ca structuri n cadrul crora conflictul este rezolvat prin negociere, ele furnizeaz de asemenea seturi de proceduri prin care participanii ajung la o interpretare a ceea ce fac ei i ce au fcut n acest proces. Din acest punct de vedere, o organizaie este o colecie de alegeri care sunt n cutare de probleme; de chestiuni i de sentimente aflate n cutarea unor situaii de decizie n care ele ar putea fi scoase la iveal; de soluii aflate n cutarea unor chestiuni pentru care ele ar putea fi un rspuns; de decideni care i caut de lucru.

106

O astfel de perspectiv asupra alegerilor din organizaii concentreaz atenia asupra felului n care nelesul alegerii se schimb n timp... Pentru a nelege procesele din cadrul organizaiilor, putem considera c o oportunitate de alegere este un fel de co de gunoi n care diversele probleme i soluii sunt aruncate de ctre participani, pe msur ce ele sunt create. Amestecul de gunoi ntr-un singur co depinde de amestecul disponibil de couri, de etichetele ataate diverselor couri, de tipul de gunoi care se produce la un moment dat, de viteza cu care gunoiul este colectat i aruncat. (Cohen, March, Olsen, 1972: p. 2)

Metafora coului de gunoi este folosit intenionat de autori pentru a nltura aura de raionalitate a deciziilor asupra politicilor publice care era pstrat n diversele modele ale deciziei. Dup ei, lucrurile nu stau deloc aa: cci scopurile, obiectivele adesea nu sunt cunoscute de cei care aleg o politic public. La fel, ei nu cunosc relaiile cauzale ntre evenimente. Dimpotriv, decidenii aleg scopuri i mijloace, atribuie relaii de determinare pe msur ce se angajeaz n procesul de decizie; proces care este ambiguu i impredictibil. Stiluri de luare a deciziilor. Modelul propus de Cohen, March i Olsen indic faptul c tipul de decizie depinde de problemele avute n vedere i de contextele instituionale. Aceast implicaie este utilizat pe J. Forester (1984) pentru a dezvolta un model al stilurilor de luare a deciziilor. Dup Forester, ceea ce este raional s fac decidenii depinde de situaiile n care ei lucreaz.
Ceea ce este practic i raional s facem ntr-o situaie depinde n parte de structura acelei situaii. De aceea, analiza situaiei n care se ia decizia este esenial pentru alegerea sau ghidarea aciunii n acea situaie... Punctul crucial al argumentului este acesta. n funcie de condiiile disponibile, o strategie poate fi practic sau ridicol. Dac avem timp, expertiz, date, o problem bine definit, atunci a face calcule tehnice este foarte bine; dar dac nu avem timp la dispoziie, date, definiia problemei, expertiz, atunci a ncerca s facem calcule tehnice poate foarte bine s nsemne o pierdere de timp. ntr-un mediu organizaional complex, reele de informaie pot fi la fel, dac nu chiar mai importante dect documentele atunci cnd se cere informaie. ntr-un mediu de conflict interorganizaional poate c se cere negociere i compromis. Strategiile administrative sunt relevante numai ntr-un context politic i organizaional. (Forester, 1984: p. 25)

Atunci cnd se ia o decizie, intervin mai muli parametri: 1) Numrul de ageni (de decideni implicai). Potrivit modelului raional, acest numr este mic posibil chiar egal cu unu; dar n viaa real acest numr este de fapt ridicat. 2) Structurile organizaionale n care se ia decizia. Potrivit modelului raional, ele sunt simple i nchise n faa influenelor din partea altor ageni; dar n viaa real n procesul de luare a deciziei pot interveni mai multe organizaii, mai mult sau mai puin deschise la influenele externe. 3) Problema care necesit decizia. Potrivit modelului raional, ea este bine definit: sunt bine nelese constrngerile de timp, domeniul deciziei, valorile i obiectivele implicate, consecinele alternativelor diferite; dar de multe ori problema este ambigu i prost neleas. 4) Informaia necesar pentru a decide. Potrivit modelului raional, ea este ct se poate de perfect: complet, accesibil, comprehensibil; dar adesea ea este incomplet, manipulat, neltoare.

107

5) Timpul de care dispune decidentul. Potrivit modelului raional, el nu constituie o constrngere: decidentul are orict timp la dispoziie pentru a pregti decizia optim; dar n viaa real adesea constrngerile de timp sunt extrem de presante. innd cont de aceti parametri, de faptul c ei pot fi combinai, n funcie de situaia concret de decizie, n moduri diferite, sunt posibile mai multe stiluri diferite de decizie. Dup Forester, sunt cinci stiluri posibile: optimizator, satisficient, de cutare, negociator, organizaional. Stilul optimizator cnd sunt ndeplinite condiiile modelului raional Stilul satisficient cnd limitrile n faa decidenilor sunt n principal de natur cognitiv Stilul de cutare cnd problema e vag definit Stilul negociator cnd mai muli ageni abordeaz problema, n absena informaiei i sub constrngerea timpului disponibil Stilul organizaional cnd sunt implicate structuri multiple, cnd agenii au timp i resurse disponibile, dar i probleme multiple. O analogie: modele de luare a deciziilor strategice. Distincia dintre modelul raional i cele alternative de luare a decizie a fost conceptualizat n cercetrile de management strategic prin cea dintre strategia prescriptiv i cea emergent (Lynch: 2000, cap.2). Iat mai jos, n sintez, punctele tari i dificicultile pe care le antreneaz acestea. E important de notat c, potrivit lui Lynch, cele dou modele nu sunt exclusive; mai degrab ele sunt instrumente diferite, alternative de abordare a problematicii deciziilor strategice ntr-o corporaie sau, n general, ntr-o organizaie (inclusiv ntr-una public). O strategie prescriptiv, raional de luare a deciziilor se bazeaz pe ideea c obiectivele de atins au fost definite cu claritate, iar elementele principale care caracterizeaz acea decizie au fost construite, dezvoltate nainte ca ea s nceap s fie implementat. Dimpotriv, o strategie emergent de luare a deciziilor e cea n care obiectivul de atins nu este definit cu claritate, iar elementele principale care caracterizeaz acea decizie sunt dezvoltate pe msur ce ea este aplicat, pus n practic. Strategia prescriptiv Puncte tari Probleme ridicate
- D seam de ntreaga organizaie. - Permite comparaii pe baza raportrii la obiectivele urmrite. - Permite raportarea la resursele organizaiei, precum i la solicitrile fcute. - Cnd resursele sunt limitate, descrie bine opiunile posibile. - Permite monitorizarea implementrii, n - Cere predicii mult prea precise asupra evoluiilor viitoare. - Nu e realist n presupunerea c interesele pe termen lung vor putea prevala asupra celor pe termen scurt. - E prea optimist n privina capacitii de a stpni cursurile alternative de aciune. - Nu e realist n privina capacitii

Strategia emergent Puncte tari Probleme ridicate

- E concordant cu practica din acea organizaie. - ine seam de problemele legate de trsturile persoanelor implicate (de ex., de motivaia lor). - Permite dezvoltarea strategiei, pe msur ce noi lucruri se nva. - Implementarea devine o parte component a - Nu e realist n ce privete descrierea persoanelor cu funcii ca factori oarecum pasivi. - Nu recunoate rolul unui centru de coordonare n procesul de alocare a resurselor. - Nu definete responsabilitile n luarea deciziilor. - Uneori (de ex., n proiecte lungi)

108

raport cu obiectivele stabilite.

managerilor de a prlucra informaiile i de a face alegeri logice. - E nerealist n cerina ca toate opiunile rlevante s fie definite clar i n detaliu. - Consider c implementarea este distinct de celelalte faze ale procesului decizional.

procesului decizional. - Cultura organizaional devine parte a procesului decizional. - Susine flexibilitatea organizaiei fa de cerinele mediului.

strategia nu este n orice moment flexibil; de la un moment dat ea devine fixat i rigid. - Nu recunoate rolul unor alegeri raionale. - Nu acord un loc rezonabil controlului activitilor desfurate.

(Adaptare dup Lynch: 2000, cap. 2)

ntrebri i aplicaii
1) De ce analiza de tip cost-beneficiu exprim modelul raional al deciziei? 2) Explicai de ce omul economic i omul birocratic acioneaz potrivit aceluiai model cel raional al deciziei. 3) Gndii-v la un proiect local, n care deciziile importante implic beneficii i costuri. Pe o foaie de hrtie punei diferitele costuri, iar pe o alta diferitele beneficii ale acestui proiect; apoi ncercai s ataai ponderi (pe o scar de la 1 la 10) fiecrui tip de costuri i de beneficii. Calculai care este costul ponderat i care este beneficiul ponderat n acest fel al proiectului; comparnd aceste rezultate, decidei dac poate fi luat decizia de a aplica proiectul. Analizai care au fost supoziiile pe care le-ai avut atunci cnd ai ataat acele ponderi diferitelor tipuri de costuri i de beneficii. Sub ce condiii pot fi ele susinute sau modificate? 4) Explicai expresia satisficient. 5) De ce raionalitatea limitat este o form de raionalitate? 6) Comparai ntre ele diferitele tipuri de raionalitate. Putei aduga i altele? 7) Analizai o situaie de decizie n perspectiva modelului incremental. 8) Analizai criticile aduse modelului incremental de luare a deciziei. Credei c ele se susin? 9) Plecnd de la experiena dumneavoastr, dai un exemplu n care se poate aplica modelul coului de gunoi al deciziei. Care au fost factorii care au facilitat o decizie de acest tip? 10) Comparai ntre ele modelul evalurii mixte i cel al coului de gunoi. Care sunt trsturile lor comune i prin ce difer ntre ele? 11) Care sunt parametrii n funcie de care se poate deosebi ntre situaii diferite de decizie? 12) Care sunt stilurile de luare a deciziei? n ce mod difer ntre ele?

109

6. IMPLEMENTAREA POLITICILOR
Obiectivele capitolului

Scopul acestui capitol este acela de prezenta mecanismele de implementare a unei politici publice i de a indica rolul diferitelor instrumente care pot fi folosite n acest sens. Dup parcurgerea lui i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea: s definii conceptele de implementare, de instrument al politicilor i de ncheiere a unei politici; s difereniai ntre modele alternative de nelegere a modului n care poate fi implementat o politic; s indicai situaiile n care este preferabil alegerea unui anumit instrument; s indicai tipurile diferite de instrumente ale politicilor; s definii modele alternative de ncheiere a unei politici i s indicai rolul analistului de politici n luarea deciziei de ncheiere a unei politici.

Termeni cheie: implementare; modelul de implementare de sus n jos; modelul de implementare de jos n sus; instrument al politicilor; ncheierea unei politici.

Coninutul capitolului:
a) Cum se implementeaz o politic b) Instrumentele politicilor c) ncheierea politicii i succesiunea Odat ce s-a luat decizia privind aplicarea unei politici publice, urmeaz procesul efectiv de nfptuire sau de implementare a ei. Nu de puine ori oficialii din instituii guvernamentale consider c procesul este neimportant: dac s-a decis asupra unei politici, nimic nu mpiedic aplicarea ei ntr-un proces aproape automat. Alteori ns nelepciunea comun spune c aici e o problem greu de manevrat. Muli dintre cei care au avut efectiv de-a face cu problemele implementrii unor politici tiu din experien c teoria ca teoria, dar practica ne omoar. Altfel zis, alturi de problema discutat mai devreme, a distinciei dintre cunoatere i ignoran n elaborarea unei politici publice,

110

apare o alta: cea a discrepanei dintre a ti i a face; dintre a elabora o politic public i a reui s o aplici, s o implementezi bine. Aa cum subliniaz J. Pfeffer i R. Sutton, n general atunci cnd avem n vedere organizaiile nu exist rspunsuri simple la problema relaiilor dintre a ti i a face.
dac astfel de rspunsuri simple ar fi existat, ele ar fi fost deja aplicate pe larg. Iar puinele firme care sunt capabile s traduc n chip consistent cunoaterea n aciune nu ar fi beneficiat de avantajul competitiv substanial pe care l au... Una dintre cele mai importante idei ale cercetrii noastre este aceea c cunoaterea care este efectiv implementat e cea care cu mai mare probabilitate este dobndit printr-un proces de nvare prin a face dect printr-unul de a nva prin a citi sau a asculta. Una dintre principalele noastre recomandri este aceea de a v angaja n aciuni gndite. Petrecei mai puin timp cercetnd sau vorbind despre problemele organizaiei. Trecerea la aciune va genera experiena din care putei nva. (Pfeffer, J., Sutton, R.I., 2000, pp. 5 6)

a) Cum se implementeaz o politic

Lucrarea lui J. Pressman i A. Wildavsky (1973) a pus bazele cercetrilor aplicate asupra procesului de implementare a unei politici. Cei doi autori au analizat modul de implementare a programului de dezvoltare economic dintr-un ora din California. Aciunile ageniilor implicate n acest sens s-au dovedit a fi dependente de capacitatea lor de crea legturi ntre ele pentru a nfptui politica. Cu ct aceste legturi erau mai slabe i mai puin efective, cu att politica nsi era mai dificil de implementat. De aceea, conchid cei doi autori, implementarea nu se poate face eficient dac: scopurile nu au fost clar definite i nelese; nu au fost disponibilizate resursele necesare; nu s-a realizat un lan de comand capabil s asambleze i s controleze resursele; sistemul nu comunic eficient i nu sunt controlate organizaiile care sunt implicate n procesul respectiv. Ca urmare, o implementare eficient necesit existena unui sistem de control, de comunicaii i de alocare a resurselor. Acesta este necesar ntruct situaia real n care se gsesc cei care implementeaz o politic nu se suprapune de obicei peste inteniile care au stat la baza elaborrii politicii. Vorba dup care judecata de acas nu se potrivete cu cea din trg dobndete aici coninut; implementarea trebuie s fac fa unor dificulti care nu au putut fi considerate n ntregime n fazele anterioare ale elaborrii politicilor (Sabatier, P.A., Mazmanian, D.A., 1980: p. 542): n primul rnd, unele dificulti apar datorit nsei problemelor pe care politicile publice urmresc s le soluioneze. Unele politici presupun utilizarea unor tehnici mai pretenioase; uneori tehnologiile nu exist sau, dac exist, sunt foarte scumpe (de pild, n cazul monitorizrii polurii sau al fraudelor n diverse programe de asisten social). De asemenea, implementarea poate fi ngreunat de diversitatea grupurilor vizate de politic i a comportamentelor acestora. De pild, violena public sau abandonul colar au foarte multe cauze i de aceea politicile care vizeaz numai unele dintre acestea pot s eueze mai uor. De asemenea, cu ct mrimea (ca procentaj n cadrul populaiei) a grupurilor vizate este mai mare, cu att implementarea e mai dificil; e mult mai uor s se implementeze o politic de protecie a celor aflai n trafic dac ea se concentreaz asupra productorilor de automobile (al cror numr e foarte redus), mai degrab dect asupra oferilor. n sfrit, mrimea schimbrilor 111

solicitate de acea politic poate s ngreuneze aplicarea ei. O politic prin care se ncearc schimbarea comportamentelor sexiste sau care vizeaz unele minoriti etnice sau rasiale este mult mai dificil de implementat dect una care privete, de pild, creterea calitii apei potabile, care nu solicit schimbri n comportamentul consumatorilor. n al doilea rnd, dificultile n implementare pot apare datorit contextului economic, social, politic n care se desfoar acest proces: schimbrile n condiiile sociale pot duce la ngreunarea implementrii (de pild, programele viznd abandonul colar sunt mai dificil de implementat dac o mare parte a populaiei srcete accentuat; un alt exemplu: cderea monedei europene n raport cu dolarul american a influenat puternic n anul 2000 posibilitile de implementare n Romnia a unor politici sociale sau a unora care vizau investiiile); atenia mass-media asupra problemei poate facilita sau, dimpotriv, mpiedica implementarea unor politici; atitudinile grupurilor implicate, resursele alocate (la timp i n cantiti corespunztoare) afecteaz modul de implementare a politicilor; sprijinul public, al conducerii politice, voina politic de a aplica o politic sunt de multe ori factori deosebit de importani n reuita implementrii. n al treilea rnd, unele greuti n implementare deriv din capacitatea ageniei sau ageniilor care au aceast sarcin de a crea mecanismele necesare: stabilirea de obiective clare i necontradictorii; utilizarea unor teorii adecvate privind mecanismele prin care se produc fenomenele, procesele i evenimentele respective; gestionarea resurselor financiare; capacitatea de a crea un lan eficient, organizat ierarhic de cooperare ntre instituiile implicate; recrutarea de personal care se ocup cu implementarea etc.
De ce este implementarea aa de grea? L.A. Gunn (apud Hogwood, B.W., Gunn, L.A., 1984; 2000: capitolul 11) indic urmtoarele zece condiii care trebuie ndeplinite pentru a avea o implementare perfect: 1. Circumstanele exterioare ageniei responsabile cu implementarea unei politici nu impun constrngeri paralizante. 2. Programele trebuie s dispun de timpul i resursele necesare. 3. Combinaia necesar de resurse trebuie s fie disponibil. 4. Politica ce urmeaz a fi implementat trebuie s se bazeze pe o teorie a cauzelor i efectelor. 5. Relaia dintre cauz i efect trebuie s fie direct, cu puine, sau chiar lipsit de legturi intermediare. 6. Relaiile de dependen trebuie s fie minime. 7. Trebuie s existe o nelegere i un acord asupra obiectivelor. 8. Sarcinile trebuie s fie definite n totalitate i ncadrate corect n secvene. 9. Trebuie s existe o coordonare i o comunicare perfect. 10. Cei cu autoritate trebuie s solicite ascultare i s fie ascultai. Dificultile n implementarea unei politici se leag de faptul c aceste condiii sunt rar dac vreodat de ntlnit n realitate.

Modelul implementrii de sus n jos a politicilor. Acest model dezvolt abordarea lui Pressman i Wildavsky. Potrivit lui, implementarea poate fi definit ca o etap n procesul de nfptuire a politicilor care este diferit de cele prin care o politic 112

este elaborat i aleas, i este ulterioar acestora. Implementarea const n punerea n practic, n aplicarea politicilor de ctre o agenie sau de ctre unele agenii care au aceast sarcin. Ea cuprinde trei stadii (Rein, 1983: pp. 123 128): 1. Elaborarea de standarde de implementare. n primul rnd, cerinele legale sunt transformate n norme administrative; sunt elaborate i promulgate directive, norme, reglementri pentru funcionarii din agenia sau ageniile guvernamentale responsabile cu aplicarea ei. n al doilea rnd, sunt luate decizii de aplicare a politicii. De pild, agenia trebuie s decid dac ceea ce se urmrete este un anumit rezultat sau mai curnd accentul trebuie s cad pe anumite proceduri (bunoar, dac pentru a se asigura calitatea n nvmntul superior trebuie s se evalueze fiecare program universitar sau mai curnd dac universitile trebuie sprijinite pentru a-i dezvolta fiecare proceduri de asigurare a calitii). De asemenea, se creeaz uniti organizaionale, se strnge i se distribuie informaie etc. 2. Distribuirea resurselor. Procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care se fac contracte se aprob i se aplic. De asemenea, se ataeaz personal fiecrei agenii i fiecrui birou nsrcinat cu implementarea politicii, se angajeaz personal. Ca s lum din nou exemplul nvmntului superior, pentru finanarea universitilor romneti s-a nfiinat o agenie special n subordinea ministerului de resort; s-au dezvoltat procedurile de finanare a acestora, care s caracterizeaz prin transparen, obiectivitate i echitate. Agenia respectiv este cea care propune distribuirea resurselor financiare, n funcie de numrul de studeni nscrii i de natura programelor (de nivel universitar sau postuniversitar), de tipul specializrilor colarizate etc. (Miroiu, A., Dinc, G., 2000) 3. Supervizarea implementrii. Aici sunt cuprinse activiti precum: monitorizarea; auditul; evaluarea. Ageniile implicate n implementarea unei politici dezvolt proceduri de monitorizare a fiecrui stadiu de implementare a politicilor. n mod tradiional, auditul privete inspectarea aspectelor financiare, i adesea are dou forme: audit intern i extern. Vom analiza separat, n capitolul urmtor, evaluarea. Potrivit lui P. Sabatier (1986), trstura principal a modelului de implementare de sus n jos a politicilor este aceea c se pornete de la o decizie guvernamental i se iau n discuie urmtoarele probleme: n ce msur sunt aciunile reprezentanilor ageniilor guvernamentale i ale grupurilor implicate consistente cu obiectivele i procedurile cuprinse n politica respectiv? n ce msur sunt atinse n timp obiectivele? Care sunt principalii factori care afecteaz rezultatele politicii? Cum a fost reformulat n timp politica pe baza experienei? nelegerea faptului c exist aceste dificulti n implementarea politicilor publice se poate rsfrnge i asupra etapelor anterioare ale procesului de nfptuire a politicilor. Anume, n elaborarea lor, decidenii vor putea lua msuri pentru a face mai uoar implementarea. Sabatier (1986) propune chiar o sum de condiii necesare i suficente pentru ca obiectivele care sunt propuse ntr-o politic s fie implementate cu succes: stabilirea de obiective clare i consistente ntre ele; apelul la o teorie adecvat privind producerea fenomenelor i proceselor respective;

113

 structurarea procesului de implementare astfel nct s se asigure sprijinul funcionarilor din ageniile implicate i al grupurilor vizate de politic; existena unor funcionari motivai i competeni n utilizarea resurselor disponibile; sprijinul grupurilor care sunt interesate i al executivului; dac exist, schimbrile n condiiile socio-economice nu submineaz substanial sprijinul politic pentru acea politic sau mecanismele de producere a fenomenelor i proceselor. Modelul implementrii de jos n sus a politicilor. Modelul implementrii de sus n jos a politicilor atrage atenia asupra modului n care obiectivele propuse sunt ndeplinite n procesul de implementare. El nu ine ns cont de alte aspecte importante ale acestui proces: se concentreaz doar asupra decidenilor i tinde s neglijeze ali actori implicai n procesul de nfptuire a politicilor publice; ignor sau cel puin subestimeaz rolul birocrailor aflai la nivele inferioare i al grupurilor int, care influeneaz politicile sau le fac s fie consistente cu propriile lor scopuri; neglijeaz efectele contraproductive sau perverse ale implementrii politicilor; tinde s separe strict procesul de formare de cel de implementare a unei politici; exist situaii n care nu avem o singur agenie care implementeaz o politic, sau o agenie care conduce i controleaz acest proces. Plecnd de aici, unii autori au propus un model de jos n sus al implementrii Hjern, Porter, 1998). n acest model punctul de plecare nu mai este o decizie guvernamental, ci o reea de actori implicai n unele zone n oferirea unui bun sau a unui serviciu. Pentru a nelege cum este implementat o politic, argumenteaz ei, trebuie s nelegem care sunt scopurile lor, strategiile lor, care sunt relaiile dintre ei. Abia apoi putem s raportm aceste reele la scopurile, strategiile i relaiile acelora care formuleaz, finaneaz i implementeaz politicile. n acest fel, putem s vedem care e rolul pe care l au n implementare toi actorii implicai. Modelul de jos n sus are avantajul c ia n considerare rolul relaiilor formale i informale care constituie reelele de actori, publici i privai, implicai n formularea i aplicarea unei politici. El accentueaz c succesul sau eecul unei politici depinde nu de puine ori de capacitatea sau voina birocrailor aflai la nivele inferioare de a o aplica sau de felul n care se implic ali actori. Modelul de sus n jos Se concentreaz iniial asupra
Deciziilor guvernamentale (de ex., o nou lege de control al polurii). De sus n jos; de la guvern la actori privai. Msura atingerii obiectivelor

Modelul de jos n sus

Reelelor locale implicate ntrun domeniu n care se promoveaz politicile publice (de ex., controlul polurii). De jos (actori guvernamentali i privai) n sus. Poate fi criteriu orice este ntr-

Identificarea principalilor actori Criterii de evaluare

114

formale; poate s aib n vedere i alte criterii semnificative politic sau consecinele neintenionate.

un fel relevant pentru problema respectiv; nu e necesar analiza atent a deciziilor guvernamentale. Interaciunea strategic dintre multiplii actori implicai ntr-o reea de politici.

Punctul central de interes

Cum se conduce sistemul pentru a atinge rezultatele intenionate ale politicii?

(Dup Sabatier, P.A., 1986: p.33.) Fiecare din cele dou modele ale implementrii are punctele sale tari, dar i punctele sale slabe. Tentaia este aceea de a gsi o abordare care s preia avantajele, sau punctele tari ale fiecruia. Exist mai multe ncercri n acest sens. Una este a lui P. Sabatier i const n formularea conceptului de coaliie de susinere (a se vedea capitolul 4). Avantajul acestei abordri este acela c mut accentul de la decizia privind o politic la problema creia i se adreseaz acea politic i analizeaz strategiile folosite de diferiii actori, publici sau privai, de a trata o problem, n funcie de interesele lor. O alt abordare este cea care studiaz procesul de implementare din perspectiva modului n care sunt alese instrumentele la care apeleaz o politic.

b) Instrumentele politicilor
n orice activitate pe care o ntreprindem, facem apel la mijloace sau unelte pe care le considerm potrivite pentru a o realiza cu succes. Dac vrem s facem o cltorie de la Bucureti la Cluj, ne gndim s mergem cu automobilul, cu trenul sau cu avionul. Mijlocul de transport e instrumentul folosit pentru a realiza aciunea dorit. i, de multe ori, putem alege ntre mai multe ci de a face aciunea: putem folosi unul sau altul din mijloacele de transport disponibile, altfel zis putem alege ntre mai multe instrumente disponibile. La fel se ntmpl atunci cnd o politic public urmeaz s fie implementat. De pild, n cazul ntreprinderilor care polueaz aerul sau apa, se poate alege ntre: promulgarea unor reglementri care s interzic orice activitate industrial care polueaz dincolo de anumite limite stabilite; sau: stimularea unei campanii de mas prin care s se preseze firmele poluatoare s reduc poluarea; sau: acordarea de subsidii acestor firme pentru a le stimula s achiziioneze tehnologii nepoluante; sau: msuri de monitorizare atent a activitilor firmelor poluante i obligarea lor s elaboreze planuri de reducere a polurii i a riscurilor polurii etc. Ca i atunci cnd ne propunem s mergem de la Bucureti la Cluj, pentru a reduce poluarea se pot folosi anumite instrumente. Conceptul de instrument e folosit aici ntr-un sens foarte larg, pentru a desemna orice mijloc pe care un actor (o persoan individual sau o organizaie sau n particular o agenie guvernamental) l folosete sau l-ar putea folosi pentru a atinge scopul sau scopurile urmrite (apud Peters, B.G., van Nispen, F.K.M., 1998: p. 13). Instrumentele politicilor sunt mijloacele sau resursele pe care guvernarea le are le dispoziie pentru a implementa politicile publice. 115

Clasificarea instrumentelor. Deoarece, aa cum se vede i din exemplele date aici, exist o mare varietate de instrumente care pot fi utilizate pentru a implementa politicile publice, e nevoie s le grupm sau clasificm. C. Hood (1983) consider c guvernarea face fa problemelor publice apelnd la patru tipuri de resurse: Centralitatea: proprietatea de a fi la ntlnirea canalelor de informaii; guvernarea folosete informaia pe care o posed, dreptul ei de a fi informat sau de a fi ascultat, fr a trebui s fac uz de constrngeri legale. Fondurile: deinerea de bunuri pe care le poate utiliza pentru a stimula sau pentru a le schimba cu altceva, n principal resursele monetare; aceste resurse au dobndit o importan foarte mare n ultimele decenii. Autoritatea: posedarea puterii legale sau oficiale de a interzice, de a comanda, a licenia, a certifica, a garanta etc. Organizarea: guvernarea are la dispoziie aparatul de stat (o sum de organizaii sau agenii guvernamentale, care cuprind personal, cldiri, fonduri etc.) care i permite s realizeze aciuni concrete. O clasificare mai detaliat e realizat de Howlett i Ramesh (1995: cap. 4). Criteriul dup care instrumentele folosite n implementarea politicilor publice pot fi clasificate este acela al nivelului de intervenie a statului. n cazul n care aceasta este redus, instrumentele au un caracter voluntar; pe msur ce intervenia statului este mai ridicat, instrumentele au un caracter mai coercitiv. familia i comunitatea

Instrumente voluntare
(intervenie sczut a statului)

organizaiile voluntare piaa informare i consiliere subsidiile

Instrumente mixte
(intervenie medie a statului)

licitaiile i drepturile de proprietate taxele reglementrile

Instrumente obligatorii
(intervenie ridicat a statului)

ntreprinderile publice furnizarea direct

116

Instrumentele voluntare. Uneori guvernarea decide n mod deliberat s nu acioneze ntr-o anumit problem, deoarece consider c rezultatele dorite se pot obine mai bine lsnd familia, comunitatea, piaa liber sau organizaiile neguvernamentale s soluioneze liber problemele respective. Normele sociale prevalente ntr-o societate, combinate cu iniiativa individual i rolul comunitii pot conduce n multe situaii la rezultate mai bune dect dac statul ar interveni coercitiv. Familia i comunitatea asigur n multe cazuri soluii preferabile oricror intervenii ale statului: astfel, asigurarea sprijinului pentru copii, btrni, persoane handicapate sunt considerate n toate societile moderne ca responsabiliti individuale eseniale. apelul la familie i la comunitate primete ntotdeauna un sprijin politic puternic; n plus, costurile pe care trebuie s le suporte guvernarea sunt foarte reduse (ele constau cel mult n ajutoare sau subsidii, precum de pild alocaiile pentru copii). Desigur, exist i dezavantaje ale concentrrii asupra acestui tip de instrument: el nu poate fi utilizat n tratarea unor probleme sociale complexe; uneori e mai eficient s se furnizeze servicii sociale dect s se lase totul pe seama familiei; n sfrit, se creeaz inechiti: pentru cei care nu au o familie sau cnd resursele familiei sunt reduse, dar i pentru unii membri ai familiilor n special femeile care sunt principalii furnizori de grij i care, n condiiile n care au de asemenea un loc de munc, suport o dubl zi de munc, tot mai greu de ndeplinit. Organizaiile neguvernamentale care ofer servicii de asisten de sntate, educaie, sprijin pentru membrii unor grupuri defavorizate (precum, de exemplu, copiii strzii sau sracii), organizaiile ecologiste care militeaz pentru reducerea polurii sau cur pdurile de deeuri sunt exemple care ne vin imediat n minte. Ele nu depind n activitatea lor de stat i, n acelai timp, nu i propun ca scop obinerea de profit. Avantajele apelului la ele ca instrumente ale politicilor publice sunt urmtoarele: a) sunt mult mai flexibile dect instituiile sau ageniile guvernamentale; b) costurile lor sunt mai reduse, ntruct apeleaz n mare msur la activiti voluntare; c) asigur echitatea, cci se apleac n primul rnd asupra persoanelor defavorizate. Dar, desigur, nu se poate face apel la aceste organizaii n cazul unor probleme sociale complexe; pe de alt parte, ele depind pentru activitatea lor de atragerea de fonduri (iar uneori acestea provin de la stat). Piaa a fost i este principalul instrument voluntar folosit de guvernare. Crearea de piee private eficiente este un obiectiv fundamental al guvernrilor, cu att mai mult al celor n tranziia postsocialist. Aa cum am vzut, argumentul fundamental n favoarea ei este acela c n condiiile existenei unei piee veritabile, bunurile i serviciile sunt produse la cel mai mic pre; i, cum principalele bunuri i servicii pentru populaie pot fi produse pe piaa liber, guvernrile folosesc pe larg acest instrument al politicilor. Desigur, aa cum am vzut, existena bunurilor publice face ca uneori piaa s nu fie un instrument adecvat al politicilor. Ea nu asigur eficien, dar nici echitate (s ne gndim la un sistem pur privat de asisten de sntate: n acest caz, cei sraci nu ar putea beneficia de servicii necesare, ceea ce ar fi n conflict cu ideea aflat la temelia societilor moderne de respectare a drepturilor omului). Instrumentele obligatorii. Ele constrng sau direcioneaz aciunea persoanelor sau instituiilor crora li se adreseaz. n aplicarea lor, guvernarea trebuie desigur s in seam de limitele constituionale.

117

 Reglementrile reprezint un mecanism esenial de a prescrie anumite activiti sau comportamente ale persoanelor i instituiilor (att publice ct i private). Statul are capacitatea de a exercita coerciia, de aceea reglementrile sale pot influena chiar foarte mult economia i, n general, societatea. Pe plan economic, reglementrile urmresc s ncurajeze unele activiti sau, dimpotriv, s descurajeze altele; de exemplu, pot fi reglementate ratele de schimb, profiturile, investiiile strine; firmele sunt liceniate; pot exista reglementri privind preurile practicate, calitatea i cantitatea produselor, standarde de siguran sau ecologice etc. Pe plan social, reglementrile urmresc s protejeze interesele cetenilor, de pild prin reglementarea pieei muncii sau elaborarea de standarde de calitate, de nepoluare etc. Avantajele utilizrii acestui instrument sunt urmtoarele: a) nu este necesar ca guvernarea s posede o informaie foarte extins asupra comportamentelor sau preferinelor efective: ea poate pur i simplu s stabileasc un standard i s cear respectarea lui; b) este cel mai eficient mijloc, atunci cnd guvernarea are stabilite obiective precise i clare, precum i n situaii de criz, cnd e necesar s se dea rspunsuri simple i imediate; c) efectele aplicrii ei sunt mai uor de prezis, ceea ce conduce la posibilitatea unei mai bune coordonri a eforturilor instituiilor i ageniilor guvernamentale; d) sunt mai puin costisitoare dect alte instrumente (precum subsidiile sau scutirile de taxe); e) politic sunt preferabile, cci indic aciunea precis i implicarea direct a guvernrii n soluionarea problemelor. Dezavantajele acestui instrument sunt urmtoarele: reglementrile a) impun limite asupra activitii n sectorul privat i deci pot distorsiona pieele; b) inhib inovaia i creeaz comportamente conservatoare; c) sunt inflexibile i nu in seam de context, ceea ce poate produce rezultate perverse; d) uneori este imposibil s se dea reglementri, atunci cnd de pild exist o varietate uria a activitilor vizate; e) sunt adesea costisitoare: cci costurile aplicrii ei pot fi foarte ridicate. Prin intermediul unor ntreprinderi publice, statul poate nu doar s asigure bunuri i servicii prin instrumente bugetare, dar poate chiar s asigure producerea lor. Electricitatea, apa, serviciile telefonice, feroviare etc. sunt vndute de ctre ntreprinderile de stat, iar cei care nu le pltesc pot fi mpiedicai s le foloseasc. Avantajele acestui instrument sunt de neglijat: a) aa cum am vzut, n cazul bunurilor publice piaa nu reuete s fie un mecanism eficient; b) informaia necesar pentru a folosi acest instrument e mai mic dect n cazul n care s-ar fi dorit folosirea altora, precum reglementrile; c) profiturile obinute se transform n fonduri publice. Pe de alt parte ns, dezavantajele sunt foarte mari, iar recunoaterea lor a reprezentat un puternic impuls ctre privatizarea multora dintre aceste ntreprinderi: a) sunt dificil de controlat; b) sunt ineficiente, cci pierderile lor sunt adesea suportate din fonduri publice; c) sunt supuse presiunilor politice (la noi n ar sunt foarte cunoscute exemple de mari ntreprinderi care au pierderi i care nu au fost nchise din motive politice sau sociale); d) datorit poziiilor lor de monopol ele trec o parte a costurilor asupra consumatorilor. Furnizarea n mod direct de ctre stat a unor bunuri i servicii se realizeaz prin intermediul taxelor i deci al bugetului; ea const n alocri bugetare (de pild, prin mrimea fondurilor pentru aprare, sntate, educaie, poliia, pompierii, construcii de drumuri i poduri, n general deci pentru bunuri i servicii publice); n redistribuiri de bunuri i beneficii ntre diferite grupuri sau categorii de ceteni; n politicile de

118

stabilizare economic pe care le realizeaz. Alturi de avantajele uor de recunoscut, acest tip de instrumente are i dezavantaje: a) datorit creterii rolului birocraiei, aplicarea politicilor este puin flexibil i neeficient; controlul politic asupra ageniilor i instituiilor guvernamentale poate duce la b) decizii care vizeaz mai degrab obiective electorale; c) decizii incoerente. Instrumente mixte. Acestea combin caracteristicile instrumentelor voluntare i obligatorii. Implicarea statului variaz de la simpla diseminare a informaiei la subsidii i taxe asupra activitilor. Informarea i consilierea sunt furnizate persoanelor i organizaiilor, cu ateptarea c ele i vor schimba comportamentul ntr-un anumit mod: de pild, informaii turistice, asupra programelor guvernamentale, date statistice economice i sociale, date despre starea vremii etc. Aceste instrumente sunt folositoare atunci cnd guvernarea nu dispune de soluii concrete sau nu dorete s se implice mai mult n soluionarea unor probleme; desigur ns c e vorba de instrumente puin puternice, care nu conduc la rezultate precise, imediate: schimbrile dorite n comportament apar doar n timp, iar probabilitatea lor e uneori greu de determinat. Subsidiile reprezint toate formele de transferuri financiare ctre persoane, firme, organizaii guvernamentale sau din sectorul privat ori neguvernamental. Subsidiile urmresc sprijinirea firmelor private pentru producerea de bunuri i servicii pe care guvernarea dorete s fie oferite, de pild pentru agricultori sau pentru anumite industrii, pentru coli, universiti sau clinici particulare. Principalele forme de subsidii sunt: a) granturile (pentru coli, universiti, transportul public), acordate pentru desfurarea unor activiti considerate ca valoroase n sine; b) reduceri de taxe; c) vouchere, oferite consumatorilor unui anumit bun; acetia le predau unor productori preferai, care la rndul lor primesc contravaloarea bunurilor oferite de la ageniile guvernamentale. La noi n ar cel mai cunoscut sistem de acest fel e cel care privete proprietarii agricoli: ei folosesc voucherele primite pentru a acoperi o parte a costului lucrrilor agricole; d) mprumuturi acordate de stat, cu o dobnd mai mic dect cea de pe pia (de exemplu, mprumuturi acordate tinerilor pentru construcii de locuine); e) reglementri privind restricionarea cantitii de mrfuri produse de un anumit productor (de exemplu, cantitatea de pete care poate fi pescuit) sau stabilirea unor preuri (de exemplu, la serviciilor oferite de companiile de taximetre). Avantajele utilizrii subsidiilor ca instrumente de implementare a unei politici sunt: a) sunt uor de aplicat atunci cnd exist o coinciden ntre ceea ce dorete publicul i ceea ce dorete guvernarea, iar costurile utilizrii lor nu sunt foarte ridicate; b) ele sunt flexibile, cci cei subvenionai pot ei nii cum s le foloseasc date fiind circumstanele n care acioneaz; c) de aceea subsidiile ncurajeaz inovaia, rspunsuri noi; d) sunt politic acceptabile, cci, pe de o parte, cei care beneficiaz de ele sunt mai puini i sprijin puternic acordarea lor, dar pe de alt parte costurile sunt suportate de ntreaga populaie, astfel nct opoziia la ele e mai difuz i mai slab. Dezavantajele sunt uor de detectat: a) subsidiile solicit resurse importante; b) efectele dorite se obin ntr-un timp mai lung (i de aceea nu pot fi utilizate n situaii de criz); c) costurile obinerii informaiilor privind modul de alocare a subsidiilor pot fi foarte mari; d) ele pot fi redundante, dac activitile dorite s-ar putea desfura i fr acordarea lor, ceea ce nseamn c uneori subsidiile reprezint o risip de fonduri.

119

 Licitaiile i drepturile de proprietate. n cazurile n care o resurs este limitat, cei care doresc s o consume trebuie s liciteze pentru a o folosi. De pild, dac exist mai muli poluatori ai unui ru, pentru a nu crete nivelul de poluare a acestuia peste un anumit nivel se pot stabili limitele n care fiecare poluator poate deversa substanele poluante (n acest fel e reglementat indirect nivelul produciei acestuia). Avantajul n aceste cazuri este c a) drepturile de proprietate sunt uor de stabilit; b) instrumentul este flexibil, n exemplul dat aici putndu-se varia nivelul de poluare care e oferit fiecrei firme; c) instaureaz un control mai riguros al nivelului desfurrii unei activiti nedorite. Printre dezavantajele acestui instrument se afl: a) se ncurajeaz specula: firmele mari pot ridica preul la care cumpr drepturile, astfel punnd bariere n faa firmelor mici; b) sunt inechitabile, cci acordarea drepturilor depinde numai de capacitatea de a plti i poate genera opoziie din partea celor care trebuie s plteasc, de pild, costurile unei poluri crescute; c) favorizeaz nelciunea, transferul unor activiti n economia paralel. Taxele reprezint pli obligatorii ctre stat. Obiectivele introducerii unei taxe pot fi foarte diferite. Cel mai cunoscut este acela de a crete nivelul veniturilor statului. Dar ca instrument al politicilor publice taxele sunt utilizate pentru a induce un anumit comportament sau, dimpotriv, pentru a descuraja unele comportamente. De exemplu, asigurarea auto obligatorie face ca numrul celor care contribuie s fie mai mare i deci ca nivelul asigurrii s fie mai mic. Sau: un nivel ridicat al taxelor la buturile alcoolice sau la igri a indus o scdere a consumului acestora. Taxele de utilizare a unui produs reprezint o alt modalitate de a face apel la acest instrument n politicile publice: un poluator poate s produc, dar pltind taxe ridicate. Principalele avantaje ale acestui instrument sunt urmtoarele: a) sunt uor de stabilit i solicit firmele s gseasc modaliti alternative de comportament pentru a micora sumele pltite statului; b) sunt un stimulent continuu de reducere a activitilor nedorite; c) de asemenea, ele promoveaz inovaia, cutarea de alternative acceptabile; d) ele sunt un instrument flexibil, putnd fi ajustate pn la momentul n care se obine rezultatul dorit; e) n special n cazul taxelor de utilizare ele permit o mai mare discreie dect reglementrile din partea celor crora li se aplic instrumentul; f) nu fac apel ntr-o mare msur la birocraie, cci responsabilitatea reducerii activitilor nedorite cade n seama firmelor crora li se aplic taxele (de utilizare). Pe de alt parte ns, taxele i taxele de utilizare au unele dezavantaje, precum: a) pentru a stabili nivelul exact al taxelor e nevoie de informaie foarte mult i de foarte bun calitate; b) resursele pot fi prost alocate nainte de a se ajunge la un nivel eficient al taxelor; c) nu sunt eficiente n situaii de criz, fiindc ele se bazeaz pe decizii private i deci efectele se vd numai n timp; d) ele implic uneori costuri mari de administrare i de colectare a taxelor.
Alternative de furnizare a bunurilor i serviciilor de ctre instituiile publice (Osborne, D., Gaebler, T., 1993, p.31): Tradiionale: crearea de reglementri i de sanciuni legale; reglementare i dereglementare; monitorizare i investigare; liceniere; politici de taxe; granturi; subsidii; mprumuturi; garanii pentru mprumuturi; contractri. Inovative: franchis; parteneriat public privat; parteneriat public public; corporaii cvasipublice; ntreprinderi publice; achiziii; asigurri; recompense; schimbri n politicile de investiii publice; asisten tehnic; informare; evaluare; voluntariat; vouchere; taxe de

120

impact; catalizarea eforturilor organizaiilor neguvernamentale; cooperare cu lideri din organizaiile neguvernamentale; persuadare. Avant-garde: fonduri cu rol de stimulare; investiii cu rol de a asigura echitatea; asociaii voluntare; co-producie sau eforturi de mbuntire a propriei activiti; quid pro quo; managementul cererii; vnzare, schimb sau utilizare a proprietii; restructurarea pieei.

Alegerea instrumentelor. De obicei, o agenie guvernamental care are de implementat o anumit politic are n faa sa mai multe instrumente ntre care poate s aleag. Cum va proceda? Exist anumite constrngeri, care o mping s aleag un instrument mai degrab dect un altul? Decizia n acest sens depinde de mai muli factori (Linder, S.H., Peters, B.G., 1989): caracteristicile instrumentelor: a) intensitatea resurselor; b) centrarea: ct de mare este selectivitatea grupurilor vizate, ct de precis este aciunea etc.; c) riscul politic: ct de mare e sprijinul i ct de mare este opoziia la folosirea acelui instrument, care sunt ansele de succes etc.); d) constrngerile asupra activitii statului: ct de mult este acceptabil coerciia etc.; stilul de realizare a politicilor n ara respectiv (de pild, n S.U.A. sunt preferate politici care presupun descentralizarea activitilor, n timp ce n alte ri, precum Frana, politicile apeleaz la activiti cu un caracter mai pronunat centralist); cultura organizaional a ageniilor guvernamentale care urmeaz s implementeze politica; contextul problemei: rolul actorilor implicai, programarea activitilor etc.; preferinele decidenilor (care in de profesiile lor, de afilierile lor instituionale i politice, de cunotinele i credinele lor etc.). Cea mai simpl abordare a alegerii instrumentelor unei politici a fost propus de B. Doern (apud Howlett, Ramesh, 1995: p. 159). El consider c n implementarea unei politici un instrument poate fi substituit cu un altul: teoretic, orice instrument poate fi folosit pentru a atinge scopul propus printr-o politic. Cu toate acestea, ageniile guvernamentale prefer anumite instrumente. Doern argumenteaz c n societile democratice sunt preferate instrumente mai puin coercitive i se trece la cele mai coercitive dac ele nu sunt eficiente sau apar presiuni sociale pentru a folosi instrumente mai coercitive. Bressers i O'Toole (1998) propun o analiz mai amnunit. Ei pleac de la urmtoarele caracteristici ale instrumentelor politicilor: limitarea sau expansiunea: msura n care instrumentul face ca actorii s aib la dispoziie modaliti alternative, atractive i fezabile de comportament; resursele: dac instrumentele furnizeaz sau iau grupului int resurse; alegerea: msura n care instrumentele las actorilor libertatea de aciune sau foreaz anumite comportamente; caracterul unilateral sau multilateral: dac instrumentul vizeaz numai aciunea organismelor guvernamentale sau implic i aciuni ale altor actori; apelul la normativitate (la reglementri): ct de mult sunt folosite reglementrile fa de stimulentele economice; proporionalitatea: ct de mult depinde mrimea sau intensitatea aciunii guvernamentale de mrimea sau intensitatea grupului int.

121

n al doilea rnd, ei argumenteaz c alegerea unui instrument se realizeaz n contextul unei reele n care sunt implicai mai muli actori. Reelele se caracterizeaz prin dou trsturi coeziunea i interrelaionarea: Coeziunea privete msura n care indivizii, grupurile i organizaiile care compun o reea au n comun obiectivele, scopurile relevante n problema n cauz. Interrelaionarea privete msura n care actorii implicai n cadrul reelei interacioneaz ntre ei, au contacte att n procesul de nfptuire a politicii respective, ct i n alte contexte. Se observ uor c cele dou caracteristici sunt independente ntre ele: pot exista reele n care actorii au aceleai scopuri, dar relaionrile dintre ei sunt slabe sau, dimpotriv, puternice; dup cum pot exista reele n care actorii au scopuri divergente, iar contactele dintre ei sunt puternice sau, dimpotriv, slabe. Bressers i O'Toole argumenteaz c, n general, cu ct caracteristicile unui instrument ajut la meninerea caracteristicilor existente din cadrul reelei, cu att e mai probabil ca el s fie selectat pentru implementarea politicii.

122

Interrelaionare ridicat
Coeziune ridicat
Instrumentele selectate se caracterizeaz prin:
apel sczut la normativitate (reglementri); proporionalitate; alocarea de resurse suplimentare grupurilor int; libertatea grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva aplicrii unui instrument; aranjamente bilaterale sau multilaterale; implementarea de ctre decideni sau de ctre organizaii care depind de ei.

Interrelaionare sczut
Instrumentele selectate se caracterizeaz prin:
apel sczut la normativitate (reglementri); proporionalitate (dar mai sczut dect n cazul n care interrelaionarea e ridicat); alocarea de resurse suplimentare grupurilor int; libertate ridicat a grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva aplicrii unui instrument; absena aranjamentelor bilaterale; implementarea de ctre decideni sau organizaii intermediare.

