Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
DR Fin PB
DR Fin PB
IOAN CONDOR
Cuvânt-înainte .................................................................................................................... 13
CAPITOLUL I
INTRODUCERE ÎN DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE
CAPITOLUL II
EVOLUŢIA ISTORICĂ GENERALĂ A FINANŢELOR
PUBLICE ŞI A DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE
5
Secţiunea a II-a. LEGISLAŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE LA UNIREA
PRINCIPATELOR ROMÂNE PÂNĂ LA PRIMUL RĂZBOI MONDIAL ........ 38
1. Sistemul fiscal ................................................................................................................ 38
2. Organizarea bugetară .................................................................................................... 42
3. Curtea de Conturi .......................................................................................................... 43
4. Regimul vamal .............................................................................................................. 43
Secţiunea a III-a. DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE ÎNTRE CELE DOUĂ
RĂZBOAIE MONDIALE .............................................................................................. 44
1. Sistemul fiscal ............................................................................................................... 44
2. Procedura bugetară ........................................................................................................ 47
3. Aparatul fiscal .............................................................................................................. 48
Secţiunea a IV-a. DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE DUPĂ AL DOILEA
RĂZBOI MONDIAL ...................................................................................................... 49
1. Organizarea bugetară .................................................................................................... 50
2. Evoluţia dreptului fiscal ................................................................................................ 52
3. Organele administraţiei de stat financiar-bancare ........................................................ 55
Ghidul studentului ........................................................................................................... 58
CAPITOLUL III
NOŢIUNI GENERALE DE DREPT AL FINANŢELOR PUBLICE
Secţiunea I. NOŢIUNEA ŞI OBIECTUL DREPTULUI FINANCIAR ................... 59
1. Reglementarea juridică privind finanţele publice ........................................................ 59
2. Categoriile de norme juridice care au ca obiect finanţele publice ...................... 60
3. Definiţia dreptului finanţelor publice ........................................................................... 61
Secţiunea a II-a. IZVOARELE DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE ............ 63
1. Caracterizare generală ................................................................................................... 63
2. Constituţia ...................................................................................................................... 63
3. Legile .............................................................................................................................. 64
4. Hotărârile consiliilor locale ........................................................................................... 66
5. Actele normative ale organelor centrale ale autorităţii executive ................................ 66
Secţiunea a III-a. RAPORTURILE JURIDICE FINANCIARE ............................. 68
1. Subiecţii raporturilor juridice financiare publice ......................................................... 69
2. Conţinutul raporturilor juridice financiare publice ....................................................... 70
3. Obiectul raporturilor juridice financiare publice .......................................................... 70
4. Gruparea raporturilor juridice financiare publice ………………………………… 70
Secţiunea a IV-a. ROLUL ŞI LOCUL DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE
ÎN SISTEMUL DE DREPT. ŞTIINŢA FINANŢELOR ŞI A DREPTULUI
FINANŢELOR PUBLICE ............................................................................................. 71
1. Rolul dreptului finanţelor publice ................................................................................ 71
2. Locul dreptului finanţelor publice în sistemul de drept .............................................. 72
3. Ştiinţa finanţelor şi dreptul finanţelor publice ............................................................. 73
Ghidul studentului ........................................................................................................... 75
CAPITOLUL IV
BUGETUL PUBLIC
Secţiunea I. CONSIDERAŢII GENERALE ............................................................... 77
1. Definirea bugetului public ............................................................................................ 77
2. Natura juridică a bugetului de stat ................................................................................ 79
3. Scurt istoric al bugetului public .................................................................................... 80
6
Secţiunea a II-a. REFORMA BUGETARĂ .................................................................. 83
1. Bugetul public naţional ................................................................................................. 83
2. Sistemul unitar de bugete publice ................................................................................. 86
Secţiunea a III-a. DREPTUL BUGETAR ŞI PRINCIPIILE ACESTUIA ..........…. 87
1. Dreptul bugetar şi elementele specifice ale acestuia ................................................... 87
2. Principiile dreptului bugetar .......................................................................................... 88
2.1. Principiul universalităţii ......................................................................................... 88
2.2. Principiul unităţii bugetare ..................................................................................... 90
2.3. Neafectarea veniturilor bugetare ............................................................................ 91
2.4. Principiul anualităţii bugetului public ................................................................... 92
2.5. Principiul specializării bugetare. Clasificaţia bugetară ........................................ 94
2.6. Principiul echilibrului bugetului public. Deficitul bugetar .................................. 96
2.7. Principiul publicităţii bugetare .............................................................................. 98
2.8. Principiul unităţii monetare ................................................................................... 99
Secţiunea a IV-a. COMPETENŢELE DE APROBARE A BUGETELOR
PUBLICE ANUALE ........................................................................................................ 99
1. Bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat .................................................. 99
2. Bugetele locale .............................................................................................................. 100
3. Bugetele instituţiilor publice ........................................................................................ 101
4. Bugetul Trezoreriei statului .......................................................................................... 101
Ghidul studentului ........................................................................................................... 101
CAPITOLUL V
BUGETUL DE STAT. BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT.
BUGETELE FONDURILOR SPECIALE. ELABORARE. APROBARE
Secţiunea I. ELABORAREA PROIECTELOR BUGETULUI DE STAT,
BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ŞI BUGETELOR
FONDURILOR SPECIALE .......................................................................................… 103
1. Iniţiativa bugetară .......................................................................................................... 103
2. Etapele de elaborare a proiectului de buget public ..................................................... 105
2.1. Documentele ce stau la baza elaborării proiectului de buget ............................... 105
2.2. Calendarul bugetar ................................................................................................. 105
3. Evaluarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare ............................................................. 107
3.1. Metode clasice ........................................................................................................ 108
3.2. Metode moderne .................................................................................................... 108
3.3. Aplicarea în ţara noastră a metodei moderne ....................................................... 110
3.4. Programare bugetară pe 7 ani ............................................................................... 110
CAPITOLUL VI
EXECUŢIA ŞI ÎNCHEIEREA EXECUŢIEI BUGETULUI
DE STAT, A BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT
ŞI A BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE
Secţiunea I. NOŢIUNI, ATRIBUŢII ŞI PRINCIPII ÎN EXECUŢIA BUGETARĂ .... 129
1. Noţiuni specifice execuţiei bugetare .............................................................................. 129
2. Atribuţiile Guvernului şi ale Ministerului Finanţelor Publice ...................................... 131
3. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor .................................................. 133
4. Principii în execuţia bugetară ......................................................................................... 135
Secţiunea a II-a. REALIZAREA VENITURILOR ŞI EFECTUAREA
CHELTUIELILOR BUGETARE ................................................................................. 136
1. Execuţia părţii de venituri .............................................................................................. 136
2. Execuţia părţii de cheltuieli .......................................................................................… 138
2.1. Creditele bugetare ..............................................................................................… 138
2.2. Ordonatorii de credite – grade, atribuţii, răspunderi .........................................… 138
2.3. Controlul financiar ..............................................................................................… 141
2.4. Execuţia bugetară ................................................................................................… 141
2.5. Creditele bugetare neutilizate .............................................................................… 142
Secţiunea a III-a. SERVICIUL DE TREZORERIE ...........................................…… 143
1. Tezaurul public .............................................................................................................. 143
2. Funcţiile tezaurului public ............................................................................................ 143
3. Instituirea trezoreriei statului în România ..................................................................... 144
4. Operaţiuni derulate prin trezoreria statului .................................................................. 145
5. Administrarea resurselor contului curent general al trezoreriei statului ..................... 145
6. Utilizarea disponibilităţilor contului curent general al trezoreriei statului ..............… 147
7. Bugetul trezoreriei statului ............................................................................................ 148
8. Contravenţii ................................................................................................................... 149
Secţiunea a IV-a.ÎNCHEIEREA EXECUŢIEI BUGETARE ..............................… 150
1. Exerciţiul bugetar .......................................................................................................... 150
2. Efectele încheierii exerciţiului bugetar ........................................................................ 150
3. Aplicarea în timp a prevederilor legilor bugetare ........................................................ 151
4. Încheierea exerciţiului bugetar – procedeu de contabilitate ....................................... 151
8
Secţiunea a V-a. CONTUL GENERAL ANUAL DE EXECUŢIE
A BUGETULUI PUBLIC .............................................................................................. 152
1. Elaborarea şi prezentarea contului ................................................................................ 152
2. Excedentul şi deficitul bugetar ...................................................................................... 153
3. Raportul public anual al Curţii de Conturi ................................................................... 154
Secţiunea a VI-a. CONTROLUL EXECUŢIEI BUGETULUI DE STAT,
BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ŞI BUGETELOR
FONDURILOR SPECIALE ………………………………………………………. 155
1. Organizarea generală a controlului ............................................................................... 155
2. Controlul legislativ. Atribuţiile Curţii de Conturi ........................................................ 155
3. Controlul administrativ .............................................................................................…. 157
4. Controlul judiciar .......................................................................................................… 158
Ghidul studentului ............................................................................................................ 159
CAPITOLUL VII
ELABORAREA, APROBAREA, EXECUTAREA
ŞI ÎNCHEIEREA BUGETELOR LOCALE
9
Secţiunea a VI-a. EXECUŢIA BUGETARĂ .............................................................… 184
1. Principii în execuţia bugetară ....................................................................................… 184
2. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare ..............................… 184
3. Deschiderea de credite bugetare ................................................................................... 185
4. Fondurile externe nerambursabile ................................................................................ 185
5. Fazele execuţiei bugetare ..........................................................................................… 186
6. Contul anual de execuţie bugetară ...........................................................................… 187
7. Excedentul sau deficitul bugetar ...............................................................................… 187
8. Execuţia de casă a bugetelor locale .............................................................................. 188
9. Principii ale încheierii execuţiei bugetare .................................................................… 189
Secţiunea a VII-a. ÎMPRUMUTURI ..........................................................................… 189
1. Aprobarea împrumuturilor ............................................................................................ 189
2. Datoria publică locală ................................................................................................… 190
3. Contractarea sau garantarea de împrumuturi – condiţii ...........................................… 191
4. Fondul de risc .............................................................................................................… 192
5. Împrumuturi din contul curent general al trezoreriei statului ................................…. 193
6. Verificări excepţionale ................................................................................................... 193
Secţiunea a VIII-a. FINANŢAREA INSTITUŢIILOR PUBLICE LOCALE ......... 194
1. Finanţarea instituţiilor publice – surse ......................................................................… 194
2. Venituri proprii ale instituţiilor publice locale .............................................................. 194
3. Bunuri materiale şi fonduri băneşti primite de instituţiile publice locale ................... 194
4. Excedentele bugetare ...............................................................……………………… 195
5. Regimul de finanţare a unor activităţi ale instituţiilor publice ..................................... 195
6. Împrumuturi temporare pentru unele activităţi sau instituţii publice ......................... 196
7. Execuţia de casă a bugetelor instituţiilor publice locale .........................................…. 196
Ghidul studentului .....................................................................................................…... 197
CAPITOLUL VIII
FINANŢAREA INSTITUŢIILOR PUBLICE
1. Bugetele instituţiilor publice ........................................................................................ 199
2. Sursele de finanţare a instituţiilor publice .................................................................... 199
3. Bugetele de venituri şi cheltuieli ale unor activităţi .................................................… 200
4. Execuţia de casă a bugetelor instituţiilor publice .....................................................… 201
5. Noţiunea de instituţii publice .................................................................................…... 201
Ghidul studentului ........................................................................................................… 202
CAPITOLUL IX
CREDITUL PUBLIC
Secţiunea I. NOŢIUNI INTRODUCTIVE .................................................................. 203
1. Definiţia şi categoriile de credit .................................................................................... 203
2. Termeni şi expresii privind datoria publică ................................................................. 204
3. Necesitatea creditului public ........................................................................................ 210
Secţiunea a II-a. ÎMPRUMUTURILE DE STAT ........................................................ 212
1. Utilizarea împrumuturilor de stat ................................................................................. 212
2. Particularităţi generale .................................................................................................. 213
10
Secţiunea a III-a. CONTRACTAREA ŞI RAMBURSAREA DATORIEI
PUBLICE ....................................................................................................................................... 215
1. Contractarea datoriei publice ........................................................................................ 215
2. Plasarea, conversiunea, arozarea şi consolidarea ......................................................... 216
3. Rambursarea datoriei publice guvernamentale ........................................................... 217
Secţiunea a IV-a. DATORIA PUBLICĂ GUVERNAMENTALĂ DIRECTĂ ..... 219
1. Titlurile de stat ............................................................................................................... 219
2. Contractarea datoriei publice guvernamentale directe .............................................… 220
3. Subîmprumutarea împrumuturilor directe ................................................................… 220
4. Administrarea împrumuturilor externe de către instituţiile financiare ....................... 221
Secţiunea a V-a. GESTIONAREA GARANŢIILOR DE STAT
ŞI A SUBÎMPRUMUTURILOR ...........................................................................… 221
1. Emiterea garanţiilor de stat ........................................................................................… 221
2. Obligaţia de a se onora garanţia de stat. Fondul şi comisionul de risc ....................… 223
3. Executarea garanţiilor de stat, achitarea împrumuturilor directe şi încetarea
valabilităţii garanţiilor de stat .........................................................................................… 225
4. Recuperarea sumelor plătite de Ministerul Finanţelor Publice ................................... 226
Secţiunea a VI-a. ADMINISTRAREA DATORIEI PUBLICE
GUVERNAMENTALE ..........................................................................................… 227
1. Obiective urmărite ......................................................................................................... 227
2. Atribuţiile Ministerului Finanţelor Publice .................................................................. 227
3. Operaţiuni de administrare ........................................................................................… 228
4. Banca Naţională a României – agent al statului privind datoria publică
guvernamentală ................................................................................................................................ 229
5. Comisioane .................................................................................................................... 229
6. Utilizarea fondurilor în valută ...................................................................................… 230
Secţiunea a VII-a. ÎNREGISTRAREA ŞI RAPORTAREA DATORIEI
PUBLICE ..............................................................................................................................…… 230
Ghidul studentului ........................................................................................................… 231
CAPITOLUL X
BUGETUL COMUNITAR
1. Scurt istoric ................................................................................................................… 233
2. Conţinutul bugetului. Structură .................................................................................… 234
3. Principii bugetare .......................................................................................................… 235
4. Procedura bugetară ........................................................................................................ 238
5. Execuţia bugetară. Descărcarea de gestiune .............................................................… 240
6. Controlul financiar .....................................................................................................… 241
6.1. Ordonatorii de credite .............................................................................................… 241
6.2. Contabilii .................................................................................................................… 242
6.3. Curtea Europeană de Conturi .................................................................................… 242
6.4. Combaterea fraudei fiscale .....................................................................................… 243
Ghidul studentului ............................................................................................................ 244
Bibliografie selectivă .......................................................................................................... 245
11
12
CUVÂNT – ÎNAINTE
14
CAPITOLUL I
INTRODUCERE ÎN DREPTUL
FINANŢELOR PUBLICE
1
Iulian Văcărel (coordonator), Noţiuni introductive, în Finanţe publice, ediţia a
V-a, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006, p.31 şi urm. şi p.57 şi urm.
2
Iulian Văcărel, Op. cit., p. 58.
15
SECŢIUNEA I
FINANŢE PUBLICE
1. Relaţiile financiare. Noţiunea de finanţe publice
1.1. Categorii de relaţii băneşti şi structura acestora. În acţiunile
de mobilizare, de formare, de constituire a veniturilor publice şi de efectuare
a cheltuielilor publice, între stat şi persoanele fizice, între persoanele
juridice, pe de o parte, şi între acestea şi stat, pe de altă parte, se nasc
anumite relaţii de natură economică, adică relaţiile financiare, respectiv
anumite drepturi şi obligaţii corelative.
Caracterul public al acestor relaţii financiare, adică de relaţii
băneşti între indivizi (persoane) şi stat, caracterizează finanţele publice.
Într-adevăr, din perioada descompunerii comunităţii gentilice şi
începutului orânduirii sclavagiste, când au apărut finanţele, într-o
formă incipientă, în toate orânduirile, finanţele au acţionat ca relaţii
sociale, de natură economică, ce se manifestau în procesul de repartiţie a
venitului naţional, în corelaţie directă cu realizarea rolului şi funcţiilor
statului.
O dată cu evoluţia societăţii şi trecerea de la o orânduire social-
economică la alta, s-au extins şi diversificat şi relaţiile financiare. Ca
atare, pe lângă impozite, care continuă să fie principala sursă de venit a
statului, se instituie alte obligaţii fiscale, cum sunt: taxe pe succesiuni, taxe
vamale, încasări din monopoluri de stat (fiscale) etc. Concomitent, cresc şi
cheltuielile statului, în principal ca urmare a sporirii importante a sarcinilor
şi rolului pe care acesta şi le-a asumat pentru satisfacerea nevoilor de ordin
general ale societăţii.
În toate cazurile, relaţiile financiare îmbracă o formă valorică,
bănească. În opinia multor economişti, pe care o împărtăşim şi noi, nu toate
relaţiile băneşti care apar în procesul repartiţiei şi circulaţiei produsului
social sunt în acelaşi timp şi relaţii financiare3. În conformitate cu această
opinie, sfera finanţelor este mai restrânsă decât aceea a relaţiilor
băneşti, deoarece ea include numai relaţiile băneşti care exprimă un transfer
de produs social, mai exact de venit naţional, nu şi cele care reflectă o
schimbare a formelor valorii.
Să ne explicăm: relaţiile financiare sunt generate de transferarea în
formă bănească a unei părţi din produsul social, respectiv venitul naţional,
de către o persoană juridică sau fizică la fondurile băneşti necesare
satisfacerii nevoilor generale sau de la aceste fonduri către agenţii
3
I. Văcărel, Probleme ale teoriei finanţelor, Editura Ştiinţifică, 1963, p. 186-187.
16
economici, instituţii publice sau persoane fizice, transfer care se poate face
fără echivalent ori pe baza principiului restituirii sau rambursabilităţii.
În acelaşi timp însă, schimbarea formelor valorii, care se
realizează în procesul de producţie şi în cadrul schimbului, nu face
parte din sfera finanţelor, întrucât raporturile băneşti pe care le generează
conduc doar la modificarea fizică sau juridică, aşa cum am arătat în
exemplul de mai sus.
Desigur, trebuie subliniat că între relaţiile financiare şi relaţiile
băneşti legate de formele valorii există o legătură strânsă, cele dintâi fiind
condiţionate de realizarea celor din urmă. Spre exemplu, nu este posibilă
vărsarea la bugetul public sau la bugetul privat a unei părţi din produsul
creat, fără ca produsele respective să se fi realizat ca mărfuri.
17
În raport cu sensul restrâns al relaţiilor financiare, relaţiile care au la
bază obligaţia de rambursare reprezintă relaţii de credit, care apar în
legătură cu satisfacerea unor necesităţi temporare de fonduri băneşti.
A treia categorie de relaţii financiare, privită ca o componentă a
sensului larg al noţiunii de relaţii financiare, o constituie relaţiile de
asigurare, caz în care rambursabilitatea prestaţiei are caracter aleatoriu.
În cartea noastră vom face o distincţie netă între cele trei categorii
de relaţii financiare, utilizând noţiunea de finanţe publice, pentru a
desemna relaţiile financiare care implică plăţi cu caracter nerambursabil,
adică acele relaţii ce se includeau în sensul restrâns al noţiunii de relaţii
financiare. În acelaşi timp, relaţiile de credit şi cele de asigurare trebuie
tratate drept categorii distincte şi autonome de relaţii băneşti, cu
particularităţile lor relevate în cele de mai sus.
În lucrarea de faţă am inclus şi examinarea unor reglementări legale
vizând relaţii de credit (mai ales credit public), cunoaşterea lor fiind
necesară în activitatea fiecărui funcţionar public sau cetăţean care apelează
la împrumuturi, în special publice.
4
N. Hoanţă, Finanţele private–baza unor finanţe publice solide, în „Tribuna
Economică”, nr.5/1995, p. 5 şi nr. 7/1995, p. 5.
18
STRUCTURA RELAŢIILOR BĂNEŞTI
(relaţiile ce apar în procesul repartiţiei şi circulaţiei produsului social)
5
Gaston Jeze, Cours de finances publiques, editor M.Giard, Paris, 1929, p.2.
19
suportul financiar al unei întreprinderi sau resursele financiare ale unui stat,
companii sau persoane6.
Este interesant de reţinut că în limba română, în mod frecvent, mai
ales în vorbirea curentă, noţiunea de finanţe este utilizată cu mai multe
sensuri, cum sunt cele de bani, respectiv resursele băneşti, organele
financiare etc.7
12
Tatiana Moşteanu (coordonator), Finanţe. Buget, Editura Economică, Bucureşti,
2001, p.15 şi urm.
13
„Monitorul Oficial” (M. Of.) nr.23 din 30 ianuarie 1991.
14
Cu privire la conceptul şi structura finanţelor publice, a se vedea I. Gliga,
Dreptul finanţelor publice, Editura All, Bucureşti, 1994; p. 11-18, D.D. Şaguna, Drept
financiar şi fiscal, Editura „Eminescu”, Bucureşti, 2000, p. 5-7.
15
M.Of. nr. 152 din 17 iulie 1996.
21
finanţelor publice „formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul
resurselor financiare publice”16. Noua Lege a finanţelor publice,
nr. 500/200217, stabileşte un obiect general mai larg, care cuprinde
„principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea,
angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile
publice implicate în procesul bugetar.”
În mod concret, obiectul finanţelor publice îl formează, în prezent:
categoriile de bugete publice (spre exemplu: bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale,
bugetul trezoreriei statului, bugetele tuturor instituţiilor publice); veniturile
publice (impozite, taxe, contribuţii şi alte venituri) şi cheltuielile publice
necesare pentru finanţarea nevoilor publice; împrumuturile interne şi externe
(de stat şi cele garantate de stat), care formează datoria publică şi care
completează resursele financiare publice proprii ale ţării noastre; finanţele
publice locale18; finanţele instituţiilor publice; controlul financiar, exercitat
în legătură cu formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor
băneşti publice.
19
Pentru detalii, a se vedea Gh. Matei, Finanţe generale, Editura Mondo–
E.C. Craiova, 1994, p. 14-15; Iulian Văcărel, op. cit., p.31 şi urm.
20
Iulian Văcărel, Noţiuni introductive, în Finanţe publice, op. cit., p. 59 şi urm.
23
Distribuirea sau redistribuirea produsului intern brut (produsului
social) prin intermediul finanţelor publice are loc în două modalităţi: a) în
cadrul aceluiaşi tip de proprietate, când are loc un transfer de resurse
băneşti între stat şi unităţile sale în ambele sensuri; b) cu schimbarea
tipului de proprietate, situaţie în care transferul de resurse financiare se
realizează între stat, pe de o parte, şi agenţii economici cu capital privat sau
mixt şi populaţie, pe de altă parte, şi invers.
În acelaşi timp, redistribuirea se poate realiza şi pe plan extern,
prin contractarea de împrumuturi externe, acordarea de împrumuturi
externe, achitarea cotizaţiilor şi contribuţiilor către organisme internaţionale
de către stat sau alte instituţii publice, primirea sau acordarea de ajutoare
externe de către stat etc.
21
Gh. Matei, op. cit., p. 18-19.
22
Iulian Văcărel (coordonator), Noţiuni introductive, în Finanţe publice, Ediţia a
V-a, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006, p. 66.
24
2.3.3. Alte funcţii ale finanţelor publice. Unii autori susţin că
finanţele publice îndeplinesc mai multe funcţii. Astfel, americanii Richard
şi Peggi Musgrave susţin existenţa a trei funcţii, şi anume: a) funcţia de
alocare – în sensul că bunurile sociale care nu pot fi procurate prin
intermediul pieţei sunt distribuite prin intermediul autorităţilor publice;
b) funcţia de distribuire – în sensul că în economia de piaţă distribuirea
veniturilor şi averilor între persoanele juridice şi fizice este influenţată de
modul de repartizare a factorilor de producţie, de formele proprietăţii
private; această distribuire poate fi considerată justă din punct de vedere al
societăţii, fapt pentru care apare necesitatea redistribuirii veniturilor
respective cu ajutorul instrumentelor specifice finanţelor publice–impozite,
cheltuieli bugetare etc.;
c) funcţia de stabilizare – în sensul că statul urmăreşte, prin politica
fiscală, asigurarea unui grad înalt de ocupare a forţei de muncă, a unui grad
rezonabil de stabilire a preţurilor, o situaţie solidă a balanţei de plăţi externe,
precum şi o rată acceptabilă a creşterii economice.
În literatura economică din fostele state cu economie centralizată,
unii economişti consideră că, pe lângă funcţiile de repartiţie şi control
(examinate de noi mai sus), finanţele publice îndeplinesc şi o funcţie de
producţie, considerată ca fiind funcţia de bază a acestora. Pentru a susţine
acest punct de vedere se porneşte de la faptul că finanţele publice participă
la asigurarea circuitului fondurilor băneşti în cadrul reproducţiei seriale; din
acest motiv, funcţia de producţie mai este numită şi funcţia de mijlocire a
circuitului fondurilor băneşti pe baze lărgite.
Alături de colegul Luigi Popescu, ne exprimăm părerea că nu
există argumente convingătoare că finanţele publice ar mai îndeplini şi alte
funcţii în afara celor de repartiţie şi control23.
23
A se vedea Luigi Popescu, p.35-36.
24
M. Bouvier, M.C. Esclassan, J.P.Lassole, Finances publiques, 3e édition, Paris,
LGDJ, 1996, p. 14 şi urm.
25
3. 1. Concepţii clasice. În cadrul acestor concepţii, finanţele publice
reflectă doctrina liberală privind dezvoltarea economică a societăţii,
urmărindu-se evitarea oricărei intervenţii a statului în activitatea
economică. Aceste concepţii consideră că rolul statului se reduce la
înfăptuirea sarcinilor şi funcţiilor tradiţionale, constând în:
− menţinerea ordinii interne;
− administrarea justiţiei şi a lucrărilor publice;
− apărarea naţională.
Conform acestor concepţii, finanţele publice aveau, în esenţă, rolul
de a acoperi cheltuielile publice prin procurarea de către stat a resurselor
băneşti necesare.
La baza finanţelor publice clasice au fost puse următoarele principii
ale doctrinei liberale, şi anume:
− reducerea la minimum a cheltuielilor publice, acestea trebuind să
acopere numai costurile serviciilor instituţiilor şi lucrărilor strict necesare
societăţii, pe care piaţa nu le poate furniza;
− constituirea veniturilor publice din contribuţia generală;
− impozitele, taxele, împrumuturile publice şi celelalte instrumente
(metode) pentru procurarea resurselor financiare trebuia să fie înfăptuite
astfel, încât să aibă un caracter neutru, adică să nu modifice relaţiile social–
economice existente în societate;
− cerinţa fundamentală a finanţelor publice o constituiau asigurarea
şi menţinerea echilibrului între veniturile şi cheltuielile bugetare.
25
Luigi Popescu, Definirea sistemului fiscal în literatura economică actuală, în
revista „Finanţe. Credit. Contabilitate” nr. 10/2001, p.37.
26
Ibidem.
26
viaţa economică şi socială, de a exercita o intervenţie în toate domeniile.
Însăşi definirea finanţelor în această etapă suferă modificări în comparaţie
cu concepţiile clasice. Astfel, transformările finanţelor moderne în raport
cu finanţele publice clasice se reflectă în câteva caracteristici, cum sunt:
– cuantumul resurselor financiare cu care operează statul şi
funcţia de distribuire (distribuţie) a finanţelor publice, în special a bugetului
de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat sporesc în mod substanţial.
Spre exemplu, resursele redistribuite prin bugetul de stat reprezentau 3% din
totalul Produsului Intern Brut (PIB) la începutul secolului XX, ponderea în
cazul finanţelor publice moderne creşte substanţial, fiind de 40-50 % din
PIB în statele membre ale OCDE (Organizaţiei de Cooperare şi Dezvoltare
Economică);
– sfera finanţelor publice moderne sporeşte cu noi elemente, ce
decurg din atribuţiile crescute ale statului intervenţionist, care devine un
investitor în întreprinderile publice, precum şi un garant şi un protector al
acestora;
– pentru influenţarea şi direcţionarea activităţii economice, finanţele
publice moderne utilizează pârghii şi instrumente financiare, cum sunt:
impozitele, împrumuturile etc.;
– o trăsătură specifică bugetelor publice contemporane o reprezintă
creşterea importanţei cheltuielilor de transfer, care se manifestă mai cu
seamă: în sectorul social, prin cheltuielile de susţinere şi de asistenţă pentru
protecţia socială; în sectorul economic, prin subvenţii pentru agricultură,
pentru întreprinderile private aflate în dificultate financiară şi pentru
întreprinderi publice; în domeniul local, prin ajutor financiar acordat
colectivităţilor locale; în cheltuieli direcţionate spre exterior, prin ajutoare
pentru alte state, contribuţii la veniturile unor organizaţii internaţionale.
SECŢIUNEA a II-a
FINANŢE PRIVATE
1. Noţiunea de finanţe private
În timp ce finanţele publice vizează aspectele mezo şi macro-
economic, sunt asociate cu statul, unităţile sale administrativ-teritoriale, alte
instituţii de drept public, se consideră28 că finanţele private vizează
aspectul microeconomic şi sunt asociate cu întreprinderile economice,
băncile comerciale, societăţile de asigurări şi alte forme juridice de drept
comercial şi cuprind relaţiile economice băneşti prin care se constituie şi
se utilizează capitalurile acestora în scopul creşterii valorii lor, obţinerii şi
repartizării de profit.
Conţinutul finanţelor private este analizat pe 3 planuri:
♦ practică financiară;
♦ politică financiară;
♦ teorie financiară.
Deşi aspectele de practică şi politică financiară datează de la apariţia
finanţelor private şi au urmat cursul devenirii întreprinderii moderne, teoria
financiară are o statutare relativ mai apropiată în timp, fapt ce a condus la
catalogarea finanţelor private ca finanţe moderne.
27
Angela Secrieru, Finanţele publice. Instrumente şi mecanisme financiare de
intervenţie guvernamentală, Editura „Epigraf”, Chişinău, 2004, p.43 şi urm.
28
Pentru detalii, a se vedea N.Sichigea, L.Popescu, Funcţiile şi obiectivele
finanţelor firmelor, în revista „Finanţe Publice şi Contabilitate”, nr.1/2002, p.43 şi urm.
28
Clasificarea finanţelor în publice şi private se face în funcţie de
natura dreptului după care entităţile îşi conduc activităţile, public sau
comercial. Această delimitare este posibilă, în special, în ţările cu
economie de piaţă, în care coexistă proprietatea publică şi cea privată,
ambele având contribuţia lor la realizarea PIB.
În literatura de specialitate, finanţele private sunt întâlnite sub
diverse titluri: Finanţe, Gestiunea financiară a întreprinderilor, Finanţele
întreprinderii, Finanţe de piaţă, Teorie financiară etc.
În vocabularul anglo-saxon, o singură expresie Finanţe
desemnează în acelaşi timp fenomenele financiare şi doctrinele sau teoriile
ce explică fenomenele financiare din întreprindere. Totuşi, conţinutul acestei
expresii prezintă două nuanţări: în sens larg şi în sens restrâns29.
În sens larg, finanţele sunt definite ca alocări optimale de resurse
financiare limitate unor utilizări multiple, în societăţi atât comerciale, cât
şi necomerciale, respectiv în entităţi având ca scop realizarea de profit sau
numai gestionarea de resurse pentru satisfacerea unor servicii generale.
Această accepţiune privilegiază componenta decizie în sensul selectării
dintre nevoi, respectiv utilizări multiple, a acelora care să asigure
obiectivul strategic al întreprinderilor, respectiv consolidarea pieţelor şi
creşterea valorii întreprinderilor. Atingerea obiectivului e condiţionată de
optimizarea acestei alocări. Deşi nu rezultă în mod explicit, această
concepţie îşi propune să aibă în vedere riscul, ca o componentă a
rentabilităţii aşteptate, întrucât alocarea resurselor urmăreşte realizarea unor
fluxuri viitoare cu grad probabil de realizare.
