Finante Publice Si Teorie Fiscala Mariana Cristina Cioponea

DR.
MARIANA-CRISTINA CIOPONEA
FINANE PUBLICE I TEORIE FISCAL

Universitatea SPIRU HARET

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei
CIOPONEA, MARIANA-CRISTINA
Finane publice i teorie fiscal / Mariana-Cristina
Cioponea. Bucureti: Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2007
388 p.; 20,5 cm.
Bibliogr.
ISBN 978-973-725-757-4
336.13(498)

Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2007

Redactor: Constantin FLOREA
Tehnoredactor: Florentina STEMATE
Coperta: Marilena BLAN
Bun de tipar: 6.03.2007; Coli tipar: 24,25
Format: 16/61 86
Editura Fundaiei Romnia de Mine
Bulevardul Timioara nr. 58, Bucureti, Sector 6
Tel./Fax 021/444.20.91; www.spiruharet.ro
e-mail: contact@edituraromaniademaine.ro
UNIVERSITATEA SPIRU HARET

DR. MARIANA-CRISTINA CIOPONEA

FINANE PUBLICE
I TEORIE FISCAL

EDITURA FUNDAIEI ROMNIA DE MINE
Bucureti, 2007

5

CUPRINS

PARTEA I. FINANE PUBLICE
Capitolul 1. Finanele publice: concept, evoluie, coninut, funcii . 13
1.1. Conceptul de finane publice ... 15
1.1.1. Finanele categorie economic avnd caracter istoric 15
1.1.2. Etimologia i sensul cuvntului finane .. 16
1.1.3. Finanele publice ca tiin . 18
1.2. Evoluia conceptului de finane publice ... 20
1.3. Coninutul finanelor publice ... 27
1.4. Funciile i rolul finanelor publice .. 29
1.5. Conjunctura actual n care se manifest finanele publice . 33
1.5.1. Conjunctura economic intern 34
1.5.2. Conjunctura internaional a finanelor publice 37
Capitolul 2. Procesul bugetar ... 40
2.1. Planificarea i decizia bugetar 40
2.2. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor
bugetare

43
2.2.1. Metode clasice .. 43
2.2.2. Metode moderne 44
2.3. Principiile bugetare .. 51
2.4. Etapele procesului bugetar ... 65
Capitolul 3. Sistemul bugetar ... 82
3.1. Bugetul de stat .. 84
3.2. Bugetul asigurrilor sociale de stat .. 89
3.2.1. Necesitatea i coninutul economic al asigurrilor sociale de stat 90
3.2.2. Principiile organizrii i rolul sistemului public naional
de asigurri sociale .

91
3.2.3. Formele de protejare a cetenilor prin sistemul asigurrilor
sociale de stat

94
3.2.4. Veniturile i cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat 97
3.3. Bugetele locale . 102
3.3.1. Organizarea administraiilor publice locale ... 103
6
3.3.2. Descentralizarea i autonomia local . 104
3.3.3. Finanarea administraiilor publice locale .. 108
3.3.4. Procesul bugetar la nivel local ... 110
3.4. Fondurile speciale 113
Capitolul 4. Sistemul cheltuielilor publice .. 116
4.1. Coninutul i clasificarea cheltuielilor publice 117
4.1.1. Coninutul cheltuielilor publice .. 117
4.1.2. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice .. 119
4.1.3. Clasificarea cheltuielilor publice n bugetul Romniei .. 121
4.1.4. Principalele cheltuieli publice, grupate conform criteriului
funcional

125
4.1.4.1. Cheltuieli publice pentru aciuni social-culturale .. 125
4.1.4.2. Cheltuieli publice pentru obiective i aciuni economice 134
4.1.4.3. Cheltuieli publice pentru gospodrie comunal
i locuine ...

138
4.1.4.4. Cheltuieli publice pentru protecia mediului . 138
4.1.4.5. Cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare .. 140
4.1.4.6. Cheltuieli pentru servicii publice generale, ordine
public, siguran naional i aprare ..

141
4.2. Indicatori de analiz a cheltuielilor publice: nivel, structur, dinamic 142
4.2.1. Analiza nivelului cheltuielilor publice ... 143
4.2.2. Analiza structurii cheltuielilor publice ... 145
4.2.3. Analiza dinamicii cheltuielilor publice .. 146
4.3. Factori de influen i consecinele creterii cheltuielilor publice ... 150
4.3.1. Modelele macroeconomice privind creterea cheltuielilor
publice

150
4.3.2. Factori microeconomici ai creterii cheltuielilor publice ... 154
4.3.3. Consecinele creterii cheltuielilor publice 159
4.4. Eficiena cheltuielilor publice .. 160
Capitolul 5. Sistemul resurselor financiare publice ... 174
5.1. Coninutul i structura resurselor financiare publice ... 175
5.1.1. Coninutul resurselor financiare publice 175
5.1.2. Structura resurselor financiare publice ... 175
5.2. Aspecte generale privind prelevrile obligatorii .. 179
5.2.1. Teorii privind impozitul . 180
5.2.2. Noiuni generale privind impozitul 182
5.2.2.1. Coninutul i rolul impozitului .. 183
5.2.2.2. Clasificarea impozitelor 185
5.2.2.3. Elementele impozitului . 188
5.3. Principiile impunerii 190
7
5.4. Indicatori de analiz a resurselor financiare publice 195
5.4.1. Indicatori privind nivelul resurselor financiare publice . 195
5.4.2. Structura resurselor financiare publice ... 197
5.4.3. Dinamica resurselor financiare publice . 198
Capitolul 6. Presiunea fiscal ... 205
6.1. Conceptul i semnificaia presiunii fiscale .. 205
6.2. Limitele presiunii fiscale .. 206
6.3. Modaliti de exprimare a presiunii fiscale i factori de influen ... 209
6.3.1. Presiunea fiscal naional . 209
6.3.2. Presiunea fiscal la nivelul agentului economic 210
6.3.3. Presiunea fiscal individual .. 210
6.3.4. Factori de influen i efecte ale creterii presiunii fiscale . 211
6.4. Evaziunea i frauda fiscal ... 212
6.4.1. Conceptul i formele evaziunii fiscale ... 213
6.4.2. Cauze i efecte ale evaziunii fiscale ... 215
6.4.3. Paradisurile fiscale .. 217
Capitolul 7. Deficitul bugetar ... 221
7.1. Deficitul bugetar .. 222
7.1.1. Concept, cauze, efecte ale deficitului bugetar .. 222
7.1.2. Finanarea deficitului bugetar ... 225
7.1.3. Deficitul bugetar n Romnia n perioada de tranziie .. 227
7.2. Creditul public . 229
7.2.1. Coninutul i trsturile creditului public . 229
7.2.2. Destinaia i rolul creditului public .. 230
7.2.3. Elementele tehnice ale creditului public ... 232
7.2.4. Operaiuni legate de acordarea creditului public .. 236
7.3. Datoria public . 240
7.3.1. Cadrul juridic, instrumentele i administrarea datoriei publice
n Romnia ...

241
7.3.2. Datoria public extern 243
7.3.3. Experiene privind soluionarea crizei datoriei externe 246
7.4. Indicatori de comensurare a gradului de ndatorare a statului . 249
Capitolul 8. Trezoreria finanelor publice .. 256
8.1. Trezoreria: concept, coninut ... 256
8.2. Modul de organizare i funcionare a Trezoreriei finanelor publice 259
8.3. Funciile Trezoreriei finanelor publice .. 265
8.3.1. Administrator al banului public ... 265
8
8.3.2. Intermediar financiar 266
8.3.3. Mandatar al puterii publice .. 266
8.3.4. Agent al interveniei financiare publice n economie ... 267
8.3.5. Gardian al marilor echilibre .. 268
8.4. Bugetul Trezoreriei finanelor publice ... 269

PARTEA a II-a. TEORIE FISCAL
Capitolul 9. Sistemul fiscal ... 275
9.1. Aspecte generale privind sistemul fiscal .. 275
9.1.1. Conceptul de sistem fiscal 276
9.1.2. Evoluia sistemelor fiscale ... 277
9.1.3. Clasificarea sistemelor fiscale .. 279
9.2. Structura aparatului fiscal 282
9.2.1. Arhitectura i participanii sistemului fiscal . 282
9.2.2. Structura administrativ a aparatului fiscal .. 284
9.2.3. Drepturile partenerilor fiscali ... 288
9.3. Administrarea ncasrii impozitelor . 291
Capitolul 10. Prelevrile fiscale ... 298
10.1. Tipuri de prelevri fiscale .. 299
10.2. Impozitele directe ... 301
10.3. Dubla impunere juridic internaional . 312
10.4. Impozitele indirecte ... 314
Capitolul 11. Teorii privind impozitele ... 324
11.1. Justiia social i redistribuirea prin impozite 324
11.1.1. Formele redistribuirii prin impozite ... 325
11.1.2. Redistribuirea realizat prin impozite vs justiia social 328
11.1.3. Limitele redistribuirii prin intermediul impozitelor ... 331
11.2.Consimirea la plata impozitelor . 335
11.3.Translaia i incidena impozitelor .. 339
Capitolul 12. Metodologia de stabilire a prelevrilor fiscale 346
12.1. Identificarea materiei impozabile .. 346
12.2. Evaluarea materiei impozabile ... 349
12.3. Determinarea cuantumului impozitelor . 352
12.4. Perceperea (achitarea) impozitului 356
12.5. Controlul fiscal ... 357
12.5.1. Coninutul i funciile controlului fiscal . 358
9
12.5.2. Formele controlului fiscal .. 360
12.5.3. Metodologia controlului fiscal ... 361
Capitolul 13. Politica fiscal . 365
13.1. Aspecte generale privind politica fiscal: concept, obiective,
instrumente .

366
13.2. Coordonatele politicii fiscale . 368
13.3. Interdependenele politicii fiscale .. 372
13.4. Politica fiscal din Romnia n perioada de tranziie . 374
13.5. Posibiliti de aciune a politicii fiscale n scopul relansrii
economice ..

377

Bibliografie . 383

10

11

PARTEA I
FINANE PUBLICE

12
13

Capitolul 1. FINANELE PUBLICE: CONCEPT,
EVOLUIE, CONINUT, FUNCII

1.1. Conceptul de finane publice
1.2. Evoluia conceptului de finane publice
1.3. Coninutul finanelor publice
1.4. Funciile i rolul finanelor publice
1.5. Conjunctura actual n care se manifest finanele publice

