1

Capitolul V Forma statului: structura de stat, forma de guvernmnt 1. Conceptul formei de stat Forma de stat este un concept politico-juridic care exprim modul de constituire i exercitare a puterii, de organizare i conducere a societii prin stat. Forma statului este unul dintre cele mai vechi concepte rezultate din studierea fenomenului statal n general, a organizrii i conducerii statale, n special. n doctrina constituional, forma de stat este analizat su trei aspecte! forma structurii de stat" forma de guvernm#nt" regimul politic. $ei distincte, cele trei aspecte sunt str#ns legate i condiionate unele de altele. %e poate spune c forma statului poate aprea su o ntreit nfiare, n funcie de criterii distincte. &ceste trei criterii sunt! modul de organizare i exercitare a puterii suverane pe teritoriul statului" caracteristicile i prerogativele organismului nvestit cu funciile de ef al statului" metodele de guvernare. n funcie de cele trei criterii, statul va cpta o anumit form! stat unitar'stat federal" monarhie'repu lic" va avea un regim politic democratic sau autocratic ori autoritar. (piunea pentru o anumit form de stat este n primul r#nd o opiune politic. $ar nu a statului propriu-zis, reprezentat prin parlament sau prin eful puterii executive i cu at#t mai puin a guvernului. $ecizia oricreia dintre cele trei autoriti pu lice menionate, prin care sar hotr adoptarea unei forme a statului sau a alteia, echivaleaz cu un act politic de guvernare. (piunea pentru oricare dintre formele de stat nu poate fi, ns, dec#t rezultatul unui referendum popular. )aracterul real al unei astfel de opiuni depinde de gradul de participare a cetenilor la referendum, de sinceritatea votului i, nu n ultim instan, de faptul dac populaia cu drept de vot a avut reprezentarea exact a semnificaiei formei de stat fa de care i-a exprimat opinia.

2. Structura de stat $in punct de vedere conceptual, prin structura de stat se nelege modul de organizare i exercitare a puterii n raport cu teritoriul statuui *ste unanim acceptat n doctrina constituional c din punct de vedere al structurii de stat, statele pot fi mprite n dou categorii! state unitare i state compuse. n afar de aceste dou categorii principale, istoria constituional a unor state consemneaz forme particulare ale categoriilor menionate.

3. Statul unitar

2 %tatul unitar prezint urmtoarele caracteristici principale! a+ este format dintr-un ansam lu unic de organisme constituionale prin care se exercit puterea politic la nivel central i local" + activitatea de guvernare se difuzeaz de la centru pe cale ierarhic" c+ exist o singur ordine juridic ntemeiat pe o constituie unic" d+ populaia are o singur cetenie. $ei statul este unitar, teritoriul su poate fi mprit n uniti administrativ-teritoriale. %u diviziunile administrativ-teritoriale ale statului au caracter eminamente administrativ i nu constituie state n interiorul statului. %tructura unitar a statului s-a format, n general, odat cu apariia statului nsui. &cesta a fost cazul unora dintre cele mai vechi state europene ,Frana, -recia .a.+ .re uie menionat c teoretic, exercitarea puterii presupune concentrarea acesteia la un centru unic de decizie care o va converti n decizii o ligatorii pentru ntreaga populaie i pentru ntregul teritoriu al statului. $in punct de vedere practic, conducerea centralizat prezint avantajul c actele parlamentului i ale guvernului ar fi aplicate unitar pe ntreg teritoriul statului. $e asemenea, conducerea centralizat presupune dreptul de control al centrului asupra modului n care i sunt respectate deciziile i posi ilitatea de corecie a actelor care nu sunt conforme cu ordinele autoritilor centrale. ( structur statal unitar conceput pe metode stricte de centralizare nu poate fi pus n aplicare n condiiile statului modern. &ceasta deoarece orice structur unitar rigid, supercentralizat presupune prin definiie lipsa unor verigi intermediare, parial autonome, ntre puterea central i destinatarii deciziilor luate de guvernani. &stfel, n niciun stat modern nu se poate concepe ca mem rii guvernului s se poat ocupa personal i nemijlocit de soluionarea tuturor pro lemelor guvernrii ivite pe ntreaga cuprindere a statului. /umai activitatea legislativ se desfoar la centru dar de ctre ageni fie reprezentani ai naiunii, fie ai colectivitilor locale. )hiar dac centralizarea a solut, adic conducerea statal exercitat exclusiv de la centru ar fi tehnic posi il, din punct de vedere politic nu ar fi dezira il s se ncredineze atri utele guvernrii unui singur centru de decizie, deoarece acesta ar putea nesocoti interesele locale sau s-ar putea chiar s nu le cunoasc. &cesta este motivul pentru care n practic, centralizrii i se aduc dou corective, i anume desconcentrarea i descentralizarea. )entralizarea presupune concentrarea competenelor administrative i a resurselor financiare la un unic centru de comand 0 -uvernul 0 pe c#nd descentralizarea este conceput ca o descongestionare a centrului i o nvestire a unor autoriti pu lice reprezentative la nivel local, cu atri uii de gestiune administrativ pe principiul autonomiei.

