UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA IAI FACULTATEA DE DREPT

DREPT ADMINISTRATIV I TIINA ADMINISTRAIEI

PARTEA I
Asist. univ. drd. CTLIN BLAN

- SUPORT CURS Anul II Semestrul I

2008

CUPRINS
Prezentare preliminar ............................................................................................... Cap. I. Dreptul i administraia public ................................................................... I.1. Noiunea de administraie public ..................................................................... I.2. Sistemul administraiei publice ......................................................................... I.3. Dreptul administrativ ca ramur a sistemului de drept ...................................... I.4. Dreptul administrativ i tiina administraiei ................................................... I.5. Raportul juridic de drept administrativ ............................................................. Cap. II. Administraia public central .................................................................... II.1. Precizri prealabile ........................................................................................... II.2. Unitile administrativ-teritoriale, cadru de realizare a administraiei publice centrale ............................................................................................................. II.3. Guvernul .......................................................................................................... II.3.1. Rolul Guvernului ..................................................................................... II.3.2. Modul de lucru al Guvernului ................................................................. II.3.3. Primul Ministru ....................................................................................... II.3.4. Secretariatul General al Guvernului ........................................................ II.3.5. Minitrii ................................................................................................... II.3.6. Actele juridice ale Guvernului ................................................................ II.3.7. Rspunderea politic a Guvernului ......................................................... II.3.8. Rspunderea penal a membrilor Guvernului ......................................... II.4. Autoriti de specialitate ale administraiei publice centrale ........................ II.5. Autoriti administrative autonome ............................................................... II.6. Actele autoritilor administrative de specialitate ......................................... Cap. III. Administraia public local ...................................................................... III.1. Principiile administraiei publice locale ........................................................ III.1.1. Precizri prealabile ............................................................................... III.1.2. Principiul autonomiei locale, principiul descentralizrii, principiul desconcentrrii serviciilor publice ..................................................................... III.1.3. Principiul eligibilitii ............................................................................ III.1.4. Principiul legalitii ................................................................................ III.1.5. Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit .................................................................................................... III.2. Autoritile administraiei publice locale ........................................................ III.2.1. Autoritile administraiei publice locale din comune i orae .............. III.2.2. Autoritile administraiei publice locale din judee .............................. 3 6 6 7 8 9 9 11 11 11 13 13 14 15 16 16 17 18 20 21 23 23 25 25 25 25 30 31 32 33 33 35

III.2.3. Prefectul ................................................................................................. Cap. IV. Funcia public. Serviciul public ................................................................ IV.1. Funcia public ............................................................................................... IV.1.1. Precizri prealabile ................................................................................ IV.1.2. Clasificarea funciilor publice ................................................................ IV.1.3. Condiiile de acces ntr-o funcie public .............................................. IV.1.4. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici ....................................... IV.1.5. Rspunderea funcionarilor publici ........................................................ IV.2. Serviciul public ............................................................................................... Teste .............................................................................................................................. Bibliografie recomandat .............................................................................................. Rspunsuri Teste ........................................................................................................... Resurse WEB ................................................................................................................

36 39 39 39 40 41 42 47 51 55 61 61 62

PREZENTARE PRELIMINAR
Lucrarea de fa i propune s prezinte ntr-un mod sintetic cele mai importante aspecte privind dreptul administrativ, principiile fundamentale ale dreptului administrativ, principiile de funcionare ale administraiei publice i ale autoritilor publice, modul n care aceste autoriti se organizeaz ntr-un sistem organic, definind raporturile care se stabilesc ntre ele, alctuirea, compunerea, funcionarea i controlul exercitat n forme specifice asupra lor. Pornind de la noiunile dobndite anterior la alte discipline, cum ar fi teoria general a dreptului, drept constituional, drept civil, studenii urmeaz s dobndeasc o privire de ansamblu asupra locului i rolului dreptului administrativ n sistemul de drept din ara noastr n general i n cadrul dreptului public n particular, cu o privire comparativ asupra altor ramuri de drept. Lucrarea pune accentul pe elementele care delimiteaz dreptul administrativ de alte ramuri ale dreptului, pe caracterele juridice specifice ale dreptului administrativ, ale raporturilor juridice de drept administrativ pentru a permite recunoaterea n practic a situaiilor n care devin aplicabile normele de drept administrativ. n prima parte vom urmri dobndirea cunotinelor generale cu privire la administraia public, la autoritile administrative, la caracterele juridice ale acestor autoriti, modul de organizare ntr-un sistem articulat al acestora. Studenii trebuie s cunoasc att sistemul administraiei publice centrale ct i cel al administraiei publice locale, mpreun cu raporturile care se stabilesc ntre acestea. Cu privire la administraia public central vor fi avute n vedere principiile generale de organizare, raporturile dintre puterea legislativ, puterea judectoreasc i puterea executiv, compunerea, alctuirea i funcionarea autoritilor administraiei publice centrale, respectiv guvernul, primul-ministru, ministerele, minitrii, autoritile administrative centrale de specialitate, autoritile administrative autonome. Vor fi avute n vedere n mod special condiiile de valabilitate, de form i de fond, ale actelor emise de diversele autoriti ale administraiei publice centrale urmrindu-se competena, regulile de procedur, nceperea, ntinderea i ncetarea efectelor acestor acte. Studenii vor identifica situaiile n care valabilitatea actelor emise de autoritile centrale este pus sub semnul ntrebrii. Totodat vor recunoate i vor defini noiunile de rspundere juridic , politic sau penal, a membrilor guvernului, vor urmri procedura de tragere la rspundre a membrilor guvernului i vor identifica acele situaii n care membrii guvernului sunt trai la rspundere potrivit legii speciale. Pentru aceasta se va avea n vedere dezvoltarea aptitudinilor studenilor de a lucra 3

cu actele normative, de a interpreta i de a putea aplica n practic coninutul acestor acte. Studenii vor dobndi de asemenea o viziune de ansamblu asupra administraiei publice locale, urmnd s studieze sistemul autoritilor administraiei publice locale, principiile generale de funcionare, raporturile dintre administraia central i administraia local. Vor fi aprofundate diferitele sisteme de organizare i funcionare a administraiei publice locale, fiind puse n discuia studenilor avantajele i dezavantajele acestor sisteme. Se are n vedere dobndirea de ctre studeni a cunotinelor necesare cu privire la autoritile administraiei publice locale, la modul de compunere, organizare, funcionare i de control al acestor autoriti. Studenii trebuie s recunoasc diferenele dintre autoritile locale i autoritile centrale, importana autoritilor locale n sistemul autoritilor statului, modul n care competenele acestor autoriti urmeaz a fi exercitate, sub controlul autoritii centrale, n folosul colectivitlor locale. Vor fi avute din nou n vedere condiiile de fond i de form care influeneaz valabilitatea actelor autoritilor locale. Partea a doua a lucrrii i propune familiarizarea studenilor cu noiunile de serviciu public, funcie public, funcionar public. Studenii vor recunoate diferitele categorii de servicii publice, rolul acestora i principiile generale care stau la baza funcionrii lor, vor defini noiunea de funcie public, vor cunoate teoriile referitoare la natura juridic a funciei publice precum i clasificarea funciilor publice. Se va pune accentul pe modul de organizare a funciei publice n ara noastr- condiii de acces, perioada de stagiu, evaluare funcionarilor publici, incompatibilitile i conflictele de interese care pot aprea n legtur cu funcia public, pe drepturile i obligaiile funcionarilor publici, pe rspunderea juridic a acestora disciplinar, civil, penal sau contravenional, pe modalitile de modificare i de ncetare a raportului de serviciu. Partea a treia prezint proprietatea public i regimul juridic aplicabil acesteia din perspectiva dreptului administrativ, avndu-se n vedere n principal caracterele juridice ale proprietii publice i modalitile n care bunurile proprietate public pot fi puse n valoare, respectiv nchirierea, darea n administrare, darea n folosin cu titlu gratuit i concesiunea. Studenii vor mbina cunotiinele teoretice cu cele practice pentru a recunoate elementele specifice ale contractelor administrative n general, ale contractului de concesiune n particular. Partea a patra trateaz actul juridic administrativ, principala form de activitate a admninistraiei publice, menionnd definiia, principalele caracteristici, condiiile de form i de fond precum i relevana acestora din punctul de vedere al legalitii actului administrativ. Studenii trebuie s dobndeasc cunotiinele necesare care vor permite evaluarea unui act administrativ din punct de vedere al valabilitii i modalitile de control care pot fi utilizate pentru a realiza aceasta: controlul administrativ, controlul contencios. Pentru aceasta studenii vor avea n 4

vedere aspectele practice ale controlului legalitii actelor administrative exemplificate prin exemplele practice care vor fi cuprinse n aceast parte a cursului. Ultima parte trateaz rspunderea administrativ, n special rspunderea contravenional. Vom sublinia n special aspectele practice care permit delimitarea contraveniei de infraciune, cunoaterea sanciunilor contravenionale, a modalitilor de executare a cestora, a elementelor care condiioneaz valabilitatea unui proces-verbal, a cilor de atac mpotriva unui proces verbal de contravenie. n ncheiere menionm faptul c studenii trebuie s aib n vedere faptul c dreptul administrativ trebuie privit i neles n contextul general al dreptului, fr a se pierde din vedere legturile cu alte ramuri ale dreptului. Numai prin folosirea cunotinelor acumulate anterior, prin mbinarea acestora cu cunotiinele specifice dreptului administrativ se va reui valorizarea practic a cestora.

CAPITOLUL I DREPTUL I ADMINISTRAIA PUBLIC

I.1. NOIUNEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC
Termenul de administraie1 este susceptibil de a avea dou accepiuni. O prim accepiune, folosit n limbaj curent, consider c prin acest termen se definete o activitate, respectiv activitatea prin care se gireaz, se administraeaz o afacere. Potrivit celei de a doua accepiuni administraia public reprezint ansamblul organelor prin care este condus o afacere (de exemplu Consiliul de administraie n dreptul privat), iar n cazul administraiei publice ea reprezint ansamblul organelor prin care sunt conduse i executate sarcinile publice. Sub aspect organizatoric, administraia (indiferent dac este particular sau public) trebuie privit nu numai ca activitate, ca aciune prestatoare, ci i ca mod de organizare a unor structuri menite s realizeze aceast activitate. Spre deosebire de dreptul privat n care organelor de administraiei le revine sarcina satisfacerii intereselor individuale ale persoanleor crora le aparine afacerea care este administrat, n dreptul public administraiei i revine sarcina satisfacerii interesului general, sarcin pe care o realizeaz prin intermediul serviciilor publice. Administraiei publice i revine sarcina de a satisface acele necesiti ale indivizilor care nu ar putea fi satisfcute prin iniiativa particular, fie deoarece ele exced prin amploare posibilitile particularilor, fie deoarece satisfacerea acestor necesiti nu este purttoare de profit.administraia acioneaz pentru realizarea binelui comun i a interesului general. Interesul general nu este interesul societii vzut ca interes distinct de interesele membrilor societii ci ca un ansamblu al necesitilor umane. Coninutul noiunii de interes general nu poate fi clar definit, el evolund n funcie de gradul de dezvoltare al unei societi, de datele sociologice. Pentru
Termenul de administraie provine din limba latin, administer traducndu-se prin: agent, ajuttor, servitor, sau ntr-un alt sens, instrument. Verbul administro nseamn a da o mn de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvntul administer aproape sinonim cu minister care nseamn servitor, ngrijitor, ajuttor s-a format din rdcina minus minor, care nseamn mai puin i din prefixul ad, care arat direcia, sensul i subliniaz starea de inferioritate n raport cu magister ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful cuvnt care s-a format din magis care nseamn mai mult. Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra, explicaia: a conduce, a crmui, iar pentru administraie totalitate, autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de probleme administrative ale unei instituii sau agent economic.
1

realizarea acestui interes administraia public dispune de prerogativele puterii publice : de a lua hotrri n lipsa acordului i de a le executa. Intruct sarcina administraiei publice o reprezint realizarea interesului general, voina public acordat administraiei va nvinge voina indivizilor ori de cte ori aceasta se va opune scopului urmrit de autoritile administrative.

I.2. SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE

Administraiei publice i revine n societatea contemporan, n temeiul Constituiei, o serie de sarcini importante, cum ar fi: asigurarea ordinii interne, asigurarea securitii externe, instruirea locuitorilor, asigurarea condiiilor de executare a legilor, administrarea domeniului public etc. Organele administraiei publice urmresc ca, prin ntreaga lor activitate s satisfac, n cele mai bune condiii, cerinele sociale, s contribuie la dezvoltarea social n ritm ct mai rapid i pe toate planurile, s asigure ordinea de drept, drepturile i libertile democratice, s apere integritatea teritorial, independena rii, s acioneze pentru afirmarea rii n viaa internaional. Pentru realizarea acestor sarcini statul nfiineaz servicii publice crora legea le stabilete atribuiile i competenele, cum ar fi servicii publice de meninere a ordinii, servicii publice de educaie, servicii de finane publice, de adminitrare a domeniului public .a.m.d. Toate aceste servicii au drept obiectiv realizarea legii. Ele sunt realizate ntr-un sistem de autoriti i organe, alctuind administraia public. n realizarea sarcinilor sale, statul nfiineaz i alte categorii de servicii publice, care, realiznd n practic atribuiile puterii legislative i judectoreti (servicii publice de legiferare Parlamentul, servicii publice judiciare nalta Curte de Casaie i Justiie), nu fac parte din administraia public. Sarcinile i atribuiile administraiei publice sunt realizate de autoriti administrative, organe administrative i instituii publice. Acestea pot fi clasificate n funcie de modul de formare n autoriti administrative alese (Consiliul Local, Consiliul Judeean, Primarul) i autoriti administrative numite (minitrii, prefecii), n funcie de natura lor n organe colegiale (alctuite din mai multe persoane Consiliul Local, Consiliul Judeean) i organe unipersonale (compuse dintr-o singur persoan primarii), n funcie de competena lor n organe sau autoriti administrative centrale (care au competen pe ntrg teritoriul rii Guvernul), organe sau autoriti administrative locale (care au competen ntr-o anumit unitate administrativ teritorial prefecii), organe sau autoriti administrative cu competen general (care au competen n toate domeniile vieii economice i sociale Guvernul) i organe sau autoriti administrative cu competen special (care i pot exercita atribuiile ntr-un domeniu delimitat ministerele). De asemenea organele i autoritile administrative prezint o serie 7

de caracteristici specifice: sunt autoriti administrative ale statului exercitnd prerogative ale puterii publice, ele pot face apel la fora de constrngere a statului pentru realizarea sarcinilor ncredinate; sunt nfiinate prin lege sau pe baza legii; activitatea lor vizeaz realizarea interesului general al societii i se desfoar n temeiul legii; activitatea lor se realizez prin intermediul unui personal de specialitate format din funcionari publici.

I. 3. DREPTUL ADMINISTRATIV CA RAMUR A SISTEMULUI DE DREPT

Pornind de la clasificarea clasic a dreptului n jus publicum i jus privatum respectiv n drept public, care reglementeaz raporturile dintre autoritile statului i dintre acestea i ceteni i drept privat, care reglementeaz raporturile dintre indivizi, observm c, ntruct scopul principal al dreptului administrativ l reprezint protejarea intereselor generale el poate fi alturat celorlalte ramuri ale dreptului care, mpreun, alctuiesc dreptul public. Dei are multe aspecte n comun cu dreptul constituional care reglementeaz modul de organizare al statului, dreptul administrativ pune accentul pe modul n care autoritile statului funcioneaz, pe raporturile juridice care se stabilesc ntre acestea precum i ntre acestea i particulari. Spre deosebire de dreptul financiar care reglementeaz raporturile dintre organele financiare i celelelte organe ale statului sau particulari, dreptul administrativ reglementeaz modul de organizare al organelor statului care au atribuii financiare. Dac dreptul penal reglementeaz raporturile juridice care i-au natere prin svrirea unei infraciuni, dreptul administrativ reglementeaz raporturile care i-au natere prin svrirea unei fapte care prezint un pericol social inferior, fapt considerat contravenie. Dreptul internaional public reglementeaz raporturile dintre state n timp ce dreptul administrativ reglementeaz modul de organizare i funcionare al autoritilor cu atribuii n acest domeniu, cum ar fi Ministerul afacerilor Externe. Ca ramur autonom a sistemului de drept, dreptul administrativ prezint o serie de trsturi distincte. Una din cele mai importante trsturi o reprezint dinamismul su. Datorit necesitii de adaptare a administraiei publice la necesitile sociale, la care se adaug procesul de modernizare prin care aceasta trece n ara noastr actele normative care alctuiesc dreptul administrativ sunt frecvent modificate, acest fapt fcnd din aceast ramur una din cele mai complexe ale dreptului. n plus dreptul administrativ nu este codificat, reglementrile existente fiind rareori unitare sau uniforme. n mod asemntor cu celelalte ramuri de drept, principalul izvor al dreptului administrativ l reprezint Constituia la care se adaug legile organice, legile ordinare, hotrrile i ordonanele de guvern, actele autoritilor administrative 8

guvern, minitri, consilii locale, consilii judeene, primari, preedinii consiliilor judeene, prefeci.