Concepte-cheie
- relaii financiare sau finane
- finane publice
- utiliti (bunuri, servicii) publice (colective, sociale)
- nevoi cvasipublice
- funcia de repartiie
- funcia de control

n interiorul fiecrei economii naionale exist numeroi participani
ntre care se stabilesc raporturi foarte complexe. Prin simplificare, acetia
se pot grupa n diferite categorii precum: familiile, ntreprinderile private
i de stat, bncile, unitile de asigurri, instituiile publice i altele.
ntre acetia, instituiile (administraiile) publice reprezint un
tip de participant care produce un gen aparte de servicii, care nu se
vnd i nu se cumpr pe pia. Unele instituii asigur securitatea
naional, altele educaia sau redistribuirea veniturilor (securitatea
social), altele se ocup de gestiunea finanelor publice etc.
Viaa de zi cu zi a oamenilor presupune, pe lng acoperirea ne-
voilor individuale (adpost, hran, mbrcminte etc.), i satisfacerea
unor multiple nevoi sociale. n timp ce nevoile individuale se acoper
pe seama bunurilor private procurate prin mecanismul pieei, nevoile
sociale necesit organizarea i furnizarea, de ctre autoritile publice,
14
a unor activiti (servicii) denumite bunuri publice (bunuri sociale,
utiliti publice, bunuri colective).
Bunurile publice aduc foloase tuturor membrilor societii, indi-
ferent dac acetia au participat sau nu la efortul de finanare a lor.
Consumul utilitilor publice este indivizibil, fr plat i necon-
curenial; acestea se folosesc n comun, de ele beneficiind mai multe
persoane n acelai timp. Totodat, accesul unui individ la utilitile
publice nu este condiionat de plata vreunei contribuii din partea sa i
nici nu are loc n detrimentul altora. Astfel, de iluminatul public bene-
ficiaz, n principal, populaia localitii respective, dar i cetenii din
alte localiti din ar i strintate; de lucrrile de ndiguire, consoli-
dare a terenurilor etc. beneficiaz colectivitile din zonele supuse
inundaiilor sau alunecrilor de teren. De aprarea naional beneficia-
z toi locuitorii rii, fr nicio deosebire.
Satisfacerea nevoilor cu caracter colectiv reclam existena i
funcionarea unor instituii ale statului care s furnizeze bunurile so-
ciale respective, acestea neputnd fi dobndite prin intermediul pieei.
Autoritile publice trebuie s recepioneze semnalele cetenilor, s
remarce justeea acestor nevoi i s ia msuri pentru satisfacerea lor.
n ceea ce privete oferta de utiliti publice, sunt situaii n care
unii membri ai societii nu o sesizeaz, ntruct nevoile sociale pe
care le acoper nu sunt percepute ca nevoi personale. De exemplu, pe
timp de pace, atta timp ct integritatea rii nu este n pericol, se
ignor de ctre majoritatea populaiei importana i dimensiunile
aprrii naionale ca serviciu public.
Pe lng bunurile individuale i colective, se mai poate remarca
i o a treia categorie de bunuri, care ntrunete trsturi ale primelor
dou. Este vorba de bunurile/serviciile semipublice (cvasipublice),
care satisfac nevoi semipublice, fie prin intermediul pieei concuren-
iale, fie prin economia public. n aceast categorie se ncadreaz, n
special: educaia i instrucia, cultura, ocrotirea medical, protecia
social. Furnizarea gratuit de servicii semipublice de ctre autoritile
publice are loc n mod selectiv, fie pe baza aptitudinilor personale ale
beneficiarilor, fie prin ndeplinirea unor criterii publice. De exem-
plu, la acordarea burselor pentru elevii i studenii din instituiile de
nvmnt de stat, se ine seama de situaia la nvtur i/sau situaia
material a acestora.
15
Satisfacerea nevoilor publice antreneaz efectuarea unor cheltu-
ieli din bugetul de stat, prin intermediul instituiilor de stat. Cum ns
serviciile publice sunt doar n parte prestate contra plat, finanarea
celorlalte cheltuieli publice se asigur pe seama resurselor colectate
prin impozite, taxe sau contribuii, la nivelul autoritilor publice
centrale sau locale.
Prin intermediul finanelor publice, statul pune la dispoziia
membrilor societii o gam larg de utiliti, n condiii specifice.
Aceast activitate presupune realizarea unui amplu proces de redistri-
buire a veniturilor i averilor persoanelor fizice i juridice, dup
criterii stabilite prin programul politic al partidului (partidelor) aflat(e)
la putere, care st la baza politicii fiscale a guvernului aflat la
conducerea rii.

1.1. Conceptul de finane publice

Existena i dezvoltarea finanelor publice sunt n legtur direc-
t cu apariia i dezvoltarea statului i cu apariia i folosirea formelor
valorice i a banilor n repartizarea produsului social.
Relaiile aprute n procesul procurrii i repartizrii resurselor
bneti de care are nevoie statul pentru ndeplinirea funciilor i sarci-
nilor sale formeaz relaiile financiare publice.

1.1.1. Finanele categorie economic avnd caracter istoric

De la apariia primelor elemente de finane, n perioada trecerii
de la comunitatea gentilic la ornduirea sclavagist, finanele publice
au fost prezente n permanen ca parte integrant a sistemului
relaiilor economice.
Pe parcursul tuturor ornduirilor social-economice, finanele
publice s-au manifestat ca relaii sociale de natur economic, aprute
n procesul repartiiei produsului intern brut i a venitului naional, n
strns legtur cu ndeplinirea funciilor statului. n tot acest timp,
finanele au mbrcat forma bneasc, ndeplinind un anumit rol, mai
mult sau mai puin important, n funcie de condiiile economice, poli-
tice i sociale ale perioadei parcurse.
16
Statul, ca instituie de suprastructur, a folosit, de-a lungul tim-
pului, diverse categorii financiare (impozitele, cheltuielile publice,
mprumuturile publice etc.) n scopul ntririi i dezvoltrii bazei eco-
nomice a ornduirii respective. De aici rezult c finanele reprezint o
categorie economic. Faptul c finanele au aprut pe o anumit
treapt a societii i c au evoluat continuu, corespunztor perioadei
parcurse, dovedete caracterul istoric al acestora.
Finanele publice reprezint relaii sociale de natur economic
aprute n procesul procurrii i repartizrii resurselor necesare
statului, exprimnd distribuirea unei pri din produsul intern brut,
prin intermediul statului, ntre diverse categorii sociale.
Corespunztor demarcaiei dintre sectoarele public i particular
din economia de pia, se impune i distincia dintre finanele publice
i finanele private:
- finanele publice sunt folosite n scopul satisfacerii nevoilor
generale ale societii, n timp ce finanele particulare servesc realiz-
rii de profituri de ctre ntreprinztorii particulari;
- finanele publice sunt asociate cu resursele, cheltuielile,
mprumuturile, datoriile statului, ale unitilor administrativ-teritoriale
i ale altor instituii de drept public; finanele particulare sunt asociate
cu resursele, cheltuielile, creanele de ncasat i obligaiile de plat etc.
ale agenilor economici, bncilor, societilor de asigurare private etc.;
- gestiunea finanelor publice este reglementat de dreptul public,
iar gestiunea finanelor ntreprinderilor urmeaz regulile dreptului
comercial;
- resursele financiare publice se procur de la persoane fizice i
juridice pe cale de constrngere (n cea mai mare parte a lor), n timp
ce ntreprinderile particulare i procur resursele financiare necesare,
n completarea celor proprii, pe baze contractuale, n condiiile
confruntrii cererii cu oferta de capital de mprumut.

1.1.2. Etimologia i sensul cuvntului finane

Finane este un cuvnt de origine latin, provenind din cuvntul
finis, care nsemna termen de plat. De-a lungul timpului, expresiile
derivate din familia cuvntului finane s-au utilizat cu sensuri mai
restrnse sau mai diverse. Astfel, n secolele al XIII-lea i al XIV-lea,
17
expresii ca finatio, financias, financia pecuniaria se utilizau cu
sensul de plat n bani. n Frana, n secolul al XV-lea, se utilizau
expresii ca: hommes de finances i financiers pentru denumirea unor
persoane care ncasau impozitele ce alimentau vistieria statului;
termenul de finance nsemna o sum de bani, iar termenul finances
desemna ntregul patrimoniu al statului. n Germania, n secolul al
XV-lea, se foloseau: Finantz, cu sensul de plat n bani, i Finantzer
care nsemna cmtar.
Treptat, cuvntul finane i-a extins semnificaia, incluznd:
bugetul statului, creditul, operaiunile bancare, cele bursiere, relaiile
cambiale etc., adic resursele, relaiile i operaiunile bneti.
Concepiile economitilor cu privire la finane au fost i ele
diferite de-a lungul timpului. Exemplificm, pe scurt, doar cteva
dintre acestea:
- prin cuvntul finane desemnm orice valori aplicate
serviciilor publice, indiferent dac acestea sunt prelevate sau nu la
buget, dac se concretizeaz n numerar sau n alte bunuri, dac provin
din impozite sau din surse diferite (M.R. Grandillot, Essai sur la
science de finance, Paris, Joubert, Libraire-Editeur, 1840);
- prin finane se nelege tiina veniturilor publice i a utilizrii
acestor venituri. Veniturile publice sunt nsi substana finanelor;
regulile de gestionare a banilor, procedeele de mprumut, de amortizare
etc., constituie ceea ce am putea numi partea exterioar a finanelor...
(Paul Leroy-Beaulieu, Trait de la science des finance, Paris, 1906);
- finanele publice au trei obiecte importante legate de bani:
cheltuielile, veniturile i aplicarea veniturilor la cheltuieli. Finanele
publice vizeaz banii publici i, prin extindere, achiziionarea, admi-
nistrarea i utilizarea banilor publici (Gaston Jze, Cours de finances
publiques, Paris, Librairie Gnrale de Droit & de Jourisprudence, 1936);
- finanele reprezint tiina economiei administrate de stat sau de
un corp public (cu administraie autonom) n vederea procurrii i
utilizrii bunurilor materiale (n special a banilor) care le sunt necesare
pentru funciile lor de comuniti economice obligatorii (Adolf Wagner,
Trait de la science des finances, Paris, V. Giard & E. Brire, 1909);
- finanele se ocup cu gospodria statului sau a altor organi-
zaii publice" (George N. Leon, Elemente de tiin financiar, Cluj,
Cartea Romneasc, 1925);
18
- finanele ne dau regulile i principiile dup care statul i
celelalte organizaiuni publice subordonate sau supraordonate lui i
procur, administreaz i ntrebuineaz bunurile economice i mai
ales banii ntr-o epoc unde predomin schimbul n viaa economic
(Ion Rducanu, Curs de tiin i legislaie financiar, Academia de
nalte Studii Comerciale i Industriale, Bucureti, 1939);
- finanele publice reprezint (1) gestiunea resurselor, cheltuie-
lilor i datoriilor administraiei publice centrale i locale; (2) repre-
zint o ramur a economiei care se ocup cu veniturile i cheltuielile
autoritilor publice i cu efectele lor asupra economiei, n general
(Marius Bcescu, Angelica Bcescu - Crbunaru, Compendiu de
macroeconomie, Editura Economic, Bucureti, 1997).
Toate aceste accepii denot c termenul de finane a fost mult
timp atribuit conceptului de finane publice, fiecare specialist punnd
accentul pe un anumit aspect al acestora. Sintetiznd diferitele accepii
ntlnite n literatura de specialitate, se poate afirma c finanele publi-
ce sunt considerate:
- fonduri bneti prelevate la dispoziia statului n vederea nde-
plinirii funciilor i sarcinilor sale;
- mijloace de intervenie a statului n economie, prin intermediul
unor prghii sau instrumente specifice, constituite din: impozite, taxe,
contribuii, mprumuturi, alocaii bugetare, subvenii, faciliti fiscale,
n vederea influenrii ntr-un sens sau altul a activitii economice;
- forme i metode concrete de administrare a banului public;
- acte juridice de dispoziie autoritar sau contractual viznd
preluarea de ctre stat a unei pri din produsul intern brut n scopul
ndeplinirii funciilor i realizrii sarcinilor statului;
- relaii economice manifestate n procesul de constituire i de
repartizare a fondurilor publice de resurse bneti, n scopul satis-
facerii nevoilor generale ale societii.

1.1.3. Finanele publice ca tiin

De-a lungul anilor, numeroi economiti (ncepnd cu Adam
Smith i David Ricardo) au efectuat studii i cercetri n domeniul
finanelor, sporind volumul cunotinelor, formulnd principii, stabi-
lind raporturi de cauzalitate ntre diverse fenomene, identificnd
19
legitile existente etc. n prezent, este unanim recunoscut caracterul
tiinific al finanelor. Finanele publice reprezint o tiin, o ramur a
tiinelor economice care se ocup cu studiul relaiilor aprute n
procesul de mobilizare i repartizare a resurselor necesare statului, n
form bneasc.
Se poate spune c tiina finanelor publice este o tiin relativ
nou, aria sa specific de studiu conturndu-se abia la mijlocul
secolului al XIX-lea. Este necesar ca obiectul de studiu al finanelor
publice s ia n considerare, ntr-o strns interdependen, trebuinele
i preferinele omului, determinrile sociale ale acestuia, precum i
factorul politic. Evoluia societii a determinat ca, n secolul al XX-lea,
finanele publice s se confrunte cu situaii noi i complexe: crize
economice de mare amploare, extinderea democraiei i a drepturilor
omului, revendicri sociale ample, migraia capitalului i a forei de
munc etc.
Ca ramur a tiinei economice, finanele publice se ocup cu
identificarea i evaluarea mijloacelor i efectelor privitoare la poli-
ticile financiare ale guvernului. Ea ncearc s analizeze efectele
fiscalitii i cheltuielilor publice asupra situaiei economice a indi-
vizilor i organizaiilor i s examineze impactul lor asupra economiei
ca ntreg. Ea este preocupat de asemenea de examinarea eficacitii
msurilor cuprinse n politici direcionate asupra anumitor obiective i
de dezvoltarea tehnicilor i procedurilor prin care aceast eficacitate s
creasc (Graham Bannock, R.E. Baxter & Evan Davis, Dictionary of
Economics, Penguin Books, 1992).
Finanele publice constituie o ramur a tiinelor economice i
au ca obiect de studiu, n principal:
- modalitile de stabilire, percepere i urmrire a impozitelor,
taxelor, contribuiilor i a veniturilor cu caracter nefiscal;
- metodele de dimensionare i repartizare a cheltuielilor publice;
- modalitile de echilibrare a diverselor categorii de bugete;
- relaiile economice care se formeaz n procesul constituirii i
repartizrii fondurilor publice;
- plasarea i rambursarea creditelor publice;
- organizarea i efectuarea controlului financiar de ctre diverse
organe de stat;
- politica fiscal i bugetar promovat de stat.
20
Finanele publice reprezint o disciplin de grani, interferndu-
se pregnant cu: economia politic, economiile de ramur, alte disci-
pline cu profil monetar i financiar, dreptul administrativ i cel consti-
tuional, managementul, precum i cu alte discipline cu profil social i
politic. Privitor la caracterul politic al tiinei finanelor publice, acesta
este dat de faptul c obiectivele colective ce trebuie satisfcute i
cheltuielile publice pentru atingerea acestor obiective (activitatea
financiar) nu exist n afara organizrii politice.