În sens restrâns, finanţele urmăresc alocarea optimă de resurse
financiare proceselor de producţie de bunuri şi servicii economice în
vederea maximizării întoarcerii de bani din vânzarea lor pe piaţă. Ca atare,
sub acest aspect sunt surprinse numai finanţele societăţilor comerciale,
înnobilate cu denumirea de Finanţele întreprinderilor. Ca şi în cazul
accepţiunii în sens larg, în accepţiunea în sens restrâns finanţele
întreprinderilor pun accentul pe noţiunile de decizie şi risc. Astfel,
conţinutul lor are în vedere, în primul rând, sfera deciziilor pe termen lung:
decizia de investiţii şi cea de finanţare. Ambele vizează strategia
întreprinderii: decizia de finanţare prin selectarea surselor antrenează un
anumit cost pentru întreprindere şi un anumit gen de risc (financiar, de
faliment); decizia de investiţii determină profilul şi mărimea întreprinderii.
Aceasta determină mărimea veniturilor viitoare şi riscul de exploatare al
întreprinderii. În interdependenţă cu aceste decizii majore, în întreprindere
este adoptată decizia de dividend cu rol deosebit în imaginea şi valoarea de
29
N.Sichigea, L.Popescu, op .cit., p. 44.
29
piaţă a întreprinderii, pe de o parte, şi constituirea surselor de autofinanţare,
pe de altă parte.
În al doilea rând, domeniul finanţelor cuprinde sfera gestiunii
financiare pe termen scurt, referitoare la ciclul operaţiunilor de exploatare,
dimensionând prin acestea nevoia de fond de rulment şi prin comparaţie cu
fondul de rulment, respectiv excedentul capitalurilor permanente faţă de
investiţia în active imobilizate, echilibrul financiar al întreprinderii. Corelat
cu acestea, sunt incluse şi gestiunea trezoreriei şi gestiunea riscurilor de
curs de schimb şi de dobândă.
Finanţele întreprinderii pot fi definite deci ca ramură a ştiinţei
economice care studiază ansamblul relaţiilor economice băneşti prin care
se constituie şi se utilizează capitalul întreprinderii în vederea obţinerii şi
repartizării rezultatului final, respectiv profitul întreprinderii.
30
N.Sichigea, L.Popescu, op. cit., p. 44.
31
Capital : (1) (în sens larg) stoc de valori sau de active care, intrate în circuitul
economic, pot genera venituri posesorilor lor. (2). Ca factor de producţie, capitalul cuprinde
bunurile rezultate din producţie şi folosite pentru producerea altor bunuri economice.
(Dicţionar de economie, Ediţia a doua, Editura Economică, Bucureşti, 2001, p. 80).
30
neeconomicoase sau nelegale, pentru a se recupera de la cei vinovaţi de
gestiune necorespunzătoare daunele aduse întreprinderii.
Fără îndoială, scopul final al activităţii întreprinderii, preocuparea
primordială a managerilor acesteia îl constituie maximizarea valorii
întreprinderii şi, implicit, obţinerea unei rentabilităţi cât mai ridicate.
Acesta este obiectivul principal al funcţiei financiare, întrucât
întreprinderea este în cele din urmă o sumă de investiţii, iar investitorii
pretind maximizarea valorii investiţiei.
A. Concepte-cheie
• Relaţii băneşti
• Relaţii financiare
• Finanţe publice
• Relaţii de credit
• Relaţii de asigurare
• Bugete publice
• Fonduri publice
• Trezoreria statului
• Fonduri speciale
• Constituirea fondurilor publice
• Distribuirea fondurilor publice
• Finanţe private
• Piaţa financiară
• Piaţa capitalului
• Mondializarea. Piaţa mondială
33
CAPITOLUL II
SECŢIUNEA I
1. Aspecte generale
Înainte de întemeierea Principatelor Române, adică până la
descălecare, pe teritoriul ţării noastre au existat diferite forme de
organizare politică. Toate popoarele migratorii care au trecut pe aici ne-au
supus la dări şi la corvezi multiple, stare care a durat până ce am putut
închega viaţa Statelor Române, care să trăiască din forţele naţionale ale
neamului şi în care am stabilit alte raporturi de îndatoriri1. În această
perioadă, legătura dintre ţăranii români şi şefii triburilor migratorii se făcea
prin cnejii, voievozii şi juzii localităţilor româneşti, care răspundeau de
strângerea birurilor.
Ca urmare a descălecării şi a închegării unor organizaţii politice mai
unitare, organizarea fiscală din Ţările Române se dezvoltă după sistemul
de dări existent în Transilvania, de unde au pornit voievozii descălecători.
Se pare că a exercitat o anumită influenţă şi populaţia românească de peste
Dunăre, din Serbia, care avea o organizare administrativă şi o structură
socială bine definită, cu drepturi şi obligaţiuni cetăţeneşti faţă de fisc. În
realitate, sistemul fiscal era stabilit şi în raport cu organizarea politică din
acele timpuri.
1
G. Leon, Istoria Economiei Publice la Români, Bucureşti, 1924, p. 12.
34
O caracteristică fundamentală a constat în aceea că domnii, ca
autoritate supremă în stat, şi-au asumat fixarea dărilor, controlul activităţii
tuturor slujbaşilor vistieriei, de la marele vistier până la cel mai mic agent
fiscal, fixarea atribuţiilor acestora, numirea lor, rezolvarea tuturor
neînţelegerilor dintre membrii aparatului fiscal şi contribuabili, acordarea de
reduceri sau scutiri de dări2.
2
Istoria dreptului românesc, vol .II, Partea întâi, Editura Academiei, Bucureşti,
1984, p.101.
35
a) impozitele pe avere, percepute pentru bunurile imobile (terenuri
de diverse categorii, deosebite pe clase – după felul culturii, după rodnicia,
poziţia locurilor) şi pentru bunuri mişcătoare (boi, cai, porci, capre, oi,
stupi de albine, vase de rachiu), deosebite după natura obiectului impus;
b) impozitul pe cap, numit taxa capitis, aplicabil în mod variat pe
categorii de contribuabili, astfel: pentru ţărani mai mic (în raport de
cuantumul dărilor plătite de fiecare), iar pentru orăşeni, mai mare (taxa
orăşenească)3. Nobilimea era scutită de dări.
3. Organele fiscale
Organele fiscale din Ţara Românească şi Moldova erau: marele
vistier, vistierii II şi III, ajutaţi de o cancelarie a vistieriei, complexă,
formată din logofeţi specializaţi pe servicii (logofăt de bresle, de scutelnici,
de slujitori, de posluşnici etc.) şi sameşii. În ţară se exercitau atribuţii
fiscale prin: în judeţe, sameşii trimişi de vistierie şi ispravnicii de judeţ; în
plăşi, zapciii; în plaiuri, vătafii de plai; iar în sate, pârcălabul, preotul şi
bătrânii satului. Organele centrale răspundeau de impunerea şi perceperea
dărilor, evidenţa veniturilor şi cheltuielilor. Sameşii ţineau evidenţa în
judeţe şi supravegheau dregătorii locali să nu facă abuzuri. Ispravnicii aveau
în grija lor stabilitatea contribuabililor în judeţ, repartiţia judicioasă a dărilor
pe sate şi bresle, precum şi supravegherea zapciilor, vătafilor de plai şi
vameşilor4.
În Transilvania, organul superior care se ocupa cu administrarea
veniturilor fiscale era Tezaurariatul (Regius thesaurariatus), cu reşedinţa,
în cea mai mare parte a perioadei analizate, la Sibiu. Acest organ era condus
de Tezaurar, care avea în subordine patru inspectori cu competenţă în
sectoare distincte (mine de aur şi sare; domenii fiscale; dijme fiscale; vămi).
Pe parcurs, acest organ a avut organizări diferite.
În această perioadă, în Ţările Române au avut loc unele aşa-zise
reforme fiscale, dintre care amintim pe cele ale lui Constantin Mavrocordat
(1741 – 1749 şi 1761), Alexandru Ipsilanti (1775), Constantin Ipsilanti
(1804) şi Ioan Caragea (1814 – 1815)5.
3
Istoria dreptului românesc, vol. II, Partea întâi, Editura Academiei, Bucureşti,
1984, p. 101.
4
A se vedea Enache M. Săsană, Aparatul fiscal, Bucureşti – „Tirajul”, Institutul
de Arte Grafice, 1940, p. 21 şi urm.
5
Pentru detalii, a se vedea: M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară,
Editura M. Bădeanu, Bucureşti, 1942, p. 78 şi urm.; Th. C. Aslan, Tratat de finanţe,
cuprinzând şi legislaţia fiscală de după război, Tipografiile române unite, Bucureşti, 1925,
p. 21 şi urm.
36
Repartiţia veniturilor a diferit de la an la an. Spre exemplu, în
1818, era următoarea: 41% în folosul clasei stăpânitoare, în special ca lefi;
35% în folosul turcilor; 24% rămâneau domniei. Se pare că şi o parte din
sumele cuvenite clasei stăpânitoare şi domniei mergeau, sub diferite forme,
la turci, astfel că în realitate turcii beneficiau de circa 45% din veniturile
fiscale.
4. Regulamentul Organic
Adevărata reformă financiară s-a realizat în Ţările Române prin
Regulamentul Organic. Într-adevăr, perioada ocupaţiei ruseşti
(1828 – 1856) a adus transformări importante în domeniile politic, social,
economic şi financiar. Din punct de vedere financiar, această perioadă, de
aproape 30 de ani, se poate divide în două părţi:
a) epoca vechiului regim, de la 1828 şi până la punerea în aplicare a
Regulamentului Organic, adică 1 iulie 1831 pentru Muntenia şi 1 ianuarie
1832 pentru Moldova;
b) epoca noului regim, aceea a Regulamentului Organic, de la
punerea lui în aplicare şi până la Convenţia de la Paris (30 martie 1856),
care a pus capăt amestecului ruşilor în treburile noastre6.
Regulamentul Organic, în capitolul III, cuprinde reforma
financiară care se referă, în general, la desfiinţarea unor dări şi instituţii,
crearea de noi venituri şi instituirea unei ordini în perceperea veniturilor şi
efectuarea cheltuielilor şi introducerea unor norme moderne de drept
bugetar. Conform reglementărilor reformei financiare, toate veniturile se
concentrau în Casa Statului şi erau repartizate în cheltuieli stabilite prin
buget, instituindu-se în acest fel principiul modern al universalităţii
bugetare.
În domeniul fiscal, Regulamentul Organic grupa impozitele şi
taxele astfel:
A) Clasa I. Veniturile din Domeniile Statului, care cuprindeau:
a) domeniile statului;
b) partea din veniturile proprietăţilor imobiliare ale aşezămintelor
religioase;
c) alte venituri decât impozitele.
B) Clasa a II-a cuprindea:
I. Taxele:
1) Pentru Valahia:
a) oieritul şi vinăritul străinilor, pentru vitele aduse pentru păşune;
6
M. Lăzeanu, Curs de legislaţie financiară, editor M. Bădeanu, Bucureşti, 1942,
p. 97.
37
b) darea pentru diplome
2) Pentru Moldova:
a) darea păstorilor străini;
b) venitul paşapoartelor.
II. Impozitele propriu-zise:
1) Directe:
a) Pentru Valahia:
- birul (capitaţiunea);
- patenta7
b) Pentru Moldova:
- capitaţiunea; patenta; darea asupra viilor străinilor.
2) Indirecte:
a) Pentru Valahia:
- vama; salinele
b) Pentru Moldova:
- vama; salinele; poşta8.
SECŢIUNEA a II-a
LEGISLAŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE LA UNIREA
PRINCIPATELOR ROMÂNE PÂNĂ LA PRIMUL RĂZBOI MONDIAL
1. Sistemul fiscal
În primul rând este de remarcat că prin Tratatul de la Paris (18/30
martie 1856) s-au admis desfiinţarea privilegiilor de clasă, s-au instituit
egalitatea tuturor românilor înaintea legilor, aşezarea dreaptă şi generală a
contribuţiunilor în raport cu averea fiecărui contribuabil (art. 24). De
asemenea, Convenţiunea de la Paris din 1858 prevedea ca toţi românii să
fie egali înaintea legilor şi a impozitelor şi cerea o revizuire a legilor de
impozitare ce existau în ambele Principate.
7
Patenta era un impozit cerut de stat oricărui locuitor care făcea comerţ sau
industrie, ori exercita anumite profesiuni libere (de exemplu: avocatura etc.). Patenta a fost
înlocuită prin Legea din 1 august 1923 a impozitului elementar asupra veniturilor
întreprinderilor comerciale şi industriale (Minerva, Enciclopedie Română, Cluj, 1929,
Editura Comitetului de Redacţie a Enciclopediei Române Minerva).
8
A se vedea: M. Lăzeanu, op. cit., p. 112 şi urm.; J. Lupus, Sistemul financiar al
Principatelor Române sub Regulamentul Organic, Bucureşti, 1905.
38
În aceste condiţii, în anul 1862, o dată cu unirea administrativă a
Principatelor, au fost adoptate mai multe legi privind impozitele,
inspirate din practica fiscală occidentală. În esenţă, au fost adoptate
următoarele măsuri fiscale noi:
a) introducerea impozitului funciar. Anterior, proprietatea funciară
era scutită de impozit;
b) instituirea taxei de transmitere asupra proprietăţilor aşezămintelor
publice (bunuri de „mână moartă” - pentru că nu circulă);
c) legea patentelor a fost mult lărgită prin adăugarea mai multor
categorii de plătitori de patente;
d) legile din trecut pentru contribuţii personale şi contribuţia de
poduri şi şosele au fost extinse la toate clasele societăţii şi unificate pentru
ambele principate.
În aceste condiţii, sistemul fiscal dobândeşte o organizare nouă,
devenind o parte constitutivă foarte importantă a finanţelor publice.
Sursele principale de venituri ale statului în această perioadă pot fi
clasificate astfel:
I. Impozitele (contribuţiile), ca principală sursă de venituri a
statului, utilizate pentru „îndeplinirea funcţiilor sale economice, financiare şi
politico-sociale”9.
Impozitele erau divizate în două categorii:
a) de repartiţie – adică repartizate dintr-o sumă globală;
b) de cotitate, adică stabilite pe unităţi impozabile.
Impozitele mai erau categorisite în directe sau indirecte, ordinare
sau extraordinare, reale (obiective) sau personale (subiective), proporţionale
sau progresive.
II. Taxele erau destinate să acopere cheltuielile determinate de
efectuarea serviciilor solicitate, spre deosebire de impozite, care erau
destinate acoperirii cheltuielilor generale ale statului şi pentru care statul nu
presta nici un serviciu sau lucrare în favoarea contribuabilului.
Taxele erau clasificate după următoarele criterii:
a) după natura lor, erau împărţite în:
- fixe sau variabile;
- aparte sau personale;
- directe sau indirecte;
b) după modalitatea de încasare (percepere), se divizau în:
- judecătoreşti;
- administrative.
9
Leon George, Elemente de ştiinţă financiară, Bucureşti, 1926, p. 162.
39
III. Activitatea productivă ce se efectua pe domeniile statului, cum
erau cea agricolă, exploatarea minieră, în întreprinderile industriale şi
comerciale (căi ferate, poştă, telegraf, telefon, bănci de stat, loterii de stat
etc.) sau în unele întreprinderi mixte.
IV. Monopolurile (asupra tutunului, sării, băuturilor alcoolice etc.)
şi amenzile.
V. Mijloace deghizate de realizare a veniturilor statului, cum sunt,
spre exemplu:
a) devalorizarea monetară;
b) reevaluarea stocurilor Băncii Naţionale;
c) exproprieri;
d) emisiuni de bonuri pentru lichidarea datoriilor.
40
perceptorii. În vederea îmbunătăţirii procedurii de încasare a impozitelor au
fost adoptate mai multe legi (1864, 1865, 1871, 1877, 1878, 1880,1893)10.
În Transilvania, de asemenea, impozitele au constituit o principală
sursă de venituri publice. Totodată, existau o serie de taxe, contribuţii
speciale, monopoluri şi alte surse de venituri sau măsuri financiare. Dintre
impozitele directe aplicate în perioada analizată menţionăm, sumar,
următoarele:
a) impozitul pe pământ (Legea nr. VII/1875, modificată prin
Legea nr. XI/1881) se percepea pentru orice suprafaţă de pământ având
destinaţie economică sau altă destinaţie, de la proprietarul acestuia. Cota
impozitului era de 20% din venitul net cadastral. Au fost stabilite şi unele
cote suplimentare care, uneori, s-au ridicat până chiar la 47% din venitul net
cadastral;
b) impozitul pe venitul proprietăţii clădite (Legea nr. XXII/1808,
modificată în 1870, 1872, 1875, 1883, 1909) a avut ca obiect impozabil
casele de locuit, extins, prin asimilare, şi la alte clădiri. Impozitul se stabilea
în două forme: ca impozit pe case, stabilit după cuantumul chiriei în cote
de 9%, 11% şi 14%; impozitul după clase, stabilit în raport de numărul
încăperilor efectiv închiriate, fiind fixate zece clase şi trei grade de impozit;
c) impozitul asupra dobânzilor şi rentelor, reglementat prin Legea
nr. XXII/1875, modificată, în principal, prin Legea nr. XLVI/1883 şi Legea
nr. V/1890. Obiectul impozabil îl constituiau dobânda, dividendele,
tantiemele11 şi se percepea în cote determinate;
d) impozitul asupra câştigului, aşa-zisa, „dare pe câştig”, stabilit
prin Legea nr. XXIX/1875, modificată în 1883, 1885, 1886, 1888, 1893,
1909. Obiectul impozabil îl reprezentau câştigurile şi veniturile din munca
manuală, din întreprinderi industriale şi comerciale, din ocupaţiile
intelectuale şi din alte ocupaţii sau întreprinderi producătoare de câştig care
nu făceau obiectul celor trei impozite menţionate mai sus (asupra
pământului, a clădirilor şi a dobânzilor şi rentelor);
e) impozitul întreprinderilor obligate la publicarea socotelilor,
instituit prin Legile nr. VIII/1909 şi LIII/1912 şi pus în aplicare prin Legea
nr. XXXIV/1916. Impozitul se aplica întreprinderilor pe acţiuni din ţară,
societăţilor în comandită, societăţilor de asigurare, cooperativelor, adică
tuturor societăţilor obligate să prezinte, la tribunalul comercial, bilanţ. Baza
10
Pentru detalii, a se vedea E. M. Săsană, op. cit., p. 48 şi urm.
11
Tantiemă – indemnizaţie specială care se dă membrilor unui consiliu de
administraţie sau funcţionarilor superiori ai unei societăţi comerciale; comision procentual
acordat mijlocitorilor de afaceri (Dicţionarul Limbii române moderne, Academia R.P.R.,
Institutul de Lingvistică din Bucureşti, Editura Academiei, Bucureşti, 1958, p. 846).
41
impozabilă o reprezenta venitul integral (total), iar aşezarea (calculul)
impozitului se făcea asupra venitului anual precedent celui de impunere;
f) impozitul asupra minelor, prevăzut de Legea nr. XXVIII/1875,
având ca obiect venitul provenit din exploatarea minelor şi cel din tranzacţii
industriale în legătură cu activitatea minelor.
Din categoria impozitelor indirecte menţionăm câteva impozite de
consumaţie (denumite şi taxe), cum sunt: taxe pe zahăr şi glucoză, pe spirt
şi băuturi alcoolice, pe articole de consumaţie, pe produse petroliere, pe
tutun şi sare (în ipoteza că nu reprezentau monopol de stat); impozitul pe
lux, cifra de afaceri şi altele.
2. Organizarea bugetară
Instrumentul principal al organizării bugetare îl reprezenta bugetul,
considerat ca actul legislativ prin care se prevedeau şi se aprobau veniturile
şi cheltuielile anuale ale statului şi tuturor serviciilor publice. Exerciţiul
bugetar era egal cu anul financiar, adică de 12 luni, şi începea la 1 aprilie
şi se încheia la data de 31 martie a anului următor. Proiectul bugetului se
elabora de Ministerul Finanţelor în condiţiile asigurării unui echilibru între
veniturile şi cheltuielile publice.
Este interesantă procedura de elaborare a proiectului de buget.
Astfel, ministerele sau administraţiile publice, înainte de a-şi elabora
proiectele definitive de buget, aveau obligaţia de a comunica Ministerului de
Finanţe, până cel mai târziu la 1 decembrie, propuneri pentru bugetul anului
următor; Ministerul de Finanţe supunea aceste propuneri comisiei tehnice
bugetare, iar apoi comunica hotărârea luată către ministerul sau
administraţiile publice. Pe baza proiectelor de bugete ale ministerelor şi
administraţiei publice, după echilibrarea şi definitivarea lor, Ministerul de
Finanţe, incluzând şi bugetul său, elabora bugetul general al statului, care
era supus aprobării Guvernului şi apoi Adunării Deputaţilor, până la 1
martie.
O caracteristică importantă a sistemului financiar al perioadei
istorice analizate o constituie faptul că bugetul reprezenta un mijloc de
redistribuire a venitului naţional. Astfel, impozitele erau suportate în
12
Th. C. Aslan, Tratat de finanţe, cuprinzând legislaţia fiscală de după război,
Tipografiile române unite, Bucureşti, 1925, p. 151.
42
principal de categoriile productive ale societăţii. În cadrul veniturilor
publice, predominau impozitele indirecte. Spre exemplu, în anul 1864,
impozitele directe reprezentau o treime din aceste venituri, iar la începutul
secolului XX au scăzut la 17,2%, în timp ce impozitele indirecte au crescut
în perioada respectivă de la 66,3% la 82,8%.
3. Curtea de Conturi
Sistemul financiar modern cunoaşte metoda controlului dublu
asupra finanţelor publice, unul efectuat de aparatul de specialitate al
executivului şi altul exercitat de organul legislativ. Această metodă a fost
introdusă şi în România prin Regulamentul Organic.
Întrucât modul de organizare nu a permis un control financiar
sistematic, prin Legea nr. 24 ianuarie/5 februarie 186413 (modificată la
14/26 martie 1874; la 1/13 aprilie 1886) a fost înfiinţată Curtea de Conturi,
de inspiraţie franceză. Curtea era competentă să cerceteze şi să fixeze
conturile veniturilor tezaurului, casieriilor generale de judeţ, regiilor
administraţiilor contribuţiilor indirecte, precum şi să încheie socotelile
cheltuielilor făcute de toţi agenţii contabili. Competenţa de control ulterior
(postum) a Curţii a fost extinsă prin legile modificatoare, care i-au atribuit şi
unele competenţe jurisdicţionale privind apelurile făcute de organele
comunale, precum şi de contribuabilii şi perceptorii direcţi care nu erau
supuşi jurisdicţiei de primă instanţă a Curţii, în contra încheierilor comunale
sau administraţiei de care aparţineau.
Legea din ianuarie 1895 aduce unele îmbunătăţiri în organizarea
Curţii de Conturi, dintre care importante ni se par două:
a) stabilirea ordinii ierarhice în raport de celelalte organe
judecătoreşti;
b) extinderea competenţei jurisdicţionale asupra oricărui
funcţionar public care nu putea justifica avansurile primite pentru
îndeplinirea unor servicii publice.
4. Regimul vamal
În 1859, o dată cu Unirea Principatelor Române, s-a trecut la
organizarea administrării vămilor, înfiinţându-se două direcţii generale ale
vămilor, cu sediile în Bucureşti şi Iaşi, care coordonau activitatea celor 51
puncte de vamă. Totodată, taxa vamală generală a fost stabilită la 5%, fiind
percepută numai de către administraţia publică.
13
„ Monitorul Oficial” nr. 16 din 24/25 februarie 1864.
43
Taxa vamală pentru export a rămas de 5% (Legea nr. 24 august/
5 septembrie 1864), în schimb cea de import a fost majorată la 7,5%
(1866). Prin numeroase legi ulterioare (1874, 1875, 1882, 1886, 1889) au
fost stabilite categoriile de mărfuri supuse taxelor, modul de organizare a
administraţiei vămilor şi pazei frontierei, procedura, antrepozitele, tranzitul,
judecarea infracţiunilor, înfiinţarea unei comisii speciale pentru stabilirea
tarifelor vamale.
În perioada 1886 – 1904 s-a aplicat o politică protecţionistă, cu
taxe sporite pentru importuri. În 1904, s-a adoptat un nou tarif vamal (pus
în aplicare din 1906), care acorda unele avantaje pentru statele cu care
România avea încheiate convenţii vamale şi stabilea unele înlesniri la
importul mărfurilor de mare importanţă pentru economia ţării şi majorări de
taxe la mărfurile ce se produceau în ţară.
SECŢIUNEA a III-a
1. Sistemul fiscal
A. Prima măsură fiscală importantă a constituit-o reforma fiscală
din 1921, propusă de Nicolae Titulescu14, care avea la bază o idee
progresistă pentru acea vreme, şi anume impozitul cedular15, completat cu
unul global pe venit progresiv, pe lux, cifra de afaceri şi anexe, precum şi
scutiri pentru minimum de existenţă.
14
Legea pentru impozitul progresiv pe avere şi îmbogăţirea din timpul războiului,
publicată în „Monitorul Oficial” din 1 august 1921.
15
Se calculează în funcţie de provenienţa venitului (Gh. D. Bistriceanu,
C. G. Demetrescu, E. I. Macovei, Lexicon de finanţe-credit, contabilitate şi informatică
financiar-contabilă, vol. I. Finanţe şi credit, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1981, p. 377).
44
Legea din 1 august 1921 desfiinţa vechile impozite directe,
menţinând însă toate impozitele indirecte şi monopolurile, dar reglementa 8
impozite directe, din care şapte cedule, şi anume:
1) impozitul pe veniturile proprietăţii funciare neclădite (cedula A),
stabilit la 15%;
2) impozitul pe veniturile proprietăţilor funciare clădite (cedula B),
în cotă de 15%;
3) impozitul pe veniturile exploatărilor agricole (cedula C), fixat la
12%;
4) impozitul pe întreprinderile industriale şi comerciale (cedula D),
în cotă de 12% pentru întreprinderile comerciale şi de 10% pentru cele
industriale;
5) impozitul pe venituri din profesiuni şi ocupaţiuni necomerciale
(cedula E), stabilit la 10%;
6) impozitul asupra lefurilor, indemnităţilor, pensiilor şi rentelor
viagere (cedula F), fixat la 6%;
7) impozitul asupra veniturilor valorilor mobiliare, creanţelor,
depozitelor, garanţiilor (cedula G), în cotă de 15%;
- impozitul progresiv pe venitul global, perceput asupra veniturilor
nete din cele 7 cedule de mai sus, în cotă de la 2% la 33%.
În afară de aceste impozite, prin Legea din 1 august 1921 s-a instituit
un impozit extraordinar – impozitul progresiv pe avere şi pe
îmbogăţirea din timpul războiului – de data aceasta pe capital, aplicat
asupra întregii averi nete mobile şi imobile a contribuabililor, în cotă de 3%
la 33%, putându-se ridica, în anumite cazuri, până la 65% sau chiar la 91%.
În plus, tot la 1 august 1921 s-a instituit impozitul pe lux şi cifra de
afaceri, în cotă de 15%, perceput pe vânzarea de automobile, bijuterii,
bronzuri, parfumerie, cosmetice, mătăsuri, lichioruri, şampanie etc. şi de
10% pe alte mărfuri, precum şi 1% asupra cifrei de afaceri.
16
„Monitorul Oficial” nr. 253 din 23 februarie 1923. A se vedea Lascăr
Davidoglu, Legea contribuţiunilor directe, adnotată, Tiparul românesc S.A., Bucureşti,
1932.
45
menţinute celelalte 6 impozite din 1921, dar cu cote mai mici pentru unele
din acestea.
17
„Monitorul Oficial” nr. 78 din 1 aprilie 1934. Supracota se aplica o dată cu cota
principală şi asupra aceluiaşi venit, iar nu asupra venitului rezultat, după ce s-a scăzut
impozitul calculat cu cota principală.
46
necesară o declaraţie specială a contribuabilului, şi se percepea asupra
fiecărei surse de venit.
2. Procedura bugetară
Procedura bugetară s-a menţinut, în general, pe principiile perioadei
anterioare, examinate deja.
18
„Monitorul Oficial” nr. 78 din 1 aprilie 1942.
19
„Monitorul Oficial” nr. 167 din 31 iulie 1929.
47
Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de
contabilitate ale administraţiilor respective, potrivit Legii contabilităţii
publice.
3. Aparatul fiscal
20
Pentru detalii, a se vedea E.M. Săsană, op. cit., p. 88 şi urm.
48
La nivelul plăşilor funcţiona câte o circumscripţie de constatare a
impozitelor, care reprezenta celula sistemului fiscal de constatare, condusă
de câte un controlor financiar, având în subordine ajutori de controlori.
În acelaşi timp, în fiecare judeţ funcţiona câte o administraţie de
încasări şi plăţi, cu principala atribuţie de a urmări şi încasa veniturile
publice ce le erau date în debit şi de a efectua plăţile statului. Ea era
subordonată nemijlocit Direcţiei contabilităţii generale a statului.
Administraţia de încasări şi plăţi era condusă de un administrator, ajutat de
controlori de urmărire, care executau operaţiunile de urmărire şi încasare a
veniturilor publice. La nivelul plăşilor funcţionau percepţiile de
circumscripţie, conduse de câte un contabil şi un număr de funcţionari de
birou.
Constatarea veniturilor publice provenite din taxe şi contribuţii, în
cadrul administraţiilor locale, se făcea de către comisii de constatare
locale, compuse din: delegatul serviciului financiar, la oraşe sau notarul
comunal; un consilier comunal delegat şi un delegat al contribuabililor.
Cei nemulţumiţi de constatările comisiei puteau face apel, în termen
de 15 zile de la comunicare.
Comisia de apel era compusă din: delegatul consiliului comunal,
delegatul contribuabililor şi judecătorul de ocol.
Împotriva deciziilor comisiilor de apel, când impozitul depăşea
100.000 lei, se putea face apel la tribunal sau la curtea de apel. Pe baza
constatărilor definitive, se făcea înregistrarea în rolurile de încasări. Ne
aflam în prezenţa unui contencios fiscal foarte judicios organizat şi cu o
trăsătură democratică pronunţată în primele două faze administrativ-
jurisdicţionale.
SECŢIUNEA a IV-a
49
În aceste împrejurări, noţiuni ca „autonomie economico-financiară”
a organelor administrative şi unităţilor de producţie, „autogestionarea
întreprinderilor” şi „autoconducerea muncitorească” erau creaţii ale
oligarhiei comuniste menite a justifica dictatura exercitată de un număr
restrâns de persoane.
1. Organizarea bugetară
A. În domeniul finanţelor regimului comunist, bugetul de stat a
avut un rol important, în toate etapele perioadei respective, de peste 40 de
ani, din ţara noastră, fiind subliniat rolul său politic în evoluţia economi-
co-socială. Fiind un instrument al statului monopolist, supracentralizat,
bugetul de stat avea o „menire tehnico-financiară subordonată principiului
planificării socialiste”21.
La rândul ei, legislaţia bugetară a reflectat concepţia menţionată
despre importanţa şi menirea bugetului de stat.
21
I. Gliga, Gh. Gilescu, P. Olcescu, Drept financiar, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1981, p. 47.
22
Art. 1 din Legea nr. 3/1949 asupra întocmirii şi încheierii bugetului general al
Republicii Populare Române.
50
C. Pe parcursul consolidării statului centralizat, denumit şi
„socialist”, a evoluat şi organizarea finanţelor, inclusiv a bugetului de stat şi
a legislaţiei bugetare. Astfel, ultimul act legislativ cu caracter general în
domeniul financiar, Legea finanţelor23, stabilea rolul bugetului de stat,
după cum urmează: „Bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale
statului şi repartizarea acestora în concordanţă cu obiectivele planului
naţional unic, pentru finanţarea dezvoltării economiei naţionale, acţiunilor
social-culturale, apărării ţării şi altor nevoi ale societăţii” (art. 38).
Rezultă că au fost menţinute cele două caracteristici prezentate mai
sus şi, în plus, se precizează în mod expres principiul centralismului
excesiv al bugetului de stat, în acord cu supercentralismul statului,
deoarece bugetul cuprindea „veniturile centralizate ale statului şi
repartizarea acestora” (deci, tot pe cale centralizată). Această caracteristică
este demonstrată şi de includerea bugetelor locale în bugetul de stat,
înlăturându-se orice manifestare de autonomie financiară a organelor de stat
locale (judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale). Astfel, Legea
finanţelor (nr. 9/1972, modificată şi completată prin Legea nr.2/1979),
prevedea că „Bugetul de stat se compune din bugetul republican şi bugetele
locale” (art. 183).