Trebuie s menionm totui c nelegerea dreptului administrativ nu se poate realiza n absenaunei bune cunoateri a jurisprudenei existente n acest domeniu.

I.4. DREPTUL ADMINISTRATIV I TIINA ADMINISTRAIEI

ntre noiunea de drept administrativ i cea de tiina administraiei nu se poate pune semnul egalitii. Dreptul administrativ i tiina administraiei urmresc scopuri diferite fr a folosi aceleai mijloace. Dreptul administrativ este alctuit din totalitatea normelor de drept care reglementeaz raporturile stabilite ntre autoritile sau organele administrative, precum i raporturile dintre acestea i ceteni n timp ce tiina administraiei folosete informaii din diverse ramuri ale tiinelor sociale sociologie, economie, psihologie, istorie n scopul eficientizrii administraiei publice prin pregtirea de menegeri cu o nalt calificare. Cele dou noiuni au n comun faptul c motorul principal care se ascunde n spatele lor l reprezint interesul general pe care administraia l slujete.

I.5. RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV

Normele de drept care alctuiesc dreptul administrativ au fost emise n scopul reglementrii raporturilor juridice de drept administrativ, cu alte cuvinte a relaiilor sociale care i-au natere ntre autoritile administrative sau ntre acestea i cei administrai. Raporturile juridice de drept administrativ se nasc, se modific sau se sting n activitatea de realizare de ctre autoritile administrative a sarcinilor puterii publice, respectiv acelea de a pregti executarea legilor sau de a executa legile n concret. Raporturile juridice de drept administrativ pot fi de subordonare, de conflict i de colaborare. Forma cea mai des ntlnit o reprezint raporturile juridice de subordonare, care i-au natere fie din voina legiuitorului fie din voina subiectului supraordonat, respectiv a autoritii administrative. Raporturile juridice de conflict, care pot fi raporturi contravenionale sau raporturi de contencios administrativ, au drept caracteristic faptul c autoritile administrative au sarcina de a constata i de a sanciona fapte considerate contravenii, de a anula 9

acte admunistrative ilegale, de a recunoate un drept i de a soluiona o cerere referitoare la un drept formulat de un particular. Raporturile juridice de colaborare apar ca urmare a manifestrii de voin a ambelor subiecte, att a celui de drept public ct i a persoanei de drept privat. Izvoarele raporturilor juridice de drept administrativ sunt actele juridice i faptele juridice n legtur cu care legiuitorul reglementeaz naterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic de drept administrativ. Actele juridice, ca manifestri de voin fcute cu scopul de a crea, de a modific sau de a stinge un raport juridic de drept administrativ, reprezint principalul izvor al acestui tip de raporturi. Faptele juridice administrative sunt acele aciuni sau inaciuni care, fie sunt savrite, dei legea interzicea savrirea lor, fie , dei legea oblig la svrirea lor, nu sunt svrite i de care, normele de drept administrativ leag naterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic administrativ. Dintre elementele raporturilor juridice administrative- subiect, obiect i coninut- prezint importan subiectul i obiectul care prin aspectele particulare pe care le prezint se difereniazde alte tipuri de raporturi juridice. Astfel, cel puin un subiect va avea calitatea de autoritate administrativ, organ administrativ sau funcionar public. Cel de al doilea subiect poate fi o autoritate administrativ, organ administrativ, instituie public, funcionar public sau o persoan fizic sau juridic de drept privat. Obiectul raporturilor juridice administrative este determinat de sfera relaiilor sociale pe care le reglementeaz normele de drept administrativ. Raporturile juridice de drept administrativ se nasc, se modific sau se sting n baza unei manifestri de voin, exercitat fie din oficiu, fie la cerere.
ntruct una din problemele ridicate de dreptul administrativ o reprezint tocmai identificarea naturii juridice administrative a unui raport juridic, pentru a-i aplica un regim juridic de drept public, se poate folosi drept criteriu de identificare principala trstur a acestui tip de raporturi juridice, care const n inegalitatea prilor. Spre deosebire de dreptul privat n care regula o constituie acordul prilor att la naterea ct i la modificare unui raport juridic, n dreptul administrativ, ntruct scopul administraiei este protejarea interesului general, autoritatea administrativ are posibilitatea de a nate, a modifica sau a stinge prin manifestri unilaterale de voin raporturile juridice de drept administrativ.

10

CAPITOLUL II ADMINISTRAIA PUBLIC CENTRAL

II.1. PRECIZRI PREALABILE
Noiunea de administraie public central desemneaz sistemul organelor administrative organizat n subordinea puterii centrale pentru satisfacerea intereselor generale ale societii. Principiul care st la baza acestui sistem este principiul subordonrii ierarhice, astfel nct organizarea sa este una piramidal a crei conducere este reprezentat de ctre guvern. Analiznd sintagma administraie public central apare necesar realizarea unei distincii ntre unitile administrativ teritoriale i colectivitile locale. Deoarece aceeai poriune din teritoriul naional ntrunete ambele caliti, de multe ori sunt confundate prelungirile din teritoriu ale administraiei publice centrale cu autoritile administrative autonome. Aciunea administraiei publice presupune divizarea teritoriului de natur a permite satisfacrea necesitilor care in de interesul general oriunde s-ar afla aceste, fie la nivel naional, fie la nivel local. Divizarea teritoriului este una dubl pentru ndeplinirea sarcinilor administraiei publice centrale teritoriul se mparte n uniti administrativ-teritoriale. Limitele teritoriale ale unitilor administrativteritoriale delimiteaz zonele de competen ale reprezentanilor statului n teritoriu. Din punct de vedere al administraiei publice descentralizat colectivitatea naional se compune din colectiviti locale care beneficiaz de personalitate juridic i al cror scop este de a rezolva problemele aprute la nivel local. Distincia dintre circumscripiile admininistrativ-teritoriale ale statului cadru de manifestare a administraiei publice centrale i colectivitile locale care se administraz n nume propriu este una cheie n dreptul administrativ.

II.2. UNITILE ADMINISTRATIV-TERITORIALE, CADRUL DE REALIZARE A ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE

Din punct de vedere administrativ, organizarea teritoriului statului intereseaz, n aceeai msur, att puterea de stat, ct i colectivitile locale, avnd o deosebit semnificaie politic i social. 11

Prin Decretul-Lege nr. 38/1990 a fost repus n vigoare Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativ a Romniei , lege ce guverneaz n continuate aceast materie. Potrivit Constituiei i legii menionate unitile administrativ-teritoriale sunt comunele, oraele i judeele. Comuna este unitatea administrativ-teritorial de baz, delimitat prin lege, dotat cu persona1itate juridic i format din unul sau mai multe sate i ctune. Comunele se nfiineaz n mediul rural, avnd un numr variabil de locuitori, de la 34000 pn 1a 1520000 i chiar mai muli. Comuna are buget de vernituri i cheltuieli propriu i este condus de organe proprii consiliul local i primar alese conform legii. Satele n care i are sediul consiliul local al comunei sunt sate-reedin. Oraul, ca unitate administrativteritorial, este acea localitate din mediul urban, delimitat prin lege i dotat cu personalitate juridic. Oraul are buget propriu de venituri i cheltuieli i este condus de organe proprii consiliul local i primar alese potrivit legii. Oraele au un numr variabil de locuitori, de la 1520000 i pn la peste 2 milioane, ct are Bucuretiul, fiind n numr total de 184. Potrivit art. 3, al (3) al Constituiei, n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii, de regul capitalele (reedinele) de jude, dar i alte orae, inclusiv Bucureti capitala rii. Judeul este unitatea administrativ-teritorial ce cuprinde mai multe comune i orae, prevzute n lege, care are personalitate juridic, buget propriu de venituri i cheltuieli i organe proprii de conducere consiliul judeean i preedintele acestuia alese potrivit legii. In Romnia sunt organizate 41 de judee. Delimitarea unitilor administrativ-teritoriale se face, potrivit prevederilor art. 73, a1. (3), lit. o) din Constituie, prin lege organic. Actuala mprire administrativ-teritorial dateaz din anul 1968, cnd s-a adoptat Legea nr. 2/1968. De menionat c numai delimitarea unitilor administrativ-teritoriale se face prin lege, orice alte delimitri teritoriale n interiorul teritoriului naional sau n interiorul unei uniti administrativ-teritoriale (cu excepia subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor), putndu-se face i prin acte cu alt for juridic dect cea a legii. Acesta este cazul delimitrii zonelor libere, care se face prin hotrre a Guvernului, sau delimitarea intravilanului, care se realizeaz prin hotrrea consiliului local. Totodat, prin Legea nr. 215/2001, se dispune ca orice modificare a limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor i judeelor s se fac, obligatoriu, nu numai n temeiul legii, ci i cu consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective, prin referendum (art. 3), aceast dispoziie venind n ntmpinarea prevederilor similare ale Cartei Europene pentru autonomie local. Atribuirea denumirilor unitilor administrativ-teritoriale se face, dup cum prevede art. 1, lit. a), din Decretul-Lege nr. 100/1990 privind atribuirea sau schimbarea denuminlor republicat n temeiul art. 2 din Legea nr. 22/1990 de ctre Parlament pentru judee, municipii, orae, comune, sate, localiti 12

componente ale municipiilor i oraelor i staiuni balneo-climaterice, la propunerea Guvernului. In afara acestor colectiviti teritoriale locale prin lege sunt reglementate i unele zone cu statut special. Este vorba de subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiului Bucureti, de judeul Ilfov precum i alte zone ce ridic probleme particulare, cum ar fi zonele libere sau fia de protecie a frontierei de stat.

II.3. GUVERNUL
II.3.1. Rolul Guvernului Organizarea, constituirea, atribuiile, modul de funcionare, actele juridice ale guvernului sunt reglementate prin Constituie i prin Legea nr. 90/2001. Rolul guvernului este reliefat de Capitolul III al Titlului III din Constituie, intitulat ,,Guvernul. n cele nou articole sunt reglementate rolul i structura Guvernului, investitura, jurmntul de credin, incompatibilitile, ncetarea funciei de membru al Guvernului, rolul Primului Ministru, actele Guvernului, rspunderea membrilor guvernului, ncetarea mandatului Guvernului. Statutul Guvernului este reliefat i de alte texte constituionale, cum ar fi cele cuprinse n Capitolul IV al Titlului III, referitor la relaiile Parlamentului cu Guvernul. Ca organ al administraiei publice Guvernul prezint o dubl natur: pe de o parte organ administrativ, pe de alt parte organ cu un pronunat caracter politic. Acest fapt este evident n coninutul art. 102 din Constituie, potrivit cruia Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Avnd n vedere aceste prevederi Constituionale observm c Guvernul este centrul puterii executive, exercitnd conducerea administraiei publice.Caracterele juridice ale Guvernului: Guvernul este un organ numit potrivit prevederilor art. 85 din Constituie Predintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Persoana desemnat ntocmete lista Guvernului pe care o supune spre aprobare Parlamentului pentru a obine votul de ncredere. Pe baza votului de ncredere al Parlamentului, Preedintele numete Guvernul. Acesta i va exercita mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare generale. Potrivit art. 110, alin. 4 din Constituie Guvernul al crui mandat a ncetat ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice pn la depunerea jurmntului de ctre noul guvern. n anumite situaii mandatul guvernului poate nceta i nainte de data validrii alegerilor parlamentare generale. Este situaia retragerii ncrederii acordate de ctre parlament prin depunerea unei moiuni de cenzur de ctre majoritatea deputailor i senatorilor, potrivit art. 113 din Constituie sau situaia 13

n care Primul Ministru se afl n una din situaiiile prevzute de art. 106 din Constituie (demisie, a revocare, apierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces precum i n alte cazuri prevzute de lege). Guvernul este un organ colegial potrivit art. 102, alin. 3 din Constituie Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Aceeai formulare este reluat i de art. 3 din Legea nr. 90/2001 potrivit cruia Guvernul Romniei este format din prim-ministru, minitri de stat i minitri delegai. Caracterul de organ colegial al Guvernului reiese nu numai din componena sa ci i din modul de lucru precum i din modul de adoptare a actelor juridice de ctre Guvern. Guvernul este un organ cu competen general acest fapt reiese att din prevederile art. 102 din Constituie ct i din cele ale art. 11 din Legea nr. 90/2001 potrivit cruia exercit conducerea general a administraiei publice; iniiaza proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului; emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei; asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului;e.t.c. Funciile guvernului sunt: funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern si extern; funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprarii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfasoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

II.3.2. Modul de lucru al guvernului Fiind organ colegial Guvernul i desfoar activitatea numai n edine prin ntrunirea consensului celor care l compun. Actele juridice adoptate sunt rezultatul deliberrii membrilor si. Potrivit art. 27 din Legea nr. 90/2001 Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena majoritii membrilor si. Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este necesar la convocarea primului-ministru sau a unui ministrau desemnat de ctre acesta. La edimele guvernului pot lua parte i alte persoane invitate de ctre primul-ministru. Potrivit 14

art. 87 din Constituie Preedintele Romniei poate lua parte la edinele guvernului cnd se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii. II.3.3. Primul ministru Primul-ministru are o poziie provilegiat n cadrul guvernului, avnd n vedere modul de desmnare, atribuiile i modul de nlocuire. Potrivit art. 107 din Constituie conduce Guvernul i coordoneaza activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. Prevederi din care s reias poziia deosebit a primului-ministru ntlnim i n Legea nr. 90/2001. Astfel potrivit art. 13 din legea nr. 90/2001 primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele Romniei, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele si alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale, precum i in relaiile internaionale. Primulministru convoac i conduce edinele Guvernului cu excepia celor la care particip Preedintele Romniei. Primul-ministru este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile care deriv din aceasta calitate. De asemenea el numete i elibereaz din funcie: conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu exceptia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului,n cazul utilizrii acestor functii; personalul din cadrul Cancelariei Primului-Ministru; secretarii de stat; alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege. n calitate de reprezentant al Guvernului primul-ministru prezinta Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebarile ori interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai sau senatori i contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei, n cazul n care Constituia prevede obligativitatea contrasemnrii acestora. Poziia deosebit pe care o deine n cadrul Guvernului Primul-ministru rezult i din faptul c, n cazul n care nu se realizeaz consensul necesar adoptrii hotrrilor i ordonanelor, hotrte Primul-ministru. Acelai fapt este evideniat i de situaia n care Guvernul este revocat n ntregul su datorit siturii Primului-ministru n una din situaiile prevzute de art. 106 din Constituie, decontribuia sa la formarea al guvernului, de posibilitatea pe care o are de a propune un Prim-ministru interimar cnd el nsui se afl n imposibilitate de a-i exercita atribuiile. n exercitarea atribuiilor sale Primul-ministru emite decizii. Cu toate c Legea nr. 90/2001 nu mai conine o dispoziie expres care s interzic Primuluiministru s emit decizii cu caracter general i imperativ putem spune c , cu toat 15

importana atribuiilor acordate de Constituie i de legea organic sau poate tocmai datorit faptului c i s-au acordat suficiente atribuii importante care s-i permit realizarea obiectivelor cuprinse n programul de guvernare, el nu va putera emite dispoziii cu caracter normativ, ci numai dispoziii cu caracter individual. II.3.4. Secretariatul general al guvernului Secretariatul General al Guvernului constituie aparatul propriu al Guvernului, cu rolul de a pregti edinele Guvernului i de a transmite ctre organele administraiei publice i particulari cele hotrte n edinele de guvern. Secretariatul General asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului, precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti. Secretariatul General este alctuit din specialiti din diferite profesii i este condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, care pot avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a primului-ministru. Organizarea i atribuiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Alturi de secretariatul general al guvernului, structura acestuia mai cuprinde consilii, comisii i comitete interministeriale, Cancelaria Primului-Ministru care are personalitate juridic i este coordonata direct de primul-ministru, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului. Necesitatile guvernarii sau ale administrarii au impus infiintarea, ca organe subordonate Guvernului sau ministerelor, a unor autoritati cu denumiri specifice: comitet, consiliu, departament, agentie ai caror titulari sunt declarati membrii ai Guvernului, prin legi speciale. In felul acesta, alaturi de organe numite ministeriale au fost incluse, ca elemente componente ale aceleiasi categorii si organe cu denumire diferita, categorie evocata de doctrina prin sintagma administraie ministerial.