1.2. Evoluia conceptului de finane publice

Dac primele elemente ale finanelor publice (impozite i
cheltuieli) au aprut odat cu instituia statului, n mod obiectiv, pe
msur ce acesta i-a consolidat poziia i i-a extins atribuiile, s-au
dezvoltat i fluxurile de venituri i cheltuieli publice, depind
aspectul cantitativ al importanei n plan financiar i acionnd ca
instrument de intervenie n plan economic i social. Urmrind
accentuarea rolului statului n societate, evoluia economiei i a ideilor
economice, putem s distingem, ntr-o form simplificat, cteva
etape n evoluia rolului fluxurilor fiscale i bugetare.
a) Perioada liberal a finanelor publice (sfritul secolului
al XVIII-lea i secolul al XIX-lea) a fost dominat de concepia
privind superioritatea iniiativei particulare (idee susinut de A. Smith,
J.B. Say, Ion Ghica, Ion Ionescu de la Brad etc.). Doctrina liberal
consider c, pentru buna funcionare a mecanismului pieei, factorii
de producie trebuie s se poat mica liber de la un sector la altul,
conform barometrului preurilor, dup principiul: laissez faire, laissez
passer. Aceasta meninea statul (i mijloacele sale financiare) n afara
vieii economice, astfel nct aciunile sale s fie ct mai neutre. Rolul
statului se reducea, pe de o parte, la constituirea cadrului juridic i
asigurarea respectrii lui (de unde i denumirea de stat jandarm),
iar pe de alt parte, la furnizarea unui minim de servicii publice
tradiionale: ntreinerea armatei, administraia public i realizarea
anumitor lucrri publice. Finanele publice se subordonau unor
principii care impuneau:
- limitarea cheltuielilor publice la finanarea anumitor servicii
colective, legate mai ales de sigurana bunurilor i a persoanelor;
21
- lejeritatea i neutralitatea impozitelor, astfel nct s serveasc
exclusiv acoperirii cheltuielilor publice i s nu constituie o frn
pentru efectuarea schimburilor;
- respectarea cu strictee a echilibrului bugetar anual, considerat
ca fiind principiul de aur al gestiunii bugetare. Nu se agreau nici
deficitul, din cauza pericolului de a genera inflaie, nici excedentul, a
crui utilizare s-ar fi exprimat n cheltuieli suplimentare ale statului,
deci n intervenia acestuia;
- contractarea de mprumuturi publice doar n situaii de
excepie, ntruct acestea, pe de o parte, sporesc n mod artificial
bugetul, iar pe de alt parte, influeneaz generaiile viitoare, deoarece
ipotecheaz libertatea de opiune, fiind un impozit amnat i o posibil
surs de inflaie.
b) Finanele publice n perioada intervenionist. Consecinele
nefaste ale primului rzboi mondial, urmat de criza economic din
perioada 1929-1933, au influenat radical gndirea economic a
vremii, astfel nct concluziile economitilor (John Maynar Keynes,
James Tobin, Victor Slvescu, Miti Constantinescu, Victor Jinga
.a.) sunt rspunsuri la starea de criz. Keynes propune o politic
anticriz, bazat pe trei componente majore:
- meninerea cererii prin nealterarea puterii de cumprare, avnd
n vedere faptul c orice reducere a salariului (inclusiv pe calea impo-
zitelor) antreneaz scderea consumului, care este factorul determi-
nant al cererii efective;
- exercitarea unei aciuni globale asupra economiei, prin inter-
venia autoritilor publice. Astfel, statul trebuie s suplineasc
investiiile particulare prin investiii publice, argumentnd c sporirea
investiiilor are un rol stimulator asupra relansrii economiei prin
intermediul salariilor distribuite i, implicit, prin creterea puterii de
cumprare;
- implicarea statului prin aciuni asupra componentelor monetare
ale economiei. Demonstrnd rolul (pozitiv sau negativ) pe care l pot
avea banii ntr-o economie, Keynes acord o importan deosebit
ratei dobnzii i unei monede dirijate.
Locul statului jandarm a fost luat de statul providen (sau
statul bunstrii generale), care i extinde sensibil aria preocuprilor.
n ceea ce privete activitatea economic a statului, se afirm tot mai
22
mult doctrina intervenionist, potrivit creia autoritatea public este
chemat s joace un rol activ n viaa economic, s influeneze
procesele economice, s cerceteze evoluia ciclic i s previn crizele
sau, cel puin, s ia msuri pentru nlturarea efectelor negative ale
acestora.
n condiiile n care mna invizibil a pieei a ncetat de a mai
fi modelul ideal al economiei de pia, n care opiunile economice
sunt direcionate i reglate prin mecanismul preurilor i al concuren-
ei, intervenionismul pledeaz pentru implicarea autoritilor publice
n corectarea dezechilibrelor aprute prin politicile: fiscal, bugetar,
monetar i valutar.
n aceast perioad, se evideniaz aa-numita revoluie keyne-
sian, autorul su, John Maynard Keynes, dovedind c este posibil
relansarea economic prin deficit bugetar.
Sub presiunea efectelor crizei economice generale, concepia cu
privire la rolul statului a evoluat, n sensul c acesta poate i trebuie
s-i extind aria misiunilor tradiionale, pentru a corecta deficienele
cauzate de jocul liber al economiei de pia. n planul finanelor
publice, doctrina intervenionist a ncurajat nfiinarea de ntreprin-
deri publice i societi mixte, acordarea de subvenii i faciliti
fiscale ntreprinderilor particulare, adoptarea de ctre autoritile
publice a unor msuri de combatere a omajului i de redresare a
economiei stagnante.
Astfel, pentru statul modern, finanele publice nceteaz de a mai
fi doar un simplu mijloc de acoperire a cheltuielilor strict necesare
funcionrii sale i ndeplinirii unor minime atribuii, ci devin un
instrument activ de intervenie n economie. Atenia specialitilor nu
se mai limiteaz la studiul mijloacelor de acoperire a cheltuielilor
statului, ci se extinde i se concentreaz asupra posibilitilor de influ-
enare a proceselor economice i a relaiilor sociale prin intermediul
cheltuielilor i al veniturilor publice.
Maurice Duverger considera c n secolul nostru, pentru stat
finanele publice nu mai reprezint doar un mijloc de acoperire a
cheltuielilor sale de administraie, ci, mai ales, un mijloc de a inter-
veni n viaa social, de a exercita o presiune asupra cetenilor, de a
organiza ansamblul naiunii.
23
Pierre Lalumire evideniaz rolul intervenionist al statului,
artnd c att impozitele, ct i cheltuielile publice reprezint
adevrate instrumente de politic financiar. Bugetul de stat are, n
concepia sa, rolul unui imens filtru care prelev o parte din venitul
naional pe calea impozitelor i distribuie acest segment de venit
naional prin intermediul cheltuielilor publice.
Creterea accentuat a cheltuielilor publice n valoare absolut
i ca procent din produsul intern brut nu reprezint o decizie politic,
ci este strns legat de evoluia tehnicii i a societii, n general.
Statul modern ia asupra sa rezolvarea unor probleme majore
precum eliminarea srciei, asigurrile sociale (pentru pensii) i cele
pentru sntatea membrilor si. Medicina modern a condus la
prelungirea duratei medii de via, iar costul su este n cretere. Drep-
turile revendicate n prezent de ceteni presupun intervenia statului
cu privire la: dreptul la instrucie, la sntate, la munc, la pensie de
vrst etc. Aceast extindere a drepturilor omului a avut consecine
majore n redistribuirea veniturilor. ntr-adevr, statul, pentru a garan-
ta anumite drepturi (dreptul la munc, asigurarea minimului mijloace-
lor necesare unui trai decent), a fost nevoit s intervin direct n
economie.
Concomitent cu sporirea cheltuielilor de securitate social,
cheltuielile publice propriu-zise au crescut puternic i ca urmare a
progresului tehnic. Au aprut noi mijloace de comunicaii, a cror
infrastructur este n mod tradiional n sarcina statului. Practic, nu se
poate compara preul unei autostrzi sau al cii ferate din zilele
noastre cu cel al drumurilor pe care n trecut circulau crue i
diligene. Tehnica militar modern antreneaz cheltuieli pe care
armamentul de la nceputul secolului XX nu le necesita.
c) Noua abordare liberal. Dei teoria economic a lui Keynes
s-a generalizat n democraiile occidentale
1
, dup cel de-al doilea

1
Keynesianismul i doctrina asociat ideilor lui Keynes s-au
generalizat n democraiile occidentale care s-au dezvoltat dup cel de-al
doilea rzboi mondial, astfel c principiile sale de baz se regsesc n The
Employment Act/1946 din S.U.A. i n art. 55 al Cartei Naiunilor Unite. De
asemenea, administraiile democrate ale S.U.A. din anii '60 (n timpul
preedinilor J.F. Kennedy i L.Johnson) au avut consilieri keynesianiti, ca
Paul A. Samuelson, N.A. Heller, James Tobin.
24
rzboi mondial, tot mai multe opinii redeveneau de orientare liberal.
Interesant de remarcat c, n aceast perioad, tendina liberal i
cea intervenionist (divizate n subtendine) au coabitat i/sau au
alternat ca pregnan, dnd natere unor confruntri permanente n
planul ideilor i al transpunerii lor n practic. Mai mult, premiile
Nobel acordate pentru economie s-au mprit ntre adepii liberalis-
mului (Fredrich A.von Hayek, Milton Friedman, George J. Stigler,
James Buchanan) i cei ai intervenionismului (P.A. Samuelson,
K.J.Arrow, James Tobin, Franco Modigliani), ceea ce confirm
afirmaia lui Georges Corm: Economia politic modern a oscilat
ntre dou extreme pe care le-am trit n acest secol: totul pentru Stat
i prin Stat, totul pentru individ i prin individ i ndreptete
ntrebarea aceluiai autor: De cine depind bogia i srcia
naiunilor? De puterea statului i a mecanismelor colective care
asigur crearea i repartiia avuiilor, sau exclusiv de dinamismul
individului i de libertatea de care se bucur?
2
.
Amintim, n continuare, cteva dintre curentele de gndire care
sunt considerate ca alctuind o nou ortodoxie liberal.
Monetarismul (sau coala de la Chicago, n frunte cu Milton
Friedman) are o poziie diferit de cea a lui Keynes n domeniul mo-
netar. Caracteristica general a monetarismului este ultraliberalismul:
opoziia ferm la intervenia statului i a Bncii Centrale, susinnd
creterea masei monetare n acelai ritm cu cel al creterii produsului
naional. Punnd accentul pe rolul de baz al pieei n varietatea i
diversitatea aciunii individuale, Friedman recunoate statului rolul de
far n stabilirea regulilor jocului i pe cel de arbitru n aplicarea
regulilor adoptate.
coala libertarian acuz statul providen c este un factor de
anchilozare a societii, deoarece, prin controlul asupra tuturor acto-
rilor economici i mecanismelor sociale, ngrdete iniiativa. De
asemenea, sectorul public este considerat ca fiind mai risipitor dect
cel particular. coala libertarian (avnd ca adepi pe: Murray
Rothbard - iniiator , Fredrich August von Hayek, Robert Nozick .a.)
este considerat ramura cea mai radical a liberalismului. Constrn-