23
Legea nr. 9/1972, modificată şi completată prin Legea nr. 2/1979.
51
investiţii productive; acoperirea necesarului de mijloace circulante al unor
unităţi economice (desigur, de stat – n.a.); constituirea rezervelor de stat;
dezvoltarea bazei materiale a unităţilor social – culturale şi pentru alte
scopuri prevăzute prin dispoziţii legale; alte obiective sau acţiuni cu caracter
economic;
b) realizarea acţiunilor social-culturale;
c) acordarea de pensii şi realizarea altor acţiuni din bugetul
asigurărilor sociale de stat;
d) apărarea ţării;
e) funcţionarea organelor puterii de stat, organelor administraţiei de
stat, organelor judecătoreşti şi celor ale procuraturii;
f) realizarea altor acţiuni şi sarcini prevăzute prin dispoziţiile legale.
24
Ivan Vucev, Organizarea impunerii pe venit şi avere în ţările membre C.A.E.R.,
în „Revista de contabilitate” nr. 8/1985.
52
a) impozitele directe, împărţite în 6 cedule, astfel:
- impozitul pe veniturile din proprietăţi agricole;
- impozitul pe veniturile din proprietăţi clădite;
- impozitul pe veniturile din capitalurile mobiliare;
- impozitul pe veniturile din comerţ şi industrie;
- impozitul pe salarii;
- impozitul pe veniturile din profesii.
La acestea se adăuga taxa pe hectarul de vie hibrizi;
b) impozitele indirecte, dintre care menţionăm:
- impozitul pe lux şi cifra de afaceri;
- taxele de consumaţie;
- impozitul excepţional de 12%;
- impozitele şi taxele de timbru;
- impozitul de echivalent;
- taxele vamale de import şi export;
- taxele pe băuturile spirtoase şi altele;
c) monopolurile fiscale de stat.
Pe lângă aceste impozite şi taxe mai importante, se aplicau şi alte
impozite şi taxe cu o pondere mai redusă în veniturile statului.
55
naţională şi fondurile fixe din economie), s-a redus exagerat ponderea
proprietăţii cooperatiste, s-a îngrădit tot mai accentuat mica producţie
ţărănească, s-au limitat extrem proprietatea şi producţia meşteşugărească,
s-a ajuns la concentrarea excesivă a producţiei industriale (întreprinderi de
mari dimensiuni). Ca atare, statul a devenit administrator general al unui
imens patrimoniu.
În aceste condiţii, în sfera domeniului public au fost incluse în
mod arbitrar şi bunurile aparţinând în mod tradiţional domeniului privat
al statului, cum erau cele aflate în administrarea directă a întreprinderilor de
stat, centralelor industriale, trusturilor şi altor unităţi economice de stat. În
consecinţă, şi activitatea financiară pe care statul era interesat să o
reglementeze în detaliu şi-a extins sfera, cuprinzând nu numai pe cea
implicată de finanţele publice, ci şi pe cea a unităţilor economice de stat,
care, potrivit practicii financiare internaţionale, este considerată ca
aparţinând domeniului financiar privat.
56
statului în domeniul finanţelor” şi acţiona pentru asigurarea echilibrului
financiar, monetar şi valutar al ţării25.
25
Art. 228 din Legea finanţelor nr. 9/1972, modificată şi completată prin Legea
nr. 2/1979.
26
Idem, art. 232.
27
Decretul nr. 371/1958 privind organizarea şi funcţionarea Casei de Economii şi
Consemnaţiuni, precum şi Statutul C.E.C.
57
GHIDUL STUDENTULUI
A. Concepte-cheie
• Organizarea fiscală
• Regulamentul Organic
• Organele fiscale
• Patenta şi birul (capitaţiunea)
• Tantieme
• Controlul dublu asupra finanţelor publice
• Supracotă
• Aparatul fiscal
• Procedura bugetară
• Contencios fiscal
• Monopoluri fiscale
• Organizare bugetară
• Exerciţiu bugetar
• Curtea de Conturi
• Regim vamal
• Comisia de apel
• Plan economic
• Restructurare financiară
• Vărsăminte din beneficii
• Autonomie economico-financiară
SECŢIUNEA I
NOŢIUNEA ŞI OBIECTUL DREPTULUI FINANCIAR
1
Ioan Gliga, Dreptul finanţelor publice, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1992, p. 8-9.
59
Ca atare, fenomenele financiare din interiorul întreprinderilor şi între
acestea sunt subordonate dreptului privat, constituind categoria finanţelor
private examinate sumar mai sus2.
Desigur că aceasta presupune obligaţia tuturor agenţilor
economici de a organiza şi conduce anumite evidenţe contabile şi
financiare3 necesare pentru controlul modului de determinare şi plată a
obligaţiilor fiscale ale tuturor întreprinderilor. Sub acest ultim aspect, adică
al organizării evidenţelor menţionate, statul intervine prin norme juridice
financiare şi în sectorul privat al economiei româneşti.
2
A se vedea Secţiunea II din capitolul I.
3
Legea contabilităţii, nr. 82/1991, republicată în „Monitorul Oficial” nr. 48 din 14
ianuarie 2005.
60
a) norme de drept bugetar care reglementează elaborarea şi
aprobarea bugetelor ce compun sistemul unitar de bugete publice şi execuţia
acestora;
b) norme de drept fiscal, care reglementează impozitele, taxele,
contribuţiile şi celelalte venituri publice, precum şi procedura de realizare a
acestora;
c) norme care reglementează împrumutul public;
d) norme care reglementează controlul financiar.
61
Se remarcă, în mod justificat, că „deosebirea dintre aceste denumiri
este evident formală, deoarece cuvintele «legislaţie» şi «drept» sunt
sinonime şi, în acest caz, au acelaşi obiect, de reglementare – procedeele sau
mijloacele financiare”4.
SECŢIUNEA a II-a
IZVOARELE DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE
1.Caracterizare generală
În practica legislativă, normele juridice generale care alcătuiesc
izvoarele dreptului finanţelor publice au o bază constituţională, deoarece
însăşi legea fundamentală cuprinde cele mai importante reglementări
financiare. În ţara noastră, această practică legislativă este tradiţională, dacă
ne referim la Constituţia din 1866 sau la cea din 1923, la constituţiile
comuniste din 1948, 1952, 1965 sau la Constituţia României din 1991,
revizuită în anul 2003.
Cadrul legislativ al reglementărilor financiare este, însă, în realitate
şi în mod necesar, foarte complex, cuprinzând numeroase forme de
exprimare a normelor juridice ce compun dreptul finanţelor publice.
Astfel, pe lângă Constituţie, au existat şi există alte legi, precum şi
ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului şi decizii ale organelor
administrativ-teritoriale, instrucţiuni, ordine şi alte reglementări cu
caracter normativ, emise de Ministerul Finanţelor Publice şi Banca
Naţională a României. Vom examina pe scurt aceste categorii de norme
juridice, sub aspectul reglementărilor financiare concrete pe care le cuprind.
2. Constituţia
Principalul izvor al dreptului finanţelor publice îl constituie legea
fundamentală a ţării. Prevederile constituţionale servesc pentru stabilirea
competenţelor organelor puterii legislative şi celor ale puterii executive,
centrale şi locale, în elaborarea, adoptarea, executarea şi încheierea
bugetelor publice. De asemenea, Constituţia stabileşte principiile ce stau la
baza politicii financiare, monetare şi valutare a statului.
6
A se vedea Radu Bufan (coordonator), Tratat de drept fiscal, Partea generală,
vol. I, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2005, p. 19 şi urm.
7
Editura „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1999.
63
În acelaşi timp, Constituţia mai cuprinde principalele dispoziţii
privind: organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi; funcţia de control a
acesteia; raportul public pe care Curtea de Conturi îl prezintă anual
Parlamentului; statutul juridic al membrilor Curţii de Conturi.
Din ansamblul prevederilor constituţionale rezultă că legiuitorul a
înţeles să acorde o importanţă deosebită activităţii financiare publice,
deoarece principalele competenţe în materie au fost atribuite puterii
legislative.
Cu ocazia revizuirii din 2003 a Constituţiei, au fost instituite
importante prevederi noi privind: rolul intervenţiei statului în economie
(art.138, secţ.3-destinaţia unor fonduri; art. 43, secţ.3-obligaţia de a lua
măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială, de natură să asigure
cetăţenilor un nivel de trai decent; art.134, lit.f-crearea condiţiilor pentru
creşterea calităţii vieţii, lit. g -politica regională în concordanţă cu
obiectivele U.E.); prevederi care anticipează calitatea de membru U.E.
(art.41, al. 2 – dobândirea de terenuri de către străini; art. 138,
secţ. 2 – introducerea monedei euro; art. 145 – transferul unor prerogative
organismelor comunitare).
3. Legile
Celelalte legi, altele decât Constituţia, adică legile ordinare, cuprind
cele mai importante norme juridice financiare. Între acestea, un loc
important îl ocupă Legea privind finanţele publice, legile bugetare anuale şi
legile fiscale.
8
Legea nr. 10/1991, publicată în „Monitorul Oficial” nr.23 din 30 ianuarie 1991,
înlocuită prin Legea nr.72/1996, cu acelaşi titlu, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 152
din 17 iulie 1996 şi apoi prin Legea nr.500/2002, în „Monitorul Oficial” nr. 597 din 13
august 2002.
9
Legea nr. 189/1998, publicată în „Monitorul Oficial” nr.404, din 22 octombrie
1998, cu modificările ulterioare, înlocuită cu O.U.G. nr. 45/2003, în „Monitorul Oficial”
nr.431 din 19. iunie 2003.
64
Conţinutul legilor circumscrie însăşi sfera finanţelor publice,
referindu-se la sistemul bugetar10 (bugetul public naţional), cu categoriile
de bugete publice care-l compun, adică: bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei
statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice
finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale
de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz; bugetele instituţiilor
publice finanţate integral din venituri proprii; bugetele fondurilor provenite
din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare,
dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice; bugetele fondurilor
externe nerambursabile; bugetele locale.
10
În Legile nr.10/1991 şi nr. 72/1996 privind finanţele publice se utiliza noţiunea
de buget public naţional.
65
cele prevăzute de lege11. Sunt prevăzute şi măsuri legale pentru corecta
determinare, încasarea ritmică, la termenele legale, şi urmărirea silită a
veniturilor publice, cu asigurarea căilor de atac pentru contribuabilii
nemulţumiţi, dar şi a sancţiunilor pentru cei ce nu respectă legislaţia fiscală.
11
Art. 2, pct. 42 din Legea nr. 500/2002.
12
Legea nr. 189/1998 privind finanţele publice locale, publicată în „Monitorul
Oficial” nr.404 din 22 octombrie 1998, înlocuită prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
nr. 45/2003, aprobată prin Legea nr.108/2004.
13
„Monitorul Oficial” nr.233 din 21 noiembrie 1991, revizuită în 2003.
66
şi data până la care se pot emite ordonanţe, precum şi dacă ordonanţele se
supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative.
Din prevederile Constituţiei României, rezultă că delegarea
legislativă ce se acordă Guvernului este o excepţie de la regula că unica
autoritate legiuitoare, în baza principiului separării puterilor în stat, este
Parlamentul. Ca atare, delegarea legislativă respectivă se acordă în situaţii
specifice, când Parlamentul este în imposibilitatea de a elabora legi, din
diferite motive, printre care, desigur, şi vacanţa parlamentară. Numai că
această excepţie s-a transformat în regulă, în sensul că, începând din
1992, în fiecare an, Parlamentul a promulgat legi de abilitare a Guvernului
de a emite ordonanţe în timpul vacanţei parlamentare. Pe baza acestor legi,
au fost emise zeci de ordonanţe ale Guvernului în fiecare an, prin care au
fost reglementate probleme financiare deosebit de importante, mai ales în
domeniile bugetar, fiscal şi al creditului public. În acelaşi timp, Guvernul a
emis numeroase ordonanţe de urgenţă în domeniul fiscal. În acest fel,
considerăm că a fost eludată funcţia legislativă a Parlamentului, iar
Guvernul a cumulat, pe lângă atributele executivului, şi pe cele ale
legislativului. O astfel de guvernare este dăunătoare nu numai
democraţiei, dar şi stabilităţii legislative, deoarece ordonanţele fiind
elaborate în grabă şi fără o dezbatere parlamentară, amplă şi contradictorie,
a fost nevoie ca ele să fie modificate frecvent, mai ales cele din domeniul
fiscal (cum este cazul, spre exemplu, al Ordonanţei privind taxa pe valoarea
adăugată, impozitul pe profit; tariful vamal de import al României).
Instabilitatea legislativă generează grave prejudicii economiei, mai cu
seamă în domeniul investiţiilor, atât din surse interne, cât mai ales din surse
externe.
Suntem de părere că ar fi util să se manifeste mai multă exigenţă
în stabilirea domeniilor în care se delegă competenţa de legiferare
Guvernului şi să se limiteze delegările la un număr restrâns de probleme,
care sunt stringente şi absolut necesar de reglementat în perioada de timp a
delegării, iar ordonanţele de urgenţă să se emită numai în cazuri deosebite,
potrivit Constituţiei, revizuite.
De asemenea, prin hotărâri ale Guvernului se stabilesc măsuri
pentru executarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat,
după ce acestea au fost adoptate de către Parlament. De altfel, Guvernul
exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul
finanţelor publice, în care scop are îndatorirea de a examina periodic
situaţia financiară pe economie, execuţia bugetului de stat şi a bugetelor
67
fondurilor speciale şi de a stabili măsuri pentru menţinerea sau
îmbunătăţirea echilibrului financiar14.
Prin decizii ale organelor locale ale puterii executive se stabilesc
unele taxe şi măsuri pentru realizarea veniturilor publice şi executarea
bugetelor locale şi se pot acorda unele înlesniri fiscale.
Instrucţiunile, ordinele şi celelalte acte cu caracter normativ ale
Ministerului Finanţelor Publice, emise în baza şi pentru aplicarea legilor,
ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, stabilesc măsuri pentru aplicarea
unitară şi uniformă a acestora. Astfel de norme departamentale sunt emise
pentru aplicarea, spre exemplu, a legilor, precum şi a ordonanţelor şi
hotărârilor Guvernului în ce priveşte condiţiile de stabilire şi urmărire a
impozitelor, taxelor şi altor venituri publice.
SECŢIUNEA a III-a
RAPORTURILE JURIDICE FINANCIARE
14
Art.18, alin.2, lit.c) din Legea nr.500/2002.
15
Lege privind activitatea bancară, publicată în „Monitorul Oficial” nr.121 din
23 martie 1998.
16
„Monitorul Oficial” nr. 945 din 15 octombrie 2004.
17
„Monitorul Oficial” nr.683 din 16 noiembrie 2002.
18
„Monitorul Oficial” nr. 297 din 8 aprilie 2005.
68
Normele juridice financiare analizate sunt instituite de către stat cu
scopul de a constitui temeiul raporturilor juridice ce se nasc în dreptul
finanţelor publice.
Fenomenul financiar capătă contur şi se poate realiza numai în
cadrul unor raporturi juridice ce se nasc, se modifică şi se sting în baza
izvoarelor de drept al finanţelor publice care reglementează drepturile şi
obligaţiile financiare publice şi care reprezintă, ca atare, raporturile
juridice financiare publice.
SECŢIUNEA a IV-a
ROLUL ŞI LOCUL DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE
ÎN SISTEMUL DE DREPT.
ŞTIINŢA FINANŢELOR ŞI A DREPTULUI
FINANŢELOR PUBLICE
71
Se întrevede şi în perspectivă necesitatea sporirii rolului activ al
dreptului finanţelor publice pentru accelerarea dezvoltării economico-
sociale. Putem conchide că dreptul finanţelor publice, în ansamblu, are un
rol important şi, în acelaşi timp, activ în societatea noastră, fiind folosit
atât pentru statornicirea, cât şi pentru consolidarea şi dezvoltarea relaţiilor
economice şi sociale specifice economiei de piaţă occidentale şi statului de
drept.
22
Pentru detalii, a se vedea Dicţionar juridic de comerţ exterior, coordonatori
ştiinţificii: B. Ştefănescu, O. Căpăţână, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti,
1986, p.156-157.
73
despre ştiinţa finanţelor a fost considerat că are, în etapa capitalismului
premonopolist, un pronunţat caracter juridic23.
23
I. Văcărel, Finanţe publice. Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p.13.
24
I. Gliga, Drept financiar, op.cit., p.39.
25
Pentru detalii, vezi I.Gliga, Dreptul finanţelor publice, op. cit., p.9-12.
74
posibil, cerinţelor economiei de piaţă, precum şi la armonizarea legislaţiei
cu aceea a Uniunii Europene.
GHIDUL STUDENTULUI
A. Concepte-cheie
• Norme juridice financiare publice
• Legislaţia finanţelor publice
• Noţiunea de „dreptul finanţelor publice”
• Subramurile dreptului finanţelor publice
• Constituţia – principal izvor al dreptului finanţelor publice
• Sistemul bugetar (bugetul public naţional) instituit prin legile
finanţelor publice
• Autonomia bugetelor locale
• Fonduri de tezaur
• Autonomia bugetului asigurărilor sociale de stat
• Bugete publice
• Hotărârile consiliilor locale ca izvor al dreptului finanţelor publice
• Actele normative ale organelor centrale ale autorităţii executive ca
izvor al dreptului finanţelor publice
• Raporturi juridice financiare publice şi elementele acestora
(subiecţi, conţinut, obiect)
• Locul dreptului finanţelor publice în sistemul de drept
• Ştiinţa finanţelor şi dreptul finanţelor publice
75
B. Teme pentru dezbateri
• Reglementarea juridică a finanţelor publice şi a normelor juridice
financiare
• Categoriile de norme juridice care au ca obiect finanţele publice
• Gruparea normelor juridice financiare publice
• Importanţa şi rolul normelor juridice financiare publice
• Caracterizarea generală a izvoarelor dreptului finanţelor publice
• Prevederile constituţionale revizuite în 2003 ca principal izvor al
dreptului finanţelor publice
• Legile ordinare care instituie cele mai numeroase şi importante
norme juridice financiare publice
• Ordonanţele şi hotărârile Guvernului ca izvor al dreptului
finanţelor publice
• Hotărârile consiliilor locale ca izvor al dreptului finanţelor publice
• Definirea raporturilor juridice financiare publice şi a elementelor
acestor raporturi
• Subiecţii raporturilor juridice financiare publice
• Conţinutul raporturilor juridice financiare publice
• Obiectul raporturilor juridice financiare publice
• Rolul şi locul dreptului finanţelor publice în sistemul de drept.
Ştiinţa finanţelor şi a dreptului finanţelor publice
76
CAPITOLUL IV
BUGETUL PUBLIC
SECŢIUNEA I
CONSIDERAŢII GENERALE
1
Leon George, Elemente de ştiinţă financiară, vol. II, Editura Cartea Românească,
Bucureşti, 1930, p. 313.
77
Într-adevăr, prin intermediul bugetului public se poate stabili un
echilibru între nevoile colective şi mijloacele cu care ele se acoperă.
De aceea, un buget bine alcătuit dă posibilitatea, la nivel
macroeconomic, Parlamentului şi Guvernului să realizeze o imagine de
ansamblu, aproape exactă, asupra raportului dintre valoarea bunurilor
materiale şi imateriale create într-o economie financiară şi valoarea
eforturilor făcute pentru realizarea lor. Acelaşi scop se urmăreşte şi la nivel
microeconomic.
În concepţia ce stă la baza sistemului bugetar din statele
moderne, a prevedea, adică a stabili în mod analitic nevoile financiare ale
unei perioade, de obicei un an, şi a da acestor previziuni maximum de
publicitate, pentru a fi cunoscute de către toţi cei care suportă sarcinile
materiale ale bunei funcţionări a administraţiei publice, constituie o
obligaţie primordială a organelor statului. Ca atare, „a face un buget
înseamnă a enumera, a evalua şi a compara, în mod periodic, dinainte şi pe o
perioadă de timp în viitor, cheltuielile de făcut şi veniturile de perceput”.2
De altfel, Legea contabilităţii publice din 19293 definea bugetul
public astfel: „Bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi în prealabil
aprobate, veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale unor instituţiuni
publice”4.
2
C. de Malberg, Contribution à la théorie générale de l'État, Paris, 1920, p. 154.
3
Legea asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi
patrimoniului public, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 167 din 31 iulie 1929, intrată în
vigoare la 1 ianuarie 1930.
4
M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, editor M. Bădeanu,
Bucureşti, 1942, p. 133.
78
doctrină încă nu s-a cristalizat o definiţie mai coerentă decât cele două
menţionate mai sus.
Totuşi, trebuie reţinut că noua Lege a finanţelor publice,
nr. 500/20025, defineşte noţiunea de buget, în sensul că acesta este un
„document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi
cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de
finanţare a instituţiilor publice”.
Observăm că este vorba de o definiţie generală a unui „buget”,
fără a fi stabilită o definiţie specifică a „bugetului public”, cu elementele
sale specifice. Acesta este motivul pentru care am apelat la definiţiile
analizate mai sus, inclusiv la o definiţie dintr-o lege abrogată, dar care este
actuală şi caracterizează, după cum s-a văzut, trăsăturile specifice ale
bugetului public.
5
„Monitorul Oficial” nr. 597 din 13 august 2002.
6
G. Jèze, Cours de science des finances et fiscal européen, Précis, Dalloz, Paris,
p. 24-26.
79
se efectua, realizarea bugetului anual este condiţionată de obţinerea de la
trezoreria statului a veniturilor necesare acoperirii cheltuielilor programate.
Ca atare, se consideră că şi bugetul cheltuielilor este un act–condiţiune.
7
L. Duguit, Traité de Droit constitutionnel, vol. II, Paris, 1923, p. 144.
8
Idem.
9
L. Trotabas, Finances publiques, Dalloz, Paris, 1964, p. 100.
80
francezi, care, împreună cu italienii, o aveau din Evul Mediu. Primul
document istoric în care se întâlneşte cuvântul „buget” în Franţa, ca termen
oficial, este Circulara din 9 Thermidor anul X (28 iulie 1802), în legătură
cu executarea „de l'arrêté” din 4 Thermidor. În legislaţia franceză însă,
noţiunea este utilizată numai în anul 1806 în Legea privitoare la finanţe
(24 aprilie). La scurt timp, expresia s-a răspândit şi în celelalte state din Europa.
Unele state europene au folosit alte noţiuni, cum erau, spre exemplu: Progetto di
Billancio sau Preventivo în Italia, presupuestos generale del Estado în Spania sau
Haushaltsetat sau Reichsauchaltsetat în Germania.
12
Legea nr. 9/1972, modificată şi completată prin Legea nr.2/1979, publicată în
„Buletinul Oficial” nr. 59 din 13 iulie 1979.
82
cooperatiste cu o slabă dezvoltare economică şi financiară, care, nefiind
finanţate de la bugetul de stat prin credite nerambursabile şi neputând
rambursa creditele acordate, au ajuns într-o situaţie limită din punct de
vedere economic, tehnologic şi financiar. Astfel, ele erau nevoite să recurgă
la cereri ulterioare de anulare a obligaţiei de plată a creditului primit.
Întrucât nu exista o legislaţie a falimentului, pentru că nu se dorea a se
recunoaşte o asemenea stare de lucruri cu impactul social ce decurgea
inerent din ea, unităţile respective erau amnistiate fiscal. În acest mod, o
bună parte a economiei naţionale se mişca într-un cerc vicios, acceptând în
mod tacit toate implicaţiile ce au decurs din existenţa unor verigi economice
de bază nerentabile, ce reprezentau o plagă pentru economia naţională.
Acestea au fost doar câteva aspecte deosebite pe care le-am
evidenţiat, pentru a releva caracteristica unor reglementări bugetare ce au
precedat etapa actuală.
SECŢIUNEA a II-a
REFORMA BUGETARĂ
13
A se vedea L.Popescu, I.Budică, Finanţele publice şi reconsiderarea sarcinilor
acestora în contextul actual, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate” nr.2/2001, p.26 şi
urm.
14
Legea nr. 10/1991, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 23 din ianuarie 1991;
N. Antoniu, M. Adochiţei, H. Cristea, I. Neagoe, D. Dumitrescu, V. Ilie, Finanţele
întreprinderilor, ASE, Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm.
83
Monetar Internaţional şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi
Dezvoltare.
Cea mai mare parte a legii este consacrată principiilor de
elaborare, aprobare, execuţie şi încheiere a bugetului public.
15
N. Antoniu, M. Adochiţei, H. Cristea, I. Neagoe, D. Dumitrescu, V. Ilie,
Finanţele întreprinderilor, ASE, Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm.
84
Bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmeşte distinct de
bugetul de stat şi se aprobă de Parlament, prin lege separată. În acest fel,
autonomia asigură garanţia că veniturile cuprinse în bugetul asigurărilor
sociale de stat nu vor mai putea fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare
decât cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv.
16
A se vedea: E.Stoica, Descentralizarea financiară a serviciilor publice locale,
Editura „Dareco”, Bucureşti, 2004, p.20 şi urm.; M.Preda, Centralizarea şi
descentralizarea în administraţia publică, în „Dreptul” nr. 9/1995, p. 42 şi urm.
85
a) categoriile de venituri publice care trec integral de la bugetul de
stat la bugetele locale;
b) sumele defalcate din impozitul pe veniturile din salarii cuvenite
bugetului de stat ce se vor încasa la bugetele locale17.
SECŢIUNEA a III-a
DREPTUL BUGETAR ŞI PRINCIPIILE ACESTUIA
87
b) procedura de formare, administrare, angajare şi utilizare a fondu-
rilor publice;
c) responsabilitatea instituţiilor publice implicate în procedura buge-
tară.
22
Pentru detalii, a se vedea: G. Anghelache, Bugetul de stat, în Finanţe publice,
ed. a V-a, coordonator I. Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006,
p.510; D.E. Dascălu, R.D. Ruşanu, Finanţe publice, Editura Fundaţiei România de Mâine,
Bucureşti, 2005.
88
sumei exacte a cheltuielilor publice. Distingând, pe de o parte, veniturile şi,
pe de alta, cheltuielile, devine imposibil, fie să se compenseze veniturile şi
cheltuielile, fie să se afecteze un anume venit unei cheltuieli”. În primul
caz, cheltuiala ar fi inferioară sumei sale reale (venitul ar diminua cheltuiala
efectiv realizată) sau necunoscută (venitul net fiind singur reţinut ca atare).
În cel de-al doilea caz, mărimea cheltuielii ar fi incertă, deoarece aceasta ar
depinde de cuantumul venitului care nu este niciodată pe deplin cunoscut
dinainte. În fapt, principiul universalităţii permite să se evite ca anumite
servicii publice să nu dispună de fonduri proprii şi să nu recunoască astfel
să-şi dobândească independenţa faţă de autorităţile centrale. Dacă serviciile
fiscale ar putea să nu verse la tezaur decât produsul net al impozitelor pe
care le încasează, ele ar păstra o parte din impozite pentru acoperirea
cheltuielilor lor de percepere; în fapt, ele ar putea să-şi constituie fondurile
de rezervă care le-ar asigura o anumită autonomie faţă de tezaurul public.
Chiar dacă administratorii ar avea dreptul să-şi acopere cheltuielile prin
venituri special afectate, ei ar dispune de o libertate financiară evidentă23.
În legislaţia noastră, principiul universalităţii bugetare este înscris
în Legea privind finanţele publice24, ceea ce permite controlul Parlamentului
asupra cuantumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice25.
Realizarea acestui drept al Parlamentului este asigurat practic prin
adoptarea Legii bugetare şi prin normele stabilite, mai ales în art. 2 pct. 42 şi
3 din Legea nr. 500/2002. Astfel, conform art. 2, impozitele, taxele şi orice
alte venituri se înscriu în bugetul de stat numai dacă au fost stabilite prin
lege; Legea bugetară anuală aprobă pentru fiecare an lista impozitelor,
taxelor, precum şi a celorlalte venituri ale statului, care urmează să se
perceapă; este interzisă perceperea, sub orice titlu şi sub orice denumire,
de contribuţii directe sau indirecte, în afara celor prevăzute de lege.
De asemenea, art. 3 al legii prevede că prin Legea bugetară anuală se
aprobă creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu bugetar.
23
Pierre Lalumière, Les Finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970,
p. 67-68.
24
Art. 8 din Legea nr. 500/2002.
25
Pentru detalii, a se vedea Tatiana Moşteanu, coordonator, Finanţe. Buget,
Editura Economică, Bucureşti, 2001, p. 13.
89
b) fondurile de sprijin, care constituie resurse ale particularilor
puse la dispoziţia administraţiilor publice cu condiţia realizării unor lucrări
publice sau prestaţii determinate;
c) reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea către bugetul
public a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.
29
Art. 10, alin 2-4 din Legea nr. 500/2002.
91
În practica bugetară există numeroase abateri de la acest principiu.
În unele ţări, legea admite afectarea unor venituri, chiar în cadrul bugetului
general (ordinar). În Franţa30, de exemplu, sumele vărsate benevol la buget
de persoane fizice sau juridice, publice sau private, în vederea efectuării
unor cheltuieli de interes public, precum şi cele provenind din reconstituirea
unor credite bugetare şi care urmează a fi folosite pentru finanţarea unei noi
cheltuieli, au regimul veniturilor cu afectaţie specială. La acestea se adaugă
cele autorizate de lege să rămână în afara bugetului general şi să fie utilizate
pentru finanţarea unor acţiuni bine determinate.
În ţara noastră, Legea finanţelor publice prevede în mod expres
resursele publice, înţelese ca resurse totale, şi care vizează: domeniul
social, asigurarea cerinţelor de apărare a ţării şi a ordinii publice, susţinerea
unor programe de cercetare fundamentală, domeniul economic şi finanţarea
administraţiei publice, centrale şi locale, precum şi a altor cheltuieli
prevăzute de lege.
Fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetară, evidenţiază
venituri speciale cu afectaţiune specială reprezentând şi o excepţie de la
principiul neafectării veniturilor bugetare.
32
Art. 11 din Legea nr. 500/2002.
93
an bugetar să fie reflectate în întregime în bugetul respectiv, chiar dacă ele
nu se realizează integral în cadrul anului bugetar. Acest sistem prezintă
dezavantajul funcţionării în paralel a două bugete: bugetul anului expirat
(pentru care continuă execuţia veniturilor şi cheltuielilor) şi bugetul anului
în curs, ceea ce creează greutăţi în sistemul de evidenţă şi control.
Avantajul constă în aceea că la finele perioadei complementare respective
se cunoaşte situaţia exactă a încasării veniturilor şi efectuării cheltuielilor
bugetului în care acestea au fost prevăzute.
33
Art. 12 din Legea nr. 500/2002.
94
publice. Această clasificaţie este obligatorie pentru toate instituţiile publice
(ministere şi celelalte organe centrale ale administraţiei publice şi alte
instituţii centrale sau locale). Se recomandă ca această clasificaţie să fie
simplă şi clară, spre a fi înţeleasă şi de persoanele fără o pregătire specifică.
34
Art. 26,lit. b din Legea nr. 500/2002.
35
Idem, art. 12 şi 19 lit. f.
36
Pentru detalii, a se vedea: I. Gliga, Drept financiar, Editura Humanitas, 1998,
p. 69; E.Dascălu, Clasificaţia COFOG - bază de examinare a structurii cheltuielilor
guvernamentale în statele membre ale UE, în „Revista de finanţe publice şi contabilitate”,
nr. 1/2006, p.16
95
2.6. Principiul echilibrului bugetului public. Deficitul bugetar.
Acest principiu implică faptul că bugetul public trebuie să fie echilibrat
(balansat), respectiv ca veniturile sale să acopere integral cheltuielile
publice. Echilibrarea bugetară era considerată de doctrina clasică burgheză
ca o foarte importantă caracteristică a finanţelor publice.
Deficitul bugetar37, adică autorizarea de cheltuieli superioare
veniturilor provenite din impozite, era apreciat ca o sursă de pericol care
duce la bancruta statului şi la inflaţie, deoarece se acoperea din
împrumuturile de stat sau emisiuni monetare suplimentare.
„Dacă declararea statului în stare de bancrută38 este un fenomen rar
întâlnit, în schimb inflaţia monetară provocată de deficitele bugetare este
destul de frecventă (…)”39.