Coeziune slab

Instrumentele selectate se caracterizeaz prin:

apel ridicat la normativitate (reglementri); proporionalitate (dac instrumentele sunt aplicate individual); grupurilor vizate li se retrag unele resurse; absena libertii grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva unui instrument; multe acorduri bi- sau multilaterale; implementare de ctre decideni sau de ctre organizaii care depind de ei.

Instrumentele selectate se caracterizeaz prin:

apel ridicat la normativitate (reglementri); lips de proporionalitate; retragerea resurselor de la grupurile vizate; libertate limitat a grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva unui instrument; absena aranjamentelor multilaterale; implementare caracterizat prin implicarea i a altor actori dect decidenii i organizaii strns legate de ei.

c) ncheierea politicilor
Am discutat pe larg mecanismele nu de puine ori greoaie i ndelungate prin care o problem ajunge pe agenda informal i pe cea formal, mecanismele prin care sunt formulate politicile care urmresc soluionarea acelei probleme, mecanismele prin care este se ia decizia de aplicare a unei anumite opiuni i, n sfrit, modul n care o politic este implementat. Am ajuns acum s discutm situaia n care o politic a fost implementat i exist raiuni pentru a o ncheia. Ce se ntmpl n aceast situaie? Probabil c cel mai simplu rspuns dar nu neaprat i cel care ne vine cel mai natural n minte este c ncercrile de a ncheia o politic sunt extrem de dificile. Politicile sunt greu de pornit; dar, odat pornite, e la fel de greu s fie oprite! Atunci cnd o politic urmeaz s fie ncheiat, care sunt intele acestei aciuni? Ce urmeaz s se ncheie de fapt? Dup P. DeLeon (1987) exist patru astfel de inte: funciile: bunul sau serviciul pe care aplicarea acelei politici l furnizeaz membrilor societii;

123

organizaiile: instituiile formale create pentru a implementa acea politic; dei par mai susceptibile s fie desfiinate, acest lucru se ntmpl rar pe deplin; strategiile generale de soluionare a unei anumite probleme; programele: modalitile specifice (sau instrumentele) de abordare a unei probleme; ele sunt cele mai vulnerabil aspect al procesului de ncheiere a unei politici. De cele mai multe ori, nu toate aceste inte pot fi atinse atunci cnd o politic este supus procesului de ncheiere. Motivul este c acest proces este influenat de numeroi factori. Ce influeneaz ncheierea unei politici? Kirkpatrick, Lester i Peterson (1999) clasific factorii implicai n trei categorii, privind: 1) caracteristicile intrinseci ale politicii respective; 2) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i 3) constrngerile crora politica trebuie s le fac fa. Caracteristicile intrinseci ale politicii, care sunt relevante n procesul de ncheiere a ei, sunt urmtoarele: Raiunea ei de a fi: n ce const funcia acelei politici, care sunt organizaiile implicate n implementarea ei etc. Longevitatea organizaiilor implicate: cu ct ele sunt mai vechi, cu att e mai dificil s fie desfiinate. Invizibilitatea: dac organizaiile care implementeaz o politic sunt mai puin vizibile pentru public, ele au anse mai mari s supravieuiasc pn la o vrst naintat. Complexitatea: atunci cnd politica vizeaz o problem complex i greu de neles de ctre public, ea poate supravieui mai uor; cci n acest caz argumentele specialitilor (muli dintre ei implicai n implementarea politicii i interesai n meninerea ei) cntresc mai mult. Distribuia beneficiilor: numrul celor care beneficiaz de acea politic, precum i gradul n care ei percep acele beneficii ca importante afecteaz felul n care diveri actori se raporteaz la acea politic. S ne gndim la un exemplu cunoscut: cel al instituiilor guvernamentale create n anii '90 pentru a realiza privatizarea ntreprinderilor de stat. n etape diferite, diferite sarcini au fost atribuite unor instituii diferite; dar niciodat nu a fost desfiinat vreuna. Dimpotriv, fiecare a ncercat s i gseasc un alt obiect de activitate pentru a nu fi desfiinat. (Cazul fostului FPS este emblematic: dei, potrivit legii, activitatea sa urma s se ncheie n anul 2001, el a continuat s se dezvolte, s i construiasc sedii etc.). O a doua categorie de factori care influeneaz procesul de ncheiere a unei politici sunt cei care privesc mediul politic n care aceasta este aplicat: Ideologia politic prevalent: n primii ani de dup alegeri, dac ele sunt ctigate de fosta opoziie, acest lucru se observ cel mai bine. Mrimea, fora i hotrrea coaliiilor care preseaz pentru ncheierea acelei politici: cu ct acestea sunt mai intense, cu att ansele ca politica respectiv s fie ncheiat sunt mai mari. Aliai puternici: ei pot influena mult eforturile de ncheiere sau de meninere a unei politici. Posibilitile de realizare a compromisurilor: acestea reprezint tactici foarte importante de mpiedicare a ncheierii politicii.

124

Viteza: chiar dac acest factor nu depinde ntotdeauna de voina decidenilor, dac este posibil s se realizeze eforturile de ncheiere a politicii ntr-un timp scurt, atunci ansele de reuit sunt mai mari. Un exemplu interesant privind rolul ideologiei prevalente e din domeniul nvmntului. n anii 1997 2000 a predominat n reforma nvmntului din ara noastr o perspectiv liberal, care a contrastat mult cu cea mai autoritar practicat anterior: accentul a czut asupra delegrii responsabilitilor, creterii autonomiei universitilor i colilor, dereglementrii etc. ncheierea unei politici poate s nu se realizeze i datorit interveniei unor bariere sau constrngeri: Existena unor coaliii care se opun ncheierii politicii. Conservatorismul: ageniile implicate n implementarea unei politici caut s i modifice scopurile i misiunea, astfel nct s nu se desfiineze. Obstacole juridice: uneori reglementrile de care este nevoie pentru a ncheia o politic sunt de un nivel foarte nalt (hotrri de guvern, dar i legi sau chiar modificri ale Constituiei), iar acest fapt mpiedic ncheierea politicii. Costurile de ncheiere: atunci cnd o politic este ncheiat, e posibil s fie necesar un efort financiar mare, care devine un obstacol n procesul de ncheiere. Cu toii tim ct de mari sunt costurile nchiderii minelor neeficiente din unele bazine carbonifere din ara noastr, sau ct de costisitoare este conservarea unor capaciti industriale nchise. Teama i incertitudinea: dac o politic este ncheiat, e greu de prezis care vor fi toate consecinele ndeprtrii de la ceea ce era de acum familiar i cunoscut. Aa cum aceste aspecte erau relevante n adoptarea unei politici noi (a se vedea de pild punctul de vedere incrementalist), acum ele devin obstacole n ncheierea unei politici deja practicate. De exemplu, renunarea la politicile practicate anterior de protecie a copiilor a necesitat eforturi ridicate i de aceea n calea ncheierii acestora s-au ridicat obstacole mari.

125

Caracteristici intrinseci
raison d'tre; longevitate; vizibilitate; complexitate; natura beneficiilor.

Mediul politic
ideologia prevalent; coaliia care e implicat n ncheierea politicii; puterea aliailor;

Constrnge rile
conservatorismul obstacole juridice costuri economice coaliiile care urmresc ca politica s nu se ncheie team/incertitudine

posibilitile de a face compriomisuri;

ncheierea politicii

Nu

Da

Status quo

Scncete ndelungate

Big bang

(Dup Kirkpatrick, Lester, Peterson, 1999: p. 219.) Raiuni pentru nencheierea unei politici. Geva-May i Wildavsky (1997, p.179) le sistematizeaz astfel: pe de o parte, exist tendina organizaional de a persista; pe de alt parte, sunt costuri (emoionale, politice, juridice, financiare) care acioneaz mpotriva ncheierii unei politici. n ce privete persistena organizaional, un prim aspect este cel al existenei personalului angajat n agenia sau ageniile care implementeaz politica, precum i personalul de care este nevoie n alte instituii n acest sens i care, n cazul ncheierii ei,

126

i-ar pierde locurile de munc, fr a fi siguri c li se ofer altceva n schimb. Politicile de aprare, de pild, au creat un ntreg mecanism instituional, militarii devenind o parte a structurii sociale care este foarte greu de dislocat; la fel, personalul din instituiile create pentru protecia copiilor etc. n al doilea rnd, la fel ca i n cazul acceptrii unei politici, deciziile privind ncheierea ei se iau la mai multe nivele: de regul nu este suficient o singur decizie, la un anumit nivel; dimpotriv, existena mai multor centri decizionali face ca ncheierea unei politici s nu fie uoar. n al treilea rnd, organizaiile tind s rspund n faa schimbrilor prin adoptarea soluiilor satisficiente, cum le numea H.A. Simon (a se vedea capitolul 5). Organizaiile fac apel la mai multe instrumente pentru a evita ncheierea politicii respective: investiiile: mainriile care au aprut pentru a implementa o politic de multe ori au solicitat bugete i investiii mari, care le permit s continue s funcioneze, independent de faptul c personalul se schimb, i care preseaz pentru meninerea lor n funciune; obscuritatea: organizaiile invizibile pentru public, cele care efectueaz sarcini complexe definite de specialiti se pot menine mai uor; schimbri cosmetice i aparen de dinamism: organizaiile i formeaz o imagine de dinamism, fac schimbri de faad pentru a dovedi adaptarea lor la noi situaii; de aceea, de multe ori ncheierile de politici nseamn nu dispariia acelor organizaii, ci mai degrab restructurarea sau reinventarea lor pentru a implementa alte politici succesoare. ncheierea unei politici are costuri sau implicaii importante. n primul rnd sunt cele emoionale i politice: publicul are n general o atitudine de respingere a schimbrilor n aranjamentele existente, care erau cunoscute (i care adeseori funcionau satisficient); aceast atitudine e acompaniat de cea de compasiune pentru cei care sufer ca urmare a ncheierii unei politici i, invers, de ostilitate pentru cei care decid ncheierea politicii. Decizia de a ncheia o politic poate fi interpretat i ca o recunoatere a faptului c o decizie anterioar nu a fost bun; or, liderii politici sunt reluctani s admit c au fcut greeli, cci acest lucru ar putea periclita sprijinul de care ei se bucur: ei prefer s atrag atenia asupra contribuiilor lor pozitive noi programe i noi politici. n al doilea rnd, decizia de a ncheia o politic are costuri juridice i financiare. Cele juridice privesc complexitatea procesului de ncheiere (sunt necesare reglementri de diferite tipuri, urmndu-se procedurile legale); apoi, este posibil ca ncheierea politicii s ncalce unele promisiuni ale guvernrii, implicite sau explicite. Costurile financiare pot fi ridicate pe termen scurt (chiar dac pe termen lung situaia este adesea diferit). Tipuri de ncheiere a unei politici. Exist dou moduri generale n care o politic este ncheiat; cele mai multe ncheieri se situeaz undeva ntre cele dou extreme: ncheiere tip big bang: un sfrit al politicii precum o explozie, constnd n schimbarea unei politici ca urmare a unei singure decizii din partea autoritilor. De obicei, ea apare la un moment precis, chiar dac a fost precedat de intense lupte ntre coaliiile de susinere a continurii sau, dimpotriv, a ncheierii acelei politici. Exemplu mai cunoscute la noi ar fi decizia de falimentare a Bancorex sau de ncheiere a sistemului plilor compensatorii.

127

ncheiere tip scncet ndelungat: sfritul politicii vine nu printr-o decizie la un singur nivel i la un moment precis determinabil, ci ca urmare a unui declin ndelungat al resurselor prin care era susinut acea politic. Acest proces e cunoscut i sub numele de decrementare (n opoziie cu incrementarea). Geva-May i Wildavsky (1997) sugereaz mai multe strategii de facilitare a procesului prin care o politic este ncheiat. n primul rnd, este important s se foloseasc unele condiii favorabile, precum: Schimbri n ageniile guvernamentale (de obicei n urma unor alegeri n care fosta opoziie a ctigat): n primii ani ai noii guvernri se pot schimba mai multe politici; dup aceea procesul devine mult mai greu. Delegitimarea supoziiilor ideologice ale vechii politici. La noi n ar cel mai cunoscut a fost procesul prin care un tip de politici era etichetat ca fiind de sorginte comunist; dar, n ultimii ani, au fost delegitimate i cele care se bazau pe poziii conservator minimaliste (a se vedea capitolul 3). Perioade de turbulen: cele n care ateptrile oamenilor privind viitorul sunt zguduite, aa cum la noi n ar s-a ntmplat nu numai n 1989, dar i de exemplu n anii 1998-1999. Ascunderea efectelor, prin configurarea de instrumente de ameliorare a efectelor ncheierii politicii. Pesemne c exemplul cel mai cunoscut la noi n ar de adoptare a acestei strategii e cel al introducerii plilor compensatorii pentru salariaii disponibilizai, ca urmare a restructurrii ntreprinderilor n care lucrau. n al doilea rnd, procesul de ncheiere a unei politici este adesea parte a unui proces mai larg: cel n care a) este propus o alt politic alternativ, iar adoptarea acesteia nseamn ncheierea celei vechi; b) se formeaz agenda formal, care poate conine idei privind ncheierea politicii respective. n al treilea rnd, procesul de ncheiere a unei politici este facilitat dac, atunci cnd a fost elaborat, s-a prevzut c ea nu va continua n msura n care anumite rezultate nu sunt obinute. Dac implementarea politicii presupune monitorizarea ei i evaluri periodice, atunci rezultatele acestora pot fi utilizate pentru a presa n favoarea ncheierii politicii. n sfrit, un mijloc important care poate fi folosit este acela de a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii politicii. Iat o list de ntrebri pe care trebuie s i le pun analistul de politici (GevaMay, Wildavsky, 1997: pp. 221 222) pentru a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii unei politici: Am identificat grupurile care sprijin coaliiile care se opun ncheierii politicii? Dac rspunsul este da, am identificat ce i determin s se comporte astfel? Am identificat susintorii ncheirii acelei politici? Dac rspunsul este da, am identificat ce i determin s se comporte astfel? S lrgesc numrul celor care particip la dezbaterea propunerii mele? S fac apel la sprijinul unor grupuri interesate n ncheierea politicii? M-am gndit dac s atrag i ali actori activi n ncheierea politicii?

128

ntrebri i aplicaii
Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de sus n jos a unei politici? Care sunt punctele slabe ale acestui model? Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de jos n sus a unei politici? Care sunt punctele slabe ale acestui model? n ce const proprietatea de centralitate a unui instrument? Comparai avantajele i dezavantajele folosirii instrumentelor voluntare. Analizai comparativ avantajele i dezavantajele utilizrii ca instrumente a reglementrilor i a ntreprinderilor publice. 8) Care sunt principalele forme de subsidii? 9) Analizai comparativ avantajele i dezavantajele fiecreia din aceste forme. 10) Care sunt caracteristicile instrumentelor care au un rol important n alegerea lor pentru implementarea unei politici? 11) Discutai teza substituibilitii instrumentelor unei politici. 12) Caracterizai trsturile unei reele de implementare a politicilor. 13) Discutai fiecare din cele patru tipuri de reele de implementare a unei politici i artai n ce sens se poate susine c instrumentele preferate n fiecare caz contribuie la meninerea caracteristicilor acelui tip de reea. 14) Care sunt intele unei aciuni de ncheiere a unei politici? Dai exemple de ncheieri ale unei politici n care intele s fie de tipurile menionate. 15) Analizai, pe baz de exemple, felul n care influeneaz procesul de ncheiere a unei politici: a) caracteristicile intrinseci ale politicii respective; b) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i c) constrngerile crora politica trebuie s le fac fa. 16) Comparai teza incrementalist privind adoptarea unei politici cu argumentele privind existena unor raiuni privind nencheierea unei politici. 17) Care sunt modurile n care se ncheie o politic? Dai exemple de situaii n care se combin elemente din fiecare. 18) Discutai diferite strategii de a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii unei politici. 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7)

129

7. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

Obiectivele capitolului

n acest capitol este prezentat problematica evalurii politicilor publice. Parcurgndu-l, vei putea: s difereniai ntre conceptele de analiz a politicilor, evaluare a politicilor i monitorizare a politicilor; s indicai criteriile folosite n evaluarea politicilor; s recunoatei principalele tipuri de evaluare a politicilor publice; s distingei ntre metodele cantitative i cele calitative; ntre metodele experimentale i cele neexperimentale de evaluare a politicilor publice; s identificai stadiile evalurii unei politici publice.

Termeni cheie: evaluare; monitorizare; eficacitate; evaluarea performanei; evaluarea impactului; evaluarea eficienei; evaluarea procesului; metode cantitative; metode calitative de evaluare.

Coninutul capitolului:
a) Ce este evaluarea? b) Tipuri de evaluare c) Metode de evaluare

Atunci cnd facem o aciune, pe care am gndit-o cu grij, e natural s ne ntrebm ct de bine am realizat-o. Pentru a rspunde, avem la dispoziie dou opiuni: a) s vedem dac ceea ce am fcut e conform cu ceea ce ne-am propus s facem; altfel zis, apreciem acea aciune n raport cu obiectivele sau cu scopurile pe care le aveam n minte atunci cnd am fcut-o; b) s vedem care sunt rezultatele ei efective: ce am realizat efectiv. Cele dou opiuni sunt diferite: ntr-adevr, nu e greu de vzut c uneori aciunea noastr atinge obiectivele propuse; numai c impactul ei efectiv este mic. Sau, dimpotriv, ea nu reuete s ating obiectivele propuse, dar impactul poate fi mai mare sau mai mic. Ca urmare, aprecierea pe care o facem aciunii difer n raport cu ceea ce dorim.

130

O politic public poate fi, n mod analog, judecat pe dou dimensiuni. ntradevr, ne putem ntreba: a) Cum i-a atins ea scopurile propuse? b) Care este impactul ei efectiv? n acest capitol vom analiza diferitele rspunsuri la aceste ntrebri.

a) Ce este evaluarea?
Aa cum am vzut n Capitolul 1, evaluarea este un stadiu al procesului de nfptuire a politicilor. Caracteristica definitorie a evalurii este aceea c ea produce judeci cu caracter apreciativ privind o politic public. Problema nu vizeaz faptele: Cum stau lucrurile? i nici aciunea: Ce ar trebui s facem?, ci valorile: Care este valoarea acestui program sau a acestei politici? Evaluarea politicilor reprezint examinarea empiric obiectiv i sistematic, cu ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor publice, n termenii obiectivelor propuse de acestea. n evaluarea unei politici, analistul face apel la tipuri diferite de criterii. Aceste criterii exprim valorile n raport cu care se realizeaz aprecierea acelei politici: de pild, eficiena i eficacitatea sunt valori care decurg din ideea de raionalitate instrumental, pe care am discutat-o n capitolul 5 mai sus. Dar valori precum echitatea sau corectitudinea au o semnificaie social ridicat, iar ponderea care li se acord este tot mai mare n societile contemporane. (S observm c aceste criterii sunt asemntoare cu cele la care se apeleaz n cazul formulrii politicilor. Numai c acum ele sunt aplicate retrospectiv (ex post), n timp ce criteriile folosite pentru a face recomandri privind politicile care s se adopte sunt aplicate prospectiv (ex ante).) Tipul de criterii Eficacitatea Eficiena ntrebarea
S-a obinut un rezultat valoros? Ct de mare a fost efortul necesar pentru a obine acel rezultat? n ce msur obinerea acelui rezultat rezolv problema care a dus la formularea acelei politici publice? Sunt costurile i beneficiile distribuite echitabil ntre diferitele grupuri din societate? Satisfac rezultatele aplicrii acelei politici nevoile, preferinele sau valorile diferitelor grupuri? Sunt rezultatele dorite i valoroase?

Exemple
Uniti din bunurile sau din serviciul oferit prin aplicarea politicii respective Costul unitar Beneficii nete Raportul cost/beneficiu Costuri Eficien Criteriul Pareto Criteriul lui Rawls Consistena cu opiniile cetenilor

Adecvarea

Echitatea

Senzitivitatea

Corectitudinea

Politicile publice trebuie s fie att eficiente ct i echitabile

(Dup Dunn, 1981: p. 405)

131

Monitorizarea i evaluarea politicilor publice. Obiectivul central al evalurii nu este strngerea de informaii cu privire la rezultatele aplicrii unei politici publice, ci aprecierea unor aspecte ale formulrii i implementrii acesteia n raport cu valorile pe care le exprim criteriile utilizate (Dunn, 1981, pp. 404 405). n acest sens, evaluarea difer de monitorizarea politicilor publice. Monitorizarea unei politici publice const n producerea informaiilor privind felul n care funcioneaz aceasta i consecinele ei. Prin monitorizare sunt obinute date importante privind acea politic public i care pot fi utilizate pentru a o evalua. ns obiectivul monitorizrii nu este acela de a face aprecieri, evaluri, ci mai curnd de a stabili premisele factuale pe care se bazeaz activitatea propriu-zis de evaluare a acelei politici. n procesul de analiz a politicilor, monitorizarea ndeplinete patru funcii (Dunn, 1981: pp. 335 336): 1) Concordan: pe baza monitorizrii se poate determina dac aciunile celor care aplic acea politic public sunt conforme cu standardele i procedurile cuprinse n reglementrile existente (cele emise de Parlament, de agenii cu rol de reglementare, de corpurile profesionale implicate de pild, n cazul politicilor de sntate, cele ale Colegiului Medicilor i Farmacitilor). 2) Auditare: monitorizarea permite s se determine dac resursele i serviciile care vizau un anumit grup int au ajuns efectiv la acesta. De pild, ea permite s se determine dac primriile au alocat fondurile necesare pentru ntreinerea colilor. 3) Contabilizare: monitorizarea produce informaii folositoare n contabilizarea schimbrilor economice i sociale care rezult n urma implementrii unei politici publice. De pild, schimbrile n calitatea vieii pot fi monitorizate cu ajutorul unor indicatori sociali precum nivelul mediu de educaie, starea de sntate a populaiei, durata medie de via, procentul populaiei deasupra nivelului de srcie, modul de folosire a timpului liber etc. 4) Explicaie: monitorizarea furnizeaz de asemenea informaii care ajut la explicarea diferenelor n efectele unor politici publice. De pild, ea permite s detectm diferenele ntre politicile educative, cele care in de asistena social sau cele de asigurare a ordinii publice. Monitorizarea vizeaz n general unul sau mai multe domenii ale funcionrii unei politicii: a) utilizarea bunurilor sau serviciilor furnizate; b) funciile organizaionale; c) rezultatele politicii (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999). Utilizarea bunurilor sau serviciilor furnizate privete, pe de o parte, felul n care populaia int particip n acela politic i, pe de alt parte, diferenele ntre membrii unor grupuri diferite n felul n care beneficiaz de acel bun sau serviciu, rezistena la aplicarea acelei politici etc. Monitorizarea funciilor organizaionale ale unei politici se concentreaz asupra felului n care implementarea acelei politici este organizat astfel nct s i ndeplineasc sarcinile eseniale. O atenie special e acordat problemelor aprute n procesul de implementare i care mpiedic oferirea bunului sau serviciului respectiv ctre populaia int. (A se vedea Capitolul 6 n privina acestor dificulti.)

132

Monitorizarea rezultatelor aplicrii politicii publice const n msurarea i raportarea indicatorilor sociali relevani. Pentru aceasta e necesar s se identifice acei indicatori care pot fi msurai ntr-un mod rutinier i care s conin informaie relevant, semnificativ privind efectele implementrii acelei politici.

Dimensiunile evalurii. Dup X. Ballart (1998), pentru a nelege evaluarea este necesar s ne referim la mai multe dimensiuni ale acesteia: cine decide c trebuie fcut evaluarea; ce este de evaluat; cum se face evaluarea; cnd s se fac; care sunt ateptrile. Exist numeroase rspunsuri la ntrebarea cine ar trebui s decid ce este de evaluat. n mod obinuit hotrsc liderii politici sau managerii executivi. e isunt primii interesai s cunoasc rezultatele aplicrii unei anumite politici, dup cum aa cum am vzut ei pot urmri i obiective politicie prin solicitarea unei evaluri. Totui, uneori nu acetia, ci legislatorii, clienii sau staff-ul din ageniile guvernamentale au un rol important n decizie. Unele politici publice sunt supuse evalurii de ctre opoziie sau de organisme independente (de exemplu, de organizaii neguvernamentale sau de think-tankuri) care ncearc astfel s atrag atenia asupra unor aspecte ale acelor politici publice. Alteori evaluarea unei politici publice se realizeaz de organisme internaionale. De exemplu, n ara noastr Banca Mondial sau Uniunea European realizeaz periodic evaluri ale politicilor realizate cu sprijinul lor financiar (prin mprumuturi sau prin programe de asisten precum PHARE). La ntrebarea cum se evalueaz, rspunsurile reflect diversitatea metodologic. Vom discuta n paragraful urmtor cteva dintre metodele cele mai folosite. Strns legat de alegerea metodei este rspunsul la ntrebarea cnd se evalueaz. Adesea acest interval este determinat de consideraii tehnice; totui, n alegerea momentului cntresc i argumente politice (interese, ideologii, scopuri ascunse) sau de natur administrative (urgent, percepia evalurii de ctre personal sau raiuni bugetare). n privina ntrebrii ce este de evaluat, o condiie esenial este aceea de a relaiona obiectul evaluarii la natura programului, la stadiul derularii acestuia, la datele i resursele disponibile, precum i la contextul organizaional i politic n care politica respectiv este nfptuit. Ea cuprinde o descriere corect a performanelor politicii, a caracteristicilor analizate i o apreciere a acestora n raport cu anumite criterii sau standarde relevante. Tipic, evaluarea privete unul sau mai multe din urmtoarele dimensiuni ale unei politici (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999): 1. nevoia de aplicare a acelei politici; 2. formularea politicii; 3. implementarea politicii i msura n care ea ofer bunurile sau serviciile propuse; 4. impactul sau rezultatele politicii; 5. eficiena politicii. O ultim ntrebare ine de ce ar trebui s ateptm de la evaluare. Rspunsurile la aceasta depind de obiectivele pe care le avem n vedere: pentru unii o evaluare merit ntreprins doar dac are utilitate direct; pentru alii o evaluare are sens n cazul n care contribuie la ntelegerea unei probleme sociale, la schimbarea percepiilor despre

133

modalitile de soluionare a ei sau la sugerarea unor ci de reform n intervenia public. n general ns, funciile evalurii sunt urmtoarele: 1. evaluarea produce informaii de ncredere privind performana unei politici: msura n care valorile, oportunitile, nevoile grupurilor sociale au fost ntmpinate prin nfptuirea acelei politici; 2. evaluarea contribuie la clarificarea i la mai buna nelegere a valorilor care au condus la alegerea scopurilor i obiectivelor. Aceast funcie se realizeaz prin operaionalizarea acestora sau prin compararea valorilor acceptate cu valori alternative; 3. evaluarea contribuie la nelegerea mai bun a problemei, la definirea altor politici alternative (dac ea conduce la concluzia c politica respectiv trebuie abandonat i nlocuit cu o alta).
Potrivit lui Guba i Lincoln (1987), concepia asupra rolului evalurii politicilor publice a parcurs patru epoci distincte: Tehnic: dup primul rzboi mondial, evaluarea era vzut ca un exerciiu tehnic de msurare. Rolul evaluatorului era considerat ca foarte asemntor celui al unui tehnician. Descriptiv: n anii '40, evalurile aveau ca sarcin detectarea punctelor slabe i a celor tari, evidenierea patternurilor obiectivelor asumate. Evaluatorul aprea nu numai ca un tehnician, ci i ca un furnizor de informaie. Apreciativ: n anii '60 i '70, punctul de vedere dominant era acela c evalurile constau n msurarea eficienei i eficacitii politicilor publice, prin aplicarea unor standarde obiective i printr-o cercetare tiinific obiectiv. Se considera c, n timp ce analiza prospectiv a politicilor publice depinde de valori i de procesul politic n care interacioneaz actori diferii, fiecare cu propriile sale interese, evaluarea retrospectiv are un caracter obiectiv: evaluatorul apare ca un cercettor neutru al adevrului, iar rolul su este acela de a nelege lumea i de a prezenta decidenilor informaii formulate ntr-o manier obiectiv, care nu depindea de propriile lor opiuni sau interese. Altfel zis, rolul evaluatorului aprea ca fiind acela de judector obiectiv al politicii. Participativ: n prezent avem o a patra generaie de modele ale evalurii politicilor publice. Acum punctul central de interes nu const n deciziile, obiectivele, efectele politicilor, ci n susinerile, n preocuprile, problemele diferiilor actori implicai n procesul de nfptuire a acelei politici publice. Evaluarea apare astfel i ca un proces cu semnificaie politic, nu ca o cercetare pur obiectiv a unei politici.

Eficacitatea privete msura n care sunt atinse scopurile sau obiectivele propuse. Uneori
ea este cuantificabil (de exemplu, ci elevi care au abandonat coala au fost reintegrai n procesul educativ); atunci cnd acest lucru nu este posibil, ea este exprimat n termeni calitativi. De exemplu, eficacitatea unui program de creare a unor faciliti de petrecere a timpului liber se poate msura apelnd la criterii precum atitudinea cetenilor privind valoarea acelui program sau modul de a beneficia de ele.

Eficiena este raportul dintre eficacitate i costurile sau eforturile depuse pentru a o obine. Evaluarea etap a analizei politicilor. Potrivit modelului stadial al politicilor publice la care am fcut apel n aceast lucrare, evaluarea este o etap sau un stadiu distinct n procesul de nfptuire a unei politici publice, care n mod tipic apare dup nceperea procesului de implementare a acelei politici. Dar ea difer de analizele politicilor pe care le-am discutat pn acum n cteva aspecte importante: 134

n primul rnd, n timp ce acestea aveau un caracter prospectiv, evaluarea are un caracter retrospectiv. n timp ce ntrebrile pe care le puneam pn acum erau de forma: Care vor fi efectele aplicrii politicii? (de pild: Care vor fi efectele scderii numrului de elevi ntr-o clas n nvmntul primar?), n evaluare ntrebm: Care sunt efectele efective ale aplicrii politicii? (de pild: care sunt efectele aprute dup scderea numrului de elevi ntr-o clas n nvmntul primar?) n al doilea rnd, n timp ce n procesul de formulare a politicilor, aa cum am vzut, nsi problema este reformulat, definit prin interaciunea actorilor implicai, n cazul evalurii se ader la definiia existent. Rolul ei principal nu este acela de cutare de noi alternative, ci de feedback. n al treilea rnd, evaluarea este mai mult orientat spre client: spre acea agenie guvernamental sau spre instituia care a solicitat elaborarea ei; evaluarea ncearc s rspund cerinelor puse de aceasta. n acest sens, evaluarea este mult mai centrat spre o anumit instituie sau actor dect se ntmpl n analiza prospectiv a politicilor. n sfrit, am vzut c analiza prospectiv a politicilor este ntr-o msur important o activitate pe care o putem caracteriza prin conceptele de art i de meteug (A. Wildavsky). Evaluarea este mai mult legat de metode mai riguroase de cercetare, de unelte demne de ncredere ceea ce nu nseamn, aa cum vom sublinia imediat mai jos, c ea are un caracter deplin neutru, obiectiv (a se vedea i Geva-May, I., Pal, L.A. (1999). Raiunile pentru evaluarea unei politici publice. O politic public poate fi selectat pentru a fi evaluat din mai multe motive. ntre acestea, urmtoarele sunt adesea menionate (McKinney, Howard, 1998: p. 390): rezultatele nesatisfctoare ale aplicrii politicii, n comparaie cu ateptrile avute; necesitatea obinerii de noi informaii pentru a mbunti acea politic; interesul de a transfera acea politici n alte pri; apariia unei noi tehnologii, cu impact asupra implementrii politicii; evaluarea politicilor publice este o rutin a acelei agenii guvernamentale; evaluarea este solicitat de instituia care finaneaz aplicarea acelei politiic; necesitatea de a determina dac problema care a determinat formularea i implementarea acelei politici a dobndit ntr-adevr o soluie; necesitatea de a obine un sprijin suplimentar pentru acea politic; necesitatea de a justifica cheltuielile deja fcute i a celor prevzute n viitor; responsabilizarea ageniei fa de clieni i fa de comunitate. Acestor motive trebuie s le adugm ns i altele. Motivul este acela c, aa cum am vzut, evaluarea ca stadiu al procesului de nfptuire a politicilor dei presupune metode de cercetare mai riguroase, dei e mai orientat spre client, n acelai timp este o activitate politic, o activitate care implic mai muli actori n spaiul public, fiecare cu interesele sale; ca urmare, uneori ea poate fi folosit n interesul unora dintre acetia (Howlett, Ramesh, 1995: p. 169): pentru a ascunde unele fapte care ar putea pune guvernarea ntr-o lumin proast;

135

termenii de referin ai evalurii (care accentueaz numai asupra unor aspecte ale politicii respective) se pot construi astfel nct evaluarea s duc la concluzii favorabile guvernrii; dac guvernarea vrea s schimbe acea politic, termenii de referin pot fi construii, dimpotriv, astfel nct s duc la alte concluzii; evalurile realizate la solicitarea unor instituii independente de guvernare pot s aib ca scop nu mbuntirea, ci critica acelei politici, pentru a realiza ctiguri pentru anumite grupuri sau pentru a ntri o anumit perspectiv ideologic etc. Evaluare i evaluatori. Aa cum am vzut, evaluarea const ntr-o examinare empiric obiectiv i sistematic, cu ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor publice. ntr-un paragraf mai jos vom discuta unele dintre aceste metode. De pe acum trebuie s observm ns c evaluarea nu este o cercetare fundamental, ci una aplicat. Evaluatorii trebuie s cunoasc metode din diverse discipline sociale, pentru a le putea aplica multor tipuri de probleme. Atunci cnd evaluarea se aplic asupra unor politici extrem de specializate, tehnice, este necesar ca n echipele de evaluare s fie cooptat i personal specializat n domeniul respectiv. Dar i aceste persoane este necesar s aib cunotine cel puin generale cu privire la procesul de nfptuire a politicilor publice i, n particular, la procesul de evaluare. Evaluarea se realizeaz, aa cum am vzut, ntr-un context social. Aceast mprejurare face ca modul n care evaluatorii i desfoar activitatea s nu depind numai de obiectul efectiv al cercetrii; ei trebuie s in seam de interaciunea dintre actorii interesai de acea politic, de modul n care evaluarea realizat va fi utilizat etc. (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999): Evaluatorii trebuie s i expliciteze perspectiva n care se situeaz, recunoscnd faptul c sunt posibile i alte perspective din care evaluarea ar putea s fie realizat; de asemenea, ei trebuie s se pregteasc pentru critici din partea actorilor cu alte perspective asupra problemei dect a lor i s fie capabili s i ajusteze abordarea n funcie de cerinele ageniei sau instituiei care a solicitat evaluarea. Evaluatorii pot fi independeni de personalul care e implicat n formularea sau n implementarea unei politici publice sau, dimpotriv, pot fi selectai din interiorul ageniei respective. n ambele cazuri, evaluatorii trebuie s posede o nelegere clar a rolului lor n situaia respectiv, s ofere cea mai bun informaie disponibil n circumstanele date. Evaluatorii trebuie s aib n vedere ei nii diseminarea rezultatelor lor pentru toi actorii interesai de acea politic. De dorit, evalurile sunt folosite de ctre decideni. Acest lucru se poate realiza n mod: a) direct: aplicnd concluziile i recomandrile formulate; b) instrumental: ca mijloc folosit de decideni pentru a modifica, pstra sau ncheia o politic; c) conceptual: ca un cadru de abordare i a altor politici publice; d) persuasiv: pentru a induce comportamente sau atitudini din partea unor actori relevani. Deoarece valoarea muncii lor depinde i de modul n care ea este folosit de actorii implicai, evaluatorii trebuie s aib n vedere raporturile ntre acetia, interesele, nevoile, perspectivele lor uneori foarte diferite.

136

Evaluarea trebuie s in cont de cerinele politice ale momentului; de asemenea, ea trebuie s in cont de faptul c trebuie s aib relevan pentru decideni. De aceea, evaluatorii trebuie s aib n minte nu numai criterii stricte tehnice sau care in de tiina pur: ei trebuie s se raporteze la valorile pe care activitatea lor le afecteaz, la scopurile pe care, odat realizat, le va servi evaluarea. Evaluatorii nu alctuiesc n prezent o profesiune, dei n ultimii ani piaa evalurii a crescut foarte mult i un numr mai mare de oameni au fost implicai n astfel de activiti. ntr-adevr, domeniul se caracterizeaz printr-o mare diversitate de pregtire profesional; de metode i de perspective, prin absena unei comunicri profesionale puternice. Acest fapt face s nu existe un consens asupra caracterului justificat al criticii unor evaluri (critici care dat fiind natura domeniului pot apare n acest caz ca avnd o semnificaie mai curnd politic sau ideologic dect tiinific, obiectiv).
Meta-evaluarea: astzi literatura dedicat evalurii este att de vast nct este

posibil s-i examina empiric reproductibilitatea i generalizabilitatea.

Cum evalum o evaluare? Cum putem susine c o evaluare a unei politici publice este bun? Atunci cnd ncercm s rspundem, urmtoarele criterii sunt relevante (Uusikyl, Virtanen, 2000):
Ghidarea: 1. Cum a fost definit procesul de evaluare 2. Care sunt ateptrile ageniei care o solicit Selectarea evaluatorilor 3. Familiaritatea evaluatorilor cu activitatea respectiv i cu contextul n care aceasta se desfoar 4. Familiaritatea evaluatorilor cu abordrile, configurarea i procedurile specifice unei evaluri 5. Pregtirea i experiena lor anterioar relevant pentru aceast activitate 6. Imparialitatea evaluatorilor 7. Capacitatea de a realiza evaluarea potrivit graficului Planificarea i implementarea procesului de evaluare 8. Planificarea i implementarea procesului de evaluare conform standardelor formulate de agenia sau instituia care o solicit 9. nelegerea prioritilor i a msurilor cercetate 10. Definirea domeniului evalurii 11. Acces la informaia disponibil i calitatea acesteia 12. Definirea problemelor importante, a criteriilor de evaluare i a procedurilor pentru colectarea i analiza datelor 13. Stabilirea schemei de evaluare (grafic, structur organizaional, buget) 14. Stabilirea planului privind structura raportului Calitatea rapoartelor de evaluare 15. Recunoaterea i modul n care se rspunde nevoilor de evaluare 16. Viabilitatea configuraiei evalurii i a materialului folosit 17. Consistena i gradul de ncredere n analiza realizat 18. Imparialitatea i credibilitatea concluziilor i recomandrilor fcute 19. Claritatea textului raportului 20. Modul n care concluziile i recomandrile sunt prezentate i dezvoltarea ulterioar a evalurii Contactele i colaborarea dintre diferiii parteneri n procesul de evaluare 21. Funcionarea i regularitatea contactelor dintre evaluatori i agenia sau instituia care a solicitat evaluarea 22. Funcionarea i regularitatea contactelor dintre evaluatori 23. Funcionarea i regularitatea contactelor dintre evaluatori i politicile care sunt evaluate Experiena global a ageniei i evaluatorilor cu privire la procesul de evaluare Aprecierea global asupra succesului procesului 137 de evaluare

Poate c cea mai mare provocare pentru cel care studiaz politicile sociale i cea mai clar limit a cercetrii evaluative este c aceasta trebuie s se aplice unui mediu a crui schimbare deriv din continua luare a deciziilor. Politicile publice se caracterizeaz prin nalt volatilitate (Rossi P., Freeman H., 1991:38). Tocmai datorit acesteia, evalurii interveniilor sociale i sunt asociate constant un numr de dificulti. Mai nti: resursele, prioritile i influena relativ a decidenilor se schimb adesea. Unele dintre schimbri nsoesc modificri ale scenei politice. Pesemne c ele vor avea impact asupra oricrei evaluri asupra efectelor, care urmeaz s fie ntreprins. n al doilea rnd, interesele i influena celor implicai n derularea unei politici publice se pot schimba. Drept urmare, aceste politici pot beneficia sau pot fi afectate de cooperarea cu anumite organizaii ori indivizi. n al treilea rnd, prioritile i responsabilitile ageniilor i organizaiilor care implementeaz politicile publice se pot schimba ntr-o msur semnificativ. De asemenea, pot aprea probleme neanticipate relative la livrarea interveniei sau intervenia nsi poate modifica politica respectiv i, n consecin, maniera de evaluare. n al cincilea rnd, dei rezultatele pariale ale unei evaluri produc cunotine suficient de sigure, intervenia poate eua n obiectivul de a determina efectele dorite. Probleme neprevzute survin i la nivelul punerii n practic a planului de evaluare. O consecin a acestui fapt este c metodele mprumutate de la diverse tiine (sociologie, psihologie, psihologie social, economie, drept etc.), pentru a se adapta specificului politicilor publice abandoneaz adesea canonul tiinific consacrat n favoarea aplicrii inovative. Lee Cronbach argumenta (1982) un punct de vedere pragmatic n acest sens, artnd c, dei demersul strict tiinific i cel evaluativ urmeaz aceeai logic i pot folosi aceleai proceduri de cercetare, ele difer ca intenie i scop. Evaluarea este o art, iar fiecare evaluare reprezint, sau ar trebui s reprezinte, un efort idiosincrazic pentru a mpca nevoile tuturor celor implicai n program (ibidem: 40). n timp ce studiile tiinifice se raporteaz la un set de standarde fixate de comunitatea de investigatori, evalurile trebuie proiectate i implementate aa nct s se gseasc la intersecia dintre interesele celor care finaneaz i ale ale celor implicai, dar i s ofere maximum de informaii utile celor care decid, date fiind resursele limitate, circumstanele politice i constrngerile respectivei politici. Uneori evalurile pot fi destul de bune, n sensul c rspund la chestiunile relevante pentru acea politic, chiar dac sub aspect tiinific nu sunt cel mai strlucit proiectate.

138

Proiectarea unei investigaii evaluative este o art Opiunile sunt aproape nenumrate: fiecare variant implic avantaje, dar i sacrificii specifice. Este necesar o teorie a validitii i utilitii, care s ofere o baz att pentru a aprecia planurile de cercetare, ct i pentru a gndi altele noi, mai potrivite. Design-ul evalurii presupune alocarea resurselor investigative. Obiectivul celui care pune la punct evaluarea ca i n tiina fundamental este de a obine cele mai folositoare rezultate, avnd la dispoziie un anume buget, un numr dat de persoane din cei angajai n evaluare, un numr de ore pe care s le presteze ali colaboratori i alte astfel de constrngeri. Cel mai folositoare reprezint cerina cheie. Multe lucrri dedicate cercetrii evaluative sugereaz c investigaia ar trebui apreciat n funcie de respectarea formei, iar anumite canoane sunt privite ca idealuri universal valabile. Dimpotriv, alii susin c investigaiile evaluative ndeplinesc mai multe funcii, diferite ntre ele. Prin urmare, ceea ce este dezirabil n configurarea uneia nu mai este potrivit alteia. Aceasta ar fi o perspectiv funcional asupra proiectrii evalurilor. Obiectivele unei evaluri difer de cele ale unui studiu de cercetare social fundamental; cci evaluarea trebuie s se plieze diverselor contexte instituionale i politice. Strategia cercetrii de evaluare are nevoie de consideraii speciale. Logica este necesar n orice domeniu, dar translaia logicii demersului n proceduri concrete ar trebui s depind de context, de scop i de ateptrile finanatorului. Multe din recomandrile potrivite programelor de cercetare tiinific pe termen lung nu sunt binevenite n evaluare. Din acest motiv, scrierile dedicate planificrii i metodelor tiinifice nu reuesc s-l ghideze pe evaluator. De asemenea, recomandrile generale asupra evalurii pot s-l ndrume greit; evalurile n-ar trebui croite dup un singur tipar. Pentru orice evaluare se pot propune multe proiecte bune, ns nici unul perfect. (adaptat dup Lee J. Cronbach, vezi Rossi i Freeman, 1991: 41) Unii evaluatori avertizeaz nc de la nceput c pot fi catalogai drept vulnerabili de ctre comunitatea tiinific deoarece fie condiiile de derulare a politicii, fie resursele disponibile le limiteaz rigoarea. Aadar, exist dou maniere de a raportare la design-ul evalurilor: aproximarea perfecionist a standardelor tiinifice (sub argumentul c, uneori, cercetarea tiinific fundamental se supune acelorai constrngeri ca i cea evaluativ) sau, mai pragmatic (att n planificarea, ct i n aplicarea cercetrii sale), innd cont mai nti de obiectivele finanatorului i de resursele reale avute la dispoziie. Doar nsoirea nvrii teoretice de practica, experiena, intuiia i nelegerea specificului fiecrui caz n parte pot constitui o premis a celor mai folositoare evaluri. Chiar dac de cele mai multe ori termenul de evaluare este folosit sinonim cu cercetarea evaluativ, Peter Rossi i Howard Freeman, nsuindu-i perspectiva lui Guba i Lincoln (1981), arat c doar cea din urm are ca referenial tradiia tiinific.

b) Tipuri de evaluare

139

Evaluarea unei politici publice poate fi de mai multe tipuri. Exist mai multe clasificri ale evalurilor, realizate cu ajutorul unor criterii diferite. O prim clasificare pleac de la distincia dintre 1) eforturile fcute pentru a implementa acea politic, pentru a produce bunurile sau serviciile respective, i 2) rezultatele acelor eforturi, ceea ce s-a realizat efectiv. Apelnd la terminologia lui D. Palumbo (1987), avem: a) o evaluare formativ: n care accentul cade pe: 1) msura n care programul i atinge grupul int; 2) msura n care bunurile i serviciile produse sunt n concordan cu inteniile, obiectivele acelei politici; 3) utilizarea resurselor n aplicarea acelei politici; b) o evaluare sumativ: n care accentul cade pe felul n care a afectat efectiv acea politic problemele crora a ncercat s le ofere o soluie. O a doua clasificare ia n considerare mecanismele prin care este realizat evaluarea. Dup Howlett i Ramesh (1995), avem trei mari tipuri de evaluri: 1) administrative; 2) juridice; 3) politice. Evalurile administrative se concentreaz asupra: a) performanei manageriale n nfptuirea unei politici; i b) asupra aspectelor bugetare presupuse de implementarea acesteia. Evalurile de acest tip sunt cele mai cunoscute i cele mai discutate. Un motiv important este acela c pentru realizarea lor s-au pus la punct tehnicile de cercetare cele mai sofisticate. n literatura dedicat lor, sunt menionate patru principale feluri de evaluare administrativ: a performanei; a impactului; a eficienei; a procesului (a se vedea, de exemplu, McKinney, Howard, 1998: pp. 397 399). 1. Evaluarea performanei (produsele eforturilor fcute sau rezultatele aplicrii acelei politici) vizeaz cantitatea sau nivelul de activitate pe care l-au generat eforturile depuse. De pild, ct de multe bilete au fost vndute ntr-o facilitate de petrecere a timpului liber; ct de muli elevi care abandonaser coala au fost rencadrai n activitate; ct de muli kilometri de osea au fost construii acetia sunt indicatori prin care se pot msura rezultatele unor politici n diferite domenii.
Produse sau rezultate:

Efort

Abiliti Materiale Echipament

Bani cheltuii

numrul de bilete vndute; numrul de elevi care reiau coala; numrul de kilometri de osea

2. Evaluarea impactului este gradul n care performana realizat ntmpin nevoia de acel bun sau serviciu, altfel spus gradul n care politica are efectele intenionate. Prin utilizarea ei se ncearc s se determine msura n care, ca urmare a aplicrii acelei politici, s-au realizat schimbri n grupurile int. De pild, o astfel de evaluare vizeaz numrul total de bolnavi tratai cu succes; numrul de cazuri efectiv rezolvate de poliie; impactul pe care l au asupra societii absolvenii de nvmnt superior, ca rezultat al educaie lor etc.

140

Efort

Abiliti Materiale Echipament

Bani cheltuii

Produse sau rezultate

Impactul realizat: Nr. bolnavi tratai cu succes;

Nr. cazuri rezolvate de poliie; Abiliti ale absolvenilor.