II.3.5. Minitrii Referandu-se la membrii Guvernului, prof. C.G. Dissescu spunea ca acestia sunt inalti functionari de caracter politic si administrativ, pusi in fruntea unor servicii administrative, pentru ca sa exercite, de fapt, puterea executiva Traditional, notiunea de ministru reprezint titularul unui minister, organ specializat al executivului prin care se impune rezolvarea intr-un domeniu sau altul a sarcinilor guvernarii. Statutul minitrilor este influenat de caracterul politic al actului de numire n funie. Natura funciei const n impunerea unui 16

anumit sens determinat de programul de guvernare aprobat de ctre Parlament. O alt trstur definitorie o constituie egalitatea cel puin teoretic a minitrilor n cadrul guvernului. Cu toate acestea minitrii de stat i minitrii-delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru au n practic o importan sporit. Minitrii-delegai coordoneaz realizarea politicii guvernamentale ntr-o anumit ramur de activitate, conlucrnd cu minitrii care rspund de ndeplinirea acestei politici n cadrul ministerelor. Atribuiile minitrilor au de asemenea rolul de a defini statutul acestora: particip n cadrul Guvernului la exerciiul colectiv al atribuiilor pe care Constituia le acord Guvernului n ansamblul su, conduc departamentele ministeriale care le-au fost ncredinate, reprezint stattul ca persoan juridic. Pentru a ocupa funciea de membru al guvernului trebuie ndeplinite cumulativ urmtoarele condiii: cetenia romna i domiciliul n ar, exerciiul drepturilor electorale, s nu fi suferit condamnri penale i s nu se gseasc n unul dintre cazurile de incompatibilitate prevazute de lege, respectiv: orice alta funcie public de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator ori a altor situaii prevzute de Constitutie; o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice; funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la societatile comerciale prevazute anterior; funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale; funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societailor naionale; calitatea de comerciant persoana fizic; calitatea de membru al unui grup de interes economic; o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. n exercitarea atribuiilor lor minitrii sunt ajutai de unul sau mai muli secretari de stat care ndeplinesc atribuiile delegate de ctre minitri.

II.3.6. Actele juridice ale guvernului n ndeplinirea atribuiilor sale guvernul adopt acte juridice numnite hotrri i ordonane. Potrivit art. 108 din Constituie Guvernul adopt hotrri i ordonane. Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. Cu alte cuvinte hotrrile ajut la executarea legilor pe cnd ordonanele nlocuiesc legea. Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de 17

primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Hotrrile Guvernului sunt normative sau individuale. Hotrrile cu caracter normativ reglementeaz o ntreag categorie de relaii sociale, n timp ce hotrrile cu caracter individual reglementeaz un raport juridic concret. Hotrrile sunt adoptate n realizarea competenei originarea guvernului i anume aceea de autoritate chemat s ajute la executarea legilor adoptate de ctre parlament. Hotrrile guvernului se adopt pentru reglementarea pe baza legii a unei mari varieti de relaii sociale cu toate acestea ele nu conine norme primare. Ordonanele se reamarc prin caracterul lor specific de acte adoptate de ctre guvern n baza unei delegri legislative acordate de ctre parlament. Ordonanele nu vor putea depi domeniul legilor organice. Legea de abilitare va stabili, in mod obligatoriu, domeniul si data pana la care se pot emite ordonante. Daca legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonantei.Guvernul poate adopta ordonane de urgenta numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora. Ordonana de urgen intr n vigoare numai dupa depunerea sa spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i dup publicarea ei in Monitorul Oficial al Romniei. Camerele, dac nu se afl n sesiune, se convoac n mod obligatoriu n 5 zile de la depunere sau, dup caz, de la trimitere. Dac n termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizat nu se pronun asupra ordonanei, aceasta este considerat adoptat i se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea n procedura de urgena. Ordonanta de urgen cuprinznd norme de natura legii organice se aprob cu majoritatea prevazut la articolul 76, alineatul (1) din Constituie. Ordonantele de urgent nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertaile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silita a unor bunuri n proprietate publica. n cazul n care hotrrile i ordonanele guvernului nu au fost publicate n monitorul Oficial ele sunt considerate inexistente i cei crora li se adreseaz nu sunt obligai s se conformeze prevederilor pe care acestea le conin. II.3.7. Rspunderea politic a guvernului O prim abordare a noiunii de rspundere a guvernului vizeaz controlul exercitat de ctre Parlament asupra Guvernului, control care poart numele de rspundere politic. Constituia Romniei utilizeaz noiunea de rspundere politic a Guvernului n art 109, avnd ca titlu marginal Rspunderea membrilor Guvernului, i 18

respectiv n art. 114 referitor la Angajarea rspunderii Guvernului. Doctrina referitoare la instituiile politice folosete adesea termenul de responsabilitate, cu explicaia c utilizarea acestui termen este doar rezultatul modului n care s-a realizat traducerea din literatura francez a noiunii corespunztoare, sau fcnduse o subtil distincie, se arat c Rspunderea presupune o raportare activ a Cetaii: prin autoritile sale, la agentul aciunii sociale (n spe a Parlamentului fa de Guvern), pe cnd responsabilitatea ne apare ca o raportare activ a agentului aciunii sociale fa de Cetate, fa de regulile i autoritile acesteia (n spe a Guvernului fa de Parlament). Aceste dou situaii de raportare sunt ilustrate de cele dou articole din Constituie mai sus evocate, primul viznd atitudinea activ a Parlamentului, mai pe larg detaliat apoi n art. 113 referitor la moiunea de cenzur, iar cel de-al doilea viznd aciunea Guvernului de angajare a rspunderii sale n faa Parlamentului, din proprie iniiativ. Responsabilitatea ministerial nu se mai bazeaz pe ideea de fapt imputabil, nici pe cea de risc, dei nu le exclude, ci pe ideea c guvernanii sunt n serviciul guvernailor. Guvernanii rspund n faa corpului electoral, n mod direct, cu ocazia alegerilor i indirect, prin formele prevzute de Constituie, n faa Parlamentului. Dei n ambele cazuri este vorba despre o rspundere politic, distincia const n aceea c prima este o rspundere de fapt, extrajuridic, iar ultima o rspundere de drept administativ. Raporturile dintre Parlament i Guvern sunt raporturi de natur politic i juridic, de unde ideea c rspunderea Guvernului are o natur dubl, politic i juridic. Astfel, dei se recunosc anumite consecine juridice ale rspunderii politice, se arat c atunci cnd este pus n discuie rspunderea juridic a Guvernului i a membrilor si, se are n vedere rspunderea civil, administrativ sau penal, adic rspunderea juridic stricto sensu. Profesorul I. Deleanu identific printre procedurile i mijloacele de control parlamentar, care sunt susceptibile a fi finalizate printr-o sanciune acceptarea de ctre Parlament a programului de guvernare i acordarea votului de ncredere, interpelarea, moiunea de cenzur i angajarea rspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau asupra unui proiect de lege. Rspunderea politic este o rspundere solidar care poate atrage potrivit prevederilor constituionale i ale Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial demiterea guvernului ca urmare a retreagerii ncrederii acordate de ctre Parlament prin adoptarea unei moiuni de cenzur. Prin adoptarea moiunii de cenzur mandatul de ncredere acordat de Parlament nceteaz, iar Guvernul este demis. Rezult deci c mandatul de ncredere are nu numai semnificaia nvestirii, pe baza sa, a Guvernului, dar i a necesitii ca, pe toat durata misiunii sale, acesta s se bucure de sprijinul majoritii parlamentare, prin votul creia s-a format. Atunci cnd acest sprijin, i deci ncrederea pe care o presupune nu mai exist, adoptarea moiunii de cenzur creeaz posibilitatea ca, prin formarea unui 19

nou Guvern, echilibrul dintre Parlament i Guvern s fie restabilit. Astfel, moiunea de cenzur este instrumentul juridic prin care Parlamentul poate retrage ncrederea acordat Guvernului. Mandatul de ncredere, obiectivat n votul de ncredere, constituie esena raporturilor dintre Parlament i Guvern, din care rezult autonomia i colaborarea lor. II.3.8. Rspunderea penal a membrilor guvernului Pe lng rspunderea politic, svrirea de fapte care potrivit legii penale constituie infraciuni poate s atrag rspunderea penal a membrilor guvernului. n ceea ce privete angajarea rspunderii penale a membrilor Guvernului, situaia este invers dect n cazul rspunderii politice. Dac raspunderea politica era solidar, raspunderea penala poate privi numai pe fiecare membru in parte, intrucat prin natura sa, raspunderea penala este exclusiv individual. Rspunderea penala a membrilor Guvernului inclusiv a Primului Ministru este esenialmente o rspundere individual pentru fapta proprie. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie, ca i n cazul trimiterii n judecata a Preedintelui Romniei, potrivit art. 84, alin. 3. Dup cum prevede art. 108, alin. 2 din Constituie, Camera Deputatilor, Senatul si Presedintele Romaniei au dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor Guvernului. Se stie ca procesul penal are mai multe faze, prima dintre acestea fiind urmrirea penal, realizat de organele de cercetare penal, prevzute de Codul de procedur penal i alte legi penale speciale. Din acest motiv, legiuitorul constituant trebuia s se raporteze, logic, mai ntai la noiunea de urmarire penal, renunnd la expresiile din Constituiile romnesti anterioare: dreptul de a acuza, dreptul de a trimite inaintea Inaltei Curti, dreptul de a pune sub urmarire. Dezbaterea propunerii de ncepere a urmririi penale n Camera Deputatilor sau n Senat se face pe baza raportului ntocmit de o comisie permanent care, n cadrul competenei sale, a efectuat o anchet privitoare la activitatea desfaurat de Guvern sau de un minister ori de o comisie special de ancheta constituita n acest scop. Comisia special este format din 5 membri, iar componena acesteia se aprob prin decret al Preedintelui Romniei, la propunerea ministrului justiiei i a ministrului de interne. Ea va prezenta Preedintelui Romaniei un raport cu propuneri privind urmrirea penal sau clasarea sesizrii. La dezbaterile din cele doua Camere ale Parlamentului prezena celui n cauz este obligatorie. Lipsa nejustificat a membrului Guvernului nu mpiedica desfaurarea lucrarilor.n situaia n care cel n cauz se afl n imposibilitate obiectiv de a se prezenta, Camera Deputailor sau Senatul, cu prilejul dezbaterilor, va fixa un nou termen. Cel n cauz are dreptul s si expun punctul de vedere cu privire la fapta ce constituie obiectul cererii de a fi urmarit penal, 20

precum i asupra cererii de ridicare a imunitaii parlamentare, atunci cnd este cazul. n exercitarea dreptului de a cere urmrirea penal a unui membru al Guvernului, Preedintele Romniei, la propunerea comisiei speciale instituite pentru analiza sesizarilor cu privire la svarirea unei infractiuni n exercitiul funciei de ctre membrii Guvernului, adreseaza ministrului justitiei o cerere n acest scop, pentru a proceda potrivit legii. Dac membrul Guvernului pentru care Preedintele Romniei a cerut urmrirea penal este i deputat sau senator, ministrul justiiei sau, dup caz, primul-ministru va solicita Camerei competente s declaneze procedura de adoptare a cererii de ncepere a urmririi penale. n situaia n care cel n cauz este ministrul justiiei, cererea se adreseaz primuluiministru. Urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele savite n exerciiul funciei lor se efectueaz de ctre Parchetul de pe langa nalta Curte de Casaie i Justitie, iar judecarea acestora, de catre nalta Curte de Casaie i Justitie. n cazul n care s-a cerut urmrirea penal mpotriva unui membru al Guvernului, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestuia din funcie. Membrii guvernului rspund penal pentru fapte svrite n exerciiul madatului n urmtoarele situaii:n cazul mpiedicrii, prin ameninare, violen ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitrii cu buna-credin a drepturilor i libertailor vreunui cetean;pentru prezentarea, cu rea-credin, de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde savrirea unor fapte de natura s aduc atingere intereselor statului;pentru refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, n termen de 30 de zile de la solicitare, informaiile i documentele cerute de acestea n cadrul activitii de informare a Parlamentului de ctre membrii Guvernului, potrivit art. 110, alin. (1) din Constitutie;pentru emiterea de ordine normative sau instruciuni cu caracter discriminatoriu pe temei de ras, naionalitate, etnie, limb, religie, categorie social, convingeri, vrst, sex sau orientare sexual, apartenent politic, avere sau origine social, de natura s aduc atingere drepturilor omului.

II.4. AUTORITI DE SPECIALITATE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE

Prin aceast sintagm vom nelege ministerele i celelelte autoriti ale administraiei publice centrale care se organizeaz i funcioneaz att n subordinea Guvernului ct i a ministerelor. 21

Ministerele, n sensul modern al termenului, au fost create la noi prin Regulamentele Organice, dar prima lege cadru de organizare i funcionare a administraiei ministerelor se adopt dup aproape un secol Legea din 2 august 1929, intitulat chiar Legea ministerelor, care s-a referit i la aspecte legate de organizarea intern i funcionarea Guvernului. De regul, autorii de drept administrativ, consider ministerele ca fiind organ de ramur i le clasific dup natura activitii pe care o realizeaz n trei mari categorii: ministere cu activitate economic; ministere cu activitate socio-cultural i tiinific; ministere cu activitate politico-administrativ. Ministerele ca organe de specialitate sunt constituite dintr-o sum de servicii publice administrative create pentru a satisface o anumit categorie de interese cu caracter general ale societii. Rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numarul de posturi ale ministerelor se stabilesc n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitatii desfaurate i se aprob prin hotrre a Guvernului. Structura organizatorie proprie ministerelor cuprinde birouri, servicii, direcii, direcii generale. Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curii de Conturi. Biroul se va organiza pentru ndeplinirea unei activiti omogene ce impune o delimitare organizatoric distinct. Serviciul se organizeaz pentru ndeplinirea unei activiti omogenesau pentru mai multe activiti complementare care necesit o conducere unitar. Direcia cuprinde mai multe servicii ori birouri ce i desfoar activitatea sub o conducere unic. Direciile generale delimiteaz un grup de activiti ce reprezint un domeniu sau un sector de activitate. Personalul ministerelor se mparte n personal de conducere, personal de execuie de specialitate, personal de deservire. Conducerea ministerelor se exercit de ctrre minitri pe lng care funcioneaz secretari de stat, subsecretari de stat, directori generali, directori, efi de compartimente. Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ctre ministru. Principalele atribuii ale minitrilor sunt urmtoarele:conduc aparatul propriu al ministerului, stabilit prin hotrre a Guvernului, numesc i elibereaz din funcie personalul acestuia;organizeaza, coordoneaza si controleaza aplicarea legilor, ordonantelor si hotararilor Guvernului, a ordinelor si instructiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate si a principiului autonomiei locale a institutiilor publice si a agentilor economici; e.t.c. n cadrul guvernului pot fi organizate i alte structuri, cum ar fi departamentele. Departamentul este o structur organizatoric fr personalitate juridic i fr uniti n subordine, subordonat primului-ministru, avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar. n exercitarea atribuiilor ce i revin conductorul departamentului emite ordine cu caracter individual. 22

nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile departamentului se aprob prin hotrre a Guvernului. Alte autoriti de specialitate ale administraiei publice centrale pot fi nfiinate fie n subordinea Guvernului, fie a ministerelor. Aceste autoriti sunt constituite dintr-o sum de servicii publice organizate pentru a rspunde unor necesiti cu caracter general pentru satisfacerea crora nu este necesar organizarea unui minister. Ex. secretariate, subsecretariate, agenii, oficii, comisii etc. Aceste autoriti de specialitate fiind organizate n subordinea Guvernului sau a ministerelor au o competen ce se ntinde pe tot teritoriul rii, n timp ce competena teritorial este limitat la ramura sau domeniul de activitate pentru care au fost nfiinate. Structura organizatoric a acestor autoriti este stabilit prin actele de nfiinare.