Echilibrul bugetar se referă atât la întocmirea unor bugete
balansate, cât şi la păstrarea echilibrului în perioada de execuţie a
bugetului. Existau ţări în care legislaţia financiară nu permitea întocmirea
unor bugete dezechilibrate. De exemplu, în Germania, dreptul bugetar
interzicea elaborarea de bugete deficitare, precizând că veniturile şi
cheltuielile publice aprobate de lege trebuie să fie echilibrate.
Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, în mod progresiv,
abandonat, atât sub impulsul teoreticienilor finanţelor funcţionale care
promovau teoria bugetelor ciclice şi cu caracter regulator, cât şi mai ales sub
impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient
pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu
putea fi respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite practici, cum
ar fi: întocmirea a două bugete, unul ordinar echilibrat şi altul extraordinar
deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind din
împrumuturi şi emisiune bănească (în Germania), asigurarea echilibrului
prin operaţiunea de „debugetizare”40 (în Franţa) sau elaborarea de bugete
ciclice (în Suedia şi alte ţări scandinave). Treptat, o serie de state au renunţat
37
Pentru detalii, a se vedea Marina Kesner-Skreb, Budget deficit in Central and
East European Countries Undergoing Transition, în revista „Financijska Praksa”, Zagreb
(Croaţia), nr. 4/1993, p. 339-351.
38
Vezi C.C. Kiriţescu, Moneda. Mică Enciclopedie, Editura Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1982, p. 63. Bancrută – situaţie în care se poate găsi o persoană,
întreprindere sau altă entitate legală care, nefiind capabilă din diferite motive să-şi
îndeplinească obligaţiile financiare, este declarată printr-o hotărâre judecătorească în stare
de insolvabilitate. Bunurile existente sunt administrate, în continuare, de organul stabilit
prin hotărâre.
39
I. Văcărel, op. cit., p. 321.
40
Debugetizare – operaţie de reducere a cheltuielilor înscrise în bugetul de stat
prin transferul unei părţi a lor într-un cont special sau în contul unei colectivităţi teritoriale
(Dicţionar economic, Ediţia a doua, Editura Economică , 2001, Bucureşti, p.152).
96
la aplicarea în practică a principiului echilibrării bugetare, elaborând şi
prezentând Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.
Principiul echilibrului bugetar nu este expres menţionat de Legea
privind finanţele publice, dar se face referire la acesta în unele articole, cum
sunt, spre exemplu, art. 49 alin. 4, 50. Totodată, legea interzice acoperirea
cheltuielilor bugetului public prin recurgerea la emisiune monetară sau prin
finanţare directă de către bănci. Pentru situaţia când apar goluri temporare
de casă, legea permite acoperirea lor, până la încasarea veniturilor, pe
seama resurselor aflate în conturile de trezorerie ale statului. În acest scop,
prin legea bugetară anuală se poate autoriza Ministerul Finanţelor Publice
ca, pe parcursul execuţiei bugetului, dacă este necesar şi cu aprobarea
Guvernului, să emită bonuri de tezaur, purtătoare de dobândă, sau alte
instrumente specifice, pentru a face faţă cheltuielilor statului până la
încasarea veniturilor, fără a depăşi 7% din volumul total al cheltuielilor
bugetare. Aceste bonuri intră în circulaţie prin achiziţionarea lor de către
agenţii economici şi populaţie.
În cazuri excepţionale, prin legea bugetară anuală se poate stabili
acordarea de către Banca Naţională a României a unui împrumut fără
dobândă pentru acoperirea decalajului temporar dintre veniturile şi
cheltuielile bugetului de stat, pe seama resurselor de creditare ale acesteia,
fără a depăşi 10% din totalul bugetului aprobat. Acest împrumut urmează a
fi rambursat pe seama veniturilor bugetare curente sau a unui împrumut de
stat efectuat în baza unei legi.
41
O.P. Belean, Şt. Doba, Expertiza şi auditul afacerilor, în revista „Contabilitatea,
expertiza şi auditul financiar” nr. 11/2004, p.58-59.
97
generată de deficitele bugetare prin dobânzi, comisioane, cheltuieli specifice
emiterii titlurilor de stat „...s-a ajuns ca acestea să reprezinte aproape 1/3 din
prevederile bugetare...”
42
Pentru detalii, a se vedea I. Condor (coordonator), Drept financiar, bugetar şi
fiscal, vol.I, Editor S.C. „Condor Consulting & Taxation” SRL, Bucureşti, 2003, p. 78.
43
A se vedea D.R.Ruşanu, Derularea fluxurilor financiare de la şi către bugetul
Uniunii Europene, în revista „Finanţe publice şi contabilitate”, nr. 2 februarie 2006, p.4 şi
urm.
44
A se vedea Gabriela Anghelache, op. cit., p.523.
45
Art. 9 din Legea nr. 500/2002.
98
radio şi televiziune. De asemenea, după adoptarea acestor bugete, legea şi
anexele sale au fost publicate în M. Of. al României şi în Colecţia de legi.
Ca atare, după Revoluţia din Decembrie 1989, pentru prima dată după
mai multe decenii, au fost publicate integral bugetele de stat. În timpul
regimului comunist se publicau numai legea bugetară şi sinteza bugetului de
stat, astfel că populaţia nu cunoştea în detaliu sursele de constituire a
veniturilor bugetare şi destinaţiile cheltuielilor bugetare.
SECŢIUNEA a IV-a
COMPETENŢELE DE APROBARE A BUGETELOR
PUBLICE ANUALE
46
Art. 137 din Constituţia României, din 21 noiembrie 1991 (M.Of. nr.233 din 21
noiembrie 1991), revizuită prin Legea de revizuire a Constituţiei României din 18
septembrie 2003 (M.Of. nr. 669 din 22 septembrie 2003).
47
Art. 24 din Legea nr. 10/1991.
99
decembrie, iar acest efect de ultraactivare a legii bugetare era limitat la cel
mult trei luni.
Suntem de părere că prevederile din Legea nr. 10/1991 privind
finanţele publice erau mai potrivite şi necesare, mai ales în condiţiile
tranziţiei spre economia de piaţă, când, datorită inflaţiei şi schimbărilor
importante de la an la an, întârzierea prea mare în adoptarea bugetului
de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat creau greutăţi în
finanţarea bugetară, volumul cheltuielilor pe anul precedent fiind
neacoperitor. Astfel, putem observa că bugetele publice pe anii 1992, 1993,
1994, 1995, 1996, 1997, 1998, au intrat în vigoare abia în trimestrele II ale
anilor respectivi, ceea ce a creat deosebit de mari greutăţi în execuţia
bugetară.
2. Bugetele locale
Potrivit Constituţiei României, bugetele locale se elaborează, se
aprobă şi se execută în condiţiile legii. Această normă de trimitere se referă,
în prezent, la O.U.G. nr. 45/2003 privind finanţele publice locale48, care, la
art. 6, prevede că bugetele locale se aprobă de către consiliile locale,
consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz.
De asemenea, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 45/2003
privind finanţele publice locale prevede că fiecare comună, oraş, municipiu,
sector al Municipiului Bucureşti, judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti,
48
M. Of. nr. 431 din 19 iunie 2003.
100
întocmeşte bugetul local în condiţii de autonomie. Între aceste bugete nu
există relaţii de subordonare, aşa cum existau înainte de decembrie 1989.
GHIDUL STUDENTULUI
A. Concepte-cheie
• Bugetul public
• Venituri publice
• Cheltuieli publice
• Facultatea contributivă a subiecţilor impunerii
• Economia publică
• Bugetul public naţional
• Bugetul de stat
• Bugetele locale
• Bugetul asigurărilor sociale de stat
49
Art. 19 lit. e) din Legea nr. 500/2002.
101
• Bugetele fondurilor speciale
• Sistem unitar de bugete publice
• Dreptul bugetar
• Principiul universalităţii bugetare
• Principiul unităţii bugetare
• Neafectarea veniturilor bugetare
• Principiul anualităţii bugetului public
• Principiul specializării bugetare
• Principiul echilibrării bugetului public
• Deficitul bugetar
• Principiul publicităţii bugetare
• Principiul unităţii monetare a bugetelor publice
• Aprobarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat
şi a bugetelor fondurilor speciale
• Aprobarea bugetelor instituţiilor publice
102
CAPITOLUL V
BUGETUL DE STAT.
BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT.
BUGETELE FONDURILOR SPECIALE.
ELABORARE. APROBARE
SECŢIUNEA I
ELABORAREA PROIECTELOR BUGETULUI DE STAT,
BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ŞI BUGETELOR
FONDURILOR SPECIALE
1. Iniţiativa bugetară
În practica internaţională se disting trei sisteme în ceea ce priveşte
iniţiativa în materie bugetară1.
1
Pentru detalii, a se vedea Iulian Văcărel, Finanţele publice. Teorie şi practică,
Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p. 323 şi urm.
103
1.1. Sistemul iniţiativei guvernamentale, practicat în Marea
Britanie, care constă în prerogativa Guvernului de a iniţia sau sprijini
măsurile care au drept consecinţă aprobarea unei cheltuieli publice sau
instituirea unui venit public. În această concepţie, Trezoreria primeşte şi
centralizează toate propunerile de cheltuieli de la celelalte ministere şi are
dreptul de a le controla, în caz de divergenţe, primul-ministru sau guvernul
fiind arbitrul. De asemenea, Trezoreria este împuternicită a se îngriji de
veniturile publice. Camera Comunelor evită, în general, să modifice
propunerile bugetare ale Guvernului, pe care le aprobă sau le respinge, iar
Camera Lorzilor nu are atribuţii în această materie.
2
Art. 137 alin. (2).
3
Legea nr. 500/2002, publicată în M. Of. nr. 598 din 13 august 2002.
104
socială pentru anul bugetar respectiv şi proiecţia acesteia pe următorii 3
ani.
4
Art. 28 din Legea nr. 500/2002.
5
Art. 31–37 din Legea nr. 500/2002.
105
Astfel, indicatorii macroeconomici şi sociali, menţionaţi mai sus,
pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi
pentru următorii 3 ani, vor fi elaboraţi de organele abilitate până la data de
31martie a anului curent. Aceşti indicatori vor fi actualizaţi pe parcursul
desfăşurării procesului bugetar public.
6
Pentru detalii, a se vedea L. Ionescu, Trăsături ale finanţelor publice şi ale
politicii fiscale, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate”, nr.9/2001, p.29 şi urm.
107
3.1. Metode clasice. În consecinţă, la evaluarea volumului
veniturilor şi cheltuielilor bugetare se utilizează mai multe metode7, dintre
care menţionăm:
a) metoda autonomă sau a penultimei, care constă în evaluarea forfe-
tară a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare, pe baza rezultatelor obţinute în
penultimul an, corectate cu eventuale modificări determinate de schimbarea
legislaţiei sau de alte măsuri adoptate până la data întocmirii proiectului de
buget;
b) metoda majorării sau diminuării are în vedere rezultatele executării
bugetului de stat obţinute în ultimii ani, pe baza cărora se stabileşte rata
medie anuală a creşterii (descreşterii) veniturilor, respectiv cheltuielilor
bugetare. În raport cu această medie se procedează la dimensionarea
volumului şi structurii veniturilor şi cheltuielilor bugetare pentru anul viitor;
c) metoda evaluării directe a veniturilor şi cheltuielilor bugetare,
care are în vedere dimensionarea fiecărei categorii de venituri sau destinaţie
de cheltuieli, în raport cu preliminările pe anul în curs şi cu previziunile
privind dezvoltarea economiei în perioada următoare.
12
Legea nr. 76/2000, publicată în M. Of. nr. 195 din 5 mai 2000.
110
Prevederi similare au fost introduse şi în Legile bugetului de stat pe anii
2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006.
SECŢIUNEA a II-a
APROBAREA BUGETULUI DE STAT
1. Procedura de aprobare a bugetului, pe etape şi faze
Potrivit Constituţiei României13, bugetul de stat se aprobă de către
Parlamentul României. Această atribuţie a Parlamentului se realizează în
şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, ceea ce relevă
importanţa deosebită acordată de Constituţie problemei aprobării bugetului
de stat membru.
13
Art. 62 alin.2 lit. b. din Constituţia României, publicată în M. Of. nr. 233 din 21
noiembrie 1991, aprobată prin Referendumul din 8 decembrie 1991.
14
Art. 35 alin. 4 din Legea nr. 500/2002.
111
Constituţia României şi Legea privind finanţele publice nu stabilesc
o procedură specială pentru aprobarea bugetului de stat, ci, aşa cum s-a
arătat, prevăd numai că aceasta reprezintă o atribuţie a şedinţei comune a
celor două Camere ale Parlamentului.
15
Aprobat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 4 din 3 martie 1992, în
„Monitorul Oficial” nr. 34 din 4 martie 1992, cu modificările ulterioare.
112
comisii care au examinat proiectul bugetului de stat şi pe cel al legii
bugetare.
Raportul comun cuprinde propuneri motivate privind adoptarea,
fără modificări, a celor două proiecte, respingerea acestora sau adoptarea lor
cu modificări. Acest raport, împreună cu avizele primite, se înaintează
Biroului permanent al fiecărei Camere, care asigură multiplicarea şi
difuzarea lui, cu cel puţin 3 zile înainte de data stabilită pentru dezbaterea
celor două proiecte în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului.
113
2.1. Cuprinsul legii şi al anexelor. Legile bugetare anuale au un
conţinut complex. În principal, legile bugetare anuale cuprind următoarele
categorii de dispoziţii:
a) la venituri, estimările anului bugetar, în volumul lor total şi pe
principalele categorii de venituri;
b) la cheltuieli, sunt stabilite creditele bugetare determinate de
autorizările conţinute în legi speciale, în structura funcţională şi economică
a acestora;
c) deficitul sau excedentul bugetar, după caz. În principiu se caută
a se realiza un proiect de buget echilibrat;
d) reglementări specifice exerciţiului bugetar în cauză privind
mobilizarea resurselor băneşti publice şi modul de efectuare a cheltuielilor
publice.
Anexele legilor bugetare cuprind, în general, următoarele
probleme:
a) sintezele bugetelor care, potrivit art. 16 alin. 1 lit. a)16, se adoptă
prin lege, şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau
garantate de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile;
b) bugetele ordonatorilor principali de credite şi anexele la
acestea, în raport de specificul fiecărui ordonator principal de credite;
c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi
criteriile de repartizare a acestora;
d) alte anexe specifice.
16
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, în M.Of. nr. 597 din 13 august
2002.
17
Vezi paragraful 2 din Secţiunea I a acestui capitol.
18
A se vedea, spre exemplu, art.2, alin.1 din Legea Bugetului de stat pe anul 2006,
nr.379/2005, în M.Of. nr. 1151 din 19 decembrie 2005.
114
Numărul de salariaţi permanenţi şi temporari şi fondul salariilor de
bază se aprobă distinct, prin anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de
credite. Numărul de salariaţi aprobat fiecărei instituţii publice nu poate fi
depăşit.
Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, în
conformitate cu creditele de angajament şi duratele de realizare a
investiţiilor.
Programele se aprobă ca anexe la bugetele ordonatorilor principali
de credite.
Fondurile externe nerambursabile se cuprind în anexe la bugetele
ordonatorilor principali de credite şi se aprobă o dată cu acestea.
19
Art. 6 şi 17 alin. 1 din Legea nr. 500/2002.
20
Art.3 din Legea bugetului de stat pe anul 2006, nr.379/2005, în M.Of. nr.1151
din 19 decembrie 2005.
115
– mil. ROL -
VENITURI – TOTAL 42.822,6
din care:
Venituri curente, 42.761,5
din acestea:
Venituri fiscale: 40.486,6
din care:
Impozit pe venit, profit şi câştiguri din
capital de la persoane juridice 8.853,6
din care:
– impozit pe profit 7.446,0
Impozit pe venit, profit şi câştiguri de la
persoane fizice 1.532,3
din care:
– impozit pe venit şi salarii 8.444,2
– cote defalcate din impozitul pe venit (se scad) -6.912,0
Impozite şi taxe pe proprietate 480,0
Impozite şi taxe pe bunuri şi servicii 27.743,7
din care:
– taxa pe valoarea adăugată 26.047,0
– sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată (se scad) -9.703,4
– accize 10.702,4
Impozit pe comerţ exterior şi tranzacţiile Internaţionale 1.877,0
Contribuţii de asigurări 271,0
Venituri nefiscale 2.003,9
Venituri din capital 56,1
Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate 5,0
117
− Sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru finanţarea
cheltuielilor descentralizate la nivelul comunelor oraşelor, municipiilor şi
sectoarelor municipiului Bucureşti, pe anul 2006;
− Sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea
bugetelor locale pe anul 2006;
− Categoriile de venituri şi cheltuieli care se prevăd în bugetele
locale pe anul 2006;
− Bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de
Sănătate;
− Sinteza finanţării programelor coordonate de Casa Naţională
pentru Asigurări de Sănătate.
21
Subparagraful 2.1. din paragraful 2 al Secţiunii de faţă.
118
− dispoziţiile referitoare la bugetele locale ocupă, de asemenea,
un loc important în corpul (cuprinsul) Legii nr. 379/2005. Este vorba, spre
exemplu, de limitele şi condiţiile în care se alocă: sume defalcate din taxa
pe valoarea adăugată pentru bugetele locale, cu destinaţia de finanţare a
cheltuielilor descentralizate (la nivelul judeţelor şi celorlalte unităţi
administrativ-teritoriale); pentru subvenţionarea energiei termice livrate
populaţiei; finanţarea cheltuielilor privind drumurile locale; echilibrarea
bugetelor locale;
− unele articole cuprinse în Dispoziţii finale au ca obiect: regimul
de distribuire şi destinaţia unor sume aflate în sold la 31 decembrie 2005;
cheltuielile ce se pot face pentru despăgubiri datorate de statul român pentru
despăgubiri civile, pentru cheltuieli judiciare;
− de asemenea, sunt stabilite unele facilităţi financiare sub forma
ajutorului de stat şi pentru pensionari;
− în fine, este autorizat Ministerul Finanţelor Publice să introducă
unele modificări între ordonatorii principali de credite care gestionează
fonduri comunitare nerambursabile, postaderare, inclusiv cele privind
cofinanţarea aferentă de la bugetul de stat.
SECŢIUNEA a III-a
BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT
22
Dicţionar de Economie, Ediţia a doua, Editura Economică, Bucureşti, 2001,
p.40.
119
permanentă de muncă, deservesc blocurile de locatari şi alte cazuri
prevăzute de lege23.
Asigurările sociale cuprind un sistem de ocrotire, de protecţie şi de
ajutorare a cetăţenilor activi, a pensionarilor şi a membrilor de familie, care
constă în acordarea de către stat sau anumite organizaţii, de indemnizaţii,
ajutoare, pensii, trimiteri la odihnă, la tratament balnear şi alte gratuităţi, în
perioada în care se găsesc, temporar sau definitiv, în incapacitate de muncă,
sau în alte cazuri când ajutorarea lor este necesară.
23
Gheorghe Bistriceanu, Asigurările sociale, în Finanţe publice, Ediţia a V-a,
coordonator Iulian Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006, p.234
şi urm.
24
A se vedea I. Condor, Un nou regim juridic al contribuţiilor pentru asigurări
sociale, în revista „Impozite şi taxe” nr. 8/1995, p.19 şi urm.
25
Legea nr. 19/2000 privind Sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări
sociale, în M.Of. nr.140 din 1 aprilie 2000, cu modificările şi completările ulterioare.
120
b2) asigurările provenite din contribuţia actuală a persoanelor care
se asigură;
b3) asigurări cu surse mixte, realizate prin contribuţia beneficiarilor
potenţiali şi a statului (de la bugetul public).
Această scurtă prezentare a conţinutului asigurărilor sociale, denu-
mite şi de „securitate socială”, urmăreşte cunoaşterea în ansamblu a trăsă-
turilor specifice a relaţiilor băneşti din acest important domeniu social-eco-
nomic.
26
Art. 137(2) şi (3).
27
Art. 5, 16 lit. a, 26 şi urm. din Legea nr. 500/2002.
28
Art. 16 lit. b din Legea nr. 500/2002.
121
3. Particularităţi ale elaborării şi aprobării bugetului asigurărilor
sociale de stat
Bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează şi se
administrează de către Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de
Asigurări Sociale de comun acord cu Ministerul Muncii, Solidarităţii
Sociale şi Familiei. Cheltuielile nu se pot înscrie în buget şi nu se aprobă
fără stabilirea surselor din care urmează să se efectueze.
Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, cu
avizul Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei şi al
Ministerului Finanţelor Publice, stabileşte metodologia elaborării,
dezbaterii, aprobării, executării şi încheierii bugetului asigurărilor sociale de
stat.
29
Art.16, lit.b din Legea nr.500/2002.
30
M.Of. nr. 1150 din 19 decembrie 2005.
123
4.1. Structura veniturilor şi cheltuielilor. Structura bugetului
asigurărilor sociale de stat pe anul 2006 este următoarea:
– mil.ROL -
VENITURI – TOTAL 19.637,7
din care:
Venituri curente 19.284,0
din acestea:
Contribuţii de asigurări 19.134,7
din care:
– contribuţiile angajatorilor 13.479,6
– contribuţiile asiguraţilor 5.655,1
Venituri nefiscale 149,3
Subvenţii 353,7
– mil.ROL -
CHELTUIELI TOTAL 19.180,6
din care:
1. Cheltuieli curente 19.155,4
din acestea:
a. cheltuieli de personal 73,6
b. bunuri şi servicii 270,7
c. dobânzi 42,4
d. transferuri între unităţi ale administraţiei publice 64,5
e. alte transferuri 12,4
f. asistenţă socială 18.691,6
2. Cheltuieli de capital 21,2
3. Rambursări de credite 4,0
din acestea:
– rambursări de credite externe 4,0
4.3. Aşa cum s-a arătat, obiect al Legii nr. 380/2005 îl reprezintă şi
bugetul asigurărilor pentru şomaj.
Sinteza veniturilor şi cheltuielilor bugetului asigurărilor pentru
şomaj pentru anul 2006, detaliată la venituri pe capitole şi subcapitole, iar
la cheltuieli, pe părţi, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole şi
alineate, după caz, este prevăzută în anexa nr. 1/04 a Legii nr. 380/2005.
Astfel, veniturile sunt în sumă totală de 2.232,114 lei, iar totalul
cheltuielilor este în sumă de 2.089.128 lei, cu un excedent de 142.986 lei.
125
SECŢIUNEA a IV-a
FONDURILE SPECIALE
31
Art. 2 pct. 28 şi 16 alin. 1 din Legea nr. 500/2002.
126
Considerăm că numărul acestor fonduri a sporit nepermis de mult la
un moment dat şi, chiar dacă valoarea fiecăruia nu era prea mare, toate
contribuţiile speciale pe care le implică, adunate, făceau aproape cât un nou
buget de stat. În acelaşi timp, contribuţiile respective măresc sarcina
fiscală asupra contribuabililor, deoarece sunt calculate, în general, la un
procent din cifra de afaceri, şi nu din câştig/profit. Suntem de părere că
este necesară desfiinţarea acestor fonduri speciale şi pentru a realiza
aplicarea efectivă a principiului unicităţii bugetare, examinat mai sus.
GHIDUL STUDENTULUI
A. Concepte-cheie
• Procesul bugetar public
• Iniţiativa bugetară
• Documentele ce stau la baza eleborării proiectului de buget
• Atribuţiile Ministerului Finanţelor Publice şi ale celorlalte
ministere în elaborarea proiectului de buget
• Estimări pentru următorii 3 ani
• Evaluarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare
• Metode de evaluare bugetară moderne – buget pe programe
• Programe bugetare pe 7 ani
• Procedura de elaborare pe etape a bugetului public
• Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi
Senatului pentru examinarea şi aprobarea bugetului de stat
• Legi bugetare anuale
• Sinteza volumului veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat pe
anul 2006
• Fondul de rezervă la dispoziţia Guvernului şi Fondul de intervenţie
la dispoziţia Guvernului
• „Sume defalcate” din unele venituri ale bugetului de stat pentru
bugetele locale
• Asigurările sociale
• Sistemul naţional de asigurări sociale
• Autonomia bugetului asigurărilor sociale de stat–bază legală
• Fond de rezervă al bugetului asigurărilor sociale de stat
• Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale –
atribuţii în procesul bugetar
• Fonduri speciale
• Bugetele fondurilor speciale
127
B. Teme pentru dezbateri
• Sistemele internaţionale privind iniţiativa bugetară (cele 3 sisteme)
• Iniţiativa bugetară în România
• Fazele procesului bugetar
• Calendarul bugetar
• Metodele de evaluare a volumului veniturilor şi cheltuielilor
bugetului public – metode clasice şi metode moderne
• Deosebiri între metodele clasice şi cele moderne de evaluare a
veniturilor şi cheltuielilor bugetare
• Aplicarea în România a bugetului pe programe
• Procedura de aprobare a bugetului de stat, pe etape
• Legi bugetare anuale – conţinut, categorii de dispoziţii cuprinse în
aceste legi
• Probleme din anexele legilor bugetare anuale
• Clasificaţia bugetară
• Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului – prezentarea
destinaţiilor
• Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului – pe destinaţii
• Principalele anexe ale Legii bugetului de stat pe anul 2006
• Reglementări specifice cuprinde în corpul Legii bugetului de stat
pe anul 2006
• Conţinutul „asigurărilor sociale”
• Clasificarea sistemului naţional de asigurări sociale după unele
criterii
• Particularităţi ale elaborării bugetului asigurărilor sociale de stat
• Procedura de examinare, dezbatere şi aprobare a bugetului
asigurărilor sociale de stat
• Structura veniturilor şi cheltuielilor Bugetului asigurărilor sociale
de stat pe anul 2006
• Anexele Legii Bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006
• Elaborarea şi aprobarea bugetelor fondurilor speciale – particu-
larităţi
• Execuţia bugetelor fondurilor speciale
128
CAPITOLUL VI
EXECUŢIA ŞI ÎNCHEIEREA EXECUŢIEI BUGETULUI
DE STAT, A BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT
ŞI A BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE
SECŢIUNEA I
NOŢIUNI, ATRIBUŢII ŞI PRINCIPII ÎN EXECUŢIA BUGETARĂ
1
M. Of. nr. 597 din 13 august 2002.
129
e) autorizare bugetară – aprobare dată ordonatorilor de credite de a
angaja şi/sau de a efectua plăţi, într-o perioadă dată, în limita creditelor
bugetare aprobate;
f) cheltuieli bugetare – sumele aprobate în bugetele prevăzute la art. 1
alin. (2) din lege, în limitele şi potrivit destinaţiilor stabilite prin bugetele
respective;
g) clasificaţie bugetară – gruparea veniturilor şi cheltuielilor
bugetare într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare;
h) clasificaţie economică – gruparea cheltuielilor după natura şi
efectul lor economic;
i) clasificaţie funcţională – gruparea cheltuielilor după destinaţia lor
pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activităţi sau obiective care
definesc necesităţile publice;
j) credite destinate unor acţiuni multianuale – sume alocate unor
programe, proiecte, subproiecte, obiective şi alte asemenea, care se desfă-
şoară pe o perioadă mai mare de un an şi dau loc la credite de angajament şi
credite bugetare;
k) credit de angajament – limita maximă a cheltuielilor ce pot fi
angajate, în timpul exerciţiului bugetar, în limitele aprobate;
l) credit bugetar – sumă aprobată prin buget, reprezentând limita
maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului
bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar
şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv se pot
angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte acţiuni;
m) cofinanţare – finanţarea unui program, proiect, subproiect,
obiectiv şi altele asemenea, parţial prin credite bugetare, parţial prin
finanţarea provenită din surse externe, spre exemplu, fondurile comunitare;
n) deficit bugetar – parte a cheltuielilor bugetare ce depăşeşte veni-
turile bugetare într-un an bugetar;
o) deschidere de credite bugetare – aprobare comunicată
ordonatorului principal de credite de către Ministerul Finanţelor Publice prin
trezoreria statului, în limita căreia se pot efectua repartizări de credite
bugetare şi plăţi;
p) donaţie – fonduri băneşti sau bunuri materiale primite de o insti-
tuţie publică de la o persoană juridică sau fizică cu titlu nerambursabil şi
fără contraprestaţie;
r) excedent bugetar – parte a veniturilor bugetare ce depăşeşte
cheltuielile bugetare într-un an bugetar;
s) execuţie bugetară – activitatea de încasare a veniturilor bugetare
şi de efectuare a plăţii cheltuielilor aprobate prin buget;
130
ş) execuţia de casă a bugetului – complex de operaţiuni care se
referă la încasarea veniturilor şi plata cheltuielilor bugetare;
t) exerciţiu bugetar – perioada egală cu anul bugetar pentru care se
elaborează, se aprobă, se execută şi se raportează bugetul;
ţ) lichidarea cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare în
care se verifică existenţa angajamentelor, se determină sau se verifică
realitatea sumei datorate, se verifică condiţiile de exigibilitate ale anga-
jamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile
respective;
u) ordonanţarea cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare
în care se confirmă că livrările de bunuri şi de servicii au fost efectuate sau
alte creanţe au fost verificate şi că plata poate fi realizată;
v) plata cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare repre-
zentând actul final prin care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă de
terţi;
x) vărsământ – modalitate de stingere a obligaţiei legale, prin vi-
rarea unei sume de bani, efectuată de un agent economic sau de o instituţie
publică ori financiară;
y) venituri bugetare – resursele băneşti care se cuvin bugetelor pre-
văzute la art. 1 alin. (2) a legii, în baza unor prevederi legale, formate din
impozite, taxe, contribuţii şi alte vărsăminte;
z) virare de credite bugetare – operaţiune prin care se diminuează
creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaţiei bugetare care prezintă
disponibilităţi şi se majorează corespunzător o altă subdiviziune la care
fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziţiilor legale de efectuare a
operaţiunilor respective.
131
Pe lângă această competenţă permanentă, prin legile bugetare
anuale se pot stabili drepturi şi obligaţii suplimentare pentru Guvern
sau pot fi detaliate cele prevăzute cu caracter general şi permanent de
Legea finanţelor publice.
2
M.Of. nr. 597 din 13 august 2002.
132
3. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor
Pentru execuţia bugetelor publice, un rol important îl are
repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Această
repartizare are loc în principal în funcţie de următorii trei factori:
a) termenele legale de încasare a veniturilor;
b) termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de finanţare a
deficitului bugetar;
c) perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.
3
M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. A se vedea I. Văcărel, Politici economice şi
financiare de ieri şi de azi, Editura Economică, Bucureşti, 1996, p.262 şi urm.
133
c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii şi
pentru bugetele ordonatorilor terţiari de credite bugetare.
4
Art. 61 alin. 1.
134
4. Principii în execuţia bugetară
Prin legile bugetare anuale se prevăd şi se aprobă credite bugetare
pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu bugetar, precum şi structura funcţională
şi economică a acestora.
Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciţiului
bugetar.
Alocaţiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori
principali de credite şi, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi
nu pot fi virate şi utilizate la alte articole de cheltuieli.
Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite
nu pot fi virate şi utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de
credite. De asemenea, creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi
utilizate pentru finanţarea altui capitol.
135
virărilor de credite bugetare aprobate potrivit instrucţiunilor aprobate de
Ministerul Finanţelor Publice.
Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt
determinate de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare
anuale.
Nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele publice şi nici
angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru
respectiva cheltuială.
Nicio cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată,
ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are
prevederi bugetare.
SECŢIUNEA a II-a
REALIZAREA VENITURILOR ŞI EFECTUAREA CHELTUIELILOR
BUGETARE
7
I. Gliga, Regimul juridic al veniturilor bugetului de stat, Editura Ştiinţifică,
Bucureşti, 1967, p. 92-98; I. Condor, Gh. Nicolescu, Impozitele şi taxele din România.
Procedură fiscală, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1983, p. 135-155.
8
Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
republicată în M. Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificările ulterioare.
137
sistemul contabil unificat al economiei naţionale. În prezent, această
obligaţie se realizează în condiţiile prevăzute de Legea contabilităţii9.
9
Legea nr. 82/1991, republicată în M.Of. nr. 48 din 14 ianuarie 2005.
10
A se vedea paragraful 1, lit. l) din secţiunea I a acestui capitol.
138
- principali (gradul I);
- secundari (gradul II);
- terţiari (gradul III).