Aprecierea impactului unei politici publice se poate realiza la orice stadiu al procesului de nfptuire a ei: att n cel al formulrii politicii, ct i n cel al implementrii. Cea mai important problem care apare n evaluarea impactului unei politici este aceea de a determina care sunt efectele datorate aplicrii respectivei politici, n raport cu toate fenomenele care se manifest n societate. De aceea, evaluarea de impact presupune utilizarea de ctre cercettori a unor metode bine puse la punct, capabile s disting ntre influenele datorate acelei politici i cele aprute datorit manifestrii altor factori. 3. Evaluarea eficienei vizeaz metodele alternative de a atinge un anumit rezultat. Poate fi el obinut cu un cost mai sczut? Ca urmare, aceast evaluare se concentreaz asupra raportului dintre eforturile depuse i impactul atins (eficacitatea acelei politici publice). Cu ct este mai mic acest raport dintre resursele folosite (eforturile) i rezultatele obinute (eficacitatea), cu att e mai mare eficiena acelei politici. Indicatori ai eficienei unei politici publice sunt, de pild, costul unui kilometru de osea construit sau refcut; numrul de studeni la un post didactic ntr-o universitate; numrul de persoane la un medic de familie etc. Evaluarea eficienei este folositoare n fiecare stadiu al procesului de nfptuire a unei politici, de la cel al formulrii politicii la cel al implementrii ei. Dar, evident, evalurile ex post sunt mai obinuite dect cele ex ante. Principalul motiv pentru care se procedeaz astfel este acela c de cele mai multe ori lipsesc estimri rezonabile ale costurilor i efectelor produse de aplicarea unei politici publice. E important de subliniat c evaluarea eficienei depinde esenial de supoziiile fcute n cercetare; aceste supoziii depind de scopurile diferiilor ageni implicai i fac ca evaluarea s nu aib un caracter ntru totul neutru. Dimpotriv, aa cum am vzut, evaluarea are caracteristici care o fac s fie i o activitate politic, care deci servete interesele unora dintre actorii implicai n acea politic (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999).
Indicatorii de calitate sunt dintre cei mai relevani astzi. De exemplu, n cazul politicilor educaionale, urmtorii sunt cei mai semnificativi (European Commission, 2000): Indicatori de performan: matematic; citit; tiine; tehnologii de informare i comunicare; limbi strine; a nva s nvei; cultur civic. Succes i tranziie: abandonul colar; parcurgerea educaiei secundare (liceu); participarea la educaia teriar (nivel universitar). Monitorizarea educaiei colare: evaluarea i conducerea educaiei colare; participarea prinilor. Resurse i structuri: pregtirea i perfecionarea cadrelor didactice; participarea la educaia pre-

141

primar; numrul de elevi la un calculator; cheltuieli cu educaia pe un elev. De exemplu, indicatorii de performan privesc msura n care elevii stpnesc cunotine i i-au format abiliti n domeniul matematicilor, al tiinelor, limbilor strine, culturii civice, tehnologiilor de informare i comunicare, au capacitatea de a citi i a nelege instruciunile i textele. Foarte important este deprinderea de ctre elevi a capacitii de a nva s nvee: a abilitii de a continua s achiziioneze cunotine i deprinderi, n variate situaii de via, chiar dup ce educaia formal s-a ncheiat.

4. Evaluarea procesului permite analiza raiunilor pentru care o politic public a avut succes sau, dimpotriv, a euat i face posibil modificarea politicii astfel nct aceasta s fie continuat, mai degrab dect s fie abandonat. n acest cadru sunt examinate metodele organizaionale, inclusiv regulile i procedurile folosite, de a implementa o politic i de a furniza bunurile sau serviciile respective. Cum am vzut, unul dintre principalele argumente n sprijinul utilizrii evalurilor administrative este acela c, prin apelul la tehnici sofisticate de analiz, sunt obinute informaii relevante, neutre, obiecte, iar recomandrile i aprecierile fcute au un caracter, dac nu pe deplin tiinific, cel puin rezonabil: ele sunt demne de ncredere i pot constitui baza unor decizii ulterioare privind continuarea, modificarea sau abandonarea acelei politici, precum i n legtur cu capacitatea acelei agenii guvernamentale sau chiar a guvernrii ca ntreg de a implementa anumite msuri. Alturi de evalurile administrative, i evalurile de alte tipuri ale unei politici publice influeneaz comportamentul persoanelor cu rol important n procesul de nfptuire a politicilor. Evaluarea juridic a unei politici publice se concentreaz nu asupra eficacitii, efectelor sau bugetului acesteia, ci asupra problemelor juridice care sunt implicate n implementarea de ctre guvernare a acelei politici. n particular, problemele care se ridic privesc posibilele conflicte ntre aciunile guvernamentale i prevederile constituionale, ntre diferitele reglementri existente, ori ntre aciunile guvernamentale i drepturile individuale sau standardele acceptate de comportament al ageniilor guvernamentale. Aceste evaluri sunt realizate de organele juridice; dar dezbaterile publice n care sunt implicai actorii interesai reprezint momente extrem de semnificative n aceste evaluri. ntr-adevr, n acest fel se creeaz opinia public prevalent i apar presiuni foarte puternice pentru o anumit direcie de aciune politic. S ne gndim, de exemplu, la dezbaterile publice din ara noastr cu privire la modul n care trebuie respectat prevederea din Legea nvmntului nr. 84/1995 privind acordarea pentru educaie a unei buget n limitele a cel puin 4% din produsul intern brut; sau, la nceputul anului 2001, la discuiile privind raportul dintre drepturile cetenilor de a avea acces la informaie i prevederile legale asupra secretului de stat. Evalurile politice: ele reprezint aprecieri, mai mult sau mai puin sistematice asupra unei politici publice, fcute de nu numai de reprezentanii ageniilor guvernamentale implicate, ci de oricare agent interesat n acea politic. Spre deosebire de evalurile administrative i juridice, cele politice nu au de obicei un caracter sistematic i nici nu apeleaz la instrumente tehnice sofisticate. Dar acest fapt nu le micoreaz semnificaia: cci rolul rol principal nu este acela de a mbunti modul n care este implementat o politic, ci mai degrab acela de a sprijini aplicarea ei sau, dimpotriv, de a ridica obiecii mpotriva ei. Evalurile politice devin importante n anumite ocazii: 142

a) n timpul alegerilor: acestea se concentreaz de cele mai multe ori asupra unor teme specifice, asupra unor politici publice nalt relevante n momentul respectiv. Opiunile alegtorilor pentru un anumit partid politic sau pentru o anumit coaliie pot fi nelese ca expresie a evalurilor lor informale ale politicilor practicate sau ale celor propuse. Cu toate acestea, ntruct alegtorii au un singur vot, nu e posibil ca din felul n care ei au votat s se trag concluzii sigure cu privire la aprecierile lor privind fiecare dintre politicile publice discutate n perioada campaniei electorale. b) n cazul unui referendum cu privire la anumite politici, aprecierile alegtorilor sunt mai clare. Dar aceste forme de consultare a alegtorilor asupra diverselor politici sunt foarte rare. c) Cel mai adesea, evalurile politice presupun consultri cu reprezentanii actorilor interesai. Exemple cunoscute sunt, de pild, consultrile cu reprezentanii partidelor politice, ai mass media, ai organizaiilor neguvernamentale, ai sindicatelor privind strategia general a Romniei de aderare la Uniunea European sau la NATO, ori cele privind adoptarea bugetelor anuale. De bun seam, evalurile politice nu implic n mod direct schimbarea aciunii guvernamentale; adesea ele sunt folosite de ctre guvernare n sens politic: pentru a continua anumite politici sau pentru a ctiga imagine intern sau extern. De asemenea, i ceilali actori implicai au de multe ori prin participarea la astfel de consultri i alte scopuri dect acelea de a formula propuneri concrete privind acea politic public (critica ei sau un spor de imagine etc.).

ntrebri i aplicaii
1) Care sunt valorile care influeneaz evaluarea unei politici publice? Pot intra ele n conflict? Dai exemple de astfel de situaii. 2) Cum difer monitorizarea de evaluarea propriu-zis a unei politici publice? 3) Care sunt funciile monitorizrii? 4) Care sunt aspectele unei politici publice care pot fi monitorizate? 5) Care sunt funciile evalurii unei politici publice? 6) Distingei ntre conceptele de eficacitate i de eficien. 7) Prin ce difer nelegerea actual a rolului evalurii de perioada anterioar? 8) Care sunt raiunile care fac ca o politic public s fie supus procesului de evaluare? 9) Cum poate fi utilizat evaluarea n sens politic? 10) Care sunt modalitile de utilizare a rezultatelor unei evaluri? 11) Care sunt formele evalurii administrative? 12) Distingei ntre evalurile de impact i cele de eficacitate; ntre evalurile de impact i cele de proces. 13) Cum se caracterizeaz evaluarea juridic? 14) n ce fel difer evaluarea politic de cea administrativ i juridic? 15) Care este rolul analistului politicilor n realizarea unei evaluri?

143

144

Partea a II-a: METODE I TEHNICI DE ANALIZ I EVALUARE A POLITICILOR PUBLICE

145

8. METODE I TEHNICI DE DEFINIRE A PROBLEMEI

Analiza politicilor publice este descris uneori simplu, ca metodologia de rezolvare a problemelor cu care se confrunt guvernarea. Cu toate acestea, analiza politicilor este un proces dinamic, n care nu rareori structurarea i definirea problemelor cer mai mult timp i efort chiar dect rezolvarea lor, dat fiindu-le complexitatea. Aa cum am vzut, exist trei clase de probleme n cadrul politicilor publice: bine structurate, moderat structurate i probleme slab structurate. Primele dou clase de probleme implic existena unui decident sau a ctorva, a unui numr mic de alternative de rezolvare i a unui grad relativ mare de consens asupra modului de rezolvare a problemelor. n lumea real, majoritatea problemelor sunt structurate dificil, cu muli decideni, ale cror valori i ateptri sunt mai puin cunoscute i / sau sunt n competiie. Pe scurt: uneori este mult mai important etapa de structurare a problemei dect cea de rezolvare, de unde i sintagma: o problem bine definit este pe jumtate rezolvat. Procesul de structurare a problemei implic patru faze interdependente: sesizarea cadrului problematic; cutarea problemei; definirea problemei; specificarea acesteia. Dup Gunn i Osgood (2000), primele dou etape pot fi definite ca procesul de filtrare a chestiunii. Wiliam Dunn consider c exist riscul este de a delimita greit problemele, n faza cutrii, acela de a nu alege perspectiva corect n etapa de definire sau de a alege un model formal greit, n etapa de specificare. Pentru definirea corect a problemei, sunt utile un numr de metode i tehnici specifice fiecrei faze. Delimitarea problemei. Prima sarcin pe care i-o asum analistul de politici publice este aceea de a detecta n ce mod este formulat problema. Cu ct o problem este mai puin structurat, cu att este mai mare numrul formulrilor diferite ale acesteia, pe care i le dau persoane sau grupuri diferite care sunt interesate de acea problem. Analistul de politici este interesat s detecteze ct mai multe din aceste formulri alternative ale problemei. La modul ideal, el ar trebui s aib n vedere o mulime ct mai complet a acestor formulri, date de grupurile sau persoanele interesate de acea problem. Clasa tuturor formulrilor diferite ale unei probleme sa numete metaproblem. Cum se poate ajunge la o metaproblem? Iat mai jos o strategie n trei etape, elaborat n acest sens: a. Eantionarea saturat. Un eantion saturat de participani la politici (stakeholders) poate fi obinut treptat, printr-un proces care ncepe cu selecia unui set de indivizi i grupuri despre care se tie c au opinii diferite asupra unei politici. Acetia pot fi contactai, personal sau prin telefon, i rugai s numeasc nc dou persoane (sau doi reprezentani ai unor grupuri) care sunt cel mai mult i respectiv cel mai puin de acord cu 146

poziiile i cererile discutate. Procesul continu pn cnd nu se mai gsete nici o alt asemenea persoan. b. Selectarea reprezentrilor problemei. Acest al doilea pas este conceput pentru a determinare care sunt reprezentrile alternative ale problemei, nelese ca idei, paradigme de baz, metafore dominante sau proceduri operaionale standard, prin care noi atam semnificaii evenimentelor. Aceast se pot face fie prin interviuri sau conversaii telefonice. c. Estimarea delimitrii. Al treilea pas implic estimarea limitelor metaproblemei. Analistul construiete o distribuie cumulativ de frecvene, unde participanii la politici sunt aranjai pe axa orizontal, iar numrul de elemente noi ale problemei idei, concepte, variabile, prezumii, obiective, strategii sunt aranjate pe axa vertical. Pe msur ce elementele non-duplicative sunt nscrise n grafic, curba descrie diferite rate de schimbare. Dup o rat rapid de schimbare, urmeaz o rat mai mic, apoi stagnare, care este punctul la care graficul devine liniar. Dup acest punct, colectarea de informaii suplimentare despre natura problemei e puin probabil s mbunteasc exactitatea reprezentrii problemei colective, deoarece limita metaproblemei a fost deja estimat. Analiza limitelor, ca orice procedur de analiz, d rezultate plauzibile, nu ns i certe. Figura 1. Cumularea noilor concepte 25 20 15 10 Limitele metaproblemei 5 0 1 2 3 4 5

Participanii la politici publice Sursa: Wiliam Dunn, Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, 1991, p. 165.

147

Clasificarea. Clasificarea este o tehnic de clarificare a conceptelor, folosit pentru a defini i clasifia situaiile problematice. Pentru a sesiza o situaie problematic, analitii de politici trebuie s-i clasifice ntr-un fel experienele. Pn i cele mai simple descrieri ale unor situaii problematice se bazeaz pe clasificarea inductiv a experienei, proces prin care concepte generale (abstracte) cum ar fi srcia, infracionalitatea i poluarea, sunt formate n urma unor experiene sau situaii particulare concrete. Cnd clasificm o situaie problematic ntr-un anume fel, blocm deseori posibilitatea de a mai clasificat n alt fel. Clasificarea se bazeaz n principal pe dou proceduri logice: divizarea i clasificarea logic. Selecia i mprirea unei clase n componente poart numele de divizarea logic; invers: procesul care presupune combinarea dup diverse criterii a unor situaii, obiecte sau persoane n grupuri sau clase mai mari se numete clasificare logic. Fundamentul oricrei analize depinde de cunoaterea de substan a situaiei problematice. Un exemplu interesant de clasificare este acela al determinrii pragului de srcie. Determinarea pragului de srcie este o problem destul de controversat, cci nu exist o singur metod asupra creia s existe un acord general. n practic se folosesc trei: metoda normativ (bazat pe estimarea de ctre experi a unui co minim necesar pentru satisfacerea nevoilor minime de trai), metoda absolut (bazat pe utilizarea unui co necesar stabilit pe baza comportmentului observat al populaiei - este metoda uzitat de Banca Mondial) i metoda relativ (bazat pe stabilirea unui prag de srcie n funcie de nivelul mediu al cheltuielilor de consum ale populaiei). Nu intrm n controversa iniiat de determinarea pragului de srcie (cei interesai pot vizita site-ul Comisiei anti-srcie i promovare a incluziunii sociale: www.caspis.ro ), ci vom lua ca baz de discuie cele dou praguri de srcie (rata srciei) determinate de aceast comisie. Dac un analist se oprete la analiza reprezentrii grafice, poate trage concluzia c rata srciei este relativ constant sau a crescut foarte puin din 1995, pentru c acest grafic divide populaia n dou categorii, cei de sub pragul de srcie i cei de deasupra. Dar, dac procesul de divizare logic (clasificare) se continu, lund n considerare alte dou sub-clase, respectiv pragul de srcie nainte i dup plata transferurilor publice (ajutoare sociale etc.) problema se poate defini n mod diferit. Rezult c meninerea constant a pragului de srcie este obinut prin programe sociale guvernamentale, dar, n cifre absolute, numrul familiilor srace a crescut. Dei nu exist un mod de a afla cu certitudine dac bazele unui sistem de clasificare sunt cele corecte, exist reguli a cror respectare cresc ansa ca un sistem de clasificare s fie att relevant pentru o situaie problematic, ct i consistent din punct de vedere logic. Baza unei clasificri ar trebui elaborat potrivit scopului analistului i naturii situaiei problem. Aceast regul ar presupune ca toate clasele i subclasele s se conformeze ct mai mult realitilor situaiei problem. Totui, deoarece ceea ce tim despre o problem este, parial, n funcie de conceptele pe care le folosim pentru a o cunoate, nu exist linii absolute de ghidaj, care s indice cnd am perceput corect o problem. Srcia, de exemplu, poate fi clasificat fie ca o problem de venit inadecvat, fie ca o problem datorat privaiunilor culturale, fie ca motivat psihologic, fie toate acestea la un loc.

148

Regulile clasificrii: Categoriile ntr-un sistem de clasificare trebuie s fie exhaustive. Aceasta nseamn c toate subiectele sau situaiile de interes pentru analist trebuie aa-zis epuizate. n al doilea rnd, categoriile trebuie s se exclud una pe cealalt. Fiecare subiect sau situaie trebuie asociat unei singure categorii sau subcategorii. n clasificarea familiilor, de exemplu, acestea trebuie s intre n una sau cealalt din cele dou subcategorii principale (venituri peste i sub limita srciei), ceea ce nseamn c nici o familie nu poate fi numrat de dou ori. n al treilea rnd, fiecare categorie i subcategorie trebuie s aib la baz un principiu de clasificare unic. O nclcare a acestei reguli duce la subclase i este cunoscut sub denumirea de sofism al diviziunilor. De exemplu, comitem aceast eroare dac vom clasifica familiile dup criteriul liniei de srcie sau al ajutoarelor bneti primite, deoarece multe familii intr n ambele categorii. Aceast regul este de fapt o consecin a regulilor exhaustivitii i excluziunii. Una dintre cele mai folositoare abordri pentru clasificare este gndirea n i cu mulimi. Aceasta implic studierea relaiilor dintre mulimi, unde o mulime se definete ca un grup de obiecte i elemente, clar delimitat. Mulimile i submulimile sunt echivalente cu clasele i subclasele dintr-un sistem de clasificare i sunt exprimate grafic prin intermediul diagramelor Venn. Diagramele Venn, schemele de clasificare sunt importante pentru structurarea problemelor unei politici. n concluzie, clasificarea este o tehnic pentru mbuntirea claritii unor concepte date i a relaiilor acestora, dar ea nu garanteaz c toate conceptele vor fi relevante. Ierarhizarea. Ierarhizarea este o tehnic de identificare a posibilelor cauze ale unei probleme. Din pcate, logica formal i multe teorii din tiinele sociale ofer prea puin ajutor n identificarea cauzelor posibile. Nu exist nici o cale sigur de a deduce cauzele din efecte sau efectele din cauze, iar teoriile din tiinele sociale sunt adesea prea generale i abstracte pentru a mai putea avea aplicabilitate la situaii specifice. Pentru a identifica posibilele cauze ale unei probleme, sunt utile cadre conceptuale care s traseze multiplele cauze care pot influena o situaie dat. Ierarhizarea l ajut pe analist s identifice trei tipuri de cauze: posibile, plauzibile i provocate. Cauzele posibile sunt evenimente sau aciuni care, orict de ndeprtate ar fi, pot contribui la apariia unei anumite probleme. De exemplu, refuzul de a munci, omajul i distribuirea puterii i a averii n rndul elitelor pot fi considerate toate posibile cauze ale srciei. Prin contrast, cauzele plauzibile sunt cele despre care, pe baza cercetrii tiinifice sau a experienei directe, se crede c ar exercita o influen important asupra apariiei unei situaii considerate problem. n exemplul precedent, refuzul elitelor de a munci (i deci transformarea lor n grupuri parazitare) este puin probabil s fie o cauz plauzibil a srciei, cel puin pentru observatorii cu experien, n timp ce omajul este. n cele din urm, este puin probabil ca distribuirea puterii i a averii n rndul elitelor s fie privit ca o cauz provocat adic una care poate fi supus controlului i manipulrii creatorilor de politici publice deoarece nici o politic sau set de politici desemnate a rezolva problemele srciei nu vor deteriora structura

149

ntregii societi. n exemplul dat, omajul este ns att o cauz plauzibil, ct i una provocat. Regulile ierarhizrii sunt aceleai cu cele folosite pentru analiza de clasificare: relevana de substan, exhaustivitatea i excluziunea. La fel, procedurile de diviziune logic i clasificare se aplic la ambele tipuri de analiz. Principala diferen dintre clasificare i ierarhizare const n faptul c prima implic mprirea, clasificarea conceptelor n general, n timp ce ierarhizarea construiete concepte particulare ale cauzelor posibile, plauzibile i provocate. Totui, ambele tipuri de analiz se centreaz n jurul unui analist individual i folosesc consistena logic drept criteriu principal pentru a determina ct de bine a fost conceptualizat o problem, chiar dac nici una dintre ele nu garanteaz gsirea fundamentului conceptual corect. Analogia. Analogia este o tehnic menit s promoveze recunoaterea unor probleme similare. Analogia vizeaz investigarea similitudinilor i i ajut pe analiti s foloseasc n mod creativ asemnrile existente n structurarea problemelor de politici. Multe studii arat c, adesea, oamenii nu reuesc s recunoasc faptul c o problem care pare a fi nou este una veche, dar deghizat, i c problemele vechi pot conine soluii pentru probleme care par a fi noi. Analogia se bazeaz pe presupoziia c nelegerea relaiilor identice sau similare dintre probleme poate crete foarte mult capacitile analitilor de rezolvare a problemelor. n structurarea problemelor de politici, analitii pot face patru tipuri de analogii. (a) Analogii personale. Construind analogii personale, analitii ncearc s se imagineze ntr-o problem n postra unor adepi ai politicii, cum ar fi iniiatorii politicii publice sau un grup de beneficiari. (b) Analogii directe. Prin analogii directe, analistul caut relaii similare ntre dou sau mai multe probleme. Structurnd problema dependenei de droguri, de pild, analitii pot face analogii directe din experiena controlului bolilor contagioase. (c) Analogii simbolice. Concepnd analogii simbolice, analistul ncearc s descopere raporturi similare dintre o problem dat i anumite procese simbolice. De exemplu, analogii simbolice se fac adesea ntre diverse tipuri de servo-mecanisme (pilot automat) i procesele politice. n ambele cazuri, procesele analoge de adaptare sunt considerate consecine ale unei feed-back continuu din mediu. (d) Analogii fanteziste. La nivelul analogiilor fanteziste, analitii sunt absolut liberi s exploreze similitudinile ntre o problem i o stare de fapt imaginar. Analitii de securitate, de exemplu, au folosit uneori analogii fanteziste pentru a structura problemele de aprare mpotriva unui atac nuclear. Brainstorming. Brainstorming-ul este o metod de a genera idei, scopuri i strategii care ajut la identificarea i conceptualizarea problemelor. Conceput iniial de Alex Osbin ca mijloc de a spori creativitatea, brainstorming-ul poate fi folosit pentru a

150

genera un numr mare de sugestii despre soluiile poteniale ale unei probleme. Brainstorming-ul presupune cteva proceduri simple. Grupurile pentru brainstorming trebuie s fie compuse potrivit naturii problemei care este analizat. Aceasta nseamn, de obicei, alegerea unor persoane care cunosc n detaliu respectiva problem, adic experi. Procesele de generare de idei i cel de evaluare de idei trebuie s rmn separate, deoarece discuiile de grup pot fi inhibate de criticile premature. n cadrul unei sesiuni de brainstorming, participanii trebuie ncurajai s formuleze ct mai multe idei, evaluarea sau critica acestora fiind pstrate la cel mai sczut nivel posibil. n faza generrii ideilor, activitile de brainstorming trebuie s aib loc ntr-o atmosfer ct mai deschis i mai permisiv. Faza evalurii ideilor trebuie s nceap doar dup ce toate ideile au fost epuizate, sub aspectul generrii, n prima faz. La sfritul fazei de evaluare a ideilor, grupul trebuie s le clasifice dup prioriti i s le ncorporeze ntr-un proiect care s conin conceptualizarea problemei i posibilele soluii ale ei. Brainstorming-ul este o procedur extrem de flexibil, care poate implica activiti relativ structurate sau chiar nestructurate, aceasta depinznd de scopurile analistului i de constrngerile practice ale situaiei. Activitile de brainstorming relativ nestructurate apar frecvent n ageniile guvernamentale i n think-tank-urile publice i private. Aici, discutarea problemelor de politic este informal i spontan, implicnd interaciunea dintre cei cu orizonturi foarte largi i specialiti din mai multe discipline sau domenii tiinifice. Activitile de brainstorming pot fi, de asemenea, relativ structurate, cu diverse metode folosite pentru a coordona sau concentra discuiile grupului. Aceste metode includ stabilirea unor seminarii de decizie continu care implic o echip de experi puternic motivai. Ei se ntlnesc foarte des ntr-o perioad de civa ani, cutnd s evite atmosfera restrictiv a comitetelor convenionale. Alt metod de a coordona activitile de brainstorming este construirea de scenarii, care sunt descrieri ale unor evenimente viitoare ipotetice i care pot afecta o problem. Scrierea de scenarii, care a fost folosit pentru a cerceta posibile crize militare i politice, implic folosirea constructiv a imaginaiei pentru a descrie un anume aspect al unei situaii viitoare. Exist dou tipuri principale de scenarii: analitice i cu form liber. Principala diferen dintre brainstorming i alte tehnici de structurare a problemei este c aceast tehnic dinti se concentreaz pe grupuri, mai degrab dect pe expertiza individual. Mai mult, n activitile de brainstorming accentul cade nu pe ideile consistente logic sau pe plauzibilitatea comparaiilor, ci pe consensul ntre membrii grupului de brainstorming. Metoda perspectivelor multiple. Metoda perspectivelor multiple i propune s obine o cunoatere mai profund a unei probleme i a unor posibile soluii ale acesteia prin luarea n consideraie n mod sistematic a perspectivei (1) personal; (2)

151

organizatoric; i (3) tehnic. Importana ei const n aceea c este o alternativ la alte metode, care accentueaz aproape exclusiv aa-numitele abordri raional-tehnice n planificare, analiza politicilor, evaluarea politicilor. Metoda perspectivelor multiple este conceput expres pentru problemele slab structurate. Caracteristicile celor trei perspective: (a) Perspectiva tehnic privete problemele i soluiile n termenii modelelor de optimizare i folosete tehnici bazate pe teoria probabilitii, pe analiza costbeneficiu i teoria sistemelor. Ea pune accent pe cauzalitatea logic, pe analiza obiectiv, pe predicie. (b) Perspectiva organizatoric privete problemele i soluiile date acestora n raport cu cadrele organizatorice ale ageniilor guvernamentale pe agenda crora se afl acea problem sau care au ca scop elaborarea i/sau implementarea politicilor corespunztoare. Aceast perspectiv accentueaz asupra procedurilor, regulilor i rutinei instituionale standard de operare n ageniile sau organizaiile guvernamentale respective. Dat fiind acest accent, perspectiva organizaional este preocupat mai puin de atingerea scopurilor i mbuntirea performanei. (c) Perspectiva personal privete problemele i soluiile prin prisma percepiilor, nevoilor i valorilor individuale. Principalele caracteristici ale perspectivei personale sunt accentul pus pe intuiie, carism, stil de conducere i interes personal, privite ca factori ce genereaz politicile i influeneaz impactul acestora. Metoda perspectivelor multiple este relevant pentru orice problem tehnicosocial care apare n elaborarea politicilor publice, n planificarea strategic, n dezvoltarea durabil etc.

152

9. METODE DE ANALIZ PROSPECTIV PENTRU FORMULAREA POLITICILOR

Dup ce problema a fost structurat i se obin informaii relevante, urmtoarea etap analitic este aceea a formulrii politicilor i a testrii politicilor alternative. Prin analiza prospectiv se pot produce informaii relevante despre evoluia viitoare a societii pe baza unor informaii anterioare. Metode prospective bazate pe extrapolare. Metodele i tehnicile prospective bazate pe extrapolare permit analitilor s estimeze evoluia viitoare a societii, pe baza datelor actuale i istorice. Acest tip de prognoz se bazeaz de obicei pe o anumit form de analiz cronologic, adic pe analiza valorilor numerice cumulate n timp i prezentate cronologic. Acest tip de prognozare are trei presupoziii fundamentale: Persistena: evoluiile observate n trecut vor persista n viitor. Dac producia de energie a crescut n trecut, se va ntmpla acelai lucru i n viitor. Continuitatea: variaiile observate n tendinele trecute se vor observa n viitor. Dac rzboaiele au avut loc odat la 20 sau 30 de ani, aceste cicluri se vor repeta n viitor. Sigurana i valabilitatea datelor: msurrile tendinelor sunt sigure (adic relativ precise sau consistente) i valabile (adic se msoar ceea ce are sens s fie msurat). De exemplu, statisticile privind delictele din trecut pot reprezenta msurri relativ precise ale delictelor actuale. Cnd aceste trei presupoziii se realizeaz, prospecia bazat pe extrapolare poate evidenia o nelegere mai bun a viitorului societii. Cnd oricare din aceste condiii este nclcat, tehnicile de prognozare estimativ vor indica probabil rezultate inexacte sau neltoare. a. Analiza clasic a seriilor de timp. Cnd se fac prognoze prin extrapolare, se pot folosi analize ale seriilor de timp care se refer la orice perioada de timp. Analizele conin patru componente i anume: tendina pe termen lung, variaiile sezoniere, fluctuaiile ciclice i micrile neregulate. Tendina pe termen lung poate deriva dintr-o cretere pe o perioad ndelungat i o scdere ntr-un anumit interval. Variaia sezonier, aa cum sugereaz termenul, este variaia dint-o serie cronologic, repetat periodic la un an sau mai puin. Cele mai bune exemple ale variaiei sezoniere sunt creterile i scderile produciei i vnzrilor care urmresc schimbrile n funcie de vreme i de perioadele de concedii. Fluctuaiile ciclice sunt de asemenea periodice, dar se pot extinde surprinztor peste un numr de ani. Ciclurile sunt n general greu de explicat, deoarece fiecare nou fluctuaie ciclic poate fi consecina unor factori necunoscui. Interpretarea fluctuaiilor se realizeaz de obicei cu mai mare dificultate,

153

datorit prezenei micrilor neregulate, adic a variaiilor neprevzute n seria cronologic i care par s nu urmeze un model regulat. Micrile neregulate pot fi rezultatul mai multor factori (schimbri de guvern, greve, dezastre naturale). Aceti factori sunt considerai erori ntmpltoare, adic surse necunoscute de variaie care nu pot fi explicate n termeni de tendin pe termen lung, variaii sezoniere sau fluctuaii ciclice. b. Estimarea tendinei liniare. O tehnic standard pentru extrapolare este estimarea tendinei lineare, un procedeu care folosete analiza de regresie pentru a obine estimrile matematice precise ale viitorului societii, pe baza valorilor observate n serie de timp. Regresia linear se bazeaz pe nsuirile de persisten, continuitate i veridicitate ale datelor. Cnd regresia linear este folosit n estimarea tendinei, este necesar ca valorile observate ntr-o serie cronologic s nu fie curbe, deoarece orice ndeprtare de la liniaritate va produce prognoze cu erori foarte mari. Fr ndoial c regresia linear poate fi folosit de asemenea n schimbarea componentei tendinei liniare de la o serie care indic variaii sezoniere sau fluctuaii ciclice. Analiza de regresie se caracterizeaz prin dou proprieti importante: o Anuleaz deviaiile: suma diferenelor dintre valorile observate ntr-o serie de timp i valorile oferite de tendina n linie dreapt identificat de calculator (numit linie de regresie) va fi totdeauna egal cu zero. Astfel, dac valoarea tendinei (yt) este sczut din valoarea observat corespunztoare (y) n toi anii dintr-o serie cronologic, totalul acestor diferene (numite deviaii) va fi egal cu zero. Cnd valoarea observat pe o perioad de un an este situat sub linia de regresie, deviaia (y-yt) este ntotdeauna negativ. Prin contrast, cnd valoarea observat este situat deasupra liniei de regresie, deviaia (y-yt) este ntotdeauna pozitiv. Aceste valori negative i pozitive se anuleaz reciproc astfel: (y-yt) = 0. o Deviaiile ridicate la ptrat sunt minime: dac ridicm la ptrat fiecare deviaie (adic nmulim fiecare valoare a deviaiei cu ea nsi) i adunm totul, suma acestor deviaii ridicate la ptrat va fi ntotdeauna o valoare minim sau cea mai mic. Aceasta nseamn c regresia liniar micoreaz distanele dintre linia de regresie i toate valorile examinate ale lui y n serie cronologic. Cu ali termeni: este cel mai eficient mod de a reprezenta o linie a tendinei printr-o serie de puncte ale datelor urmrite. n ciuda preciziei n exprimarea tendinei pe termen lung, regresia liniar este limitat de mai multe condiii. Mai nti, seria cronologic trebuie s fie liniar, adic s indice o cretere i o scdere constante ale valorilor fa de trend. Dac modelul de observaii este non-liniar, trebuie folosite alte tehnici. Unele din aceste tehnici solicit variate tipuri de stabilire a curbelor la o serie cronologic nonliniar. n al doilea rnd, argumente plauzibile demonstreaz c modelele vor persista, adic vor continua n aceeai form n anii care vor urma, cum s-a ntmplat n anii precedeni. n al treilea rnd, modelele trebuie s fie uniforme, adic s nu indice fluctuaii ciclice sau discontinuiti severe. Dac nu se ndeplinesc toate aceste condiii, regresia liniar nu va fi folosit pentru a exprima tendina.

154

Multe date aparinnd seriei cronologice care ngrijoreaz pe analitii politici de exemplu, date privind clima, poluarea, cheltuielile publice urbane sunt non-liniare. S-a dezvoltat o varietate de tehnici pentru a echilibra curbele non-liniare la modelele de schimbare care nu indic o cretere sau o scdere constant n valorile unei serii cronologice exprimate. c. Analiza seriilor de timp non-liniare. O serie de timp care nu ntrunete condiiile de liniaritate, persisten i continuitate se poate ncadra ntr-una din urmtoarele cinci clase principale. Oscilaii: n acest caz se observ derivaii de liniaritate, la nivel de ani, trimestre, luni sau zile. Oscilaiile pot fi persistente i continue (de exemplu, cele mai multe arestri operate de poliie au loc ntre 11 p.m i 2 a.m. pe tot parcursul anului), dar nu se remarc o cretere sau descretere constant n perioada dinaintea examinrii. Oscilaiile din timpul anilor pot s aib loc n corelaie cu tendinele seculare, pe termen lung, dintre ani. Exemplele includ variaii sezoniere la omaj, variaii lunare n ageniile de for de munc i variaii zilnice la nivelul populaiilor. Cicluri: sunt fluctuaii neliniare, care au loc ntre ani sau pe perioade mai mari de timp. Ciclurile pot fi neprevizibile (neateptate) sau au loc cu persisten i continuitate. n timp ce modelul ntreg al unui ciclu este totdeauna neliniar, segmentele unui ciclu dat pot fi liniare sau n form de curb. Exemplele date cel mai des reprezint cicluri de afaceri i ciclurile de via din domeniile academice, publicaiilor tiinifice i civilizaiilor. Curbe de cretere: sunt deviaii de la liniaritate care au loc ntre ani, decenii sau o alt unitate de timp. Curbele de cretere demonstreaz n timp fie creteri cumulative n rata de cretere ntr-o serie cronologic, scderi cumulative, fie o combinaie a celor dou. Curbele de cretere, care s-au dezvoltat din studiul organismelor biologice, au fost folosite pentru prognozarea creterii industriei, zonelor urbane, populaiei, tehnologiei i tiinei. Dei curbele de cretere nu sunt liniare, ele sunt, fr ndoial, persistente i continue. Curbe de scdere: deviaii de la liniaritate se ntmpl din nou ntre ani, decenii sau perioade mai lungi, ntr-adevr curbele de scdere fiind omoloage curbelor de cretere. Ratele de cretere sau scdere ale declinului pot fi combinate pentru a forma diferite curbe. Modelele de declin sunt uneori folosite ca baz pentru diverse perspective dinamice sau ale ciclului de via, privind declinul civilizaiilor, societile i zonele urbane. Curbele de scdere / declin sunt neliniare, dar continue i persistente. Catastrofe: principala caracteristic a datelor seriei cronologice care sunt catastrofice este aceea c indic discontinuiti neateptate i severe. Analiza schimbrii catastrofice, un domeniu de studiu ntemeiat de matematicianul francez Ren Thom, nu numai c implic schimbri neliniare peste timp, dar i schimbri discontinue. Exemplele includ schimbri brute n politica guvernului n timpul rzboiului (capitulare sau retragere), colapsul firmelor n perioade de criz economic, schimbarea brusc n densitatea unui lichid care fierbe etc.

155

Prospectiva teoretic. Metodele de prospectiv teoretic i ajut pe analiti s fac predicii privind viitorul societii, pe baza presupoziiilor sau ipotezelor teoretice i a datelor actuale i istorice. n contrast cu prospectiva bazat pe extrapolare, care folosete presupoziii despre repetiia istoriei pentru a face predicii, metodele de prospectiv teoretic se bazeaz pe presupoziii despre cauz i efect observate n diverse teorii. n timp ce logica prospectivei bazat pe extrapolare este n esen inductiv, logica prospectivei teoretice este esenial deductiv. Logica deductiv este o form de raionament n care anumite afirmaii generale (axiome, legi, ipoteze, teoreme) sunt folosite pentru a demonstra adevrul sau falsitatea altor afirmaii specifice, inclusiv predicii. Raionamentul deductiv n analiza strategic (a unei politici) este mai des folosit n legtur cu argumentarea cauzei, care caut s dovedeasc faptul c, dac are loc un eveniment x, un alt eveniment y l va urma. n timp ce trstura fundamental a prospectivei teoretice este aceea c prediciile sunt deduse din prezumiile teoretice, nu trebuie uitat faptul c deducia i inducia sunt interdependente. Puterea argumentului deductiv este considerabil mai mare dect a celui inductiv, care se bazeaz adesea pe cercetare empiric. n mod similar, o generalizare empiric izolat (de tipul: sub ameninri, dumanul s-a hotrt s se retrag) este mult mai convingtoare dac este sprijinit de mai multe ipoteze coninute ntr-o teorie (de pild: cu ct sunt mai mari costurile unei alternative, cu att e mai puin probabil ca ea s fie aleas). Exist o serie de procedee care-i ajut pe analiti n realizarea prospectivei teoretice: modelare teoretic, modelarea cauzal, analiza regresiei i corelaia. Nu insistm asupra acestora, deoarece ele sunt foarte folosite n sociologie sau tiine politice. a. Cartografierea teoriei. Cartografierea teoriei este o tehnic menit s identifice i s ordoneze ipotezele fundamentale relativ cu un argument teoretic sau cauzal. Cartografierea teoriei poate participa la prezentarea a patru tipuri de argumente: convergente, divergente, seriale i ciclice. Argumentele convergente sunt acelea n care dou sau mai multe ipoteze privind cauzalitatea sunt folosite n sprijinul unei concluzii sau al unei afirmaii. Prin contrast, n argumentele divergente, o concluzie sau o afirmaie este folosit ca ipotez de susinere a unei serii de concluzii sau afirmaii suplimentare. n sfrit, argumentele ciclice sunt argumente seriale, n care ultima concluzie sau afirmaie dintr-o serie este legat de prima concluzie sau afirmaie din acea serie. Consecinele unui argument ciclic pot fi ntrite pozitiv sau negativ. b. Modelarea teoretic. Aceasta se refer la o gam larg de tehnici i ipoteze de reprezentare simplificat a teoriilor. Deoarece analitii rareori realizeaz prognozri bazndu-se direct pe teorie, modelarea este o parte esenial a prospectivei. Cnd analitii au posibilitatea s nceap cu teoriile, ei trebuie mai nti s dezvolte modelul mai concrete i mai simplificate ale fenomenelor studiate pentru a putea apoi s anticipeze evenimentele urmtoare. Modelarea teoretic este esenial, deoarece teoriile sunt n general att de complexe, nct trebuie simplificate nainte de a le aplica problemelor

156

politice. Procesul de analiz a datelor care s evalueze veridicitatea teoriei implic crearea i testarea modelelor de teorie, iar nu teoriile nsele. n analiza politicilor publice exist un numr de forme standardizate ale modelelor simbolice, care sunt folosite n realizarea prognozrii teoretice: modele cauzale, modele programatice liniare, modele de intrare-ieire a informaiilor, modele econometrice, modele microeconomice i modele de dinamic a sistemului. n demersul de fa, ne vom concentra asupra ipotezelor majore, asupra virtuilor i limitelor, precum i asupra aplicaiilor modelrii cauzale. Modelele cauzale sunt reprezentri simplificate ale teoriilor, care ncearc s explice i s anticipeze cauzele i consecinele politicilor publice. Ipoteza de baz a modelelor cauzale este aceea c, n covariaiile dintre dou sau mai multe variabile de exemplu covariaiile care arat c procentele de cretere a venitului pe cap de locuitor au loc n funcie de procentele de cretere a cheltuielilor pentru bunstare se reflect capacitatea generativ fundamental (cauzal) i intensitatea variabilelor (efecte). Relaia dintre cauz i efect se exprim prin legi i presupuneri coninute ntr-o teorie i definite de analist. Caracteristica modelelor cauzale este aceea c i determin pe analiti s clarifice ipotezele cauzale. Limita modelelor cauzale const n tendina analitilor de a complica covariaiile descoperite prin analiza statistic, folosindu-se argumente cauzale. Interferenele cauzale vin ntotdeauna din afara modelului, adic din legi sau ipoteze din cadrul teoriei. Modelarea cauzal este folosit pentru identificarea determinanilor socioeconomici i a strategiilor publice n ariile problematice: de la transport la sntate, de la educaie la bunstare. Una dintre cerinele majore ale cercetrii bazate pe modelarea cauzal este ca diferenele dintre structurile politice nu le afecteaz direct rezultatele, ca n cazul cheltuielilor pentru educaie i bunstare. Dimpotriv, diferenele n nivelul dezvoltrii socio-economice (venit, industrializare, urbanizare) determin diferene n interiorul structurilor politice, iar acestea afecteaz la rndu-le cheltuielile de educaie i bunstare. Concluzia anterioar este controversat, deoarece ea pare s contrazic frecvent mprtita ipotez c esena strategiei publice este determinat de structurile i procesele politice, inclusiv de alegeri, de mecanismele reprezentative i de competiia partidelor. Unul dintre principalele procedee statistice folosite n modelarea cauzal este analiza de cale, o abordare specializat a regresiei liniare, care folosete mai ales variabile independente multiple. Utiliznd analiza de cale, se sper identificarea variabilelor independente (de exemplu: venitul) care, singure sau n combinaie cu alte variabile (de exemplu: participarea politic), determin schimbri ntr-o variabil dependent (de exemplu: cheltuieli de bunstare). O variabil independent este considerat cauza unei variabile dependente, despre care se presupune c ar fi efectul primeia. O cale standard de reprezentare a relaiilor cauzale este diagrama de cale. O diagram de cale seamn foarte mult cu o diagram cu sgei, exceptnd faptul c o diagram de cale conine estimri ale intensitii efectelor variabilelor independente sau dependente. Avantajul analizei de cale i al modelrii cauzale este acela c permit prognoze bazate pe indicii teoretice clare referitoare la cauze (de exemplu: numrul de

157

angajai din organizaiile publice), precum i la consecinele lor (proporia personalului managerial fa de cel non-managerial i cheltuielile de taxare a unitii de serviciu public). Aceste procedee sunt reprezentative pentru sarcina imposibil de a deduce cauzalitatea estimrilor privind relaiile dintre variabile. Dei absena relaiilor poate fi suficient pentru a deduce c aceast cauzalitate nu este prezent, numai teoria ne permite s facem interferena cauzal i, de aici, anticipri. c. Analiza de regresie i corelaie. O tehnic util pentru estimarea relaiilor liniare dintre variabilele din modelele de prognozare teoretic este analiza regresiei. Analiza regresiei este un procedeu statistic prin care se estimeaz sau prognozeaz magnitudinea relaiilor dintre o variabil dependent i una sau mai multe variabile independente. Cnd analiza regresiei este exprimat de o variabil independent, este numit regresie simpl; dac exist dou sau mai multe variabile independente, ea este numit regresie multipl. Dei multe din problemele teoretice de prognoz solicit regresia multipl, noi ne limitm la descrierea unei regresii simple. Analiza regresiei este folositoare n special n modelarea teoretic. Ea asigur msurarea tipului de relaie dintre o variabil independent i una dependent. Aceste msuri sumare includ o linie de regresie, care permite estimarea valorii variabilei simple dependente prin cunoaterea valorilor variabilei independente. Coeficientul de regresie al unei variabile y asupra variabilei x sau regresia lui y n funcie de x exprim regula de coresponden dintre schimbrile n x i n y.
Valoarea sa indic numrul de uniti cu care se schimb (crete sau descrete) n medie variabila dependent pentru o schimbare cu o unitate a variabilei independente. () Legtura dintre dou variabile x i y este liniar dac efectul n y al schimbrii lui x cu o unitate dat este aceea, indiferent de nivelul la care se produce schimbarea n aceast ultim variabil (Dicionarul de sociologie, 1993:499).