2
Georges Corm, Noua dezordine economic mondial. La izvoarele
insucceselor dezvoltrii, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1996, pag. 23.
25
gerea libertarian... interzice sacrificarea unei persoane n beneficiul
alteia
3
, ntruct societatea este format din indivizi distinci, fiecare
cu propria via. Acest curent de gndire are ca punct central ideea c
toi oamenii au un anumit set de drepturi, care nu pot fi negate, anulate
sau confiscate n interesul colectivitii. Esena libertarianismului o
constituie laissez faire i o profund nencredere n intervenia sta-
tului. Din acest punct de vedere, statului nu-i este permis s intervin
pentru a afecta drepturile de proprietate ale unora n favoarea altora
prin redistribuirea veniturilor. Adepii acestei orientri consider
ndreptit existena unui stat minimal ale crui funcii s se limi-
teze la protecia individului (de violen, furt, neltorie) i la
asigurarea respectrii contractelor. n opinia lor, doar un asemenea stat
are legitimitate moral, deoarece el nu ncalc drepturile naturale
ale individului, ntre care dreptul la via i la proprietate. Ei se
pronun pentru reducerea fiscalitii i a cheltuielilor publice,
considernd c trebuie ncurajat mai degrab oferta, i nu cererea.
coala opiunilor colective (sau a opiunilor publice) este carac-
terizat pe scurt de unul dintre adepii si - Denis C. Mueller - ca
fiind aplicarea principiilor economice la tiina politic, astfel c
obiectul de studiu l constituie: statul, regimurile electorale, partidele,
grupurile de presiune, birocraia .a. Dintre ali adepi ai acestui curent
de gndire, enumerm: James Buchanan, G. Tullock, D. Black .a.
Concepiile acestei coli consider c statul trebuie s se debirocra-
tizeze i s se integreze n mecanismele pieei; reducerea sectorului
public s fie nsoit de o descentralizare, astfel nct anumite sar-
cini s fie lsate (conform principiului subsidiaritii) acelor instituii
apte s le realizeze mai bine. Administraiile trebuie s devin mai
eficiente, inspirndu-se din modelele de gestiune ale firmelor particu-
lare. Statul nu numai c trebuie s-i limiteze implicarea n economie,
ci trebuie s ajung s se gestioneze n mod corespunztor, ceea ce
implic obligaia de a-i echilibra bugetul.
Economia de ofert (avnd ca adepi pe Arthur Laffer,
M. Feldstein, A Gilder) condamn orice politic de reglare a cererii,
precum i rolul statului providen, militnd pentru manifestarea

3
Robert Nozick, Anarhie, stat i utopie, Editura Humanitas, Bucureti,
1997, pag. 76.
26
liberei iniiative ca fiind singura n msur s produc avuie. Conform
acestei orientri, extinderea interveniilor economice i sociale ale
statului a condus la excese de reglementare, de cheltuieli publice i
prelevri obligatorii, avnd efecte negative asupra incitrii la munc,
economisirii i investirii, ceea ce reprezint o frn n desfurarea
activitii economice. n consecin, adepii economiei de ofert
propun reducerea ratei fiscalitii i diminuarea corespunztoare a
cheltuielilor, n special a celor care vizeaz protecia social, i recon-
siderarea iniiativei particulare pentru dinamizarea activitii economice.
Se poate afirma c, n perioada contemporan, circuitul fiscal-
bugetar se caracterizeaz printr-o modificare a dimensiunii, care a
transformat raportul su cu economia real. Aceast schimbare mbra-
c un aspect cantitativ, marcat de ponderea veniturilor i cheltuielilor
bugetare n produsul intern brut aproximativ 15% nainte de primul
rzboi mondial i circa 50% n prezent, i un aspect calitativ,
constnd n transformarea coninutului acestora.
Rolul statului s-a extins progresiv n numeroase domenii de
activitate economic i social, ceea ce s-a repercutat ntr-o cretere de
volum a bugetului public i o schimbare a rolului finanelor publice.
Interveniile statului nu se mai bazeaz doar pe instrumentele oferite
de finanele publice, ci i pe o combinaie de instrumente diverse de
politic monetar, fiscal, bugetar, de credit.
n opinia profesorilor americani Richard i Peggy Musgrave,
finanele publice constituie un termen care n mod tradiional a fost
aplicat la un set de probleme politice care includ utilizarea msurilor
fiscale i a celor referitoare la cheltuieli. Acesta nu este un termen prea
fericit, deoarece problemele de baz nu sunt cele financiare, ci mai
ales cele care vizeaz folosirea resurselor, distribuirea venitului i
gradul de ocupare a forei de munc (Public Finance in Theory and
Practice, McGraw-Hill Book Company, New-York, 1973).
Richard i Peggy Musgrave disting trei mari funcii ale finan-
elor publice, i anume: alocarea resurselor, distribuirea veniturilor i
reglarea vieii economice.
n ceea ce privete funcia de alocare a resurselor prin politica
fiscal a statului, se tie c bunurile sociale nu pot fi obinute prin
mecanismul pieei, ci sunt distribuite prin intermediul autoritilor
publice. Aceste servicii sunt finanate pe seama resurselor publice
27
mobilizate la bugetul statului i au rolul de a asigura satisfacerea unor
nevoi sociale (aprare, justiie, ordine public, sntate, nvmnt,
cercetare tiinific etc.) fr ca membrii societii s achite statului
preul lor, ca n cazul bunurilor achiziionate pe pia. Prelevarea
prin metode de constrngere a resurselor necesare finanrii utilitilor
publice i dirijarea acestora ctre instituiile prestatoare constituie o
form de manifestare a funciei alocative a finanelor publice i a
rolului autoritilor publice.
Distribuirea veniturilor i averilor ntre persoane fizice i
juridice depinde de forma de proprietate i de modul de repartizare a
factorilor de producie. Din cauz c aceast distribuire, n general, nu
este n concordan cu dreptatea sau justiia social, apare necesitatea
atenurii discrepanelor ce se manifest, prin redistribuirea fondurilor
publice, aciune care revine statului. Principalul instrument aflat la
dispoziia statului n acest scop este bugetul public, prin impozite i
cheltuieli publice.
Funcia de reglare a vieii economice, prin politica fiscal a
statului, urmrete nfptuirea unor obiective cum sunt: obinerea unui
grad acceptabil al stabilitii preurilor; atingerea unei mai mari
ocupri a forei de munc; realizarea unei situaii mai solide a balanei
de pli externe; nregistrarea unei rate sporite a creterii economice.

1.3. Coninutul finanelor publice

Fondurile care se constituie la dispoziia autoritilor publice
pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii se formeaz pe
seama transferului de putere de cumprare de la diverse persoane fi-
zice sau juridice ctre organele administraiei de stat centrale sau
locale.
Finanele reprezint relaii economice n form bneasc. Dar
nu toate relaiile bneti aprute n procesul repartizrii i circulaiei
produsului intern brut sunt, n acelai timp, i relaii financiare. Sfera
finanelor publice este mai restrns dect cea a relaiilor bneti,
cuprinzndu-le doar pe cele care exprim un transfer de valoare, nu i
pe cele care reflect o schimbare a formelor valorii. n legtur cu
transferul de valoare, ca generator al relaiilor financiare, este necesar
s se precizeze unele aspecte, cum sunt:
28
- manifestarea relaiilor financiare este determinat de trans-
ferul de valoare n form bneasc, fie de la persoane fizice sau
juridice ctre fondurile publice care se constituie n economie, fie de
la acestea ctre persoane fizice sau juridice. Fluxurile bneti au loc
deci n dublu sens. Transferul de valoare are caracterul de transfer de
putere de cumprare. Pentru acele situaii n care transferul se
efectueaz n natur, acesta exprim relaii de repartiie, fr ns a
conduce la formarea de relaii financiare, fapt care se poate realiza
doar dup valorificarea produselor respective, din forma marf n
forma bani;
- transferul de valoare se efectueaz, de obicei, fr contra-
prestaie direct. Pentru impozitele achitate, oricare ar fi acestea,
pltitorii - persoane fizice sau juridice - nu primesc o contraprestaie
direct. De asemenea, pentru beneficiarii pensiilor i ajutoarelor nu se
poate stabili o legtur direct ntre sumele primite de la buget i
contribuiile pltite de persoana n cauz;
- transferul de valoare la i de la fondurile constituite n eco-
nomie are loc, n general, n condiii de nerambursabilitate. Doar o
mic parte a acestor transferuri se realizeaz cu titlu rambursabil, ca,
de exemplu: sumele vrsate de persoanele fizice sau juridice n contul
mprumuturilor publice contractate de stat, garaniile depuse de
administratorii i cenzorii societilor comerciale sau de persoanele
care gestioneaz bani sau alte valori publice.
Exist o strns legtur ntre relaiile bneti care se realizeaz
cu schimbarea formelor valorii i relaiile financiare, n sensul c cele
dinti le condiioneaz pe cele din urm. Astfel, vnzarea cump-
rarea unor bunuri sau servicii permite apariia relaiei de transfer de
putere de cumprare, corespunztor impozitului (sau impozitelor)
coninute n preul sau tariful respectiv. Plata salariului (care presu-
pune o schimbare a formelor valorii) constituie suportul formrii rela-
iei financiare pe care o reprezint plata impozitului pe venit datorat de
angajat.
Relaiile financiare apar ca urmare a transferului de valoare la
fondurile ce se constituie n economie sau de la acestea ctre diveri
beneficiari; transferul se efectueaz prin intermediul banilor, fr
echivalent, n cea mai mare parte cu titlu nerambursabil, n scopul
satisfacerii nevoilor sociale.
29
Fiind relaii economice aprute n procesul repartiiei produsului
intern brut, relaiile financiare fac parte din baza economic a societii.