Creditele bugetare aprobate prin bugetele de stat şi bugetul
asigurărilor sociale de stat pot fi utilizate la cererea ordonatorilor
principali de credite, numai după deschiderea de credite, repartizarea
creditelor bugetare şi /sau alimentarea cu fonduri de către Ministerul
Finanţelor Publice a conturilor bancare deschise pe seama acestora la
trezoreria statului sau la unităţile bancare, după caz. Aprobarea
deschiderii de credite se face în limita creditelor bugetare şi potrivit
destinaţiilor, în raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispoziţie
anterior, cu respectarea reglementărilor legale privind efectuarea
cheltuielilor respective, precum şi în funcţie de gradul de încasare a
veniturilor bugetare şi de posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.
Transferurile către autorităţile publice locale, în cadrul limitelor
prevăzute în bugetul de stat, se efectuează prin Ministerul Finanţelor
Publice, la cerere şi în funcţie de necesităţile execuţiei bugetelor locale, cu
respectarea destinaţiei.
Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului
asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale sunt
conducătorii autorităţilor publice, miniştrii şi conducătorii celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi conducătorii
instituţiilor publice autonome. La Camera Deputaţilor şi la Senat,
ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali ai acestora.
Ordonatorii principali de credite au dublă competenţă:
a) repartizează creditele bugetare aprobate pe unităţi ierarhic
inferioare, în raport cu sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, în bugetele
respective;
b) aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu
respectarea dispoziţiilor legale11.
Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare,
după reţinerea a 10% din prevederile aprobate12 acestora, pentru
asigurarea unei execuţii bugetare prudente, cu excepţia cheltuielilor de
personal şi a celor care decurg din obligaţii internaţionale, care vor fi
repartizate integral. Repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10% se
face în semestrul al doilea, după examinarea de către Guvern a execuţiei
bugetare pe primul semestru.
11
Art. 20 şi 21 din Legea nr. 500/2002.
12
Art. 21 alin. 4 din Legea nr. 500/2002.
139
Ordonatorii secundari de credite13 primesc creditele de la
ordonatorii principali pentru nevoile instituţiilor pe care le conduc şi pentru
a le repartiza unităţilor subordonate. Ordonatorii secundari nu au legătură
directă cu bugetul de stat. Ei sunt conducătorii instituţiilor publice cu
personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite,
finanţaţi din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele
fondurilor speciale. Ordonatorii secundari au, de asemenea, dublă
competenţă de a aproba:
a) efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii ale instituţiilor
publice pe care le conduc;
b) repartizarea creditelor bugetare aprobate pe unităţi ierarhic
inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite.
Ordonatorii terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor
publice cu personalitate juridică din subordinea unor instituţii publice
finanţate din bugetul de stat. Aceşti ordonatori de credite au competenţă
limitată la utilizarea creditelor bugetare ce le-au fost repartizate numai
pentru nevoile instituţiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor
bugetelor proprii aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţii legale.
Ordonatorii de credite, indiferent de grad, au obligaţia de a
angaja şi utiliza credite bugetare numai în limita prevederilor şi
destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor
publice respective şi cu respectarea prevederilor legale.
Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, pentru:
a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita credite-
lor bugetare repartizate şi aprobate potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr.
500/2002;
b) realizarea veniturilor;
c) angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni
financiare;
d) integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc;
e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen
a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi a
execuţiei bugetare;
f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii
publice şi a programului de lucrări de investiţii publice;
g) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferen-
ţi;
13
Curtea Supremă de Justiţie, Secţia de contencios administrativ, Decizia nr. 968
din 5 decembrie 1994, în revista „Dreptul” nr. 9/1995.
140
h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform
prevederilor legale14.
14
Art. 22 din Legea nr. 500/2002.
15
Art. 52 şi urm.
16
Normele metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata
cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea
angajamentelor bugetare şi legale, aprobate prin OMFP nr. 1.792/2002, publicate în M. Of.
nr. 37 din 23 ianuarie 2003.
141
Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face
numai pe bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu
dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au fost lichidate şi ordonanţate
potrivit prevederilor art. 24 şi 25, după caz, din Legea nr. 500/2002.
Guvernul poate stabili prin Hotărâre, la propunerea ministrului
finanţelor publice, acţiunile şi categoriile de cheltuieli pentru care se pot
efectua plăţi în avans de până la 30% din fondurile publice, criteriile,
procedurile şi limitele care se vor folosi în acest scop17.
Sumele reprezentând plăţi în avans şi nejustificate prin bunuri
livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la sfârşitul anului, în
condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de către instituţia
publică ce a acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost
avansate. În cazul nelivrării bunurilor, neefectuării lucrărilor şi serviciilor
angajate pentru care s-au plătit avansuri, recuperarea sumelor de către
instituţia publică se face cu perceperea dobânzilor de întârziere existente
pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi
până s-au recuperat.
17
HG nr.264/2003, republicată în M.Of. nr.109 din 5 februarie 2004, cu
modificările ulterioare.
142
Ministerul Finanţelor Publice solicită ordonatorilor principali de
credite, în cursul anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a
fondurilor publice în vederea monitorizării execuţiei bugetare.
SECŢIUNEA a III-a
SERVICIUL DE TREZORERIE
Tranziţia spre economia de piaţă necesită adoptarea instituţiilor şi
noţiunilor juridice şi financiare specifice mecanismelor acesteia.
1. Tezaurul public
Ce este tezaurul public ? Denumirea de tezaur public este adoptată
în numeroase ţări pentru a desemna serviciul financiar care îndeplineşte
funcţia de trezorier al serviciilor statului. În acest înţeles (sinonim:
trezorerie), tezaurul îndeplineşte în unele ţări funcţiunile Ministerului
Finanţelor în întregime („The Treasury” - în ţările anglo-saxone), iar în alte
ţări, ale unei părţi din acesta.
18
C.C. Kiriţescu, E. M. Dobrescu, Băncile. Mică enciclopedie, Editura „Expert”,
Bucureşti, 1998, p. 225 – 226.
19
M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, editor M. Bădeanu,
Bucureşti, 1942, p. 249.
20
Pentru detalii, a se vedea: M. Lăzeanu, op. cit., p. 249 şi urm.; T. Moşteanu,
op. cit., p. 224 şi urm.
143
tezaurului se realizează prin cuprinderea în contabilitatea trezoreriei
finanţelor publice a tuturor veniturilor statului, indiferent de natura şi
provenienţa lor, internă sau externă, ori centrală sau locală. În acest fel, toate
veniturile statului constituie, formal, desigur, o casă comună, cu resursele
superioare bugetului de stat, care se numeşte tezaur.
b) Funcţia de bancher al bugetului de stat este îndeplinită de
tezaur prin faptul că, în cazul în care apar goluri temporare de casă în
execuţia bugetului de stat, acestea pot fi acoperite, până la încasarea
veniturilor, pe seama resurselor aflate în conturile de trezorerie ale statului.
Deci, tezaurul public acordă avansuri bugetului de stat.
21
Republicată în M.Of. nr. 141 din 8 aprilie 1998, cu modificările ulterioare.
22
M.Of. nr. 824 din 14 noiembrie 2002, aprobată şi modificată prin Legea
nr.201/2003, în M.Of. nr.351 din 22 mai 2003, cu modificări ulterioare.
144
dezvoltă prevederile de principiu, sumare, ale Legii finanţelor publice
referitoare la execuţia de casă bugetară.23
26
Este vorba de Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură
fiscală, republicată, în M.Of. nr.863 din 26 septembrie 2005, cu modificările ulterioare.
147
b) acordarea de împrumuturi pentru acoperirea golurilor
temporare de casă, ca urmare a decalajului dintre veniturile şi cheltuielile
bugetelor locale, precum şi ale bugetelor fondurilor speciale, cu termen de
rambursare în cursul aceluiaşi exerciţiu bugetar;
c) efectuarea de plasamente prin operaţiuni specifice la bănci şi
instituţii financiare autorizate să efectueze astfel de operaţiuni, garantate cu
titluri de stat deţinute de acestea sau prin soldul creditor al depozitelor în
valută liber convertibilă;
d) acordarea altor împrumuturi pe bază de Hotărâre a Guvernului.
Dobânda încasată pentru disponibilităţile din contul curent general
al trezoreriei statului, utilizate potrivit destinaţiilor din acest subparagraf,
reprezintă venit al bugetului trezoreriei statului. Această măsură constituie,
în realitate, o sursă de finanţare a trezoreriei statului.
8. Contravenţii
Ordonanţa Guvernului nr. 146/2002 prevede contravenţii, sancţio-
nate cu amenzi de nivel considerabil.
Astfel, constituie contravenţii şi se sancţionează următoarele fapte:
27
O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în M.Of. nr.
863 din 26 septembrie 2005, cu modificări ulterioare.
28
Idem.
149
a) preluarea de sume din contul curent general al trezoreriei statului
şi din conturile în valută ale Ministerului Finanţelor Publice fără acordul
persoanelor autorizate să efectueze operaţiuni din aceste conturi, cu amendă
de la 20.000.000 lei la 50.000.000 lei;
b) efectuarea de către instituţiile publice de încasări şi plăţi în alte
conturi decât cele stabilite prin Ordonanţa de Urgenţă, cu amendă de la
20.000.000 lei la 50.000.000 lei;
c) utilizarea sumelor încasate în conturile deschise la unităţile
trezoreriei statului, de către agenţii economici prevăzuţi la art. 6 alin. (1) sau
de către persoanele juridice împuternicite de către aceştia, în altă ordine
decât cea prevăzută la alin. (2) al aceluiaşi articol, cu amendă de la
50.000.000 lei la 100.000.000 lei.
Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor prevăzute se
fac de către persoanele împuternicite din cadrul Ministerului Finanţelor
Publice sau al Curţii de Conturi, după caz.
Contravenţiilor prevăzute mai sus li se aplică prevederile Ordonanţei
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată
cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu
excepţia art. 28 şi 29.
SECŢIUNEA a IV-a
ÎNCHEIEREA EXECUŢIEI BUGETARE
1. Exerciţiul bugetar
Încheierea execuţiei bugetare are loc la data de 31 decembrie a
fiecărui an, deoarece exerciţiul bugetar este anual şi coincide cu anul
calendaristic29. Pentru organizarea în bune condiţii a numeroaselor
operaţiuni pe care le prezumă încheierea execuţiei bugetare, legiuitorul a
stabilit competenţa Ministerului Finanţelor Publice de a emite
instrucţiuni anuale privind închiderea exerciţiilor bugetare30.
SECŢIUNEA a V-a
CONTUL GENERAL ANUAL DE EXECUŢIE
A BUGETULUI PUBLIC
Prin votarea bugetului public, Parlamentul autorizează Guvernul să
perceapă unele venituri şi să efectueze anumite cheltuieli. Orice
împuternicire este urmată – în general – de un raport asupra modului cum
aceasta a fost realizată. Tot aşa şi în domeniul bugetar este necesară
prezentarea în faţa Parlamentului a modului în care a fost efectuată execuţia
bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor
fondurilor speciale.
31
Legea nr. 500/2002 (art. 56), în M.Of. nr. 597 din 13 august 2002.
152
conturile anuale de execuţie a bugetelor ordonatorilor principali de credite,
inclusiv anexele acestora.
Conturile anuale de execuţie a bugetului de stat, bugetului
asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, ale ordonatorilor
de credite, inclusiv anexele acestora, cuprind:
a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale; prevederi bugetare defini-
tive; încasări realizate;
b) la cheltuieli: credite bugetare iniţiale; credite bugetare definitive;
plăţi efectuate.
Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte anual contul general al
datoriei publice a statului. Contul general al datoriei publice a statului este
anexat la contul general anual de execuţie a bugetului de stat, ce se depune
la Parlament.
Contul general al datoriei publice a statului cuprinde conturile
datoriei publice interne şi datoriei publice externe directe a statului şi
situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi pentru credite
externe primite de către persoane juridice32.
Lucrările elaborate de Ministerul Finanţelor Publice se prezintă
Guvernului, care este obligat a le analiza şi definitiva contul general
anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de
stat şi a bugetelor fondurilor speciale. Guvernul trebuie să prezinte contul
general anual spre aprobare Parlamentului până la data de 1 iulie a anului
următor celui de execuţie.
Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului
asigurărilor sociale de stat şi celelalte conturi anuale de execuţie se aprobă
prin lege33 după verificarea de către Curtea de Conturi34.
Competenţa de a aproba contul general anual de execuţie a
bugetului de stat aparţine Parlamentului.
32
Art. 58 din Legea nr.500/2002.
33
Astfel, spre exemplu, Contul general anual de execuţie a bugetului de stat pe
anul 1995 a fost aprobat prin Legea nr. 38/2000, publicată în M.Of. nr. 166 din 19 aprilie
2000; conturile generale anuale de execuţie a bugetelor asigurărilor sociale de stat pe anii
1995, 1996 şi 1997 au fost aprobate prin Legile nr. 39, 40 şi 41 din 2000, publicate în
M.Of. nr. 173 din 24 aprilie 2000, ş.a.m.d.
34
Pentru detalii a se vedea Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii de Conturi a României, republicată în M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000, cu
modificările ulterioare.
153
stabileşte ca diferenţă între veniturile încasate şi plăţile efectuate până la
încheierea exerciţiului bugetar.
Cu excedentele definitive rezultate după încheierea exerciţiului
bugetar şi cu alte surse prevăzute de lege se diminuează deficitele din anii
precedenţi, respectiv şi datoria publică în situaţia bugetului de stat.
De altfel, trebuie să arătăm că execuţia bugetului de stat nu numai că
s-a programat, dar s-a şi încheiat cu deficit35 datorită crizei economice şi
financiare prin care trece ţara noastră din anul 1990 şi până în prezent.
155
Conturi, Înalta Curte de Conturi, Curtea de Control, Instituţia Supremă de
Audit etc.
36
Promulgată prin Decretul nr. 2673/1929 şi publicată în „Monitorul Oficial”
nr. 167 din 31 iulie 1929.
37
Înfiinţată prin Legea din 24 ianuarie 1864, publicată în „Monitorul Oficial” nr.
16 din 24 ianuarie/5 februarie 1864.
38
În acest sens s-a adoptat Legea nr. 94/1992, publicată în „Monitorul Oficial” nr.
224 din 9 septembrie 1992. Curtea de Conturi a început să funcţioneze la data de 1 martie
1993, când au depus jurământul în faţa preşedinţilor Camerelor Parlamentului cei 24 de
consilieri de conturi.
Legea nr. 94/1992 a fost republicată în M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000, după
care a suferit noi modificări, cea mai importantă fiind cea din Legea nr. 77/2002, în
M.Of. nr. 104 din 7 februarie 2002.
156
Constituţia României conferă o deosebită importanţă Curţii de
Conturi, prevăzând că rapoartele acesteia sunt examinate în şedinţele
comune ale Camerelor Parlamentului (art. 62, alin. 2).
Totodată, Constituţia României prevede că membrii Curţii de
Conturi sunt numiţi de Parlament, sunt independenţi şi inamovibili. Ei
sunt supuşi incompatibilităţilor prevăzute de lege pentru judecători, ceea ce
înseamnă că funcţia de membru al Curţii de Conturi este incompatibilă cu
altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din
învăţământul superior.
Totodată, Legea nr. 94/1992 (art. 16) prevede: „Curtea de Conturi îşi
exercită funcţiunea de control asupra modului de formare, de administrare şi
de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public,
precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al
statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale”.
3. Controlul administrativ
Este controlul ierarhic ce se exercită în cadrul autorităţii
executive.
Potrivit Legii finanţelor publice, Guvernul exercită „conducerea
generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, scop în care
examinează periodic execuţia bugetară şi stabileşte măsuri pentru
menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar, după caz”39. Iată o
competenţă deosebit de largă care se explică şi este necesară, deoarece
marea majoritate a ordonatorilor principali de credite din administraţia
publică centrală sunt fie membri, fie subordonaţi ai Guvernului.
Ministerul Finanţelor Publice, ca organ al administraţiei publice
centrale de specialitate în domeniul financiar, are o răspundere importantă
în luarea măsurilor pentru asigurarea echilibrului financiar şi aplicarea
politicii fiscal-bugetare a statului, cheltuirea cu eficienţă a resurselor
financiare. Pentru realizarea acestei atribuţii generale, ministerul şi
organele sale teritoriale au dreptul şi obligaţia de a executa controlul
preventiv şi de gestiune asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, precum şi
controlul de gestiune asupra patrimoniului public40.
Celelalte organe ale administraţiei publice au, de asemenea,
dreptul şi obligaţia, pe linie ierarhică, de a efectua controlul preventiv şi de
gestiune asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, precum şi controlul de
39
Art. 18, alin. 1 lit. c) din Legea nr. 500/2002.
40
Legea nr. 30/1991 privind organizarea şi funcţionarea controlului financiar şi a
Gărzii Financiare, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 64 din 17 martie 1991, cu
modificările ulterioare.
157
gestiune asupra patrimoniului public şi privat al statului din domeniile pe
care le conduc sau controlează.
De altfel, aşa cum s-a precizat deja, fiecare ordonator principal de
credite întocmeşte o situaţie financiară, iar Ministerul Finanţelor Publice
elaborează lucrările privind contul general anual de execuţie a bugetului de
stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor
speciale, cont pe care, după examinare, Guvernul îl prezintă Parlamentului.
În fiecare etapă menţionată, organele respective execută un control ierarhic
administrativ asupra execuţiei bugetare de care răspund.
4. Controlul judiciar
Tragerea la răspundere pentru modul defectuos de administrare şi
gestionare a patrimoniului public nu poate fi încredinţată autorităţii
legislative sau autorităţii executive pentru că excede atribuţiile acestora şi
mijloacele procedurale necesare. În acelaşi timp, este echitabil ca stabilirea
răspunderii juridice să fie dată în competenţa unor organe independente
şi specializate.
În acest scop, iniţial, controlul judiciar a fost dat în competenţa
Curţii de Conturi, compusă din magistraţi, a căror atribuţie principală era
de a judeca pe toţi administratorii, contabilii şi gestionarii statului. Astfel,
Constituţia României prevedea exercitarea de atribuţii jurisdicţionale de
către Curtea de Conturi, care erau concretizate şi detaliate într-o lege
separată41.
Cu ocazia revizuirii din anul 2003 42, art.139 alin.1 din Constituţia
României din 1991 a fost modificat în sensul că „litigiile rezultate din
activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti
specializate.” În consecinţă, instanţele de judecată din cadrul Curţii de
Conturi şi-au încetat activitatea.
41
A se vedea: I. Condor, Procedurile de control şi de jurisdicţie ale Curţii de
Conturi, în revista ,,Controlul economic financiar”, editată de „Tribuna Economică”,
Bucureşti, nr. 1 şi 2/1997; Legea nr. 94/1992, republicată în M.Of. nr. 116 din 16 martie
2000.
42
Legea de revizuire a Constituţiei României din 18 septembrie 2003, în
„Monitorul Oficial” nr.669 din 22 septembrie 2003.
158
GHIDUL STUDENTULUI
A. Concepte-cheie
• Angajament bugetar
• Angajament legal
• Autorizare bugetară
• Clasificaţie bugetară
• Clasificaţie economică
• Clasificaţie funcţională
• Credite destinate unor acţiuni multianuale
• Credit de angajament
• Cheltuieli bugetare
• Credit bugetar
• Cofinanţare
• Deficit bugetar
• Excedent bugetar
• Execuţie bugetară
• Execuţie de casă a bugetului
• Lichidarea cheltuielilor
• Ordonanţarea cheltuielilor
• Vărsământ
• Venituri bugetare
• Virare de credite bugetare
• Tezaurul public
• Trezoreria statului
• Deschidere de credite bugetare
• Fond de rezervă
• Ordonatori de credite bugetare
• Majorări de întârziere
• Cont anual de execuţie a bugetului public
160
CAPITOLUL VII
SECŢIUNEA I
AUTONOMIA FINANCIARĂ LOCALĂ
1. Principiile descentralizării şi autonomiei locale
Aceste principii stau la baza administraţiei locale în statele democratice.
Aplicarea lor necesită un cadru legislativ şi mecanisme necesare
corespunzătoare privind finanţele administraţiei locale.
1
Council of Europe, European Charter of local Self-Government and Explanatory
Report, Council of Europe 1986, Reprinted 1996, A se vedea şi L. Tudose, Procesul de
descentralizare în Franţa, în „Economie şi administraţie locală”, nr. 1-2/1996, p. 126-128.
2
Council of Europe, op.cit., art. 9, Resursele financiare, p.24-25.
3
M. Of. nr. 331 din 26 noiembrie 1997.
161
2. Prevederile Constituţiei României
Constituţia României, ca lege fundamentală, stabileşte cadrul
juridic general al administraţiei publice locale, mai ales din punct de
vedere organizatoric şi al finanţelor publice. Prin dispoziţiile sale
generale, Constituţia României, în ce priveşte bugetele locale, le prevede
într-o normă de trimitere la o anumită lege separată, dar face şi precizarea
că „impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeţene,
în limitele şi condiţiile legii”4.
4
Art. 138 (2) din Constituţia României din 21 noiembrie 1991, revizuită prin
Legea de revizuire a Constituţiei României din 18 septembrie 2003, în „Monitorul Oficial”
nr. 669 din 22 septembrie 2003.
5
„Monitorul Oficial” nr.431 din 19 iunie 2003.
6
„Monitorul Oficial” nr.336 din 16 aprilie 2004.
162
publice locale şi garantate de stat; împrumuturi externe şi/sau interne
contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale;
e) bugetul fondurilor externe nerambursabile.
7
Art. 2 din O.U.G. nr. 45/2003.
163
11) clasificaţie economică – gruparea cheltuielilor după natura şi
efectul lor economic;
12) clasificaţie funcţională – gruparea cheltuielilor după destinaţia
lor, pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activităţi sau obiective
care definesc necesităţile publice;
13) contabil – denumire generică pentru persoana şi/sau persoanele
ce lucrează în compartimentul financiar-contabil şi care verifică documen-
tele justificative şi întocmesc instrumentele de plată a cheltuielilor efectuate
pe seama fondurilor publice;
14) compartimentul financiar-contabil – structură organizatorică din
cadrul instituţiei publice, în care este organizată execuţia bugetară (serviciu,
birou, compartiment);
15) consolidare – operaţiunea de eliminare a transferurilor de sume
dintre bugetele prevăzute la art.1 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003, în
vederea evitării dublei evidenţieri a acestora;
16) cotă defalcată – procent stabilit din unele venituri ale bugetului
de stat, care se alocă bugetelor locale;
17) credite destinate unor acţiuni multianuale – sume alocate unor
programe, proiecte, subproiecte, obiective şi altele asemenea, care se
desfăşoară pe o perioadă mai mare de un an şi dau loc la credite de
angajament şi credite bugetare;
18) credit de angajament – limita maximă a cheltuielilor ce pot fi
angajate, în timpul exerciţiului bugetar, în limitele aprobate;
19) credit bugetar – suma aprobată prin buget, reprezentând limita
maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului
bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar
şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv se pot
angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte acţiuni;
20) cofinanţare – finanţarea unui program, proiect, subproiect,
obiectiv şi altele asemenea, parţial prin credite bugetare, parţial prin
finanţarea provenită din surse externe;
21) contribuţie – prelevare obligatorie a unei părţi din veniturile
persoanelor fizice şi juridice, cu sau fără posibilitatea obţinerii unei
contraprestaţii;
22) datorie publică locală – totalitatea obligaţiilor de plată, interne şi
externe, ale autorităţii administraţiei publice locale, la un moment dat,
provenind din împrumuturi contractate sau garantate de aceasta de pe piaţa
internă şi externă de capital8;
8
Pct. 22 al art. 2 din O.U.G. nr. 45/2003 a fost abrogat prin art. 29 alin (2) din
Legea nr. 313/2004; menţinem totuşi textul, deoarece noţiunea este importantă pentru
lucrarea de faţă.
164
23) deficit bugetar – parte a cheltuielilor bugetare ce depăşeşte
veniturile bugetare într-un an bugetar;
24) deschidere de credite bugetare – aprobare comunicată trezoreriei
statului de către ordonatorul principal de credite, în limita căreia se pot
efectua repartizări de credite bugetare şi plăţi de casă din bugetele locale;
25) dobândă – preţul folosirii temporare a capitalului împrumutat;
26) donaţie – fonduri băneşti sau bunuri materiale primite de o
instituţie publică de la o persoană juridică sau fizică cu titlu nerambursabil şi
fără contraprestaţie;
27) echilibru bugetar – egalitatea dintre veniturile bugetare şi
cheltuielile bugetare în cadrul unui exerciţiu bugetar;
28) excedent bugetar – parte a veniturilor bugetare ce depăşeşte
cheltuielile bugetare într-un an bugetar;
29) execuţie bugetară – activitatea de încasare a veniturilor bugetare
şi de efectuare a plăţii cheltuielilor aprobate prin buget;
30) execuţie de casă a bugetului – complex de operaţiuni care se
referă la încasarea veniturilor şi plata cheltuielilor bugetare;
31) exerciţiu bugetar – perioadă egală cu anul bugetar pentru care se
elaborează, se aprobă, se execută şi se raportează bugetul;
32) fonduri publice locale – sume alocate din bugetele prevăzute la
art. 1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003, precum şi cele gestionate în afara
bugetului local;
33) fond de risc – fond constituit în afara bugetului local de către
autorităţile administraţiei publice locale din comisioanele suportate de
beneficiarii împrumuturilor garantate de către aceste autorităţi şi din alte
surse;
34) fond de rulment – partea din excedentul anual bugetar definitiv
al bugetului local, care se constituie la nivelul fiecărei unităţi administrativ-
teritoriale şi se utilizează potrivit prevederilor ordonanţei de urgenţă
nr. 45/2003;
35) fond de rezervă bugetară – fond prevăzut la partea de cheltuieli a
bugetelor locale;
36) garanţie locală – angajament asumat de o autoritate a
administraţiei publice locale faţă de instituţia creditoare de a plăti acesteia o
anumită sumă, în cazul neexecutării obligaţiilor de plată de către agenţi
economici şi servicii publice din subordinea acesteia, pentru împrumuturile
interne şi externe garantate de această autoritate;
37) impozit – prelevare obligatorie, fără contraprestaţie imediată,
directă şi nerambursabilă, pentru satisfacerea necesităţilor de interes
general;
165
38) instituţii publice – denumire generică ce include comunele,
oraşele, municipiile, sectoarele Municipiului Bucureşti, judeţele, Municipiul
Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu
personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora;
39) împrumut – suma primită de la un creditor de către o autoritate a
administraţiei publice locale, rambursabilă la un anumit termen (scadenţă),
cu plata unei sume în plus (dobândă) în favoarea creditorului;
40) lichidarea cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare în
care se verifică existenţa angajamentelor, se determină sau se verifică
realitatea sumei datorate, se verifică condiţiile de exigibilitate ale
angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste
operaţiunile respective;
41) ordonanţarea cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare
în care se confirmă că livrările de bunuri şi servicii au fost efectuate sau alte
creanţe au fost verificate şi că plata poate fi realizată;
42) plata cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare
reprezentând actul final prin care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă
de terţi;
43) proces bugetar – etape consecutive de elaborare, aprobare,
executare, control şi raportare ale bugetului, care se încheie cu aprobarea
contului anual de execuţie a acestuia;
44) program – o acţiune sau un ansamblu coerent de acţiuni care se
referă la acelaşi ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un
obiectiv sau un set de obiective definite şi pentru care sunt stabiliţi
indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obţinute, în
limitele de finanţare aprobate;
45) registrul datoriei publice locale – documentul care evidenţiază
situaţia datoriei publice locale contractate direct, în ordine cronologică, şi
care are două componente: subregistrul datoriei publice interne locale şi
subregistrul datoriei publice externe locale;
46) registrul garanţiilor locale – documentul care evidenţiază
situaţia garanţiilor locale acordate de autorităţile administraţiei publice
locale, în ordine cronologică, şi care are două componente: subregistrul
garanţiilor interne locale şi subregistrul garanţiilor externe locale;
47) sume defalcate – parte alocată unităţilor administrativ-teritoriale
din unele venituri ale bugetului de stat, în vederea echilibrării bugetelor
proprii ale acestora şi finanţării unor activităţi descentralizate sau cheltuieli
publice noi, potrivit prevederilor Ordonanţei de urgenţă nr. 45/2003, ale
legii bugetului de stat şi legii de rectificare a acestuia;
48) şeful compartimentului financiar-contabil – persoana care ocupă
funcţia de conducere a compartimentului financiar contabil şi care răspunde
166
de activitatea de încasare a veniturilor şi de plată a cheltuielilor sau, după
caz, una dintre persoanele care îndeplineşte aceste atribuţii în cadrul unei
instituţii publice care nu are în structura sa un compartiment financiar-con-
tabil sau persoana care îndeplineşte aceste atribuţii pe bază de contract, în
condiţiile legii;
49) taxă – suma plătită de o persoană fizică sau juridică pentru
serviciile prestate acesteia de către o instituţie publică sau un serviciu public
organizat în structura unei autorităţi a administraţiei publice locale;
50) unităţi administrativ-teritoriale – comunele, oraşele, municipiile,
sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele şi Municipiul Bucureşti9;
51) vărsământ – modalitate de stingere a obligaţiei legale, prin
virarea unei sume de bani, efectuată de un agent economic, o instituţie
publică, un serviciu public ori o instituţie financiară;
52) venituri bugetare – resursele băneşti care se cuvin bugetelor
prevăzute la art. 1 alin (2) lit. a) – c) din O.U.G. nr. 45/2003 după caz, în
baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii, alte
vărsăminte, alte venituri, cote defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat, precum şi cele prevăzute la art. 5 alin (1) lit. b) – d) din ordonanţa
menţionată;
53) virare de credite bugetare – operaţiune prin care se diminuează
creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaţiei bugetare care prezintă
disponibilităţi şi se majorează corespunzător o altă subdiviziune la care
fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziţiilor legale de efectuare a
operaţiunilor respective.
SECŢIUNEA a II-a
VENITURILE ŞI CHELTUIELILE
BUGETELOR LOCALE
O.U.G. nr.45/2003 cuprinde o reglementare detaliată privind
regimul juridic al veniturilor şi cheltuielilor bugetelor publice (art.3-5).
10
A se vedea Capitolul IV .
168
3. Fundamentarea, dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor
bugetelor locale
Fundamentarea, dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor,
bugetelor locale pe ordonatori de credite, pe destinaţii, respectiv pe acţiuni,
activităţi, programe, proiecte, obiective, se efectuează în concordanţă cu
atribuţiile care revin autorităţilor administraţiei publice locale, cu
priorităţile stabilite de acestea, în vederea funcţionării lor şi în interesul
colectivităţilor locale respective.
Fundamentarea şi aprobarea cheltuielilor bugetelor locale se
efectuează în strictă corelare cu posibilităţile reale de încasare a
veniturilor bugetelor locale, estimate a se realiza.
Trecerea de către Guvern, în administrarea şi finanţarea autorităţilor
administraţiei publice locale, a unor cheltuieli publice, ca urmare a
descentralizării unor activităţi, precum şi a altor cheltuieli publice noi se
face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare
realizării acestora, după cum urmează:
a) în primul an, prin cuprinderea distinctă, în anexă la legea
bugetului de stat, a resurselor necesare finanţării cheltuielilor publice
transferate sau noilor cheltuieli publice, precum şi a criteriilor de
repartizare;
b) în anii următori, prin cuprinderea resurselor respective în
ansamblul sumelor alocate unităţilor administrativ-teritoriale, cu excepţia
celor nominalizate distinct prin anexă la legea bugetului de stat.
SECŢIUNEA a III-a
PRINCIPII ŞI REGULI BUGETARE
1. Principii bugetare
Principiul universalităţii implică faptul că veniturile şi cheltuielile
se includ în buget în totalitate, în sume brute. Veniturile bugetare nu pot
fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi
sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.
SECŢIUNEA a IV-a
COMPETENŢE ŞI RESPONSABILITĂŢI PRIVIND BUGETELE LOCALE
1. Competenţa de aprobare
Bugetele locale şi celelalte bugete prevăzute mai sus se aprobă
astfel:
a) bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi
bugetele fondurilor externe nerambursabile, de către consiliile locale,
judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz;
b) bugetele instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din
bugetele locale, de către consiliile prevăzute la lit.a., în funcţie de
subordonarea acestora;
c) bugetele instituţiilor publice, finanţate integral din venituri
proprii, inclusiv rectificarea acestora de către conducerea instituţiei, cu
avizul conform al ordonatorului principal de credite.