Chiar dac relaia dintre x i y nu este liniar, prin transformarea variabilelor (prin logaritmare, inversare etc.) regresia neliniar poate fi convertit ntr-una analizabil liniar. Suma msurilor distanelor verticale ale valorilor observate fa de linia de regresie permite calculul valorii erorii coninute de o prognoz. Deoarece analiza regresiei se bazeaz pe principiul celor mai mici ptrate, ea asigur cea mai bun legtur dintre date i linia regresiv. Analiza regresiei l ajut pe analist s decid care din variabile este cauza celeilalte, adic s specifice variabila independent (cauza - de cele mai multe ori exogen) i pe cea dependent (efectul de cele mai multe ori endogen). Totui, ca s ia decizii despre cauz i efect, analitii trebuie s aib cunotine teoretice privind felul n care o variabil poate fi privit drept cauz a alteia. Dei analiza regresiei este potrivit problemelor de anticipare a efectelor avnd cunotine despre cauze, cel mai bun lucru pe care analiza regresiei poate s-l fac este s asigure estimri precise ale relaiilor anticipate de o teorie. De fapt, teoria i reprezentarea ei simplificat (modelul), iar nu analiza regresiei, este cea care fundamenteaz prognoza. Analiza regresiei poate doar s asigure estimarea relaiilor dintre variabile care, n cadrele unei teorii, sunt prezentate sub form de previziuni. Din acest motiv, analitii ar trebui s acorde atenie teoriei reprezentrii nainte de a folosi analiza regresiei. Problema prognozrii poate fi efectiv rezolvat prin folosirea analizei de regresie. Relaia dintre cauz i efect poate fi destul de clar - spre exemplu principalul determinant al costurilor de ntreinere a unui vehicul este folosirea sa msurat n 158

kilometrii parcuri. Un analist ar putea marca valorile variabilelor independente (x) i dependente (y) pe o diagram de dispersie (n statistica matematic) care s indice modelul relaiei (liniar sau non-liniar), direcia relaiei (pozitiv sau negativ) i intensitatea relaiei (puternic, moderat sau slab) dintre distana (n kilometrii) parcurs de vehicul i costurile de ntreinere anual a acestuia, presupunnd c modelul, direcia i intensitatea relaiei sunt liniar, pozitiv i respectiv puternic. Analiza regresiei va indica estimri mai puin credibile atunci cnd datele au o dispersie ampl. Linia dreapt care reprezint relaia dintre variabilele x i y este numit linie de regresie. Ecuaia folosit s traseze linia de regresie pentru datele exprimate n diagrama de dispersie este identic celei folosite pentru a estima tendina liniar. Analiza de corelaie se ntreprinde dup analiza regresiei n interpretarea relaiilor. Variaia total a variabilei dependente este egal cu suma ptratelor diferenelor dintre valorile respectivei variabile i media seriei. Variaia explicat este util n determinarea gradului de adecvare a modelului regresiv fa de datele la care se aplic. Coeficientul de determinaie (r2) se calculeaz ca raport ntre variaia explicat i cea total, avnd o valoare cuprins ntre 0 i 1. Cu ct aceast valoare este mai mare, cu att respectiva variabil independent explic mai mult din variaia total a variabilei dependente. Extrgnd radicalul din r2 se obine coeficientul de corelaie simpl (Bravais Pearson). Intervalul ntre care variaz r este -1,0 i + 1,0 i indic dac direcia relaiei este pozitiv sau negativ i ct de intens (puternic) este aceasta. Dac r = 0, nu exist nici o relaie, n timp ce o valoare de 1,0 (adic pozitiv sau negativ) indic o relaie maximal. Spre deosebire de coeficientul de corelaie (r), coeficientul de determinaie (r2) capt numai semnificaie pozitiv, varind ntre 0,0 i 1,0. Metode prospective bazate pe raionament. Prin contrast cu tehnicile estimative i teoretice, unde datele empirice i/sau teoriile joac un rol central, tehnicile de prognozare raional ncearc s scoat n eviden i s sistematizeze judeci informate. Prognozrile raionale sunt adesea bazate pe argumente interne, deoarece se folosete autoritatea epistemic dobndit prin cunotine, iar nu cea deontic conferit de statut (vezi: J. M. Bochenski, 1992). n aceast seciune ne concentrm asupra unor tehnici intuitive de prognozare: Delphi, analiza impactului transversal i tehnica evalurii fezabilitii (posibilitilor de realizare). Acestea, precum i alte tehnici, au fost folosite pe scar larg n guvernare i n industrie, fiind potrivite n special problemelor pe care le descriem ca haotice, dificil structurate sau lipsite de consisten. Una din caracteristicile problemelor dificil structurate este c strategiile alternative i consecinele lor sunt necunoscute, apoi, n asemenea circumstane, nu exist teorii relevante i/sau date empirice suficiente pentru a prognoza, prin urmare sunt necesare tehnici de prognozare raional. a. Tehnica Delphi. Este un procedeu de prognozare raional, folosit pentru obinerea, schimbarea i dezvoltarea unei opinii documentate despre evenimente viitoare. Tehnica, denumit astfel dup templul lui Appolo din Delphi, unde oracolele greceti ncercau s ghiceasc viitorul, a fost promovat n 1948, de ctre cercettorii de la Rand Corporation. Iniial, tehnica a fost aplicat n chestiuni de strategie militar, aplicarea ei fiind extins treptat cu prognozri n alte contexte precum tehnologia, marketing-ul,

159

transportul, mass-media, cercetarea i dezvoltarea, explorarea spaiului, construcia de locuine, planificarea i calitatea vieii. Dac iniial tehnica presupunea folosirea experilor pentru a verifica prognoze bazate pe date empirice, ncepnd cu anii 60, tehnica Delphi a fost aplicat n probleme de prognozare a valorilor. Primele aplicaii au fost motivate de ngrijorarea privind ineficiena aparent a comitetelor, grupurilor de experi i a altor procedee de grup. Tehnica a fost conceput pentru a evita sursele comunicrii distorsionate observate n grupuri: dominarea grupului de una sau mai multe persoane; presiuni de respectare a opiniei grupului, diferene de personalitate i conflicte interpersonale i dificultatea de a se opune public persoanelor cu poziii de autoritate. Pentru a contracara asemenea probleme, aplicaiile tehnicii Delphi s-au bazat pe cinci principii: anonimatul toi experii implicai se comport ca indivizi izolai din punct de vedere fizic, al cror anonimat este strict protejat; reiterarea i respectarea raionamentele indivizilor sunt nsumate i comunicate tuturor experilor participani, ntr-o serie de dou sau mai multe runde sau cicluri, ceea ce permite adaptarea social i modificarea raionamentelor anterioare; feedbackul-ul controlat comunicarea tuturor raionamentelor are loc sub forma msurrii rspunsurilor la chestionare; rspunsul statistic al grupului rezumate ale rspunsurilor individuale sunt prezentate sub forma unitilor de msur a tendinei centrale (de obicei median), a dispersiei i a distribuiilor (histograma i poligoanele frecvenei); consensul avizat cu doar cteva excepii, scopul central este de a crea condiii n care un consens avizat s ias n eviden ca produs final. Aceste principii caracterizeaz convenional tehnica Delphi, dominant pn la sfritul anilor 60. Ca rspuns la limitele tehnicii convenionale Delphi s-a ncercat crearea de noi procedee, care s se adapteze complexitii problemelor de strategie. Strategia Delphi i propune, pe de alt parte, s strneasc cele mai puternice opinii contrarii posibile, privind rezoluia potenial a unei probleme strategice, adic pentru care nu exist experi, ci numai persoane informate. Strategia Delphi preia dou din principiile tehnicii convenionale Delphi, dar introduce de asemenea mai multe principii noi (n afar de cele dou amintite: reiterarea i feedback-ul controlat): anonimatul selectiv participanii la o strategie Delphi rmn anonimi numai n timpul rundelor iniiale ale exerciiului de prognozare. Dup ce argumentele au ieit la iveal, participanii sunt rugai s-i susin prerile n public; pledoarie multi-informat procesul de selecie a participanilor se bazeaz pe criterii de interes i cunoatere, mai degrab dect pe expertiza n sine. De aceea, n formarea unui grup, strategia Delphi ncearc s selecteze n circumstanele specifice reprezentani ai celor care sprijin pe ct posibil de documentat o idee. polarizarea rpunsurilor n rezumarea raionamentelor individuale sunt folosite msuri care s accentueze drastic dezacordul i conflictul. n timp ce msurile

160

convenionale (mediana, categoria, deviaia standard) se pot folosi n continuare, strategia Delphi suplimenteaz accentuarea polarizrii ntre indivizi, dar i pe grupe; structurarea conflictului pornind de la prezumia c tensiunile sunt fireti n problemele de strategie, fiecare ncercare este menit s foloseasc dezacordul i disensiunea ca alternative de explorare creativ a consecinelor lor. n plus, eforturile scot la iveal i explic prezumiile i argumentele care subliniaz poziiile de confruntare. Rezultatele accesibile strategiei Delphi sunt fie un consens, fie o continuare a conflictului. confereniere pe calculator cnd este posibil, cu scopul de a structura un proces de interaciune continu, ntre indivizi separai din punct de vedere fizic i care i pstreaz anonimatul, este folosit computerul. Conferenierea informatizat elimin nevoia de runde Delphi distincte.

Delphi poate fi organizat printr-o mulime de tehnici, n funcie de context, de priceperea i ingeniozitatea persoanelor care o aplic. Pentru c strategia Delphi este o iniiativ major de cercetare, ea implic un numr mare de chestiuni tehnice (inclusiv mostre), un chestionar, ncredere i precizie, precum i deprinderi de analiz i interpretare a datelor. Aceast tehnic poate fi cel mai bine prezentat printr-o serie de pai, care se influeneaz reciproc: Pasul 1 Specificarea chestiunii: analistul trebuie s hotrasc problemele specifice care trebuie abordate de ctre persoane informate. De exemplu, dac aria de preocupare ar fi o politic naional privind abuzul de droguri, una dintre probleme ar fi dac folosirea personal de marijuana trebuie sau nu s fie legalizat. Una dintre problemele centrale ale acestui pas este n ce proporie problema poate fi dezbtut de participani i n ce msur de ctre analist ? Dac analistul este complet familiarizat cu esena problemei, este posibil iniierea unei liste de probleme de nceput, mai ales n prima rund. Aceste probleme pot fi incluse n primul chestionar, dei, cei care rspund ar trebui s aib libertatea de a aduga sau de a evita unele dintre aceste. Pasul 2 Selectarea persoanelor: trebuie s opereze la nivelul participanilor cheie dintr-o arie problematic. Pentru a alege un grup reprezentativ pentru aria de conflict, este nevoie s se procedeze la clarificarea influenelor. O metod potrivit n acest sens este analiza cu eantionul bulgre de zpad. Astfel, analistul ncepe prin a identifica un adept (de obicei cineva influent n aria problematic) i prin a solicita ca acea persoan s numeasc altele dou care aprob sau dezaprob majoritatea prin opinia proprie. Aceste dou persoane sunt rugate s fac acelai lucru, ceea ce nseamn c alte persoane aprob sau dezaprob numite opinii, iar seria continu, de unde i sintagma bulgre de zpad. Adepii ar trebui s fie pe ct de diferii este posibil, nu numai n privina opiniilor, dar i sub aspectul influenei relative, al autoritii formale i al afilierii la grup. Mrimea eantionului poate oscila ntre 10 i 30 de persoane, acest lucru depinznd de natura problemei: cu ct problema este mai complex i cu ct sunt participanii mai eterogeni, cu att ar trebui s fie mai mare eantionul. Pasul 3 Proiectarea chestionarului: deoarece strategia Delphi se desfoar ntr-o succesiune de runde, analitii trebuie s stabileasc reperele chestionarului folosit n fiecare rund. Chestionarul celei de-a doua runde poate fi elaborat numai dup

161

analizarea rezultatelor din prima rund, chestionarul celei de-a treia trebuie s atepte rezultatele celei de-a doua runde i aa mai departe. Dei chestionarul primei runde poate fi relativ nestructurat (multe ntrebri cu o infinitate de rspunsuri), el poate fi i relativ structurat, cu condiia ca analistul s fie inspirat n ceea ce privete problemele majore. Chestionarul primei runde poate include mai multe tipuri de ntrebri i anume:
teme cu ntrebri de prognozare care cer ca participanii s ofere estimri subiective privind probabilitatea existenei unor evenimente specifice; ntrebri care cer participanilor s clasifice problemele n funcie de importana lor; ntrebri referitoare la obiective care solicit raionamente privind dorina sau posibilitatea de a urma anumite scopuri; opiuni n care se cere participanilor s identifice modele alternative de aciune, care pot contribui la atingerea obiectivelor.

Exist mai multe procedee de cuantificare a rspunsurilor pentru fiecare categorie de subiecte. Un procedeu este folosirea de msuri diferite pentru tipuri diferite de ntrebri. O mrime sigur poate fi folosit mai nti pentru subiectele de prognozare. Lista cu prioriti este potrivit pentru ntrebrile legate de diferitele probleme de discutat, metodele de evaluare a oportunitii i posibilitii de realizare - pentru subiecte referitoare la scopuri de ndeplinit i o anumit combinaie a acestora - n vederea alegerii opiunilor. Cea mai bun cale de a arta caracteristicile acestei tehnici este de a ilustra maniera n care sunt prezentate n chestionarul Delphi subiectele sau ntrebrile i baremele sau metodele de evaluare. Pasul 4 Analiza rezultatelor din prima rund: cnd se preiau chestionarele primei runde, analitii ncearc s determine opiniile iniiale privind prognozele, problemele, scopurile i opiunile. Frecvent, unele subiecte considerate a fi dezirabile sau importante par irealizabile i invers. Deoarece diferii participani vor avea aprecieri incompatibile, este binevenit utilizarea de msuri, care nu doar s exprime tendina central n setul de rspunsuri, ci, de asemenea, s descrie extinderea dispersiei sau a polarizrii. Aceste msuri sumare sunt folosite nu numai pentru eliminarea subiectelor lipsite de importan, nedorite, irealizabile i / sau nesigure, dar servesc i la crearea chestionarului celei de-a doua runde, ca mijloc de a comunica participanilor rezultatele primei runde. Pasul 5 Construirea urmtoarelor chestionare: chestionarele pot fi alctuite pentru prima, a doua, a treia, a patra i a cincea rund. Cele mai multe strategii Delphi implic ntre trei i cinci runde. Aa cum s-a mai artat, rezultatele rundelor principale sunt folosite ca baz pentru cele viitoare. Unul dintre cele mai importante aspecte ale strategiei Delphi are loc n aceste runde, deoarece candidaii au ocazia de a observa rezultatele imediat precedente, care le ofer motive, ipoteze i argumente clare pentru raionamentele lor. Observai c rundele care urmeaz nu includ doar informaii despre tendina central, dispersie i polarizare: ele include argumentele n sprijinul celor mai importante raionamente incompatibile. Astfel, strategia Delphi promoveaz o dezbatere raional, dar mrete i probabilitatea ca din proces s nu lipseasc nici raionamentele mai conformiste, dar nici cele deviante. Pn la finele ultimei runde a chestionarului, toi participanii au posibilitatea s-i exprime opiniile sau prognozele iniiale,

162

amendamentele i opiunile, s examineze i s evalueze motivele pentru care opiniile lor difer de ale altora, s-i reevalueze sau s-i schimbe poziia. Pasul 6 Organizarea ntlnirii de grup: ultima sarcin este de a aduna toi candidaii i de a-i lsa s discute despre motivele, presupunerile i argumentele pe carei sprijin opiniile. Aceast ntlnire fa-n fa are loc dup ce toi participanii au avut ansa de-a reflecta asupra poziiilor lor i ale celorlali i poate crea o atmosfer de ncredere fundamentat, imposibil ntr-o edin obinuit. Discuiile fa-n fa creeaz de asemenea condiii n care participanii i pot contrazice intens poziiile i pot primi feedback-ul imediat. Pasul 7 Pregtirea raportului final: nu exist nici o garanie c participanii vor ajunge la consens, dar se sper ca ideile creative privind problemele, scopurile, opiunile i consecinele s fie cel mai important produs al strategiei Delphi. Raportul rezultatelor finale va include o trecere n revist a variatelor probleme i a opiunilor disponibile, avnd grij ca toate poziiile incompatibile i argumentele fundamentale s fie prezente n ntregime. Acesta poate fi transmis celor care elaboreaz strategii i care pot folosi rezultatele strategiei Delphi ca surs de informaii pentru luarea deciziilor. b. Analiza de impact transversal. Tehnica Delphi este strns legat de o alt tehnic de prognozare raional folosit pe scar larg: analiza de impact transversal. Scopul analizei de impact transversal este s identifice evenimente care vor facilita sau vor inhiba existena altor evenimente relatate. Conform afirmaiei unuia dintre iniiatori, analiza de impact transversal a fost proiectat special ca supliment la metoda convenional Delphi. Instrumentul analitic de baz folosit n analiza de impact transversal este matricea impactului transversal, un tabel simetric care nregistreaz pe rnduri i coloane poteniale evenimente relatate. Analiza impactului transversal este adecvat problemelor de prognoz care implic o serie de evenimente interdependente. n multe situaii legtura unui eveniment cu un altul nu este pozitiv, n sensul c evenimentele nu urmeaz n timp unul dup altul att de clar. n plus, multe evenimente pot fi legate n mod negativ. Din acest motiv analiza cu impact transversal ia n considerare trei aspecte ale fiecrei legturi. Legtura arat dac un eveniment afecteaz existena altui eveniment, precum i dac direcia acestui efect este pozitiv sau negativ, n cazul c exist. Efectele pozitive se desfoar n ceea ce numim mod de amplificare, n timp ce efectele negative se situeaz ntr-o categorie numit mod de nfrnare (oprire). Un exemplu bun de legturi din modul de amplificare sunt preurile crescute ale benzinei care genereaz cercetri n cazul combustibililor sintetici. Cursa narmrilor i efectele ei asupra disponibilitii fondurilor pentru dezvoltarea urban este o ilustrare a legturilor din cadrul modului de nfrnare. Modul neconex (fr legturi) se refer la evenimente de acest gen. Intensitatea legturii arat ct de puternic sunt legate evenimentele, dac se afl n modul de amplificare sau n cel de nfrnare. Unele evenimente sunt puternic legate, aceasta nsemnnd c existena unui eveniment schimb substanial existena altuia, pe cnd alte evenimente sunt legate slab. Cu ct este mai slab conexiunea, cu att se apropie mai mult de neconex.

163

 Timp consumat de legturi indic sub aspect cantitativ timpul (sptmni, ani, decenii) dintre existena evenimentelor aflate n legtur. Dei evenimentele pot fi legate puternic, fie n modul de amplificare, fie cel de nfrnare, impactul unui eveniment asupra altuia se poate produce dup o perioad considerabil de timp. De exemplu, legtura dintre producia de serie a automobilelor i abaterea sau deviana social a solicitat decenii. Analiza impactului transversal funcioneaz pe principiul probabilitii condiionale, care arat c probabilitatea existenei unui eveniment este dependent de existena unui alt eveniment, adic cele dou evenimente nu sunt independente. Probabilitile condiionale pot fi exprimate prin P (E1 / E2) care se citete: Probabilitatea primului eveniment (E1) dat fiind al doilea eveniment (E2). Aceeai logic este extins la analiza impactului transversal. Construirea matricei cu impact transversal ncepe cu ntrebarea: Care este probabilitatea ca un anumit eveniment (E) s aib loc naintea unui moment specific n timp?. Urmtoarea ntrebare este: Care este probabilitatea ca acest eveniment (E2) s aib loc, dat fiind c un alt eveniment (E1) este sigur c l va precede?. Construirea unei matrici cu impact transversal pentru o problem rezonabil de complex implic mii de calcule i solicit un computer. Multe aplicaii ale analizei cu impact transversal din domeniul strategiei tiinifice i politice, mediu nconjurtor, transport de energie, au implicat mai mult de 1000 iteraii separate (numite jocuri), pentru a determina consistena matricei cu impact transversal, adic pentru a fi sigur c fiecare secven a probabilitii a fost luat n considerare nainte ca probabilitatea final s fie calculat pentru fiecare eveniment. n ciuda complexitii tehnice a analizei cu impact transversal, logica de baz a tehnicii poate fi neleas repede. Avantajul matricei cu impact transversal este acela c ofer analistului posibilitatea de a discerne interdependene, pe care altfel le-ar lsa neobservate. De asemenea, analiza impactului transversal permite o continu trecere n revist a probabilitilor anterioare, pe baza noilor ipoteze sau probe. Dac noile date empirice ar deveni accesibile pentru unele dintre evenimente, matricea ar putea fi recalculat. n mod alternativ, diferite ipoteze pot fi introduse poate ca o consecin a strategiei Delphi, care indic estimri i argumente incompatibile pentru a determina ct de sensibile sunt unele evenimente la schimbrile din interiorul altor evenimente. n sfrit, informaiile dintr-o matrice cu impact transversal pot fi rezumate rapid la orice punct din proces. Matricele cu impact transversal pot fi folosite pentru descoperirea i analiza interdependenelor complexe ce se pot descrie ca probleme prost structurate. De asemenea, tehnica include o varietate de abordri apropiate de prognoza intuitiv, printre care i evaluarea tehnologic, aprecierea impactului social i prognozarea tehnologic. Analiza impactului transversal nu conine numai strategia convenional Delphi, ci reprezint, de fapt, adaptarea i extensia ei natural. n timp ce analiza impactului transversal poate fi fcut numai de ctre analiti, acurateea raionamentelor subiective poate fi mbuntit folosind grupul de metode Delphi. Ca i celelalte tehnici de prognozare abordate, analiza impactului transversal are limitele sale. Mai nti, analistul nu poate fi niciodat sigur c toate evenimentele potenial independente au fost incluse n analiz. Acest fapt atrage din nou atenia asupra importanei structurrii problemei. n al doilea rnd, crearea i jocul unei matrici cu impact transversal reprezint un proces destul de costisitor i consumator de timp, chiar

164

n condiiile n care se face apel la calculator. n al treilea rnd, exist dificulti tehnice asociate cu calculele matricei. n sfrit i cel mai important, aplicaiile existente ale analizei cu impact transversal sufer de aceleai slbiciuni ca tehnologia convenional Delphi, adic un accent nerealist de mare asupra consensului dintre specialiti. Multe din problemele de prognozare pentru care analiza impactului transversal este potrivit, sunt exact felurile de probleme n care larg rspndit este conflictul, iar nu consensul. Metodele de structurare a problemei sunt necesare pentru a nfia i dezbate ipotezele i argumentele incompatibile care se afl la baza probabilitilor condiionale subiective. c. Scenariul. Pus n situaia de a lua decizii n condiii de incertitudine, omul a simit ntotdeauna nevoia de informaii despre impactul asupra deciziei sale. Metoda cea mai rspndit de prospectiv este cea a scenariului. Scenariul este o metod complex calitativ, un studiu modular asupra viitorului, bazat pe analiza structural a variabilelor cheie, pe analiza strategiei actorilor i analiza pe experi a ipotezelor cheie privind viitorul. Un scenariu serios se elaboreaz n 12 -18 luni, din care jumtate din timp este necesar construirii bazei de date. El descrie un viitor potenial i secvenele intermediare. Scenariile sunt de trei tipuri: 1. refereniale - scenariul cel mai probabil, lipsit de surprize; 2. tendeniale - care extrapoleaz tendinele actuale, o proiecie n viitor; 3. contrastate - const n explorarea unei situaii extreme, imaginarea unor situaii radical diferite de prezent, uneori chiar o situaie opus. Obiectivele unui scenariu sunt: de a detecta problemele cheie ( variabilele ) ale studiului i mijloacele prin care se pot indeplini; descrierea evoluiei sistemului studiat, innd cont de cea mai probabil evoluie a variabilelor cheie. Pe baza acestora, se trece la construirea scenariilor pe faze. Fazele construirii scenariului sunt de obicei urmtoarele: 1. construirea bazei de date; 2. identificarea variabilelor-cheie; 3. identificarea actorilor principali i a strategiilor lor; 4. formularea ipotezelor; 5. identificarea unor variante

1. Construirea bazei de date trebuie s fie: - detaliat i complet, att cantitativ ct i calitativ; - divers (informaii economice, tehnologice, militare, sociologice, politice etc.);

165

- dinamic; - explicativ cu privire la mecanismele de schimbare i la micrile actorilor. Construirea bazei de date se face n trei etape: - delimitarea sistemului studiat i descrierea mediului; - identificarea variabilelor cheie - pe baza analizei structurale; - analiza strategiei actorilor.
2. Identificarea variabilelor-cheie se face pe baza analizei structurale. Analiza structural presupune existena unui sistem, care va fi descris ntr-o matrice, care interconecteaz toate componentele sistemului. Ca metod presupune:

listarea tuturor variabilelor; determinarea relaiilor dintre ele, n cadrul unei matrici de analiz; cutarea variabilelor - cheie prin metoda MICMAC ( matrice de impact ncruciat i multiplicare aplicat clasificrii). 3. Identificarea principalilor actori i a strategiilor lor - dup identificarea actorilor, baza de date poate fi mbogit prin interviuri calitative realizate cu actorii, din care ar putea reiei interesele actorilor, balana de putere dintre ei etc. Se alctuiete apoi o matrice actori - obiective pentru determinarea strategiei actorilor. Informaiile care lipsesc se pot completa pe baza discuiilor cu experi reprezentativi pentru fiecare grup de actori. Analistul francez Michel Godet a conceput o metod de analiz sistematic a actorilor i strategiilor lor: MACTOR (Matricea Alianelor i Conflictelor: Tactici, Obiective, Recomandri). Metoda MACTOR de analiz presupune 6 stadii: o notarea planurilor, motivaiilor, mijloacelor de aciune ale fiecrui actor (construirea unui tabel de startegie a actorilor); o identificarea problemelor strategice i obiectivelor asociate lor; o notarea convergenelor i divergenelor dintre actori i strategii;
o ierarhizarea obiectivelor pentru fiecare actor i evaluarea tacticilor posibile n termen de prioritate a obiectivelor;

o evaluarea relaiilor de putere i formularea de recomandri strategice pentru fiecare actor, innd cont de prioritile obiective i de resursele disponibile; o formularea de probleme cheie (ipoteze) despre viitor. Evoluia relaiilor de putere dintre actori poate fi prezentat sub forma unor ipoteze, care se pot realiza sau nu. Pentru a reduce din incertitudine, se pot folosi n continuare analize ale experilor. Formularea de ipoteze se face prin analiz morfologic sau prin consultarea experilor i reducerea variantelor la cteva, prin consens (de pild metoda Delphi, care presupune folosirea sistematic a evalurilor realizate de un grup de experi, a fost folosit de strategii americani dup anii 50). n ultima etap se trece la identificarea unor variante i strategii de aciune. Principala problem a strategiei este luarea deciziei. Se pot distinge trei tipuri de decizii: - strategice referitoare la evoluia pe termen lung; - administrative - legate de managementul organizaiei; - operaionale - care au ca scop creterea eficienei organizaiei.

166

nainte de a lua o decizie, ea trebuie s fie clar formulat i evaluat. Din punctul de vedere a prospectiei, evaluarea strategiilor se face prin metode tip cost-beneficiu, studii de impact sau ale fluxului mediu.

167

10. METODE I TEHNICI PENTRU RECOMANDAREA UNEI POLITICI

Exist o gam larg de metode i tehnici disponibile pentru a face recomandri n alegerea unei politici. Cele mai multe se bazeaz pe analiza cost-eficien i costbeneficiu, care. vor fi detaliate n capitolele urmtoare. Aici vor fi avute ns n vedere doar tehnicile analitice pentru a recomanda o politic.

Cartografierea obiectivelor. O dificultate frecvent ntlnit n demersul de a face recomandri strategice ine de identificarea obiectivelor de analizat. Cartografierea obiectivelor este o tehnic folosit pentru a ordona att obiectivele i scopurile, ct i relaia acestora cu alternativele strategiei. Scopurile, obiectivele i alternativele, care au fost identificate folosind una sau mai multe metode de structurare a problemelor, pot fi descrise sub forma unui arbore de obiective, care este o pictogram a structurii complete a obiectivelor i a relaiilor dintre acestea. Obiectivele, atunci cnd sunt redate sub forma unei diagrame arboricole, alctuiesc deseori o ierarhie n care anumite obiective necesare pentru atingerea altor obiective sunt aranjate pe vertical. n construirea unui arbore de obiective analistul poate porni de la obiectivele existente sau poate genera altele noi. Dac este necesar generarea de obiective noi, exist un numr de tehnici de structurare a problemelor disponibile n acest scop, precum analiza ierarhic, analiza clasificativ, brainstorming-ul ori analiza argumentativ. n momentul n care se obine un set de obiective, este posibil aranjarea ierarhic a acestora sub forma unui arbore. Obiectivele arborelui" sunt mai generale la vrf i, pe msur ce se nainteaz, sunt progresiv mai detaliate. Partea superioar a unui arbore de obiective conine scopuri largi n timp ce nivelurile joase reprezint elurile, obiectivele primare i sub-obiectivele. S observm c atunci cnd citim n jos, rspundem la ntrebarea: Cum ar trebui s realizm acest obiectiv?" Cnd citim n sus, rspundem la ntrebarea: De ce trebuie s urmrim acest obiectiv?" Trasarea obiectivelor este n consecin util nu numai n planificarea complexitii implementrii politicii (ntrebrile cum"), dar i n clarificarea finalitii aciunii (ntrebrile de ce"). n sfrit, majoritatea obiectivelor pot fi luate n considerare att din punctul de vedere al finalitii, ct i din cel al mijloacelor.

Clarificarea valoric. Clarificarea valoric presupune identificarea i clasificarea premiselor valorice care stau la baza seleciei obiectivelor tactice. Necesitatea clasificrii valorice apare ca evident atunci cnd lum n considerare faptul c pentru a face o recomandare trebuie s avem n vedere valori diferite: eficiena, eficacitatea, adecvarea, responsabilitatea, echitatea, oportunitatea. Or, de cele mai multe ori nu este posibil s 168

formulm politici care s conduc simultan la realizarea tuturor acestor valori. Clarificarea valorii ajut la formularea rspunsului la ntrebri de genul: Ce premise de valoare stau la baza alegerii obiectivelor strategice? Cum difer ntre ele premisele valorice pe care le au analitii, decidenii i membrii grupurilor sociale interesate de sau afectate de acea politic? Cum se explic faptul c anumite grupuri se angajeaz n realizarea unor obiective, cu anumite premise valorice, n timp ce altele nu? n sfrit, ce motive sunt oferite pentru a justifica anumite obiective i premise valorice? Exist mai multe etape importante n clarificarea valoric: Identificai toate obiectivele relevante ale unei strategii sau program. Obiectivele pot fi pur i simplu listate sau afiate sub forma unui arbore cu obiective . Identificai toi depozitarii care afecteaz i sunt afectai de atingerea sau nu a obiectivelor. Asigurai-v c v-ai inclus pe list, n calitate de analist politic. Redactai o list cu premisele valorice care stau la baza fiecrui angajament fa de obiective. De exemplu, ecologitii ar putea aprecia pozitiv conservarea mediului deoarece se pstreaz calitile estetice ale mediului natural, n timp ce proprietarii din zonele suburbane pot pune pre pe conservarea energiei deoarece le asigur o existen material sigur. Distingei premisele valorice care sunt pur i simplu expresii ale dorinei sau gustului personal (expresii ale valorii), pe cele care exprim credinele anumitor grupuri (declaraii ale valorii) i pe cele care sunt judeci despre caracterul corect sau nu, bun sau nu al aciunilor sau condiiilor presupuse de obiectiv (judeci de valoare). De exemplu, n calitate de analist politic v putei exprima o dorin pentru un consum mai mare de energie; grupurile ecologice i pot afirma cerina de conservare a energiei, iar productorii de petrol pot oferi estimri despre creterea produciei de energie, bazndu-se pe dreptul universal de a folosi proprietatea privat dup bunul plac al proprietarului. Clasificai n continuare premisele de valoare n cele care creeaz o baz pentru explicarea obiectivelor (de exemplu, ecologitii caut s conserve energia deoarece acest lucru este n concordan cu ncrederea lor n valoare intrinsec a naturii) i cele care furnizeaz un motiv pentru justificarea obiectivelor (de exemplu, conservarea energiei este un obiectiv potrivit deoarece natura i umanitatea sunt ndreptite la dreptul de auto-protecie).

Avantajul n clarificarea valoric este acela c evideniaz faptul c obiectivele nu sunt doar expresia dorinei sau gustului personal, ci exprim adesea ceva mai mult: valori cu valoare mult mai general. Clarificarea valorii duce la nelegerea mprejurrilor care explic obiectivele. n timp ce bazele valorilor sunt importante, disputele morale i etice nu se pot rezolva fr a examina motivele care justific obiectivele. Critica valoric reprezint un set de proceduri de examinare a puterii de convingere a argumentelor, adesea contradictorii, oferite n dezbaterile asupra obiectivelor strategiei. n timp ce clarificarea valorii permite clasificarea valorilor potrivit formei, contextului i funciei, critica valoric permite examinarea rolului acestora n

169

argumentele care conduc la recomandarea unei anumite politici. Aa cum am vzut, clarificarea valorii se concentreaz pe obiective i pe valorile susinute de depozitarii individuali. n dirijarea unei critici de valoare este necesar:
1. s se identifice diferitele susineri valorice implicate, care pot avea un rol semnificativ n recomandarea unei politici;

2. s se listeze toi depozitarii care vor afecta sau vor fi afectai de punerea n aplicare a recomandrilor; 3. s se descrie argumentele fiecrui depozitar pentru i mpotriva recomandrii, accentundu-se felul n care acestea se bazeaz pe valorile susinute de ctre acetia; 4. s se identifice fiecare element din dezbatere: informaie (I), susinere (C), cuantificare (Q), justificare (W), criterii etice (B) i dezaprobare (R). 5. s se evalueze etic fiecare argument i s se determine dac recomandarea trebuie reinut, modificat sau respins. Pentru a ilustra procesul criticii valorice, imaginai un analist de politici care a realizat o analiz cost beneficiu pentru introducerea n fiecare apartament a apometrelor. Recomandarea sau pretenia (C) este c guvernul ar trebui s adopte programul de introducere n fiecare apartament a apometrelor. Informaia (I) indic faptul c beneficiul net al programului este de cteva zeci de miliarde de lei, iar raportul cost beneficiu este de 5 la 1. Cum programul va avea ca rezultat economii de energie considerabile este aproape sigur justificat (Q). Dar s presupunem c dup ce au fost analizate argumentele fiecrui depozitar, recomandarea pare mai puin convingtoare. Justificarea oficial (W) folosit n sprijinul recomandrii este aceea a bunstrii sociale crescute, o justificare care poate fi la rndul ei sprijinit (B) de criteriile Pareto sau Kaldor-Hicks. Dezaprobarea (R) deriv din faptul c de program nu vor beneficia (sau vor beneficia mult mai puin) sracii i btrnii. Acest motiv de respingere este sprijinit de criteriul Rawls (B), conform cruia ar trebui s ctige persoanele care sunt cele mai dezavantajate. Dezbatere este att economic ct i etic deoarece implic n acelai timp probleme de eficien i de dreptate sau echitate. Un rezultat al dezbaterii ar putea fi modificarea recomandrii astfel nct guvernul s furnizeze apometre cu un cost mic, pe o baz de cost gradat. Cei care nu-i pot permite ar putea s nu plteasc nimic, iar cei cu venituri mari ar plti mai mult. Totui, acest lucru ar face programul mai puin atractiv pentru cei care folosesc mai mult ap. Dac s-ar menine preuri echitabile (cu excepia celor sraci i btrni care nu ar plti nimic) beneficiile nete totale pot fi negative. Critica valoric nu poate rspunde la ntrebarea ct eficien ar trebui sacrificat pentru o cretere a echitii sociale. Dect o analiz cost - beneficiu care s furnizeze rspunsuri la ntrebarea de ce nu este potrivit, mai degrab este realizabil o dezbatere etic cu privire la aceast ntrebare. Structurarea costurilor. Conceptul de cost este central pentru procesul de concepere a recomandrilor de politici, innd cont c urmrirea unui obiectiv cere aproape ntotdeauna sacrificarea, mai mult sau mai puin, a altuia. Structurarea costurilor este o procedur folosit pentru clasificarea i descrierea tuturor costurilor care vor aprea prin stabilirea i operarea unui program. Structura

170

costurilor este o list (de dorit ct mai exhaustiv) de funcii, echipament etc. care presupun cheltuirea de resurse. O structur de cost este mprit n dou mari categorii: costuri primare (directe) i secundare (indirecte). Costurile primare se subdivid n: costuri fixate la un moment dat, costuri de investiie i costuri recurente (de funcionare i ntreinere). Estimarea costului este o procedur care furnizeaz informaii despre valoarea monetar a obiectelor ntr-o structur de cost. n timp ce structura de cost indic faptul c elementele ar trebui msurate, estimarea costului le msoar de fapt. O relaie estimare cost este o msurare explicit a relaiei dintre cantitatea funciilor, materialelor sau a personalului i costurile acestora. Cel mai simplu tip de relaie cost-estimare este costul per unitate, de exemplu, costul pe hectar de pmnt, pe metru ptrat de construcii sau pe muncitor ntr-un anumit domeniu de activitate. O relaie cost-estimare mai complex implic folosirea regresiei lineare i estimarea de interval. De exemplu, regresia linear poate fi folosit pentru a nelege un interval estimat al costurilor de ntreinere ale unui vehicul, folosind kilometrii parcuri drept variabil independent. Relaiile de estimare a costului sunt centrale pentru formularea de recomandri, avnd n vedere c msurarea explicit a relaiei dintre cantitatea funciilor, materialelor sau personalului i costurile lor permite analistului s compare mai multe politici alternative. Relaiile de estimare a costului sunt folosite pentru construirea unor modele care reprezint o parte sau toate costurile ce vor fi solicitate pentru a iniia sau a asigura ntreinerea programului. Evaluarea preului este o procedur care implic emiterea de judeci subiective despre valoarea monetar a beneficiilor i a costurilor, atunci cnd preurile de pia nu sunt disponibile sau nu se poate conta pe ele. Preurile de pia ar putea fi distorsionate din mai multe motive, care includ competiia necinstit, practicile de monopol sau de oligopol, dar i programe guvernamentale de susinere a preurilor. n aceste cazuri, estimrile pot fi fcute la preul real de pia al unui produs sau al unui serviciu. n alte cazuri, preurile de pia pur i simplu nu sunt disponibile. Acesta este cazul frecvent ntlnit pentru anumite bunuri colective (de exemplu, aerul curat).

171

Analitii pot folosi anumite proceduri pentru stabilirea preului unor astfel de bunuri: 1. Preuri comparabile. Aici analistul folosete preuri pentru bunuri comparabile sau similare de pe pia. De exemplu, n estimarea beneficiilor economice ale timpului economisit prin realizarea unui nou sistem semafoare n interseciile aglomerate, analistul ar putea folosi ratele de salariu din zon pentru a msura n valoare monetar timpul economisit prin folosirea noilor faciliti de transport. Aceast includere a timpului de lucru i a loisir-ului se bazeaz pe presupunerea (considerat ns de muli ca ndoielnic) c timpul economisit din cltorie ar fi putut fi folosit la ctigarea unui venit. 2. Alegerea consumatorului. Aici analistul estimeaz valoarea unor elemente dificil de msurat monetar prin observarea comportamentului consumatorului n situaii n care diverse persoane sunt silite s aleag bani i un bun care n mod obinuit nu se poate msura monetar. De exemplu, aprecierea valorii timpului poate fi fcut prin observarea alegerilor fcute de cineva atunci cnd are de ales ntre o cltorie cu un mijloc de transport rapid, dar scump, i unul, mai puin rapid, dar mai ieftin. Aceasta ar putea ajuta la stabilirea a ct de gata sunt consumatorii s plteasc pentru reducerea timpului cltoriei, presupunndu-se c ei dein informaii complete despre relaia dintre timp i costuri i c alternativele sunt egale sub toate celelalte aspecte. 3. Cererea derivat. Aici valoarea bunurilor pentru care nu exist preuri de pia (de exemplu, mulumirea pentru existena parcurilor aflate n grija guvernului i a zonelor de agrement pentru care nu se pltete nici o tax) se poate estima pe baza costurilor indirecte pltite. O curb a cererii (care reprezint diverse combinaii pre-cantitate la care consumatorii vor folosi un serviciu) poate deriva din costurile pltite de consumatori. Aceste costuri indirecte sunt considerate a fi preurile reale pentru folosirea parcurilor i a zonelor de agrement. Aceast procedur ar presupune c singurul scop al cltoriei este agrementul. 4. Analiza prin chestionar. Aici analistul studiaz cetenii cu ajutorul interviului sau cerndu-le s completeze chestionare trimise prin pot. Cei care rspund indic la ce nivel al costurilor ar fi gata s plteasc pentru un serviciu dat (de exemplu, transportul cu autobuzul). Punctul slab al acestei proceduri const n problema blatitilor (free riders): situaia n care consumatorul va pretinde c nu dorete s plteasc pentru un serviciu n sperana c va beneficia de acest serviciu, iar alii vor plti pentru el. 5. Costul de compensaie. Analistul estimeaz valoarea unor bunuri - ndeosebi a celor care produc costuri externe nedorite (externaliti negative) - prin intermediul preurilor pentru aciunile cerute n vederea corectrii lor. De exemplu, costurile pagubelor ecologice ar putea fi stabilite n raport cu preurile programelor de purificare a apei, de evitare a zgomotului etc. n mod asemntor, beneficiile unui program antipoluare ar putea fi apreciate pe baza costurilor medicale care ar putea fi evitate, deoarece datorit polurii oamenii pot contacta cancer la plmni, emfizem i alte boli cronice.

Cartografierea constrngerilor este o procedur de identificare i clasificare a limitelor i obstacolelor care stau n calea realizrii obiectivelor politicii i programului. n general, constrngerile sunt mprite n urmtoarele categorii: 1. Constrngeri fizice. Atingerea obiectivelor poate fi limitat de etapa de dezvoltare a 172

cunoaterii i tehnologiei. De exemplu, reducerea polurii prin folosirea energiei solare este constrns de nivelul actual sczut al dezvoltrii tehnologiei solare. 2. Constrngeri legale. Legislaia, legile proprietii i regulamentele ageniei care rspunde de implementarea politicii respective limiteaz adesea ncercrile de atingere a obiectivelor. 3. Constrngeri organizatorice. Structura organizatoric i procesele folosite pentru aplicarea politicilor pot limita eforturile de atingere a obiectivelor. De exemplu, centralizarea excesiv, proasta conducere i moralul sczut limiteaz eficiena politicilor publice. 4. Constrngeri politice sau birocratice. Diferite constrngeri politice pat impune limitri asupra punerii n aplicare i acceptrii iniiale a politicilor. Ele se reflect n ineria organizaional i tendinele de evitare a problemelor prin luarea de decizii suplimentare. De exemplu, pot trece ani pn cnd anumite probleme (protecia consumatorului, protecia mediului, conservarea energiei) sunt cuprinse pe agenda de lucru a instituiilor publice. 5. Constrngeri distribuionale. Politicile publice concepute n scopul de a furniza n mod eficient servicii sociale sunt deseori limitate de necesitatea de a asigura o distribuie echitabil a costurilor i beneficiilor ntre diverse grupuri. Politicile care realizeaz cele mai mari beneficii sunt n mod frecvent cele care produc cea mai mic echitate social (i invers!). 6. Constrngeri bugetare. Bugetele guvernului sunt limitate, cernd astfel ca obiectivele s fie luate n considerare n lumina resurselor mici. Bugetele fixe creeaz probleme, drept pentru care analitii sunt silii s ia n considerare alternative care maximizeaz eficacitatea n limitele resurselor disponibile. O modalitate eficace de identificare i clasificare a constrngerilor este de a construi un arbore al constrngerilor, adic o reprezentare grafic a limitelor i obstacolelor care stau n calea atingerii obiectivelor. Un astfel de arbore al constrngerilor trebuie apoi comparat cu arborele obiectivelor. Internalizarea costului este o procedur de ncorporare a tuturor costurilor externe relevante, ntr-o structur de cost intern. Att costurile, ct i beneficiile pot fi internalizate prin luarea n considerare a tuturor efectelor negative i pozitive semnificative ale politicilor publice. Atunci cnd costurile sunt internalizate complet nu exist externaliti: aceasta nseamn c o varietate de costuri externe importante - de exemplu costurile de poluare, de degradare a mediului sau costurile dislocrii sociale a populaiei - sunt luate n calcul n mod explicit n procesul de recomandare. n general, exist patru tipuri de externaliti crora analitii politici ar trebui s le acorde o atenie deosebit: 1. Producie - producie. Produsele unei politici menite s deserveasc un grup sau o jurisdicie int pot afecta (pozitiv sau negativ) produsele altuia. De exemplu, politicile (de succes) pentru dezalcoolizare i dezintoxicare pot conduce la deficiene n aplicarea legii n cadrul comunitii. 2. Producie - consum. Produsele unei anume politici pot afecta calitatea i cantitatea bunurilor consumate de ctre membrii dintr-un alt grup int. De

173

exemplu, proiectele de autostrzi cu fonduri publice pot conduce la dislocarea oamenilor din casele lor sau pot schimba cererea de bunuri i servicii din zonele vecine. 3. Consum - consum. Activitile de consum presupuse de aplicarea politicilor publice ntr-o zon pot afecta pattern-urile de consum din cadrul grupurilor-int adiacente. De exemplu, construirea unei cldiri guvernamentale foarte mari poate face dificil gsirea unui loc de parcare. 4. Consum - producie. Activitile de consum ale politicilor publice dintr-o zon pot afecta activitile de producie presupuse de alte politici publice, dar i de activitile private, dintr-o zon adiacent. De exemplu, construcia unui cvartal de case poate mbunti afacerile locale. Dac politicile ar fi eficace n mod egal, un analist care nu a internalizat costurile va recomanda una anumit, n funcie de criteriul celui mai mic cost. Dac sunt internalizate costurile este ns posibil ca o alt politic s fie cea recomandat, deoarece atunci n cazl acesteia costurile totale ar fi cele mai mici. Discounting-ul este o procedur de estimare a valorii prezente a costurilor i a beneficiilor viitoare. Aceast modalitate de a recomanda o politic ia n considerare efectele timpului. Variabila timpul conteaz, deoarece beneficiile i costurile viitoare au o valoare mai mic dect cele prezente. Un milion cheltuit astzi este mai valoros dect unul cheltuit peste un an sau doi, deoarece milionul de azi poate fi investit, astfel nct s i creasc valoarea ntr-un an. n afar de ctigul din dobnd, milionul de azi este mai valorizat, deoarece muli prefer s consume acum, iar nu ntr-un viitor incert: este ntradevr greu s amni consumul care produce o satisfacie imediat. Multe politici genereaz nivele variate ale beneficiilor i costurilor care apar n timp. Aceste fluxuri de beneficii i costuri nu sunt distribuite n mod egal n timp. Din acest motiv, fiecare cost sau beneficiu viitor trebuie redus la valoarea prezent. De exemplu, dou politici de sntate cu eficacitate egal i costuri totale identice pentru o perioad de peste cinci ani pot prea n mod egal recomandabile. i totui, ntr-una din aceste politici (politica I) costurile se concentreaz puternic n primul an, n timp ce n cealalt (politica II) costurile sunt concentrate n ultimul an. S mai presupunem c leul i pierde valoarea la rata de 10% pe an i c, sub aceast condiie, politica II atinge acelai nivel de eficacitate ca i politica I. Ca urmare, cele dou politici pot prea n mod egal recomandatibile. Valoarea prezent a costului sau valoarea prezent a beneficiului se poate determina prin folosirea factorului de discount, care exprim suma prin care valoarea costurilor i beneficiilor viitoare ar trebui s scad, pentru a reflecta faptul c banii din prezent au o valoare mai mare dect cei din viitor. De ndat ce cunoatem factorul de discount, multiplicm pur i simplu acest factor cu valoarea cunoscut a leului pentru un cost sau beneficiu viitor, dat fiind o anumit rat de discount, de fapt rata la care valoarea viitoarelor beneficii i costuri ar trebui reduse. Factorul de discount poate fi calculat cunoscnd numrul anilor pentru care trebuie reduse costurile i beneficiile viitoare. Formula de discount este : FD = 1 / (1+r) n unde r este rata de discount, iar n este numrul de ani peste care scad costurile i beneficiile. Formula pentru valoarea prezent a unui curs de beneficii sau costuri este:

174

PV = (FVDF), unde FV reprezint valoarea viitoare a costurilor sau beneficiilor, DF este factorul de discount, iar simbolul ne spune s adunm toate produsele de costuri sau beneficii, innd cont de valoarea factorului de discount pentru toi anii la cursul costului (sau beneficiului). Din momentul n care cunoatem rata de discount adecvat, este simplu s calculm factorul de discount i valoarea prezent a costului (sau beneficiului). Problema este c alegerea ratei de discount depinde de argumente care reflect valorile etice ale analitilor, oamenilor politici sau ale anumitor grupuri sociale. De exemplu: cu ct este mai mare rata cu care reducem beneficiile viitoare, cu att este mai dificil s obinem beneficii nete i procente cost-beneficiu care s justifice politicile publice. Din acest motiv este important felul n care este selecionat o rat a discountului: 1. Ratele private de discount. Selecia ratei de discount se bazeaz n acest caz pe opinii privind rata adecvat a dobnzii la banii mprumutai din sectorul privat. Argumentul folosirii ratelor private este acela c investiiile publice sunt fcute cu banii cetenilor, care ar fi putut investi n sectorul privat. Rata de discount privat msoar prin urmare beneficiile care s-ar fi obinut dac fondurile ar fi fost lsate n sectorul privat. Exist costuri favorabile ale investiiilor publice, fa de cele private. Argumentele mpotriva ratelor private sunt c ele difer foarte mult datorit distorsiunilor pieei; ratele private nu reflect costurile sociale externe ale investiiilor private (de exemplu, poluarea); n sfrit, ratele private reflect preferinele de grup i individuale, iar nu pe cele ale societii n ansamblu. 2. Ratele sociale de discount. Aici selecia ratei de discount se bazeaz pe preferinele societii ca ntreg. Preferinele sociale se refer la valoarea colectiv pe care o acord societatea costurilor i beneficiilor realizate ntr-o perioad dat din viitor. Aceast valoare colectiv nu este pur i simplu suma preferinelor individuale, deoarece reflect un sim colectiv cu privire la ceea ce este de valoare pentru comunitate privit ca ntreg. Rata social de discount, de fapt rata la care viitoarele beneficii i costuri colective ar trebui reduse, este n general mai mic dect cea privat. Argumentele pentru o rat social a discountului sunt c: rata social compenseaz ngustimea i lipsa de viziune a preferinelor individuale; se iau n considerare costurile sociale externe ale investiiei private (de exemplu, epuizarea resurselor naturale finite); reflect o preocupare cu privire la securitatea, sntatea i bunstarea generaiilor viitoare. Argumentele mpotriva ratei sociale a discountului sunt c este ineficient sau iraional" economic i c rata social de discount ar trebui s fie mai mare dect cea privat. Presupoziia ar fi c rata privat subestimeaz ntr-adevr valoarea beneficiilor viitoare, deoarece indivizii subestimeaz de obicei msura n care progresul tehnologic rapid promoveaz venitul viitor. 3. Ratele de discount guvernamental. n acest caz, rata de discount este aleas pe baza costurilor curente ale mprumuturilor guvernamentale. Problema este c rata la care guvernele pot mprumuta bani variaz n mod considerabil. Selecia unei rate de discount este ca urmare nu numai o problem economic, ci i una profund etic. Alegerea unei rate de discount este strns legat cu diferitele opinii asupra rolului guvernului n societate. n aceast situaie, analistul trebuie s examineze sensibilitatea beneficiilor nete i ale ratelor cost-beneficiu fa de ratele de discount

175

alternative i argumentele care justific selecia acestora. i este esenial examinarea oricror implicaii etice. Analiza senzitivitii este o procedur de examinare a rezultatelor analizei de cost-beneficiu sau cost-eficien avnd n vedere ipoteze alternative cu privire la asemnarea posibil a costurilor sau a beneficiilor. Comparnd politici alternative poate exista o incertitudine considerabil privind rezultatul posibil al aciunii, chiar dac s-a calculat o singur msur general a beneficiilor i costurilor. n aceast situaie analistul poate introduce ipoteze alternative cu privire la costurile viitoare - de exemplu, ipoteze privind nivelul costurilor: mici, medii sau mari - i poate calcula rapoarte separate, n funcie de aceste ipoteze. Este important de fapt gradul de precizie al acestor rapoarte fa de diversele ipoteze. De exemplu, comparnd dou programe de pregtire a personalului, analistul poate examina evoluia costurilor de transport fa de posibilele schimbri ale preului benzinei. Analistul poate introduce ipoteze privind creterea benzinei cu 10%, 20% i 30% pe parcursul programului. Deoarece activitile prevzute de programul 1 se situeaz ntr-o zon semirural, participanii trebuie s parcurg o distan mai mare pentru a ajunge la centrul de training fa de cei din programul II, al cror centru de trening este n ora. Analiza plauzibilitii este o procedur de testare a recomandrii n raport cu criterii alternative de analiz. Astfel de criterii pot fi cele etice i analiza cost-beneficiu. De exemplu, dezbaterile privind eficacitatea unei limitri de a vitezei de circulaie a autovehiculelor se pot concentra asupra gradului n care impunerea unei viteze maxime ar conduce la reducerea numrului accidentelor mortale. Plauzibilitatea analizei costbeneficiu poate fi ns ameninat de presupunerile (care adesea au un caracter etic) despre ce ar trebui inclus n costuri i beneficii.