II.5. AUTORITI ADMINISTRATIVE AUTONOME

Autoritile administrative autonome sunt reglementate de art. 116 din Constituie. Ele pot fi reglementate numai prin legi organice, fiind exceptate acele autoriti nfiinate prin Constituie: Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ. Autoritile administrative autonome exercit fie un rol de sintez Consiliul Legislativ, rol de control Curte de Conturi, rol de coordonare Consiliul Suprem de Aprare a rii. ntuct ntraga lor activitate se desfoar n baza legii i n vederea executrii legii aceste autoriti fac parte din puterea executiv.

II.6. ACTELE AUTORITILOR ADMINISTRATIVE DE SPECIALITATE Avnd competen material n anumite domenii autoritile administrative de specialitate au implicit i dreptul de a reglementa relaiile sociale din aceste domenii prin acte administrative cu caracter normativ sau individual. Aceste acte poart numele de ordine, directive, circulare sau instruciuni. Ele vor trebui emise pentru organizarea executrii legilor sau executarea lor n concret.n acelai timp actele autoritilor administrative centrale de specialitate trebuie s fie conforme att cu legiele ct i cu actele autoritilor administrative superioare, n temeiul principiului subordonriii administrative. Actele autoritilor administrative centrale de specialitate vor trebui s fie publicate sub sanciunea inexistenei. Aceast categorie de acte administrative se adreseaz n primul rnd funcionarilor publici i ntr-o mai mic msur celor administrai, avnd rolul de a contribui la mai buna funcionare a serviciului public respectiv. Actele 23

autoritilor administrative centrale de specialitate nu au un regim juridic precis, totui este incontestabil c ele angajeaz responsabilitatea autoritilor administrative care le-au emis. Circularele sau instruciunile sunt prescripii generale pe care organele de conducere ale unui serviciu publicle dau funcionarilor plasai sub autoritatea lor cu privire la interpretarea sau aplicarea unei legi sau regulament.Ele au caracter oblgatoriu pentru funcionarii din serviciu respectiv n temeiul principiului subordonrii ierarhice fa de superiori. Interpretarea dat legii de funcionarii npublici ierarhic superiori trebuie considerat ca fiind exact de cei aflai n subordinea lor. n schimb circularele nu au caracter obligatoriu fa de cei administrai. De asemenea, n faa instanelor de judecat, ele nu vor avea caracter obligatoriu, judectorul avnd posibilitatea de a da o alt interpretare legii. Circularele nu sunt aadar o surs de legalitate ci o surs de obligaii ierahice. n faa instanelor aciunile introduse de funcionarii publici izvorte din interpretarea sau executarea unei circulare vor fi tratate separat de aciunile introduse de particulari, inndu-se cont de faptul c funcionarii publici sunt legai de puterea obligatorie a circularelor n timp ce particularii le pot ignora. n practic se poate face o distincie ntre circularele cu caracter normativ i circularele cu caracter interpretativ. Circularele au caracter normativ atunci cnd n completarea legii impun o anumit interpretare. Circularele cu caracter normativ vor tebui emise numai n domeniile n care autoritatea administrativ care dorete s emit o circular are competena material de reglementare. Circularele cu caracter interpretativ nu aduc elemente de noutate n interpretarea legilor. Ordinele sau directivele sunt acte administrative apropiate de circulare dar de acre se deosebesc prin scopul lor precis. Ele se vor adopta n domeniile n care autoritile administrative au putere discreionar. Prin emiterea acestor acte autoritile administrative i stabilesc un anumit mod de soluionare a unor situaii particulare, fiind astfel uurat sarcina funcionarilor publici i adoptnduse o atitudine unitar fa de o anumite situaii particulare. n practic ordinele sunt folosite cu predilecie n domeniul economic de ex. normele i criteriile de acordare a unui sprijin financiar. Se ntlnesc ordine i n domeniul social, n urbanism, i amenajarea teritoriului. Ordinele au avntajul de a reduce incertitudinea n rndul celor administrai i a riscului ca acetia s fie discriminai. Autoritile adminstrative pot face referire la ordinele adoptate pentru a-i motiva aciunile fr ns a fi legate de acestea n aprecierea cazurilor particulare. Autoritile adminstrative pot deroga de la ordinele emise ori de cte ori interesele generale sau particularitile unei situaii o cer.

24

CAPITOLUL III ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

III.1. PRINCIPIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE
III.1.1. Precizri prealabile Principiile administraiei publice locale exprim n mod sintetic o seie de trsturi generale, avnd rolul de a asigura o construcie unitar sistemului, n special n procesul de elaborare a normelor drept, avnd i o dimensiune cognitiv, contribuind la mai buna cunoatere a sistemului. Dreptul administrativ prezint fa de alte ramuri ale dreptului o serie de particulariti dintre care una din cele mai importante este faptul c nu este codificat, iar una din cele mai importante trsturi este dinamismulo su. Din punctul de vedere al consacrrii principiile dreptului administrativ se mpart n principii cuprinse ntr-un act normativ ex. principiul autonomiei locale prevzut de art. 120 din Constituie, i principii care se desprind din mai multe acte normative-ex. principiul revocabilitii actelor administrative. n domeniul administraie publice locale art. 120 din Constituie prevede c ,,administraia public local se ntemeiaz pe principiul descentralizrii, autonomiei locale i desconcentrrii serviciilor publice. n art. 121 i 122 din Constituie este consacrat principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Din ansamblul textelor constituionale se desprind i principiul legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. n acelai timp art. 2 din Legea nr. 215/2001 privin administraia public local enumer principiile autonomiei locale, desconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. III.1.2. Principiul autonomiei locale, principiul descentralizrii i principiul desconcentrrii serviciilor publice Principiile autonomiei locale, desconcentrrii serviciilor publice i descentralizrii trebuie privite unitar datorit legturilor existente ntre noiunile de centralizare, descentralizare, desconcentrare i autonomie local. La origine aceste noiuni nu au fost noiuni juridice ci au aprut ca tendine ale polliticii administrative n urma unor necesiti practice. Noiunile de centralizare i descentralizare folosite n mod frecvent pentru a denumi dou sisteme de organizare a autoritilor administrative la nivel local, uniforme i opuse, 25

mprumut din drept formele prin care se concretizeaz, aprnd astfel necesitatea de a le caracteriza din punct de vedere juridic. Sistemul centralizat comport dou accepiuni. ntr-o prim accepie aceast noiune caracterizeaz raporturile statului cu colectivitile locale. ntr-o a doua accepie ea desemneaz o metod de organizare a administraiei publice. n forma sa cea mai riguroas sistemul centralizat nu recunoate colectivitilor locale dreptul de a avea via juridic, statul asumndu-i prin propriul buget satisfacerea tuturor intereselor generale, fie ele naionale fie locale. Sistemul centralizat comport organizare administrativ-teritorial ns nu recunoate existena colectivitilor locale. Centralizarea presupune o riguroas ierahizare.Puterea de decizie este concentrat la vrful ierarhie administrative. Ealoanele inferioare nu fac dect s transmit i s execute. Ele vor transmite ctre centru problemele care au aprut la nivel loacl i care necesit rezolvare.Ealoanele inferioare vor transmite n sens invers decizia luat la nivel central, revenindu-le i sarcina de a o pune n executare. n sistemul centralizat exercitarea atribuiilor de ctre autoritile adminiostrative este supus direct sau indirect puterii ierarhice a autoritii centrale. Aceast subordaonare presupune existena unui control prealabil asupra activitii autoritilor administrative locale precum i un control posterior n cadrul cruia se poate recurge la suspendarea, anularea sau reformarea actelor autoritilor subordnate fie pe motive de oportunitate fie pe motive de legalitate. Autoritile centrale pot s recurg i la aplicarea de sanciuni disciplinare. Organizarea centralizat ignor diversitatea intereselor din cadrul unui stat. Ea exclude posibilitatea ca autoritile din teritoriu s acioneze n baza unei iniiative proprii i prezont dezavantajul c blocheaz soluionarea problemelor minore i suprancarc sarcinile administariei centrale.Dei n sistemul centralizat exist autoriti administrative n teritoriu ele sunt numite i revocate de autoritile centrale, nu dispun de personalitate juridic i acioneaz n numele statului. Gradul de dependen al autoritilor din teritoriu de autoritile centrale reprezint criteriu ce separ sistemele centralizate de sistemele descentralizate. Centralizarea poate mbrca forma concentrrii administrative sau a deconcentrrii administrative. Concentrarea administrativ care nu este ntlnit dect n statele care au un teritoriu restrns implic gruparea tuturor autoritilor administrative la sediul puterii centrale. Desconcentrarea administrativ presupune existena unor autoriti centrale i a unor autoriti administrative n teritoriu, acestora din urm ncredinndu-li-se o oarecare putere de decizie n anumite domenii predeterminate care se exercit sub controlul autoritilor administrative ierahic superioare. Autoritile locale sunt ns prelungiri din teritoriu ale administraiei centrale. Deciziile luate de autoritile din teritoriu rmn decizii luate n numele statului iar rspunderea opereaz fa de autoritatea central n virtutea dependenei ierarhice. 26

Sistemul descentralizat implic o distincie ntre problemele care pot fi rezolvate de administraia public i care intereseaz ntreaga populaie ex. asigurarea ordinii interne i problemele care intereseaz numai o anumit colectivitate ex. aduciunea de ap. Acest sistem presupune acordarea personalitii juridice i a autonomiei financiare. Descentralizarea constituie un sistem n care legea acord unor organe alese de membrii unei colectiviti locale, ce beneficiaz de personalitate juridic, putere de decizie asupra tuturor sau a unora dintre problemele aprute la nivel local. Spredeosebire de sistemul centralizat n care decizia este luat ntotdeauna de stat pri intermediul agenilor si, n sistemul descentralizat decizia este luat n numele i n contul colectivitii locale de reprezentanii acesteia. Sistemul descentralizat presupune faptul c anumite servicii publice individualizate prin obiect sau structur sunt scoase din sistemul ierahic, dotate cu personalitate juridic, patrimoniu i organe conductoare aspra crora autoritatea central ne exercit dect un control simular celui exercitat asupra colctivitilor locale. Descentralizarea permite colectivitilor umane sau serviciilor publices se administreze prin ele nsele.Pentru sistemul descentralizat este esenial transferul unor atribuii ale diverselor autoriti administrative ale statului ctre autoritile care funcioneaz n unitile administrativ teritoriale. Descentralizarea permite creterea eficienei autoritilor administraiei publice locale i soluionarea n condiii de oportunitate i operativitate a problemelor aprute pe plan local. Descentralizarea care privete colectivitile locale poart denumirea de descentralizare administrativ-teritorial iar descentralizarea care are n vedere serviciile publice se numete descentralizare tehnic. Descentralizare administrativ-teritorial presupune recunoaterea colectivitilor locale precum i a dreptului acestora de a se administra prin ele nsele. Pentru aceasta este necesar ca aceste colectiviti s beneficieze de personalitate juridic, s dispun de autoriti administrative proprii, existnd ns i o supraveghere exercitat de ctre stat prin intermediul unor forme de control stabilite prin lege. Recunoaterea personalitii juridice a colectivitilor locale are la baz existena unor interese proprii ale colectivitilor locale precum i a unor probleme locale. Statul este cel care stabilete care dintre problemele localevor intra n sfera de competen a autoritilor locale. Acestea vor trebui s beneficieze de mijloacele necesare rezolvrii problemelor locale, respectiv patrimoniu propriu, corp de funcionari i autonomie financiar. n cazul descentralizarii administrativ-teritoriale autoritile locale vor soluiona problemele specificeale colectivitilor locale. Descentralizarea tehnic se realizeaz prin acordarea de autonomie unui serviciu public conferindu-i i personalitate juridic. Aceast form de descentralizare presupune i scoaterea serviciului public de sub controlul ierhic i plasarea sub regulile tutelei administrative. 27

Att sistemul centralizat ct i sistemul descentralizat implic un anumit control exercitat de stat dar formele i modalitile acestui control fac diferenele ntre cele dou sisteme.Sistemului centralizat i corespunde controlul ierarhic, sistemului descentralizat controlul de tutel administrativ. n sistemul centralizat controlul este total, asupra tuturor aspectelor, n sistemul descentralizat controlul constituie o excepie. Msurile care se pot lua n urma exercitrii controlului sunt variate. Revine sarcina legiuitorului care dintre acestea sunt adaptate unui anumit caz. n privina persoanelor statul poate lua msuri cu caracter provizoriususpendarea din funcie, sau cu caracter definitiv destituirea din funcie. n privina deciziilor autoritile statului pot lua msura substituirii atunci cnd autoritile locale nu se conformeaz unei obligaii legale. n ara noastr procesul de reform a administraiei publice mbrac forma unei translaii spre o administraie de tip modern al crui scop principal este de a ameliora condiiile de existen ale populaiei prin prestarea de ct mai numeroase i mai variate servicii publice. n cadrul acestui proces se tinde spre realizarea unui parteneriat ntre stat i colectivitile locale, n care primului i revine sarcina de a presta numai acele servicii publice care, n mod obiectiv, prin amploarea lor, exced posibilitile unei colectiviti locale. n acest context un rol important revine principiului autonomiei locale. Acest principiu prevzut de art. 120 din Constituie, art. 2, alin. 1 din Legea nr. 215/2001 este preluat din documentul Consiliului Europei intitulat ,,Carta European; Exerciiu autonom al puterii locale din 15 octombrie 1985. Prin includerea n legislaia intern a principiului autonomiei locale statul romn recunoate c n interiorul su exist colectiviti locale, cu necesiti proprii, diferite de cele ale colectivitii naionale. n fapt autonomia local se ntemeiaz pe o realitate sociologic: comuna sau oraul ca centru al vieii economico-sociale, rezultat al unui proces istoric, reprezint o realitate anterioar statului care nu poate fi ignorat sau nlturat nici chiar atunci cnd puterea politic central utilizeaz ceel mai ,,brutale mijloace de guvernare local Aceast realitate icio-psihologic i economic capt reglementare juridic prin normele constituionale i ale legii organice care impun autonomia local ca pe un principiu ,, care confer colectivitilor locale dreptul i capacitatea de a rezolva i de a gestiona, n cadrul legii, sub propria rspundere i n interesul populaiei acestora o parte important din treburile publice n aceste condiii recunoaterea unor puteri sporite colectivitilor locale rspunde unui vast proces de reform a administraiei publice att pe plan intern ct i pe plan european, contribuind la crearea unei ,,contraponderi la puterea administraiei centrale conduse de guvern. Autonomia local se manifest n plan organizatoric-administrativ i financiar. n plan organizatoric administrativ expresia autonomiei locale const n alegerea autoritilor publice din colectivitile locale prin votul cetenilor care locuiesc n acestea precum i n acordarea autoritilor astfel alese a unor competene depline 28

i exclusive. Legea nr. 215/2001 instituie un monopol al autoritilor alese de membrii colectivitilor locale asupra tuturor problemelor de interes local, fiind exclus intervenia oricrei alte autoriti cu excepia cazurilor n care statul i rezerv n mod explicit sau implicit exercitarea unor atribuii.Legea nr. 215/2001 privind administraia public local preia din Carta European din 1985 regula subsidiaritii n conformitate cu care soluionarea i gestionarea problemelor locale se poate face n condiii de eficien i eficacitate numai prin implicarea acelor autoriti care se afl cel mai aproape de necesitile populaiei. n plan financiar legea romn preia din acelai document o alt regul cu valoare de principiu-regula proporionalitii. Potrivit acerstei resursele financiare ale autoritilor publice locale trebuie s fie proporionale cu competenele i responsabilitile stabilite prin lege. Colectivitile locale au dreptul la resurse financiare proprii suficiente pentru a-i exercita n mod liber atribuiile acordate prin lege. Resursele financiare ale colectivitilor locale vor trebui sp provin din impozite locale, n condiiile stabilite prin lege, din venituri proprii precum i din subvenii. Un alt aspect al autonomie locale reglementat n legea nr. 215/2001 l constituie dreptul autoritilor administraiei publice locale de a coopera i de a se asocia cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar i strintate. Autoritile administraiei publice locale au dreptul dea ncheia ntre ele acorduri, de a participa la iniierea i realizarea unor programe de dezvoltare regional, precum i de a adera la asociaii naionale i internaionale pentru protecia i promovarea intereselor legitime. n vederea realizrii strategiilor de dezvoltare un factor important l reprezint pe lng cooperarea pe plan vertical cu factori interesai de la nivelul ministerelor i a altor organe centrale cooperarea pe plan orizontal n zona de interes comun a colectivitilor locale. n acest sens o nou noiune se impune noiunea de regionalism ,,folosit n sens larg pentru a reda fenomene foarte diferite,inclusiv anumite forme de cooperare ntre colectivitile locale iar n sens restrns pentru a reda evoluia organizrii teritoriale spre un nivel intremediar, imediat inferior nivelului statal. Procesul care ncepe cu crearea de structuri regionale poate evolua fie spre o abordare ce urmrete reducerea dacalajelor existente ntre diferite regiuni fie spre crearea de forme ale autonomiei regionale pe calea descentralizrii administrative sau a regionalismului politic. n aplicarea principiului autonomiei locale este necesar s se aib n vedere faptul c problemele locale ce pot fi rezolvate de ctre colectivitile locale sunt numai de ordin administrativ. Autonomia local este nuami administrativ i fianciar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege- noiuni ca autonomie regional sau autoguvernare i altele similare nu au nimic comun cu nelegerea i aplicarea principiului autonomiei locale. Regimul autonomiei locale este subordonat ideii unitii statului. Interesele locale nu pot duce la o izolare a colectivitilor locale de stat, aceste interese nu pot fi privite dect ntr-un cadru mai larg. Autonomia 29