Pe parcursul exerciţiului bugetar, consiliile locale, judeţene şi
Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba
rectificarea bugetelor în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a
legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri
fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Rectificărilor bugetelor
locale li se vor aplica aceleaşi proceduri ca şi aprobării iniţiale a acestora, cu
excepţia termenelor din calendarul bugetar.
171
b) stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea şi încasarea
impozitelor şi taxelor locale, precum şi a altor venituri ale unităţilor
administrativ-teritoriale, prin compartimente proprii de specialitate, în
condiţiile legii;
c) urmărirea şi raportarea execuţiei bugetelor locale, precum şi
rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, în condiţii de echilibru
bugetar;
d) stabilirea şi urmărirea modului de prestare a serviciilor publice de
interes local, inclusiv opţiunea trecerii sau nu a acestor servicii în
răspunderea unor agenţi economici specializaţi ori servicii publice de interes
local, urmărindu-se eficientizarea acestora în beneficiul colectivităţilor
locale;
e) administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică şi
privată a unităţilor administrativ-teritoriale;
f) contractarea directă de împrumuturi interne şi externe, pe termen
scurt, mediu şi lung, şi urmărirea achitării la scadenţă, a obligaţiilor de plată
rezultate din acestea;
g) garantarea de împrumuturi interne şi externe, pe termen scurt,
mediu şi lung şi urmărirea achitării, la scadenţă, a obligaţiilor de plată
rezultate din împrumuturile respective de către beneficiari;
h) administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuţiei
bugetare, în condiţii de eficienţă;
i) stabilirea opţiunilor şi a priorităţilor în aprobarea şi în efectuarea
cheltuielilor publice locale;
j) elaborarea, aprobarea, modificarea şi urmărirea realizării
programelor de dezvoltare în perspectivă a unităţilor administrativ-
teritoriale ca bază a gestionării bugetelor locale anuale;
k) îndeplinirea şi a altor atribuţii, competenţe şi responsabilităţi
prevăzute de dispoziţiile legale.
172
Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică,
cărora li se alocă fonduri din categoriile de bugete menţionate, sunt
ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz.
Este stabilit rolul ordonatorilor de credite. Astfel:
Ordonatorii principali de credite analizează modul de utilizare a
creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale şi prin bugetele institu-
ţiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de
credite, după caz, şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii,
cu respectarea dispoziţiilor legale; au deci o dublă competenţă.
Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare
aprobate pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice, ai
căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, şi aprobă efectuarea
cheltuielilor din bugetele proprii cu respectarea dispoziţiilor legale; au deci
o dublă competenţă.
Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce
le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unităţilor pe care le
conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite
prin dispoziţiile legale. Nu au dublă competenţă.
173
h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform
prevederilor legale;
i) alte atribuţii stabilite de dispoziţiile legale.
SECŢIUNEA a V-a
ELABORAREA ŞI APROBAREA BUGETELOR LOCALE
175
Sumele încasate din vânzarea ca atare sau din valorificarea
materialelor rezultate în urma demolării, dezmembrării ori dezafectării, în
condiţiile prevăzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vânzarea unor
bunuri materiale care aparţin instituţiilor publice, finanţate integral din
bugetele locale, constituie venituri ale bugetelor locale şi se varsă la acestea.
Sumele încasate de către celelalte instituţii publice constituie venituri
ale bugetelor acestora.
Sumele încasate din concesionarea sau din închirierea unor bunuri
aparţinând domeniului public ori privat al unităţilor administrativ-teritoriale
constituie venituri ale bugetelor locale.
Sumele încasate din valorificarea bunurilor confiscate se fac venit
la bugetul local, în funcţie de subordonarea instituţiilor care au dispus
confiscarea acestora, în condiţiile legii.
Sumele încasate din vânzarea, în condiţiile legii, a unor bunuri
aparţinând domeniului privat al unităţilor administrativ-teritoriale
constituie venituri ale bugetelor locale.
177
4. Colaborarea sau asocierea consiliilor locale pentru realizarea
unor lucrări sau servicii publice
O noutate este competenţa dată consiliilor locale, judeţene şi
Consiliului General al Municipiului Bucureşti de a aproba colaborarea sau
asocierea pentru realizarea unor lucrări şi servicii publice locale.
Colaborarea ori asocierea se realizează pe bază de convenţii sau contracte
de asociere, în care se prevăd şi sursele de finanţare reprezentând
contribuţia fiecărei autorităţi a administraţiei publice locale implicate.
Convenţiile sau contractele de asociere se încheie de ordonatorii
principali de credite, în condiţiile mandatelor aprobate de fiecare consiliu
implicat în colaborare ori asociere, cooperare, înfrăţire sau aderare.
Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, după caz, pot hotărî asupra participării cu capital sau cu
bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă,
la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de
interes public local ori judeţean, după caz, în condiţiile legii.
Fondurile necesare acţiunilor de mai sus se asigură din bugetele
locale.
Obligaţiile financiare rezultate din acorduri de cooperare,
înfrăţire, precum şi din aderarea la asociaţii interne şi internaţionale ale
administraţiei publice locale, hotărâte de consiliile locale judeţene şi
Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, în condiţiile legii, se
suportă din bugetele locale ale acestora.
178
6. Calendarul bugetar
A. Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale
finanţelor publice, până la data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-
cadru care va preciza contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi
întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora,
limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale
transferurilor consolidabile, pe ansamblul judeţului şi Municipiului
Bucureşti, după caz, în vederea elaborării de către ordonatorii de credite a
proiectelor de buget prevăzute la art.1 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003.
Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor
bugete, în bugetele cărora sunt prevăzute transferuri către bugetele locale,
transmit autorităţilor administraţiei publice locale sumele aferente, în termen
de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern, în
vederea cuprinderii acestora în proiectele de buget.
Repartizarea pe unităţi administrativ-teritoriale a limitelor sumelor
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat destinate echilibrării
bugetelor locale se realizează în condiţiile prevederilor art. 29 din
Ordonanţă (analizate mai sus).
Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite
elaborează şi depun la direcţiile generale ale finanţelor publice, până la data
de 1 iulie, proiectele bugetelor locale echilibrate şi anexele la acestea,
pentru anul bugetar următor, precum şi estimările pentru următorii 3 ani,
urmând ca acestea să transmită proiectele bugetelor locale pe ansamblul
judeţului şi Municipiul Bucureşti la Ministerul Finanţelor Publice, până la
data de 15 iulie a fiecărui an.
181
analiză care determină introducerea în programul de investiţii a obiectivelor
noi, în detrimentul celor în derulare;
b) descrierea proiectului;
c) stadiul fizic al obiectivelor.
183
SECŢIUNEA a VI-a
EXECUŢIA BUGETARĂ
185
5. Fazele execuţiei bugetare
În procesul execuţiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg
următoarele faze: angajament, lichidare, ordonanţare, plată.
Execuţia bugetară la oraşe, municipii, sectoarele Municipiului
Bucureşti, judeţe şi Municipiul Bucureşti se bazează pe principiul
separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite
de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil.
Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării
cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe
baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiilor publice.
Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului
financiar-contabil în limita fondurilor disponibile. Instrumentele de plată
trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste documente
trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor şi
executarea serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale
încheiate. Instrumentele de plată se semnează de contabil şi şeful
compartimentului financiar-contabil.
Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face
numai pe bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile
legale, şi numai după ce acestea au fost angajate, lichidate şi ordonanţate.
Pentru anumite categorii de cheltuieli se pot efectua plăţi în avans
de până la 30%, în condiţiile dispoziţiilor legale11.
Sumele reprezentând plăţi în avans, nejustificate prin bunuri livrate,
lucrări executate şi servicii prestate, până la sfârşitul anului, în condiţiile
prevederilor contractuale, vor fi recuperate de instituţiile publice care au
acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost avansate. În
cazul nelivrării bunurilor, neefectuării lucrărilor şi serviciilor angajate,
pentru care s-au plătit avansuri, recuperarea sumelor de către instituţia
publică se face cu perceperea dobânzilor la nivelul celor existente pentru
veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi până s-
au recuperat. Începând de la 1 ianuarie 2006 se aplică numai majorări de
întârziere, potrivit Codului de procedură fiscală12.
Salariile la instituţiile publice se plătesc o dată pe lună, în perioada
5-15 a fiecărei luni, pentru luna precedentă.
11
Hotărârea Guvernului nr. 264/2003, republicată în „Monitorul Oficial” nr. 109
din 5 februarie 2004 cu modificările ulterioare.
12
A se vedea art. 115 din O.U.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
republicată în M.Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificările ulterioare.
186
Ordonatorii principali de credite au obligaţia de a analiza lunar
necesitatea menţinerii unor credite bugetare pentru care, în baza unor
dispoziţii legale sau din alte cauze, sarcinile au fost desfiinţate sau amânate
şi de a propune consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, după caz, anularea creditelor respective.
Cu creditele bugetare anulate se majorează fondul de rezervă
bugetară la dispoziţia consiliului local, judeţean, sau a Consiliului General
al Municipiului Bucureşti, după caz.
188
9. Principii ale încheierii execuţiei bugetare
Execuţia bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an cu
următoarele efecte:
Orice venit neîncasat şi orice cheltuială, angajată, lichidată şi
ordonanţată, în cadrul prevederilor bugetare, şi neplătită până la data de
31 decembrie se vor încasa sau se vor plăti, după caz, în contul bugetului pe
anul următor.
Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt
anulate de drept.
Disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din
fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a
Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile
structurilor de implementare, se reportează în anul următor cu aceeaşi
destinaţie şi se utilizează în condiţiile prevederilor Ordonanţei de urgenţă
nr. 45/2003 şi potrivit acordurilor încheiate cu partenerii externi.
SECŢIUNEA a VII-a
ÎMPRUMUTURI
1. Aprobarea împrumuturilor
Pe baza autonomiei financiare, consiliile locale, judeţene şi
Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba
contractarea sau garantarea de împrumuturi interne sau externe, pe
termen scurt, mediu şi lung, pentru realizarea de investiţii publice de interes
local, precum şi pentru refinanţarea datoriei publice locale. Consiliile locale,
judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, hotărăsc,
la propunerea ordonatorului principal de credite, contractarea sau garantarea
de împrumuturi, cu votul a cel puţin două treimi din numărul membrilor
care le compun.
Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, după caz, pot aproba angajarea de împrumuturi interne fără
garanţia statului, cu condiţia informării prealabile a Ministerului
Finanţelor Publice.
Împrumuturile externe se vor contracta direct sau se vor garanta de
către autorităţile administraţiei publice locale numai cu avizul comisiei de
autorizare a acestor împrumuturi, ale cărei componenţă şi funcţionare se
aprobă prin hotărâre a Guvernului13.
13
A se vedea H.G. nr. 158/2005 privind constituirea, stabilirea componenţei şi
competenţelor Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale, în M. Of. nr. 220 din 16
martie 2005.
189
Autorităţile administraţiei publice locale pot beneficia şi de
împrumuturi externe contractate sau garantate de stat, în condiţiile legii.
14
Serviciul datoriei publice reprezintă totalitatea obligaţiilor de plată ale
debitorilor publici, decurgând din datoria publică, pe parcursul unui an (Dicţionar
Economic, ediţia a doua, „Editura Economică”, Bucureşti, 2001, p. 402).
191
În scopul calculării acestei limite, pentru împrumuturile contractate
şi/sau garantate, cu o rată variabilă a dobânzii, se va efectua calculul
folosindu-se rata dobânzii valabilă la data întocmirii documentaţiei. În
scopul calculării acestei limite, împrumuturile acordate în valută vor fi luate
în calcul la valoarea cursului de schimb valutar comunicat de Banca
Naţională a României la data efectuării calculului.
Ratele scadente aferente împrumuturilor, dobânzile şi
comisioanele datorate de unităţile administrativ-teritoriale se prevăd în
bugetul local sau, după caz, se pot contracta noi împrumuturi pentru
achitarea ratelor scadente, în condiţiile prevederilor Ordonanţei de urgenţă
nr. 45/2003.
Toate acordurile de împrumut sau de garantare încheiate potrivit
prevederilor Ordonanţei de urgenţă nr. 45/2003, vor fi considerate ca fiind
pe deplin autorizate şi vor constitui obligaţii care pot fi impuse bugetelor
locale respective.
4. Fondul de risc
Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din
garantarea de către autorităţile administraţiei publice locale a
împrumuturilor contractate de agenţii economici şi serviciile publice de
subordonare locală, se constituie fondul de risc, în afara bugetului local.
Fondul de risc se păstrează în conturi separate deschise la
unităţile teritoriale ale trezoreriei statului şi se constituie distinct pentru
garanţii locale la împrumuturi interne şi, respectiv, pentru garanţii la
împrumuturi externe.
Fondul de risc se constituie din: sumele încasate sub forma de
comisioane de la beneficiarii împrumuturilor garantate; dobânzile acordate
de unităţile trezoreriei statului la disponibilităţile fondului; majorări,
dobânzi şi penalităţi de întârziere la nivelul celor existente pentru veniturile
bugetare, aplicate pentru neplata în termen de către beneficiarii
împrumuturilor garantate a comisioanelor şi, respectiv, a ratelor scadente,
dobânzilor şi comisioanelor aferente, şi, în completare, din bugetul local. În
cazul în care se efectuează plăţi din fondul de risc aferente unor scadenţe
neonorate de garantat, veniturile fondului de risc se reîntregesc cu sumele
recuperate de la acesta.
Nivelul comisionului de risc se determină de ordonatorul principal
de credite şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, după caz. Acest comision se aplică asupra valorii
împrumutului garantat.
Sumele aflate în fondul de risc la sfârşitul anului se regularizează
cu bugetul local în limita sumelor primite de la acest buget, iar diferenţa se
192
reportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie. Contul de execuţie al
fondului de risc se anexează la situaţiile financiare.
6. Verificări excepţionale
Activitatea autorităţilor administraţiei publice locale va fi supusă
unei verificări excepţionale de către Curtea de Conturi, în următoarele
situaţii:
a) autoritatea administraţiei publice locale nu îşi rambursează toate
obligaţiile de plată pe termen scurt până la sfârşitul anului bugetar în care au
fost angajate împrumuturile;
b) dacă, la un anumit moment pe durata anului bugetar, datoriile pe
termen scurt ale autorităţii administraţiei publice locale depăşesc limita
stabilită la art. 61 alin (2) lit. a) din O.U.G. nr. 45/200315.
Curtea de Conturi va solicita autorităţilor administraţiei publice
locale care se află în una din situaţiile specificate să întocmească şi să
depună un plan de redresare la Curtea de Conturi şi la direcţia generală
15
A se vedea paragraful 5, alin. 2 lit. a. din secţiunea de faţă.
193
a finanţelor publice, prin care acestea se obligă să se supună prevederilor
art. 61 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003, în termen de 12 luni.
Ministerul Finanţelor Publice poate acorda din disponibilităţile
contului curent general al trezoreriei statului împrumuturi cu dobândă
autorităţilor administraţiei publice locale, în cadrul planului de redresare,
cu respectarea prevederilor art. 59 alin. (4) şi cu condiţia ca acestea să se
angajeze la rambursarea acestor fonduri într-un termen stabilit de Ministerul
Finanţelor Publice, dar care nu poate depăşi 2 ani.
Autorităţile administraţiei publice locale vor raporta lunar la
Curtea de Conturi şi la direcţia generală a finanţelor publice modul de
realizare a măsurilor cuprinse în planul de redresare.
SECŢIUNEA a VIII-a
FINANŢAREA INSTITUŢIILOR PUBLICE LOCALE
194
Fondurile băneşti acordate de persoanele juridice şi fizice, primite în
condiţiile menţionate în situaţia instituţiilor publice, finanţate integral de
la buget, sunt vărsate direct la bugetul local din care se finanţează
acestea. Cu aceste sume se majorează veniturile şi cheltuielile bugetului
local, iar fondurile se vor utiliza cu respectarea destinaţiilor stabilite de
transmiţător.
Cu fondurile băneşti acordate de persoanele juridice şi fizice în
situaţia instituţiilor publice finanţate potrivit prevederilor art. 63 alin. (1)
lit. b) şi c), se vor majora bugetele de venituri şi cheltuieli ale acestora.
Aceste instituţii au obligaţia de a prezenta, în anexa la contul de execuţie
bugetară trimestrială şi anuală, situaţia privind sumele primite şi utilizate în
aceste condiţii şi cu care a fost majorat bugetul de venituri şi cheltuieli.
Bunurile materiale primite de instituţiile publice se înregistrează în
contabilitatea acestora.
4. Excedentele bugetare
Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice,
finanţate în condiţiile art. 63 alin. (1) lit. b), se regularizează la sfârşitul
anului cu bugetele locale din care sunt finanţate, în limita sumelor primite
de la acestea, dacă legea nu prevede altfel.
Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice,
finanţate integral din venituri proprii, rămân la dispoziţia acestora, urmând a
fi folosite în anul următor cu aceeaşi destinaţie.
Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, după caz, pot hotărî ca excedentele rezultate din execuţia
bugetelor instituţiilor publice subordonate, finanţate integral din venituri
proprii, să se preia ca venit la bugetul local, după deducerea sumelor
încasate anticipat şi a obligaţiilor de plată
195
În situaţia nerealizării veniturilor prevăzute în bugetele activităţilor
finanţate integral din venituri proprii, cheltuielile vor fi efectuate în limita
veniturilor realizate.
Excedentele rezultate din execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli
ale activităţilor finanţate integral din venituri proprii se reportează în anul
următor cu aceeaşi destinaţie sau se preiau ca venit la bugetul local, potrivit
hotărârii consiliului local, judeţean şi Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, după caz.
16
O.U.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în
„Monitorul Oficial” nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificările ulterioare.
196
GHIDUL STUDENTULUI
A. Concepte-cheie
• Autonomie financiară locală
• Carta Europeană a Autonomiei Locale
• Buget local
• Buget local pe ansamblul judeţului, respectiv al Municipiului
Bucureşti
• Autorităţi ale administraţiei publice locale
• Contabil
• Consolidare
• Cotă defalcată
• Credite destinate unor acţiuni multianuale
• Credite de angajament
• Credit bugetar
• Contribuţie
• Datorie publică locală
• Echilibru bugetar
• Fonduri publice locale
• Fond de risc
• Fond de rulment
• Garanţie locală
• Sume defalcate
• Lichidarea cheltuielilor
• Ordonanţarea cheltuielilor
• Ordonatori de credite
• Vărsământ
• Virare de credite bugetare
• Taxe speciale
• Cote defalcate din impozitul pe venit sau din unele venituri ale
bugetului de stat
• Transferuri consolidate pentru bugetele locale
• Deschiderea de credite bugetare
• Principiul separării atribuţiilor
• Serviciul datoriei publice locale
• Datoria publică locală
197
B. Teme pentru dezbateri
• Măsurile legislative şi alte documente care asigură autonomia
financiară locală
• Categoriile de bugete locale
• Regimul juridic al veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale
• Principiile bugetare – definire, particularităţi
• Reguli bugetare – interziceri, limitări
• Aprobarea bugetelor locale
• Competenţe şi responsabilităţi privind finanţele publice locale
• Categoriile şi competenţele ordonatorilor de credite –responsa-
bilităţi
• Controlul financiar intern şi al Curţii de Conturi
• Elaborarea, conţinutul şi structura proiectelor de bugete locale
• Categoriile de venituri ale bugetelor locale, pe surse de venit
• Colaborare, cooperare, asociere, înfrăţire, aderare, pentru realiza-
rea unor lucrări şi servicii publice
• Fond de rezervă bugetară – destinaţii, majorare
• Calendarul bugetar
• Aprobarea şi centralizarea bugetelor locale
• Investiţiile publice locale
• Principii de execuţie bugetară
• Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare –
factori, aprobare
• Fazele execuţiei bugetare
• Contul anual de execuţie bugetară
• Execuţia de casă a bugetelor locale
• Principii ale încheierii execuţiei bugetare
• Regimul juridic al împrumuturilor – aprobare, datoria publică
locală, contractare, fond de risc, verificări excepţionale
• Finanţarea instituţiilor publice
198
CAPITOLUL VIII
FINANŢAREA INSTITUŢIILOR PUBLICE
1
Legea nr. 500/2002, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 579 din 13 august
2002, a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2003.
199
c) finanţarea integrală din venituri proprii;
d) finanţarea din fondurile speciale, pentru anumite cheltuieli
stabilite de lege a se finanţa din aceste fonduri (nu se aplică în cazul
instituţiilor de subordonare locală).
Instituţiile publice pot beneficia de alocaţii bugetare
nerambursabile, pe care le cuprind în bugetul propriu, în scopul realizării
unor obiective sau programe în condiţiile legii.
Veniturile realizate de instituţiile publice finanţate integral de la
bugetele publice se varsă la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de
stat sau bugetele locale, după caz, în funcţie de subordonarea lor.
Instituţiile publice mai pot utiliza, pentru desfăşurarea sau lărgirea
activităţii lor, mijloace materiale şi băneşti primite de la persoane
juridice sau fizice, sub formă de donaţii sau sponsorizări, cu respectarea
prevederilor legale. Aceste mijloace se gestionează potrivit normelor legale
privind finanţele publice şi cu respectarea destinaţiilor stabilite de către
transmiţători.
Finanţarea cheltuielilor unor instituţii publice, în special în
domeniul social-cultural, indiferent de subordonare, se asigură atât din
bugetul de stat, cât şi din bugetele locale, numai în cazurile în care, prin
Legea bugetară anuală sau prin legi speciale (spre exemplu, Legea
învăţământului), se stabilesc categoriile de cheltuieli care se finanţează din
fiecare buget.
Provenienţa veniturilor proprii ale instituţiilor publice poate fi
diversă. Aceste venituri pot proveni din taxe, chirii, manifestări culturale şi
sportive, concursuri artistice, publicaţii, impresariat, exploatarea firmelor,
prestaţii editoriale, studii, proiecte, prestări de servicii, lucrări, exploatări ale
unor bunuri pe care le au în administrare şi altele stabilite în condiţiile legii.
200
finanţate integral din venituri proprii, acestea nu dispun de fonduri
suficiente, în baza unor documente temeinic fundamentate, ordonatorii
principali de credite pot acorda împrumuturi fără dobândă din bugetul
propriu, pe bază de convenţie. Aceste împrumuturi trebuie rambursate
integral în termen de 6 luni de la data acordării.
Excedentele anuale rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor
publice finanţate integral din venituri proprii rămân la dispoziţia acestora,
urmând a fi folosite în anul următor cu aceeaşi destinaţie. Bugetele
instituţiilor publice finanţate din venituri proprii se prezintă distinct ca
anexă la bugetul ordonatorului principal de credite.
2
A se vedea Capitolul VII, Secţiunea a VIII-a.
3
Art.2, pct.30 din Legea nr. 500/2002.
201
c) ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei
publice, centrale şi locale;
d) alte autorităţi publice;
e) instituţii publice autonome;
f) instituţiile de subordonare centrală sau locală, indiferent de
modul de finanţare a activităţii acestora.
Sfera noţiunii de „instituţii publice”, astfel cum este stabilită prin
Legea nr. 500/2002, este specifică domeniului finanţelor publice. În alte
domenii, este posibil ca sfera de cuprindere a noţiunii de „instituţii publice”
să fie alta, respectiv mai largă sau mai restrânsă, după caz.
GHIDUL STUDENTULUI
A. Concepte - cheie
• Bugetele instituţiilor publice
• Bugetele instituţiilor publice autonome
• Surse de finanţare
• Investiţiile instituţiilor publice
• Finanţare integrală din venituri proprii
• Donaţii şi sponsorizări
• Alocaţii bugetare nerambursabile
• Împrumuturi fără dobândă
• Instituţii publice autonome
202
CAPITOLUL IX
CREDITUL PUBLIC
SECŢIUNEA I
NOŢIUNI INTRODUCTIVE
1. Definiţia şi categoriile de credit
Noţiunea de credit este folosită cu multiple sensuri, în diferitele
domenii ale activităţii economice şi sociale. În accepţiunea cea mai
frecventă, creditul reprezintă relaţia prin care o persoană, numită creditor,
acordă în prezent unei alte persoane, numită debitor, bani sau alte valori
pentru a le restitui în valori echivalente sau în alte forme, la o dată viitoare,
determinată, numit scadenţă1. Necesitând restituirea în viitor, creditul
implică, ca regulă, rambursarea unei valori mai mari decât cea împrumutată,
diferenţa constituind-o dobânda.
Creditul a dobândit o largă răspândire şi o deosebită importanţă
mai cu seamă în domeniul comercial şi cel financiar-bancar. Astfel se
explică şi numeroasele categorii de credite pe care le cunoaşte economia de
piaţă. Ne vom opri numai la clasificarea creditelor după câteva criterii mai
frecvent utilizate în literatura de specialitate şi în reglementările legale2.
În raport de calitatea creditorului, avem:
a) credit bancar, care este acordat de bănci sau alte instituţii financiare;
b) credit comercial, care este acordat de către furnizor cumpă-
rătorului în cadrul raporturilor comerciale, cu ocazia vânzării-cumpărării
mărfurilor;
c) credit bugetar, care se acordă de la bugetele publice, potrivit
destinaţiei stabilită de legea bugetară;
d) credit public, care se acordă statului prin subscripţie publică de
titluri de credit.
1
A se vedea: Gh. D. Bistriceanu, C. G. Demetrescu, E. I. Macovei, Lexicon de
finanţe-credit, contabilitate şi informatică financiar-contabilă, vol.I, Finanţe şi credit,
Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981, p. 217; Dicţionar juridic de comerţ
exterior, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1986, p.133, coordonatori
B. Ştefănescu, O. Căpăţână.
2
A se vedea I. Condor, Drept Financiar, Editor „Monitorul Oficial” R.A.,
Bucureşti, 1994, p.360-361.
203
Din punct de vedere al calităţii debitorului3, putem împărţi creditele în:
a) privat, acordat în general pe bază de efecte de comerţ (cambie,
bilete la ordin);
b) public, acordat de regulă pe bază de bonuri de tezaur.
După obiectul creditării, avem:
a) credit de producţie, utilizat la finanţarea unor activităţi de
producţie din diferite domenii de activitate (industrie, transporturi, agri-
cultură etc.);
b) credit de comerţ, care se foloseşte pentru a înlesni schimburile
economice, atât interne, cât şi externe;
c) credit de consum, care se utilizează în cazul vânzării în rate sau
cu plata amânată (total sau parţial) a bunurilor de consum.
În funcţie de durata de rambursare, creditul poate fi:
a) pe termen scurt, în general, până la un an;
b) pe termen mijlociu, de regulă între 1 şi 5 ani;
c) pe termen lung, peste 5 ani.
Din punct de vedere al garanţiilor ce se cer a fi date, creditele se împart în:
a) credit real (sau acoperit), care se acordă pe temeiul unei garanţii
mobiliare sau imobiliare pe care debitorul trebuie s-o constituie în favoarea
creditorului;
b) credit personal, care se acordă pe bază de încredere în bonitatea
şi buna-credinţă a debitorului, fără a se constitui o garanţie mobiliară sau
imobiliară (adică reală).
6
John Downes, Jordan Elliot Goodman, Dictionary of Finance and Investment
Terms, Third Edition, Barron’s Financial Guides, New York, 1991, p. 99-100.
205
8) datorie publică locală externă – partea din datoria publică locală
reprezentând totalitatea obligaţiilor financiare ale autorităţilor administraţiei
publice locale, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate
de acestea, de la persoane fizice sau juridice rezidente din România;
9) serviciul datoriei publice –- totalitatea sumelor reprezentând rate
de capital, dobânzi, comisioane şi alte costuri aferente datoriei publice,
conform acordurilor sau contractelor de împrumut, la o anumită dată sau
pentru o perioadă determinată;
10) garanţie de stat – angajamentul asumat în contul şi în numele
statului de către Guvern prin Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de garant,
de a plăti la scadenţă obligaţiile neonorate ale garantului, în condiţiile legii;
11) registrul datoriei publice – baza de date organizată pe suport
magnetic şi/sau hârtie care evidenţiază situaţia datoriei publice în ordine
cronologică şi care are patru componente: subregistrul datoriei publice
guverna-mentale interne, subregistrul datoriei publice guvernamentale
externe, subregistrul datoriei publice locale interne, subregistrul datoriei
publice locale externe, fiecare din aceste patru subregistre având două
poziţii distincte, şi anume pentru datoria publică directă şi pentru datoria
publică garantată;
12) împrumut de stat – obligaţia generată de un contract prin care
statul, în calitate de împrumutat, obţine fonduri financiare de la o persoană
fizică sau juridică creditoare şi se angajează să le ramburseze, împreună cu
dobânda şi cu alte costuri aferente, într-o perioadă specificată;
13) titlu de stat – instrument financiar care atestă datoria publică
sub formă de bonuri, certificate de trezorerie, inclusiv certificatele de
trezorerie pentru populaţie nerăscumpărate la scadenţă şi transformate în
certificate de depozit sau alte instrumente financiare constituind împrumuturi ale
statului în monedă naţională sau valută, pe termen scurt, mediu şi lung. Acestea
pot fi emise în formă materializată sau dematerializată7, nominative sau la
purtător, şi pot fi negociabile sau nenegociabile;
14) termen scurt – durata de rambursare nu depăşeşte 1 an;
15) termen mediu – durata de rambursare este mai mare de 1 an, dar
nu depăşeşte 5 ani;
16) termen lung – durata de rambursare depăşeşte 5 ani;
17) titlu de stat pe termen scurt – bonul de tezaur şi certificatul de
trezorerie, fie purtător de dobândă, fie cu discont, cu scadenţă de până la
1 an inclusiv, precum şi alte instrumente financiare ce pot fi create de
emitent, în condiţiile legii;
7
Cu privire la cele 2 forme (materializată şi dematerializată) ale titlurilor de
credit, a se vedea paragraful 1 din secţiunea a IV-a a capitolului de faţă.