176

11. MONITORIZAREA POLITICILOR PUBLICE

Monitorizarea politicilor publice cuprinde tehnici preponderent cantitative, prin care se ncearc acoperirea distanei dintre intenii, proiecte i materializri ale politicilor publice. Adesea este inclus n analiza de politici, ns monitorizarea sistematic i obiectiv este o activitate esenial de evaluare (P. H. Rossi, H. E. Freeman, 1991:167).

Delimitri conceptuale i ntrebri specifice Delimitri fa de activiti conexe: deoarece permite analitilor s descrie relaiile dintre operaiunile politicii i rezultatele acestora, monitorizarea este o surs primar de cunotine despre implementarea politicii. Procedura aduce informaii cu privire la cauzele i consecinele politicilor publice, fiind interesat n primul rnd de stabilirea premiselor factuale ale acestora. "n timp ce premisele factuale i valorice sunt un flux continuu, iar faptele i valorile sunt interdependente, doar recomandarea i evaluarea sunt preocupate expres de analiza sistematic a premiselor valorice alternative" (W. Dunn, 1981:335). Distincia dintre monitorizare i evaluare a fost uneori minimalizat, convergena lor fiind rezultatul instituionalizrii crescnde a eforturilor de evaluare, dar i efectul adoptrii sistemelor de gestionare a informaiei (MIS) de ctre tot mai multe politici guvernamentale. ntr-adevr, o mare parte din datele culese pentru monitorizare pot fi folosite pentru evaluare. Demersurile de monitorizare se deruleaz n funcie de nevoile de informare ale celor care evalueaz, ale celor care conduc desfurarea politicii, ale celor care finaneaz, precum i ale tuturor celor implicai. Ideal este ca activitile de monitorizare, nelese ca o parte a evalurii, s acopere integral cererile acestor grupuri; n practic ns, datorit limitelor de timp i resurse, categoriile de consumatori i perspectivele lor sunt ierarhizate prioritar. Fr informaii rezultate din monitorizare, evaluatorul s-ar gsi n situaia de a cerceta o cutie neagr, neavnd posibilitatea de a determina care aspect al interveniei a fost eficace i care nu .a.m.d. n privina responsabilitii, este important s distingem ntre monitorizare i auditare: auditul este o activitate normativ care compar ce este i ce ar trebui s fie. Monitorizarea se concentreaz asupra identificrii i msurrii empirice a ceea ce sa ntmplat n realitate (Chelimsky, 1985 - apud P. H. Rossi, H. E. Freeman, 1991:178). De pild, un auditor poate afla c, dei legislaia prevede ca centrele de sntate mental

177

s fie deschise 24 de ore pe zi pentru asisten de urgen, centrele sunt deschise doar pe timpul zilei. Monitorizarea poate arta c bugetele alocate centrelor nu sunt suficiente pentru a asigura securitatea angajailor i, drept urmare, este imposibil s se gseasc persoane dispuse s lucreze noaptea n centrele situate n zonele unde se petrec multe delicte. Ca urmare, dei exist multe conexiuni ntre monitorizare i auditare, ele nu se identific. Noiuni fundamentale strategie de acces: un plan de a oferi serviciul ntregii populaii vizate; rspundere (accountability): cei care conduc politica sunt datori s ntocmeasc evidene sau rapoarte pentru cei implicai i pentru finanatori asupra conformitii ei cu aria de acoperire, intervenia, cerinele legale i bugetare; erori de acoperire: extinderea aplicrii asupra altor subgrupuri dect cele estimate a fi populaia int; arie de acoperire: dimensiunea populaiei int asupra creia se intenioneaz aplicarea politicii; sistem de livrare: procedurile i mecanismele organizaionale angajate n livrarea serviciului; sistem de gestionare a informaiilor: un sistem, n mod obinuit informatizat, care ofer date curente despre livrarea serviciului (adesea sunt incluse date despre costurile serviciului, date demografice i sociologice i despre rezultatele tratamentului); studierea procesului: evaluarea activitilor legate de identificarea intelor i aprecierea conformitii politicii publice efective cu proiectul iniial. Sintagma se folosete sinonim cu studierea implementrii politicii; elementele politicii: activitile de intervenie discrete i identificabile, tratamentele specifice incluse n acea politic public.
n cazul monitorizrii, informaiile privind efectele politicii sunt colectate la diverse momente n timp, unele fiind cu caracter general, altele specifice. Monitorizarea:

9 9 9 9 9

este interesat de efectele relevante ale politicii, este centrat asupra scopului, este orientat ctre schimbare, este preocupat de msurarea obiectiv i subiectiv efectelor politicii, permite clasificarea dup mai multe variabile a acestora.

Pe scurt, dac monitorizarea rspunde la ntrebarea: "Ce s-a ntmplat, cum i de ce?", evaluarea rspunde la ntrebarea: "Care este diferena ntre ce s-a ntmplat realmente i ce nu s-ar fi ntmplat dac acea politic nu ar fost aplicat?" Relativ la monitorizare putem formula urmtoarele ntrebri, ale cror rspunsuri surprind dimensiunile cele mai importante ale acesteia: Ce? - care sunt efectele relevante ale politicii; Cum? - care sunt indicatorii sociali semnificativi; Pentru ce? - permite clasificri ale efectelor i impactelor i alctuirea unei baze de date, care radiografiaz evoluia politicii; 178

 Prin ce metode? - de pild, audit social (relaioneaz resursele, procesele, efectele i impactul), experiment social, observaie, analiza documentelor; Prin ce tehnici? - indici numerici, grafice (histograme, poligoane de frecven cumulativ, serii de timp etc.), Gini index, tabele, analiza seriilor ntrerupte; De ce? - exist numeroase motive pentru care se procedeaz la monitorizarea politicilor publice pe parcursul derulrii acestora: - administrarea optim a resurselor cere managerilor s conduc activitile zilnice ct de eficient este posibil, cei care nu fac astfel punnd n pericol nu doar propria poziie, ci chiar viitorul politicii; - cei care finaneaz politica, precum i cei implicai au nevoie de evidena ct mai actualizat a cheltuielilor, aceste informaii fiind adesea argumentul cel mai puternic n compararea performanelor ageniei care aplic politica respectiv cu o alt agenie; - implementarea politicii n concordan cu standardele proiectate iniial reprezint premisa impactului scontat; uneori ns personalul nu este disponibil, bugetul scade sau crete, echipamentele nu mai funcioneaz sau raiuni politice schimb concepia celor implicai n acea politic, aa nct aceste modificri trebuie cunoscute pentru a estima ct mai exact cum se va finaliza acea politic. Este posibil de multe ori s apar circumstane n care participanii vizai de o anumit politic public nu sunt n numrul cerut, nu pot fi identificai cu precizie ori nu colaboreaz conform estimrilor iniiale. O bun monitorizare poate atrage atenia asupra unor asemenea probleme, deoarece ofer o aprecierea sistematic a msurii n care o politic opereaz respectnd proiectul i populaia int. Maniera cea mai obinuit de a proiecta i derula monitorizarea este aceea prin care se gsesc informaiile relevante despre impact, dar care de asemenea vin n ntmpinarea nevoilor de a ti ale managerilor, finanatorilor i ale celor implicai n derularea unei politici. Acest fapt se datoreaz de obicei creterii nivelului de nelegere i acceptare a procedurilor de evaluare de ctre cei care coordoneaz politici publice, colaborrii din ce n ce mai strnse dintre evaluatori i personalul care implementeaz politicile, precum i inovaiilor n culegerea de date i n procedurile de analiz, sub forma sistemului de gestionare a informaiilor (Management Information System). Adesea, evaluatorii doresc s-i menin pe ct posibil independena fa de cei care implementeaz politica, prefernd s culeag propriile date i s ntreprind analize pe cont propriu, limitnd feed-back-ul de la conducere, pn la terminarea evalurii. Aceasta pentru c de multe ori monitorizarea care servete scopurilor conducerii unui proiect difer de evalurile care apreciaz procesul. Persoanele angajate n evaluare insist s deruleze o alt monitorizare dect cea aplicat pentru personalul ageniei care implementeaz politica. Datorit motivaiilor diferite, poate aprea o oarecare animozitate ntre evaluatorii externi i cei interni, din agenia implicat n implementarea politicii. i nu de puine ori se ntmpl ca cei care implementeaz politica s nu mai acorde atenie informaiilor provenite din monitorizarea derulat de o echip extern de evaluatori, chiar dac acestea sunt oferite independent i n mod oportun (P. H. Rossi, H. E. Freeman, 1991:171).

179

Problema participrii populaiei int Definirea precis a populaiei int este esenial pentru planificarea, design-ul i implementarea unei politici Dar toate acestea ar fi lipsite de utilitate dac n-ar fi nsoite de proceduri pentru determinarea msurii n care intele particip n mod real la acea politic. De asemenea, cunoaterea dimensiunii participrii este esenial pentru a estima nivelul de acceptabilitate al politicii. Orice intervenie care cere participanilor s nvee noi proceduri, care solicit schimbarea unor obiceiuri sau presupun instruire suplimentar poate nregistra dificulti n a atrage grupurile int adic acei indivizi care au caracteristicile specifice avute n vedere de politica respectiv. Dimensiunea populaiei asupra creia se aplic intervenia este important att pentru agenia responsabil cu acea politic, ct i pentru cei care decid asupra finanrii ei. Pentru a conduce eficient un proiect sunt necesare informaii corecte i la momentul oportun privind participarea populaiei int, mai ales cnd procedurile se pot modifica dac participarea nu are nivelul dorit. Adesea cei care planific politicile publice neglijeaz problema participrii atunci cnd dezvolt noi programe; ei presupun c intele sunt deja motivate s participe, ceea ce nu este ntotdeauna adevrat. n timp ce acoperirea se refer la extensia pe care o populaie int o atinge conform nivelului specificat n proiectul politicii, eroarea este gradul n care subgrupuri din populaia int particip difereniat (ibidem: 182). Existena unei erori de acoperire a politicii se manifest adesea prin aceea c unele grupuri sunt acoperite mai precis dect altele. O astfel de eroare poate rezulta din: auto-selecie, adic unele subgrupuri pot participa voluntar mai frecvent dect celelalte; aciunile presupuse de acea politic, de pild personalul ageniei responsabile de acea politic poate reaciona favorabil fa de anumii beneficiari ai politicii, n timp ce i respinge pe alii; influene neprevzute, cum ar fi situarea ageniei care gestioneaz politica, aezarea sa ncurajnd mai mult un grup s participe, datorit accesului convenabil la activitile presupuse. Atunci cnd se testeaz o politic public, erorile de acest tip pot constitui o ameninare serioas la validitatea evalurilor de impact, care pot fi compromise dac, de exemplu, dimensiunea participrii intelor n grupurile experimentale, crora li se aplic noua intervenie, este semnificativ diferit de participarea intelor din grupurile de control, asupra crora nu se intervine. n multe evaluri de impact membrii grupului de control renun ntr-o msur mai mare dect cei care suport intervenia din grupurile experimentale. Dac o politic ajunge la toi participanii pe care i estimase iniial i la nimeni altcineva este fr erori de acoperire. Dorina rezonabil este ca o politic s ajung la o proporie ct mai larg din populaia int. Excepie fac acele proiecte ale cror resurse sunt prea limitate pentru a oferi adecvat intervenia tuturor celor avui potenial n vedere. n asemenea cazuri, probabil c definirea intelor nu a fost suficient de restrictiv pe parcursul planificrii politicii respective. Situaia poate fi corectat ulterior prin

180

numirea mai exact a caracteristicilor populaiei int. S lum un exemplu: pentru a folosi mai eficient resursele, agenia care gestioneaz programul poate aduga la problemele de sntate variabile ca vrsta, numrul de membrii ai familiei, nivelul veniturilor etc., astfel nct s reduc ntr-o manier raional dimensiunea populaiei care beneficiaz de respectiva politic. Cea mai frecvent problem de acoperire n interveniile sociale rmne eecul n a asigura participarea tuturor intelor fie datorit erorilor n maniera de a recruta beneficiarii, fie pentru c potenialii participani refuz tratamentul. Se ntlnete ns i situaia opus: supra-acoperire, cnd intelor iniiale li se adaug segmente de populaie neavute n vedere de acea politic, astfel crescnd artificial costurile. (Probabil c la noi n ar cel mai cunoscut exemplu n acest sens este extinderea tot mai larg, la sfritul deceniului trecut, a plilor compensatorii la noi categorii de persoane, chiar dac populaia int iniial era cea a minerilor.) Att o acoperire deficitar, ct i supra-acoperirea reprezint cazuri de utilizare ineficient a resurselor alocate politicii. Proporia acoperirii insuficiente este desemnat de persoanele care sunt inte ale politicii, dar care de fapt nu particip la acesta; acoperirea excesiv este exprimat de numrul persoanelor care particip la o politic, dei nu ar avea nevoie. n general, o acoperire eficient ar presupune maximizarea numrului celor care beneficiaz din totalul celor care au nevoie i minimizarea numrului celor care nu au nevoie dar beneficiaz de o politic. Eficiena acoperirii poate fi msurat dup formula (propus de Rossi i Freeman, 1991:184): Nr. celor care au nevoie i beneficiaz Totalul celor care au nevoie i beneficiaz Nr. celor care nu au nevoie, dar beneficiaz Totalul celor beneficiaz _

Eficiena acoperirii =100 x

Formula produce valoarea pozitiv de 100 cnd numrul celor care beneficiaz este egal cu populaia considerat ca int care ar avea nevoie de acea politic. O valoare negativ de 100 se poate produce doar dac de acea politic beneficiaz exclusiv inte neadecvate. Valorile pozitive i negative ntre 100 i +100 indic nivelul acoperirii eficiente, formula oferind o modalitate de a estima eficiena unei politici att n funcie de intele propuse, ct i de cele cuprinse neadecvat de aceasta.
Aproape ntotdeauna n "msurarea acoperirii" este dificil de precizat numrul celor care au nevoie de respectiva intervenie, adic amploarea populaiei int. Pentru a aprecia extensia populaiei int care a beneficiat de o politic se pot folosi: nregistrarea celor care au beneficiat, studiul eantionat al participanilor la politic, precum i studiul asupra comunitii, iar datele trebuie s fie corecte i consistente.

181

Monitorizarea furnizrii serviciului este important pentru deciziile privind continuarea sau extinderea acelei politici. n mod curent apar trei tipuri de eec de implementare: lipsa furnizrii interveniei sau intervenia insuficient; furnizarea unei intervenii greite; intervenie sub standarde, necontrolat sau care variaz pentru anumite segmente din populaia int. Aceste neajunsuri majore pot fi surprinse prin monitorizarea furnizrii serviciului respectiv. Tehnici de monitorizare Spre deosebire de alte metode de cercetare a politicilor publice, monitorizarea nu implic proceduri care s se asocieze exclusiv unei anumite abordri. Drept pentru care aceleai tehnici pot fi aplicate pentru fiecare din cele patru abordri: contabilizare de sistem social, audit social, experiment social i cercetri sociale cumulative. Graficele. Sunt reprezentri picturale ale valorilor uneia sau mai multor aciuni sau variabile rezultate. Pot fi folosite pentru a descrie o singur variabil la anumite momente n timp, sau pentru a releva relaiile dintre dou variabile. n ambele cazuri, un grafic afieaz mai multe puncte, fiecare definit prin coordonatele celor dou scale numerice. Scala orizontal a unui grafic se numete abscis, iar scala vertical se numete ordonat. Cnd un grafic este folosit pentru a afia o relaie cauzal, axa orizontal este rezervat pentru variabila independent x i poart denumirea de axa x, n timp ce axa vertical este folosit pentru a afia variabila dependent y i se numete axa y. Deoarece unul dintre principalele scopuri ale monitorizrii este de a explica modul n care aciunile politicii afecteaz rezultatele acesteia, aezm de obicei variabilele de intrare i cele de proces pe axa x i variabilele de ieire i cele de impact pe axa y. Unul dintre cele mai simple i folositoare tipuri de grafice este graficul ce folosete o serie de timp. Acesta afieaz o variabil pe axa vertical i timpul n care ea se desfoar pe axa orizontal. a. Serii temporale. Graficele se mai pot folosi pentru a descrie relaiile dintre dou sau mai multe variabile la un anumit moment n timp. Acestea se numesc diagrame prin puncte. Ele pot fi folosite pentru a afla dac o variabil se modific n acelai fel cu cealalt sau dac sunt corelate. n cazul n care o variabil o precede pe cealalt n timp sau dac exist o teorie plauzibil care s explice variabilele corelate, conchidem c exist o relaie cauzal ntre variabile. n caz contrar, variabilele sunt doar corelate, dei o variabil nu este obligatoriu cauza celeilalte. O problem obinuit n folosirea graficelor o reprezint interpretarea eronat, situaie n care dou variabile par s fie corelate, dar, de fapt, sunt corelate fiecare cu o ter variabil. Alt mijloc pentru a descrie rezultatele politicii adoptate l reprezint graficele cu bare: o reprezentare n care datele sunt prezentate sub forma unor bare paralele separate, aezate de-a lungul axei orizontale sau verticale. Figura1. Interpretri eronate i plauzibile ale datelor

182

numr de maini de pompieri numr de maini de pompieri

interpretare eronat (a) interpretare plauzibil

distrugerile provocate de foc

distrugerile provocate de foc

mrimea incendiului (b) Surs : exemplu adaptat din H.W. Smith, Strategii ale cercetrii sociale, 1975 b. Histogarmele. Reprezint un fel de grafice cu bare care organizeaz informaiile despre o frecven grupat a distribuiei unui fenomen sau variabilei rezultate la un moment n timp. ntr-o histogram grosimea barelor de-a lungul orizontalei este egal i nu exist spaiu ntre bare. nlimea barelor ntr-o histogram arat frecvena cu care un fenomen se ntmpl n fiecare grup (numit intervalul unei clase). Un alt mod de a descrie informaiile referitoare la rezultatele unei politici l reprezint poligonul cu frecvene cumulative. Acesta este un grafic n care sunt prezentate frecvenele cumulative ale unei distribuii de-a lungul axei verticale. Dac ne deplasm de la stnga la dreapta de-a lungul axei orizontale, frecvena elementelor din primul grup este aezat pe axa vertical, apoi elementele din al doilea grup sunt aezate pe axa vertical i aa mai departe, pn ajungem la sfritul scalei orizontale, care reprezint suma tuturor frecvenelor. Pentru a observa efectele unei politici concepute pentru diminuarea srciei, un model util de frecven cumulativ este reprezentat de curba Lorentz, care poate fi folosit pentru a afia distribuia impozitului populaiei sau izolrii rezideniale ntr-o populaie dat. De exemplu o curb Lorentz ne permite s comparm o parte din venitul total ctigat de fiecare grup procentual din populaie. Aceste grupuri procentuale se numesc quintile sau decile (reprezint o cincime respectiv o zecime din populaie). Indexul Gini. Curbele Lorentz pot fi folosite de asemenea pentru a afia distribuia populaiei sau a anumitor tipuri de activiti. Curbele Lorentz pot fi exprimate sub forma proporiei concentraiei Gini (index Gini), prin care se msoar proporia ariei totale aflat ntre diagonal i curba Lorentz. Formula pentru a calcula aceast proporie este: GI = [(XiYi+1) (Xi+1Yi)] XiYi+1

Not : Xi este distribuia procentajului cumulativ al numrului de teritorii; Yi este distribuia procentajului cumulativ al populaiei sau al unei activiti. Indexul Gini arat proporia ariei dintre diagonal i curba Lorentz. Poate fi folosit pentru a descrie nivelul de bogie, veniturile, numrul populaiei, a grupurilor etnice, a infraciunilor i a altor condiii sociale. Avantajul oferit de indexul Gini este reprezentat de faptul c acesta msoar exact concentraia, care aduce mai mult informaie dect reprezentarea pictorial prin curba Lorentz. Mai mult dect att, indexul Gini merge de la 0 (nici o concentraie) la 1 (concentraie maxim).

183

Reprezentri tabelare. O alt modalitate de monitorizare a rezultatelor politicilor o reprezint construirea de tabele, adic aezarea unui ir de elemente ntr-un tabel de form dreptunghiular, folosit pentru a nsuma caracteristicile principale ale uneia sau mai multor variabile. Cea mai simpl form de reprezentare tabelar este tabelul cu o singur dimensiune (vrst, venit, regiune, timp etc.) Informaia poate fi aranjat de asemenea n tabele cu dou dimensiuni, cum ar fi nivelul de educaie n raport cu venitul: grupurile int dup niveluri de educaie sau veniturile grupurilor int pe anumite perioade de timp. Un alt model de tabel bidimensional implic analiza a dou sau mai multe grupuri dup intensitatea variabilelor rezultate care pot fi angajri, serviciile primite sau ctigurile persoanelor. De exemplu experimentele sociale sunt bazate pe comparaiile dintre grupurile care au beneficiat de un tratament aparte (de exemplu grupul experimental) i grupurile care nu au primit un astfel de tratament. Datele rezultate pot fi aranjate i n tabele cu trei dimensiuni. Numere de index. Un mod de a monitoriza schimbrile n timp ale variabilelor rezultate este construirea numerelor de index. Acestea sunt msura a ct de mult se schimb valoarea unui indicator sau a unui set de indicatori de-a lungul timpului fa de un moment iniial. Momentul iniial este ales n mod arbitrar, atribuindu-i-se valoarea 100, care servete drept standard pentru compararea schimbrilor urmtoare ale indicatorilor importani. n analiza politicilor publice sunt folosite multe numere de index, precum cele folosite pentru a supraveghea schimbrile n preurile pentru consumatori, producia industrial, gravitatea infraciunilor, poluarea, asistena medical, calitatea vieii i alte rezultate importante ale politicii. Numerele de index difer prin subiect, complexitate i grad de exactitate. Fie c se concentreaz asupra preului, calitii sau valorii, numerele de index pot fi simple sau compuse. Numerele simple de index sunt cu un singur indicator (de exemplu numrul de crime /100.000 de persoane) n timp ce numerele compuse de index au mai multe tipuri de indicatori. Numerele de index pot avea pondere implicit sau explicit. n primul caz indicatorii nu sunt combinai cu nici o procedur explicit pentru a li se stabili valoarea. Exist dou proceduri generale pentru a construi numerele de index: cumulare i normalizare. Indicii de cumulare sunt construii prin nsumarea valorilor indicatorilor pentru anumite perioade. Procedurile de normalizare (sau aa-numita medie a metodei relative) necesit calcularea schimbrilor relative n valorile unui indicator de-a lungul timpului, n timp ce procedurile de cumulare nu fac acest lucru. Un index cumulativ de pre, simplu i folositor, este indexul puterii de cumprare, care msoar adevrata valoare a ctigurilor pe perioade succesive. Acest index poate fi folosit pentru a monitoriza impactul contractelor salariale asupra veniturilor reale ale angajailor ca parte integrant a activitilor colective de comer din sectorul public. Un index al puterii de cumprare se construiete folosind valorile din indexul preului de consumator. Aceasta se face prin stabilirea anului pentru care dorim s cunoatem puterea de cumprare a salariilor i convertirea acestei valori ntr-un pre, adic o valoare ce exprim preul bunurilor i serviciilor n anul studiat, raportat la un an etalon. Pe aceast baz putem determna puterea de cumprare a salariilor din anul cercetat n moneda anului de referin.

184

Slbiciunile unui index cumulativ care calculeaz spre exemplu gradul de poluare sunt reprezentate de faptul c nu ia n calcul variaiile concentraiei polurii sau problemele de sntate pe care le provoac. Numerele de index au cteva limite: - procedurile explicite de msurare sunt lipsite adesea de acuratee; - este dificil s obinem date pentru indexuri care s aib aceeai semnificaie pentru toate grupurile societii; - numerele de index nu reflect ntotdeauna schimbrile cantitative semnificative pentru sensul sau importana itemilor din index pe o perioad de timp. Numerele de index pot fi folosite pentru a monitoriza o larg varietate de schimbri. Totui aceste tehnici nu ofer o modalitate sistematic de asociere a schimbrilor produse ca urmare a aplicrii unei politici cu alte aciuni politice anterioare. Exist ns tehnici care permit analitilor s elaboreze raionamente sistematice cu privire la felul n care o politic afecteaz rezultatele ei, precum: analize intermitente ale seriilor temporale; analize ale seriilor de control; analize ale regresiilor discontinuitii. Aceste proceduri sunt folosite n corelaie cu reprezentrile grafice i sunt bazate pe tehnicile corelaiei i regresiei. Cu toate c dou din aceste proceduri (serii temporale intermitente i analiza seriilor de control) sunt n mod egal aplicabile contabilizrii sistemelor sociale, auditului social i experimentelor sociale, una dintre ele (analiza regresiilor discontinuitilor) este n mod exclusiv aplicabil experimentelor sociale. Analiza de interval temporal. Analiza de interval temporal reprezint un set de proceduri folosite pentru transpunerea n form grafic i statistic a modurilor n care o politic afecteaz rezultatele ei. Analiza de interval temporal este adecvat pentru probleme n care o agenie iniiaz o anumit aciune care are efecte asupra unei zone sau n rndul unui grup-int, de exemplu ntr-un jude anume sau n rndul tuturor familiilor aflate sub limita srciei. Deoarece aciunile politicii sunt limitate la persoanele din respectiva jurisdicie sau grup-int, se creeaz prilejul de a compara rezultatele politicii n diferite jurisdicii sau categorii de grupuri-int. n aceast situaie, singura baz de comparaie o reprezint rezultatele obinute n ali ani. Aceast metod este potrivit n mod special cu abordrile folosite n experimentele sociale sau, mai exact, cvasi-experimente, deoarece le lipsete una sau mai multe caracteristici ale experimentelor clasice (o selecie aleatoare a participanilor, desemnarea ntmpltoare a membrilor n grupuri experimentale i de control i msurarea nainte i dup experiment). Singura caracteristic pe care aceste intervale o au n comun cu experimentul clasic o reprezint msurarea nainte i dup derularea aciunilor politice. Avantajul major n folosirea intervalelor temporale este c ele permit concentrarea sistematic asupra diferitelor dificulti n determinarea validitii inferenelor cauzale cu privire la rezultatele politicii. Importana acestor dificulti poate fi observat cu uurin atunci cnd comparm rezultatele politicii. Analiza seriilor de control. Acest tip de analiz implic adugarea unuia sau mai multor grupuri de control unei diagrame a seriilor temporale ntrerupte pentru a determina

185

dac trsturile diferitelor grupuri exercit un efect independent asupra rezultatelor politicii, n afar de aciunea politic iniial. Logica analizei seriilor de control este aceeai ca n cazul analizei seriilor temporale ntrerupte. Singura diferen este aceea c sunt adugate graficului unul sau mai multe grupuri care nu au fost expuse aciunii politice n cauz. Analiza seriilor de control ajut la cercetarea validitii afirmaiilor cu privire la efectele aciunii politice asupra rezultatelor politicii.

186

12. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

Acest capitol va cuprinde, mai nti, un ghid etapizat al unei evaluri. El va fi urmat de o discuie asupra construciei metodologice i mizelor sale. In continuare vor fi analizate abordrile clasice n evaluarea de politici publice, evaluarea de impact i unele abordri post-pozitiviste ale evalurii.

Ghid etapizat al unei evaluri. O evaluare cuprinde mai multe etape. Vom prezenta mai jos o astfel de etapizare, insistnd asupra problemelor specifice cu care se ntlnete cel care va realiza o astfel de activitate. 1. Descrierea politicii de evaluat a) caracterizarea situaiei anterioare politicii; b) ipoteza politicii; c) obiective generale i specifice ale politicii; d) planificarea iniial a activitilor presupuse de politic; e) costuri estimate i fonduri alocate acestuia; f) delimitarea populaiei int i a reprezentrii / satisfaciei pe care aceasta o va avea. 2. Contextul evalurii. Weiss (1972) atrage atenia asupra importanei contextului specific de aciune datorit cruia evaluarea poate fi perceput ca o ameninare la adresa continurii politicii publice sau a poziiei anumitor funcionari care o administreaz (apud Hogwood i Gunn, 2000: 245). De aceea, n aplicarea chestionarelor sau a altor demersuri de culegere a datelor, evaluatorul se poate confrunta cu reticena celor implicai n derularea politicii. Sursa acestor eventuale deformri o constituie teama acestora de a fi percepui ca incompeteni sau chiar inutili i concediai. innd seam de acest context, este nevoie de: a) precizarea obiectivelor evalurii (administrativ-instituionale, formal-juridice, economice, psihosociologice, axiologice etc.); b) circumscrierea obiectului evalurii (de pild pentru cele instituionale: evoluia componentei legale, prevederi privind finanarea); c) precizarea beneficiarilor; d) precizarea statutului evaluatorului: din afara sau din interiorul instituiilor de aplicare a politicii, n funcie de tipul de evaluare ales de beneficiar, respectiv expert sau politic.

187

3. Analiza resurselor disponibile pentru evaluare. Scopul oricrei evaluri este de a produce cunotine credibile, pertinente i oportune pentru comanditarii evalurii (Turgeon, 1998:197). a) examinarea tipurilor de date disponibile presupune : o clasificarea logic i cronologic a acestora; o analiza validitii interne i externe a lor (msura n care o anumit dat reprezint ntr-adevr o variabil mai abstract) o credibilitatea datelor. o comparabilitate; o diversitate: msurtori att cantitative, ct i calitative ale variabilelor majore (Blalock, 1999:135-136). b) timpul (termenul de finalizare a raportului final): de cele mai multe ori timpul reprezint o constrngere sever pentru evaluatori; c) costurile (materiale i umane) presupuse de evaluare i analiza msurii n care acestea sunt disponibile (instituii implicate n evaluare i fonduri dedicate acesteia). 4. Aprecierea evaluabilitii politicii i alegerea tipului de evaluare. Pentru a stabili dac o politic este evaluabil trebuie parcuri urmtorii pai: 1. precizarea politicii. Care activiti locale, zonale sau de nivel naional i care anume obiective constituie respectiva politic? 2. culegerea informaiilor despre politic. Ce informaii trebuie colectate pentru a defini obiectivele, activitile i presupoziiile fundamentale ale politicii? 3. modelarea politicii. Care model descrie cel mai bine politica respectiv, precum i obiectivele i activitile asociate, din punctul de vedere al presupuilor utilizatori ai informaiilor obinute? Care este relaia cauzal presupus a exista ntre aciuni i efecte? 4. aprecierea evaluabilitii politicii. Este politica suficient de lipsit de ambiguitate nct evaluarea s poat fi folositoare? Ce tip de studii de evaluare ar fi cele mai utile? 5. rspunsul celor care utilizeaz aprecierea evaluabilitii. Dup prezentarea concluziilor despre evaluabilitatea politicii potenialilor utilizatori, care pare a fi urmtorul pas care ar trebui (sau nu) s fie fcut pentru a evalua performana politicii? Este necesar ca evaluatorul s sistematizeze aceste etape ntr-un protocol de interviu (ntrebrile sunt deschise) pentru studiul celor care utilizeaz politia respectiv: Specificarea politicii 1. Care sunt obiectivele politicii? 2. Ce ar trebui s fie acceptat ca dovad a ndeplinirii obiectivelor? Modelarea politicii 3. Ce "activiti" ale politicii (de pild, resurse, orientri, aciuni ale conducerii) sunt disponibile pentru atingerea obiectivelor? 4. Aciunea "A" va conduce la obiectivul "O"? Aprecierea evaluabilitii politicii 5. Ce ateapt diferitele grupuri implicate (oficialii guvernamentali, finanatorii etc.) de la politica respectiv n termenii de performan? Sunt aceste expectaii realiste?

188

6. Care este cel mai serios obstacol n atingerea obiectivelor? Rspunsul utilizatorilor la aprecierea evaluabilitii 7. De ce fel de informaii privind performana ai nevoie pentru a-i face treaba? De ce? 8. Prezentele surse de informaii privind performana sunt adecvate? De ce? De ce nu? 9. Care este cea mai important surs de informaii care privesc performana de care vei avea nevoie n anul viitor? 10. Cror probleme fundamentale ar trebui s li se adreseze orice evaluare? (dup W. Dunn, 1981:415) 5. Metodologia evalurii: identificarea complexului potrivit de metode a) precizarea fundamentelor teoretice aplicate; b) nivelurile evalurii: empiric sau normativ; c) alctuirea planului (evaluation design): alegerea tehnicilor de cercetare (cantitative i calitative); d) stabilirea echipei (cei care conduc angajai cu norm ntreag i ali membrii n funcie de nevoi, persoane din interiorul sau din afara ageniilor de aplicare a politicii). 6. Desfurarea propriu-zis a evalurii (aplicarea metodei). Cercetarea n domeniul politicilor publice se folosete de metode i tehnici mprumutate de la diverse tiine conexe: sociologia, psihologia, economia etc. Deoarece ancheta prin interviu a devenit metoda utilizat cel mai frecvent n cercetarea sociologic (Caplow, 1970) am decis s-i acordm o atenie sporit. Interviul se bazeaz pe comunicarea verbal i presupune ntrebri i rspunsuri ca i chestionarul. Spre deosebire ns de chestionar, unde ntrebrile i rspunsurile sunt scrise, interviul implic ntotdeauna obinerea unor informaii verbale (Chelcea S., 2001: 267). Listarea avantajelor i dezavantajelor utilizrii interviului ajut evaluatorul s hotrasc n ce msur aceasta tehnic reprezint o alegere potrivit pentru ceea ce urmrete s afle. Kenneth D. Bailey (1978/1982; dup S. Chelcea, 2001: 272) enumer urmtoarele avantaje i dezavantaje ale utilizrii interviului: Avantaje flexibilitatea, posibilitatea de a obine rspunsuri specifice la fiecare ntrebare; rata mai ridicat a rspunsurilor, datorat faptului c rspund i persoanele (semi-) analfabete, ca i cele care prefer mai degrab s vorbeasc, dect s scrie; cantitatea i calitatea sporit a informaiilor culese, oferind prilejul de a observa i comportamentele Dezavantaje costul ridicat; timpul ndelungat necesar identificrii persoanelor cuprinse n eantion etc.; erorile de interviu datorate operatorilor; imposibilitatea repondentului de a consulta documente n vederea formulrii unor rspunsuri precise; inconveniente legate de dispoziia sau starea de oboseal a celui care rspunde;

189

nonverbale; asigur standardizarea condiiilor de rspuns; controlul asupra succesiunii ntrebrilor, de unde deriv i o mai mare acuratee a rspunsurilor; colectarea unor rspunsuri spontane; asigur rspunsuri personale; precizeaz data i locul convorbirii, pentru comparabilitatea informaiilor; studierea unor probleme mai complexe.

neasigurarea anonimatului; deficitul de standardizare n formularea ntrebrilor; dificulti de acces la cei care inclui n eantion

Interviurile pot fi clasificate astfel: dup criteriul coninutului comunicrii, exist interviuri de opinie i documentare; n funcie de durata convorbirii i de profunzimea informaiilor obinute, sunt interviuri intensive i extensive; gradul de libertate al cercettorului distinge ntre tipurile extreme interviuri nondirective (deplina libertate) i cele directive (lipsa oricrei inovaii ntrebri nchise) Un caz special l reprezint interviul centrat, care este semistructurat, presupunnd utilizarea unui ghid de interviu menit s focalizeze convorbirea pe o experien comun tuturor subiecilor; interviurile pot fi unice sau repetate n cazul anchetelor panel (care surprind evoluia n timp a unei problematici); pot fi aplicate individual sau n grup; interviurile pot fi fcute cu aduli, cu tineri sau cu copii cele din urm solicitnd atenie sporit att datorit specificului relaiei adult-copil, ct i datorit vocabularului limitat al copiilor i sugestibilitii lor crescute. dup modalitatea de comunicare, interviurile sunt directe i prin telefon, cele din urm fiind adesea preferate datorit costurilor mult mai reduse, flexibilitii i anonimatului relativ pe care l asigur; dup funcia pe care o au n cadrul cercetrii, interviurile sunt de explorare, de completare sau verificare a datelor obinute prin alte metode i, de asemenea ele se mai pot constitui n principalul demers de recoltare a informaiilor. 7. Diseminarea i utilizarea rezultatelor propuneri pentru redactarea raportului de evaluare (direct / indirect, conceptual / persuasiv). 8. Meta-evaluarea (meta-evaluarea va fi discutat pe larg mai jos).

190

Construcia metodologic i mizele sale. Dup Jean Turgeon (1998: 196) putem deosebi dou mari tipuri de abordri metodologice ale evalurii de politici publice: cea pozitivist i cea constructivist. Ele pot fi caracterizate astfel: Pozitivism: evaluarea se aplic unui obiect (o politic public) exterior, independent de cel care l studiaz; se folosesc mai ales experimente i studii de caz; criteriile cele mai importante in de validitatea intern i extern, de fiabilitate, de puterea de generalizare; sistemul de valori personale ale cercettorilor trebuie separat de fapte i nu trebuie s interfereze cu cercetarea. Constructivism: realitatea obiectiv nu exist, ci exist tot attea realiti ci indivizi, ele nefiind dect construcii mentale specifice; cercettorul i obiectul se influeneaz reciproc; criteriile eseniale vizeaz credibilitatea, transferabilitatea cunotinelor, confirmabilitatea prin coroborare i altele care conteaz n realizarea evalurii. Plecnd de aici, Turgeon distinge dou mari categorii de metode: prt--porter i sur mesure. Dac primele ocazioneaz evaluri sumative, celelalte sunt prevalent formative. Metodele de tip prt--porter sunt subsumate abordrii pozitiviste a evalurii. Ele urmresc verificarea a posteriori a faptului c un program sau o politic: a) produce sau nu impactul scontat; b) i atinge propriile obiective; c) produce un randament (costuri versus impact) demn de interes; d) nu poate fi nlocuit() cu o soluie alternativ mai puin costisitoare (ibidem: 198). Principalul avantaj al apelului la acest tip de metode de evaluare este, aa cum am vzut, acela c ele sunt foarte riguroase i produc rezultate precise. Una dintre principalele sarcini pentru un astfel de evaluator const din a cunoate impactul unei politici i a vedea dac ipoteza teoretic ce a stat la originea acesteia (fie i n mod implicit) se dovedete a fi adevrat sau fals. n aceast privin, autori ca Scriven (1980), Mny i Thoenig (1989), Yin (1994) au subliniat necesitatea de a preciza n prealabil, cu referire la respectiva evaluare, teoria schimbrii sociale coninut de un program sau, mai larg, de o politic public aa nct s se poat discerne corect ce este imputabil efectelor programului (ibidem: 198). n absena impactului, evaluatorul ar fi obligat s se asocieze altor experi sau grupuri de actori pentru a proceda la examinarea fazelor de formulare i aplicare a unei politici. Eecul politicii de a modifica situaia problematic a intelor (de a produce un impact) se poate datora unei planificri defectuoase (care prevedea, de exemplu, un mijloc de intervenie inadecvat) sau unei implementri deficiente (datorat insuficienei resurselor sau gestionrii sub-optimale a celor existente). Dimensiunea constructiv este auxiliar pentru aceste tipuri de evaluare; ns i adepii metodelor prt--porter sesizeaz mizele strategice care stau dincolo de orice evaluare. De pild, Marceau et al. (1992) arat c modul efectiv n care se realizeaz o evaluare depinde n cele din urm de disponibilitatea datelor, de cunoaterea dezvoltrii actuale a teoriilor, de evalurile anterioare, de avantajele diferitelor opiuni i, desigur, depinde de constrngerile de timp i bani la care este supus exerciiul de evaluare.

191

Metodele de tip sr mesure presupun acceptarea (att n planificare, ct i n implementare) a unui rol de prim plan jucat de diferitele grupuri de actori implicai de politica public. Astfel c evaluatorul nu trebuie s formuleze a priori o list de ntrebri, ci s ntreprind un proces de construcie colectiv a cunotinelor mpreun cu prile interesate de proces. Un asemenea demers permite o readaptare prin diferite mijloace a concluziilor evalurii, astfel nct ele s devin ct mai utile n luarea deciziei. Chestionarea evaluativ a prilor implicate se deplaseaz din jurul problemelor relative la o mai bun nelegere a fenomenului, ctre cele relative la mbuntirea producerii i implementrii politicii. Atunci cnd sunt abordate efectele, evaluatorul constructivist postuleaz c cel mai n msur s le estimeze este chiar cel care particip la acea politic; o eventual list de ntrebri conceput anterior se poate dovedi adesea nefolositoare. Aadar: adevratele ntrebri evaluative la care evaluatorul trebuie s rspund, dimpreun cu diferitele grupuri de actori interpelai prin politica public, sunt cele ridicate de acetia din urm, iar nu cele formulate a priori, la care ncearc s rspund acel evaluator care croiete un proces de evaluare de-a gata (Turgeon, 1998:198). Mizele metodologice au o dubl intensiune: politic i epistemologic. Atributele metodologiei sunt legate de tipul de evaluatori alei pentru procedur: ei pot fi exteriori procesului de aplicare a politicii sau pot fi implicai n acesta (stakeholders). n primul caz avem de-a face cu o evaluare expert (adesea numit i managerial), n cellalt cu o evaluare de tip politic. Evaluarea expert este preocupat exclusiv s emit cunotine obiective asupra efectelor aciunii publice i se nscrie mai degrab n cadrele pozitiviste. Evaluarea politic, din interior, are n vedere mprtirea unei viziuni comune asupra obiectivelor politicii, clarificat prin rezultatele evalurii, fiind o expresie a cadrului epistemic constructivist. Deci: se disting dou blocuri epistemice care opun principalele maniere de concepere i aplicare a evalurii politicilor publice, att ca premise i criterii, ct i ca metode sau chiar rezultate. Pornind pe filiera pozitivist, care vizeaz mai ales eficiena i randamentul, se folosesc metode "de-a gata" privite ca instrumente, aplicate de un expert, din exteriorul instituiei care deruleaz politica. Aceasta este perspectiva clasic, oportun n diagnoza strict a performanei de implementare, la nivel micro i pe termen relativ scurt. Dimpotriv, un demers evaluativ constructivist va inti asupra adecvrii politicii i asupra extensiei ei, utiliznd metodologii elaborate ad-hoc ca procese "pe msura" nelegerii tuturor actorilor implicai. n aceasta optic pluralist, dialogal, evaluatorul este mai degrab un mediator specializat care faciliteaz dezbaterea ntre diferitele percepii i niveluri de satisfacie pe care iniiatorii, cei care aplic i beneficiarii politicilor le au fa de aceasta. Aceast variant de evaluare se aplic n vederea aprecierii efectelor pe termen lung i la nivel macro social ale politicilor publice; dar tocmai de aceea ea presupune costuri sporite. Evalurile pot fi folosite dintr-o varietate de motive (Eleonore Chelimsky, 1978): cu finalitate administrativ, pentru a aprecia ce schimbri ar fi oportune n cadrul politicii; pentru a identifica modalitile de mbuntire a interveniei;

192

 pentru a verifica ndeplinirea cerinele finanatorilor; din raiuni care in de formularea politicii (ex ante), pentru a testa msura n care noile idei rezolv problemele comunitii; pentru a decide extensia unei politici; pentru a furniza argumente n sprijinul sau mpotriva unei politici; pentru a testa anumite ipoteze din tiinele sociale sau a unele principii de practic profesional. Indiferent de scop, principala problem rmne cum s proiectezi i s aplici evaluarea ct mai obiectiv cu putin adic s produci o apreciere serioas, care s nu-i schimbe rezultatele dac evaluarea ar fi repetat de aceeai echip sau de alt grup. Abordri clasice n evaluarea de politici publice. Multe din activitile descrise ca "evaluare" sunt n esen non-evaluative. Tocmai de aceea, W. Dunn (1981) gsete de cuviin s disting ntre trei abordri diferite proprii acestui proces: pseudo-evaluarea, evaluarea formal i cea n funcie de teorii i decizii. ABORDAREA Pseudo-evaluarea Trei abordri evaluative (W. Dunn, 1981:407) SCOPURI PRESUPOZIII FORME Folosete metode Msurtorile valori-ce Experimentele descriptive pentru a sunt evidente i sociale; produce informaii indubitabile Aprecierea privind efectele sistemului social; politicii Auditul social; Cercetarea de sintez Folosete metode Obiectivele i scoEvaluarea descriptive de a purile fixate formal de experimental; produce informaii ctre cei care Evaluarea privind efectele ponfptuiesc i adretrospectiv a liticii care au fost ministrez dau mprocesului sau a formal anunate drept sura valoric poefectelor; obiective ale trivit programului Evaluarea programului dezvoltrii Folosete metode descriptive de a produce informaii privind efectele politicii care sunt valorizate explicit de mai muli beneficiari Scopurile fixate formal, ca i cele latente ale beneficiarilor sunt msurile adecvate de valoare Aprecierea evaluabilitii; Analizele multiatribut ale utilitii

Evaluarea formal

Evaluarea decizional- teoretic

"Pseudo-evaluarea" include activiti de monitorizare. Evaluarea formal privete efectele politicii prin prisma obiectivelor acesteia, asumate ca atare nc de la nceput. Doar ele sunt privite ca msuri adecvate ale valorii politicii. Principala diferen fa de