1.4. Funciile i rolul finanelor publice

Existena finanelor publice servete la realizarea unor obiective
precis determinate, la ndeplinirea anumitor obiective n folosul
ntregii societi i care nu s-ar putea nfptui pe alt cale sau cu alte
mijloace. Apariia i existena finanelor publice nu reprezint expresia
dorinei sau imaginaiei cuiva i nici urmarea deciziei unei autoriti
publice, ci au un caracter obiectiv datorit necesitii derulrii, n viaa
economico-social, a acestui tip de relaii. Misiunea social a finan-
elor publice se ndeplinete prin funciile pe care le exercit, i
anume: funcia de repartiie i funcia de control.
Funcia de repartiie se compune din dou faze, strns legate
ntre ele: constituirea fondurilor (veniturilor) publice i repartizarea
(distribuirea) acestora (efectuarea cheltuielilor).
Constituirea fondurilor de resurse financiare publice se refer la
formarea fondurilor publice de resurse bneti, care se pot alimenta pe
mai multe ci: impozite, taxe, contribuii pentru asigurrile sociale de
stat, amenzi, penaliti, vrsminte din profitul regiilor autonome,
vrsminte din veniturile instituiilor publice, chirii din concesiuni i
nchirieri ale unor bunuri aparinnd statului, venituri din valorificarea
bunurilor aparinnd statului etc.
La constituirea fondurilor publice particip cu resurse toate
sectoarele sociale: public, particular, mixt, precum i populaia, dar n
proporii diferite, n funcie de capacitatea lor financiar. Cele mai
multe resurse sunt mobilizate la fondurile financiare publice cu titlu
definitiv i fr contraprestaie.
Distribuirea fondurilor de resurse financiare publice repre-
zint stabilirea destinaiilor pentru cheltuielile publice, i anume:
nvmnt, sntate, protecie social, aprare naional, ordine publi-
c, aciuni economice etc. n cadrul fiecrei destinaii, resursele se
defalcheaz pe beneficiari, obiective i aciuni.
Distribuirea fondurilor financiare publice pe beneficiari (persoa-
ne fizice i/sau juridice) este precedat de inventarierea i evaluarea n
expresie bneasc a nevoilor sociale din perioada de referin.
30
Datorit faptului c cererea de resurse financiare este mai mare dect
oferta lor, este necesar ca autoritile publice s trieze i s ierarhizeze
cererile beneficiarilor de fonduri publice solicitate i s stabileasc
unele prioriti, n funcie de condiiile concrete ale fiecrei etape.
Resursele financiare publice, odat repartizate beneficiarilor, iau
concret forma cheltuielilor publice pentru: plata salariilor i a altor
drepturi de personal, procurarea de materiale i servicii, investiii
publice, subvenii acordate ntreprinderilor, transferuri ctre diverse
persoane fizice: pensii, burse, alocaii, ajutoare etc.
Ambele faze ale funciei de repartiie (constituirea i repartizarea
fondurilor publice) se realizeaz n procesul de distribuire i redistri-
buire a bogiei naionale care se desfoar ntre persoane fizice i
juridice, pe de o parte, i stat, pe de alt parte.
Constituirea i dirijarea fondurilor publice reprezint un proces
unitar i nentrerupt, avnd un rol important n nfptuirea reproduc-
iei sociale lrgite.
Necesitatea constituirii unor fonduri financiare la dispoziia
statului, n vederea nfptuirii funciilor i sarcinilor sale, se resimte n
toate rile, indiferent de gradul de dezvoltare, ceea ce confer funciei
de repartiie un caracter obiectiv. n schimb, modul de constituire a
fondurilor i de redistribuire a acestora are un caracter subiectiv,
depinznd de: capacitatea factorilor de rspundere de a percepe i
rspunde nevoii sociale la un moment dat; gradul de dezvoltare
economico-social a rii; orientarea forelor politice aflate la putere.
Importana funciei de repartiie a finanelor publice poate fi
apreciat att prin prisma dimensiunii pe care o au transferurile de
valoare, ct i prin nsui procesul de redistribuire realizat ntre
persoanele fizice i juridice i fondurile publice.
Dei, la scar naional, volumul resurselor prelevate la
fondurile financiare publice este, n general, egal cu cel al resurselor
distribuite, nsui acest proces complex de prelevare distribuire
realizat prin intermediul statului d natere unor importante mutaii
ntre sferele de activitate, ntre ramurile i subramurile economice,
ntre membrii societii. Aceasta se explic prin faptul c persoanele
fizice i juridice care sunt beneficiare directe sau indirecte ale
cheltuielilor publice nu sunt, ntotdeauna, i cele care au participat la
constituirea fondurilor publice. Chiar dac unele persoane sunt i
31
pltitoare i beneficiare, cele dou caliti se manifest n proporii
diferite una de cealalt. Pentru faptul c veniturile ncasate la fondurile
publice se depersonalizeaz, nu se mai poate determina pe ce destinaii
i n ce proporii au fost dirijate sumele provenind de la anumite
persoane fizice sau juridice.
Prin intermediul finanelor publice se realizeaz o larg redis-
tribuire a veniturilor ntre membrii societii, n scopul reducerii
srciei i asigurrii, pe ct posibil, a mijloacelor de existen necesare
unui trai decent pentru ntreaga populaie. Redistribuirea trebuie pri-
vit ca un proces foarte amplu i complex, care are loc prin interme-
diul veniturilor i cheltuielilor publice.
Importana funciei de repartiie rezult, pe de o parte, din muta-
iile care se produc n economie ca urmare a transferurilor de resurse
financiare i, pe de alt, parte, din efectele acestora n plan economic,
social, demografic, ecologic etc.
Funcia de repartiie a finanelor publice se manifest nu doar pe
plan intern, ci i pe plan internaional, prin: acordarea i primirea de
mprumuturi externe; plata cotizaiilor fa de organismele internaio-
nale la care statul a aderat; primirea sau acordarea de ajutoare externe
de ctre stat. Redistribuirea ntre state a resurselor financiare are loc
pe baza deciziilor unilaterale, a conveniilor sau acordurilor bi sau
multilaterale i se efectueaz cu titlu definitiv sau rambursabil, cu sau
fr contraprestaie.
Funcia de control a finanelor publice este strns legat de
funcia de repartiie, avnd ns o sfer de cuprindere mult mai mare,
deoarece vizeaz att constituirea i repartizarea fondurilor publice,
ct i modul concret de utilizare a acestora. Manifestarea funciei de
control este necesar din mai multe considerente:
- resursele financiare puse la dispoziia statului aparin ntregii
societi. Aceste resurse provin, n cea mai mare parte a lor, din
impozite i taxe ai cror pltitori trebuie s fie interesai de modul cum
sunt administrate;
- fondurile de resurse publice materializeaz o parte important din
produsul intern brut, ridicndu-se la aproximativ jumtate din acesta;
- n etapa actual, mai sunt nc membri ai societii care au o
atitudine de nepsare fa de avutul public, ceea ce conduce la folosi-
rea neraional a resurselor materiale umane i bneti, la risip,
specul i navuire pe seama banului public.
32
Controlul statului are o sfer vast de manifestare, cuprinznd
toate domeniile vieii sociale care in de sectorul public, i anume:
activitatea economic, educativ, cultural, ocrotirea sntii, protec-
ia social, asigurri sociale de stat, meninerea ordinii publice,
aprarea naional, promovarea relaiilor cu alte state etc. Ca urmare,
controlul mbrac forme diverse, este exercitat de organe diferite i
folosete instrumente diferite.
Activitatea din fiecare domeniu de activitate trebuie analizat din
mai multe puncte de vedere: sarcinile specifice care-i revin, necesarul
de fonduri publice reclamat pentru desfurarea activitii i efectele
utile (economice, sociale sau de alt natur) ale acestei activiti.
Organele de control financiar ale statului urmresc: ncasarea
ritmic i n cuantumul prevzut a veniturilor statului; modul n care
beneficiarii utilizeaz fondurile publice primite de la buget; consuma-
rea acestora pentru obiectivele crora le-au fost destinate; utilizarea
resurselor financiare n condiii de maxim eficien; instaurarea i men-
inerea disciplinei financiare, precum i limitarea evaziunii fiscale etc.
Rolul finanelor publice. Prin transferul de putere de cumprare
realizat de finanele publice are loc o modificare a raporturilor sociale,
care influeneaz: procesul reproduciei sociale, potenialul economic
al ntreprinderilor, veniturile i averea cetenilor, nivelul de trai al
populaiei i, n general, calitatea vieii.
Cu ocazia colectrii resurselor financiare i, respectiv, a finan-
rii cheltuielilor publice, are loc un amplu proces de redistribuire a
veniturilor i averilor persoanelor fizice i juridice. Redistribuirea se
produce, pe de o parte, cu ajutorul impozitelor i taxelor percepute, iar
pe de alt parte, pe calea subveniilor, transferurilor i alocaiilor
bugetare. n acest fel, se corecteaz, cel puin parial, disproporiile i
inechitile existente ntre diverse persoane fizice i juridice, redistri-
buirea sprijinindu-i cu precdere pe cei cu posibiliti materiale i
potenial economic redus. Concret, aceast redistribuire mbrac
diverse forme, precum:
- acordarea de ajutoare, indemnizaii, pensii, burse persoanelor
aparinnd unor anumite categorii sociale;
- subvenionarea de la buget a produciei sau comercializrii
anumitor bunuri i servicii;
33
- oferta, din partea autoritilor publice, a unor bunuri i servicii
publice cu titlu gratuit (ordine public, protecie social, aprare
naional, nvmnt pn la anumite grade, ocrotire a sntii etc.).
Finanele publice sunt utilizate, de asemenea, n scopul asigu-
rrii dezvoltrii economice i sociale a rii ntr-un cadru echilibrat.
Autoritile publice recurg la instrumente fiscale i bugetare pentru
influenarea proceselor economice i nlturarea dezechilibrelor eco-
nomice. Pentru atingerea unor asemenea obiective, aciunile autorit-
ilor publice vizeaz aspecte cum sunt:
- reducerea impozitelor pentru stoparea fenomenelor inflaio-
niste sau stimularea activitii economice; sporirea impozitelor pentru
reducerea anumitor consumuri sau activiti;
- finanarea unor activiti orientate spre crearea de noi locuri de
munc, recalificarea omerilor i reorientarea lor profesional;
- contractarea de mprumuturi publice pe piaa intern n vederea
readucerii n circuitul economic a disponibilitilor bneti temporare
i influenrii echilibrului monetar;
- completarea resurselor financiare interne prin contractarea de
mprumuturi externe de ctre stat sau prin garantarea mprumuturilor
contractate de ntreprinderi particulare i folosirea acestor fonduri
pentru obiective de interes naional.
Totodat, implicarea statului n viaa economic se materiali-
zeaz i n adoptarea de ctre autoritile publice a unor reglementri
absolut necesare pentru buna funcionare a economiei naionale: legi,
hotrri sau ordonane de guvern, norme metodologice etc., privind
asigurrile sociale, protecia mediului, sancionarea concurenei
neloiale .a. Chiar dac asemenea reglementri pot fi percepute ca
ngrdiri ale libertilor individuale, ele reprezint msuri utile, fiind
menite s contribuie la crearea cadrului normal n care s se deruleze
activitatea economico-social.

1.5. Conjunctura actual n care se manifest
finanele publice

Finanele publice acioneaz, n prezent, n condiiile unor fac-
tori interni i internaionali specifici, caracterizai printr-o complexi-
tate i dinamic deosebit.
34
1.5.1. Conjunctura economic intern