206
18) titlu de stat pe termen mediu sau lung – obligaţiune de stat cu o
scadenţă de peste 1 an şi maximum 5 ani de la emisiune, respectiv de peste
5 ani de la emisiune, fie purtătoare de dobândă, fie cu discont, emis conform
clauzelor împrumutului de stat;
19) titlu de stat cu dobândă – titlu de stat care are o valoare
nominală la care se plăteşte o dobândă stabilită, la date specificate;
20) titlu de stat cu discont – titlu de stat fără cupon de dobândă,
care este vândut la o valoare mai mică decât valoarea sa nominală;
21) capital aferent titlurilor de stat purtătoare de dobândă – suma
împrumutată de la cel care oferă împrumutul, la data efectuării emisiunii
titlurilor de stat purtătoare de dobândă;
22) capital aferent titlurilor de stat cu discont – suma împrumutată
de la cel care oferă împrumutul, la data efectuării emisiunii titlurilor de stat
cu discont, la valoarea care reprezintă preţul titlurilor de stat cu discont;
23) autorizare bugetară permanentă – autorizarea Guvernului de a
majora, în situaţii excepţionale, prevederile bugetare din bugetul de stat
aferente plăţii dobânzilor, comisioanelor şi altor costuri aferente datoriei
publice prin diminuarea corespunzătoare a prevederilor bugetare de la alte
capitole bugetare;
24) titlu de stat dematerializat – titlu de stat care se evidenţiază prin
înregistrare în cont;
25) titlu de stat materializat – titlu de stat în formă fizică;
26) sistem de înregistrare în cont – sistemul operaţional prin
intermediul căruia titlurile de stat sunt emise în formă dematerializată,
înregistrarea lor fiind efectuată de către Ministerul Finanţelor Publice sau de
agentul desemnat de acesta;
27) preţul titlului de stat – suma plătită de cumpărătorii titlurilor de stat;
28) valoarea nominală a titlului de stat – valoarea unui titlu de stat,
rambursabilă la scadenţă;
29) primă – diferenţa dintre preţul unui titlu de stat la emisiune şi
valoarea sa nominală, dacă preţul este mai mare decât valoarea nominală;
30) discont – diferenţa dintre preţul unui titlu de stat la emisiune şi
valoarea sa nominală, dacă preţul este mai mic decât valoarea nominală;
31) rata dobânzii – dobânda exprimată în procente pe an, plătită
pentru capitalul unui împrumut sau titlu de stat purtător de dobândă;
32) rata variabilă a dobânzii – rata dobânzii unui împrumut sau titlu
de stat purtător de dobândă, care se modifică la intervale de timp, în
conformitate cu un indice, o formulă sau un alt criteriu, după cum este prevăzut
în clauzele contractului de împrumut sau ale prospectului de emisiune;
33) data scadenţei – data la care valoarea nominală şi ultima tranşă
de dobândă, aferente unui împrumut sau titlu de stat purtător de dobândă, ori
207
valoarea nominală a unui titlu de stat cu discont devin exigibile, în conformitate
cu clauzele contractului de împrumut sau ale prospectului de emisiune;
34) data plăţii dobânzii – data desemnată pentru plata dobânzii aferente
unui împrumut sau unei anumite serii de titluri de stat, purtătoare de dobândă;
35) data rambursării în avans – data rambursării unui împrumut,
anterioară scadenţei acestuia;
36) fond de risc – fondul constituit la Ministerul Finanţelor Publice
din sumele provenite din comisioanele primite de la beneficiarii
împrumuturilor contractate de stat prin Ministerul Finanţelor Publice şi
subîmprumutate acestora şi ale celor garantate de stat prin Ministerul
Finanţelor Publice, precum şi din alte surse prevăzute de lege;
37) Comitetul Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ
Exterior – organismul care examinează şi avizează, potrivit competenţelor,
emiterea de garanţii de stat pentru împrumuturile contractate de agenţii
economici, precum şi subîmprumuturile acordate de către Ministerul
Finanţelor Publice, ale cărui componenţă şi competenţe se aprobă prin
hotărâre a Guvernului8;
38) Comisia de Autorizare a Împrumuturilor Locale – comisie care
examinează şi avizează, potrivit competenţelor, contractarea de împrumuturi
şi emiterea de garanţii de către autorităţile administraţiei publice locale, ale
cărei componenţă şi competenţe se aprobă prin hotărâre a Guvernului9;
39) plafon de îndatorare publică – totalitatea obligaţiilor financiare
pe care le pot contracta şi garanta autorităţile administraţiei publice centrale
şi autorităţile administraţiei publice locale pe o perioadă de 1 an, care este
stabilit anual prin lege. Plafonul de îndatorare publică cuprinde plafonul de
îndatorare publică internă şi plafonul de îndatorare publică externă, care se
stabilesc ca sumă maximă a împrumuturilor interne, respectiv externe pe
care le pot contracta şi garanta autorităţile administraţiei publice centrale şi
autorităţile administraţiei publice locale pe o perioadă de 1 an;
40) scrisoare de garanţie – documentul care atestă garanţia de stat;
41) contul curent general al Trezoreriei Statului – contul în care
statul colectează toate veniturile publice şi din care se efectuează toate
cheltuielile publice, dacă nu este prevăzut altfel prin lege;
42) instituţie financiară internaţională – organizaţie internaţională
multilaterală, constituită în scopul dezvoltării relaţiilor economice şi
financiare dintre state, al promovării cooperării monetare internaţionale, al
facilitării dezvoltării comerţului internaţional, care operează în concordanţă
8
A se vedea H.G. nr. 844/1991 privind înfiinţarea Comitetului Interministerial de
Garanţii şi Credite de Comerţ Exterior, în M.Of. nr. 3 din 15 ianuarie 1992.
9
H. G. nr 158/2005 privind Constituirea, stabilirea componenţei şi competenţelor
Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale, în M.Of. nr. 220 din 16 martie 2005.
208
cu principiile bancare şi comerciale, acordă credite şi garanţii pentru
proiectele de dezvoltare economică, socială şi de investiţii în domeniul
public şi privat, în ţările afiliate la acest organism;
43) beneficiar final al acordului de împrumut subsidiar – orice
agent economic sau autoritate a administraţiei publice, desemnate prin
hotărâre a Guvernului sau prin lege de ratificare a împrumutului, după caz;
44) beneficiar de garanţie de stat – orice agent economic sau
autoritate a administraţiei publice, desemnate prin hotărâre a Guvernului,
pentru care se prevede ca rambursarea împrumutului garantat de stat să se
facă din surse proprii, fără a afecta bugetul general consolidat, sau în cazul
garanţiilor acordate autorităţilor administraţiei publice locale, se prevede ca
rambursarea împrumutului garantat de stat să se facă din surse ale bugetelor
locale;
45) buget general consolidat – conform definiţiei prevăzute la art. 2
pct.7 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare;
46) operaţiuni la vedere (spot) – operaţiune de vânzare/cumpărare
de valută, cu decontare în maximum 2 zile de la data încheierii tranzacţiei,
la cursul valutar stabilit între părţi (curs spot), dacă părţile nu convin altfel;
47) operaţiune la termen (forward) – operaţiune de vânzare/cum-
părare de valută, cu decontare într-un termen mai mare de 2 zile lucrătoare
de la data încheierii tranzacţiei, la cursul valutar stabilit între părţi (curs
forward). În cazul în care aceasta este o zi nelucrătoare, decontarea are loc
în următoarea zi lucrătoare, dacă părţile nu convin altfel;
48) swap valutar10 – operaţiune de cumpărare şi vânzare simultană
a aceleiaşi sume în valută cu aceeaşi contrapartidă, cu decontarea la două
date de valută diferite (de regulă, spot şi forward), la cursuri de schimb
stabilite (spot şi forward)) la data tranzacţiei;
49) swap pe rata dobânzii – operaţiune de schimbare a ratei de
dobândă, pe baza unui acord contractual între două părţi, prin care fiecare parte
este de acord să facă plăţi periodice celeilalte părţi, într-un interval definit de
timp, în aceeaşi valută, reprezentând dobânda calculată în baza unei rate fixe,
pentru o parte, şi variabile, pentru cealaltă parte, aplicabile la acelaşi capital;
50) data valutei – data la care se face decontarea tranzacţiei;
51) data tranzacţiei – data la care se încheie tranzacţia;
52) schimbarea valutei de contract a unui împrumut – decizia
Ministerului Finanţelor Publice de redenominare valutară a unui împrumut
şi a condiţiilor financiare, în baza condiţiilor de piaţă, de comun acord cu
împrumutătorul;
10
Costin Kiriţescu, Emilian M. Dobrescu, Băncile. Mică enciclopedie, Editura
„Expert”, Bucureşti, 1998, p. 310-311.
209
53) redeschiderea emisiunilor de titluri de stat – operaţiunea prin
care Ministerul Finanţelor Publice decide atragerea de sume suplimentare de
la investitori, prin intermediul unei emisiuni de titluri de stat aflate deja în
portofoliul acestuia.
Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii datoriei publice
nr.313/2004, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 2.415/200411, completează
definiţiile de mai sus, respectiv cu noţiunea „administrarea datoriei publice”.
Astfel, prin administrarea datoriei publice se înţelege ansamblul
operaţiunilor generate de datoria publică privind dimensionarea, structurarea,
contractarea, derularea potrivit caracteristicilor stabilite, refinanţarea/rambursa-
rea, înregistrarea şi raportarea acesteia12.
SECŢIUNEA a II-a
ÎMPRUMUTURILE DE STAT
17
Cu privire la creditul bancar, a se vedea Gh. D. Bistriceanu, M. N. Adochiţei,
E. Negrea, Finanţele agenţilor economici, Editura Didactică şi Pedagogică,
R. A. Bucureşti, 1995, p.104 şi urm.
212
Ca act juridic, împrumutul de stat reprezintă o convenţie încheiată
între o persoană juridică sau fizică, în calitate de creditor, şi stat, în calitate de
debitor, prin care prima parte acceptă să pună la dispoziţia statului, cu titlu de
împrumut, o sumă de bani, iar cea de a doua parte se obligă să o restituie în
condiţiile convenite, plătind şi o anumită sumă pentru utilizarea împrumutului.
2. Particularităţi generale
Caracterizarea juridică a împrumutului de stat determină şi
particularităţile generale ale acestuia, dintre care menţionăm:
a) caracterul legal al împrumutului de stat, care în toate ţările
moderne constituţionale necesită o autorizaţie prealabilă a puterii
legislative, deoarece aceste împrumuturi dau naştere unei obligaţiuni
juridice în care subiectul pasiv este însuşi statul. Lipsa completă a unei
astfel de autorizaţii a parlamentului poate constitui o cauză de nulitate a
împrumutului de stat. În ţara noastră, această particularitate a împru-
mutului este prevăzută de Legea privind finanţele publice, care con-
diţionează lansarea împrumutului de stat de existenţa unei legi care să
autorizeze efectuarea lui18. În acelaşi sens, Legea privind datoria publică19
prevede că Guvernul poate contracta (angaja), în limita sumei aprobate de
Parlament, respectiv în condiţiile legii, împrumuturi interne sau externe;
b) natura juridică de contract, încheiat prin acordul de voinţă al
părţilor, spre deosebire de veniturile ordinare, permanente ale bugetelor
publice, impozitele şi taxele, care sunt stabilite în mod unilateral de către
stat, pe baza aşa-zisului „drept regalian” al statului. Această particularitate
a împrumutului de stat rezultă şi la noi din Legea privind finanţele publice şi
Legea privind datoria publică20. În general, Parlamentul este organul care
autorizează împrumutul şi stabileşte condiţiile esenţiale ale acestuia.
Guvernul fixează condiţiile secundare, iar Ministerul Finanţelor Publice
încheie contractul în numele statului. În ţara noastră, prin Legea privind
împrumutul de stat pentru finanţarea deficitului bugetului administraţiei
centrale de stat pe anul 1991, prima lege de acest gen după evenimentele din
decembrie 1989, Parlamentul României a autorizat direct Ministerul Finanţelor
să contracteze, în numele statului, un împrumut de stat în limita sumei de
65,5 miliarde lei, fără a implica şi guvernul în această operaţiune, stabilind
totodată, principalele elemente ale împrumutului. În acelaşi sens s-a procedat şi
cu împrumutul de stat pentru finanţarea deficitului pe anul 1992.
18
Legea nr. 500/2002, în M.Of. nr. 597 din 13 august 2002; cu privire la această
particularitate, a se vedea I. Gliga, Op. cit., p. 277.
19
Legea nr. 313/2004, în M. Of. nr. 577 din 29 iunie/2004.
20
Legea nr. 313/2004, în M. Of. nr. 577 din 29 iunie/2004.
213
În prezent, Legea datoriei publice (art.3) autorizează Guvernul să
contracteze împrumuturi de stat interne şi externe numai prin Ministerul
Finanţelor Publice;
c) caracterul rambursabil al împrumutului de stat, care reprezintă
un mijloc de mobilizare la dispoziţia statului a unor sume pe care acesta le
va restitui, după o anumită perioadă, creditorilor respectivi. Cu toate acestea,
au existat şi împrumuturi „perpetue”, pentru care nu s-a stabilit un termen
de restituire (statul restituie când vrea), ci numai obligaţia statului de a plăti
anumite dobânzi21;
d) caracterul oneros al împrumutului, care se acordă în schimbul
unei plăţi suplimentare, separat de rambursarea împrumutului, care se poate
stabili sub forma dobânzii şi câştigului22. Din prevederile Legii privind
finanţele publice şi ale legilor de autorizare a împrumutului de stat pentru
finanţarea deficitului, rezultă că s-a adoptat forma dobânzii. În acelaşi sens
este şi Legea privind datoria publică23.
21
A se vedea Iulian Văcărel, Împrumuturile de stat. Datoria publică, în lucrarea
Finanţele Publice, coordonator Iulian Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A.,
Ediţia a V-a, Bucureşti, 2006, p. 441 şi urm.
22
A se vedea I. Condor, Drept Financiar, Editor „Monitorul Oficial” R.A.,
Bucureşti, 1994, p.365.
23
A se vedea Elena Doina Leonte, Gestiunea datoriei publice, Editura Fundaţiei
România de Mâine, Bucureşti, 2004.
24
Idem.
214
SECŢIUNEA a III-a
CONTRACTAREA ŞI RAMBURSAREA
DATORIEI PUBLICE
25
A se vedea Angela Secrieru, Finanţe Publice, Editura „Epigraf”, Chişinău,
2004, p.310 şi urm.; Costin Kiriţescu, Emilian Dobrescu, Băncile. Mică Enciclopedie,
Editura „Expert”, Bucureşti, 1998, p. 96-97; I. Condor, op.cit., p.365-367.
215
Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale26; raportarea şi înregistrarea
datoriei publice locale se fac conform normelor metodologice emise de
Ministerul Finanţelor Publice.
Modalitatea de contractare pentru fiecare tip de instrument al datoriei
publice se aprobă prin normele metodologice emise în aplicarea legii27.
26
A se vedea H.G. nr. 158/2005, privind Constituirea, stabilirea componenţei şi
competenţei Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale, în M. Of. Nr. 220 din
16 martie 2005.
27
Aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, în M. Of. nr. 57 din 18 ianuarie 2005.
28
Pentru detalii a se vedea: M. Lăzeanu, Curs de Ştiinţă şi Legislaţie Financiară,
Editor M. Bădeanu, 1942, p. 751şi urm.; G.N. Leon, Elemente de Ştiinţă Financiară, vol.II,
Editura „Cartea Românească” S. A., Cluj, 1930, p. 245 şi urm.
29
A se vedea Iulian Văcărel, Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p. 268.
216
agricultori şi moşieri şi cu 20% cele contractate de proprietarii urbani30.
Măsura a fost determinată de marile scăderi ale preţurilor produselor
agricole, ale chiriilor şi imobilelor în localităţile urbane31.
2.3. Arozarea este operaţiunea de majorare a ratei dobânzii
împrumutului. Se practică în cazurile de scăderi mari ale cursului obligaţiunilor
de stat, pentru a elimina pericolul apariţiei de dificultăţi în plasarea de noi împru-
muturi de stat şi a menţine interesul publicului faţă de împrumutul a cărui
dobândă a scăzut.
2.4. Consolidarea constă în înlocuirea unui credit pe termen scurt cu
un credit pe termen lung. Prin această operaţiune se prelungeşte termenul de
rambursare a unui împrumut, urmărindu-se o reducere a cheltuielilor
bugetare anuale legate de datoria publică32.
3. Rambursarea datoriei publice guvernamentale
Rambursarea datoriei publice guvernamentale reprezintă o obligaţie
necondiţionată şi irevocabilă a statului, de plată a capitalului, a dobânzilor şi a
altor costuri aferente împrumuturilor contractate sau garantate: comisioanele,
valoarea discontului, cheltuielile cu plata altor servicii legate de contractarea
împrumuturilor de stat, precum şi cheltuielile aferente serviciilor prestate de
agenţiile de rating pentru evaluarea riscului de ţară plătite din bugetul de stat.
Rambursarea la scadenţă a ratelor de capital aferente datoriei
publice guvernamentale se efectuează:
- prin amortizarea datoriei publice guvernamentale (diminuarea
soldului împrumutului) din sursele constituite conform legii, sau
- refinanţarea datoriei publice guvernamentale conform prevederilor
legale.
În vederea plăţii serviciului datoriei publice guvernamentale se
acordă autorizare bugetară permanentă pentru efectuarea acestor cheltuieli.
În conformitate cu prevederile legale, sursele de plată pentru
serviciul datoriei publice guvernamentale sunt, după caz, următoarele:
a) disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului;
b) împrumuturile de stat pentru finanţarea şi refinanţarea
datoriei publice guvernamentale;
c) cheltuielile prevăzute cu această destinaţie în bugetul de stat;
d) sumele încasate de către instituţiile financiare mandatate de
Ministerul Finanţelor Publice pentru a administra împrumuturile externe
30
Legile din 19 aprilie 1932, aprilie 1933 şi 7 aprilie 1934.
31
A se vedea Gheorghe Alecu, Drept financiar, Ovidius University Press,
Constanţa, 2005, p. 213 -214.
32
Ioan Condor, Drept financiar şi fiscal, editor „Tribuna Economică”, 1996,
p. 504-505.
217
contractate de acesta, în numele şi în contul statului, de la beneficiarii finali
de împrumuturi;
e) sumele încasate de Ministerul Finanţelor Publice de la
beneficiarii finali ai împrumuturilor, în baza acordurilor de împrumut
subsidiar, încheiate în condiţiile acordurilor de împrumut intervenite între
statul român şi creditor.
f) sumele prevăzute în bugetele beneficiarilor finali, în baza
acordurilor de împrumut subsidiar şi a acordurilor de împrumut subsidiar şi
garanţie încheiate între Ministerul Finanţelor Publice, autorităţile administraţiei
publice locale şi agenţii economici de sub autoritatea acestora, în condiţiile
acordurilor de împrumut intervenite între statul român şi creditori;
g) sumele prevăzute în bugetele agenţilor economici care au
contractat împrumuturi cu garanţia statului;
h) fondul de risc, pentru situaţiile în care sunt executate garanţiile
emise de Ministerul Finanţelor Publice sau în cazul în care beneficiarii finali
ai împrumuturilor directe şi subîmprumutate nu îşi onorează obligaţiile
prevăzute în acordurile de împrumut subsidiar sau în acordurile de
împrumut subsidiar şi garanţie;
i) alte surse, în condiţiile legii33.
SECŢIUNEA a IV-a
DATORIA PUBLICĂ GUVERNAMENTALĂ DIRECTĂ
1. Titlurile de stat
Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să emită titluri de
stat, exprimate în monedă naţională şi în valută, atât pe piaţa internă, cât şi
pe piaţa externă, la momentele şi în cuantumurile considerate oportune, în
scopul îndeplinirii obiectivelor prevăzute la art. 18 din Legea nr. 313/2004.
Titlurile de stat pot fi emise:
a) în formă materializată, ca înscrisuri imprimate, cuprinzând
menţiuni obligatorii referitoare la emitent, valoarea nominală, rata dobânzii
sau a discontului, scadenţa, modul de transmisiune şi alte elemente specifice
fiecărei categorii de titluri; aceste instrumente pot fi utilizate de către
deţinători drept garanţii pentru împrumuturi;
b) în formă dematerializată, ca titluri pentru care emisiunea,
probaţiunea şi transmisiunea drepturilor încorporate se evidenţiază prin
înscriere în sistemul de înregistrare în cont; aceste instrumente pot fi
utilizate de către deţinători drept garanţii pentru împrumuturi.
Ministerul Finanţelor Publice poate delega unor agenţi sau altor instituţii,
pe bază de convenţie, atribuţii operaţionale privind emisiunea de titluri de stat.
Titlurile de stat dematerializate şi cele emise în formă materializată
sunt instrumente negociabile sau nenegociabile.
Titlurile de stat pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung.
Titlurile de stat vor fi oferite spre vânzare sub condiţia ca oferta să
includă cel puţin următoarele elemente:
a) denumirea, data emisiunii şi valoarea titlurilor de stat oferite;
b) forma împrumutului de stat reprezentat prin titlurile aferente – cu
discont sau purtător de dobândă;
219
c) rata dobânzii, metoda de calcul şi datele la care se plăteşte
dobânda, dacă este cazul;
d) data scadenţei şi opţiunile încorporate, dacă este cazul.
În luna decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor Publice va
anunţa programul de emisiune a titlurilor de stat pe piaţa internă şi
externă pentru anul următor. Acest program poate fi modificat, în cursul
anului, în funcţie de evoluţiile pieţelor financiare, prin prospectele de
emisiuni ale titlurilor de stat ce urmează a fi lansate în lunile următoare.
Ministerul Finanţelor Publice, Banca Naţională a României şi
Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare elaborează norme de reglemen-
tare a activităţilor şi operaţiunilor pe piaţa primară şi secundară a
titlurilor de stat în România.35
Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să ofere compensaţii
pentru titlurile de stat, emise în formă materializată, care au fost pierdute,
furate, distruse sau deteriorate, sub condiţia ca titlul de stat să fie
indentificabil prin serie, număr şi descriere, în conformitate cu
reglementările în vigoare, iar deţinătorul să fi efectuat formalităţile de
publicitate, în condiţiile legii.
SECŢIUNEA a V-a
GESTIONAREA GARANŢIILOR DE STAT
ŞI A SUBÎMPRUMUTURILOR
40
A se vedea definiţia noţiunii „data scadenţei”, paragraful 2, poziţia 33, din
secţiunea I a acestui capitol.
41
A se vedea Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură
fiscală, republicată în M. Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificările şi
completările ulterioare.
223
beneficiarii finali ai împrumuturilor garantate de stat sau subîmprumutate, a
comisioanelor la fondul de risc şi, respectiv, a ratelor scadente, dobânzilor,
comisioanelor şi a altor costuri aferente ale împrumutului;
d) fonduri alocate de la bugetul de stat în acest scop;
e) alte surse legal constituite42.
Sumele aflate în fondul de risc sunt destinate achitării obligaţiilor
aferente garanţiilor de stat şi celor aferente acordurilor de împrumut
subsidiar sau acordurilor de împrumut subsidiar şi de garanţie, în cazul în
care beneficiarii finali nu dispun de resurse financiare proprii pentru
achitarea obligaţiilor de plată.
Gestionarea fondului de risc este dată de lege în competenţa
Ministerului Finanţelor Publice şi se realizează prin contul curent general al
Trezoreriei Statului. Este necesar să fie avute în vedere siguranţa, lichiditatea şi
rentabilitatea fondurilor în raport de această ordine şi prioritate.
Modul de gestionare a fondului de risc şi reflectarea în
contabilitatea Trezoreriei Statului şi în contabilitatea persoanelor juridice a
operaţiunilor legate de acordarea de garanţii de stat şi subîmprumuturi se
stabilesc prin norme emise de Ministerul Finanţelor Publice.
2.3. Comisionul de risc Aşa cum am arătat, principala sursă a Fondului
de risc este constituită din sumele încasate sub formă de comision de la
beneficiarii împrumuturilor, cu excepţia autorităţilor administraţiei de stat.
Determinarea gradului de risc al solicitantului se face pe baza
analizei economice şi financiare a documentaţiei, prezentată de persoana
juridică solicitantă de garanţia de stat sau subîmprumut, de către Ministerul
Finanţelor Publice sau alt organ desemnat în acest scop.
Cuantumul comisionului de risc se stabileşte, în procente, de către
Ministerul Finanţelor Publice, în funcţie de gradul de risc determinat în
condiţiile de mai sus. Suma datorată se determină prin aplicarea cotei
procentuale la valoarea împrumutului garantat sau subîmprumutat.
Comisionul de risc reprezintă suma datorată la fondul de risc de
beneficiarul unui împrumut garantat sau subîmprumutat, în cuantumul şi la
termenele stipulate în convenţia de garantare, acordul de împrumut subsidiar
sau acordul de împrumut subsidiar şi de garanţie, încheiate cu Ministerul
Finanţelor Publice. Normele tehnice pentru determinarea comisionului de
risc se emit de către Ministerul Finanţelor Publice şi se aprobă prin ordin al
ministrului.
42
A se vedea şi pct.16 (13.2.1) din Normele metodologice de aplicare a
prevederilor Legii datoriei publice nr. 313/2004, aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, în
M. Of. nr. 57 din ianuarie 2005.
224
3. Executarea garanţiilor de stat, achitarea împrumuturilor
directe şi încetarea valabilităţii garanţiilor de stat
3.1. Executarea garanţiilor de stat. Cu cel puţin 10 zile
calendaristice înainte de data scadenţei, beneficiarul garanţiei de stat are
obligaţia de a informa în scris Ministerul Finanţelor Publice şi de a depune
documente justificative, declarând pe propria răspundere asupra lipsei
disponibilităţilor băneşti necesare achitării sumelor scadente43.
În caz că beneficiarul garanţiei de stat nu îşi poate îndeplini obligaţia de
plată, conform acordului de împrumut, el poate prezenta Ministerului Finanţelor
Publice o cerere de plată, pentru ca acesta din urmă să plătească sumele
cuvenite creditorului, în conformitate cu prevederile scrisorii de garanţie. Cererea
de plată va include: ratele de credit datorate, dobânzile şi alte costuri, precum şi
data plăţilor ce urmează să fie făcute instituţiei creditoare, de către Ministerul
Finanţelor Publice, în conformitate cu termenii scrisorii de garanţie.
Dacă specificaţiile din cererea de plată sunt în conformitate cu
clauzele scrisorii de garanţie, Ministerul Finanţelor Publice va dispune
transferarea sumei sau sumelor solicitate, din fondul de risc în contul
indicat de garantat şi de instituţia creditoare, la data specificată în cerere.
În cazul garanţiilor pentru împrumuturile în valută, Ministerul
Finanţelor Publice va cumpăra de la Banca Naţională a României valuta
necesară în vederea efectuării plăţilor scadente către instituţia creditoare.
Plata contravalorii în lei a valutei se va asigura din fondul de risc, în aceeaşi
zi în care este cumpărată valuta, la cursul valutar comunicat de Banca
Naţională a României valabil în ziua respectivă.
Procedura de executare a garanţiilor de stat, examinată mai sus, se
aplică în mod corespunzător şi în cazul acordurilor de împrumut subsidiar şi de
garanţie.
Sursele de plată pentru fondurile ce au făcut obiectul unor acorduri
de împrumut subsidiar sau de împrumut subsidiar şi de garanţie sunt
constituite în baza prevederilor acestor acorduri. Dacă beneficiarii finali şi
garanţii acestora, în cazul acordurilor de împrumut subsidiar şi de garanţie,
nu dispun de sursele financiare necesare onorării obligaţiilor, sursa o
constituie fondul de risc.
44
Republicată în M. Of. nr.863 din 26 septembrie 2005, cu modificările
ulterioare.
226
SECŢIUNEA a VI-a
ADMINISTRAREA DATORIEI PUBLICE GUVERNAMENTALE
1. Obiective urmărite
În activitatea de contractare şi de administrare a datoriei publice
guvernamentale, Ministerul Finanţelor Publice urmăreşte, ţinând seama de
condiţiile de piaţă, în principal, obiectivele:
a) optimizarea lichidităţilor pentru efectuarea cheltuielilor bugetare;
b) limitarea riscului de refinanţare;
c) optimizarea ponderii în portofoliu a titlurilor de stat negociabile;
d) administrarea riscului de curs valutar şi a riscului de dobândă;
e) constituirea dobânzilor la titlurile de stat în dobânzi de referinţă
pentru activitatea de intermediere financiară din România;
f) diversificarea bazei de creditori;
g) optimizarea cheltuielilor bugetare cu datoria publică în funcţie de
celelalte obiective.
45
Pentru detalii, a se vedea Elena Doina Leonte, Gestionarea datoriei publice,
Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2004, p. 15 şi urm.
227
h) prezintă, semestrial, Guvernului şi Parlamentului situaţia împru-
muturilor contractate direct de stat şi a celor garantate de stat;
i) elaborează normele prevăzute de Legea nr. 313/2004 în
competenţa sa;
j) elaborează anual contul general al datoriei publice, anexă la
contul general anual de execuţie a bugetului de stat46.
3. Operaţiuni de administrare
Pentru administrarea riscurilor asociate portofoliului datoriei
publice guvernamentale, Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să facă
următoarele operaţiuni, fără a se limita la acestea:
a) swap valutar şi alte operaţiuni specifice de administrare a
riscului valutar;
b) swap pe rata dobânzii şi alte operaţiuni specifice de
administrare a riscului de dobândă;
c) schimbarea valutei de contract a unui împrumut;
d) răscumpărarea titlurilor de stat pe piaţa secundară;
e) redeschiderea emisiunilor de titluri de stat.
Riscurile asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale
47
sunt :
a) riscul de piaţă – se referă la riscurile asupra costurilor serviciului
datoriei publice guvernamentale determinate de modificarea preţurilor de
piaţă (rata dobânzii, cursul de schimb valutar, preţul mărfurilor);
b) riscul de refinanţare – se referă la riscul de a nu putea refinanţa
datoria la scadenţe sau la riscul ca refinanţarea să se facă la costuri deosebit de
ridicate;
c) riscul de lichiditate – se referă la situaţia în care volumul
activelor lichide din piaţă diminuează rapid condiţiile unor obligaţii de plată
neanticipate din contul trezoreriei statului şi /sau se întâmpină dificultăţi în
atragerea într-o perioadă scurtă de timp de numerar prin împrumuturi;
d) riscul de credit – riscul nerespectării de către partener/emitent a
obligaţiilor de plată asumate prin contract, în sumele şi la termenele stabilite;
e) riscul de decontare – se referă la pierderile potenţiale pe care le poate
suferi guvernul ca rezultat al omisiunii partenerului de a-şi achita datoriile;
f) riscul operaţional – include diferite tipuri de risc, ca de exemplu
erori în diferite etape ale efectuării şi înregistrării tranzacţiilor, inadvertenţe sau
omisiuni în controlul intern sau ale sistemelor informatice sau serviciilor.
46
Normele metodologice, aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, în M. Of. Nr. 57 din
18 ianuarie 2005.
47
Normele metodologice de aplicare a Legii datoriei publice nr. 313/2004,
aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, în M.Of. nr. 57 din 18 ianuarie 2005 (pct.20.1).
228
Pe baza analizelor efectuate de direcţia de specialitate din
Ministerul Finanţelor Publice, urmare a evoluţiilor de pe pieţele de capital şi
a perspectivelor estimate de experţii instituţiilor financiare internaţionale,
pot fi identificate diferite riscuri la care portofoliile de împrumuturi
guvernamentale sunt expuse pe anumite perioade de timp.
După identificarea riscurilor la care sunt expuse anumite împrumuturi
sau grupuri de împrumuturi (portofolii de împrumuturi) se pot elabora note
de oportunitate a administrării şi asigurării riscurilor prin realizarea
unei/unor operaţiuni din Legea nr. 313/2004 (vezi lit. a.- e. de mai sus, fără a se
limita la acestea), supuse aprobării ministrului Finanţelor Publice.
Ministrul Finanţelor Publice poate apoi intra în operaţiuni de
administrare a riscurilor asociate unui împrumut sau portofoliu de împru-
muturi cu instituţii financiare interne sau internaţionale, prin încheierea de
contracte standardizate sau acorduri specifice cu acestea.
Veniturile obţinute sau cheltuielile rezultate in urma efectuării uneia
dintre operaţiunile prevăzute la lit. a.- e. de mai sus (exemplu: evoluţii
favorabile/defavorabile ale ratei dobânzii, cursului valutar sau altui element
care s-a avut în vedere în momentul efectuării uneia din operaţiuni),
reprezintă venituri, respectiv cheltuieli ale bugetului de stat.
SECŢIUNEA a VII-a
ÎNREGISTRAREA ŞI RAPORTAREA DATORIEI PUBLICE
48
Pentru dezvoltări, a se vedea Elena Doina Leonte, op. cit., p. 170 şi urm.
230
GHIDUL STUDENTULUI
A. Concepte-cheie
• Credit
• Datorie publică
• Serviciul datoriei publice
• Garanţie de stat – scrisoare de garanţie
• Împrumut de stat
• Titlu de stat
• Dobândă
• Operaţiuni la vedere (spot); la termen (forward)
• Swap-valutar; pe rata dobânzii
• Instituţie financiară internaţională
• Plasarea, conversia, arozarea şi consolidarea împrumuturilor de stat
• Rambursarea datoriei publice guvernamentale
• Subîmprumutarea împrumuturilor directe
• Gestionarea garanţiilor de stat şi a subîmprumuturilor
• Fond de risc
• Comisionul de risc
• Executarea garanţiilor de stat
• Încetarea valabilităţii garanţiei de stat
• Administrarea datoriei publice guvernamentale
• Riscurile asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale
232
CAPITOLUL X
BUGETUL COMUNITAR
1. Scurt istoric
Cuvântul „buget” îşi găseşte originea, aşa cum am arătat, în vechea
limbă franceză, şi anume, în expresia „bouge” şi „bougette”, care exprimau
înţelesul de pungă de piele sau pungă de bani. Anglo-saxonii au împrumutat
noţiunea de la francezi care, împreună cu italienii, o foloseau încă din Evul
Mediu. Primul document istoric în care se întâlneşte cuvântul „buget” în
Franţa, ca termen oficial, este Circulara din 9 Thermidor anul X (28 iulie
1802). În legislaţia franceză însă, noţiunea este utilizată numai din anul
1806 în Legea privitoare la finanţe (24 aprilie). La scurt timp, expresia s-a
răspândit şi în celelalte state din Europa.
Principiile dreptului bugetar modern au luat fiinţă mai întâi în
Anglia şi apoi s-au răspândit în celelalte state din Europa.