193

pseudo-evaluare o constituie utilizarea reglementrilor legale, a documentelor pe care se bazeaz acea politic, precum i a interviurilor cu cei care au iniiat i administreaz politica respectiv pentru a identifica, defini i specifica obiectivele acesteia. Nu este pus sub semnul ntrebrii adecvarea obiectivelor formal asumate de politic, iar criteriile cel mai frecvente in de eficien sau eficacitate. Una dintre cale mai importante categorii de evaluare formal este evaluarea sumativ, care implic efortul de a monitoriza ndeplinirea scopurilor i obiectivelor propuse dup o oarecare perioad de la derularea politicii. Ea caut s aprecieze rezultatele unor politici i programe bine stabilite. Prin contrast, o evaluare formativ implic demersuri de monitorizare continu a ndeplinirii obiectivelor. Caracteristic acestui tip de evaluare este numrul de momente diferite n timp la care sunt monitorizate efectele politicii. Diferite evaluri formale: Evaluarea dezvoltrii se refer la evaluarea activitilor care sunt explicit desemnate pentru a servi nevoile de zi cu zi ale celor care conduc politica respectiv; este foarte util n a semnala slbiciunile incipiente ale politicii i n asigurarea desfurrii operaiunilor potrivite de ctre cei care sunt responsabili pentru ele. Evaluarea retrospectiv a procesului presupune ncheierea politicii; evident, nu permite manipularea intrrilor i proceselor, ci se bazeaz mai degrab pe descrierea ex post facto a activitilor de mplinire a politicii; cere un sistem bine pus la punct de raportare a informaiilor care privesc politica respectiv, adesea dificil de elaborat (sistemele de gestionare a datelor din ageniile guvernamentale permit uneori evaluarea retrospectiv a procesului, deoarece conin date i despre implementare i despre efecte). Evaluarea experimental presupune focalizarea efectelor n condiiile unui control direct asupra intrrilor i proceselor; adic, la modul ideal, controlul tuturor factorilor care ar putea influena politica respectiv, mai puin unul - o anume variabil procesual sau un anume input. Ea cere ndeplinirea mai multor condiii: (1) un set bine definit i direct manipulabil de variabile ale "tratamentului", care s fie specificate n termeni operaionali; (2) o strategie de evaluare care s permit generalizarea maximal a concluziilor privind evoluia ct mai multor grupuri int similare (validitate extern); (3) o strategie de evaluare care s permit minimalizarea erorii n interpretarea performanelor politicii ca rezultante ale manipulrii unor procese sau intrri ale politicii (validitate intern); (4) un sistem de monitorizare care produce date de ncredere asupra relaiilor complexe dintre precondiii, evenimente neprevzute, intrri, procese, ieiri, impacte i consecine incidentale. Deoarece aceste condiii metodologice sunt destul de greu de ndeplinit, cel mai adesea se opteaz pentru "cvasi-experimente". Evaluarea retrospectiv a efectelor implic de asemenea monitorizarea i evaluarea rezultatelor, fr ns a avea un control direct asupra intrrilor i proceselor manipulabile ale politicii, ci, n cel mai bun caz, unul indirect ori statistic - adic evaluatorul ncearc s izoleze efectele mai multor factori diferii folosind metode calitative. Exist dou maniere diferite de a ntreprinde asemenea evaluri: longitudinal i transversal. Studiile longitudinale urmresc s surprind schimbarea efectelor la diferite momente din timpul derulrii politicii respective. Frecvent, asemenea studii se aplic n domeniul planning-ului familial, n care rata

194

fertilitii i schimbrile la nivelul acceptrii metodelor contraceptive sunt monitorizate i evaluate de-a lungul unei perioade rezonabile de timp: de la 5 la 20 de ani. Dimpotriv, studiile transversale ncearc s monitorizeze i s evalueze politici multiple la un anume moment. Obiectivul acestora este de a vedea dac rezultatele i impactul diferitelor politici variaz semnificativ fa de un altul, iar dac da, care anume aciuni, precondiii, sau evenimente neateptate pot explica diferena. Evaluarea decizional - teoretic utilizeaz metode descriptive pentru a produce informaii valide i de ncredere despre rezultatele explicit valorizate de ct mai muli dintre cei implicai (W. Dunn, 1981:411). Diferena specific dintre acest tip de evaluare i pseudo-evaluare sau evaluarea formal const din ncercarea de a reliefa i a face explicite obictivele i scopurile manifeste, ca i pe cele latente ale celor implicai (obiectivele formale fiind considerate doar o surs de valoare). Evaluarea decizional-teoretic este o modalitate de a depi unele din deficienele pseudo-evalurii i evalurii formale, precum: a) Subutilizarea sau neutilizarea informaiilor despre ceea ce s-a efectuat. Multe din informaiile obinute prin evaluri sunt folosite arareori sau niciodat pentru mbuntirea elaborrii politicii, n parte pentru c evalurile nu sunt suficient de armonizate cu obiectivele i scopurile prilor care au fost implicate n formularea i implementarea politicilor i programelor. b) Ambiguitatea obiectivelor de ndeplinit. Multe dintre obiectivele politicilor publice sunt vagi. Aceasta nseamn c acelai obiectiv general - de pild, mbuntirea strii de sntate sau ncurajarea unei mai bune conservri a energiei - pot conduce (i conduc) la rezultate care se contrazic la nivelul obiectivelor specifice. Situaia este de domeniul evidenei pentru c acelai obiectiv poate fi operaionalizat n termenii a cel puin urmtoarele tipuri diferite de criterii de evaluare: eficien, randament, adecvare, echitate, concordan i conformitate. Unul dintre scopurile evalurii decizional-teoretice este de a face explicit contradicia obiectivelor i de a le reduce ambiguitatea. c) Multitudinea obiectivelor contradictorii. Scopurile i obiectivele politicilor i programelor publice nu pot fi satisfctoare dac se concentreaz numai asupra valorilor uneia sau mai multor pri: n majoritatea situaiilor de evaluare sunt prezente mai multe persoane implicate avnd eluri n conflict. Un obiectiv principal al evalurii decizional-teoretice este de a pune n relaie informaiile despre efectele politicii cu valorile celor implicai. Acest proces se desfoar sub dou forme (W. Dunn, 1981: 412): i. Aprecierea evaluabilitii. Pentru aceasta se apeleaz la un set de proceduri menite s analizeze sistemul de luare a deciziei, care se presupune c beneficiaz de informaiile obinute i clarific obiectivele, scopurile i premisele fa de care trebuie msurat performana. ntrebarea fundamental este dac o politic poate fi evaluat n vreun fel. Pentru a fi evaluabil, o politic trebuie s ndeplineasc obligatoriu trei condiii: articulare limpede a acesteia; obiective i/sau consecine clare specificate;

195

 un set explicit de prezumii care s lege aciunile politicii de consecinele i/sau obiectivele sale (ntr-o relaie de determinare). ii. Analiza multiatribut a utilitii. Aceasta reprezint un set de proceduri pentru a scoate la iveal judecile subiective ale diverselor persoane implicate cu privire la probabilitatea de a se produce i de a fi valoroase efectele scontate de politic.
Paii derulrii a unei analize multiatribut a utilitii sunt:

1. Identificarea persoanelor implicate: identificarea celor care afecteaz i a celor care sunt afectai de politic. Fiecare dintre cele dou pri au obiective pe care caut s le maximizeze. 2. Precizarea problemelor relevante pentru decizie: specificarea direciei de aciune sau interaciune cu privire la care exist un dezacord ntre cei implicai. n cazul cel mai simplu vor fi dou: pstrarea status quo-ului i cteva noi iniiative. 3. Specificarea rezultatelor politicii: precizarea ordinii consecinelor ateptate n urma fiecrui curs al aciunilor. Efectele pot fi ierarhizate atunci cnd o aciune are mai multe consecine. O ierarhie a rezultatelor este asemntoare unui arbore al obiectivelor, cu precizarea c rezultatele nu sunt obiective dect n msura n care sunt valorizate. 4. Identificarea atributelor rezultatelor: gsirea atributelor relevante care fac ca rezultatele s fie de valoare. De exemplu, fiecare rezultat al politicii poate avea diferite tipuri de beneficii i costuri pentru diversele grupuri int. 5. Ordonarea atributelor: aezai n ordinea importanei fiecare atribut valorizat. 6. Scalarea atributelor: scalai atributele ordonate n funcie de importan, conferind arbitrar celui mai puin important atribut o valoare echivalent cu zece. Pentru a identifica atributul urmtor ca importan, rspundei la ntrebarea: de cte ori este acest atribut mai important dect fa de cel imediat mai puin important? Continuai procedura de scalare pn cnd cel mai important atribut a fost comparat cu toate celelalte. El poate avea o valoare pe scal de 10, 20, 30 de ori mai mare (sau mai mult!) dect cel mai puin important. 7. Standardizarea scalei: atributele scalate vor avea valori maxime diferite pentru diversele persoane implicate. nsumai toate valorile originale pentru fiecare scal, mprii fiecare valoare original la respectiva sum, apoi nmulii cu 100. Aceasta rezult din diferite scale ale cror componente au valori de pn la 100. 8. Msurarea efectelor: msurarea gradului n care fiecare efect este probabil s rezulte din realizarea fiecrui atribut. Probabilitatea maxim ar trebui s ia valoarea 100, iar cea minim 0. 9. Calculul utilitii: calculai utilitatea fiecrui efect dup formula:

Ui = wj uij unde Ui = agregarea utilitii efectului "i" Wj = valoarea standardizat pe scal a atributului "j" uij = probabilitatea ca efectul "i" s aib atributul "j"

196

10. Evaluarea i prezentarea: specificarea efectelor politicii cu cea mai mare performan i informarea decidenilor relevani (ibidem: 413-414). Valoarea analizei multiatribut a utilitii const n faptul c ofer posibilitatea de a gestiona obiectivele contradictorii ale tuturor celor implicai. Ea se poate aplica doar dac paii specificai anterior se deruleaz ntr-un proces de grup din care fac parte i cei implicai n mod relevant de politic. Prin urmare, grupurile care afecteaz i cele afectate prin politic trebuie s fie participani activi la evaluarea performanelor acesteia. Din perspectiv clasic, evaluarea de politici publice este privit ca un proces de nvare din i despre consecinele politicilor (Thomas Dye,1987), adic examinarea empiric, obiectiv i sistematic a efectelor programelor i politicilor publice. Cercetrile evaluative au n vedere cum poate fi msurat o politic prin prisma obiectivelor propuse, precum i a impactului actual al politicii. n mod curent, se msoar relaia costuri - beneficii i utilitatea, performana sau chiar se folosesc experimente. nelegem mai bine rolul tehnicilor evaluative dac relaionm stadiile politicilor cu circuitul informaiilor D.J. Palumbo n The Politics of Program Evaluation (1987). Ideea este reluat i adaptat astfel nct s reliefeze legtura dintre stadiile unei politici publice i analiza evaluativ (T. Parsons, 1995:546). n fazele de stabilire a agendei de lucru i de definire a problemei cercetarea evaluativ are implicaii n nelegerea mrimii i distribuiei problemei, n previzionarea nevoilor i n identificarea grupurilor int ale politicii, precum i a dimensiunilor acestora. Stadiul de configurare, de proiectare a politicii presupune tehnici decizionale pentru a gsi obiectivele cele mai potrivite. Se dorete aplicarea variantei optime cost - eficien. Analiza relaiei dintre cost - beneficiu i eficien - randament reprezint o aplicaie evaluativ anterioar stadiului propriu-zis dedicat evalurii: este iniiat prospectiv, iar nu retrospectiv. Conform lui Palumbo, n legitimarea politicii evaluarea privete acceptarea de ctre public, precum i de ctre cei direct implicai. Prin comparaie cu analiza cost-beneficiu, legitimarea este un exerciiu non-raional. Decidenii moderni vor s tie care este dimensiunea (reflectat n sondajele de opinie) sprijinului sau antipatiei fa de o iniiativ. Raionalizarea opiniei publice n forme care s permit celor care iau decizii s fac aprecieri asupra legitimitii unui program sau a unei politici sporete ncrederea acestuia. n plus, msurarea opiniei poate fi inclus n programe, prin introducerea unei grile publicabile cu referire la satisfacia sau insatisfacia beneficiarului fa de furnizarea serviciilor incluse n politica respectiv. Evaluarea formativ are loc chiar pe parcursul implementrii politicii i presupune analize privind amploarea i condiiile optime de punere n practic a politicii. Faza de implementare a politicii necesit un asemenea tip de evaluare tocmai pentru a gsi calea cea mai plin de succes. n acest stadiu se monitorizeaz maniera n care politica respectiv este administrat, furniznd-se astfel un feed-back menit s mbunteasc nsui procesul de implementare. Rossi i Freeman descriu acest mod de evaluare ca decurgnd direct din: 1) msura n care politica respectiv ajunge la populaia int vizat;

197

2) conformitatea livrrii serviciilor cu ceea ce era prevzut n proiectul politicii; 3) natura resurselor cheltuite n derularea actual sau viitoare a politicii (apud Parsons, 1995: 547). Monitorizarea implementrii ofer instrumente pentru a aprecia cum se aplic politica. Prin urmare, aceste informaii pot fi folosite pentru a corecta sau a controla livrarea politicii i a o face mai eficient. Aceasta ia forma a numeroase categorii de sisteme de gestionare a informaiei (Management Information Systems M.I.S), care faciliteaz acumularea i centralizarea continu a datelor ce hrnesc decizia managerilor. O tehnic central pentru abordarea M.I.S. a evalurii este cea a folosirii msurrii performanei ca surs primar de informaie despre aplicarea eficient a politicii. Acest tip de evaluare a predominat n anii 70: sub presiunea finanelor publice, era n cretere nevoia de eficientizare derivat din raportarea input-urilor la output-uri. Chestiunea cheie rmnea nzuina de a echilibra ceea ce se folosete i ceea ce se obine (Parsons, 1995: 548). Dezvoltarea evalurii performanelor trebuie neleas n contextul nevoii de control a finanelor publice i de atingere a celui mai nalt nivel de rentabilitate, eficien i eficacitate. Totui, controlul nu este att de neutru sau de tehnicist cum s-ar putea crede datorit propensiunii pozitiviste. Indicatorii de performan (P.I.) au adesea o nepermis ncrctur cu valori politice: cine stabilete criteriile pentru msurarea performanei, cum se calculeaz, cine adreseaz ntrebrile, care este perioada selectat pentru evaluare, cine hotrte ce se nelege prin eficien i eficacitate, cum se operaionalizeaz acestea. n plus, P.I. vorbesc despre cantitate, dar multe dimensiuni relevante reprezint caliti care pot sau nu s fie msurabile. Mai mult dect att, ct este de corect (chiar i metodologic) s compari performane n domenii diferite? Exist limite incontestabile ale cuantificrii, deoarece exist dimensiuni non cantitative, ca cele legate de echitate i dreptate. O cantitate mai mare nu nseamn neaprat c ea a fost distribuit echitabil n rndul celor care beneficiaz; de asemenea, nu putem preciza care dintre acetia aveau mai mare nevoie de respectiva intervenie. n economie, noiunea de echitate se aplic la distribuia bunurilor sau investiiilor, distingndu-i-se n mod obinuit o dimensiune orizontal (cu referire la tratament egal pentru egali), precum i una vertical (cu referire la tratament inegal pentru inegali, pentru a-i face mai egali). Se poate ntmpla ca mai mult s presupun o cale pentru mai ru, iar creterea cantitii s nu fie real pentru cei care primesc i folosesc, ci doar pentru cei la care ajung datele. Aadar, n sine msurarea performanelor poate s nu nsemne nimic (ibidem: 548). Cu toate acestea, P.I. aduc beneficii pentru c determin care este progresul pe calea atingerii obiectivelor, identific extensiile problemei i contribuie la mai buna managerializare a personalului. Se poate contraargumenta c P.I. ajut la creterea capacitii de control asupra oamenilor i organizaiilor. Dimpotriv, pentru avocaii P.I., adevarata problem ar fi cea a integritii i profesionalismului celor care calculeaz i implementeaz acest fel de audit al performanelor. Toate avantajele enumerate mai sus devin reale doar dac P.I. reflect adecvat activitile. Pentru ca ei s oglindeasc realitatea, la modul ideal ei trebuie s posed urmtoarele caracteristici: s aib consisten n timp i ntre uniti; s compare aceiai termeni; s fie clar i bine definii; s msoare doar ceea ce este n responsabilitatea managerului;

198

s nu fie independeni de mediul n care este luat decizia; s fie cuprinztori i s reflecte ariile semnificative ale problemei; s se limiteze la aspectele principale ale performanei; s fie relevani pentru specificul nevoilor i condiiilor mediului organizaional; s fie realiti n stabilirea scopurilor (Jackson, 1988; apud Parsons, 1995: 549).

Evaluarea sumativ ncearc s estimeze impactul actual al politicii sau programului asupra problemelor pentru care au fost concepute. Metodele integrate evalurii sumative sunt att cantitative ct i calitative, relevante fiind i evaluarea politicilor de ajustare structural i cea bazat pe teorie (Baker, 1999:1-13). a. Analiza Cost - Beneficiu (A.C-B). Este o tehnic de estimare sistematic a eficienei impactelor unei politici i a intrat n uzul cercettorilor odat cu evaluarea proiectelor de control al fluxului, din S.U.A. din anii '30. Actul de Control al Fluxului American (1936) cerea evaluarea proiectelor privind resursele de ap n termenii diferenei dintre beneficiile i costurile estimate. Ulterior, s-a ncercat identificarea costurilor i beneficiilor sociale, urmnd a decide dac reglementarea propus maximizeaz beneficiul net pentru societate (Weimer i Vining, 1999:331). Pentru A.C-B, valoarea relevant n luarea deciziilor este eficiena economic, iar cheltuiala presupus de fiecare rezultat important trebuie monetarizat. Dar, chiar i atunci cnd primeaz alte valori dect eficiena, A.C-B rmne un instrument util n evaluarea complex a unei politici. Este necesar identificarea tuturor impactelor semnificative i clasificarea lor n costuri i beneficii pentru diversele grupuri implicate. Principiul care ntemeiaz A.C-B este criteriul Kaldor-Hicks: o politic ar trebui adoptat doar dac cei care vor ctiga n urma aplicrii acesteia pot s compenseze pe deplin pierderile, existnd nc o mbuntire a situaiei. n deciziile privind cheltuielile publice, A.C-B este principalul cadru analitic i presupune enumerarea sistematic a tuturor costurilor i beneficiilor, tangibile i intangibile (adesea dificil de cuantificat i/sau de msurat). Ea a devenit o metod foarte utilizat n special dup cel de-al doilea rzboi mondial. Uneori A.C-B este descris ca versiune a administraiei publice de contabilizare exclusiv a profitului i pierderilor. Totui, analogia nu este potrivit (dup E. Stokey i R. Zeckhauser, 1978: 134) deoarece examineaz ntregul impact al proiectului, intern i extern, pe cnd afacerile private se concentreaz doar asupra impactului care le poate afecta bunstarea. n plus, profitul i costul sunt concepte "ex post" (care descriu ceea ce s-a ntmplat dup nfptuire), n timp ce A.C-B poate fi i "ex ante": ca ncercare de a evalua proiectul nainte de a decide n ce form i la ce scar s fie aplicat sau chiar dac nu trebuie aplicat deloc. Argumentul fundamental implicat n A.C-B este eficiena economic: resursele s fie utilizate n cel mai valoros mod (incluznd i posibilitatea de a fi administrate privat). n practic, A.C-B ajut i la o definire ct mai clar a proiectelor, presupunnd o analiz cantitativ de detaliu. Tehnica prezint pericolul potenial de a fi aplicat abuziv datorit aurei sale de obiectivitate i precizie. Foarte important pentru calitatea A.C-B este calitatea datelor cu care se opereaz.

199

Procedura urmat const (n general) din cinci pai (ibidem: 136): 1) se identific alternativa (sau alternativele) de analizat; 2) se determin toate categoriile de implicaii pentru societate; 3) se estimeaz impactul, atribuind o valoare monetar fiecrei schimbri: cele favorabile vor fi nregistrate ca beneficii, celelalte drept costuri, acordnd atenie i evoluiei n timp a acestora; 4) se calculeaz beneficiul net (scznd totalul costurilor din cel al beneficiilor); 5) se alege alternativa cea mai eficient. A.C-B este un instrument ce nu trebuie aplicat mecanic: circumstanele, plasarea problemei n context i estimrile generale conduc la stabilirea unui anumit nivel de detaliu al analizei. Regula folosit este ca, n toate situaiile de alegere, s selectezi varianta care produce beneficiul net cel mai mare. Desigur, este posibil ca toate alternativele s produc un beneficiu net negativ, n asemenea cazuri cel mai eficient fiind atunci s nu dai curs nici uneia. "Raportul beneficiucost" desemneaz mprirea totalului beneficiilor la costurile totale. Valoarea acesteia variaz n jurul unei uniti i poate conta n alegerea sau respingerea unei alternative. n multe situaii, criteriul "raportului beneficiu - cost" conduce la aceleai opiuni ca i criteriul "maximizrii benficiului net", ns nu ntotdeauna (de pild, cnd trebuie ales ntre alternative care se exclud reciproc sau cnd limitarea resurselor reprezint o constrngere). De altfel, este general acceptat faptul c "raportul beneficiu-cost" nu reprezint un criteriu satisfctor pentru a lua o decizie (ibidem: 146). Dincolo de msurarea intrrilor i ieirilor, precum i a echivalrii acestora n bani, A.C-B trebuie s se concentreze i asupra distribuiei costurilor i beneficiilor ce rezult din aplicarea unei politici publice. Frank Fischer citeaz n lucrarea sa (1995: 37) un set de ntrebri lansate de J.T. Bonnen nc din 1969 pentru a clarifica chestiunea impactului distribuiei. Pentru beneficii: 1) Care este inta sau obiectivul programului sau politicii publice, cine ar trebui s beneficieze? 2) Cine beneficiaz de fapt, ce grupuri? - uneori nefiind att de simplu s identifici cu claritate grupurile care beneficiaz. 3) Ct este de mare beneficiul total al politicii? de multe ori, plasarea unei valori n rndul beneficiilor unui program de asemenea nu constituie o sarcin uoar. 4) Care este distribuia beneficiilor politicii printre cei crora li se aplic? 5) Care este distribuia curent a investiiilor i bunurilor sau altor dimensiuni relevante pentru bunstarea actualilor beneficiari, precum i pentru cea a beneficiarilor poteniali? Pentru costuri: 1) Cine ar trebui s suporte costurile politicii? - uneori natura unei politici face ca rspunsul la aceast ntrebare s fie deosebit de dificil, dac e n general posibil. 2) Cine pltete de fapt costurile politicii? Identificarea grupurilor responsabile ar trebui

200

s ia n considerare nu doar structura taxelor, ci preul direct i efectele intrrilor, precum i efectele indirecte ale factorului major. 3) Care este costul total al politicii? - de multe ori, acesta include costuri sociale i economice care nu sunt reflectate de cheltuieli bugetare. 4) Cum sunt distribuite costurile politicii ntre grupurile rspunztoare? 5) Care este distribuia curent a bunurilor i investiiilor pentru grupuri care pltesc efectiv, precum i pentru cei vizai a plti sau potenialii pltitori? Odat stabilit empiric efectul unei politici, evaluarea l poate msura de aici nainte ca "beneficiu", spre deosebire de costurile presupuse de atingerea acestuia. Trebuie puse n balan "intrrile" unei politici cu "ieirile" acesteia, investiiile cu rezultatele obinute. Majoritatea cercetrilor experimentale se ocup de calcularea consecinelor politicilor, prin A.C-B atribuindu-se costuri i beneficii numerice i calculndu-se n termeni monetari cea mai eficient alternativ de politic (Gramlich, 1990 - apud Fischer, 1995:35). Prin A.C-B se verific performana politicilor, acordndu-i o valoare economic. Pornind de la premisa c deciziile se iau tehnicist-raional, metoda folosete valorile monetare ca standard de msurare. Obiectivul fundamental este de a determina n ce condiii investiia fondurilor ntr-o politic este economic avantajoas. n analizele mai complexe, metoda este folosit pentru a identifica politica de care s beneficieze cel mai mare numr de indivizi dintr-o societate dat. Ideea este simpl: analistul determin mai nti costurile de care este nevoie pentru factorii de input n mplinirea unei anumite politici; apoi atribuie valoare bneasc rezultatelor (outcomes) prezumate ori actuale, ce se asociaz n derularea politicii. n sfrit, se calculeaz eficiena politicii punnd n relaie costurile cheltuite i beneficiile produse. O politic eficient este una n care beneficiile depec costurile; o politic este ineficient atunci cnd, dimpotriv, costurile depesc beneficiile. Folosind A.C-B n formularea politicilor publice, factorii de decizie se nscriu implicit ntr-o etic specific bazat pe utilitarianism. S ne aducem aminte c, dup F. Fischer (1995: 36) analiza cost beneficiu cuprinde patru pai: 1. sunt stabilii cei care pltesc i cei care beneficiaz de aplicarea unei politici; 2. se atribuie valoare monetar pentru resurse i pentru rezultatele politicii; 3. se estimeaz costurile i beneficiile peste timp; 4. se calculeaz raportul dintre costuri i beneficii. b. Analiza cost - eficien (A.C-E). O variant frecvent utilizat a A.C-B este analiza costeficien. n acest caz, costurile sunt msurate n raport cu nivelurile specifice ale rezultatului (ex: numrul de studeni care au absolvit). ntr-o A.C-E, compararea variantelor de aciune se realizeaz n termenii costurilor i ai potenialului relativ sau ai capacitii de a atinge anumite obiective (Quade, 1982 - apud Fischer, 1995: 38). Acest fel de analiz este folosit cnd scopul este de a determina care dintre variante atinge cel mai bine obiectivul fixat, precum i atunci cnd este greu s atribui rezultatelor o valoare monetar. Principala metod este de a calcula media costurilor

201

relative pentru rezultate. Pentru aceasta este necesar s se calculeze costurile normale ale fiecrei alternative luate n consideraie, s se msoare apoi efectele fiecrei alternative i, n sfrit, s se decid care alternativ are efectul cel mai mare cu preul cel mai mic. De pild, pentru a gsi cel mai bun raport cost - eficien pentru transportul unor persoane dintr-un ora la aeroport, se poate compara media per persoan a costului pentru autobuz, cu cea pentru tren (Fischer,1995: 37). c. Analiza risc - beneficiu (A.R-B). Reprezint o alt variant de A.C-B, dar n cazul dat consecinele negative ale unei alternative de aciune sau ale unei politici sunt msurate n funcie de categoriile i magnitudinea riscurilor pentru indivizii sau comunitatea expus, n locul unitilor monetare (Sylvia, Meier, and Gunn, 1991 - apud Fischer,1995: 38). Ca i n A.C-B, procesul de luare a deciziei este formal adaptat scopului final de a alege alternativa cea mai bun de politic public. Conform cadrului standard al A.R-B, obiectivul principal este de a alege alternativa cu cea mai mai nalt valoare cantitativ pentru volumul total al beneficiilor scontate minus numrul total i nivelul riscurilor prezumate, pentru toi membrii afectai ai comunitii relevante. A.R-B s-a dezvoltat ca rspuns la provocrile pe care societatea tehno-industrial le-a ridicat n faa decidenilor. Datorit unui numr tot mai mare de ameninri nou aprute pentru sntate i pentru mediu, a fost nevoie de metode de msurare empiric a riscurilor asociate, care s vizeze evaluarea acceptabilitii lor. (Acest tip de analiz nu a rmas doar o metod general de decizie, ci a fost formal adoptat de Agenia de Protecie a Mediului din S.U.A. drept criteriu de baz n dezvoltarea i evaluarea oricrei reglementri pertinente de mediu.) A.R-B integreaz dou demersuri: A.C-B i estimarea riscului. n domeniul amintit, riscul se estimeaz avndu-se n vedere att potenialul pericol tehnologic, ct i ameninrile toxice la sntate. Principiul de estimare a riscurilor este acelai. Pentru expunerea la toxicitate, de pild, obiectivul este de a preciza cu acuratee implicaiile pentru sntate nainte i dup existena pericolului i de a stabili standardele valide de siguran pentru protecia populaiei expuse. Aceasta presupune patru etape: procesul de identificare a pericolului; estimarea amplorii expunerii umane; modelarea dozei de reacie; caracterizarea riscului complet. De obicei, se ine cont de scenariile cele mai pesimiste, rezultatul fiind exprimat n general ca un numr probabil de mbolnviri la o mie sau un milion de persoane expuse. Fundamentale sunt ntrebrile privind abilitatea de a cuantifica riscurile particulare la adresa cetenilor, dat fiind mai ales numrul redus de date empirice despre efectele chimice n contextul expunerii respective. Evaluatorul construiete adesea modelele statistice complexe bazate pe simulri ale micrii unor substane periculoase (n aer, n ap sau la animale) i pe prefigurarea activitii umane ce ar crea expunerea la acestea. Datorit ipotezei folosite privind modul n care acele substane ajung n corpul uman, apar dificulti de interpretare derivate din: diferena dintre efectele unei doze crescute folosit experimental i cele ale dozei mai mici existente n realitate; complexitatea transferrii la om a rezultatelor aplicrii testelor pe animale; raportarea expunerii pe termen lung la cea pe o perioad mai scurt. A doua faz a A.R-B este o A.C-B, iar obiectivul explicit este de a compara beneficiile rezultate din activitatea periculoas cu riscurile pe care aceasta le implic. Totui, costurile se definesc n termenii nivelului specific de risc, iar nu n valori

202

monetare. Metoda presupune att calcularea beneficiilor proiectului, compararea raiei riscurilor i beneficiilor, ct i multiplicarea cu numrul total de populaie afectat. A.C-B, A.C-E, A.R-B sunt necesare i n evaluarea prospectiv, n urma creia se poate opta pentru aplicarea unei politici sau a alteia, ns ele vor fi ntotdeauna nsoite i de alte estimri. A.C-B este binevenit dup implementarea unei politici pentru a constata n ce msur limitrile bugetare conduc la decizia de ncheiere, restrngere sau transformare a politicii respective. Acest tip de evaluare ar aparine, dup clasificarea propus de Lincoln i Guba n 1985, primei generaii - anume tehnic - urmnd a subzista i a fi mbuntit pe parcursul celorlalte vrste ale evalurii - descriptiv, apreciativ, participativ. Analiza cost-beneficiu se nscrie n cadrele pozitiviste clasice, oarecum depite la ora de fa, dar nu abandonate. Evaluarea de impact. Dei e tot o evaluare de tip sumativ, vom trata separat evaluarea de impact deoarece ea este, poate, forma cea mai frecventat de evaluare. Ea urmrete s stabileasc dac intervenia produce sau nu efectele scontate. Estimrile au un oarecare grad de plauzibilitate, cu att mai mare cu ct designul este mai ngrijit. Dar, cu toate c exigenele metodologice sunt nalte, presiunea unor consideraii de ordin practic - timpul, banii, protejarea subiecilor etc. - limiteaz opiunile reale. Evaluarea de impact vizeaz aprecierea efectelor unei intervenii publice prin realizarea sistematic a unor comparaii semnificative de exemplu, ntre situaia de dinainte i cea de dup aplicarea politicii; compararea impactului interveniei asupra unui grup fa de altul sau ntre un grup asupra cruia s-a intervenit i un altul de control; compararea a ceea ce s-a ntmplat cu ceea ce s-ar fi putut ntmpla fr intervenia respectiv; sau compararea impactului aceleiai politici n diferite zone ale rii. La rigoare, o evaluare de impact trebuie s estimeze un contrafactual: adic ce sar fi ntmplat dac proiectul nu s-ar fi derulat, fa de ceea ce s-a ntmplat n realitate. Pentru a determina aceasta, este necesar evidenierea efectelor interveniei, prin raportare la ali factori, folosind grupuri de comparaie i grupuri de control. Grupul de comparaie este un grup aleator care nu a beneficiat de programul investigat, n timp ce grupul de control este selecionat din aceeai categorie de populaie cu cei asupra crora se intervine. Noiuni cheie: Factori de deformare: variabile exterioare care rezult deodat cu efectele i care ascund ori exagereaz "adevratele" efecte ale unei intervenii. Studii transversale: o form de cercetare de impact n care sunt identificate inte neexpuse tratamentului i sunt comparate cu inte care au fost expuse. Efecte de design: impactul asupra constatrilor derivate din metodele i procedurile folosite pentru a estima efectele nete ale politicii. Generalizabilitate: extensia n care rezultatele unei evaluri de impact pot fi extrapolate la politici similare sau de la politicile abia supuse testelor la cele deja implementate. Efectele rezultatelor brute: rezultatul total msurat printr-o evaluare, cu referire doar la partea care poate fi cauzat de intervenie. Impact: efectele nete ale politicii. Meta-analiz: analiza sistematic a unei serii de evaluri de impact a unei politici sau 203

a unui grup de politici, pentru a oferi o estimare serioas i generalizabil a efectelor nete. Efecte nete: rezultatul unei intervenii, dup ce factorii deformatori au fost nlturai. Msur prin procur: o varibil folosit "prin asociere" pentru una care este dificil de msurat direct. Cvasi - experiment: un design de cercetare de impact n care grupul "de control" i cel "experimental" nu au fost formate randomizat (la ntmplare). Experiment randomizat: un design de cercetare de impact n care grupul "de control" i cel "experimental" sunt selectate randomizat. ncredere: msura n care rezultatele obinute sunt repetabile n condiii asemntoare. Reproductibilitate: msura n descoperirile unui studiu pot fi reproduse de ali cercettori n condiii comparabile. Efect stochastic: fluctuaii de msurare atribuibile ntmplrii, anselor. Serii n timp: un design de cercetare a impactului n care efectele sunt estimate de-a lungul unei serii de msurtori de dinainte i de dup intervenie. Msur valid: o msur care reflect sau se presupune c ar putea s reflecte conceptul care se intenioneaz a fi msurat. (dup P. Rossi i H. Freeman, 1991: 226-227)

Evaluarea impactului este adnc nrdcinat n valori, credine, ideologii sau diverse alte raiuni politice; de aceea, a face dovada c o politic a avut un anume impact sau altul este o chestiune delicat. n privina terminrii unei politici, ideea c procesul ar decurge conform unui calcul raional al costurilor i beneficiilor este departe de realitate. ntr-un studiu de referin din 1983, Peter de Leon releva faptul c decizia de ncheiere a unei politici publice rmne - n esen - politic, chiar dac i se poate ataa eventual o evaluare sumativ. Unul dintre cele mai interesante modele de evaluare a impactului include dirijarea unui experiment social, tocmai pentru a cerceta situaia de dinainte i de dup intervenie. n acest scop se folosete un grup martor i unul asupra cruia se intervine experimental. Datele rezultate n urma experimentului sunt de obicei foarte limpezi, dar interpretarea lor ridic probleme. Principalele etape n proiectarea i implementarea evalurilor de acest tip sunt: 1. descrierea succint a politicii pentru a vedea dac este necesar sau nu o evaluare a impactului, precum i dac o astfel de evaluare este posibil sau nu; 2. clarificarea obiectivelor evalurii (ntrebrile eseniale, pistele, direciile de evaluare), precum i estimarea posibilelor erori; 3. aprecierea resurselor informaionale (cercetarea relevanei datelor avute la dispoziie); 4. proiectarea evalurii (stabilirea metodelor, selectarea grupurilor de comparaie etc.); 5. formarea echipei de evaluatori; 6. culegerea datelor; 7. analiza datelor, alctuirea raportului i diseminarea rezultatelor. 204

ntrebrile tipice pentru evaluarea de impact sunt: Cum sunt afectai beneficiarii de politica derulat? Au existat mbuntiri ca rezultat direct al politicii respective sau ele s-ar fi produs oricum? Poate fi modificat acea politic astfel nct s aib un impact mai mare? Costurile sunt justificate? Uneori nu se poate delimita impactul net atribuibil interveniei publice, datorit insuficienei datelor semnificative care s diagnosticheze situaia iniial (prin comparaie cu care s-ar putea determina impactul). n situaia absenei datelor privind starea anterioar, li se poate cere celor care particip la acest program s evoce statutul lor anterior, chiar dac comparaia va fi afectat insuficiena datelor existente (Hodwood, Gunn, 2000:247). Adesea, impactul major, inclusiv eventualele efecte neanticipate pot fi observate abia mai trziu. Pot exista (i adesea exist!) factori i evenimente corelate cu efectele, dar care nu sunt cauzate de intervenia public respectiv. La rigoare, trebuie vzut ce s-ar fi ntmplat dac respectiva politic nu s-ar fi derulat sau ce ar fi fost veridic n alte condiii. Pentru a determina aceasta, este necesar delimitarea efectului propriu-zis de ali factori, folosind grupuri de control i de comparaie. Grupurile de control sunt alctuite din indivizi neinclui n acea politic; ei nu beneficiaz de aceasta i sunt comparai cu un grup asupra cruia s-a intervenit. Persoanele din astfel de grupuri sunt selecionate ntmpltor (randomizat) din aceeai populaie cu participanii la respectiva politic, n timp ce grupul de comparaie este un simplu grup care nu beneficiaz de intervenia politicii investigate (World Bank: 9). E deosebit de important ca grupul de control i cel de comparaie trebuie s fie asemntoare din toate punctele de vedere cu grupul supus interveniei: deosebirile dintre ele s decurg doar din participarea sau non-participarea la acea politic. Delimitarea strict a impactului unei politici de situaia de fapt este destul de delicat n absena interveniei, ea putnd fi afectat de evoluia istoric, erori de selecie i de contaminare. Pentru stabilirea impactului se pot folosi i metodele calitative sau participative, care ofer adesea o incursiune critic la nivelul percepiei i valorizrii programului de ctre beneficiari. PROIECTAREA I APLICAREA EVALURILOR DE IMPACT (dup procedura Bncii Mondiale) 1. 2. 3. 4. 5. 6. Pe parcursul identificrii politicii: Determin dac pui la punct o evaluare sau nu Clarific obiectivele evalurii Exploreaz disponibilitatea datelor Proiecteaz evaluarea Formeaz echipa de evaluare Dac vor fi colectate date: i. proiecteaz eantionul i selecia ii. dezvolt instrumentul de culegere a datelor

205

iii. pregtete personalul n domeniu i stabilete-i conducerea iv. testeaz (pilot) v. culege datele vi. gestioneaz datele i accesul Pe parcursul implementrii politicii: 7. Continu culegerea de date 8. Analizeaz datele 9. Scrie rezultatele i discut-le cu cei care fac politica, precum i cu celelalte persoane implicate 10. ncorporeaz rezultatele n proiectul de derulare a politicii Determin dac evaluezi sau nu Evaluarea de impact difer de alte evaluri prin aceea c este concentrat asupra aprecierii cauzalitii. Date fiind complexitatea i costurile unei evaluri de impact, trebuie estimate costurile i beneficiile i, de asemenea, trebuie analizat dac nu ar fi mai potrivit o alt abordare (ca de exemplu monitorizarea indicatorilor de performan sau o evaluare a procesului). Dar poate c factorul decisiv rmne acela de a stabili dac o astfel de evaluare are un sprijin politic solid i un suport financiar. Mobilizarea resurselor i efortul cerute de aplicarea unei evaluri de impact sunt indicate atunci cnd proiectul de evaluare a politicii este inovativ, replicabil, presupune alocarea unor resurse substaniale i intervenii bine definite. Ele ar trebui s fie prioritare dac proiectul n cauz lanseaz o nou abordare, care este luat n consideraie pentru o viitoare extindere pe baza rezultatelor respectivei evaluri. Important este de asemenea dac politica evaluat este suficient de dezvoltat pentru a i se putea evalua impactul. Politicile pilot i reformele in statu nascendi sunt adesea nclinate s-i revad coninutul, precum i maniera de implementare. Aceste schimbri pot submina coerena eforturilor evaluative, mai ales n cazul experimentelor care au nevoie de o determinare precis a grupului de tratament i a celui de control. Atunci cnd politicile de evaluat sunt nc n procesul de definire, este mai indicat evitarea cercetrii impactului pentru a le permite s-i pstreze flexibilitatea. Ctigarea sprijinului politic i financiar se poate dovedi dificil, dar este o condiie prealabil desfurrii proiectului. Finanatorii i politicienii trebuie convini c evaluarea este un exerciiu util n msura n care ea ridic ntrebri ce pot fi relevante n luarea unor decizii privind extinderea, restrngerea ori rafinarea politicii. n plus, ei trebuie convini de legitimitatea formulei de evaluare i, prin urmare, a rezultatelor, mai ales atunci cnd rezultatele nu sunt att de "pozitive" precum se ateptaser. Finanarea unei evaluri de impact este o chestiune delicat i pentru c datele cu privire la costurile acesteia sunt dificil de obinut. Poate c cel mai neplcut aspect deriv din valorificarea public a evalurii: dac rezultatele sale urmeaz a fi utilizate n politicile din alte ri, cum este adesea cazul n programele Bncii Mondiale, de ce ar trebui ca o anumit ar s plteasc pentru o asemenea evaluare? Experiena arat c statele sunt dispuse s suporte majoritatea costurilor evalurii, ns nu n ntregime. S clarifici obiectivele evalurii Odat hotrt faptul c evaluarea de impact este necesar i posibil, trebuie stabilite cu claritate obiectivele, iar acordul asupra chestiunilor cheie care constituie

206

inima evalurii este esenial. Cunoaterea obiectivelor conduce la identificarea nevoilor de informaie, la fixarea indicatorilor de impact i a efectelor relevante, precum i la construirea strategiei de evaluare pentru a oferi rspunsuri la ntrebrile dorite. Folosirea unui cadru logic reprezint un instrument de nenlocuit pentru a identifica obiectivele programului i necesarul de date concrete. Banca Mondial utilizeaz din ce n ce mai mult un astfel de cadru alctuit de o matrice simpl de patru pe patru, n care se armonizeaz informaiile privind obiectivele unei politici cu: - modul n care performanele vor fi urmrite, folosind jaloane i orare de lucru; - ce impact vor avea rezultatele politicii asupra instituiei sau sistemului care beneficiaz; - cum va fi msurat; - ce input-uri sunt folosite pentru a conduce la acele rezultate. Cu ali termeni, se prezum c impactul scontat al politicii este dependent de ceea ce "intr", de resurse, ca i de o serie de ali factori. Trebuie identificate msurile cantitative pentru fiecare pentru fiecare verig din ciclul politicii. Aceast abordare nu conduce evaluatorul la decelarea impactului neateptat la politicii, dar l ajut s pstreze obiectivele limpezi i n centrul ateniei. Tehnicile calitative sunt de asemenea utile n evidenierea participrii, n clarificarea obiectivelor i a indicatorilor impactului. Interveniile fiind n genere destul de complexe, evaluarea trebuie s se adreseze obiectivelor detaliate pe categorii, concentrndu-se nu numai asupra impactului, dar i asupra unor aspecte operaionale: acoperirea intelor i respectarea graficului de formulare i de implementare a politicii. Evaluarea de impact poate fi completat de analize cost - eficien i evaluri ale procesului: raportul cost - eficien poate interesa n mod deosebit pentru cei care vor s decid n privina extinderii, restrngerii sau reformrii interveniei; evaluarea procesului poate fi relevant n aprecierea procedurilor, normelor, dinamicii i constrngerilor din furnizarea serviciului. S explorezi datele disponibile Evalurile de impact utilizeaz multe categorii de date. Acestea pot include de la studii transversale i cercetri panel (la mai multe momente n timp) pn la date calitative cum ar fi cele din interviuri deschise etc. Ideal ar fi ca informaia s fie disponibil la nivel de individ pentru fi sigur c este apreciat adevratul impact. Datele de la nivel de gospodrie pot ascunde diferene n alocarea de resurse n interiorul familiei, care afecteaz n principal femeile i copiii, deoarece ei au adesea o contribuie limitat la resursele productive. Cu ceva creativitate, este posibil s maximizezi resursele informaionale deja existente. Datele caracteristice pentru populaia de interes vor fi folosite drept fundament pentru a determina dimensiunile eantionului, pentru construirea cadrului de eantionare i pentru selectarea acestuia. Alte tipuri de date ca pot fi disponibile ntr-o ar dat i se pot utiliza n evaluri de impact sunt: studiile privind veniturile i cheltuielile la nivel de gospodrie; studiile de msurare a standardului de via (LSMS); studiile privind piaa locurilor de munc; nregistrarea cooperativelor, uniunilor de credit i a altor instituii financiare;

207

 datele privind sntatea public, mortalitatea infantil, incidena diferitelor boli infecioase, numrul femeilor care se folosesc metode contraceptive sau consumul de prezervative; studii specializate sub conducerea universitilor, organizaiilor nonguvernamentale, grupurilor de consulting; date de monitorizare de la administratorii politicii; studii de caz. Folosirea datelor de cercetare existente Pe parcursul proiectrii pot fi ntreprinse multe studii. Dac este planificat msurarea indicatorilor cerui, evaluarea este capabil s extrapoleze eantionul la populaia de interes pe parcursul studiilor generale. Dimpotriv, dac este planificat un studiu care acoper populaia de interes, evaluarea poate introduce o ntrebare ori serii de ntrebri ca parte a studiului, sau poate aduga studii calitative pentru a completa informaiile cantitative. Identificarea resurselor de date pentru evaluarea de impact Principala condiie care apare aici este aceea a bunei cunoateri a politicii. Este riscant s porneti la o evaluare fr a ti multe despre detaliile administrative i instituionale ale politicii; aceste informaii provin n mod obinuit de la cei care o administreaz. Culegerea de informaii despre "faptele stilizate" relevante pentru aezare. Ele pot include modul n care funcioneaz piaa de munc, diviziunile etnice majore, modul de reprezentare al srciei, alte politici publice relevante n context. Eclectism n privina datelor. Sursele pot fi att informale (de pild, interviuri nestructurate cu participani la acea politic), ct i date cantitative despre eantioane reprezentative. Totui, este dificil s detectezi contrafactuali prin interviuri sau focusgrupuri; ncearc mai degrab s ntrebi pe cineva care a participat curent la politica respectiv "ce-ai fi fcut acum dac aceast politic n-ar fi existat?" S vorbeti cu participani la politic poate fi folositor, dar nu poi oferi o evaluare credibil bazndu-te numai pe acestea. Garania c exist date privind indicatorii efectelor i variabilele explicative relevante. Ai nevoie s te descurci mai trziu cu eterogenitatea efectelor n funcie de condiiile de participare la politic. Efectele pot fi diferite dac, de pild, un participant are un nivel superior de educaie. Se poate s nu fie posibil s distingi impactul politicii dac nu controlezi aceast eterogenitate. n funcie de metodele utilizate, pot fi necesare date n ceea ce privete variabilele care influeneaz participarea dar nu influeneaz efectele ale participrii date. Aceste variabile instrumentale pot fi valorificate n clasificarea efectelor cauzale ale politicilor. Datele despre efecte i despre variabilele explicative relevante pot fi cantitative ori calitative, dar trebuie s fie posibil organizarea informaiilor ntr-o structur sistematic de date. Sursele specifice de date privind efectele i ceea ce le determin, inclusiv participarea la politic, deriv n mod obinuit din anumite date de cercetare. Uniti de observare pot fi gospodria, firma, zona geografic, n funcie de politic studiat.

208

Datele de cercetare pot adesea s fie suplimentate cu alte date despre acea politic (ca cele din baza de date a monitorizrii politicii) sau despre localizarea ei (precum bazele de date geografice).