Raportul dintre finanele publice i economie s-a modificat de-a
lungul timpului n funcie de numeroi factori, printre care se numr:
nivelul de dezvoltare economic; implicarea statului n viaa econo-
mic i social; diversitatea i complexitatea trebuinelor publice etc.
n perioada contemporan, contextul economic intern n care
funcioneaz finanele publice este format de aciunea conjugat a
unor elemente diverse, dintre care menionm: nivelul ridicat al chel-
tuielilor publice, funcionarea economiei de pia i transformarea
permanent a mediului financiar i monetar.
a) Cheltuielile publice se afl n continu cretere, paralel cu
sporirea prelevrilor obligatorii. Modificarea dimensiunii cheltuielilor
publice mbrac dou aspecte: unul cantitativ, dat de ponderea
cheltuielilor statului n produsul intern brut, i unul calitativ, dat de
coninutul acestora. Caracteristica major a bugetelor contemporane o
constituie importana cheltuielilor de transfer, care se direcioneaz
spre domeniile:
- social sistemul de protecie social prin care sunt alocate
cheltuielile de sprijin i asisten;
- economic subvenii acordate agriculturii, ntreprinderilor
publice cu pierderi, prime pentru ntreprinderile particulare;
- nivel local transferuri i subvenii acordate de administraia
central de stat colectivitilor locale, pentru scopuri generale sau cu
destinaie precis;
- exterior contribuii la bugetele organizaiilor internaionale,
ajutoare acordate altor ri etc.
b) Reabilitarea rolului economiei de pia i funcionarea
acesteia pe principii concureniale se refer deopotriv la sectorul
particular, instituiile publice i ntreprinderile de stat. n rile cu
economie de pia, statului i revine rolul esenial n meninerea coe-
ziunii sociale, cu precizarea c piaa (i nu statul) este instrumentul
principal de organizare i reglare a economiei.
Criza financiar a statului providen, generat de tensiunile
existente n legtur cu mprirea fondurilor financiare, conduce la
necesitatea trecerii de la o cultur de monopol la o cultur a concu-
renei. Pentru aceasta, trebuie ndeplinite dou condiii importante:
35
- ncetarea administrrii economiei de ctre stat;
- alinierea, cel puin a unora dintre domeniile sectorului public,
la principiile economiei de pia.
ncetinirea creterii economice n unele ri, conjugat cu meni-
nerea la niveluri ridicate a cererii sociale, a determinat numeroase
state s ia n considerare costul interveniilor lor n raport cu
obiectivele urmrite i cu rezultatele obinute. Eficacitatea interveniei
accentuate a statului n economie a fost contestat din raiuni care in
de societatea nsi, ceea ce a pus sub semnul ntrebrii legitimitatea
acestui comportament.
Aciunea de dezangajare a statului se poate realiza printr-o poli-
tic de dereglementare (a preurilor i financiar) i de deznaiona-
lizare (stoparea protejrii accentuate i directe a industriei). ncepnd
cu anii 70, numeroi economiti (James Buchanan, Milton Friedman)
au remarcat faptul c intervenia public produce mai mult rele publice
dect combate ipoteticele rele private i c relansarea economiei se
poate realiza prin descentralizare. n acest context, problema devine
statul i soluia acesteia piaa (spre deosebire de perioada anterioar,
cnd problema era piaa i soluia era statul).
Alinierea la principiile economiei de pia vizeaz modificarea
concepiilor privitoare la ntreprinderile publice, mai ales cele care se
bucur de o situaie de monopol. De asemenea, se afirm tot mai mult
c anumite servicii publice (din domenii ca: sntate, educaie, ocro-
tire social) ar putea fi furnizate parial de sectorul public i parial de
sectorul particular.
c) Mediul monetar i financiar are un impact deosebit asupra
finanelor publice, mai ales n condiiile oferite de interdependenele
economico-financiare dintre rile lumii, accentuate n ultimul
deceniu. Dintre elementele caracteristice mediului monetar i financiar
n continu schimbare amintim: inflaia i nivelul ndatorrii.
Inflaia este un dezechilibru de ansamblu al economiei, mani-
festat prin creterea generalizat a preurilor i scderea puterii de
cumprare a banilor. Cauzele inflaiei sunt diverse: dezechilibrul
dintre cerere i ofert; creterea artificial a costurilor; oferta abun-
dent de moned; dezechilibrul dintre consum i investiii; cheltuielile
publice excesive n raport cu mijloacele de finanare a acestora; factori
psihologici; cauze externe. n funcie de cauzele generatoare, deosebim:
36
- inflaia prin cerere cnd aparatul de producie este incapabil
s rspund la creterea cererii, iar ajustarea dintre cerere i ofert se
realizeaz prin preuri;
- inflaia prin costuri cnd are loc o cretere mai accentuat a
remunerrii factorilor de producie comparativ cu sporirea producti-
vitii lor;
- inflaia ca fenomen structural cea care apare ca fenomen
inerent, odat cu o modalitate nou de reglare a economiei. n cazul
reglrii economiei prin intervenia statului, se apeleaz la diverse ci:
evoluia cheltuielilor cu salariile i a preurilor, ca rezultat al nego-
cierii dintre patronat, sindicate i guvern; modificarea (n sensul
creterii) a nivelului cheltuielilor publice; acordarea unor prestaii
sociale diverse (indemnizaii de omaj, alocaii, asigurri sociale etc.).
Alturi de inflaie i, parial, generat de aceasta, s-a manifestat
creterea considerabil a ndatorrii statului, att cea intern, ct i cea
extern. La rndul su, datoria public a favorizat i alimentat inflaia
pe calea creditului excesiv. Creterea creditelor publice n numeroase
ri n curs de dezvoltare a avut la baz raionamentul keynesian
conform cruia, prin apelul la mprumuturi, acestea vor putea continua
s cumpere de la rile industrializate echipamente i bunuri, a cror
utilizare va asigura rambursarea ulterioar a datoriilor contractate
pentru achiziionarea lor. Sistemul a funcionat ns parial, ntruct
dup anii 70, odat cu adoptarea politicilor antiinflaioniste n rile
dezvoltate economic, pe de o parte, i creterea ratei dobnzii i
aprecierea dolarului (ncepnd cu anii 80), pe de alt parte, s-a
agravat situaia de ndatorare a rilor n curs de dezvoltare.
Mediul economic i financiar n care au funcionat finanele
publice n anii 90 s-a caracterizat, n principal, prin: instabilitatea
monedelor naionale pe fondul unei inflaii controlate; aciunea piee-
lor financiare, mondializate conform altei logici dect cea a economiei
reale dintr-o ar, i modificarea periodicitii n manifestarea crizelor
economice.
Datorit implicrii mai mult sau mai puin accentuate n eco-
nomie, statul nu poate rmne indiferent n faa evoluiei pieelor
financiare, ndeosebi a celei bursiere. De altfel, ca instrument al inter-
veniei statului n economie, finanele publice nu pot fi desprinse de
37
contextul generat de pieele financiare, a cror dezvoltare permanent
influeneaz tot mai mult economia n ansamblul su.

1.5.2. Conjunctura internaional a finanelor publice

n lumea interdependent actual, echilibrele economice naio-
nale sunt n mod direct afectate de dezechilibrele externe, iar politicile
n domeniul finanelor publice constituie rspunsuri sau adaptri la o
serie de constrngeri externe, cum sunt:
- dezvoltarea i internaionalizarea schimburilor comerciale;
- dependena contextului intern fa de ratele de schimb ale
monedelor strine dominante;
- dependena economiilor rilor n curs de dezvoltare sau n
tranziie de finanarea extern a deficitelor bugetare i de investiii
particulare importante .a.;
- integrarea statelor n Uniunea European.
Toate aceste forme de constrngere extern limiteaz cadrul de
aciune al politicilor fiscale, bugetare i monetare naionale, cu att
mai mult, cu ct economia unui stat este mai deschis spre exterior i
mai ndatorat. Politicile fiscale ale statelor membre ale Uniunii
Europene trebuie s se transforme n sensul armonizrii lor, iar
politicile bugetare interne sunt afectate de factorii externi, n sensul c
trebuie s in seama de fluxurile de fonduri care au loc n cadrul
economiei mondiale.
Pentru buna funcionare a Uniunii, n Tratatul de la Maastricht
se prevd cerine ca: limitarea deficitelor publice la max. 3% din PIB;
interzicerea finanrii deficitelor publice prin emisiune monetar
(precizare cuprins i n Legea nr. 500/2002 privind finanele publice);
angajamentele financiare contractate de ntreprinderile publice ale
rilor membre s nu implice rspunderea Comunitii Europene.

NTREBRI RECAPITULATIVE
1. Care este originea cuvntului finane?
2. Care este obiectul de studiu al tiinei finanelor?
3. Cnd au aprut finanele publice?
4. Ce reprezint bunurile/serviciile publice?
5. Prin ce se caracterizeaz bunurile publice?
38
6. Definii conceptul de finane.
7. Definii conceptul de finane publice.
8. Prezentai evoluia conceptului de finane publice.
9. Care sunt asemnrile i deosebirile dintre finanele publice i
finanele private?
10. Comentai coninutul finanelor publice.
11. Enumerai funciile finanelor publice.
12. Care sunt fazele funciei de repartiie?
13. Ce reprezint constituirea de resurse publice?
14. n ce const distribuirea fondurilor de resurse financiare
publice?
15. n ce const funcia de control a finanelor publice?
16. Comentai rolul finanelor publice.
17. Prin ce se caracterizeaz contextul financiar i monetar
actual intern n care se desfoar finanele publice?
18. Prin ce se caracterizeaz contextul financiar i monetar
actual extern n care se desfoar finanele publice?

TESTE DE AUTOEVALUARE
1. Prin ce se caracterizeaz bunurile publice?
a) consum indivizibil i concurenial n detrimentul altor indivizi;
b) consum indivizibil i concurenial, presupunnd o plat;
c) accesul este condiionat de plata unui tarif sau unei taxe;
d) consum indivizibil, neconcurenial, fr s presupun o plat;
e) toate enunurile de mai sus caracterizeaz bunurile publice.
Rspuns: d
2. Care dintre urmtoarele afirmaii cu privire la relaiile finan-
ciare publice nu este fals?
a) condiioneaz relaiile bneti;
b) reprezint un transfer de valoare n dublu sens;
c) se suprapun prefect relaiilor bneti;
d) au ca scop satisfacerea nevoilor individuale;
e) reprezint doar un transfer de valoare de la persoanele fizice
i juridice ctre stat.
Rspuns: b
3. Constituirea i dirijarea fondurilor financiare publice:
a) se realizeaz prin intermediul statului;
39
b) se realizeaz prin intermediul sistemului bancar;
c) se realizeaz prin intermediul agenilor economici;
d) se realizeaz prin intermediul societilor de asigurri;
e) au ca scop corectarea integral a inegalitilor dintre diverse
categorii i grupuri sociale.
Rspuns: a
4. Constituirea i dirijarea fondurilor financiare publice:
a) se realizeaz prin intermediul agenilor economici;
b) se realizeaz prin intermediul bncilor;
c) au ca scop corectarea parial a inegalitilor dintre diverse
categorii i grupuri sociale, provenite din repartiia primar a venitu-
rilor i averilor;
d) au ca scop repartizarea veniturilor ntre agenii economici din
mediul rural i cei din mediul urban;
e) toate afirmaiile de mai sus cu privire la constituirea fondu-
rilor financiare publice sunt adevrate.
Rapuns: c
40

Capitolul 2. PROCESUL BUGETAR

2.1. Planificarea i decizia bugetar
2.2. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor
bugetare
2.3. Principiile bugetare
2.4. Procesul bugetar

Concepte-cheie
- sistem de gestiune
- sistem de exerciiu
- echilibru bugetar
- unitatea bugetar
- universalitatea
- neafectarea veniturilor bugetare
- anualitatea bugetar
- specializarea

Bugetul de stat reprezint principalul plan financiar centralizat al
statului pe termen scurt, n care sunt dimensionate veniturile i cheltuie-
lile publice pentru o perioad de un an. Acesta face parte dintr-un sistem
unitar de bugete, ale cror elaborare, aprobare, execuie i control se
regsesc ntr-un complex de activiti care alctuiesc procesul bugetar.