În concepţia ce stă la baza sistemului bugetar din statele moderne, a
prevedea, adică a stabili în mod analitic nevoile financiare ale unei perioade,
de obicei un an, şi a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a
fi cunoscute de către toţi cei care suportă sarcinile materiale ale bunei
funcţionări a administraţiei publice, constituie o obligaţie primordială a
organelor statului. Ca atare, „a face un buget înseamnă a enumera, a evalua
şi a compara, în mod periodic, dinainte şi pe o perioadă de timp în viitor,
cheltuielile de făcut şi veniturile de perceput”1.
Finanţele publice ale Uniunii Europene trebuie studiate prin
comparaţie cu cele ale unui stat naţional. Astfel, în studiul acestora, vom
distinge între:
- procesul bugetar, ce cuprinde prezentarea documentelor bugetare,
pregătirea acestora şi votarea bugetului; şi
1
C. de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’ État, Paris, 1920, p. 154.
233
- execuţia bugetului, respectând regulile contabilităţii publice şi
controlul financiar.
2
A se vedea G. Isaac, La rénovation des institutions financières des Communautés
européennes, în RTDE, nr. 4, 1977 p. 737-810.
234
în acest scop nu trebuie să depăşească 50% din Produsul Intern Brut pentru
fiecare stat membru);
d) prelevări din Produsul Naţional Brut, rata–de determinat
potrivit procedurii bugetare în lumina totalului tuturor celorlalte venituri –
aplicată la suma tuturor produselor naţionale brute, venituri provenind din
orice noi obligaţii financiare introduse în cadrul unei politici comune ;
e) venituri diverse, de exemplu, excedentele bugetare; tariful
serviciilor prestate de U.E.; impozitul comunitar pe venitul celor cca 30000
de salariaţi U.E. etc.
În ceea ce priveşte cheltuielile, distingem:
a) cheltuieli obligatorii, în cuantum de cca 45% din buget, sunt
destinate funcţionării instituţiilor şi altor organisme comunitare, ca, de
exemplu, Fondul FEOGA – Secţiunea Garanţie, Fondul European de
Dezvoltare Regională, angajamentele externe ale Comunităţilor, pescuitul;
b) cheltuieli neobligatorii, în cuantum de 55% din buget, care
includ: cheltuielile de personal, chiriile, Fondul FEOGA – Secţiunea
Orientare, Fondul European Social, mediul, transporturile, cercetarea,
energia, informaţia, invenţia.3
Într-un tabel, bugetul general al Uniunii Europene arată4 astfel:
VENITURI CHELTUIELI
Resurse proprii TVA Agricultură (FEOGA)
Resurse proprii bazate pe PIB Politica regională şi socială
Taxe vamale Cercetare, energie, industrie
Prelevări agricole Cooperare, dezvoltare
Cotizaţii pe zahăr Funcţionarea instituţiilor
3. Principii bugetare
Principiile bugetare, inspirate din dreptul financiar naţional, sunt:
anualitate, unitate, echilibru, universalitate, neafectarea veniturilor şi reguli
de utilizare a creditelor.
Observăm că, mai puţin ultimul principiu, şi în doctrina juridică
financiară română5 regăsim aceleaşi principii, chiar dacă, potrivit Legii
3
A se vedea gruparea cheltuielilor realizată mai amplu în lucrarea Mircea
Şt.Minea, Cosmin Fl.Costaş, Fiscalitatea în Europa la începutul mileniului III, Editura
„Rosetti”, Bucureşti, 2006, p.300-302.
4
Olimpiu Crauciuc, Organizaţii internaţionale interguvernamentale şi instituţii
economice internaţionale, Editura Silex, 2003, p. 167.
5
Ioan Condor, Radu Stancu, Silvia Cristea, Drept financiar bugetar şi fiscal,
vol. I, Editura S.C. „Condor Consulting and Taxation ” SRL, Bucureşti, 2003, p. 98-105.
235
finanţelor publice, nr. 500/20026, se prevăd în mod expres doar următoarele:
unităţii, universalităţii, specializării, unităţii monetare, anualităţii şi publicităţii.
a) Principiul anualităţii. Aceasta înseamnă că exerciţiul bugetar
este anual şi coincide cu anul calendaristic, respectiv de la 1 ianuarie la 31
decembrie (art. III – 309 din Constituţia Europeană).
Potrivit acestui principiu, durata de timp pentru care au fost
autorizate încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor este de un an. În
consecinţă, bugetul trebuie aprobat în fiecare an.
Anualitatea nu exclude posibilitatea creării unui cadru financiar
multianual. Astfel, conform Constituţiei Europene (art. III–308), cadrul
financiar multianual se stabileşte pentru o perioadă de cel puţin cinci ani,
incluzând valorile plafoanelor anuale ale alocărilor de angajare pe categorii
de cheltuieli şi valoarea plafonului anual de credite pentru plăţi. Categoriile
de cheltuieli corespund marilor sectoare de activitate ale Uniunii Europene.
Cadrul financiar se stabileşte de către Consiliul de Miniştri al
Uniunii prin reglementare europeană, iar în cazul în care o astfel de
reglementare nu a fost adoptată la încheierea cadrului financiar precedent,
plafoanele şi alte dispoziţii corespunzătoare ultimului an sunt extinse,
aplicându-se până la adoptarea acestei reglementări.
În prezent, U.E. adoptă buget multianual pe o perioadă de 7 ani.
b) Principiul unităţii bugetare. Potrivit acestuia, este obligatorie
includerea într-un singur document a tuturor veniturilor şi cheltuielilor
prevăzute pentru un exerciţiu bugetar. El poate fi corelat şi cu unitatea
monetară în care se exprimă bugetul ; astfel, conform Constituţiei
Europene, atât cadrul financiar multianual, cât şi bugetul anual se stabilesc
în euro (art. III–316). Există şi unele bugete anexe pentru persoane juridice
în strânsă legătură cu U.E.
c) Principiul echilibrului bugetar. Acesta implică faptul că bugetul
trebuie să fie echilibrat (balansat), respectiv ca veniturile sale să acopere
integral cheltuielile.
Această situaţie nu exclude posibilitatea unui deficit bugetar (când
cheltuielile depăşesc veniturile) sau cea a unui excedent bugetar (veniturile
depăşesc cheltuielile). Excedentul bugetar se include în bugetul următor.
Dacă apar depăşiri de cheltuieli, ele vor putea fi efectuate în limita
resurselor prevăzute în buget; eventual, veniturile vor putea fi mărite, dar
numai din resurse proprii.
Practica în Uniunea Europeană constă în elaborarea şi aprobarea de
bugete echilibrate.
6
M. Of. nr. 597 din 13 august 2002, art. 8-13 din lege.
236
d) Principiul universalităţii. Acesta implică includerea în buget a
veniturilor şi cheltuielilor cu sumele lor totale în sume brute. În ceea ce
priveşte avantajul acestuia, ne însuşim opinia unui autor francez7, potrivit
căruia „principiul universalităţii permite cunoaşterea şi controlul sumei
exacte a cheltuielilor publice. Distingând, pe de o parte, veniturile şi, pe de
alta, cheltuielile, devine imposibil, fie să se compenseze veniturile şi
cheltuielile, fie să se afecteze un anumit venit unei anumite cheltuieli.” Deci,
veniturile constituie o masă unică, pusă la dispoziţia U.E. de către statele
membre.
e) Neafectarea veniturilor. Acest principiu este în strânsă legătură
cu cel anterior şi înseamnă că, prin perceperea lor, veniturile bugetare se
depersonalizează, adică servesc la acoperirea cheltuielilor privite în
ansamblul lor. Aşadar, nu este admisă perceperea unui venit public
pentru finanţarea unei anumite cheltuieli publice comunitare.
f) Reguli de utilizare a creditelor. Acest principiu corespunde
parţial principiului specializării bugetare, reglementat în dreptul bugetar
român. Potrivit acestuia, sunt admise individualizarea veniturilor publice
pe surse de provenienţă şi specializarea creditelor bugetare pe categorii de
cheltuieli. Apare astfel posibilitatea efectuării de viramente de alocări, fie
de la un capitol al bugetului la alt capitol, fie de la o subdiviziune la altă
subdiviziune, sau posibilitatea reportării limitate şi doar pentru exerciţiul
bugetar următor8 (art. III–313 alin. 3 şi III–312 alin.1).
g) Principiul bunei gestiuni financiare, constând de fapt în
aplicarea principiilor economiei, eficienţei şi eficacităţii. Astfel, economia
presupune ca mijloacele financiare prevăzute a se colecta la bugetul U.E. să
fie disponibile în timp util şi în cuantumurile necesare pentru fiecare
acţiune; eficienţa pretinde stabilirea unui raport perfect între mijloacele
puse în operă şi rezultate; eficacitatea vizează atingerea obiectivelor fixate
şi obţinerea rezultatelor scontate.9 Respectarea acestui principiu prezumă
stabilirea unor indicatori de performanţă pentru autorităţile responsabile de
gestionarea creditelor bugetare. Totodată, este instituită evaluarea anterioară
şi posterioară pentru toate programele şi activităţile realizate cu cheltuieli de
la bugetul U.E.
7
Pierre Lalumière, Les finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970,
p. 67-68.
8
Pentru detalii, a se vedea Louis Cartou, Jean-Louis Clergerie, Annie Gruber,
Patrick Rambaud, L’ Union Européenne, Ed. Précis Dalloz, ediţia a III-a, 2000, Paris,
p. 214-217.
9
Ibidem, p.255.
237
h) Principiul transparenţei este asigurat prin desfăşurarea tuturor
activităţilor bugetare „la vedere”, ceea ce înseamnă publicarea bugetului în
„Jurnalul Oficial al Comunităţii”.
4. Procedura bugetară
Bugetul UE se adoptă după o procedură ce se desfăşoară în următoarele
etape, reglementate de Constituţia Europeană (art. III–310, 311) :
A. Într-o primă etapă, fiecare instituţie comunitară este obligată ca,
înainte de 1 iulie, să elaboreze un bilanţ provizoriu de cheltuieli. În această
fază, Comisia grupează aceste bilanţuri într-un proiect de buget, la care
anexează un aviz ce poate conţine previziuni divergente (diferite de cele ale
instituţiilor care le-au înaintat).
Acest proiect cuprinde o previziune (estimare) a veniturilor şi una
pentru cheltuieli.
Comisia este competentă să modifice acest proiect în cursul
procedurii, până la convocarea Comitetului de Conciliere.
B. Într-o a doua etapă, Comisia prezintă acest proiect de buget
Parlamentului European şi Consiliului de Miniştri, până cel mai târziu la
data de 1 septembrie a anului care precede execuţia bugetului.
C. În a treia etapă, Consiliul de Miniştri adoptă poziţia asupra
proiectului de buget şi o transmite Parlamentului European, până cel mai
târziu la data de 1 octombrie a anului anterior celui în care se va executa
bugetul. Cu acest prilej, Consiliul informează Parlamentul European în
legătură cu motivele pe care s-a întemeiat în adoptarea poziţiei comunicate.
D. În etapa a patra, Parlamentul European, preluând proiectul,
poate adopta, în 42 de zile de la transmitere, una din poziţiile următoare
asupra acestuia:
a) aprobă poziţia Consiliului de Miniştri ;
b) nu se pronunţă în termenul de 42 de zile, caz în care legea
europeană a bugetului se consideră adoptată;
c) propune, cu majoritatea membrilor ce-l compun, amendamente la
poziţia Consiliului de Miniştri, textul astfel modificat fiind transmis
Consiliului şi Comisiei. În acest caz, preşedintele Parlamentului, cu acordul
preşedintelui Consiliului de Miniştri, convoacă Comitetul de Conciliere.
La acest stadiu, este posibil ca, în termen de 10 zile de la
comunicarea amendamentelor Parlamentului, Consiliul de Miniştri să le
aprobe în integralitate. În acest caz, Comitetul de Conciliere nu se
întruneşte. Dacă această alternativă nu s-a produs, este convocat Comitetul
de Conciliere.
Reunind membrii Consiliului de Miniştri sau reprezentanţii lor şi tot
atâţia membri reprezentând Parlamentul European, Comitetul de
238
Conciliere are misiunea de a ajunge la un acord între instituţiile comunitare,
în termen de 21 de zile de la data convocării. Concilierea se încheie cu un
acord dacă se obţin votul majorităţii calificate a membrilor Consiliului de
Miniştri (sau a reprezentanţilor lor) şi votul majorităţii membrilor
Parlamentului.
În scopul realizării acordului, la lucrările Comitetului de Conciliere
participă şi Comisia Europeană.
Odată acordul realizat, atât Consiliul de Miniştri, cât şi Parlamentul
au la dispoziţie 14 zile, de la data aprobării proiectului de buget în cadrul
Comitetului de Conciliere, pentru a aproba separat acest proiect. Astfel,
în cazul Consiliului de Miniştri, trebuie obţinută majoritatea calificată, iar în
cazul Parlamentului majoritatea simplă.
În legătură cu acest ultim termen de 14 zile pot apărea mai multe
posibilităţi. Astfel:
a) dacă atât Parlamentul, cât şi Consiliul U.E. aprobă proiectul
comun sau nici unul dintre ele nu se pronunţă, sau dacă o instituţie aprobă
proiectul în timp ce cealaltă nu se pronunţă, legea bugetului se consideră
adoptată conform proiectului comun;
b) Parlamentul European, cu majoritatea membrilor ce-l compun, şi
Consiliul Uniunii Europene resping proiectul, sau când una dintre instituţii
respinge proiectul în timp ce cealaltă nu se pronunţă, un nou proiect de
buget va fi prezentat de către Comisie;
c) Parlamentul European respinge proiectul comun, în timp ce
Consiliul U.E. îl aprobă, caz în care un nou proiect de buget va fi
prezentat de Comisie;
d) Parlamentul aprobă proiectul iar Consiliul U.E. îl respinge, caz în
care Parlamentul poate, într-un termen de 14 zile de la data respingerii de
către Consiliul U.E., să decidă în prezenţa majorităţii membrilor săi şi a 3/5
din voturile exprimate şi să confirme o parte sau toate amendamentele
formulate. Dacă unul dintre amendamentele Parlamentului nu este
confirmat, va fi reţinută poziţia formulată de Comitetul de Conciliere.
Bugetul va fi adoptat în considerarea acestei poziţii a Comitetului de
Conciliere.
Dacă, într-un termen de 21 de zile, Comitetul de Conciliere nu
ajunge la un acord asupra proiectului comun, Comisia va propune un nou
proiect de buget.
E. Ultima etapă constă în declararea bugetului ca fiind definitiv.
Aceasta intră în competenţa preşedintelui Parlamentului şi constituie
momentul de închidere a procedurii de adoptare a bugetului.
Există şi o procedură provizorie, folosită în cazul în care, la
începutul unui exerciţiu financiar, bugetul nu a fost adoptat. În acest caz, pot
239
fi efectuate cheltuieli lunare, în limita reprezentând a 12-a parte din
veniturile înscrise în bugetul anului precedent. La propunerea Comisiei,
Consiliul de Miniştri poate adopta o decizie europeană de autorizare a
depăşirii cuantumului reprezentând a 12-a parte, dar trebuie să
încunoştiinţeze de urgenţă şi Parlamentul.
Decizia îşi produce efectele dacă, în termen de 30 de zile de la
adoptare, Parlamentul, hotărând cu majoritatea membrilor, nu a decis să
reducă cuantumul propus de Consiliu.
240
special privind instrucţiunile date serviciilor însărcinate cu executarea
bugetului. Aceste rapoarte sunt, de asemenea, transmise Curţii de Conturi10.
6. Controlul financiar
Finanţele publice implică adoptarea unui sistem riguros de control.
În Uniunea Europeană există două categorii de control:
a) unul, la nivelul execuţiei bugetare, care are în vedere
ordonatorii de credite şi contabilii;
b) celălalt, la nivelul instituţiilor comunitare, care este în
competenţa Curţii de Conturi.
6.1. Ordonatorii de credite. Execuţia bugetară a cheltuielilor
bugetare parcurge următoarele faze: angajament, lichidare, ordonanţare şi
plată.
Execuţia bugetară se bazează pe principiul separării atribuţiilor
persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuţiile
persoanelor care au calitatea de contabil.
Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării11
cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de credite, iar plata
acestora se efectuează de către contabil.
Separarea ordonatorilor de credite de contabili constituie regula de
organizare care stă la baza execuţiei bugetului comunitar.
Numai ordonatorilor le aparţine competenţa de a angaja
cheltuielile, de a constata drepturile ce trebuie încasate, de a emite titluri de
încasare şi de plată12. În principiu, Comisia Europeană este ea însăşi
ordonator de cheltuieli şi încasator de venituri ale Uniunii Europene.
Totodată, această calitate aparţine şi altor instituţii, cum ar fi: Parlamentul,
Consiliul de Miniştri, Curtea de Justiţie, Curtea de Conturi, pentru secţiunile
din buget ce le revin.
Comisia şi preşedintele instituţiilor enumerate pot să-şi delege
competenţa de ordonator, dar delegatarii nu dispun decât în limita
atribuţiilor conferite în mod expres.
Fiecare instituţie numeşte un controlor financiar, în aşa fel încât să
i se asigure independenţa în exercitarea atribuţiilor ce-i revin.
Controlorul verifică îndeplinirea de către ordonator a operaţiunilor
de angajare şi ordonanţare a cheltuielilor, dar şi încasarea veniturilor.
10
În acest sens, Octavian Manolache, Drept comunitar, Ed. All Beck, ediţia
a III-a, Bucureşti, p. 125-128.
11
Ordonanţarea este actul prin care ordonatorul dă ordin contabilului de a plăti o
sumă de bani, prin emiterea unui ordin de plată.
12
Louis Cartou, op.cit., p. 226.
241
6.2. Contabilii. Fiecare instituţie comunitară dispune de un contabil
care are atribuţii privind încasările şi plăţile. Acesta poate colabora cu unul
sau mai mulţi contabili subordonaţi.El exercită un control asupra cheltuie-
lilor în sensul că, în caz de eroare materială, de nerespectare a formei
prescrise de regulamentele financiare comunitare, poate suspenda plata.
Răspunderea ordonatorilor, controlorilor financiari şi a contabililor
este reglementată prin regulamente financiare comunitare.
6.3. Curtea Europeană de Conturi. Curtea Europeană de Conturi
exercită un control a posteriori (ulterior), care vine să completeze controlul
exercitat asupra ordonatorilor în execuţia bugetară.
Curtea Europeană de Conturi are o triplă misiune: să controleze, să
avizeze şi să recomande Parlamentului să acorde descărcare Comisiei13.
a) Funcţia de control. Curtea controlează totalitatea cheltuielilor şi
veniturilor Comunităţilor europene CE, CECA, Euratom, adică:
- bugetul general al Comunităţilor Europene;
- operaţiuni finanţate în afara bugetului pentru contribuţii ale statelor
membre în baza Fondului European de Dezvoltare (FED) (1 mlrd.EURO/an);
- operaţiunile de împrumutare şi de împrumut ale Comunităţilor.
Curtea controlează, de asemenea, organismele create de
Comunitate (Centrul european pentru formare profesională, Joint European
Forms, referitor la fuziunea termonucleară etc.). Ea examinează legalitatea
şi regularitatea veniturilor şi cheltuielilor.
Curtea asigură buna gestionare financiară a Uniunii Europene
(evaluarea rezultatelor în raport cu previziunile).
b) Funcţia consultativă. Curtea de Conturi este, în mod obligatoriu,
consultată referitor la orice proiect al Uniunii Europene în domeniul
financiar şi bugetar.
c) Curtea poate, între altele, să fie consultată pentru orice proiect de
reglementare având incidenţă financiară semnificativă ; un fel de control
preventiv este astfel exercitat.
d) Curtea Europeană de Conturi şi executarea bugetului Uniunii
Europene. Tratatul din 1975, care a creat Curtea Europeană de Conturi, a
învestit în acelaşi timp Parlamentul European cu competenţa de a
pronunţa anual descărcarea pentru executarea bugetului. Consiliul de
Miniştri este asociat acestei proceduri şi lui îi revine efectiv obligaţia de a
adresa Parlamentului o „recomandare de descărcare”. Observaţiile şi
recomandările Curţii Europene de Conturi permit atât Consiliului de
Miniştri, cât şi Parlamentului să se pronunţe în cunoştinţă de cauză.
13
Olimpiu Crauciuc, op.cit., p. 167-168.
242
Parlamentul European Consiliul de Miniştri
Prezentarea raportului anual al Curţii de Examinarea Raportului Curţii Europene de
Conturi în faţa Comisiei parlamentare de Conturi de către Comitetul bugetar al
control bugetar Consiliului
Şedinţa plenară a Parlamentului European, Audierea Preşedintelui Curţii Europene de
vot de descărcare Conturi de către Consiliu (ECOFIN)
Recomandarea de descărcare
GHIDUL STUDENTULUI
A. Concepte-cheie
• Tratate bugetare
• Venituri proprii
• Cheltuieli obligatorii
• Cheltuieli neobligatorii
• Cadru financiar multianual
• Unitate monetară
• Echilibru bugetar
243
• Excedent bugetar
• Deficit bugetar
• Neafectarea veniturilor
• Procedură bugetară
• Comitet de Conciliere
• Procedură bugetară provizorie
• Execuţia bugetară
• Descărcarea de gestiune
• Curtea Europeană de Conturi
• Ordonatori de credite
• Funcţia de control a Curţii Europene de Conturi
• Funcţia consultativă a Curţii Europene de Conturi
• Raportul anual al Curţii Europene de Conturi
• Combaterea fraudei
B. Teme pentru dezbateri
• Conţinutul Bugetului Comunitar
• Componenţa veniturilor proprii ale U.E.
• Componenţa cheltuielilor bugetare comunitare
• Principiul anualităţii bugetare comunitare
• Principiul unităţii bugetare comunitare
• Principiul echilibrului bugetar
• Principiul universalităţii
• Neafectarea veniturilor
• Reguli de utilizare a creditelor
• Etapele procedurii bugetare
• Procedura bugetară provizorie
• Executarea bugetului şi disciplina bugetară
• Procedura descărcării de gestiune
• Categoriile de control financiar
• Ordonatorii de credite – atribuţii
• Rolul contabililor
• Funcţiile Curţii Europene de Conturi
244
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
• Alecu, Gh., Drept Financiar şi Fiscal, Editor Ovidius University Press, Constanţa,
2005
• Anghelache, G., Bugetul de stat, în lucrarea Finanţe Publice, ediţia a V-a,
coordonator I. Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006
• Aslan, C.,Th., Tratat de finanţe, Tipografiile române unite, Bucureşti, 1925
• Baker, Ph., Double Taxation Agreements and International Tax Law, Sweetand
Maxwell, London, 1991
• Bistriceanu, Gh., Adochiţei, E., Negrea, E., Finanţele agenţilor economici, Editura
Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 1995
• Bistriceanu, Gh., Asigurările sociale, în lucrarea Finanţe Publice, ediţia a V-a,
coordonator I. Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006
• Bouvier, M., Esclassan, M.C., J.P. Lassole, Finances publiques, 3-e edition, Paris,
1996
• Bufan, R. (coordonator), Tratat de Drept fiscal, Partea generală, vol.I, Editura
Lumina Lex, 2005
• Cartou, L., Droit fiscal international et européen, Dalloz, Paris, 1981
• Condor, I., Evitarea dublei impozitări internaţionale/International Double Tax
Avoidance, Editor R.A. „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1999
• Condor, I., coordonator, Drept financiar, bugetar şi fiscal, Vol.I, Editor S.C.
„Condor Consulting & Taxation”, SRL, Bucureşti, 2003
• Condor, I., Bazele programelor de finanţare, comunitară şi din alte surse externe,
Editura Fundaţiei România de Mâine, 2004
• Condor, I. şi alţii, Drept vamal şi fiscal, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2002
• Corduneanu, C., Sistemul fiscal şi ştiinţa finanţelor, Editura „CODECS”,
Bucureşti, 1998
• The Concise Oxford Dictionary of Current English, the 8-th edition, edited by
R.E. Allen Clarendon Press, Oxford
• Craig, P., Burca, G., E.C., Law. Text, Cases and Materials, Clarendon Press,
Oxford, 1996
• Crauciuc, O., Organizaţii internaţionale interguvernamentale şi instituţii
economice internaţionale, Editura Silex, 2003
• Crumbley, D.L., Friedman, J.P., Dictionary of Tax Terms. Barron’s Educational
Series, Inc., New York, 1994
245
• Dascălu, E.D., Ruşanu, R.D., Finanţe publice, Editura Fundaţiei România de
Mâine, Bucureşti, 2005
• Davidoglu, L., Legea contribuţiunilor directe, adnotată, Tiparul Românesc S.A.,,
Bucureşti, 1932
• Dicţionar de economie, ediţia a doua, Editura Economică, Bucureşti, 2001
• Dicţionar juridic de comerţ exterior, coordonatori ştiinţifici Ştefănescu, B.,
Căpăţână. Oc., Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1986
• Draft double taxation on income and capital, O.E.C.D.–Publications, Paris, 2003
• Downes, J., Goodman, J.E., Dictionary of Finance and Investment Terms,
3-rd edition, Barron’s Financial Guides, New York, 1991
• Duverger, M., Finances publiques, P.U.F. Paris, 1978
• Gliga, I., Dreptul finanţelor publice, Editura All, Bucureşti, 1994
• Gliga, I., Drept financiar, Editura Humanitas, Bucureşti, 1998
• International Tax Glossary, Second Edition, Editor „International Bureau of Fiscal
Documentation”, Amsterdam, 1992.
• Istoria dreptului românesc, vol.II, partea I, Editura Academiei, Bucureşti, 1984
• Jeze, G., Cours de finances publiques, editor M.Giard, Paris, 1929
• Kiriţescu, C.C., Dobrescu, E.M., Băncile. Mică enciclopedie, Editura „Expert”,
Bucureşti, 1998
• Lalumiere, P., Les finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970
• Lăzeanu, M., Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, editor M.Bădeanu, Bucureşti,
1942
• Leicu, C., Eliminarea dublei impuneri în relaţiile financiar-comeciale, Editura
„Lumina Lex”, Bucureşti, 1995
• Leon, G., Elemente de ştiinţă financiară, Bucureşti, 1926
• Leon, G., Istoria Economiei Publice la Români, Bucureşti, 1924
• Leonte, E.D., Gestiunea datoriei publice, Editura Fundaţiei România de Mâine,
Bucureşti, 2004
• Lupus, J., Sistemul financiar al Principatelor Române sub Regulamentul Organic,
Bucureşti, 1905
• Macovei, E.I., Lexicon de finanţe-credit,contabilitate şi informatică financiar-
contabilă, vol.I, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981
• Manolache, O., Drept comunitar, Editura All Beck, ediţia a III-a, 2004
• Marian, Al., Convenţii fiscale încheiate de România, Editura „Economică”,
Bucureşti, 2003
• Marin, G., Puiu, A. (coordonatori), Dicţionar de relaţii economice internaţionale,
Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1993
• Matei, Gh., Finanţe generale, Editura Mondo-E.C., Craiova, 1994
• Minea, Şt.,M., Dreptul finanţelor publice, Editura „Accent”, Cluj-Napoca, 1999
• Minea,Şt.,M., Costaş, C.Fl., Fiscalitatea în Europa la începutul mileniului III,
Editura Rosetti, Bucureşti, 2006
• Moşteanu, T.(coordonator), Finanţe.Buget., Editura Economică, Bucureşti, 2001
• Moşteanu, T., Trezoreria statului, în lucrarea Finanţe publice, ediţia a V-a,
coordonator I.Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2003
• Muzellac, R., Finances publiques, 6-e edition, Edition Sirey, Paris, 1989
246
• Plasachaert, Sylvain R.F., Schedalar, Global and Dualistic Patterns of Income
Taxation, Editor „International Bureau of Fiscal Documentation”, Amsterdam,
1988
• Săsană, E.M., Aparatul fiscal, Tirajul, Institutul de Arte Grafice, Bucureşti, 1940
• Secrieru, A., Finanţele publice. Instrumente şi mecanisme financiare de
intervenţie guvernamentală, Editura „Epigraf”, Chişinău, 2004
• Sempe, H., Budget et trésor, 2-e edition, Edition Cujos, Paris, 1989
• Shackleton, M., Financing the European Community (Pinter, 1990)
• Shultz, W., Flaris, L., American Public Finances, New York, 1964
• Spitz, B., International Tax Planning, London, Butterworths, 1972
• Stoica, E., Descentralizarea financiară a serviciilor publice locale, Editura
„Dareco”, Bucureşti, 2004
• Şaguna, D.D., Drept financiar şi fiscal – Tratat -, Editura All Beck, Bucureşti,
2003
• Şaguna,D.D.,Şova,D., Drept financiar public,Editura All Beck,Bucureşti, 2005
• Taxes Encyclopedia–1992 text of the OECD Model Agreement and Commentary,
London, vol.I
• Tixier, G., ş.a., Droit fiscal international. Pratique française, Paris, 1974.
• Trotabas, L., Finances publiques, Paris, Librairie Dalloz, 1964
• Ţâţu, L., ş.a., Fiscalitate. De la lege la practică, Editura All Beck, Bucureşti, 2004
• Văcărel, I., Bugetul pe programe multianual. Concepţii, reglementări, rezultate,
perspective, Editura Academiei Române, Bucureşti, 2002
• Văcărel, I., Finanţe publice. Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1981
• Văcărel. I., Împrumuturile de stat. Datoria publică, în lucrarea Finanţele publice,
ediţia a V-a, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006
• Văcărel, I., Noţiuni introductive, în Finanţe publice, Editura Didactică şi
Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006
• Văcărel, I., Politici fiscale şi bugetare în România. 1990-2000, Editura „Expert”,
Bucureşti, 2001
• Văcărel, I., Probleme ale teoriei finanţelor, Editura Ştiinţifică, Bucureşti,1963
• Vasilescu, I., Românu, I., Dicţionar de investiţii, Editura „Lumina Lex”,
Bucureşti, 2003
• Vintilă, G., Călin, M., Vintilă, N., Fiscalitate, Editura „Economică”, Bucureşti,
2002
• Vogel, K., Double taxation conventions, Khuwer Law and Taxation Publishers
Deventer Boston, 1994
247
• Condor, I., Procedurile de control şi de jurisdicţie ale Curţii de Conturi, în revista
„Tribuna Economică” nr.1 şi 2/1997
• Condor, I., Un nou regim juridic al contribuţiilor pentru asigurări sociale, în
revista „Impozite şi taxe” nr.8/1995
• Council of Europe, European Charter of Local Self-Government and Explanatory
Report. Council of Europe, 1986, reprinted 1996
• Dascălu, E.D., Clasificarea COFOG-bază de examinare a structurii cheltuielilor
guvernamentale în statele membre ale Uniunii Europene, în „Revista de finanţe
publice şi contabilitate” nr.1/2006
• Hoanţă, N., Finanţele private-baza unor finanţe publice solide, în „Tribuna
Economică” nr.5/1995
• Ionescu, L., Trăsături ale finanţelor publice şi ale politicii fiscale, în revista
„Finanţe. Credit. Contabilitate” nr.9/2001
• Isac, G., La renovation des institutions financiers des Communautés europeenes,
în RTDE nr.4/1977
• Kesner-Skreb, M., Budget deficit in Central and East European Countries
Undergoing Transition, în revista „Financijska Praksa”, Zagreb (Croaţia),
nr.4/1993
• Nan, A., Fundamentare, Raportare şi Control în realizarea programelor care se
finanţează din bugetele ordonatorilor principali de credite, în revista „Finanţe.
Credit. Contabilitate”, nr.7-8/2001
• Popescu, L., Budică, I., Finanţele publice şi reconsiderarea sarcinilor acestora în
contextul actual, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate”, nr.2/2001
• Popescu, L., Definirea sistemului fiscal în literatura economică actuală, în revista
„Finanţe. Credit. Contabilitate”, nr.10/2001
• Preda, M., Centralizarea şi descentralizarea în administraţia publică, în revista
„Dreptul”, nr.9/1995
• Ruşanu, D.R., Derularea fluxurilor financiare de la şi către bugetul Uniunii
Europene, în revista „Finanţe publice şi contabilitate”, nr.2/2006
• Sichigea, N., Popescu, L., Funcţiile şi obiectivele finanţelor firmelor, în revista
„Finanţe. Credit. Contabilitate”, nr.1/2002
• Tudose, L., Procesul de descentralizare în Franţa, în revista „Tribuna
Economică” nr.1-2/1996
248