Proiectarea evalurii Odat clarificate obiectivele i resursele de date, poi ncepe s proiectezi fazele evalurii de impact. Alegerea metodologiei va depinde de ceea ce vrei s evaluezi, de ct timp ai la dispoziie, de constrngerile bugetare, precum i de capacitatea de implementare. Argumentele pro i contra n privina diferitelor tipuri de design trebuie cntrite pentru a determina care metodologie este mai potrivit i ce tehnici cantitative i calitative se pot folosi pentru a se completa reciproc. Chiar i dup ce a fost fixat formula de evaluare i a fost construit proiectul, evaluatorii trebuie s rmn flexibili i s modifice la nevoie designul, pe msur ce este implementat. n definirea designului este de asemenea important cum se va armoniza evaluarea de impact cu strategia general de monitorizare i evaluare a politicii. ntregul efort de evaluare trebuie croit dup cerinele de informare specifice politicii. Problemele de evaluat Chestiunile ce trebuie evaluate sunt foarte legate de designul evalurii n termenii tipului de date colectate, unitilor de analiz, metodologiilor folosite i a programrii diverselor stadii. De exemplu, n aprecierea impactului unor manuale asupra rezultatelor n nvare, este necesar conceperea unei evaluri pentru a msura impactul la nivelul studenilor, grupelor i profesorilor pe durata unui an colar. Un astfel de studiu, evident, va diferi de unul care i propune msurarea impactului serviciilor oferite prin fondurile de investiie social, care ar necesita date despre facilitile existente n comunitate i n gospodrii. n clarificarea problemelor de evaluat, este de asemenea important luarea n consideraie a implicaiilor acelei politici. Cci n implementarea politicii pot aprea efecte secundare, care nu pot fi surprinse prin culegerea de date i eforturile de analiz specifice. Programarea n timp i chestiunile bugetare Dac ntreprinzi o evaluare ex-ante, problema critic ine de estimarea impactul nainte de termenul de implementare al politicii. Oricum, rezultatele trebuie furnizate atunci cnd este nevoie de ele, la momentul anumit din ciclul de derulare al politicii. Ele pot fi cruciale n luarea unor decizii de continuare sau ncheiere a unui politicii (de pild n perioade electorale) etc. Anumite metode cer mai mult timp dect altele pentru aplicare. Atribuirea randomizat i metodele de comparare a situaiei de dinainte cu cea de dup necesit mai mult timp dect abordrile comparative puse la punct ex-post. Cnd foloseti abordrile comparative de apreciere a situaiei nainte i dup implementarea unei politici, cu stabilirea unui demarcaj i aprecierea situaiei imediat urmtoare, timpul trebuie s-i permit ca cel din urm membru al grupului de tratament s primeasc intervenia, mai apoi o alt perioad pentru ca efectele ulterioare implementrii politicii s se materializeze i s fie observabile. Grossman (1994) sugereaz c perioada tipic ce

209

trebuie s treac pentru a se putea examina impactul este de dousprezece pn la optsprezece luni dup nscrierea eantionului n intervenie. n programele Bncii Mondiale, cnd se ateapt att ca intervenia s aib loc, ct i materializarea efectelor, perioada considerat este uneori de ani. Cerinele de timp ale evalurii nu pot conduce la modificri n politica evaluat: prin nsi natura sa, evaluarea este un subiect ncadrat temporal n restul politicii. De pild interveniile care privesc infrastructura cer mult timp. Variabila timp este sensibil i din pricina indicatorilor selectai atunci cnd au nevoie de o durat mai mare pentru a se manifesta n beneficiul populaiei, cum ar fi schimbrile n rata fertilitii sau la nivel educaional. Capacitatea de implementare n ierarhizarea complexitii proiectelor de evaluare cel din urm considerent ine de capacitatea de implementare a echipei de evaluare. Aplicarea poate fi foarte dificil, mai ales n rile n care lipsete expertiza n privina cercetrii evaluative a politicilor. Compoziia echipei de evaluare este important, ca i experiena acesteia n a aplica diversele metode. Acest fapt este relevant mai ales cnd se lucreaz cu agenii din sectorul public care au multiple responsabiliti i un personal disponibil limitat. Cunotinele echipei sunt importante nu numai pentru calitatea evalurii, dar i pentru oportunitatea costurilor, innd cont de toate eforturile pe care trebuie s le fac echipa. Exist situaii n care conducerea ageniei responsabile de acea politic este angajat i n alte politici, nemaifiind n stare s opereze conform orarului stabilit. Aceste situaii pot fi evitate dac se constituie o unitate responsabil exclusiv cu evaluarea respectiv: s se asigure c se respect timpii programai pentru fiecare activitate, ca i distribuirea personalului i a resurselor pe parcursul tuturor activitilor. Formarea echipei de evaluare Cei care sunt implicai n munca de evaluare trebuie s posede anumite carcteristici. Calitatea i eventual utilitatea unei evaluri de impact pot crete considerabil datorit unei coordonrii externe ntre membrii echipei i cei care fac politica public respectiv. Membrii echipei trebuie identificai ct mai repede cu putin, dup care trebuie stabilit un acord asupra rolurilor i responsabilitilor i mecanismul de comunicare pe parcursul punctelor cheie ale evalurii. n esen, o echip cuprinde managerul evalurii, analitii economici i n tiinele sociale, cei care proiecteaz evaluarea, expertul n eantionare, echipa de teren i conductorul ei, cei care structureaz i proceseaz datele. n funcie de mrimea, scopul i designul studiului, unele responsabiliti vor fi mprite sau, adaptat nevoilor, alte persoane se vor aduga nucleului echipei. Cnd lipsete experiena n integrarea abordrilor cantitative i calitative, poate fi nevoie de un timp suplimentar n vederea ntririi echipei i construirii unei colaborri depline. n general posturile cu responsabiliti ntr-o echip includ: Managerul evalurii responsabil de stabilirea nevoilor de informaie i a indicatorilor evalurii, trasarea termenilor de referin, selectarea metodologiei de evaluare, precum i alctuirea echipei. n multe din cazuri, tot el se ocup de analiza politicii publice.

210

 Analitii politicii pentru datele cantitative este nevoie de un economist, iar pentru a analiza participarea i datele calitative este nevoie de un sociolog sau un antropolog. Dimpreun, ei trebuie implicai n scrierea raportului privind evaluarea. Expertul n eantionare poate ghida procesul de selecie al eantionului. n privina datelor cantitative, el trebuie s poat calcula dimensiunile adecvate ale eantioanelor pentru indicatorii stabilii, s selecteze eantionul, s revad rezultatele actualului eantion fa de cel prestabilit i s ncorporeze totul analizei. n ceea ce privete datele calitative, el trebuie s se asigure c procedurile stabilite garanteaz o selecie corect. De asemenea, el trebuie s selecteze locurile i grupurile pentru testrile pilot. Designer-ul cercetrii (poate fi i o echip) are responsabilitatea de a proiecta instrumentele pentru culegerea de date, manualele i brourile cu coduri i s se asigure mpreun cu managerul echipei c instrumentele dedicate culegerii de date vor produce ntr-adevr acele date de care este nevoie. Persoana sau echipa trebuie s fie implicate i n testrile pilot, dar i n rafinarea chestionarelor. Managerul sau echipa de teren trebuie s fie responsabili cu supravegherea i derularea ntregului efort de culegere a datelor, cu planificarea culegerii datelor, cu formarea echipei de teren (alctuit n genere din supervizori, operatori de interviu i oferi). n anumite culturi este necesar s se in cont dac cel care administreaz interviul este brbat sau femeie i dac interviurile sunt administrate separat. Cei care gestioneaz i proceseaz datele proiecteaz programele pentru introducerea datelor, le nmagazineaz, le verific validitatea, produce rezultatele primare i ofer documentaia necesar n materie de date. Managerul echipei trebuie s aib capacitatea de a face aranjamentele instituionale la nivel local, care s asigure calitatea i imparialitatea rezultatelor evalurii. n plus, el trebuie desemnat aa nct s fie capabil s lucreze efectiv cu cei care produc datele, cu cei care la analizeaz, ca i cu politicienii care folosesc rezultatele evalurii. Dac persoana nu este din zon, se recomand desemnarea uneia care are conexiunile locale necesare, cu care s se colaboreze ndeaproape. O problem delicat este gsirea gradului optim de separare instituional ntre cei care efectueaz evaluarea i cei care i folosesc rezultatele. Desigur, se ctig la nivelul obiectivitii cnd instituia responsabil de evaluarea politicii este independent; totui, evalurile pot viza inclusiv creterea capacitii de evaluare prin ageniile guvernamentale i atunci este mai important ca acestea s dobndeasc expertiz n domeniu. Culegerea de date Evaluarea datelor existente este un prim pas important nainte de a lansa orice nou demers de culegere de date. Tabelul 1 de mai jos aeaz n relaie principalele metode de evaluare cu datele necesare. Majoritatea metodologiilor pot include tehnici calitative i participative n designul instrumentelor de cercetare, n identificarea indicatorilor i a variabilelor folosite. TABELUL 1: Metodele de evaluare i necesarul corespunztor de date (dup Banca Mondial: 31)

211

Metoda Experimente controlate sau randomizate

Datele minime necesare Un proiect de studiu transversal cu sau fr beneficiari

Datele ideale necesare Studii la momentul ncheierii i imediat dup ncheierea politicii, deopotriv asupra beneficiarilor i asupra celor neinclui. S permit controlul evenimentelor prezente, precum i msurarea impactului (diferene n estimarea diferenelor).

Abordarea calitativ - Eantionarea - Identificarea indicatorilor - Culegerea de date i folosirea nregistrrilor: date textuale, interviuri informale / semistructurate, focus grupuri sau ntlniri cu membrii comunitii, observaie direct, metode participative, fotografii

Design non experimental a) control Studii de amploare, Studii de amploare, dar construit sau recensminte, i studii la nivel de potrivire msurri ale familie, ntreprinse la - Triunghiularizare standardului de dou momente diferite, (vezi: Dicionar de via care pentru a controla starea sociologie, 1993: depesc eantionul prezent 652) beneficiarilor b) comparaii Intereseaz Cercetri pe serii de - Analiza datelor reflexive i beneficiarii la timp sau panel asupra dubla momentul beneficiarilor i diferen ncheierii compararea cu cei care interveniei i nu au beneficiat imediat dup c) control Date transversale Transversale i pe serii statistic sau reprezentative de timp reprezentative variabile pentru populaia att pentru beneficiarii, instrumentale care a beneficiat, ct i pentru ceilali, cu cu variabilele variabilele instrumentale instrumentale corespunztoare corespunztoare Adaptat dup Ezemenari, Rudqvist i Subbarao, 1999 i Bamberger, 1999.

Decizia cu privire la ce msoar evaluarea Principalul rezultat cutat i indicatorii impactului ar trebui stabilii cnd se planific evaluarea, pe ct posibil ca parte a cadrului logic de abordare. Pentru a fi sigur c evaluarea poate aprecia efectele n perioada de timp relevant pentru nevoile decideilor politici, trebuie stabilit o ierarhie a indicatorilor, ordonndu-i de la indicatori 212

ai impactului pe termen scurt (cum ar fi frecvena colar) pn la indicatori ai impactului pe termen lung (cum ar fi absolvirea). n plus, evaluatorul ar trebui s planifice msurarea furnizrii interveniei, lund totodat n considerare i factorii exogeni care pot influena rezultatele. Managerii demersului pot planifica evaluarea de-a lungul a mai multe perioade, reuind astfel s surprind impactul imediat n timp ce nu rateaz msurarea efectului final. Informaiile care caracterizeaz beneficiarii, ns fr o legtur direct cu evaluarea impactului (cum ar fi gradul de srcie, opinia fa de politica respectiv etc.), pot fi interesante pentru analist. De asemenea, evaluatorul poate dori s includ i msurarea costurilor pentru eventuale analize ale eficienei. Design-ul ales pentru evaluarea de impact va ine cont i de necesarul de date: va fi specific metodologiei, populaiei de interes, msurtorilor propriu-zise etc. Poate fi util ntocmirea unei matrici a evalurii, n care s se listeze problemele de interes, indicatorii efectului care vor fi folosii pentru a aprecia rezultatele, variabilele i sursele de date. Stabilirea abordrii i a instrumentelor de culegere a datelor Adecvarea instrumentelor de culegere a datelor la ceea ce caut evaluarea poate fi delicat. n dezvoltarea acestor instrumente este indicat implicarea celor din teren, a celor care administreaz datele, precum i a conducerii locale. Trebuie s ai garania c datele culese pot fi descompuse n categorii pentru a putea explora difereniat impactul politicilor specifice. Evalurile cantitative colecteaz i nregistreaz de obicei informaii ntr-o form numeric ori sub form de categorii precodate. n evalurile calitative, informaiile sunt prezentate n general ca texte descriptive puin sau deloc formalizate: pot fi incluse rspunsuri individuale la interviuri cu ntrebri deschise, note luate pe parcursul focusgrupurilor sau chiar observaii ale evaluatorului cu privire la evenimente. Unele studii calitative folosesc i formalizarea, pre-codificnd datele. Att pentru culegerea de date calitative, ct i pentru culegerea de date cantitative, este nevoie de o pregtire referitoare la datele specifice acestei evaluri. Prin urmare, este necesar un set de brouri care s ghideze pregtirea, ct i activitatea n teren. Dup complexitatea sarcinilor de culegere de date, pregtirea poate cere de la cteva zile la cteva luni. Testrile pilot sunt eseniale, deoarece arat dac un instrument poate produce datele dorite, precum i maniera de integrare a procedurilor de culegere a datelor n ansamblul efortului evaluativ. Testele pilot ar trebui s mimeze ct mai aproape cu putin condiiile din teren. De aceea este necesar ca datele iniiale ale politicii s fie gata la momentul testrilor pentru a vedea funcionalitatea instrumentelor n mai multe populaii i n diverse arii geografice, care vor face parte din terenul de cercetare. S rezumm mai jos tehnicile cel mai frecvent folosite ca instrumente de culegere de date n evalurile de impact, evideniindu-le sumar att punctele tari, ct i cele slabe (dup Taschereau, apud Banca Mondial: 35)

213

Tehnica Studii de caz

Definiie i utilizare Culegerea de informaii din care rezult o descriere sau o explicaie, ce servesc drept rspuns la ntrebrile cum i de ce.

Focus-grupuri

Susinerea unor discuii concentrate cu membrii din populaia int, care sunt familiari cu subiectul, scriind nainte un set de ntrebri structurate. Scopul este de a compara perspectiva beneficiarilor cu obiectivele evalurii concepute abstract. Cel care intervieveaz adreseaz ntrebri uneia sau mai multor persoane i le nregistrez rspunsurile.

Virtui -Poate gestiona o larg varietate de date provenite din interviuri, documente, observaii; -Poate crete puterea explicativ cnd privete instituii, procese, decizii i evenimente. -Avantaje similare interviurilor; -Deosebit de utile cnd se dorete interaciunea participanilor; -O cale potrivit pentru a identifica influenele ierarhice.

Limite -Studiile bune de caz sunt dificil de realizat; -Necesit cercetare specializat i abiliti de a scrie pentru a fi riguroase; -Cer timp; - Sunt dificil de reprodus. -Pot fi costisitoare i pot cere timp; -Trebuie s fie atente n mixarea nivelurilor ierarhice; -Nu sunt generalizabile.

Interviuri

Observaia

Observarea i nregistrarea situaiilor 214

-Oamenii (i cei din instituii) pot explica propriile experiene cu cuvintele alese de ei; -Flexibil nct s permit celui care ia interviul s urmreasc liniile neanticipate ale investigaiei i s adnceasc anumite chestiuni. -Foarte util cnd sunt anticipate dificulti de limbaj; - Probabilitate mare ca i oficialii s-i dea curs. -Ofer informaii descriptive asupra

-Cere timp; -Poate fi costisitor; -dac nu este aplicat adecvat, cel care intervieveaz poate influena rspunsurile.

-Calitatea i utilitatea datelor depind n

Chestionarul

ntr-un jurnal sau ntr-o agend. Aceasta include: cine este implicat, ce se ntmpl, unde, cnd i cum se petrec evenimentele. Observaia poate fi direct (observatorul privete i nregistreaz) sau participativ (observatorul devine parte la situaie pentru o perioad). Construirea unui set de ntrebri de studiu, ale cror rspunsuri pot fi consistent codificate.

contextului i a schimbrilor vizibile.

foarte mare msur de abilitile de observare i de redare ale observatorului. -Descoperirile sunt deschise la interpretri; -Nu este uor de aplicat ntr-un timp scurt la schimbrile procesuale. -Calitatea rspunsurilor este dependent de calitatea ntrebrilor; -Dac sunt trimise, este dificil s convingi oamenii s le completeze i s le returneze; -Poate presupune ca activiti instituionale i experiene individuale s fie introduse forat n categorii predeterminate. -Poate cere mult timp.

-Poate acoperi simultan un eantion mare; -Repondenii pot beneficia de un timp de gndire nainte de a rspunde; -Rspunsurile pot fi anonime; -Impun uniformitate, ntrebnd toi repondenii acelai lucru; -Faciliteaz compararea i prelucrarea datelor. -Poate s nu fie costisitoare; -Poate identifica probleme suplimentare de investigat i probeaz aciuni, schimbri, impacte, care s sprijine percepiile repondenilor.

Analiza documentelor scrise

Revederea documentelor i nregistrrilor, a bazelor de date administrative, a materialelor pregtitoare i a corespondenei.

Eantionarea Este practicat cel mai bine de ctre un specialist cu experien n domeniu. Proiectarea nu trebuie s fie complicat, ci bine informat pentru a stabili cadrul de

215

eantionare, strategiile de selecie i dimensiunile adecvate. Specialistul n eantionare trebuie integrat efortului evaluativ nc de la nceput, pentru a avea n vedere nevoile de informare i a determina ct timp i va lua selecia. Coordonarea cu restul echipei este important, iar cnd se realizeaz comparaii ajustate aceast colaborare este critic deoarece designul eantionrii devine baza ntregului demers. Toi trebuie s colaboreze pentru a fixa criteriile n funcie de care se vor mperechea grupurile de tratament cu cele de comparaie. De cele mai multe ori costurile evalurii i precizia eantionrii sunt constrngeri care nu merg uor mn n mn: dimpotriv, o precizie mai mare a eantionrii duce la costuri ridicate. Toate aceste aspecte trebuie tranate pe parcursul construirii cadrului de eantionare. De pild, derularea unei eantionri n dou sau trei stadii va reduce i costurile muncii de teren, dar i ale eantionrii n sine, ns numrul erorilor va crete. Odat determinate variabilele i populaia de interes, primul pas al echipei de evaluare va fi stabilirea de ctre specialistul n eantionare a datelor necesare. Atunci cnd ele pot fi obinute folosind doar msurarea unui efect (dei evalurile consider adesea mai multe), sunt necesare unele decizii strategice privind care anume indicator al efectului s fie folosit cnd se proiecteaz eantionul. Dup construirea cadrului i strategiei de eantionare, acelai specialist va fi implicat n selectarea eantionului pentru teren i pentru testele pilot, pentru a fi sigur c ancheta pilot nu se va desfura ntr-un areal care va fi inclus n eantionul de teren. Dup stabilirea terenului, specialistul n eantionare va oferi asisten n determinarea ponderii eantionului pentru a socoti expansiunea factorilor i pentru a corecta erorile de eantion i non-rspunsurile. n sfrit, specialistul n eantionare trebuie s-i detalieze strategia ntr-un document care include: i) despre stadiul de proiectare al eantionului: puterea calculelor care folosesc variabilele de impact, determinarea erorilor de eantionare i a dimensiunilor; utilizarea stratificrii pentru a analiza populaiile de interes; ii) despre stadiul de selecie a eantionului: o delimitare de stadiul de eantionare i de selecie a procedurilor; iii) despre stadiul de munc de teren pn la pregtirea analizei: relaia dintre dimensiunea eantionului i populaia din care a fost selectat, rata de nonrspunsuri i alte informaii referitoare la ponderea eantionului, alte informaii de care analistul va avea nevoie. Chestionarele Designul acestora este important pentru validitatea informaiilor colectate. Dup Valadez i Bamberger (apud Banca Mondial: 40) exist patru tipuri generale de informaii necesare ntr-o evaluare de impact: date nominale clasificate, cu repondenii mprii n conformitate cu participarea la politic sau aparinnd grupurilor de comparaie; variabilele expunerii la tratament, care nregistreaz nu numai serviciile i beneficiile primite, ci de asemenea frecvena, cantitatea i calitatea (aprecierea calitii poate destul dificil); variabilele rezultatelor care msoar efectele politicii includ: produsele imediate, rezultatele constante sau furnizarea continu a serviciilor pe o perioad lung i impactele politicii (cum ar fi mbuntirea veniturilor, angajrilor etc.);

216

 variabilele care intervin i care sunt factori ce afecteaz participarea la o politic sau tipul de impact produs la nivel individual, al familiei sau comunitii (aceste variabile pot fi importante n explorarea deformrilor). Modul n care o ntrebare este adresat, ca i ordinea ntrebrilor sunt de asemenea destul de importante n generarea de date de ncredere. Un exemplu relevant este msurarea bunstrii care ar fi necesar pentru msurarea impactului direct al unui program de reducere a srciei. ntrebnd individual despre nivelul veniturilor nu vom produce n mod obligatoriu cunotine exacte referitoare la nivelul economic al bunstrii. n literatura dedicat msurrii bunstrii, ntrebrile privind cheltuielile, compoziia familiei, achiziiile, cadourile i trimiterile de bani, valoarea imputat cheltuielilor curente i pe mncare sunt folosite n genere pentru a surprinde adevrata valoare a bunstrii individuale i la nivel de gospodrie. Momentul folosit pentru itemii referitori la cheltuieli sau ordinea n care aceste ntrebri sunt adresate pot afecta semnificativ validitatea informaiilor colectate. Pentru ca un chestionar s fie bun, el trebuie s rmn scurt i concentrat asupra problemelor importante; s se asigure c instruciunile i ntrebrile sunt clare; s limiteze ntrebrile la cele evalurii; s includ opiunea nici o opinie pentru ntrebrile nchise; i s foloseasc proceduri verificate de administrare a chestionarelor, care pot fi ntr-adevr diferite pentru studiile cantitative i calitative. Probleme de teren Operaiunile de teren pot fi uurate de colaborarea cu staff-ul local care are experien n a colecta date similare celor necesarre evalurii. Aceste persoane au cunotine nu numai despre teritoriul geografic care trebuie acoperit, dar cunotinele lor pot fi eseniale n identificarea i abordarea operatorilor i informatorilor. Tipul de nevoi proprii celor care colecteaz date n teren variaz n funcie de obiectivele evalurii. De pild o evaluare cantitativ de impact al unui program de nutriie poate cere includerea n echipa de studiu a unui antropometrist care s msoare nlimea i greutatea persoanelor care beneficiaz de program, n timp ce evaluarea de impact a unei reforma educaionale foarte probabil va include specialiti n aplicarea unor teste care msoar ndeplinirea reformei n domeniul academic. Dac abordarea este calitativ, abilitile operatorilor trebuie s difere: este nevoie de o pregtire special n organizarea i susinerea de focus-grupuri, observaie direct etc. Alte trei probleme trebuie reinute cnd se planific operaiunile de studiu. Mai nti, trebuie luate n consideraie evenimentele temporale care pot afecta succesul activitii din teren, precum i validitatea extern a datelor colectate, cum ar calendarul anului colar, vacanele, sezonul ploios, vremea culesului recoltelor sau pattern-urile de migrare. Apoi, este crucial testarea instrumentelor de culegere a datelor (chiar i atunci cnd ele sunt adaptri ale unor instrumente folosite anterior), att pentru a verifica adecvarea instrumentului n a produce datele de care este nevoie, ct i pentru a familiariza pe cei care lucreaz pe teren cu dinamica proceselor de culegere a datelor. Testele pilot mai pot fi utile pentru selectarea echipei care va ntreprinde cercetarea de teren. n sfrit, comunicaiile sunt eseniale pentru operaiunile de teren.

217

Gestionarea datelor i a accesului Obiectivele unui sistem bun de gestionare a datelor ar trebui s fie asigurarea calitii datelor i a livrrii lor la timp. Furnizarea lor n timp util depinde de ct mai buna integrare a culegerii datelor cu procesarea acestora, astfel nct erorile s fie s poat fi detectate i corectate pn la momentul stabilirii concluziilor de ctre echipa de teren. Calitatea datelor poate fi garantat prin verificarea consistenei i validitii interne att pe parcursul introducerii datelor, ct i dup aceea, precum i prin asigurarea documentaiei necesare pentru analiti care le vor folosi. Documentaia ar trebui s conin: i) informaiile necesare pentru a interpreta datele, inclusiv brouri cu coduri, ghiduri pentru construirea variabilelor, dicionare cu tipuri de date etc.; ii) informaiile necesare pentru a derula analiza, care adesea conin descrierea obiectivelor i a scopului major al evalurii, detalii privind metodologia de evaluare, rezumate sau copii ale instrumentelor de culegere a datelor, informaii despre eantion, o discuie cu echipa de teren i ghiduri de folosire a datelor. Se recomand ca datele produse prin evaluri s fie deschise i disponibile, dat fiind aprecierea public a utilitii evalurilor i posibilitatea ca o alt echip s le foloseasc ntr-o viitoare evaluare a impactului pe termen lung. Cu scopul de a facilita mprtirea datelor, la finele evalurii trebuie s se cad de acord asupra strategiei de acces la date i stabilite norme i responsabiliti pentru distribuirea lor. O politic de acces deschis la date trebuie s fixeze grania dintre documentaie i protejarea confidenialitii celor care informeaz. Analiza, raportul i diseminarea Ca i celelalte stadii ale procesului, analiza datelor cantitative i calitative ale evalurii cere colaborarea dintre cei care produc datele, cei care le analizeaz i cei care fac politica pentru clarificarea tuturor chestiunilor aa nct rezultatele s fie de calitate i n timp util. Problemele privind interpretarea datelor vor surveni pe parcursul analizei i cer contribuia diferiilor membrii ai echipei. Exist multe tehnici de analiz cantitativ i calitativ a datelor i nu ne propunem s le detaliem n aceast carte. Menionm doar dou: analiza de coninut i analiza de caz. Analiza de coninut se folosete pentru datele provenite din interviuri, observaii i documente. Revznd datele, evaluatorul dezvolt un sistem de clasificare i organizare a informaiilor bazat pe: i) evaluarea ntrebrilor pentru care au fost colectate acele informaii; ii) cum va fi folosit materialul; iii) nevoia de referine ncruciate la informaii. Codificarea datelor poate fi complex i poate cere introducerea de ipoteze. Odat datele clasificate, ncepe un proces dificil: analiza, adic ncercarea de a gsi pattern-uri n date i de a ptrunde dincolo de descriere, spre nelegerea impactului i rezultatelor politicii. Analiza de caz se bazeaz pe studiile de adncime ale cazurilor individuale sau ale grupurilor. Nivelul crescut al detaliilor ofer o bogat informaie pentru evaluarea impactului. Culegerea i analiza datelor se desfoar simultan. Evaluatorii pot dezvolta i testa explicaii, relaionnd pri critice de informaie. Pentru analiza datelor cantitative i calitative e nevoie s facem cteva precizri. n primul rnd, adesea analizele iau mai mult timp dect se estimeaz iniial, mai ales

218

cnd datele nu sunt suficient de clare i accesibile la nceputul analizei, analistul nu are experien n acea form de evaluare ori exist probleme de colaborare. n al doilea rnd, cel care conduce evaluarea planific producerea mai multor rezultate ale muncii de analiz, avnd n minte dou elemente: respectarea termenelor de luare a deciziilor i audiena rezultatelor. Produsele ar trebui s fie diferite n funcie de cei crora li se adreseaz: finanatori, publicul general, ziariti, persoane din mediul academic sau politicieni din mediul guvernamental. n al treilea rnd, produsele vor fi mult mai relevante dac se vor face recomandri de ordin practic care s rezulte din analiza impactului. Acestea pot fi descompuse n prioriti pe termen scurt, mediu i lung, iar cnd este posibil, ar trebui s includ implicaii bugetare. n fine, rapoartele trebuie gndite ca pri ale unei strategii mai ample de diseminare a rezultatelor, care poate s includ prezentri pentru diferite audiene, pn la a face informaia disponibil pe web. Aceast strategie trebuie prevzut din stadiile de planificare pentru a-i dedica un buget corespunztor. Abordri post-pozitiviste n ultimii ani, abordarea clasic a evalurii politicilor publice, descris mai devreme, a fost supus unor critici venite din direcii foarte diferite. Pe baza acestor critici au fost propuse modaliti alternative, diferite, de a nelege natura i rolul evalurii politicilor publice. Ilustrative pentru temele i metodologia de evaluare "post-pozitivist" sunt perspectivele urmtoare, citate de Parsons (1995: 564-568): multidimensional (Cook,1985); proiectiv (Miller, 1984; Bobrow i Dryzeck, 1987); naturalist (Lincoln i Guba, 1987). Abordarea multidimensional pornete de la deziluzia manifestat fa de metodele i strategiile de evaluare ca form de analiz raional. Se consider c nu poate exista o opiune "corect" de politic, iar evaluarea trebuie s presupun msurtori multiple din perspective diferite, pe variante. Tot astfel cum realitatea are multiple faete, modalitile de analiz folosite pentru evaluarea lumii politicilor - aa cum este aceasta cu adevrat - ar trebui s utilizeze o larg varietate de opiuni i date. Selecia va implica intersectarea variantelor celor mai utile cu cele mai veridice, confruntarea acestora i stabilirea celei adecvate. tiinele sociale, consider Cook (1985: 45), se preocup nu cu a garanta adevrul sau utilitatea, ci cu a oferi o interpretare defensiv (post-factum) a ceea ce este lumea. n acest sens, evaluarea implic testarea argumentelor i preteniilor de a cunoate, mai degrab dect de a avansa soluia "corect" sau "adevrat". Cum nu se poate dovedi ce este corect, procesul de evaluare n general (i cel al politicilor publice n special) ar trebui s se concentreze asupra importanei unei maniere de cunoatere multidisciplinar, pluralist, deschis la schimb. Abordarea centrat pe proiectare este ilustrat prin ideile lui Bobrow, Dryzek sau Trudi Miller, care consider c "a proiecta" nseamn n egal msur a nelege realitatea i a aciona asupra ei. "tiina proiectrii" (design science) este un domeniu n care ceea ce se face este chiar ceea ce se studiaz. Aceast perspectiv are ca premis faptul c elaborarea politicilor este o activitate ce vizeaz valori sau obiective. n acest sens, ea se aseamn cu activitatea unui inginer sau arhitect. Fiinele umane "proiecteaz" realitatea.

219

Astfel, ideea c poi fi obiectiv fa de un produs al aciunii umane este eronat; cci ea se bazeaz pe evaluarea unei realiti care se schimb mereu i scap sensului creat i atribuit lumii de fiinele umane. Aceast abordare respinge ideea c analiza poate fi neutr sau impresia c problemele politicilor publice pot fi studiate ntr-o manier pozitivist: nu putem "observa" n sens tiinific, neutru politicile publice i nu putem s ajungem la o evaluare obiectiv a acestora. Lucrarea lui Miller despre mbuntirea performanei n domeniul public (1994), scris din aceast perspectiv, se constituie ntr-o abatere radical de la literatura dedicat performanei. Pentru Miller, a mbunti performana este un obiectiv dezirabil ale crui valori ar trebui clarificate ct mai bine pentru a le aplica n circumstane specifice scopului dorit. n locul preteniilor de obiectivitate i neutralitate valoric ale msurrii performanei, Miller consider c ar trebui s cutm s proiectm obiectivele ntr-o manier care s implice armonizarea valorilor care pot fi ndeplinite n diferite circumstane (Parsons, 1995: 565). Cu ali termeni: n loc s trasm obiective ce privesc comportamentul uman sau predicii, trebuie precizate limpede valorile pe care dorim s le atingem. Dac lucrurile stau aa, atunci, susine Miller, abordarea tiinific/raional, pozitivist nu are capacitatea de a msura performanele, de a mbunti chiar performanele sectorului public. nscriindu-se n acelai cadru al proiectrii, Drzyek insist asupra imposibilitii realizrii unei analize obiective: mitul neutralitii, spun ei, a murit. Analitii nu pot evita s fie de partea unei structuri politice de baz. Ei sunt fie pentru tehnocraie autoritar, fie pentru democraie liberal. Poziia sa este c analiza politicilor trebuie s se fac prin comunicarea deschis i prin participarea fr restricii a celor implicai ntr-o politic; cu alte cuvinte, prin promovarea democraiei discursive i participative.. Abordarea naturalist continu ideea dezvoltrii dialogului critic dintre diferite cadre de abordare a politicilor publice, constituind nucleul celui mai radical model de evaluare cea trasat de Guba i Lincoln (1987). n timp ce exponenii abordrilor multidimensionale i proiective priveau procesul de nfptuire a politicilor ca ntreg, Guba i Lincoln neleg evaluarea ca o faz distinct n ciclul politicilor. Aa cum am vzut (n Capitolul 7), cei doi autori identific patru generaii n evoluia evalurii: tehnic (cnd rolul evaluatorului a fost vzut ca cel al unui tehnician, deintor al unor competene tehnice); descriptiv (cnd evaluatorul era conceput ca o persoan a crui sarcin este n primul rnd aceea de a descrie ct mai obiectiv poltica i rezultatele acesteia); apreciativ (cnd rolul evaluatorului aprea ca fiind acela de judector obiectiv al politicii); i, n sfrit, participativ (de data aceasta, evaluarea apare i ca un proces cu semnificaie politic, nu ca o cercetare pur obiectiv a unei politici). Ideea de baz n aceast ultim generaie a evalurilor este aceea ceea ce ghideaz evaluarea ca form de negociere este pluralismul valoric, iar nu cutarea adevrului. Evaluarea este un construct, care ncorporeaz perspectivele diferite ale celor implicai, iar nu un rezultat cu valoare obiectiv: de aceea, cunoaterea nsi pe care o cuprinde evaluarea este rezultat al negocierii dintre cei implicai. Prin urmare, evaluarea ar trebui s se ocupe de colaborarea deplin i ct mai larg a tuturor celor care sunt implicai ntr-o politic: agenii (care au iniiat-o sau care o aplic); beneficiarii (grupurile vizate, cei asupra crora se va rsfrnge potenial); excluii sau victimele. Situaia ar trebui s constituie o oportunitate pentru toi de a contribui cu ceea ce i privete la fiecare stadiu al evalurii: de la definirea termenilor investigaiei,

220

obiectivelor acesteia i proiectrii ei, pn la culegerea datelor, analiza i interpretarea lor. Evaluarea ar deveni n acest sens un proces de nvare, iar evaluatorul - cel care mediaz i faciliteaz nvarea i schimbarea. Din acest punct de vedere, evaluarea ar trebui s fie un proces deschis, pluralist i divergent n care realitile mai degrab sunt construite, dect unul n care o realitate este descoperit (Parsons 1995: 568).

221

Partea a III-a:

ANEXE

222

13. SFATURI PRACTICE PENTRU REALIZAREA ANALIZEI I EVALURII POLITICILOR PUBLICE

Fii sceptici n privina informaiilor provenite de la alii i modeti referitor la propriile predicii! Pregtii-v s-i determinai pe ceilali s acorde credit ideilor dumneavoastr i s le dezaprobe pe cele n care nu credei! Dincolo de satisfacia intrinsec pe care v-o ofer lucrul bine fcut, avei grij s pstrai ncrederea celorlali n competena dumneavoastr! Pe lng responsabilitatea pe care o avei fa de persoana care a acordat credit sfaturilor dumneavoastr, nu uitai c suntei responsabili n faa societii. Comparai consecinele diverselor alternative i fii integru. Promovai libertatea i demnitatea uman! Din nefericire, uneori valorile umaniste intr n conflict cu sau nu v pot fi de folos n activitatea de zi cu zi. Preocupat de chestiuni practice - politicile publice suntei nevoii s inei cont de valori mai puin abstracte. (De pild, uneori, eficiena economic trebuie sacrificat unor obiective redistributive.) Uneori facei bine recomandnd abandonarea unei politici populare sau de succes, iar atunci trebuie s fii cu att mai convingtori. Evaluai obiectiv i comprehensiv aciunile sociale! Contribuii la "binele cetii" urmrind scopuri care de obicei beneficiaz de mai puin atenie: identificai grupurile cel mai grav afectate de respectiva politic public; acordai consideraia cuvenit generaiilor viitoare; fii ateni s nu creai precedente periculoase.

Sfaturi de urmat n analiza de politici publice. Educaia formal (mai ales n tiinele exacte) a obinuit individul s caute rspunsuri corecte sau greite. n analiza de politici publice lucrurile nu sunt ntotdeauna att de clare, ceea ce nu nseamn c nu exist analize bine fcute sau,dimpotriv, proaste. Nu numai recomandrile pe care le facei reflect calitatea analizei. "O analiz bun formuleaz ntrebrile potrivite i rspunde la acestea ntr-o manier creativ, dar i logic. Abordarea pe care o alegi ar trebui s-i permit s elimini, s minimizezi, sau cel puin s micorezi deficienele tale 223

particulare n gndire i scriere" (Weimer D., Vining A., 1999: 254). n funcie de caracteristicile cognitive i de traseul intelectual la persoanei, se constituie nclinaia ctre gndirea linear, secvenial sau nonlinear, mai creativ, dar cu dificulti n a structura i organiza ideile. Aadar: Cei care gndesc linear s adopte strategii de gndire nonlinear, iar cei care gndesc nonlinear s adopte strategii de scriere linear. Trebuie s utilizezi simultan modul linear i cel nonlinear cnd ntreprinzi analize de politici publice. Concentreaz-te asupra problemelor ridicate de cei care au comandat analiza sau evaluarea. Este aproape ntotdeauna mai bine s rspunzi cu un grad de incertitudine ntrebrilor care i-au fost adresate, dect s rspunzi cu certitudine unor ntrebri care nu i-au fost adresate. Analizele bune nu ascund incertitudinile, n timp ce subliniaz fapte sau teorii. Este mai eficient s revelezi neclaritile, dect s le ascunzi (fie i pentru c-i imaginezi ce s-ar ntmpla dac cei care au comandat analiza le-ar afla de la un oponent oarecare). Relevarea incertitudinilor nu trebuie privit ca o scuz pentru o analiz vag. De asemenea, aceasta nu te absolv de la a extrage concluziile analitice. Ce-i de fcut atunci cnd eti convins c cel care a comandat analiza nu a adresat ntrebrile potrivite, sau nu vizeaz cele mai eficiente obiective? Trebuie s-i explici detaliat de ce consideri astfel, ajutndu-l eventual s le formuleze pe cele bune prin identificarea neclaritilor, indicnd totodat motivaia ta privind inadecvarea scopurilor. n general, este bine s faci acest lucru n stadiile ct mai de nceput ale eforturilor tale, dect n momentul n care "comanditarul" ateapt rspunsul la ntrebrile sale iniiale. Cel mai adesea, "comanditarii" nu adreseaz ntrebri nepotrivite, ci mai degrab formulate impropriu. Prin urmare, este de datoria ta s reformulezi expresiile ntrun cadru analitic adecvat.

Sfaturi practice pentru cercetarea politicilor publice Concepe o metodologie mixt! Proiecteaz metodologia innd cont de obiective, domeniu, subiect, caracteristicile eantionului int! Nu uita: constrngerile practice conduc la compromisuri legate de timp, bani, recrutabilitate, fezabilitate, disponibilitile cercettorului! Fii deschis i flexibil!

224

Prezentarea recomandrilor. Etapa final a oricrei analize de politici publice este a sftui cu privire la alternativa optim. n acest sens ar trebui s rspunzi clar i concis la trei ntrebri: Ce consideri c ar trebui s fac decidentul? De ce ar trebui s fac astfel? Cum ar trebui s procedeze? Rspunsul la primele dou ntrebri decurge din evaluarea politicilor alternative, n timp ce rspunsul la cea de-a treia ntrebare include a list de aciuni specifice pe care comanditarul ar trebui s le ntreprind pentru a securiza adoptarea i implementarea politicii recomandate. Recomandrile trebuie s derive din compararea i evaluarea sistematic a alternativelor, iar nu din indiferent care alte constrngeri! Listeaz pe scurt avantajele i dezavantajele politicii pe care o recomanzi! De ce ar trebui s urmeze recomandarea? La ce beneficii ar trebui s se atepte i la ce costuri? Exist riscuri pe care ar trebui s le ia n consideraie? - astfel atragi atenia asupra consecinelor opiunii recomandate de tine. Ofer un set de instruciuni clare de aciune! Anume ce s fac decidentul pentru a realiza politica aceea? - uneori setul de aciuni poate fi foarte scurt. Comunicarea unei analize sau unei evaluri. Modalitatea n care reueti s ii cont de caracteristicile celui cruia i comunici rezultatele muncii tale influeneaz eficiena final a demersului (i percepia asupra competenei tale!). David Weimer i Aidan Vining (1999:290) subliniaz trei atribute ntlnite de obicei la cei care comand analize: vor s joace un rol oarecare n derularea analizei (dar nu vor ca ei s o fac); sunt ocupai i i prestabilesc timpul; sunt nervoi n privina folosirii muncii unor analiti netestai atunci cnd ei trebuie s se descurce cu posibilitile n domeniul politicii. De aceea, trebuie s-i structurezi interaciunea cu ei: Implic-l frecvent n mod constructiv pe cel care i cere analiza, mprtindu-i o prim form a materialului: suficient de devreme nct s-i poi folosi comentariile, nu ns att de devreme nct s apari drept confuz ori neinformat. ncercnd s pregteti la intervale regulate rapoarte privind analiza ta, vei fii forat s identifici tu nsui punctele sensibile n care trebuie s insiti. Dac vei considera c cel care primete rapoartele este un mai bun asculttor dect un cititor, prefer calea oral, discuiile putnd s se desfoare dup o anume agend. Fii flexibil i utilizeaz tipul de comunicare care i se pare a fi cel mai potrivit n contextul dat! Structureaz rapoartele ct mai clar: descompune analiza n prile componente i prezint-le fr ambiguiti! 225

Timpul "comanditarilor" este foarte preios: dac vrei s faci recomandri n privina unei decizii, atunci trebuie s-i comunici sfatul nainte ca aceasta s fie luat. Prin urmare, amintete-i c o analiz imperfect furnizat cu o or nainte de momentul n care trebuie s se decid va fi ntotdeauna mai bun dect o analiz perfect livrat cu o or mai trziu dect momentul limit.

Poi comunica mai eficient dac respeci cteva reguli (dup D. Weimer i A. Vining, 1999:291): Concepe un scurt rezumat i un cuprins al coninutului: analiza ta nu trebuie s fie misterioas. Dect s pstrezi suspansul, mai bine precizeaz-i recomandrile de la nceput ntr-un rezumat relevant (dac este vorba doar despre un raport de cteva pagini, utilizeaz primul paragraf cu acest scop). Aici trebuie s apar esena recomandrii tale! Cuprinsul are menirea de a trece n revist ntreaga analiz i de a prezenta structura principalelor aspecte ce pot fi de interes. mpreun, rezumatul i cuprinsul ofer posibilitatea de a te concentra asupra unor secvene, fr a pierde din vedere imaginea de ansamblu. Dei toi dorim ca ceilali s citeasc ceea ce am scris, ar trebui s considerm c am avut succes dac se ine cont de recomandare doar pe baza rezumatului i cuprinsului. Fixeaz prioriti de informare: aranjeaz materialul aa nct s poat fi citit secvenial, subliniind n primul rnd ce este cel mai important. n mod obinuit, pentru o persoan ocupat, mai util dect o analiz de zece pagini ar fi o analiz de cinci pagini nsoit de cinci anexe. Astfel, tu ai ierarhizat informaia i i-ai propus cititorului structura ta de prioriti, iar el poate s nu mai considere necesar s verifice toate datele cu care i argumentezi (n anexe) poziia. Folosete titluri, subtitluri i coloane pentru a expune ideile i pentru a permite celui care citete s se deplaseze mai uor n interiorul raportului. Ca regul general, titlurile ar trebui s corespund principalilor pai n raionament. Dei concise, titlurile nu trebuie s fie vagi sau prea abstracte. Utilizeaz subtitluri din belug, chiar i cteva pagini de text compact pot conduce la scderea ateniei. Folosete judicios sublinierile, pentru a organiza punctele importante ale analizei. Chiar dac foloseti ocazional "bullets" sau alte metode de a evidenia, continu s te bazezi pe paragraf ca unitate a prezentrii. Utilizeaz cu grij tabelele, diagramele i graficele: ele pot fi excelente pentru a ilustra, rezuma sau releva anumite informaii, dar nu abuzai. Ca i n cazul capitolelor, titlurile lor trebuie "s spun ceva". Toate elementele cuprinse trebuie s poat fi nelese fr referine la text sau cu foarte puine asemenea trimiteri, deci trebuie s fie complete. Asigur-te c numrul lor este cel potrivit, iar nu cel pe care la dat automat computerul. Fii succint i pstreaz textul n logica analizei tale. Nu folosi termeni (tehnici) care nu vor fi nelei de cel care citete raportul. Prefer frazele mai scurte, iar nu cele complexe. Folosete diateza activ pentru a pstra textul viu: "estimez c beneficiul va fi" n loc de "beneficiul estimat este". Acord-i timpul necesar pentru a tehnoredacta tu nsui textul, mai ales dac ai tendina de a-l lungi excesiv. Comunicarea analizei de politici (ibidem:293)

226

TREBUIE NU TREBUIE 1) S ai permanent n minte ce-l intereseaz pe cel 1) S scrii un eseu. cruia i te adresezi. Diferena dintre un eseu i o analiz bine structurat ar trebui s-i fie clar deja. 2) S stabileti prioriti organizeaz cu grij informaiile. 2) S comunici celui care a comandat analiza tot ce ti aa cum i vine n 3) S desfaci analiza n prile componente. minte. Gndete nonlinear, dar scrie linear. 4) S foloseti titluri care "spun ceva", evitnd abstraciunile. 3) S scrii ncifrat. Subliniaz-i de la nceput concluziile n 5) S faci cunoscut incertitudinea, dar ofer i o rezumatul iniial. soluie la aceasta. 6) Fii credibil documentndu-te ct mai amplu cu putin. 7) S fii succint. 8) S evii jargonul i s explici orice termen tehnic. 9) S fii deschis la valori i s argumentezi importana obiectivelor. 10) S scrii un text care "s nu se ntind": s preferi frazele scurte i directe; s foloseti diateza activ.

Utilizarea informaiilor obinute. Distincia dintre aspectul intelectual i cel pur politic al procesului de nfptuire a politicilor publice este critic pentru nelegerea (subsau ne-)utilizrii informaiilor care privesc performanele policii. ntr-adevr, folosirea informaiilor obinute prin aplicarea oricrei metode sau tehnici de analiz, monitorizare sau evaluare a unei politici depinde de o serie de factori politici, organizaionali, sociali i psihologici, iar nu numai de chestiuni metodologice. Natura interactiv a proceselor de analiz i evaluare de politici publice face ca problema utilizrii informaiilor s fie destul de complex. Dup William Dunn (1981:416), utilizarea informaiilor este n funcie de cel puin cinci categorii de factori. 1. Caracteristicile informaiei: este mai probabil ca informaiile care sunt conforme cu specificaiile decidenilor s fie folosite, dect cele care nu sunt astfel, de vreme ce precizrile reflect nevoile, valorile i percepia oportunitilor proprii decidenilor. Decidenii tind s valorizeze mai degrab informaia care provine

227

2.

3.

4.

5.

din rapoarte verbale personale, dect cea din documente formale scrise, precum i pe cele exprimate ntr-un limbaj care reflect problemele concrete ale politicii, mai degrab dect ntr-unul abstract al tiinelor sociale. Decidenii acord de asemenea o mare atenie informaiilor pe care le percep ca obiective, adic precise, corecte i generalizabile la alte probleme similare. Modalitile de investigare folosite pentru a produce i interpreta informaia trebuie s se conformeze standardelor calitative. Totui, exist foarte multe puncte de vedere despre ceea ce nseamn "calitate": pentru cercettori i analiti ea se definete n termenii experimentului social, ai eantionrii sau ai procedurilor de msurare cantitativ. Presupoziia ar fi c utilizarea informaiilor este n funcie de gradul n care cercetarea se conformeaz standardelor acceptate de metodele tiinifice. Dar informaiile trebuie s in cont i de constrngeri organizaionale cum ar fi nevoia de informaii venite n timp util. Dup ali practicieni n domeniu, calitatea n cercetarea i analiza de politici publice s-ar defini cu totul altfel: n termenii procedurilor non-cantitative, care se concentreaz asupra judecilor subiective pe care decideni i celelalte persoane implicate le au despre probleme i despre potenialele soluii ale acesteia. Structura problemei influeneaz de asemenea msura n care informaia este utilizat de ctre decideni: problemele relativ bine structurate implic un oarecare consens asupra obiectivelor, scopurilor, alternativelor i consecinelor cerute de diferite metodologii, dect cele mai puin structurate. "Problemele insuficient structurate, a cror caracteristic esenial este conflictul, cer metodologii holiste, care aduc multiple perspective n ce privete definirea naturii i situarea aceleiai probleme" (ibidem:418). Structurile politice i birocratice schimb modul n care informaia este utilizat. Prezena elitelor politice, birocratizarea rolurilor, formalizarea procedurilor i nclinaia ctre conservatorism a unor sisteme care amendeaz sau chiar pedepsesc inovaia - toate contribuie la subutilizarea sau neutilizarea informaiilor provenite din analizele i evalurile de politici publice. Acetia, dar i ali factori externi demersurilor de analiz, alctuiesc un context birocratic i politic, caracterizat prin constrngeri i oportuniti pentru utilizarea informaiilor. Natura i tipul interaciunilor dintre toi cei implicai n procesul politicii influeneaz la rndul lor folosirea informaiilor. Analiza i evaluarea de politici publice nu constituie doar un simplu demers tiinific, el este de asemenea un proces social i politic n care scopul i intensitatea interaciunilor dintre cei implicai guverneaz maniera n care informaia este produs, transformat i utilizat.