2.1. Planificarea i decizia bugetar

Deciziile referitoare la cheltuielile publice i veniturile fiscale
fac parte din categoria deciziilor bugetare i au o importan deosebit
n cadrul procesului bugetar. Deciziile bugetare sunt de mai multe
tipuri i privesc diverse aspecte, aparent separate ntre ele, dar aflate
ntr-o strns interdependen. Deciziile bugetare se refer la: a) desf-
urarea procesului bugetar; b) procurarea resurselor bugetare; c) des-
41
tinaia cheltuielilor publice; d) pstrarea echilibrul bugetar; e) execuia
bugetului.
a) Modul de derulare a procesului bugetar presupune luarea
unor decizii legate de aspecte cum sunt:
- alegerea participanilor la discuiile despre buget;
- stabilirea i delimitarea atribuiilor ordonatorilor de credite
(conductorii instituiilor publice) comparativ cu atribuiile Ministe-
rului Finanelor Publice;
- desemnarea importanei i influenei pe care o manifest
grupurile de interese la elaborarea bugetului;
- divizarea activitilor n cadrul procesului bugetar i adoptarea
deciziilor corespunztoare etapei parcurse.
Avnd n vedere importana i complexitatea procesului bugetar
i a fazelor sale, acestea sunt prezentate mai detaliat ntr-un capitol
separat al acestei teme.
b) n privina veniturilor fiscale, deciziile au la baz estimrile
tehnice ale veniturilor ce pot fi mobilizate n anul urmtor, cu luarea n
considerare a ambelor variante: modificarea sau meninerea nivelului
i tipurilor de impozite. Principalele probleme care se analizeaz sunt:
- care vor fi sursele de impozitare i ponderea acestora la for-
marea veniturilor statului;
- care va fi impactul stabilirii impozitelor asupra claselor i cate-
goriilor sociale, asupra populaiei n general, precum i asupra dez-
voltrii economice n plan teritorial;
- care va fi tendina impozitelor: cretere, meninere sau scdere;
- dac se vor acorda faciliti fiscale, n ce cuantum, n ce scop i
cine va beneficia de acestea;
- care va fi mrimea presiunii fiscale i cum va fi ea suportat de
populaie i agenii economici.
Deciziile adoptate n planul veniturilor fiscale trebuie s in
seama, pe de o parte, de caracterul limitat al resurselor financiare
publice i, pe de alt parte, de sensibilitatea perceperii impozitelor n
funcie de mediul economic i social.
Veniturile fiscale sunt planificate dup criterii legate de funciile
pe care le ndeplinete fiscalitatea: finanarea cheltuielilor publice,
redistribuirea veniturilor i averilor, stimularea diferitelor comporta-
mente i iniiative economice etc.
42
n procesul de planificare a veniturilor fiscale se ine seama de
probleme ca:
- mrimea absolut a acestora, care depinde de variabile cum
sunt: starea economiei naionale, capacitatea contributiv a pltitorilor
de impozite, eficiena aparatului fiscal .a.;
- structura impozitelor: raportul dintre impozitele directe i cele
indirecte, precum i dintre impozitele din cadrul acestor grupe;
- eventualele efecte nedorite (aa-numitele efecte perverse)
care se pot produce n urma unei anumite creteri a impozitelor (des-
curajarea interesului pentru munc, economisire i investire .a.).
c) n domeniul cheltuielilor publice, deciziile vizeaz opiuni
cum sunt:
- care programe urmeaz a se finana i la ce nivel;
- care vor fi principalii beneficiari ai programelor alese;
- ce interese vor fi protejate prin intermediul cheltuielilor pu-
blice etc.
Cheltuielile publice sunt planificate pe funcii (nvmnt, sn-
tate, aprare naional, ordine public, aciuni economice etc.) i pe
categorii economice (cheltuieli curente i de capital). La planificarea
cheltuielilor, decidenii au n vedere obiectivele strategice privind
politica economico-social a statului, precum i conjunctura econo-
mic intern i extern. Proiecia cheltuielilor publice trebuie s se
ncadreze n limitele care decurg din politica financiar a statului.
Deciziile privind planificarea cheltuielilor publice sunt luate, pe de o
parte, pe baza prognozei privind efectele diverselor politici n perioada
urmtoare i, pe de alt parte, n legtur cu solicitrile de bunuri i
servicii publice n limita resurselor disponibile n economie.
d) Deciziile n domeniul echilibrului bugetar au n vedere cele
trei variante n care se poate ncheia bugetul: echilibrat, excedentar sau
deficitar. Managementul financiar la nivel macroeconomic se confrun-
t cu o serie de probleme, printre care:
- cum trebuie s se obin echilibrul: prin creterea veniturilor,
prin reducerea cheltuielilor sau prin ambele modaliti;
- dac este necesar, oportun i eficient contractarea de mpru-
muturi publice, interne i/sau externe i n ce cuantum;
- cum vor fi soluionate deficitele bugetare, existente sau viitoare;
43
e) n perioada de execuie a bugetului, procesul bugetar nu se
deruleaz de la sine, ci ridic, n continuare, decidenilor o serie de
probleme, legate de:
- mrimea diferenei dintre veniturile/cheltuielile aprobate i cele
efective;
- motivarea apariiei acestor diferene;
- rezolvarea concret a acestor diferene, prin rectificri bugetare
n cursul anului, dup aprobarea legii bugetului de stat.
Evaluarea propriu-zis a veniturilor i cheltuielilor bugetului de
stat se poate realiza prin diverse metode, prezentate n continuare.

2.2. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor
i cheltuielilor bugetare

Pentru ca bugetul s reflecte ct mai fidel necesitile de resurse
financiare care s asigure nfptuirea programului guvernamental
propus, precum i posibilitile de acoperire a acestora, este necesar
cuantificarea ct mai corect a veniturilor i cheltuielilor bugetare.
n vederea dimensionrii indicatorilor de venituri i cheltuieli
cuprini n buget, se utilizeaz numeroase metode, grupate n dou
mari categorii: clasice i moderne.

2.2.1. Metode clasice

Dintre metodele clasice de stabilire a mrimii veniturilor i
cheltuielilor bugetului de stat, menionm: metoda automat, metoda
majorrii i metoda evalurii directe.
1. Metoda automat (numit i a penultimei) const n ntocmi-
rea proiectului de buget, lund ca baz de pornire execuia bugetar a
penultimului an bugetar.
Trebuie avut n vedere faptul c elaborarea proiectului bugetului
de stat pentru un anumit an se declaneaz cu circa opt luni nainte de
nceperea acestuia, respectiv prin luna mai, cnd nu se cunosc nc
realizrile anului n curs.
Metoda are avantajul simplitii, ntruct nu necesit un volum
mare de lucrri, dar dezavantajul c datele oferite drept baz de
pornire sunt perimate n timp, mai ales n perioadele de mari trans-
formri economice i sociale.
44
2. Metoda majorrii (sau a diminurii) presupune stabilirea
unui ritm mediu de variaie a indicatorilor bugetari pe o perioad ante-
rioar de 5-10 ani. Pentru aceasta, se iau n calcul indicatorii rezultai
n exerciiile bugetare ale perioadei anterioare anului pentru care se
proiecteaz noul buget. Valoarea ritmului mediu astfel rezultat se
aplic asupra indicatorilor afereni anului bugetar n curs, determinnd
nivelul veniturilor i al cheltuielilor pentru anul urmtor.
Aceast metod este aproximativ, deoarece se bazeaz pe
extrapolarea tendinelor manifestate n evoluia indicatorilor din anii
precedeni, neavnd n vedere influenele unor factori diveri care pot
aciona n realitatea economic viitoare. Mai mult, recurgerea la acest
procedeu are neajunsul de a prelua i transpune n viitor influenele
negative sau pozitive ale unor fenomene economico-financiare mani-
festate n perioada care a servit ca baz de calcul.
3. Metoda evalurii directe are n vedere cuantificarea fiecrei
surse de venit sau categorii de cheltuieli, bazat pe valori rezultate din
execuia preliminat a indicatorilor de buget pe anul n curs, precum i
pe previziunile n domeniul economico-social ale perioadei pentru
care se proiecteaz bugetul (anul urmtor).
n general, metodele clasice sunt depite, avnd anumite limite
din urmtoarele considerente:
- volumul insuficient de informaii utilizat la construirea bugetului;
- imposibilitatea previzionrii i cuantificrii efectelor unor
factori ce pot interveni pe parcurs n economia real i finanele rii;
- nu vizeaz urmrirea eficienei aciunilor ce se finaneaz din
resursele publice;
- nu reuesc s cuantifice i s coreleze cheltuielile aferente
noilor instituii publice i obiective economice publice cu sporul de
venituri rezultat prin introducerea unor noi impozite sau mrirea celor
existente i/sau cu reducerea de venituri publice determinate de elimi-
narea unor impozite sau de diminuarea unora dintre cele existente.