$esconcentrarea ca form alternat a centralizrii, c#t i descentralizarea nu se exclud reciproc, am ele fiind modaliti diferite de organizare a puterii n teritoriu. ( gestiune administrativ i ugetar eficient presupune sta ilirea unui echili ru i a unei uniti armonioase ntre centralizare ,desconcentrare+ i descentralizare. $ac o centralizare rigid afecteaz interesele comunitilor sociale i teritoriale, cu repercusiuni asupra capacitii guvernului de a gestiona crize la nivel local,

3 descentralizarea fr limit poate s amenine grav unitatea i chiar integritatea unui stat. 1at de ce este necesar ca prin lege s se sta ileasc cu precizie i claritate sfera de funcionare a desconcentrrii, precum i a descentralizrii.

3.1.

esconcentrarea

- Desconcentrarea const n diminuarea puterii centrale prin acordarea unei autoriti publice locale, ai cror titulari sunt numii de puterea central, a dreptului de a lua decizii pe plan local. 2rin desconcentrare, puterea central renun la o parte din prerogativele sale, pe care le distri uie unor autoriti pu lice locale. *ste vor a, aadar, de repartizarea puterii de decizie a guvernului, n favoarea agenilor locali ,prefeci+ repartizai'numii de guvern n uniti administrativ-teritoriale. 2refecii sunt nsrcinai s transmit i s ia toate msurile pentru a asigura respectarea programului guvernului i 0 n anumite limite 0 s decid ei nii n calitate de mputernicii ai guvernului central. - 2rin desconcentrare sunt scoase din competena puterii centrale anumite pro leme de interes local, ce urmeaz a fi soluionate de autoritile locale nfiinate n acest scop. - $esconcentrarea nu anuleaz autoritatea puterii centrale. $impotriv, agenii locali care reprezint puterea central n unitile administrative sunt numii de guvern i sunt plasai su controlul ierarhic al acestuia. &utoritile centrale exercit un control ierarhic asupra agenilor locali desconcentrai, av#nd dreptul de a le apro a, suspenda, anula sau modifica actele emise. $e asemenea, pot s emit ordine, instruciuni o ligatorii pentru autoritile ierarhic inferioare. )ontrolul se exercit deopotriv pentru motive de legalitate i de oportunitate. )ontrolul ierarhic nu tre uie s fie prevzut expres de lege, ntruc#t este o consecin fireasc a centralizrii.