228

14. GHID DE REDACTARE A UNEI LUCRRI DE ANALIZ DE POLITICI PUBLICE3

Acest capitol include indicaii pentru dou tipuri de documente: propunerea de cercetare i actul de cercetare a politicilor publice. Propunerea de cercetare a politicii publice Propunerea este descrierea muncii de cercetare care va fi fcut n timpul realizrii actului de cercetare. Acest document este inclus aici deoarece studenii care doresc s devin analiti de politici vor constat c, pe parcursul activitii lor c lucrtori sau consilieri ai organizaiilor guvernamentale, aproape ntotdeauna li se va cere s nainteze o propunere care s explice i s justifice munca de cercetare pe care sper s o fac, nainte de a fi desemnai s realizeze activitatea de cercetare respectiv. Scopul propunerii de cercetare. Propunerile de cercetare sunt c o ofert de vnzare. Scopul lor este sa vnd convingerea c este necesar un studiu. nainte de a realiza cercetarea, pentru analiza de politici publice, eti nevoit s convingi pe cineva cu autoritate n domeniu c studiul trebuie ntreprins; studiul va furniza informaii utile; studiul va fi realizat n mod corespunztor; eti calificat s realizezi acest studiu; costul studiului va fi rezonabil, n raport cu beneficiile pe care le va aduce. Ca parte a acestui proces de vnzare, trebuie s naintezi o propunere de cercetare a unei politici, menit a ndeplini urmtoarele sarcini:
3

S dovedeasc necesitatea studiului; S descrie obiectivele studiului; S explice cum va fi realizat studiul; S descrie resursele (timp, for de munc, echipament, faciliti, etc.) necesare pentru realizarea studiului;

Materialul care urmeaz este prelucrat dup G. Scott, St. M. Garrison, The Political Science Manual, Prentice Hall, 1998, pp. 259-279.

229

S includ un grafic care s menioneze cnd va ncepe i cnd se va ncheia proiectul, precum i cele mai importante date intermediare; S includ un proiect de buget care s specifice costurile i suma care va fi facturat ageniei guvernamentale; S detalieze rezultatele scontate finale ale proiectului de cercetare, felul studiului care va fi realizat, ct va dura i ce va conine acesta.

Coninutul propunerilor de cercetare. Din punctul de vedere al formei, propunerile de cercetare pentru analiza de politici publice conin urmtoarele pri: 1. pagina de titlu (se poate utiliza formatul prescris de instituie); 2. pagina de rezumat (fiind foarte important, necesit o atenie special i o redactare corect); 3. textul; 4. pagina de referine. Iat mai n detaliu coninutul unei propuneri de analiz de politici publice: I. Necesitatea unui studiu de analiz a unei anumite politici publice A. Descrierea iniial a problemei respective de politic
1. O definire a deficienelor din (sau a problemelor cu) politica respectiv.

2. O scurt istorie a problemei de politic. 3. Cadrul legal i instituional al problemei de politic. 4. Caracterul problemei de politic, inclusiv mrimea, extinderea i importana ei. B. Imperativele analizei politice 1. Costurile probabile ale ne-efecturii studiului. 2. Beneficiile prezumate ale studiului de analiz de politici publice. II. Obiectivele studiului propus de analiz de politici publice A. Clarificarea problemei curente de politic 1. O definire mai detaliat a problemei. 2. O estimare a problemei, detaliat calitativ i cantitativ 3. O proiectare mai exact a evoluiei problemei. B. O evaluare ct mai exact a politicii publice respective 1.O evaluare a efectelor principale ale politicii curente, aplicabil public a. O clarificare a politicii primare. b. O clarificare a bazei legale a politicii primare. c. O clarificare a evoluiei istorice a politicii. d. O clarificare a mediului politicii. e. O descriere a implementrii politicii respective. f. O evaluare a eficacitii i eficienei politicii. 2. O evaluare a efectelor secundare ale politicilor respective, aplicabile public. C. O evaluare a alternativelor la politicile prezente 1. O prezentare a politicilor posibile alternative. 2. O evaluare comparativ a costurilor i beneficiilor prezumate ale politicilor alternative i a celei prezente. III. Metodologia studiului de analiz a unei politici publice propuse 230

A. Metode de administrare a proiectului ce urmeaz a fi utilizate B. Metode de cercetare prevzute C. Metode prevzute de analiz a datelor IV. Resursele necesare pentru realizarea studiului A. Resursele materiale B. Resursele umane C. Resursele financiare V. Graficul pentru studiul analizei politice VI. Bugetul pentru studiul analizei politice VII. Rezultatul final al studiului de analiz de politici publice

Textul propunerilor de cercetare. Textul unei propuneri de cercetare de analiz de politici publice conine urmtoarele apte elemente: 1. O explicaie cu privire la necesitatea efecturii studiului 2. O descriere a obiectivelor studiului 3. O explicaie privind metodele care vor fi utilizate pentru realizarea studiului 4. O list a resurselor umane, materiale i financiare necesare pentru realizarea studiului 5. Un grafic al proiectului 6. Un buget de proiect 7. O descriere a rezultatelor anticipate ale studiului. Explicaia cu privire la necesitatea efecturii studiului. Ai ascultat vreodat un vnztor de automobile? Prima ntrebare a sa este: De ce fel de main avei nevoie? Poate c va urma o ntrebare despre numrul membrilor familiei, dup care afirmaia: se pare c avei nevoie de o main mare. Un bun vnztor va continua cu irul de ntrebri pn cnd clientul accept ideea c are nevoie. Primul obiectiv al unei propuneri de cercetare implic o tactic similar: s demonstrezi c persoana (factor de decizie) are nevoie de informaia c este necesar o analiz de politic, deoarece el se confrunta cu una sau mai multe probleme pe care nu le putea rezolva cu politicile existente n acel moment. ncepe, deci, propunerea cu o afirmare clar, n scris, a necesitii. Afirmarea necesitii trebuie s fie suficient de explicit pentru a oferi imaginea unei nevoi precise. Problema politicii i deficiena politicii. Afirmarea necesitii n propunerile de analiz a politicilor trebuie s identifice clar att o problem specific a politicii, ct i o deficien specific a politicilor curente. O problem de politic este o problem pe care se presupune c o rezolv o politic public. O problema de politic apare cnd, n politica public, este sesizat o deficien cauzat de o problem independent de acea politic. Imperativele cercetrii. Dac un studiu este imperativ, el trebuie realizat. Nu orice nevoie organizaional trebuie s fie privit ca imperativ, deoarece nu pot fi ndeplinite niciodat toate nevoile. Totui, orice organizaie de succes i ndeplinete nevoile imperative, lsndu-le nendeplinite, cel puin temporar, pe cele care nu sunt astfel. Dac

231

propunerea menioneaz o nevoie, persoanele crora te adresezi pot decide c nevoia respectiv nu este imperativ i pot s nu ia n considerare studiul. De aceea, o bun propunere include menionarea unor imperative de cercetare pentru a convinge cu privire la necesitatea studiului propus. De exemplu, s presupunem c n faa decidenilor n materie de nvmnt preuniversitar dintr-un anumit jude apare imperativul de a face fa problemelor ridicate de colarizarea elevilor cu o anumit deficien, s spunem cea cea legat de defectele severe de vedere ale copiilor. Susinerea c o politic n acest domeniu este imperativ poate include argumentul c judeul, dac nu i schimb politica n acest domeniu, poate: s nu reueasc s-i ndeplineasc obligaiile fundamentale fa de copiii implicai; s nu satisfac nevoia comunitii de a avea copii educai; s nu ndeplineasc standardele la nivelul rii pentru educaie. n formularea imperativelor de politic, este vital s urmrii dou principii: s subliniai c cercetarea este imperativ; s nu exagerai n prezentarea cazului susinut, ci s fii exaci i oneti. Descrierea obiectivelor studiului. Gndii-v la persoana creia i prezentai propunerea de cercetare. Prima sa ntrebare va fi: De ce am nevoie de acest studiu? Dup ce ai rspuns la aceast ntrebare, persoana va ntreba: La ce mi va fi folosi acest studiu?, iar voi trebuie s rspundei, n termeni generali, c studiul propus va: - defini mai clar problema; - identifica deficienele n politicile actuale; - examina cile de depire a respectivelor deficiene; - recomanda soluia cea mai potrivit. Clarificarea problemei. Propunerea de analiz de politici va include i o definire iniial cu caracter explicativ a problemei; dar, ntruct nu ai investigat-o n detaliu, ea nu va oferi o imagine suficient de clar despre caracterul i ntinderea problemei. Propunerea trebuie s explice c studiul de analiz a politicii va examina i clarifica n continuare natura i dimensiunile problemei. Continundu-ne exemplul, cercetarea analizei de politic va cuantifica i clarifica problema politicii: deficienele de vedere printre colarii din jude. Studiul va determina numrul exact al copiilor care se confrunt cu deficiene de vedere n acel jude, precum i forma i extinderea deficienelor pe care le are fiecare dintre aceti copii. Propunerea trebuie s explice pe scurt cum vor fi ndeplinite aceste sarcini. Utiliznd exemplul de mai sus, va trebui explicat dac aceti copii vor fi testai pentru gradul de deficien vizual sau dac v vei baza pe evidenele colii pentru a determina situaia fiecrui copil. Evaluarea politicii curente. Propunerea trebuie s includ ideea c studiul ce va fi efectuat va examina temeinic politica actuala n domeniul respectiv. Ar trebui s explicai i felul n care vei realiza aceasta sarcina, dnd o idee general despre criteriile pe care le vei folosi pentru evaluarea politicii curente (actuale) n acest domeniu. Evaluarea comparativ a alternativelor de politic. Scopul major al cercetrii unei politici este s examineze cile de rezolvare a unei probleme de politic n derulare.

232

Dac politica actual nu funcioneaz, cum s-ar putea mbunti situaia? Propunerea promite s conin o evaluare a politicilor alternative. Aceast afirmaie continu cu o scurt descriere a unor alternative, pe care le putei evalua n studiul de analiz a politicii actuale. Prezentarea recomandrilor. Studiul poate sau nu s recomande o anumit soluie la problem. Ar trebui verificat dac este nevoie de includerea unei recomandri, ntrebnd n prealabil persoana creia i va fi naintat propunerea. Rspunsul su va depinde de un numr de consideraii politice specifice circumstanelor respective. Multe aciuni de politic public sunt hotrte nu att de merite tehnice, ci de motivaii politice. Decizia dac s se construiasc un stadion pentru evenimente sportive sau o sal pentru teatru i balet va depinde mai mult de cine sprijin sportul i cine sprijin teatrul i baletul dect de avantajele tehnice ale vreunei variante. Nu presupunei c tii dac o recomandare trebuie inclus, ci ntotdeauna ntrebai. Dac rspunsul este afirmativ, putei meniona c: bazndu-se pe examinarea avantajelor i dezavantajelor comparative ale fiecrei opiuni, studiul propus recomand adoptarea unei anumite politici. Explicarea metodelor de studiu. Persoana creia i-ai naintat propunerea poate fi impresionat mai degrab de precizia, dect de lungimea rspunsurilor. Ea va dori totui s tie cum propunei s facei toate acestea. Acum explicai metodologia: paii pe care i vei face n dezvoltarea analize. Acetia vor include minimum colectarea i analiza informaiei, precum i prezentarea acesteia ntr-o form lizibil. Procesul de cercetare i metodele folosite. Propunerea va descrie pe scurt paii pentru a gsi, a evalua i a trage concluzii din informaiile culese pentru studiu. n mod normal, procesul de cercetare parcurge trei trepte: a) colectarea de date: strngerea de informaii necesare; b) analiza datelor: organizarea datelor, determinarea sensurilor i implicaiilor; c) evaluarea datelor: stabilirea concluziilor ce pot fi extrase din datele respective. n propunere ar trebui s menionai c intenionai s parcurgei aceste trei trepte; explicai cum intenionai s o facei . Controlul de calitate. Este o procedur formal pentru a garanta c un produs ndeplinete toate standardele relevante i nu are defecte, fiind o parte important care include un raport de analiz a politicii. n aceast analiz, controlul de calitate este efectuat n mod normal de experi, persoane care au ani de experien n tratarea problemei respective. Propunerea trebuie s precizeze 1) c studiul va beneficia de un control de calitate; dar i 2) modul n care se va exercita acest control. Listarea resurselor necesare pentru a realiza studiul. n final, persoana creia i-a fost naintat studiul va dori s tie ci bani, ct timp i ce alte resurse vor fi necesare. Aceasta parte a unei propuneri este esenial atunci cnd sunt necesare experimentri extensive sau munc de proiectare. Pentru majoritatea studiilor de analiz a politicii, 233

aceast list poate fi scurt, dei trebuie s descrie resursele materiale i umane necesare materializrii studiului. Un grafic al proiectului trebuie s menioneze: - Cnd va ncepe proiectul - Cnd vor ncepe i se vor termina fazele importante ale acestuia - Cnd vor fi emise rapoartele preliminare, intermediare i / sau finale - Cnd vor avea loc momente speciale n procesul de cercetare sau analiz - Cnd va fi terminat proiectul. Bugetul va fi mprit n mod normal n urmatoarele categorii: - Materiale (hrtie, CD-uri, mobil etc.) - Faciliti (sli de conferin, locuri cu diverse faciliti, etc.) - Echipamente (materiale de laborator, maini de copiat, computere etc.) - Cltorii - Cheltuieli cu personalul. Pentru fiecare categorie, indicai lista lucrurilor necesare i costul lor. La rubrica Personal trebuie s trecei separat pe list fiecare persoan, nivelul de plat i costul total per persoana. Descrierea rezultatului final anticipat al studiului. n partea final a propunerii se descrie rezultatul anticipat al studiului. Cu ali termeni: vei explica persoanelor crora le vei trimite propunerea ce vor primi atunci cnd studiul va fi gata. Ai putea scrie astfel: Produsul final va fi un studiu de analiz a politicii, avnd 25 - 30 pagini, care va furniza o analiz a problemei (deficienelor) politicii (actuale) i o evaluare a unor noi politici alternative, care ar putea soluiona respectiva problem. Lucrarea de analiz a politicii Scopul. Toate lucrrile reuite de analiz a politicilor mprtesc acelai obiectiv general: de a informa politicienii n legtur cu modul n care o politic public dintr-o anumit zon poate fi mbuntit. O lucrare de analiz a unei politici este n ntregime un exerciiu practic: nu este nici teoretic, nici general. Obiectivul su este de a identifica i evalua opiunile politice disponibile pentru o anumit tem. Coninutul. O asemenea lucrare evalueaz o decizie prin cercetarea politicilor guvernamentale curente i poteniale. Este un document scris pentru a ajuta decidenii s selecteze cea mai bun politic pentru rezolvarea unei probleme particulare. O lucrare de analiz a politicilor trebuie s cuprind: 1. selectarea i definirea clar a unei politici guvernamentale specifice; 2. definirea cu grij a problemei sociale, guvernamentale, economice sau de alt natur, pe care politica este destinat s-o rezolve; 3. descrierea mediului economic, social i politic n care a aprut problema i n care

234

s-a dezvoltat politica existent de rezolvare a situaiei; 4. evaluarea eficacitii politicii curente sau carenele politicii n tratarea problemei; 5. identificarea politicilor alternative care pot fi adoptate pentru rezolvarea problemei respective, precum i estimarea costurilor i beneficiilor economice, sociale, politice i de mediu ale fiecrei alternative; 6. o comparaie sumar a tuturor alternativelor examinate. Lucrrile de analiz a politicilor trebuie s conin ase elemente de baz : 1. 2. 3. 4. 5. 6. Titlul Prezentare sumar Cuprins (inclusiv o list de tabele i ilustraii) Text Referine bibliografice Anexe

Parametrii textului. Dou reguli generale guverneaz mulimea de informaii prezentate n cadrul lucrrii: - coninutul trebuie s fie adecvat pentru a face o bun lucrare de analiz a politicilor (n lucrare trebuie inclui toi factorii necesari nelegerii avantajelor i dezavantajelor semnificative ale politicii i ale alternativelor sale - indiferent dac susin sau nu propriul punct de vedere); - trebuie incluse numai informaiile folositoare n respectiva decizie. Prezentarea sumar: - s nu fie mai lung de o pagin i s urmeze imediat paginii de nceput (care conine titlul); - s fie compus din propoziii atent construite, care s exprime conceptele principale tratate amnunit n textul lucrrii; - s i propun ca decidentul s neleag, ct mai repede posibil, principalele consideraii ce vor fi avute n vedere (decidentul trebuie s-i poat face o imagine clar asupra ntregii probleme a politicii i asupra costurilor politicilor alternative doar prin citirea acestei pagini). Textul unei lucrri de analiz a politicilor trebuie s conin cinci tipuri de informaii: - o descriere a politicii care va fi analizat; - o descriere a mediilor social, fizic, economic, politic (legal i institutional) n care s-a dezvoltat sau se va dezvolta politica; - o evaluare a eficienei i eficacitii actualei politici; - o evaluare a alternativelor la actuala politic; - o comparaie sumar a opiunilor politice. O lucrare de analiz a politicilor trebuie s urmeze urmtoarea structur: I. Descrierea politicii A. O expunere clar i concis a politicii B. O scurt istorie a politicii 235

C. O descriere a problemei pe care politica respectiv trebuie s o rezolve, inclusiv estimarea importanei i ntindereii sale.

II. Mediul politicii A. O descriere a factorilor sociali i fizici care afecteaz originea, dezvoltarea i implementarea politicii. B. O descriere a factorilor economici care afecteaz originea, dezvoltarea i implementarea politicii. C. O descriere a factorilor politici care afecteaz originea, dezvoltarea i implementarea politicii. III. Eficiena i eficacitatea politicii actuale A. Ct de bine i ndeplinete sarcina actuala politic B. Ct de bine funcioneaz actuala politic n raport cu resursele i eforturile dedicate ei IV. Alternativele politicii A. Posibile modificri ale actualei politici, cu estimarea costurilor i beneficiilor corespunztoare B. Alternative la actuala politic, cu estimarea costurilor i beneficiilor corespunztoare I. Descrierea politicii. Se refer la descrierea politicii existente n acel moment, pentru a-i permite cititorului s neleag situaia prezent i evoluia ei. Descrierea politicii conine trei pri: Prima - o expunere clar i concis a politicii selectate. Dac nu exist politici asupra subiectului tratat, trebuie menionat lipsa lor i enumerate i descrise apoi orice alte politici care pot afecta indirect problema. Dac exist astfel de politici, trebuie citate direct din documentele care le expun, menionnd sursa citrii. A doua parte a acestei seciuni trebuie s includ o scurt istorie a politicii. Exist mai multe ntrebri la care trebuie s se rspund aici: Cnd a fost iniiat politica existent? Cum s-a ajuns la ea? Ca rspuns la ce problem sau nevoie a aprut aceast politic? Ce efecte a avut politica respectiv? A treia parte a acestei seciuni este reprezentat de o descriere atent a problemei pe care politica trebuie s o rezolve, inclusiv o estimare a importanei i rspndirii sale. II. Mediul politicii. Nici o politic nu exist n vid: legislatorii, guvernanii, preedinii nu stau n turnuri de filde departe de lumea real, iar dac ei se poart de parc ar fi astfel, atunci vor plti un pre politic ridicat. Politica se formuleaz n raport cu diferite medii, cele mai importante fiind cel: social: cultural, etnic, religios, obiceiuri, practici, ateptri, modele de interrelaionare pe care le stabilete fiecare societate; fizic: clima, arhitectura, topografia, resursele naturale i alte elemente fizice care influeneaz modelele de via dintr-o societate; economic: coninutul i vitalitatea vieii economice a societii, inclusiv tipul de industrie i comer, nivelul de trai din zona afectat de politic, rata omajului, rata creterii economice .a.m.d.; politic: structurile guvernamentale, legile aplicabile, partidele politice, ideologiile dominante, chestiunile curente proeminente.

236

III. Eficiena i eficacitatea actualei politici. O evaluare a eficacitii politicii trebuie s indice cititorului ct de bine i ndeplinete rolul pentru care a fost creat o anumit politic. Exist multe metode de a evalua eficacitatea actualei politici i muli factori care pot fi folosii n aceast analiz. Evaluarea eficacitii politicii presupune trei pai: 1. Construirea unui cadru de evaluare; 2. Aplicarea acestui cadru la politica evaluat; 3. Extragerea concluziilor n urma aplicaiei. Pentru a construi un cadru de evaluare sunt necesare: - Definirea scopurilor generale pentru care a fost creat politica - Definirea obiectivelor specifice sau a pailor care probeaz ndeplinirea parial a scopului - Definirea criteriilor specifice pentru determinarea gradului n care au fost ndeplinite obiectivele - Definirea msurilor specifice pentru aplicarea criteriilor asupra obiectivelor. Dup stabilirea cadrului de analiz se efectueaz msurtorile proiectate anterior pentru a face ct mai multe evaluri cantitative permise de subiectul respectiv. De asemenea, vor trebui efectuate i analize calitative pentru acele criterii care nu pot fi msurate cantitativ. Ultimul pas este formularea concluziilor n urma msurtorilor. Este indicat s se interpreteze doar datele care demonstreaz clar ceva anume, iar nu i implicaiile care nc mai au nevoie de dovezi. Eficiena merge cu un pas mai departe dect eficacitatea, ea relaionnd ndeplinirea sarcinii cu costurile; este preocupat nu numai de ct de bine a fost ndeplinit sarcina, dar i de cantitatea de resurse folosite pentru aceasta. IV. Alternativele politicii. Avnd foarte clar definite deficienele politicii actuale, urmtoarea ntrebare este: Ce se poate face n acest sens?. A defini opiunile nseamn a descrie diferitele abordri pentru soluionarea problemei, iar nu de a descrie mai multe msuri combinate ntr-o singur abordare. Opiunile dintr-o lucrare de analiz a politicilor sunt abordri diferite, reciproc exclusive n soluionarea unei probleme. Dac este aleas una din alternative, toate celelalte vor fi respinse. Realizarea unei analize cost-beneficiu simple. Pentru fiecare opiune disponibil trebuie descrise nti beneficiile, apoi costurile. Att beneficiile, ct i costurile pot include factori economici, sociali, politici i de mediu. Toate acestea vor fi estimri care nu trebuie s fie nici exacte, nici perfecte. Este important s realizm c cineva trebuie s ia o decizie politic i c o estimare rezonabil a costurilor i beneficiilor sale este mult mai util dect lipsa oricrei estimri. n seciunea de recomandri a lucrrii, trebuie prezentat un rezumat al analizei cost-beneficiu sub forma unui tabel urmat de un paragraf de comparaii explicative. Referinele bibliografice: toate sursele de informaii trebuie s fie corect citate.

237

Anexele: conin informaii suplimentare utile de tipul graficelor, diagramelor, tabelelor, hrilor etc.

238

15. CERCETAREA CALITATIV

Cercetarea calitativ este complementar cercetrii cantitative. Ea presupune i cunotine de psihologie i psihologie social, valorificate ntr-o varietate de tehnici. Cercetarea calitativ acord un rol esenial interpretrii rezultatelor cercetrii i ncearc s rspund la ntrebrile: CE? DE CE? CUM?, dar nu rspunde la ntrebarea: CT? Aa cum au accentuat criticii ei, principalul neajuns al cercetrii calitative const n aceea c eantioanele mici, la care se apeleaz n cadrul ei, nu sunt ntotdeauna reprezentative.

Cele mai importante tehnici de cercetare calitativ sunt urmtoarele: A. Discuii de grup: grupuri standard, mini-grupuri, brainstorming, grupuri extinse, grupuri chemate de mai multe ori, grupuri cu dou dimensiuni. B. Interviuri individuale n adncime: cu profunzime standard, de mini-adncime, cu dubl profunzime, interviuri semi-structurate, interviuri triunghiulare, interviuri ale familiei. C. Observaia participativ.

A. Discuii de grup. Acestea se pot realiza n mai multe modaliti: a) grupuri standard: cele mai obinuite cuprind 7-8 repondeni; dureaz pn n o or i jumtate; b) mini-grupuri: cuprind 4-6 repondeni (sau mai puini); sunt adecvate pentru subiecte intime sau personale; pot cuprinde i copii sau adolesceni; ofer informaie concis; sunt mai adecvate pentru evaluarea unei chestiuni punctuale; c) brainstorming: constau n sesiuni deschise i flexibile; surprind evoluia fenomenelor; nu sunt evaluative; se concentreaz asupra rezolvrii de probleme sau emiterii de ipoteze; d) grupuri extinse: dureaz 2-4 ore; sunt indicate pentru deciziile complexe, cnd intervin relaiile de afaceri, n cazul unor subiecte sensibile sau chestiuni personale; e) grupuri chemate de mai multe ori: constau n cel puin dou discuii cu aceiai repondeni; permit stabilirea unei perioade de intervenie; sunt potrivite pentru destinuiri succesive i pentru evaluarea unei schimbri;

239

f) grupuri cu dou dimensiuni: subgrupul A observ subgrupul B, care devine stimul pentru cel dinti; sunt indicate pentru nelegerea populaiei int din diferite perspective sau pentru a analiza chestiuni diferite. Avantaje Dezavantaje constituie un mediu suportiv, n care discuiile pot inhiba francheea; sunt ncurajate; rspunsurile negative le pot inhiba i pe funcioneaz creativ; cele pozitive; ofer acces la atitudini; ignorarea sau chiar dispariia punctului de faciliteaz observaia; vedere minoritar; reliefeaz influenele socio-culturale; tendina la consens; sprijin spontaneitatea; ngustarea perspectivei cnd exist creeaz sigurana de grup. contradicii.

Grupurile nu sunt o soluie potrivit cnd subiectele sunt intime, n probleme strict personale, cnd este necesar un proces de nelegere detaliat, cnd exist presiunea unor norme sociale. Discuiile de grup au n vedere trei elemente separate, dar interdependente: STRUCTUR (Cum este alctuit grupul)

CONINUT (datele propriu-zise) a) b) c) d) e)

PROCESE (interaciunea membrilor)

B. Interviurile individuale n adncime la rndul lor se pot realiza n mai multe feluri: de profunzime standard: cuprind un intervievator un repondent; dureaz 45 minute o or; ajung dincolo de aspectele superficiale; de mini-adncime: sunt eficiente i dureaz un timp mai scurt; completeaz msurtorile cantitative; sunt recomandate pentru chestiuni clare, se caracterizeaz prin comunicare interpersonal i evaluare comprehensiv; cu adncime dubl: cuprind doi repondeni (prieteni, cupluri, chiar i necunoscui n funcie de subiect); sunt recomandate pentru copii i adolesceni, pentru nelegerea proceselor de decizie; adaug dinamism interviurilor de adncime standard; semi-structurate: fac apel la un intervievator experimentat i la un chestionar deschis; sunt recomandate pentru analiza raportul costeficien i pentru extensia datelor; ns presupun limitarea profunzimii datelor; triunghiular: fac apel la trei repondeni recrutai pentru a reprezenta diferite puncte de vedere; ncurajeaz exprimarea diferenei; sunt recomandate pentru nelegerea motivaiei;

240

f) ale familiei: cuprind diverse combinaii ale membrilor unei familii; exploreaz att relaiile interpersonale din familie, ct i efectele acestora asupra comportamentului i atitudinilor. Avantaje colectarea independent de date; informare longitudinal (procesual); culeg att opiniile majoritare, ct i pe cele minoritare; se pot culege date i despre subiecte intime; absena presiunii grupului; presiune diminuat n privina normelor sociale acceptate. Dezavantaje sunt scumpe i consum timp; dificil de a recruta eantioane; au tendina de a fi cuantificate; duc la scderea creativitii

Interviurile sunt potrivite pentru nelegerea proceselor i procedurilor, pentru interaciunea detaliat, ns uneori este dificil obinerea audienei (experi, profesioniti).

Recomandri pentru cel care investigheaz: 1) Armonizeaz-i gesturile, mimica i vocea cu ale interlocutorului (n cazul interviului n profunzime) sau ale grupului (mai dificil dac este neomogen). Nu face asta mecanic, ci empatic. 2) Relaioneaz nu numai la nivel cognitiv. Trebuie s respeci nevoile, valorile i credinele persoanei cu care vorbeti, relaionnd cu personalitatea sa n ansamblu, chiar dac nu-i pas prea mult despre ceea ce face el de fapt. Creeaz-i (i afieaz!) o atitudine pozitiv. 3) Cu repondenii dificili este de ajutor s te interesezi de problemele persoanei, ascunzndu-i iritarea i enervarea. C. Observaia poate fi de dou feluri: a) pasiv: presupune s priveti i s nu faci nimic; b) activ (participativ): presupune s priveti i s ntrebi, ofer nelegerea comportamentelor. Avantaje Dezavantaje potrivit pentru accesul la comportamentele reale consum timp i este costisitoare; (nu mediat); risc deformri (datorate observatorului). evaluarea din interior; explorarea aciunilor subcontiente. Posibile deformri ale rezultatelor n cercetarea calitativ. Trebuie s tii cum afectezi datele primare, iar acest lucru l afli rspunznd la ntrebri ca: Ai vreo problem cu femeile sau cu brbaii sau i apreciezi n egal msur? Eti mai anxios cu copii chiar dect sunt bunicile? n ziua n care ai format grupurile, erai iritat sau ncorsetat n prejudeci? Manifeti aversiuni neobinuite? Te simi extrem de obosit? Te simi mult mai bine singur?

241

Poi afecta ceea ce analizezi i poi perpetua deformarea n analizele ulterioare. Dar, pentru a minimiza acest pericol, caut s ii cont de: Unde aplici cercetarea? trebuie s cunoti dac mediul n care aplici analiza o poate deforma. Ai un instrument specific de lucru? Ai prefera alt loc? Cum aplici cercetarea? uneori analiza poate fi uor de ntreprins, ns aplicarea propriu-zis i poate ridica probleme n funcie de ct eti de dispus la conversaii spontane, la destinuiri, ct eti de tolerant i meticulos i cum supori s fii contrazis? De ce aplici cercetarea? pentru c tu doreti s o aplici? Te consideri mai competent dect alii? Te-a ales cineva anume? Dac da, de ce? Analiza nu este niciodat complet. Ea trebuie: s fie riguroas, organizat, sistematic, ct mai complet i concret! s-i ofere satisfacie intrinsec! Prezentarea recomandrilor. Raportul de cercetare trebuie s fie: - bine structurat, pe capitole i seciuni; - ierarhizat n funcie de importana informaiei prezentarea concluziilor astfel nct, fiecare seciune s fie susinut cu argumente sau cu informaii utile pe care auditoriul i le-a nsuit din seciunea anterioar; - succint cu organizarea i stabilirea prioritilor, odat ce concluziile au fost formulate, meninndu-se i atributul actualitii. Stilul trebuie s fie corect din punct de vedere formal, iar discursul s se personalizeze, situndu-se la nivelul eu ei. Unele segmente de public manifest o atracie mai mare pentru nivele ridicate de interaciune, altele prefer doar s li se vorbeasc. Prezentarea trebuie s fie informativ, interesant, dar i distractiv. Ea necesit: un plan de lucru; manier clar de derulare a prezentrii; precizarea clar, ntr-un slide, a obiectivelor i metodelor de cercetare. Slide -urile sunt preferate deoarece: rezum ideile pentru audien; asigur punctarea principalelor idei i concluziilor; funcioneaz ca un semafor, introducnd un nou stimul - vizual; invit la reexaminarea principalelor idei, prin rezumarea seciunii; asigur prezentarea echilibrat i clar a consecinelor care rezult dintr-o expunere mai complicat. Sfaturi pentru prezentarea slide -urilor: Trebuie s cunoatei n detaliu ceea ce urmeaz s prezentai! Nu folosii idei care nu corespund cu ceea ce susinei verbal! Pentru a accentua concluziile, rezumai-le pe un slide! Utilizai alt slide pentru recomandrile derivate din cercetare! Nu excludei marca personal din prezentare (coloreaz prezentarea i menine treaz atenia auditoriului)! Folosii punctele cheie, cele mai reprezentative! (adaptat dup Wynberg Rebecca: 1997) 242

16.
Scriven Termeni noi Boruch S-au mai ocupat de problem Concept Aprecierea valorii Cook Riecken Rossi Informaie deciziei Interes prioritar Rolul evaluatorului Obiect Efecte Judector Interesul public Agenie i finanatori tiina valorizrii Campbell Cvasiexperimente

Modele Teoretice n Evaluarea Programelor

(dup X. Ballart, 1998:224-225)
Weiss Modelul de Cronbach Chelimskz Palumbo Wholey produs Lmurirea problemelor instruirea celor care iau decizii i a celor implicai Legislatori, Educator Efecte, procese, context executori Manageri, legislatori, executori Agent de schimbare Efecte, activiti, produse Beneficiarii programului i personalul Furnizor de servicii Activiti difuzeaz instruire (Enlightening ) Wholey Managementul Performanelor Abramson Bellavita Horst, Nay Scanlon Informaie produs pentru managementul rezutatelor Guba House Lincoln Patton Informaii practice pentru mbuntirea programului Stake Sensibil, naturalistic Cronbach

Analiza UTOS stabilirea observatiilor)

(oameni, tratam

Lmurirea ches

pentru mbuntirea

legate de probl Legislatori,

program, conte

Expert n metodologie Efecte, relaii cauzale

Educator, care

Efecte, proces

Sursa de criterii pentru determinarea valorii

Nevoile sociale

Obiective

Obiective, documente, cei implicai

Cei implicai

Clieni, person nal tehnic sau profesional

Cei implicai

Orientate pe problem Metode

Experiment randomizat Cvasiexperimente

Metode cantitative i calitativa

Aprecieri evaluative, Indicatori de p performan Evaluarea rapid a feed-back

Metode calitative i studii de caz

Metode cantita calitative

Instrumental Perspective asupra utilizrii Cnd Cnd nu cost

Instrumental

Conceptual, de formulare a politicilor

Instrumental

Instrumental

Conceptual, d

a realitii socia

Dup greeli n implemen- n funcie de c cei 3 I: tare, cnd se iniiaz o reform interese, informaii, ideologii Implicnd personalul, dar nu excesiv

Cnd este eficient n raport cu preul Integrat n sistemul de management orientat pe rezultate

Cnd folosete membrilor programului Contact permanent cu programul

n funcie de re problem n cooperare s programul

nevoia de infor

Cum se organizeaz procesul de evaluare

Operaiune extern

Operaiune extern

243

BIBLIOGRAFIE
Allison, G.T. (1971): The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Little Brown, Boston. Allen, A. (1998): Privacy, n Jaggar, A.M., Young, I.M. (eds.), A Companion to Feminist Philosophy, Blackwell, Oxford. Anderson, J.E. (1989): Government and the Economy: What in Fundamental?, n M.W.J.Samuels (ed.), Fundamentals of the Economic Role of Government, Greenwood Press, New York. Arrow, K.J. (1951): Social Choice and Individual Values, Wiley, New York. Axford, B., Browning, G.K. et al. (1997): Politics: An Introduction, Routledge, London. Bachrach, Baratz, (1962): Two Faces of Power, n American Political Science Review, 56, pp. 947-952. Baker, Judy L. (1999): Evaluating the Poverty Impact of Projects: A Handbook for Practitioners, LCSPR/PRMPO, The World Bank. Ballart, X. (1998): Spanish Evaluation Practice versus Program Evaluation Theory, n Kessler, M.C., Lascoumes, P., Setbon, M., Thoenig, J.-C. (ed.), Evaluation des politiques publiques, L Harmattan, Paris. Baudouin, J. (1992): Introducere n sociologia politic, Editura Amarcord, Timioara (partea a patra: Politicul n oglinda politicilor publice), pp.245-306; Birkland, T.A. (1997): After Disaster: Agenda Setting, Public Policy, and Focusing Events, Georgetown University Press, Washington. Blalock, A.B. (1999): Evaluation Research and the Performance Management Movement, n Evaluation, 5, pp. 117 149. Bochenski, J. M. (1992): Ce este autoritatea?, Editura Humanitas, Bucureti. Brewer, G.D. (1974): The Policy Science Emerge: To Nurture and Structure a Discipline, n Policy Sciences, 5, pp. 239 244. Brewer, G., DeLeon, P. (1983): The Foundations of Policy Analysis, Homewood, Dorsey. Carlsson, L. (2000): Non-Hierarchical Evaluation of Policy, n Evaluation, vol.6, SAGE Publications, London, Thousand Oaks, New Delhi, pp.201-216; Chelcea S. (2001): Metodologia cercetrii sociale, Editura Economic, Bucureti. Cobb, R., Elder, Ch. (1972): Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building, Bacon, Boston. Cobb, R., Ross, J.-K., Ross, M.H. (1976): Agenda Building as a Comparative Political Process, n The American Political Science Review,70, pp.126-138. Cobb, R., Ross, M.H. (1997): Denying Agenda Access: Strategic Considerations, n Cobb, R., Ross, M.H. (eds.), Cultural Strategies of Agenda Denial, University Press of Kansas. Cohen, M., March, J., Olsen, J. (1972): A Garbage Can Model of Organizational Choice, n Administrative Science Quarterly, 17, 1, pp. 1 25. Crenson, M. (1971): The Un-Politics of Air Pollution. A Study of Non-Decisionmaking in the Cities, John Hopkins University Press, Baltimore. Dahl, R. (1957): The Concept of Power, n Behavioral Science, 2, pp. 201-215. Dahl, R. (1961): Who Governs?, Yale University Press, New Haven. DeLeon, P. (1978): A Theory of Policy Termination, n May, J.V., Wildavsky, A.B. (eds.), The Policy Cycle, Sage, Beverly Hills. 244

DeLeon, P. (1983): Policy Evaluation and Program Termination, n Policy Studies Review, 2, pp. 631 647. DeLeon, P. (1987): Policy Termination as a Political Phenomenon, n Palumbo, D. (ed.), The Politics of Program Evaluation, Sage, Newbury Park. Dima, A.M., Vlsceanu, L. (2000): ntlnire cu studenii, n Miroiu, A. (ed.), Restructurarea sectorului public n Romnia, Trei, Bucureti. Dolbeare, K.M., Dolbeare, P. (1976): American Ideologies, Random House, New York. Dolowitz, D.P., Marsh, D. (2000): Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making, n Governance, 13, pp. 5 24. Dryzek, J.S. (1990): Discursive Democracy, Cambridge University Press, Cambridge. Dunleavy, P. (1991): Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Harvester, New York. Dunleavy, P., O'Leary, B. (1987): Theories of the State, MacMillan, London. Dunn, W.N. (1981): Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, Englewood Cliffs. Easton, D. (1965): A Framework for Policy Analysis, A.A. Knopf, New York. Edelman, M.J. (1988): Constructing the Political Spectacle, University of Chicago Press, Chicago. Elster, J. (1993): Constitution-Making in Eastern Europe: Rebuilding the Boat in the Open Sea, n J.J. Hesse (ed.), Administrative Transformation in Central and Eastern Europe: Towards Public Sector Reform in Post -Comunist Societies, Blackwell, Oxford. Etzioni, A. (1967): Mixed Scanning: a Third Approach to Decision Making, n Public Administration Review, XXVII, pp. 385-392. European Commission (2000): European Report on Quality of School Education. Fischer, F. (1995): Evaluating Public Policy, Nelson-Hall, Chicago. Forester, J. (1984): Bounded Rationality and the Politics of Muddling Through, n Public Administration Review, 44, 1, pp. 23-31. Geva-May, I, Wildavsky, A. (1997): An Oprational Approach to Policy Analyis: The Craft, Kluwer, Boston. Geva-May, I., Pal, L.A. (1999): Good Fences Make Good Neighbours, n Evaluation, 5, pp. 259 277. Goodin, R.E. (1996): Institutions and Their Design, n R. E. Goodin (ed.), The Theory of Institutional Design, Cambridge University Press, Cambridge. Goodin, R.E., Klingemann, H.-D. (eds.) (1996): A New Handbook of Political Science, Oxford University Press, Oxford. Guba, E.G., Lincoln, Y.S. (1987): The Countenances of Fourth-Generation Evaluation: Description, Judgement, and Negotiation, n Palumbo, D.J. (ed.), The Politics of Program Evaluation, Sage, Newbury Park. Ham, C., Hill, M. (1984): The Policy Process in the Modern Capitalist State, Harvester, New York. Hardin, G. (1968): The Tragedy of the Commons, n Science, 162, pp. 1243 1248. Hayek, Fr. (1995): Law, Legislation, and Liberty, Routledge, London. Heclo, H. (1972): Review Article: Policy Analysis, n British Journal of Political Science, 2, pp. 83 108. Hesse, J.J. (1997): Rebuilding the State: Public Sector Reform in Central and Eastern Europe, n J. E. Lane (ed.), Public Sector Reform, Sage, London. Hill, M. (1997): The Policy Process in the Modern State, 3rd ed., Prentice Hall, London.

245

Hjern, B., Porter, D.O (1998): Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis, n Hill, M. (ed.), The Policy Process, Prentice Hall, London. Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (1984): Policy Analysis for the Real World, Oxford University Press, Oxford; trad rom. (2000): Introducere n politicile publice, Trei, Bucureti. Hood, C. (1983): Using Bureacracy Sparingly, n Public Administration, 61, pp. 197 208. Hood, C. (1991): A Public Management for All Seasons? n Public Administration, 69, pp. 3 19. Howlett, M., Ramesh, M. (1995): Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, Oxford. Hughes, O.E. (1998): Public Management and Administration, MacMillan, London. Jenkins-Smith, H.C., Sabatier, P.A. (1993): The Study of Public Policy Processes, n Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H.C. (eds.), Policy Change and Learning, Westview, Boulder. Katchanovski, I. (2000): Divergence in Growth in Post-Communist Countries, n Journal of Public Policy, 20, pp. 55-81. King G., Keohane R., Verba S. (2000): Fundamentele cercetrii sociale, Editura Polirom, Iai. Kingdon, J. (1995): Agendas, Alternatives, and Public Policies, Litle, Brown et Co., Boston; prima ed., 1984. Kirkpatrick, S.E., Lester, J.P., Peterson, M.R. (1999): The Policy Termination Process, n Policy Studies Review, 16, pp. 209 235. Lane, J.-E. (1995): The Public Sector, Sage, London. Lasswell, H.D. (1951): The Policy Orintation, n Lerner, D., Lasswell, H.D. (eds.), The Policy Sciences, Stanford University Press, Stanford. Lindblom, Ch. (1959): The Science of Muddling Through, n Public Administration Review, 19, pp. 79 88. Lindblom, C.E., Braybrooke, D. (1963): A Strategy of Decisions, The Free Press, New York. Lindblom, Ch. (1968): The Policy-Making Process, Prentice Hall, Englewood Cliffs. Lindblom, Ch. (1977): Politics and Markets, Basic Books, New York. Linder, S.H., Peters, B.G. (1989): Instruments of Government: Perceptions and Contexts, n Journal of Public Policy, 9, pp. 35 58. Lynch, R. (2000): Corporate Strategy, Financial Times/Prentice Hall, London. MacRae, D. Jr., Whittington, D. (1997): Expert Advice for Policy Choice, Georgetown University Press, Washington. March, J., Olsen, J. (1979): Organization Choice Under Ambiguitiy, n March, J., Olsen, J. (eds.): Ambiguity and Choice in Organizations, Universitetsforlagen, Bergen. Marsh, D., Stoker, G. (eds.) (1995): Theory and Methods in Political Science, MacMillan, London. May, P. (1992): Policy Learning and Failure, n Journal of Public Policy, 12, pp. 331 354. Mazey, S., Richardson, J. (1996): The Logic of Organization: Interest Groups, n Richardson, J. (ed.), European Union. Power and Policy-Making, Routledge, London.

246

May, P.J. (1991): Reconsidering Policy Design: Policies and Publics, n Journal of Public Policy, 11, pp. 187 206. McKinney, J.B., Howard, L.C. (1998): Public Admnistration, Praeger, Westport. Mill, J. St. (1993): Despre libertate, Bucureti, Humanitas. Miroiu, A. (1998): Filosofie fr haine de gal, ALL, Bucureti. Miroiu, A. (ed.) (1998): nvmntul romnesc azi, Polirom, Iai. Miroiu, A., Dinc, G. (2000): PHARE Universitas 2000, Bucureti. Miroiu, M. (1999): Societatea retro, Editura Trei, Bucureti. Miroiu, M., Blebea-Nicolae, G. (2001): Introducere n etica profesional, Trei, Bucureti. Muraskin, L. D. (1003): Understandig Evaluation: the Way to Better Prevention Programs, U.S. Departement of Education. Niskanen, W. (1994): Bureaucracy and Public Economics, Edward Elgar, Cheltenham. Oackeshott, M. (1991): Rationalism in Politics, Liberty Press, Indianopolis; partial tradus n romnete, Raionalismul n politic, Editura ALL, Bucureti, 1995. Offe, C. (1996): Designing Institutions in East European Transitions, n R. E. Goodin (ed.), The Theory of Institutional Design. Osborne, D., Gaebler, T. (1992): Reinventing Government, Addison Wesley, Reading, MA. Olson, M. (1965): The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Cambridge, Ma. Osborne, D., Gaebler, T. (1993): Reinventing Government, Plume, New York. Ostrom, E. (1990): Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, Cambridge. Parsons, W. (1995): Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Edward Elgar, Aldershot. Pateman, C. (1983): Feminist Critiques of the Public/Private dichotomy, n Benn, S.I, Gaus, G.F. (eds.), Public and Private in Social Life, Croom Helm, London. Peters, G. (1996): Agenda-Setting in the European Union, n Richardson, J. (ed.), European Union. Power and Policy-Making, Routledge, London. Patton, C.V., Sawicki, D.S. (1986), Basic Methods of Policy Analysis and Planning, Prentice Hall, Englewood Cliffs. Peters, B.G., van Nispen, F.K.M. (1998): Public Policy Instruments, Edward Elgar, Cheltenham. Pfeffer, J., Sutton, R.I. (2000): The Knowing-Doing Gap, Harvard Business School Press, Boston. Pressman, J., Wildavsky, A. (1973): Implementation, University of California Press, Berkeley. Rawls, J. (1971): A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge. Rein, M. (1983): From Policy to Practice, MacMillan, London. Rose, R. (1991): What is Lesson-Drawing?, n Journal of Public Policy, 11, pp. 3 30. Rossi, P.H., Freeman, H.E., Lipsey, M.W. (1999): Evaluation. A Systematic Approach, 6th ed., Sage, Thousand Oaks, London. Rothstein, B. (1998): Just Institutions Matter, Cambridge University Press, Cambridge. Sabatier, P.A., Mazmanian, D.A. (1980): A Framework of Analysis, n Policy Studies Journal, 8, pp. 538 -560.

247

Sabatier, P.A. (1986): Top-down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis, n Journal of Public Policy, 6, pp. 21- 48. Sabatier, P. (1998): The Political Context of Evaluation Research. An Advocacy Coalition Perspective, n Kessler, M.C., Lascoumes, P., Setbon, M., Thoenig, J.-C. (ed.), Evaluation des politiques publiques, L Harmattan, Paris. Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H.C. (1999): The Advocacy Coalition Framework. An Asseement, n Sabatier, P.A. (ed.), Theories of Policy Process, Westview Press. Schmitter, P.C. (1974): Still the Century of Corporatism?, n Review of Politics, 36, pp. 85 131. Sen, A. (1987): On Ethics & Economics, Blackwell, Oxford. Simon, H.A. (1945): Administrative Behavior, MacMillan, New York. Simon, H.A. (1982): Models of Bounded Rationality. Vol.2: Behavioral Economics and Business Organization, The MIT Press, Cambridge, Mass. Simon, H.A. (1955): A Behavioral Model of Rational Choice, n Quarterly Journal of Economics, 69, pp. 99 118. Simon, H.A. (1956): Rational Choice and the Structure of the Environment, n Psychological Review, 63, pp. 129 138. Simon, H.A. (1976): From Substantive to Procedural Rationality, n Latsis, S.J. (ed.): Method and Appraisal in Economics, Cambridge University Press, Cambridge. Smith, A. (1964): Avuia naiunilor, Editura Academiei, Bucureti. Stokey, E.; Zeckhauser, R. (1978): A Primer for Policy Analysis, W. W. Norton & Co., New York, London. Stone, D. (1988): Policy Paradox and Political Reason, Scott, Foresman, Glenview. Uusikyl, P., Virtanen, P. (2000): Meta-Evaluation as a Tool for Learning, n Evaluation, 6, pp. 50 65. Walters, L.C., Aydelotte, J., Miller, J. (2000): Putting More Public in Policy Analysis, n Public Administration Review, 60, 4. Weimer, D.L. (1993): The Current State of Design Craft: Borrowing, Tinkering, and Problem Soving, n Public Administration Review, 53, pp. 110 120. Weimer, D.L., Vining, A.R. (1999): Policy Analysis. Concepts and Practice, Prentice Hall, Upper Saddle River. Wilensky, H. (1975): The Welfare State and Equality, University of California Press, Berkeley. Wynberg, Rebecca (1997): Qualitative Methods, n Essentials of Qualitative Research, The Market Research Society. Wynberg S. (1997): Analysis & Interpretation: another view, n Essentials of Qualitative Research, The Market Research Society. *** Evaluation des politiques publiques sous la direction de Marie-Christine Kessler, Pierres Lascoumes, Michel Setbon, Jean-Claude Thoenig, LHarmattan, France, Canada, 1998.

248