local nu poate fi conceput ntr-un stat unitar dect ntre anumite limite. Administraia central pstreaz n continuare funcia de a asigura pe plan naional, o concepie unitar asupra politicilor ce trbuie urmate n anumite sectoare. Un rol important l joac n acest context prefectul ca reprezentant al administraiei centralecu funcia de a veghea ca administraia local s nu depeasc limitele pe care legea le stabilete pentru exercitarea drepturolor decurgnd din acordarea autonomiei locale. n exercitarea rolului de supraveghere a respectrii legilor de autoritile alese prefectul a primit prin art. 123 din Constituie i art. 27 din Legea nr. 215/2001 dreptul i obligaia de a ataca n justiie orice act care eman de la autoritile locale i pe care l consider ilegal. III.1.3. Principiul eligibilitii Fr a fi formulat, n mod expres, de dispoziiile constituionale, principiul eligibilitii este inserat n Legile nr. 215/2001 privind administraia public local i nr. 67/2004 privind alegerile locale. n legea fundamental se prevede numai c primarii, consiliile locale i consiliile judeene sunt alese, n condiiile legii. n fapt, n aceasta const nsi esena acestui principiu, ns este necesar s vedem n mod concret, n ce const semnificaia politic i social a aspectului c, potrivit respectivului principiu, primarii, consiliile locale i cele judeene sunt autoriti alese. Dat fiind natura lor juridic, aceste autoriti nu sunt ale statului i, ca urmare, nu exercit niciuna din puterile statului. Raiunea de a fi a consiliilor locale i judeene precum i a primarilor const numai din a administra/gestiona treburile unitilor administrativ-teritoriale n care sunt alese, de a sluji i rezolva interesele colectivitilor respective, ale electoratului, ntr-un cuvnt. Aadar, puterea lor nu este determinat de puterea statului, nu deriv din aceasta, ci din mandatul ce le-a fost ncredinat de alegtori, n numele crora acioneaz i pe care-i reprezint. Evident, pentru ca aciunile autoritilor alese s fie eficiente i s produc efecte juridice, acestea ar trebui recunoscute de stat n calitatea sa de reprezentant al ntregii naiuni. n virtutea recunoaterii lor de ctre stat, recunoatere care este condiionat de valabilitatea scrutinului electoral, primarii, consiliile comunale (oreneti) i judeene sunt ncadrate n ordinea juridic a statului, aciunile lor fiind considerate a fi n conformitate cu legea. Prin acest demers, se mbin interesele generale ale naiunii, reprezentate de stat, cu cele ale colectivitilor componente ale naiunii reprezentate de autoritile alese, statul avnd tot interesul ca treburile locale s fie rezolvate n condiii ct mai bune, contribuind, astfel, la realizarea intereselor generale ale statului. 30

Totodat trebuie menionat i faptul c primarul, n exercitarea atribuiilor de ofier de stare civil i de autoritate tultelar, precum i a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensmnt, la organizarea i desfurarea alegerilor, la luarea msurilor de protecie civil, precum i a altor atribuii stabilite de lege, acioneaz i ca reprezentant al statului n comuna sau oraul n care a fost ales (art. 69 din Legea nr. 215/2001). Considerm c aceasta nu reprezint o derogare de la respectivul principiu, ci doar o responsabilitate dubl acordat de lege primarului, att ca autoritate a administraiei publice locale, aleas n condiiile legii, ct i ca reprezentant al statului, n cazul n care acesta reprezint interese majore, care depesc caracterul local, ns trebuie s fie aplicate la acest nivel. III.1.4. Principiul legalitii Legea nr. 215/2001 privind administraia public local prevede, n mod expres, alturi de celelalte principii, i principiul legalitii, cruia trebuie s i se subordoneze toate autoritile administraiei publice locale, fie c acestea au sau nu un caracter statal. Acest principiu nu este expres formulat n dispoziiile Constituiei Romniei care, aa cum am mai precizat n prezenta lucrare, menioneaz la art. 120 ca principii de baz pe care se ntemeiaz administraia public din unitile administrativ-teritoriale, principiul autonomiei locale i principiul descentralizrii serviciilor publice. Chiar dac legiuitorul nu a gsit de cuviin c ar fi cazul s-l enumere alturi de celelalte principii constituionale, el se desprinde din ansamblul reglementrilor n materie. Mai mult, dei nici Legea administraiei publice locale n varianta sa iniial (Legea nr. 69/1991) nu l preciza n mod expres, de la nceput s-a apreciat c meninerea lui este absolut necesar, ntruct el mbrac toate aspectele care privesc autoritile administraiei publice locale: consacrarea structurilor organizatorice care au aceast calitate (de autoriti), componena i constituirea acestora, atribuiile lor, funcionarea i activitatea (actele pe care le adopt) etc. Aceast ,,omisiune a fost ns ,,reparat i noua form a Legii administraiei publice locale adoptat n anul 2001, a inclus i legalitatea n rndul principiilor pe care le analizm. Revenind la ansamblul prevederilor constituionale, s precizm doar dou dintre reglementrile legii fundamentale, care ntresc cele afirmate anterior:art. 121, alin. 2: ,,Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i din orae;art. 122, alin. 2: ,,Consiliul judeean este ales i funcioneaz n condiiile legii. 31

Principiul legalitii presupune tocmai ca toate elementele care privesc autoritile administraiei publice locale, s fie n strict conformitate, n primul rnd, cu prevederile constituionale, dar i cu cele ale legilor i celorlalte acte normative bazate pe lege, nerespectarea acestor dispoziii, deci nclcarea acestui principiu, atrgnd consecine juridice, asupra crora nu este cazul s ne oprim acum. n consecin, toate aspectele organizatorice i funcionale, respectiv consacrarea structurilor organizatorice ale autoritilor administraiei publice locale, componena, modul de constituire, atribuiile, competenele i modul lor de funcionare, la care se adaug actele pe care le eman, ca i raporturile i relaiile lor cu alte autoriti publice sau structuri organizatorice din ar i strintate, trebuie s fie n strict conformitate cu legea (cu prevederile Constituiei, dar i cu cele ale legilor i ale celorlalte acte normative n vigoare). Structurile organizatorice ale administraiei publice la nivelul uni-tilor administrativ-teritoriale nu pot fi create dect n limita celor prev-zute de Constituie i celelalte legi ale statului. Mai precis, nu pot fi create alte structuri ale administraiei publice, dect cele prevzute n mod expres de legislaia noastr n vigoare. III.1.5. Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit Acest principiu este prevzut n mod expres att de dispoziiile Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, ct i de cele ale Legii nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului. Dispoziiile art. 2 din Legea nr. 215/2001, prin care se evideniaz n mod expres principiul la care ne referim, ca unul din cele cinci principii n temeiul crora se organizeaz i funcioneaz administraia public n unitile administrativ-teritoriale, sunt completate cu cele ale art. 3, alin. 3 din acelai act normativ. Potrivit acestor reglementri, dispoziiile alin. 2 (n conformitate cu care dreptul de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii, se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat), ,,nu aduc atingere posibilitii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile publice, n condiiile legii. De asemenea, la art. 20 din aceeai lege se prevede c ,,orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora (n.n. oraelor, comunelor i judeelor) se poate efectua numai prin lege i numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizeaz 32

potrivit legii. n fine, art. 73, alin. 1 precizeaz c ,,mandatul primarului nceteaz, de asemenea, nainte de termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile legii. n cadrul referendumului, populaia poate fi consultat cu privire la una sau mai multe probleme, precum i cu privire la o problem de interes naional i o problem de interes local, pe buletine de vot separate. Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judeene, dup caz, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean. Referendumul local, prin care pot fi supuse aprobrii locuitorilor problemele de interes deosebit din unitile administrativ-teritoriale, se poate organiza n toate satele i localitile componenete ale comunei sau oraului ori numai n unele dintre acestea. n cazul referendumului la nivel judeean, acesta se poate desfura n toate comunele i oraele din jude, ori numai n unele dintre acestea, care sunt direct interesate. De regul, referendumul are un caracter consultativ. Doar n cazul proiectelor de lege sau a propunerilor legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor i judeelor care se nainteaz Parlamentului spre adoptare, legea precizeaz n mod expres c organizarea referendumului este obligatorie. De asemenea, conform art. 73 din Legea nr. 215/2001, referendumul pentru ncetarea mandatului primarului nainte de termen, se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de ctre locuitorii comunei sau oraului, ca urmare a nesocotirii de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau ca urmare a neexecutrii atribuiilor ce i revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercit ca reprezentant al statului (are, astfel, caracter obligatoriu, n condiiile prevzute de respectivele reglementri legale).

III.2. AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE

III.2.1. Autoritile administraiei publice locale din comune i orae Dispoziiile alin. 1 al art. 5 din Legea nr. 215 /2001 au valoarea unor prescripii-cadru care statornicesc care sunt aceste autoriti, i anume consiliile locale i primarii. Aceleai dispoziii mai precizeaz dou elemente: natura acestor autoriti (consiliile locale sunt autoritile deliberative iar primarii autoriti executive) i modalitatea de formare a acestora (prin alegere, att n cazu1 consiliilor loca1e ct i al primarilor). Prin urmare, ambele autoriti administrative ale comunei sau oraului se bucur de legitimitate popular direct, iar ntre ele nu exist raporturi ierarhice, de supra i subordonare. 33

Aceste dou autoriti consiliul local i primarul, ca autoriti ale administraiei publice locale, funcioneaz ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i orae, n condiiile prevzute de lege, ambele acionnd n interdependen, n vederea realizrii scopu1ui pentru care au fost investite cu aceste competene. Se stabilete astfel principiul plenitudinii de atribuii a consiliilor locale i primarilor la nivelul unitii administrativ-teritoriale ce const n rezolvarea treburilor publice din comune i orae. Consiliul local este, conform legii, autoritatea deliberativ, aleas prin vot direct, cu caracter colegial, care lucreaz n edine. Aceast autoritate se bucur de un statut autonom potrivit cruia delibereaz asupra intereselor specifice colectivitilor loca1e i hotrte asupra modului lor de realizare, fr amestecul altei/altor autoriti publice sau ale adrministraiei pub1ice sau chiar al primarului. Consiliile locale sunt autoriti administrative, rspunderea lor politic fiind numai de ordin electoral. Aceste autoriti sunt nzestrate cu competena specific administraiei pub1ice locale pentru a hotr asupra modului de rezolvare a problemelor adniinistrative, ele neavnd, deci, vocaie politic. Autonomia acestor autoriti colegiale rezid i n auto-organizarea lor, activitatea deliberativ i dezbaterile consiliilor desfurndu-se ntr-un cadru precizat de propriile regulamente de funcionare, n limita competenelor conferite de lege. Aplicnd principiul plenitudinii de atribuii consiliilor locale, un autor preciza c, practic, consiliile locale pot avea atribuii n orice domeniu sau sector de activitate, dac nu exist o interdicie expres a legii, preciznd n continuare c, relund terminologia clasic, n privina delimitrii sferei atribuiilor consiliilor locale se aplic teoria drepturilor reflexe sau teoria autolimitrii statului, sfera atribuiilor consiliilor locale crete pe msur ce statul nelege s nu mai rein anumite servicii publice n sarcina organelor adtninistraiei de stat. Primarul este autoritatea executiv aleas prin vot universal direct, cu caracter unipersonal, ef al administraiei publice a comunei sau oraului. Potrivit legii, primarul are o dubl calitate, fiind n acelai tirnp att autoritatea executiv a consiliului local, cu rol n realizarea autonomiei locale, ct i autoritatea ce reprezint puterea statal la nivelul comunei, cu rol n realizarea unor servicii publice statale. Corespunztor, primarul este investit, pe de o parte, cu atribuii al cror exerciiu rezolv treburile de interes local ale colectivitilor, comunei sau oraului i, pe de alt parte, cu atribuii pentru realizarea intereselor generale ale statului. Cu alte cuvinte, primarul nu deine competene n nume propriu, ci n nurnele colectivitii care l-a ales, pentru realizarea autonomiei locale, i al statului, n numele cruia acioneaz ca reprezentant, n comuna sau oraul unde a fost ales. Este consacrat astfel, n cazul primarului, o dedublare funcional, care este formulat expres n Legea nr. 215/2001. Astfel, n exercitarea atribuiilor ce i 34

revin ca ofler de stare civil, autoritate tutelar, n materie de recensmnt, alegeri, aducerea la cunotina cetenilor a legilor i alte asemenea, stabilite prin legi, primarul acioneaz i ca reprezentant al statului n comuna sau oraul n care a fost ales, iar n cazuri excepionale, dac refuz sau este n imposibilitatea de a exercita aceste atribuii, ele se exercit de secretarul comunei sau judeului. Este irnportant a se delimita ntre atribuiile primarului ca autoritate proprie a comunei sau oraului i atribuiile delegate pe linia administraiei statale, pentru a se stabili dac parte n raportul juridic administrativ, reprezentat de primar, devine colectivitatea teritorial sau statul. Aspectul este extrem de important atunci cnd se pune problema rspunderii administrativ-patrimoniale pentru prejudiciile produse pentru activitatea n regim de putere public a primarului, despgubirile urmnd a fi suportate, dup caz, din bugetul local sau din bugetul statului. Din analiza normelor legale n vigoare, rezult c atribuiile primarului se exercit n mod legal i produc efecte juridice numai n limitele comunei sau oraului unde a fost ales, n cadrul competenei sale materiale i teritoriale obligatoriu de a fi respectate, fiind de ordine public. III.2.2. Autoritile administraiei publice locale din judee La nivel judeean Constituia nu reglementeaz dect consiliul judeean, autoritate administrativ aleas prin vot universal direct, cu caracter deliberativ, organ colegia1, care lucreaz n edine. Ea nu mai vorbete i de organul executiv al judeului, dar este de neconceput ca o colectivitate teritorial local s dispun numai de un organ deliberativ, iar nu i de unul executiv. Tcerea Constituantului are o singur semnificaie, i anume c organul executiv al judeului nu este rezultatul alegerii (pentru toate autoritile locale autonome a cror existen o consacr, Constituia stabilete expres caracterul ales), ci este numit deci, prin urmare, rspunztor n faa organului deliberativ- consiliul judeean. n prezent, potrivit Legii administraiei publice locale singurul organ executiv al judeului, eful administraiei publice din jude, este preedintele consiliului judeean, organ executiv unipersonal. n conformitate cu dispoziiile constituionale ale art. 121, al. (1), consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean, iar Legea administraiei publice locale i stabilete atribuii corespunztoare n acest sens. Consiliul judeean reprezint astfel o autoritate administrativ creat prin norm constituional i care funcioneaz pe baza principiilor autonomiei locale. Prin urmare, consiliul judeean dispune de o competena general, dar limitat la sfera de activitate a serviciilor publice de interes judeean, pe care le organizeaz, le conduce i le aprob regulamentele de organizare i funcionare. 35