3.2.

esconcentrarea serviciilor pu!lice

- 2rin noiunea de serviciu public se nelege orice activitate a autoritilor publice desfurat pentru satisfacerea unui interes general (la nivel comunitar), care este at t de important, nc t trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu !. &tragem atenia c prin serviciu pu lic nu se nelege organismul care desfoar n mod continuu i regulat o activitate de interes general. - $esconcertarea serviciilor pu lice const n nfiinarea pe plan local a unor instituii nvestite prin lege cu atri uia de a desfura un anumit serviciu pu lic. &semenea organisme se afl su controlul de ierarhic al centrului, de fapt, al unor autoriti pu lice centrale care desfoar i coordoneaz la nivel naional activiti pu lice cu acelai profil.

3.3.

escentrali"area

- 2rincipiului centralizrii i s-a adus, pe l#ng desconcentrare un alt corectiv principal! descentralizarea. &parent, descentralizarea este o alternativ la centralizarea excesiv i const n
1

4 posibilitatea recunoscut de puterea central colectivitilor locale de a adopta n anumite domenii sau la nivel teritorial anumite acte sau decizii, fr a se consulta n prealabil cu centrul sau a cere aprobarea acestuia. 2rin descentralizare sunt scoase din competena puterii i autoritii centrale anumite servicii pu lice de interes local sau din domenii speciale de activitate i transferate n sarcina unor autoriti ale administraiei pu lice locale &ceste autoriti ,primari i consilii locale+ eneficiaz de o anumit independen fa de puterea central i acioneaz n mod autonom. 1ndependena i autonomia autoritilor administraiei pu lice locale se azeaz pe faptul c aceste organisme sunt alese pe plan local i nu numite de puterea central. n realitate, descentralizarea este, la fel ca i centralizarea, o metod de organizare i conducere statal. &ceste dou noiuni nu se exclud una pe alta. 3iaa practic ilustreaz c o centralizare excesiv i, respectiv, o descentralizare a solut afecteaz deopotriv i profund su stana actului de conducere statal. $escentralizarea are la az principiul potrivit cruia cei guvernai i cunosc mai ine interesele dec#t guvernantul central i pot gestiona cu mai mult eficien resursele ce li se aloc n acest scop. 2otrivit doctrinei de specialitate, descentralizarea presupune nfiinarea unor su iecte de drept speciale care eneficiaz de autonomie pe plan local ,descentralizare teritorial+ sau crora li se sta ilete o competen material n anumite domenii.

3.#. $utonomia administrativ local - &utonomia const n repartizarea puterii de decizie ntre guvernul central, pe de o parte, i agenii locali, pe de alt parte (primari, consiliile locale) care sunt ntr-o anumit msur independeni de puterea central, adic au dreptul de a lua diferite msuri fr a fi cenzurai sau fr a cere aprobarea guvernului central. - 4elativa independen a autoritilor administraiei pu lice locale presupune autonomia administrativ i mai ales financiar a acestora. &utoritile locale nu dispun de guvern, parlament sau instane judectoreti proprii. &utonomia are, prin urmare, un caracter pur administrativ. 2rerogativele ce li s-au conferit sunt limitate, statul pstr#nd rolul preponderent n conducerea centralizat. &utoritile pu lice locale dein dreptul de a reglementa de sine stttor i pe rspundere proprie 0 ntr-un cadru legal prevzut de lege 0 pro lemele comunitii locale. - &utonomia local se sta ilete pe cale legislativ, deci ca o expresie de voin a 2arlamentului. - &utonomia local poate fi privit i ca o component principal a democraiei, ntruc#t reprezint o contrapondere la conducerea centralizat, care cel puin teoretic ignor cerinele i interesele comunitare. &utonomia local prezint n esen urmtoarele caracteristici! a+ autoritile locale sunt su iecte de drept pu lic" + autoritile pu lice locale sunt expresia voinei, exprimat prin vot a colectivitilor locale"