n acest sens, sunt nfiinate serviciile publice de interes judeean, cum ar fi, spre exemplu, cele care au ca obiect constituirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor de interes judeean i a podurilor. In acest context, este necesax sublinierea c activitatea de coordonare, de ctre consiliul judeean, nu vizeaz ntreaga activitate a consiliilor locale, ci doar acea parte care are tangen cu interesele judeene. Aadar, subliniem din nou, nu exist raporturi de subordonare ntre administraia local i cea judeean, n caz contrar, autonomia local fiind golit de coninut. Judeul, ca persoan juridic, este reprezentat permanent i continuu n toate relaiile sale att n ar ct i n strintate de ctre preedintele consiliului, ca autoritate unipersonal. Tot acestuia i se subordoneaz ntregul aparat propriu al consiliului judeean, al crui personal l numete, l sancioneaz i l elibereaz din funcie n condiiile legii. De altfel, ca ef al administraiei publice judeene i n calitate de autoritate unipersonal cu activitatea permanent, preedintele consiliului judeean exercit atribuii asemntoare cu cele stabilite pentru primar (cu excepia conducerii consiliului ). Deosebirea subzist n aceea ca primarul este definit ca autoritate administrativ autonom, iar preedintele consiliului judeean nu dispune de o asemenea caracterizare.n exercitarea atribuiilor sale, preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter individual, care devin executorii dup ce au fost aduse la cunotina persoanelor interesate. III.2.3. Prefectul Instituia prefectului, reprezentant al Guvernului n teritoriu, este un organ unipersonal al administraiei publice. Reprezentantul Guvernului este numit n funcie printr-un act de autoritate, i nu ales. Singura autoritate competent s numeasc reprezentantul statului in teritoriu este Guvernul. Actul juridic prin care este numit reprezentantul Guvernului este hotrrea Guvernului, instrument juridic de realizare a competenelor Guvernului. Potrivit principiului simetric, att numirea ct i eliberarea din funcie se face prin hotrrea Guvernului, acelai organ apreciind asupra condiiilor numirii sau eliberrii din funcie. Existena subprefecilor nu schimb natura juridic a prefectului, nu transform conducerea prefectului (constituit din aparatul tehnic, subprefect i prefect) ntr-un organ colegial. Subprefectul, dei numit i eliberat din funcie n aceleai condiii ca i prefectul, nu este o instituie juridica de sinestttoare, legea neconferindu-i atribuii proprii. Prefectul i poate delega atribuii din competena cu care este investit. Subprefecii nlocuiesc de drept reprezentantul Guvernului n situaia de absen temporar sau de vacan a funciei. Reprezentantul Guvernului din teritoriu are calitatea de a reprezenta Guvernul n unitatea adminisrativ-teitorial i este eful serviciilor publice descentralizate ale ministerelor n teritoriu. Ca agent al puterii executive n teritoriu, reprezentantul Guvernului poate fi considerat ca element de desconcentrare n 36

sistemul administraiei publice. n baza acestora are loc delegarea unor atribuii ale autoritii centrale, ca i a dreptului de tutel administrativ de la organele centrale ale statului la reprezentantul local al acestuia. Relaiile stabilite ntre prefect i executiv-guvernul pe care l reprezint sunt relaii de autoritate, ierarhice, determinate de structura ierarhic a sistemului autoritilor statului i relaiei funcionale, care de regul se realizeaz n sprijinul celor dinti. n virtutea acestor relaii reprezentantul Guvernului conduce, subordonnd serviciile ministeriale din teritoriu, asigurnd unitatea de aciune a statului pe ntreg cuprinsul rii. Reprezentanii guvernului au o competen material special, n probleme strict reglementate de lege. n general, ns, competena material a reprezentanilor guvernului se caracterizeaz prin aptitudinea general i abstract de a interveni n orice domeniu care revine administraiei publice. n raporturile cu autoritile publice locale din teritoriu reprezentantul Guvernului se afla n relaii de reprezentare i control. Avnd n vedere rolul important pe care Constituia i legile organice le stabilesc reprezentantului Guvernului, de supraveghetor al respectrii legii n activitatea autoritilor locale, putem reliefa relaiile de control n care se afla reprezentantul Guvernului cu consiliile locale, primarii, preedinii consiliilor regionale. Este vorba de un control stabilit de lege i nu unul izvort din relaiile de subordonare ierarhica. Controlul trebuie exercitat strict in limitele legii i cu respectarea autonomiei funcionale ale autoritilor locale, principiul autonomiei administrative i al desconcentrrii serviciilor publice fiind la baza acestui control. Noua lege cadru pentru instituia prefectului urmrete crearea unui corp profesionist, neutru politic. Cu toate acestea aceast instituie continu s pstreze puternice conotaii politice. Astfel funcia de prefect nceteaz n cazul pierderii dreptulrilor electorale, prefectul acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, n condiiile legii.

37

DICIONAR: 1. autonomie locala dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, n numele si n interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, n conditiile legii; 2. centralizare sistem de organizare a administratiei publice locale n cadrul caruia puterea centrala nu recunoaste colectivitatilor locale ori serviciilor publice dreptul de a se administra prin ele nsele, n nume propriu; 3. colectivitate locala totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativteritoriala; 4. concentrare modalitate a sistemului centralizat de organizare a administratiei publice n care autoritatea centrala recunoaste organelor din teritoriu care i apartin o anumita putere de decizie; 5. Consiliu Local autoritate autonoma a administratiei publice locale aleasa de catre locuitorii dintr-o colectivitate locala, care are sarcina de a administra prin actele pe care le adopta problemele locale; 6. Consiliu Judetean autoritate autonoma a administratiei publice judetene aleasa de catre locuitorii dintr-un judet, care are sarcina de a administra prin actele pe care le adopta problemele locale; 7. deconcentrare modalitate a organizarii centralizate a administratiei publice locale n cadrul careia se acorda autoritatilor locale o anumita putere de decizie (v. centralizare); 8. descentralizare sistem de organizare a administratiei publice n cadrul caruia se acorda serviciilor publice sau colectivitatilor locale personalitate juridica, putere de decizie, fiind scoase de sub controlul ierarhic al autoritatii centrale; 9. descentralizarea tehnica descentralizarea serviciilor publice (v. descentralizare); 10. descentralizare administrativ-teritorial descentralizarea colectivitatilor locale (v. descentralizare);

38

CAPITOLUL IV FUNCIA PUBLIC. SERVICIUL PUBLIC

IV.1. FUNCIA PUBLIC
IV.1.1.Precizri prealabile Funcia public reprezint un element esenial al statului reprezentnd una din cele mai importante legturi dintre cetean i instituii. Reuita procesului de modernizare a administraiei publice din Romnia i armonizarea prevederilor din domeniu cu legislaia european, potrivit aspiraiilor europene ale rii noastre, nu pot fi concepute fr reformarea corpului funcionarilor publici. Acest proces de reformare a corpului funcionarilor publici are la baz prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. Natura juridic a raporturilor care i-au natere ntre un un angajat al unei autoriti administrative sau al unei instituii publice i respectiva autoritate sau instituie public a fcut obiectul a numeroase dispute att n literatura juridic, din strintate ca i din ara noastr, ct i n practica instanelor judectoreti. n definirea noiunii de funcionar public sau impus dou concepii. O prim concepie i-a n considerare o definiie organic ce impune a fi considerai funcionari persoanele care i desfoar activitatea mai mult sau mai puin n sectorul public-autoriti ale administraiei publice centrale i locale, servicii publice aflate n subordinea acestora, servicii publice economice i sociale dependente de stat i de colectivitile locale. Potrivit acestei concepii n Frana sunt considerai funcionari agenii publici din serviciile spitaliceti, iar n Belgia cei din cile ferate. O alt concepie folosete o definiie funcional ce include n rndul funcionarilor agenii publici care exercit prerogative ale puterii publice sau care particip la aprarea intereselor vitale ale statului i ale colectivitilor locale.n acesat concepie sunt considerai funcionari publici membrii forelor armate, poliiei, angajaii care i desfoar activitatea n magistratur, administraia fiscal, n ministere, organele administraiei publice locale etc. n msura n care persoanele n cauz exercit atribuii din sfera puterii de stat sau din cea a dreptului public cum ar fi elaborarea de acte juridice, punerea n aplicare a acestora, controlul aplicrii lor. Se face astfel distincie ntre funcionari i respectiv salariai i muncitori, considerndu-se c numai primii sunt nsrcinai s exercite prerogative ale puterii publice. Acesata este i concepia Legii nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici care definind funcionarul public 39

ca fiind persoana numit ntr-o funcie public stabilete o legtura de interdependen ntre funcionarul public i ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale, cu alte cuvinte funcia n care este numit. Aceast soluie este utilizat n majoritatea statelor membre ale Comunitii Europene i reprezint modalitatea utilizat i n dreptul comunitar. Art. 1 din Statutul european prevede c funcionarul comunitilor este persoana care a fost numit ntr-o funcie public permanent printr-un act scris al autoritii nvestite cu puterea de numire. Semnalm i precizarea caracterului permanent al funciei publice, care dei nu este prevzut expres de legea romn, se subnelege din coninutul ei i este recunoscut de majoritatea autorilor n doctrin. Pe de alt parte legea stipuleaz c personalul din aparatul de lucru al autoritilor sau instituiilor publice care efectueaz activiti de secretariatadministrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i deservire este angajat cu contract individual de munc. Persoanele care ocup aceste funcii nu au calitatea de funcionar public i li se aplic legislaia muncii. n literatura de specialitate sunt date diverse definiii funciei publice, autorii acestora ncercnd s pun n eviden, mai mult sau mai puin anumite trsturi generale (pentru toate funciile publice) sau specifice unor funcii publice. Astfel, Paul Negulescu, definete funcia public, n Tratatul su de drept administrativ, ca fiind complexul de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea de a fi ocupat, n chip temporar, de un titular (sau mai muli), persoan fizic care, executnd puterile n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea. n concepia acestui autor, funcia public face parte din serviciu public, dar numai dac este vorba de un serviciu public exploatat n regie, adic organizat de stat. El consider c funcia public are trei scopuri: efectuarea de acte juridice, prepararea emiterii actelor juridice i executarea actelor juridice sau a deciziilor administrative ori judectoreti. IV.1.2. Clasificarea funciilor publice Funciile publice se clasific dup cum urmeaz: a) funcii publice generale i funcii publice specifice; b) funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II-a, funcii publice din clasa a III-a. Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale. Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor lor specifice. 40

Funciile publice se mpart n trei clase, definite n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice, dup cum urmeaz:clasa I cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent;clasa a II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom;clasa a III-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplom. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii dup cum urmeaz:funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici;funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. Categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoanele care sunt numite n una dintre urmtoarele funcii publice:secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului;consilier de stat;secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale;prefect;subprefect;secretar general al prefecturii, secretar general al judeului i al municipiului Bucureti;director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Categoria funcionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite n una dintre urmtoarele funcii publice:secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al oraului i comunei;director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale;director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale;ef serviciu;ef birou. Sunt funcionari publici de execuie din clasa I, persoanele numite n urmtoarele funcii publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor. Sunt funcionari publici de execuie din clasa a II-a, persoanele numite n funcia public de referent de specialitate. Sunt funcionari publici de execuie din clasa a III-a, persoanele numite n funcia public de referent. Funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz:superior, ca nivel maxim;principal;asistent;debutant. IV.1.3. Condiiile de acces ntr-o funcie public n majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene sau aflate n faza de preaderare, ca i Romnia, concursul reprezint dreptul comun n domeniul funcionarilor public i modul privilegiat de selecie a acestora. n legea romn se prevede c intrarea n corpul funcionarilor publici se face numai prin concurs 41

organizat de autoritatea sau instituia public interesat, n limita posturilor vacante. Analiznd art. 7, alin. 6, constatm c el enumer aspectele care pot fi avute n vedere, ca i condiii specifice, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice. Enumerarea este limitativ i s-a urmrit in acest scop s se creeze dreptul conductorului de a le stabili dar s se i elimine riscul ca acesta s stabileasc anumite condiii n mod discreionar, cu intenia de a-i favoriza pe unii i de a-i ajuta pe alii. Urmtoarele aspecte pot reprezenta condiii specifice: vechimea n specialitate cerut de specificul funciei publice respective, studii de specialitate, necesitatea i gradul de cunoatere a unei limbi de circulaie internaional, necesitatea i nivelul cunotinelor de operare programare pe calculator, necesitatea cunoaterii limbii unei minoriti naionale, n localitile n care persoanele aparinnd unei minoriti naionale dein o pondere de peste 20% pentru unii funcionari publici din serviciile care au contacte directe cu cetenii. Dispoziia trebuie coroborat cu art. 17, 40, alin. 7, 51, 106, alin. 8 din Legea nr. 215/2001 a administraiei locale, care prevd posibilitatea ca n anumite autoriti administrativ-teritoriale, unde ponderea unei minoriti naionale este de minim 20%, s se poat asigura desfurarea activitii administrative i in limba acelei minoriti. De altfel i n cazul funciei publice europene se ntlnesc dou categorii de condiii:condiii fixe, care sunt aceleai pentru toi candidaii (ex. condiia de a fi cetean al unui stat membru al comunitilor);condiii variabile, n aceast categorie intrnd diplome, titluri, nivel de experien etc. IV.1.4. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici n ceea ce privete sfera drepturilor funcionarilor publici, regsim ncorporate n legea romn drepturi recunoscute i funcionarilor publici din comunitatea european. Dreptul la opinie este primul menionat in seciunea I, capitolul V al Legii nr. 188/1999, coroborat cu acela al interdiciei oricrei discriminri pe orice criterii. El nu este ns, ca in sistemul european, condiionat n exerciiul su de respectarea obligaiei de loialitate fa de instituia creia ii aparine i de obligaia de rezerv i discreie, de care face vorbire expres art. 17 din Statutul European. n art. 41 (n noua formulare dat n 2003) din legea romn n materie, regsim obligaia funcionarului public de a se abine de la orice fapt care ar aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori corpului funcionarilor publici. Constatm c legea romn consacr obligaia de abinere raportat exclusiv la situaia in care s-ar produce anumite prejudicii autoritii rezultnd, din interpretarea per a contrario a textului, c dac nu se creeaz astfel de prejudicii, datoria de abinere nu mai subzist, ceea ce nu poate fi acceptat. Se pune, de asemenea, problema la ce fel de prejudicii face referire texul, numai la acelea de 42

ordin material sau i la acelea de ordin moral. Modul insuficient de clar al reglementrii limitelor dreptului la opinie al funcionarilor publici a determinat n practic situaii de interpretare denaturat, de ndeprtare de la esena regimului funciei publice. Alte drepturi ale funcionarului public din Romnia, comune i funcionarului public comunitar, sunt: dreptul de asociere sindical, dreptul la grev al funcionarilor publici, la concedii, asisten social, la salariu i pensie. n ceea ce privete dreptul la grev, el are un regim mai special. Dei textul art. 28 nu prevede dect c exercitarea dreptului la grev se face in condiiile legii, el trebuie coroborat cu art. 40, alin. 2 din Constituia Romniei care face vorbire despre limite ale exercitrii dreptului necesare asigurrii serviciilor eseniale pentru societate. Exercitarea grevei funcionarilor publici trebuie realizat astfel nct s respecte principiul fundamental al continuitii serviciului public (principiu recunoscut n toate statele lumii). Lipsa unei prevederi n acest sens a determinat o exercitare a acestui drept care poate fi considerat ca abuziv i care se impune s fie eliminat in viitorul statut, prin consacrarea expres a unor limite de exercitare a dreptului de grev. n proiectul care a fost deja elaborat se regsete menionat o asemenea prevedere. Dreptul la carier al funcionarilor publici face obiect de reglementare al unui ntreg capitol, este vorba de capitolul VII intitulat Evaluarea activitii i cariera funcionarilor publici, de unde i semnificaia deosebit pe care o acord legiuitorul romn acestui drept funcionarului public. Subliniem faptul c legislaia romneasc n materia funcionarilor publici este astfel aliniat sistemului de carier al funcionarului public, care se regsete inclusiv la funcionarul public din comunitatea european. Noiunea de drept la carier evoc garantarea prin lege a vocaiei funcionarilor publici la avansare i promovri. n doctrina occidental, noiunea de carier a funcionarului public este definit ca reprezentnd, n timp, situaia profesional a unui funcionar public, de la recrutare pn n momentul n care nceteaz activitatea profesional a acestuia. Conform vechii reglementri cuprinse n art. 41 din Statut, funcionarii publici aveau obligaia s i ndeplineasc cu profesionalism, loialitate, corectitudine i n mod contiincios ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea s aduc prejudicii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. Dup noua reglementare, funcionarii publici au obligaia s i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea, ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. Funcionarii publici de conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vederea mbuntirii 43

activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite cetenilor (conform noii reglementri statutare romneti, art. 41, alin. 2). Funcionarii publici au ndatorirea de a respecta normele de conduit profesional i civic prevzute de lege (alin. 3 al art. 41 modificat prin art. XIII din Legea nr.161/2003). Funcionarii publici au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. Funcionarilor publici le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice. Noua reglementare romneasc, aceea dat de Legea nr. 161/2003 detaliaz aceast obligaie a funcionarilor publici. Se observ c n vechea reglementare a art. 42 funcionarii publici erau obligai ca n exercitarea atribuiilor ce le revin s se abin de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice. Funcionarii publici rspund, potrivit legii, de ndeplinirea atribuiilor ce le revin din funcia public pe care o dein, precum i a atribuiilor ce le sunt delegate. Dei legea serviciului public din R. Moldova nu prevede aceast dispoziie ntre obligaiile funcionarilor, rspunderea este reglementat i n dreptul administrativ moldovenesc la fel. Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici. Firete, funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor date de funcionarii cu funcii publice de conducere crora le sunt subordonai direct numai n condiiile legalitii, nu i n cazurile n care apreciaz c aceste dispoziii sunt ilegale. Funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are ndatorirea s aduc la cunotin superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia, astfel de situaii. Funcionarii publici au ndatorirea s pstreze secretul de stat i secretul de serviciu, n condiiile legii, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public. Art. 44 din reglementarea dat n 2003 comprim ntr-o formulare succint vechile art. 4445 din vechea reglementare statutar. Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje. La numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu, funcionarii publici sunt obligai s prezinte, n condiiile legii, 44

conductorului autoritii sau instituiei publice, declaraia de avere. Declaraia de avere se actualizeaz anual, potrivit legii. Funcionarii publici au obligaia de a rezolva, n termenele stabilite de ctre superiorii ierarhici, lucrrile repartizate. Funcionarilor publici le este interzis s primeasc direct cereri a cror rezolvare intr n competena lor sau s discute direct cu petenii, cu excepia celor crora le sunt stabilite asemenea atribuii, precum i s intervin pentru soluionarea acestor cereri. Funcionarii publici sunt obligai s urmeze forme de perfecionare profesional, organizate de Institutul Naional de Administraie sau alte instituii abilitate potrivit legii, a cror durat cumulat este de minimum 7 zile pe an. Funcionarii publici care urmeaz programe de formare specializat n administraia public, cu o durat mai mare de 90 de zile, organizate de Institutul Naional de Administraie sau de alte instituii similare din strintate, finanate din bugetul de stat sau local, sunt obligai s se angajeze n scris c vor lucra n administraia public, cel puin 5 ani de la terminarea programelor. n cazul nerespectrii angajamentului, funcionarii publici sunt obligai s restituie instituiei sau autoritii publice contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecionare, calculate n condiiile legii. Aceste prevederi se aplic i n cazul n care persoanele care au urmat o form de perfecionare n condiiile de mai sus i nu au absolvit-o din vina lor. n acest caz funcionarii publici sunt obligai s restituie drepturile salariale primite pe aceast perioad. Prevederile de mai sus nu se aplic n cazul n care funcionarul public nu mai deine funcia public din motive neimputabile acestuia. Funcionarii publici au obligaia s respecte ntocmai regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii (este o noutate adus de Legea nr. 161/2003, prin inserarea, dup art. 48, a art. 481). Reglementrile care instituie i definesc situaiile de conflict de interese i incompatibilitate care apar cu privire la exercitarea atribuiilor de ctre un funcionar public sunt de asemenea incomplete iar prevederea lor n cuprinsul mai multor acte normative nu este de natur a contribui la conturarea unui regim juridic unic i unitar care s elimine riscul aplicrii lor discreionare.Astfel, prevederilor lacunare din Legea privind statutul funcionarului public, potrivit crora calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie public cu excepia calitii de cadru didactic i care instituie pentru funcionarii publici interdicia exercitrii la societile comerciale cu capital privat a unor activiti cu scop lucrativ care au legtur cu atribuiile ce le revin din funciile publice pe care le dein, li se adaug cele din Ordonana de urgen privind instituirea unor interdicii pentru aleii locali i funcionarii publici nr. 5/2002 precum i cele din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei i exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri,prevenirea i sancionarea corupiei. 45

Ordonana de urgen nr.5/2002 privind instituirea unor interdicii pentru aleii locali i funcionarii publici interzice societilor comerciale, la care funcionarii publici ncadrai n aparatul propriu al consiliilor locale, consiliilor judeene, al regiilor autonome aflate sub autoritatea consiliilor respective sau la societile comerciale nfiinate de consiliile locale sau judeene sunt manageri, acionari semnificativi, asociai, administratori, cenzori, membri n consiliul de administraie sau la care dein alte funcii de conducere, s ncheie contracte comerciale de prestri de servicii, executare de lucrri sau de furnizare de bunuri cu autoritile administraiei publice locale,regiile autonome sau societile comerciale n care i desfoar activitatea respectivii funcionari. Definiia conflictului de interese, care apare abia n textul Legii nr. 161/2003, consider conflict de interese situaia n care o persoan care exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative.Aceast definiie este limitativ att sub aspect calitativ ct i sub aspect cantitativ.Sub aspect cantitativ ea nu acoper situaia n care rudele sau alte persoane apropiate funcionarului ar avea interese legate de activitatea public a acestuiai prin urmare ar putea s determine o alterare a decizilor pe care funcionarul ar trebui s le i-a n conformitate cu atribuiile sale.Sub aspect calitativ definiia nu include intersele de ordin nepatrimonialale alefuncionarului, interese care ar putea deveni determinante n luarea unei decizii administrative. Definiia dat conflictului de interese n Legea nr. 161/2003 se ndeprteaz i de legislaia european a crei definiie, mult mai complet, consider c situaia conflictului de interese apare atunci cnd un funcionar are un interes privat care ar putea influena sau are potenialul de a influena obiectivitatea sau imparialitatea deciziilor sale.Interesul privat al funcionarului public include un avantaj fie al su, fie al familiei sale, rudelor apropiate, prieteni, persoane sau organizaii cu care acesta are realii economice sau politice. Cu privire la incompatibilitile cu calitatea de funcionar public se remarc faptul c Legea privind statutul funcionarului public se limiteaz la instituirea principiului interdiciei cumulrii calitii de funcionar public cu orice alt funcie public precum i cu funciile exercitate n regiile autonome, societile comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ. Situaiile conflictelor de interese precum i situaiile n care apare o incompatibilitate cu calitate de funcionar public au primit o reglementare unitar, adecvat odat cu adoptarea Legii pentru aprobarea Codului de conduit a funcionarilor publici care, stabilind principiile care guverneaz conduita moral i profesional a funcionarilor publici supremaia legii,prioritatea interesului public ,asigurarea egalitii de tratament a cetenilor n faa autoritilor, profesionalismul, imparialitatea i independena, integritatea, libertatea gndirii i 46

a exprimrii, cinstea i corectitudinea- va asigura cadrul legal necesar adoptrii deciziilor de ctre funcionarii publici n condiii de obiectivitate i imparialitate. IV.1.5. Rspunderea funcionarilor publici Rspunderea administrativ este forma rspunderii juridice specific dreptului administrativ, care i-a natere n principal n situaia nclcrii unei norme de drept administrativ. n ce privete dreptul administrativ, se susine c exist trei mari categorii de rspunderi: - rspunderea administrativ propriu-zis (administrativ-disciplinar); - rspunderea contravenional; - rspunderea administrativ-patrimonial. Rspunderea administrativ-disciplinar este definit ca fiind situaia juridic ce const n complexul de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice sancionatorii, stabilite, de regul, ntre un organ al administraiei publice sau, dup caz, un funcionar public i autorul unei abateri administrative (organ de stat, funcionar public, structur nestatal, persoan fizic), abatere care nu este contravenional. Conform art. 70, alin. 2 din Legea nr. 188/1999 (Statutul funcionarilor publici), sunt abateri disciplinare:ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor;absene nemotivate de la serviciu;interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal;atitudinile ireverenioase n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu;nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor care au acest caracter;refuzul nejustificat de a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu;neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice din care face parte;exprimarea sau desfurarea, n calitate de funcionar public ori n timpul programului de lucru, a unor opinii sau activiti publice cu caracter politic;nclcarea prevederilor legale referitoare la incompatibiliti i interdicii privind funcionarii publici. Sanciunile administrativ-disciplinare sunt msuri de constrngere, cu efect educativ, care se iau fa de funcionarii publici care au svrit cu vinovie abateri disciplinare. Prin aplicarea sanciunilor administrativ-disciplinare se urmrete aprarea ordinii i disciplinei n instituie, educarea funcionarilor publici n spiritul exercitrii cu rspundere a atribuiilor care le revin i prevenirea svririi altor abateri disciplinare. Mai trebuie precizat faptul c n legislaia noastr cumulul sanciunilor disciplinare nu este admis, ceea ce nseamn c pentru o abatere disciplinar a funcionarului public nu i se poate aplica acestuia dect o sanciune, chiar dac au fost nclcate mai multe ndatoriri de serviciu. Aceasta nu exclude ns cumulul de sanciuni de natur diferit disciplinar i penal, disciplinar i material etc., dac fapta are relevan pe mai multe planuri. 47

Sanciunea disciplinar are un caracter personal, aplicarea de sanciuni colective ntregului personal al unitii sau a unui compartiment de munc nu este admis de legislaia noastr. Statutul funcionarului public prevede c la individualizarea sanciunii se va ine seama, n mod obligatoriu, de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care a fost svrit, gradul de vinovie a funcionarului, consecinele abaterii, comportarea general n serviciu a funcionarului, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare. Gravitatea faptei se apreciaz prin prisma rezultatului acesteia i a importanei obligaiei de serviciu care a fost nclcat. Atunci cnd fapta funcionarului public privete neexercitarea sau exercitarea necorespunztoare a uneia din atribuiile de baz ale acestuia, ori a adus i o perturbare important a activitii n instituie sau a produs i un prejudiciu material acesteia se va aplica, desigur, o sanciune mai aspr. n cazul mprejurrilor n care a fost svrit abaterea disciplinar, se verific mai nti dac nu exist o cauz de natur s nlture rspunderea disciplinar. Legitima aprare, starea de necesitate, constrngerea fizic sau moral, cazul de for major, cazul fortuit, eroarea de fapt constituie asemenea cauze care nltur rspunderea disciplinar. Beia nu constituie ns o asemenea cauz, dimpotriv, deoarece provocarea ei, chiar involuntar, n timpul serviciului, constituie o nclcare a disciplinei muncii. Nici iresponsabilitatea i minoritatea nu sunt aplicabile n rspunderea disciplinar. Alturi de cauzele de responsabilitate sunt i cazuri n care, dei toate condiiile rspunderii sunt ntrunite, rspunderea este nlturat pentru cauze prevzute de lege, cum este prescripia, care nu nltur existena abaterii, ci numai consecinele acesteia. Gradul de vinovie se apreciaz n funcie i de datele personale ale funcionarului: pregtirea general, capacitatea profesional, dac a svrit abaterea disciplinar cu intenie sau din culp etc. Urmrile abaterii disciplinare svrite se apreciaz n raport de periculozitatea social a acesteia, avndu-se n vedere dac abaterea a avut sau nu drept consecin producerea unei pagube materiale unitii i n ce const acea pagub. Sanciunile disciplinare prevzute n Statutul funcionarilor publici sunt:mustrare scris;diminuarea drepturilor salariale cu 520% pe o perioad de pn la 3 luni;suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dupa caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani;trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunzatoare a salariului;destituirea din funcia publica. Mustrarea const n notificarea scris prin care i se pune n vedere funcionarului care a svrit o abatere disciplinar c nu i-a ndeplinit n mod corespunztor una sau mai multe atribuii de serviciu sau c a nclcat o anumit regul de comportare n cadrul autoritii administrative, atrgndu-i-se atenia s 48

se ndrepte n viitor. Orientativ se poate spune c mustrarea se aplic funcionarului public care a svrit, fr intenie, pentru prima dat, o abatere de mic importan, care nu a adus i nici nu putea s aduc o pagub material unitii. Diminuarea drepturilor salariale cu 520% pe timp de 13 luni are prin natura ei, un caracter preponderent patrimonial. Ea se aplic, de regul, celor care din culp sau chiar cu intenie, au svrit o abatere disciplinar grav, care a avut ca urmare producerea unei pagube materiale unitii. Reducerea indemnizaiei de conducere privete numai pe funcionarii publici care au dreptul la aceast indemnizaie i se execut cumulativ (nu alternativ) cu reducerea salariului. Trecerea ntr-o funcie inferioar (cu diminuarea corespunztoare a salariului) pe o perioad de pn la 12 luni i suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dupa caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani reprezint sanciunile disciplinare cele mai severe cu meninerea raportului juridic de funciune. Aceaste sanciuni se aplic acelor funcionari publici care, nefiind la prima abatere, svresc cu intenie, grave abateri de la ordinea disciplinar, aducnd prejudicii deosebite unitii, n mprejurri i cu antecedente disciplinare care confer abaterii un grad ridicat de periculozitate. Abaterile minore, chiar repetate, nu justific, n sine, aplicarea acestor sanciuni dect n cazuri de excepie, atunci cnd nsi repetarea denot o atitudine negativ i continuat. Aceste sanciuni se plaseaz la pragul eliberrii (destituirii) din funcie, fiind totui posibil nc ndreptarea persoanei care a svrit o abatere disciplinar. Destituirea din funcie are ca efect direct ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarului public cruia i s-a aplicat. Aceast sanciune, cu caracter de excepie, este o msur extrem i se va lua numai cnd continuarea raportului juridic de funciune cu funcionarul public care a svrit o abatere disciplinar nu mai este posibil. Sanciunea se aplic atunci cnd se svrete o abatere grav sau cnd se ncalc n mod repetat obligaiile de serviciu, inclusiv normele de comportare n unitate. Dispoziiile normative n vigoare nu precizeaz criteriile dup care o abatere poate fi considerat de o asemenea gravitate nct s justifice sanciunea disciplinar a destituirii din funcie. Gravitatea abaterii urmeaz a fi apreciat de ctre cel abilitat s aplice sanciunea, pe baza analizei criteriilor indicate de legiuitor pentru aplicarea oricrei sanciuni disciplinare. n general, abaterea disciplinar este considerat grav n cazul cnd fapta svrit pericliteaz n mod vdit bunul mers al instituiei, viaa sau integritatea unor persoane etc. Cea de-a doua ipotez privete situaia n care funcionarul public ncalc n mod repetat obligaiile sale de serviciu, inclusiv normele de comportare n unitate. Repetarea nclcrii obligaiilor de serviciu, inclusiv a normelor de comportare este realizat indiferent de faptul dac abaterile sunt de acelai fel sau diferite, putnd coexista i o nclcare a obligaiilor de serviciu cu o nclcare a 49

normelor de comportare. Msura destituirii din funcie poate fi luat n termen de cel mult o lun de la constatarea, de ctre conductorul unitii, a mprejurrii care constituie temeiul aplicrii sanciunii, dar nu mai trziu de 6 luni de la data svririi abaterii. Aceste termene sunt comune tuturor funcionarilor publici i, n general, tuturor salariailor, exceptnd unele categorii pentru care, prin legi speciale, sunt prevzute alte termene, cum este cazul art. 210 din Statutul personalului didactic, potrivit crora sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 60 de zile de la constatarea abaterilor, dar nu mai trziu de un an de la data svririi lor. Sunt situaii n care unele fapte ilicite cuprind att trsturi constitutive ale unei infraciuni sau contravenii, ct i pe acelea ale unei abateri disciplinare. Aadar, aceleiai persoane, pentru aceeai fapt, urmeaz a i se aplica mai multe msuri de constrngere, n raport de formele rspunderii, ale cror condiii sunt ntrunite prin svrirea faptei respective. Astfel, nendeplinirea sau ndeplinirea defectuoas a unui act constituie o atingere a ordinii interioare, deci o abatere disciplinar care poate atrage sanciunea destituirii din funcie. Dar, totodat, aceeai fapt poate fi calificat i infraciune (de exemplu, abuz n serviciu contra intereselor publice, prin vtmarea adus activitii instituiei, din care cauz funcionarul va rspunde att penal, ct i disciplinar). Dac conducerea unitii apreciaz c funcionarul public a svrit fapte infracionale, msura eliberrii din funcie nu poate fi luat nainte de a fi stabilit, prin hotrrea rmas definitiv a instanei judectoreti competente, vinovia acesteia. Deci penalul ine n loc nu numai civilul, ci i disciplinarul, instituia suspendnd numai din funcie pe funcionarul mpotriva cruia s-a depus o plngere penal ori acesta a fost trimis n judecat pentru fapte penale incompatibile cu funcia deinut. Aadar, ori de cte ori fapta funcionarului ntrunete elementele unei infraciuni care este incompatibil cu funcia deinut, sanciunea disciplinar a destituirii din funcie urmeaz a fi subordonat stabilirii responsabilitii penale i depinde de aceasta. Dac n cursul procesului penal (n faza urmririi ori a judecii) din probele administrate se ajunge la concluzia inexistenei rspunderii penale, prin aceasta nu se nltur posibilitatea tragerii la rspundere disciplinar. Astfel, este posibil s se constate c fapta svrit de funcionar nu este prevzut de legea penal sau, dei este prevzut, i lipsete unul din elementele constitutive ale infraciunii, nu prezint gradul de pericol social al unei infraciuni ori a intervenit amnistia etc. Dac n cauz nu se poate reine rspunderea penal a funcionarului, nimic nu se opune ca unitatea s aplice msura destituirii din funcie, bineneles, dac sunt ntrunite condiiile necesare pentru aplicarea acestei sanciuni. Destituirea din funcie se impune i n situaia n care, printr-o hotrre definitiv a instanei penale, funcionarul public este condamnat, dac prin fapta sa s-au nclcat totodat i obligaiile de serviciu, inclusiv normele de comportare n societate, aceasta fcndu-l incompatibil pentru funcia ocupat. Destituirea din 50

funcie nu se va putea face n cazul n care instana penal a constatat, prin hotrrea rmas definitiv, inexistena faptei sau nevinovia funcionarului public. Pe lng rspunderea disciplinar svrirea unei fapte de ctre un funcionar public n exerciiul atribuiilor de serviciu poate s atrag rspunderea contravenional sau rspunderea penal dac fapta svrit ntrunete elementele constitutive ale unei infraciuni. Legea nr. 188/1999 instituie i rspunderea civil a funcionarilor publici pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoriii sau instituiei publice n care functioneaz; pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tete persoane, n temeiul unei hotarari judecatoreti definitive i irevocabile. Repararea pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice se dispune prin emiterea de ctre conducatorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, iar n ultima situie pe baza hotararii judecatoresti definitive si irevocabile. mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ. Dreptul conducatorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