5 c+ autoritile pu lice elective au o capacitate de decizie proprie" d+ autoritile pu lice locale dispun de uget propriu. - n afar de un sistem de organisme locale cu drept de decizie i autoritate ne contestat n comunitile sau unitile administrativ-teritoriale respective, autonomia presupune, de asemenea, supravegherea exercitat de guvernul central, n condiiile fixate prin lege special asupra autoritilor respective. &ceasta nseamn c -uvernul exercit doar un anumit tip de supraveghere, c nu are puteri discreionare n unitatea administrativ respectiv. &cest gen de supraveghere este denumit n doctrina constituional 5control de tutel6 i are n vedere at#t organele ,autoritile locale+, c#t i actele acestora. )ontrolul de tutel, spre deose ire de controlul ierarhic, care este specific dup cum am vzut centralizrii, nu permite guvernului central s schim e dup unul su plac deciziile luate la nivel local. &utoritile tutelare au dreptul, totui, n anumite condiii, s apro e, s anuleze sau s suspende anumite acte emise de autoritile descentralizate. &cest control privete at#t legalitatea actelor, adic conformitatea lor cu normele legale, c#t i oportunitatea, adic necesitatea emiterii. &utoritile tutelare nu se su stituie, ns, autoritilor tutelate. )ontrolul de tutel tre uie s fie prevzut special de lege, care va sta ili astfel autoritile a ilitate s controleze, condiiile n care se desfoar controlul, precum i actele supuse controlului. n practic, principiul autonomiei administrative locale cunoate dou forme principale! a+ autonomia funcional" + autonomia teritorial. "utonomia funcional const n recunoaterea posibilitii anumitor servicii publice de a se bucura de o autonomie permanent n domeniul lor de activitate . &utonomia teritorial se recunoate unitilor administrativ-teritoriale ale statului. )ea mai mare parte a statelor lumii com in principiul centralizrii ,desconcentrrii+ cu sistemul descentralizrii. %tatele moderne, indiferent care le-ar fi structura de stat, se strduiesc s gseasc un echili ru ntre centralizare i descentralizare.

n general, doctrina constituional recunoate pe l#ng valene pozitive i unele neajunsuri ale descentralizrii! a+ cele dou forme ale descentralizrii au ca rezultat apariia unui angrenaj irocratic greoi ,muli funcionari, formulare complicate, o specializare ngust a funcionarilor .a.+, agravat de creterea complexitii activitii statale" + descentralizarea poate fi compromis de un personal administrativ incompetent" c+ autonomia poate avea ca urmare sv#rirea unor a uzuri grave de ctre funcionarii crora li s-au ncredinat prerogative de conducere administrativ pe plan local i care nu pot fi controlai temeinic de la centru, iar formele de control cetenesc cu caracter formal ,dac acestea exist+ pot fi corupte sau nu sunt influente.

6 #. Statul unitar comple% - %tatul unitar complex este una dintre formele imperfecte sau atipice ale categoriei de 5stat unitar6. %tatul unitar complex este statul unitar care fr a pierde unitatea sa de structur, prezint, n acelai timp, mari diversiti locale administrative, de legislaie, chiar de jurisdicie, datorit crora n interiorul su sunt pstrate enclave istorice av#nd particulariti de dezvoltare politic, socialeconomic, cultural, religioas i chiar juridic. n practica constituional sunt considerate state unitare complexe! 5uniunea ncorporat6, i 5regionalismul6.

#.1. &niunea 'ncorporat - #niunea ncorporat este un stat caracterizat teoretic prin unitatea puterii centrale, n interiorul creia exist o diversitate de legislaii corespunz nd unei diversiti de populaii i teritorii ncorporate de ctre statul unitar ntr-un lung proces istoric. #.2. (egionalismul $egionalismul exprim o situaie geografic, politic, administrativ, lingvistic, spiritual cu rdcini istorice n dezvoltarea unui stat unitar, datorit creia acesta opteaz pentru mpletirea atributelor suverane ale conducerii centralizate cu atribuirea unei autonomii, de regul largi, unor colectiviti regionale #.3. (egionalismul politic - 4egionalismul devine politic atunci c#nd competenele regiunii depesc pe cele ale unei simple circumscripii administrative care eneficiaz de autonomie local. n acest caz, unitatea administrativ-teritorial care eneficiaz de statutul de 5regionalism politic6 deine 0 ntr-un cadru constituional presta ilit 0 prerogativa sau puterea de a se autoguverna. n general, regionalismul politic se justific din motive de ordin istoric, regiunile constituind uniti culturale n s#nul statului. ). Statul compus %pre deosebire de statul unitar, statul compus este format din mai multe entiti statale reunite ntr-un stat suprapus lor i legate ntre ele prin raporturi &uridice mai mult sau mai puin str nse. &rhetipul statului compus este statul federal. %tatul federal este o asociaie de state care decid n mod li er, n virtutea suveranitii lor, s-i creeze organe comune, crora le confer o parte din competenele lor, ndeose i, n domeniul militar, al diplomaiei sau financiar. n istoria politic a unor state au existat, ns, forme rudimentare de state compuse, state regrupate su numele general de uniuni de state i confederaii de state.

).1. &niunile de state

7 - *xist o verita il uniune de state atunci c#nd dou sau mai multe state se grupeaz pentru a forma o nou entitate politic distinct i pentru a exercita n comun anumite activiti, n special n domeniul aprrii, finanelor i relaiilor internaionale. n cadrul uniunii, fiecare stat mem ru i pstreaz personalitatea juridic intern i internaional, dar accept s ncredineze unui organ comun responsa ilitatea lurii deciziilor n domenii sta ilite prin actul juridic ,tratatul+ de consfinire a uniunii. $in punct de vedere istoric, pot fi consemnate dou tipuri principale ale uniunii de state. n fapt, este vor a de acele uniuni de state formate, ndeose i n *uropa, n legtur cu succesiunea la tron n unele regate. $in aceast perspectiv pot fi studiate! uniunea personal i uniunea real. %tatele constituite ntr-o uniune personal au n comun instituia efului de stat, fiecare pstr#ndu-i parlamentul i guvernul, ntre care nu se sta ilesc raporturi rezultate din actul de unire. n uniunea real, legtura de asociere ntre statele componente este mai puternic! uniunea este condus de acelai monarh, statele componente i constituie organe comune care exercit n numele uniunii reale, suveranitatea statal n domeniul diplomaiei, aprrii i finanelor.

).2. Confedera*iile de state - *ste forma de uniune foarte rsp#ndit n istorie. - )onfederaia de state este o asociaie teoretic permanent de state care urmresc o iective identice, ndeose i n domeniul relaiilor internaionale i al aprrii i sunt legate prin angajamente reciproce. .otodat, confederaia are unul sau mai multe organe comune ale statelor mem re, care exercit atri uii n numele acesteia. Fiecare stat confederat pstreaz suveranitatea sa intern asupra cadrului constituional. $ar suveranitatea pe plan internaional este exercitat n numele confederaiei de un organ comun 0 &dunare, $iet etc. 0 care adopt decizii n unanimitate. - 2ractica arat c aceste formaiuni statale nu s-au meninut mult vreme! ele se dezagregheaz din diferite motive, fiecare stat component al confederaiei relu#ndu-i atri uiile suveranitii. &lteori, confederaia se transform sau evolueaz ntr-un stat federal ,de exemplu! %tatele 7nite ale &mericii, *lveia+. +. Statul federal

%tatul federal este format din mai multe formaiuni statale care beneficiaz de un statut de autonomie n materie constituional, lingvistic i &udectoreasc i se subordoneaz acestuia. n relaiile internaionale, numai statul federal are calitatea de su iect de drept. 8egtura de asociere ntre state este sta ilit prin constituie. %tatul federal se prezint, aadar, ca o asociaie de state care se supun, pe de o parte, unei puteri centrale unice ,puterea federal+ i care, pe de alt parte, conserv o larg autonomie constituional, administrativ i jurisdicional. .rsturi caracteristice ale statului federal!