IV.2. SERVICIUL PUBLIC

Administraiei publice i revine sarcina de a aciona pentru satisfacerea unor interese generale n anumite domenii n care iniiativa particular nu ar putea s aduc dect o satisfacere incomplet a acestor interese. Odat cu evoluia societii numrul domeniilor n care aciunea administraiei publice apare ca necesar a crescut foarte mult odat cu diversificarea necesitilor care se cer satisfcute. Dac la origine rolul statului era de a asigura prin intermediul organelor sale ordinea public i securitatea extern astzi administraia public i face simit prezena n cele mai variate domenii administrarea proprietii publice, asigurarea condiiilor de sntate ale populaiei, educaia cetenilor etc. n practic activitatea administraiei publice se realizeaz prin intermediul serviciilor publice administrative. n doctrina de specialitate se consider c noiunea de administraie public poate primi trei accepiuni: n sens organic ea desemneaz un ansamblu de ageni i de mijloace pe care o persoan de drept public le afecteaz pentru ndeplinirea unei anumite sarcini; n sens material sau funcional ea se refer la o activitate de 51

interes general, pe care administraia este chemat s o desfoare. La aceste dou sensuri se adaug un al treilea care asociaz o activitate unui regim juridic derogatoriu de la dreptul comun. Serviciul public a fost definit ca fiind acel organism administrativ, creat de stat, jude sau comun, cu o competen sau puteri determinate, cu mijloace procurate din patrimoniul general al administraiei publice care la creat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface m mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general crei iniiativa privat nu ar putea s i dea dect o satisfaciune incomplet i intermitent. n funcie de criteriul formei de organizare serviciile publice pot fi clasificate n organe ale administraie publice, instituii publice i regii autonome. Dup natura lor serviciile publice se pot clasifica n servicii tehnico-administrative, servicii economice i servicii socio-culturale. Dup gradul de extensie exist servicii naionale- organizate la nivel naional, servicii locale- organizate la nivel judeean, orenesc sau comunal. n funcie de raporturile cu sectorul privat distingem servicii monopolizate de ctre stat, servicii exercitate n paralel de autoriti administrative i persoane de drept privat, servicii publice realizate de persoane de drept public supuse controlului autoritilor administrative. n funcie de modul de gestionare deosebim administrarea printr-o regie autonom sau instituie public, contractul de concesionare, locaia de gestiune, contractul civil, contractul comercial. Activitatea serviciilor publice trebuie s se desfoare cu respectarea unui numr de principii. Aplicarea acestora este mai riguroas n cazul serviciilor publice administrative dect a celor industriale sau comerciale. Principiile serviciului public sunt: continuitatea, egalitatea tuturor n faa serviciului public i adaptarea serviciului public la necesitile sociale. Principiul continuitii semnific faptul c activitatea serviciului public trebuie s se desfoare n mod continuu i fr ntreruperi ntruct ea vine s satisfac o necesitate cu caracter continuu a societii. Acest principiu se materializeaz n impunerea unor restricii dreptului funcionarilor publici la grev. Al doilea principiu semnific faptul c toi cetenii trebuie s aib acces n aceeai msur la serviciile publice organizate de ctre stat. n practic realizarea acestui principiu este asigurat prin eliminarea oricrei discriminri din activitatea serviciilor publice i organizarea acestora ntr-un mod care s permit tuturor cetenilor se beneficieze de acestea. Principiul adaptrii serviciului public la necesitile sociale are la baz faptul c nsui interesul general crei serviciul public vine s i rspund se modific n timp. Adaptarea serviciului public devine astfel o necesitate n lipsa realizrii creia activitatea acestuia ar fi golit de coninut i deci inutil.

52

DICIONAR: 1. conflict de interese situatia n care o persoana care exercita o demnitate publica sau o functie publica are un interes personal de natura patrimoniala care ar putea influenta ndeplinirea cu obiectivitate a atributiilor care i revin potrivit Constitutiei si altor acte normative.

53

AUTORITI ADMINISTRATIVE PRIVIRE COMPARATIV

GUVERNUL Org. colectiv PRIMUL MINISTRU org. unipersonal CONSILIUL JUDEEAN org. colectiv PRE.C.J. CONSILIUL LOCAL org. colectiv PRIMARUL org. unipersonal PREFECT

org. unipersonal

org. unipersonal Org.ales

Org.numit

Org. numit

Org. ales

Org.ales indirect -//-

Org. ales

Org.ales

Org. cu comp.gene rala Org. cu comp.terito rial naional Mandat-de la depunerea jurmntul ui pn la data validrii alegerilor parlamenta re generale edine sptmnal e sau ori de cte ori este necesar la convocarea PM sau a unui ministru desemnat de acesta Hotrri i ordonanecaracter normativ sau individual

-//-

-//-

-//-

-//-

-//-

Org. cu comp.teritorial naional

Org. cu comp.teritoria l local

-//-

-//-

-//-

-//-

-//-

Mandat de 4 ani care poate fi prelungit -//-//-//-

edine: - ordinare-1/2 lun- la conv.PCJ -extraordinare la conv.PCJ, 1/3 din cons. sau a Pref.

edine: -ordinare1/lun la conv. Primarului -extraordinare la conv. Primarului sau 1/3 din cons.

Deciziicaracter individual

Hotrricaracter normativ sau individual

Dispoziiicaracter normativ sau individual

Hotrricaracter normativ sau individual

Dispoziiinormative sau individuale

Ordinenormative sau individuale

54

Teste

Question no. 1 Fac parte din guvern: A B C Question no. 2 Secretarii de sat sunt numii de ctre: A B C D Guvern Ministrul administraiei i Internelor Primul Ministru Preedinte Question no. 3 Sanciunea disciplinar constnd n suspendarea dreptului de avansare se radiaz n termen de: A B Question no. 4 Rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz pentru: A B C C Question no. 5 Prefectul este numit n funcie de ctre: pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii administrative n care funcioneaz daunele provocate altor funcionari publici nerestituirea n termenul legal a sumelor primite necuvenit rietatea publica estapte ani ase luni 12 luni Primul Ministru Minitri Secretarii de stat

55

A B C D

Guvern Primul ministru Ministrul Administraiei i Internelor Preedintele Romniei Question no. 6 Urmrirea penal a membrilor guvernului pentru fapte svrite n exerciiul funciei poate fi cerut de ctre:

A B C

Camera Deputailor Primul Ministru Preedintele Romniei Question no. 7 Potrivit Legii nr.215/2001 sunt persoane juridice de drept public:

A B C

oraele satele judeele Question no. 8 Autoritile administrative locale se pot asocia cu autoriti locale din strintate cu avizul:

A B C

Ministerului Administraiei i Internelor Ministerului Afacerilor Externe Guvernului Question no. 9 edinele Guvernului se organizeaz:

A B C

O dat pe lun sptmnal Ori de cte ori este necesar Question no. 10 Mandatul Consiliului Local poate fi prelungit:

Prin hotrre de Guvern

56

Prin lege organic Question no. 11 Consiliul Local se ntrunete n edine ordinare:

A B C D E

sptmnal O dat pe lun De dou ori pe lun O dat la dou luni anual Question no. 12 Hotrrile privind bugetul local se adopt cu o majoritate:

A B C Question no. 13 Consiliul Local poate fi dizolvat de ctre: A B C prefect primar Guvern Question no. 14 Actele administrative emise de ctre primar se numesc: A B C decizii ordine dispoziii Question no. 15 Mandatul unui consilier local nceteaz prin: A B C demisie suspendare de drept destituire

simpl absolut calificat

57

Question no. 16 Validarea alegerii primarului se face de ctre: A B C D prefect un judector guvern Consiliul Local Question no. 17 Viceprimarul este : A B C D ales de ctre cetenii dintr-o colectivatate local numit de ctre primar ales de ctre consilierii locali numit de ctre prefect Question no. 18 ntre Consiliul Judeean i Consiliul Local exist raporturi de: A B colaborare subordonare Question no. 19 Durata mandatului prefectului este de: A B C doi ani patru ani ase ani Question no. 20 Preedintele consiliului judeean este A B Question no. 21 Problemele susupse referendumului local se stabilesc de ctre: A Primar ales numit

58

B C Question no. 22 Funcionarilor publici li se pot aplica urmtoarele sanciuni disciplinare: A B C mustrare avertisment diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% Question no. 23 Cazierul administrativ poate fi eliberat la cererea: A B C oricrei persoane interesate funcionarului public prefectului Question no. 24 n cazul angajrii rspunderii contravenionale a funcionarilor publici pentru svrirea unei contravenii n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu, funcionarii publici nemulumii se pot adresa cu o plngere : A B C instanei de contencios administrativ judectoriei n a crei circumscripie i are sediul autoritatea administrativ n cadrul creia i desfoar activitatea judectoriei n circumscripia teritorial a creia a fost svrit contravenia Question no. 25 Pentru recuperarea pagubelor produse autoritii administrative de ctre un funcionar public, conductorul autoritii administrative va emite un ordin sau o dispoziie de imputare n termen de: A B C Question no. 26 Sase luni 30 de zile trei ani

Consiliul Local Consiliul Judeean

59

Modificarea raportului de serviciu are loc prin: A B C D delegare suspendare destituire transfer Question no. 27 Raportul de serviciu se suspend de drept n situaia n care funcionarul public este: A B C Numit ntr-o funcie de demnitate public Este arestat preventiv Particip la campania electoral Question no. 28 Raportul de serviciu nceteaz de drept n situaia urmtoare A B Question no. 29 Eliberarea dintr-o funcie a unui funcionar public intervine atunci cnd: A B C autoritatea administrativ i nceteaz activitatea funcionarul public este arestat preventiv funcionarul public primete calificativul de ,,nesatisfctor Question no. 30 nclcarea cu vinovie de ctre un funcionar public a ndatoririlor corespunztoare funciei publice constituie: A B C contravenie abatere disciplinar infraciune deces eliberare din funcie

60

BIBLIOGRAFIE RECOMANDAT
1. 2. 3. 4. Drganu Tudor Actele de drept administrativ, Editura tiinifica, Bucureti, 1959; Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 2000 vol. I i 1996 vol. II; Iovnas Ilie, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, vol. I, Arad, 1997; Priscaru Valentin, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002.

LEGISLAIE RECOMANDAT
1. CONSTITUTIE din 21 noiembrie 1991; 2. LEGE nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor; 3. LEGE nr. 115 din 28 iunie 1999 privind responsabilitatea ministeriala; 4. LEGE nr. 215 din 23 aprilie 2001 administratiei publice locale; 5. LEGE nr. 340 din 12 iulie 2004 privind institutia prefectului; 6. LEGE nr. 67 din 25 martie 2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale; 7. LEGE nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul functionarilor publici; 8. HOTARARE nr. 1.209 din 14 octombrie 2003 privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici; 9. HOTARARE nr. 1.210 din 14 octombrie 2003 privind organizarea si functionarea comisiilor de disciplina si a comisiilor paritare din cadrul autoritatilor si institutiilor publice.

RSPUNSURI TESTE
TESTE PARTEA I 1. a b; 2. d; 3. b; 4. a c; 5. a; 6. a c; 7. a c; 8. b; 9. b; 10. b; 11. a; 12. b; 13. c; 14. c; 15. a; 16. b; 17. c; 18. a; 19. ; 20. ;21. b c; 22. a; 23. b; 24. b; 25. c; 26. a d; 27. a b; 28. a; 29. a; 30. b;

61

RESURSE WEB
http://conventions.coe.int/Treaty/FR/cadreprincipal.htm-Consiuliul Europei - lista tratatelor, conventiilor, acordurilor http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/default.asp?Language=en&Advanced=1-Curtea Europeana a Drepturilor Omului http://legal.dntis.ro/codcivil/index-civ.html-Codul Civil http://legal.dntis.ro/codpenal/index-pen.html-Codul Penal http://legal.dntis.ro/cpcivil/index-cpc.html-Codul de Procedura Civila http://legal.dntis.ro/cppenal/index-cpp.html-Codul de Procedura Penala http://legifrance.gouv.fr/-Baza de date cu legislatie din Franta http://www.anfp-map.ro/-Ministerul Administratiei Publice - Agentia Nationala a Functionarilor Publici http://www.avp.ro/-Avocatul Poporului http://www.ccr.ro/-Curtea Constitutionala http://www.cdep.ro/- Camera Deputatilor http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.frame-Repertoriul legislativ - baza de date legislativa de la Camera Deputatilor http://www.clr.ro/-Consiliul Legislativ http://www.coe.int/T/E/CLRAE/-Congresul Puterilor Locale si Regionale din Europa (CPLRE) din cadrul Consiliul Europei http://www.control.ro/-Autoritatea Nationala de Control http://www.cor.eu.int/-Comitetul regiunilor europene http://www.guv.ro/-Guvernul Romniei http://www.ina.gov.ro/-Institutul National de Administratie http://www.indaco.ro/LegeStart-/ Lege - baza de date legislativa a firmei Indaco System http://www.journal-officiel.gouv.fr/- Journal Officiel - baza de date legislativa si motor de cautare care contine legislatie franceza http://www.juriscope.org/publications/- Baza de date juridica n limba franceza: legislatie, dezbateri parlamentare, coduri, jurisprudenta, doctrina, texte europene, reviste, articole, etc. http://www.just.ro/-Ministerul Justitiei http://www.law.nyu.edu/library/foreign_intl/dictionaries.html-Motor de cautare dictionare juridice http://www.mapgov.ro/-Ministerul Administratiei si Internelor http://www.mapgov.ro/cjcl.htm-Consilii Judetene si Consilii Locale http://www.mapgov.ro/P%20R%20E%20F%20E%20C%20TI.htm-Prefecti si adresele lor web 62

http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/index.html-International Constitutional Law baza de date cu legislatie constitutionala internationala http://www.pcsj.ro/-Ministerul Public - Parchetul de pe lnga nalta Curte de Casatie si Justitie a Romniei http://www.presidency.ro/-Administratia Prezidentiala http://www.scj.ro/- Inalta Curte de Justitie si Casatie http://www.scj.ro/constitutii/ROMANIAconstitutie1993.htm-Constitutia din 1991 http://www.senat.ro/-Senatul Romniei http://www.xrefer.com/books/oupdlaw/about.jsp-Oxford Law Dictionary

63