8 a+ unitatea pe plan internaional. %tatele componente ale federaiei nu se ucur de personalitate juridic n relaiile internaionale. + diversitatea constituional i &uridic pe plan intern. Fiecare stat federat are n mod normal propriul su sistem constituional, instituii guvernamentale, propria legislaie, sistem de organizare judectoreasc. c+ supleea raporturilor ntre federaie i statele membre. *ste trstura cea mai important a federaiei.

,. -rgani"area competen*elor 'n statul federal - Federalismul verita il se azeaz pe dou principii complementare! principiul autonomiei" principiul participrii. ,.1. .rincipiul autonomiei - 2rincipiul autonomiei este fundamental pentru organizarea i funcionarea statului federal" potrivit acestuia, statelor mem re ale federaiei li se confer largi prerogative n cele mai diverse domenii 0 de la domeniul legislativ la cel jurisdicional i economic. 2ractic, fiecare stat mem ru al federaiei i construiete structurile de guvernare i i sta ilete raporturile ntre ele n mod li er, i precizeaz o politic social proprie, i sta ilete taxe i impozite cu aplica ilitate local, i construiete o structur economic i infrastructurile necesare acesteia .a. 8arga autonomie nu nseamn ns ruperea legturilor cu statul federal. $impotriv, ntreaga autonomie de care eneficiaz fiecare mem ru component al federaiei este pus n aplicare n limitele impuse chiar n constituia statului federal i, eventual, n legi care completeaz prevederile constituionale. 2otrivit principiului autonomiei, se sta ilete o strict partajare a competenelor ntre statul federal i statele mem re ale federaiei, desigur, cu respectarea cola orrii ntre autoritile centrale i cele locale. n caz de conflict ntre acestea, puterea judectoreasc are competena de a soluiona diferendul i de a reface echili rul constituional. n practic se folosesc trei metode de stabilire a competenelor statului federat n cadrul federaiei i n raporturile acesteia pe plan internaional, precum i a competenelor statelor federate' a+ n constituia statului federal sunt prevzute expres competenele exclusive ale acestuia. )a atare, toate celelalte atri uii revin statelor componente ale federaiei + precizarea competenelor atri uite statelor, rezult#nd astfel c toate celelalte atri uii sunt conferite din principiu statului federal" c+ sta ilirea concomitent prin constituie a sferelor de atri uii repartizate exclusiv statului federal i, respectiv, statelor mem re9.
2Ch. Debbasch, op. cit., p. 30-31.

9 ,.2. .rincipiul participrii - 2rincipiul participrii este complementar principiului autonomiei" fr participarea statelor componente ale federaiei la procesul general de guvernare, federaia ar fi n realitate un stat unitar complex. - Fiecare stat component al federaiei este, teoretic, egal din punct de vedere politic i juridic cu un alt asemenea stat, indiferent de ntinderea sa, de ogiile naturale i de mrimea populaiei. /. Forma de guvernmnt Forma de guvernm#nt este un concept juridic i deopotriv politologic care indic natura organului care ndeplinete funcia de ef al statului! preedinte, monarh-rege, mprat, $irectorat, )onsiliul de %tat, )onsiliul revoluiei, )onsiliul federal etc. 2otrivit formei de guvernm#nt, statele se mpart n dou categorii! repu lici i monarhii. $epublica este acea form de guvernm nt n care organul care ndeplinete funcia de ef al statului este ales, de regul, pentru o perioad anumit.

(onar)ia este acea form de guvernm nt n care organul care ndeplinete atribuiile de ef al statului este un monar) care ocup tronul fie prin alegere pe via, fie prin succesiune ereditar.