2.2.2. Metode moderne

Metodele moderne de cuantificare a veniturilor i cheltuielilor
bugetare vizeaz raionalizarea cheltuielilor bugetare i au la baz, n
principal, analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate. Aceast ana-
45
liz presupune existena mai multor proiecte alternative pentru reali-
zarea aceluiai obiectiv i reprezint un mod practic de alegere a acelei
variante care maximizeaz rezultatele obtenabile la un anumit nivel al
costurilor sau care obine aceleai efecte cu costuri minime.
Renunarea la utilizarea metodelor clasice de evaluare a condus,
n practica financiar din numeroase ri, la alegerea unei variante a
metodelor moderne: metoda de planificare, programare, bugetizare;
metoda denumit baza bugetar zero; managementul prin obiective;
bugetul bazat pe programe; metoda raionalizrii opiunilor bugetare.
a) Metoda de planificare, programare i bugetizare reprezint
o metod de utilizare optim a cheltuielilor bugetare n contextul
aplicrii deciziilor ntr-un mod ct mai eficient. Cheltuielile publice
sunt evideniate, n mod tradiional, n funcie de domeniul unde se
efectueaz (ministerul care le administreaz), precum i n funcie de
modul cum se efectueaz (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale i
servicii, cheltuieli de capital etc.). n cadrul metodei de programare,
planificare, bugetizare, cheltuielile publice sunt clasificate prin pro-
grame care sunt n strns legtur cu obiectivele politicilor stabilite
de guvern.
Aplicat iniial n SUA n domeniul militar, metoda a fost
extins la nivelul bugetului n ansamblul su i presupune efectuarea
unor judeci de valoare n vederea adoptrii soluiei care s
maximizeze rezultatele sau s minimizeze costurile. Metoda bugetrii
bazate pe programe se concentreaz asupra furnizrii informaiei n
legtur cu eficiena serviciilor publice, considerat n funcie de
obiectivele propuse. Scopul principal n alegerea acestei metode
const n definirea unor criterii raionale de gestionare a banului
public, n sensul repartizrii creditelor bugetare corespunztor avanta-
jelor nete pe care le implic diverse categorii de cheltuieli.
Metoda se compune din fazele de planificare, programare i
bugetizare. Prima faz const n construirea perspectivei pe termen
lung, ceea ce presupune existena unei strategii administrative deja
constituite. Obiectivele pe termen lung i cile concrete de realizare a
lor se stabilesc n cadrul unor studii prospective. Abordarea
obiectivelor are loc n mod secvenial, n sensul c se aleg cele care
corespund cel mai bine perioadei la care se refer bugetul, urmnd ca,
n cazul unor schimbri n condiiile economice, sociale i politice, s
46
aib loc revizuiri periodice (plan-revolving). Cea de a doua faz
(programarea) const n definirea cu precizie a obiectivelor cuprinse n
programele alternative, precum i a termenelor la care urmeaz s se
realizeze programele respective. Cercetarea operaional este o tehnic
ce permite alegerea aceluia dintre programele alternative care
rspunde cel mai bine obiectivelor de perspectiv i care maximizeaz
rezultatele pentru acelai efort bugetar. n cadrul ultimei faze
(bugetizarea) are loc nscrierea n bugetul de stat a tranei anuale din
creditul bugetar aferent obiectivelor prevzute pentru anul respectiv
din cadrul programului ales.
Metoda este precis, dar laborioas i necesit existena unei
baze de date referitoare la fiecare obiectiv n parte, ceea ce este relativ
dificil de determinat sau prognozat. De asemenea, ntocmirea unui
buget pe baza metodei de planificare, programare i bugetizare nu
nlocuiete bugetul de stat, ntre cele dou planuri financiare existnd
numeroase deosebiri legate de coninut, sfer de cuprindere, orizont de
timp, for juridic.
b) Metoda denumit BAZA BUGETAR ZERO const n
examinarea critic a fiecrui tip de cheltuial bugetar i aprecierea
utilitii i eficienei sale, pentru a prentmpina creterea excesiv a
cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Pentru aceasta este necesar
existena unei multitudini de programe alternative, urmnd a se opta
pentru unul dintre ele, n funcie de efectele posibil de obinut la un
anumit nivel al cheltuielilor bugetare.
Baza bugetar zero presupune reluarea n permanen a analizei
tuturor cheltuielilor bugetare, ca i cum s-ar porni de la zero pentru
toate cheltuielile publice. n cadrul metodei, se disting dou faze:
(1) identificarea unitilor i a modulelor decizionale; (2) ierarhizarea
modulelor decizionale n funcie de prioriti. Prin uniti decizionale
se neleg cele ale cror decizii pot fi izolate i analizate. Corespun-
ztor fiecrei uniti decizionale, analiza este cuprins ntr-un modul
de decizie, care reprezint un ansamblu de informaii ce permit
decidentului s aleag ntre diferite niveluri de angajamente bugetare,
n vederea realizrii unei anumite aciuni, precum i s ntreprind
diverse aciuni pentru atingerea unui anumit obiectiv. Nivelul angaja-
mentelor bugetare (sumele ce urmeaz a se aloca din buget) se
ncadreaz ntr-una din urmtoarele posibiliti: (1) nivelul zero, care
47
nseamn anularea resurselor bugetare pentru o aciune apreciat ca
nefiind prioritar; (2) nivelul redus, care presupune continuarea aciu-
nii cu resurse sczute, comparativ cu perioada anterioar; (3) nivelul
normal, care corespunde situaiei n care aciunea se desfoar la
acelai nivel comparativ cu perioada anterioar; (4) nivelul crescut,
care permite suplimentarea resurselor financiare pentru aciunile
considerate prioritare.
O prim evaluare a prioritilor are loc n unitatea administrativ
decizional unde se determin nivelul angajamentului bugetar pentru
fiecare aciune. n continuare, modulele de decizie provenind de la
mai multe uniti de decizie sunt transmise unitii decizionale ierarhic
superioare, care le agreg i le claseaz n vederea transmiterii lor unui
decident aflat la un nivel superior. n acest fel, bugetarea cu baz zero
asigur participarea, la luarea deciziilor finale, a tuturor decidenilor
de la diverse niveluri de pregtire a bugetului. Totalitatea modulelor
de decizie reinute n finalul acestui proces alctuiete bugetul pre-
vizional i este clasat n ordinea prioritilor, fiecrui modul cores-
punzndu-i un anumit nivel al cheltuielilor bugetare. Mrimea resurse-
lor bugetare va determina, n ultim instan, numrul modulelor sau
programelor care vor fi prinse n buget.
Aplicarea bugetului cu baz zero pe perioade mai ndelungate
permite ca, la anumite intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de
fonduri publice (de exemplu, fiecare minister) s fie supus examinrii
tuturor cheltuielilor publice pe care le-a ocazionat, identificnd acele
cheltuieli care s-au dovedit ineficiente de-a lungul perioadei de timp
analizate.
Metoda a fost introdus n 1979 - 1980 n SUA, dar a nregistrat
un relativ eec din cauza faptului c a fost introdus n grab,
comparativ cu gradul ridicat de complexitate a procedurilor pe care le
presupune. Pe lng avantajele datorate preciziei metodei, s-au remar-
cat i unele dezavantaje, cum sunt: dificultatea stabilirii clasamentului
n funcie de prioritatea modulelor de decizie; posibilitatea ca
responsabilii unitilor decizionale s sporeasc (n mod nejustificat)
nivelul minim al solicitrilor de fonduri. Varianta american a bazei
bugetare zero se nrudete cu procedura englez denumit Progra-
mme Analysis and Review (Analiza program i revizuire) folosit de
guvernul Marii Britanii n perioada 1970 1979 i Dutch
48
Reconsideration (Reconsiderarea olandez), utilizat din anul 1981
de guvernul central olandez.
c) Managementul prin obiective reprezint o metod de cuanti-
ficare a cheltuielilor bugetare care pune accentul pe identificarea
finalitilor pentru fiecare domeniu de activitate. Astfel, fiecare admi-
nistrator al banului public stabilete propriile obiective, care vor
contribui la realizarea scopurilor propuse. La nivel de minister, au loc
rediscutarea finalitilor, precum i coordonarea obiectivelor i resur-
selor. Aceast metod a fost conceput n contextul unei planificri
globale pe termen mediu, astfel nct s permit coordonarea ntre
ministere a obiectivelor. Ea permite identificarea opiunilor orizontale
privind diferenierea mrimii creditelor bugetare distribuite ntre minis-
tere. Decidentul care procedeaz la selectarea obiectivelor este diferit
de utilizator. Prin aceast metod s-a realizat o descentralizare a deci-
ziei, dar au aprut dificulti n ceea ce privete asumarea rspunderii la
nivelul noilor centre descentralizate de decizie, determinarea precis a
obiectivelor, precum i corelarea obiectivelor pariale cu cele finale.
d) Bugetul bazat pe program (sau bugetul de program) reprezint
o modalitate de pregtire i prezentare a bugetelor, pornind de la
obiectivele urmrite, i nu de la organizarea administraiei. Se pune
accentul pe obiectivele de realizat i pe determinarea ansamblului de
mijloace utilizate pentru atingerea lor. Astfel, bugetul de program
devine un instrument util i original pentru programarea bugetar i
corelarea ei cu un anumit plan. n acest sens, metoda permite:
- stabilirea de ctre fiecare minister a prioritilor relative;
- alegerea aciunilor prioritare, ntr-un cadru bugetar dat;
- afectarea alocaiilor bugetare i compararea cu rezultatele;
- analiza obiectivitii i eficacitii pe baza comparaiei dintre
costurile implicate i rezultatele obinute;
- evitarea acoperirii prin finanare bugetar a unor aciuni neo-
portune ale administraiei (n special, cele care nu fac obiectul acestei
finanri).
n plan interministerial, metoda este mai puin eficient, deoa-
rece nu reuete s conduc, prin nsumare, la o viziune global asupra
bugetului statului. De altfel, ntocmirea bugetului de program (care nu
are puterea de lege) se realizeaz paralel cu ntocmirea bugetului de
stat, fiind util pentru fundamentarea acestuia.
49
n Frana, ncepnd cu anul 1978, ministerele au obligaia de a
ntocmi un buget de program. Utilitatea teoretic a acestuia vizeaz
rolul de instrument de analiz a diferitelor opiuni posibile, precum i
a costurilor pe care le implic. n practic ns este dificil cuanti-
ficarea indicatorilor de eficacitate din multe domenii publice (cum este
cel al culturii). Bugetele de program ale ministerelor sunt naintate
Parlamentului, nu pentru a fi votate ca atare, ci ca documente anex la
bugetul de stat.
e) Metoda raionalizrii opiunilor bugetare const n identifi-
carea i studierea obiectivelor, compararea soluiilor alternative,
adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje i controlul
permanent al cheltuirii resurselor. Originalitatea i un mare avantaj al
metodei const n capacitatea ridicat de adaptabilitate i de
reformulare a opiunilor. n aplicarea metodei se remarc patru faze:
studiul, decizia, execuia i controlul. Fiind conceput ca un sistem
cibernetic nchis, ntre componentele cruia sunt relaii de interde-
penden, nerealizrile dintr-o faz se repercuteaz asupra celorlalte.
Analiza sistemic are drept scop ca, n urma unor iteraii succesive, s
se reformuleze obiectivele i mijloacele utilizate pentru atingerea lor.
Faza de studiu presupune urmtoarele activiti:
- formularea problemei;
- identificarea obiectivelor i a mijloacelor de realizare a lor;
- analiza i confruntarea soluiilor de realizare a obiectivelor.
Obiectivele pot fi complexe, incluznd activitile specifice unui
minister n ansamblul su, ori punctuale, pe segmente precise de
activitate. Selecia obiectivelor are loc pornind de la criteriile stabilite
de ctre decident, n funcie de prioriti, precum i de ierarhizarea
obiectivelor. De asemenea, pentru atingerea obiectivului selectat, o
importan deosebit au identificarea i confruntarea soluiilor. Adesea,
acelai obiectiv poate fi atins pe mai multe ci, ceea ce impune
compararea soluiilor alternative i determinarea costului total de
realizare a programului propus n diverse variante.
Faza deciziei cuprinde activiti cum sunt:
- alegerea programului care maximizeaz efectele;
- elaborarea unui buget-program;
- includerea bugetului-program n bugetul anual.
50
Adoptarea deciziei se bazeaz pe analiza cost-avantaje, cost-
eficacitate sau pe analize multicriteriale. Realizarea programelor apro-
bate presupune ntocmirea bugetelor-program i includerea creditelor
necesare realizrii obiectivului ales n bugetul anual.
Faza execuiei cuprinde:
- realizarea programului;
- efectuarea cheltuielilor;
- identificarea efectelor obinute.
n cadrul acestei faze, se ntocmesc diverse analize care pun n
eviden ansamblul operaiunilor efectuate, diferitele categorii de
costuri, precum i indicatorii de eficacitate, care permit msurarea
gradului de concretizare a obiectivului propus.
Faza de control const n:
- determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor i de exe-
cuie a programului;
- reevaluarea opiunilor;
- reajustarea programelor.
Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea gradului n care
obiectivele selectate au fost sau nu realizate. n cazul apariiei unor
distorsiuni n desfurarea programului, iniiatorii acestuia trebuie s
identifice cauzele nerealizrilor (resurse insuficiente, erori n gestiune,
obiective nerealiste etc.), avnd posibilitatea de a relua etapele par-
curse pentru reexaminarea programului n ansamblu.
Aceast metod urmrete obiective pe termen mijlociu i are
avantajul c ofer posibilitatea reexaminrii periodice a opiunilor, n
funcie de eventualele modificri aprute. De asemenea, utiliznd mo-
dele matematice, se ajunge la o estimare a veniturilor i cheltuielilor
mai apropiat de cuantumul nevoilor reale ale fiecrei perioade. Astfel,
metoda permite determinarea costului global al operaiunilor, indife-
rent de sursa de finanare. De asemenea, metoda ofer informaii cu
privire la costul unui anumit capitol de cheltuieli n varianta clasifica-
iei funcionale.
Aplicarea acestei metode este ns dificil, din cauz c multe
fenomene economice sunt influenate de numeroi factori, a cror
aciune nu poate fi ntotdeauna comensurat cu exactitate. Totodat,
aplicarea n practic a acestei metode a reliefat unele dificulti legate
de elaborarea, aprobarea i execuia bugetului. Prin aplicarea sa, sunt
51
nclcate cerinele unor principii bugetare precum: anualitatea buge-
tar i neafectarea veniturilor bugetare. Astfel, raionalizarea opiuni-
lor bugetare implic o programare pe termen mediu, ceea ce constituie
o abatere de la principiul anualitii. n plus, metoda pornete de la
comensurarea cheltuielilor generate de un anumit program i de la
identificarea resurselor ce pot fi mobilizate, ceea ce reprezint venituri
cu afectaie special.

2.3. Principiile bugetare

Bugetul public trebuie s reflecte n mod real veniturile statului
posibil de realizat i cheltuielile aferente perioadei la care se refer. n
acest sens, el este construit innd seama de o seam de principii, a
cror importan difer de la o ar la alta i de la o perioad la alta, n
funcie de gradul de dezvoltare a economiei, de implicarea statului n
plan economico-social, de stadiul de democratizare, de tradiiile
social-culturale etc. De-a lungul timpului, unele dintre aceste principii
i-au pierdut n bun msur semnificaia iniial, iar altele au fost
adaptate cerinelor epocii contemporane.
Principiile bugetare sunt: universalitatea, unitatea, anualitatea,
echilibrul, specializarea, publicitatea bugetului, neafectarea veniturilor
bugetare. n Legea nr. 500 privind finanele publice din august 2002,
intrat n vigoare de la 1 ianuarie 2003, se menioneaz i un principiu
privind unitatea monetar, conform cruia toate operaiunile buge-
tare se exprim n moned naional, fapt realizat n operaiunile
bugetare ale tuturor anilor anteriori i fr prevederea expres printr-un
articol de lege. De asemenea, se mai menioneaz ca un principiu
bugetar realitatea bugetului, n sensul stabilirii veniturilor i cheltu-
ielilor pe baze reale, adic s corespund situaiei economico-finan-
ciare previzibile pentru anul bugetar.
Universalitatea presupune ca veniturile i cheltuielile publice
s fie nscrise n bugetul de stat n sumele lor totale, astfel nct
Parlamentul s dispun de informaiile privind veniturile totale pe care
statul urmeaz s le ncaseze n perioada considerat i destinaia
acestora. nscrierea n buget a veniturilor i cheltuielilor n sumele lor
brute are scopul de a facilita controlul financiar, interzicnd compen-
sarea ntre cheltuieli i venituri proprii. n practic, acest principiu se
52
respect doar parial, locul bugetelor brute fiind luat de elaborarea
bugetelor mixte, n care veniturile i cheltuielile unor instituii
publice figureaz cu sumele lor totale, iar ale altora doar cu soldurile.
De altfel, aplicarea cu strictee a principiului universalitii ar
putea conduce i la situaii n care bugetul evideniaz un rulaj
artificial al sumelor att la venituri, ct i la cheltuieli.
n perioada actual, bugetul de stat al Romniei este un buget
mixt, adic veniturile extrabugetare sunt lsate la dispoziia institu-
iilor care le obin, acestea urmnd a le folosi direct, pentru acoperirea
nevoilor proprii. Dac veniturile proprii ale unei instituii sunt relativ
mari, finanarea de la buget are loc per-sold, adic prin acordarea
unei subvenii de completare pn la concurena sumei cheltuielilor
proprii. Dac veniturile proprii sunt reduse i sporadice, cheltuielile
sunt acoperite de la buget, valoarea subveniilor nefiind influenat de
cuantumul veniturilor proprii .
Dintre veniturile i cheltuielile care sunt nscrise din buget doar
cu soldul dintre ele, enumerm: veniturile ncasate de instituiile publi-
ce i subveniile primite de acestea; vrsmintele ctre bugetul central
i subveniile acordate de acesta bugetelor locale etc.
Principiul unitii bugetare implic existena unui document
unic n care s se nscrie veniturile i cheltuielile publice exprimate n
sumele lor totale. n primul rnd, respectarea acestei reguli tradiionale
creeaz posibilitatea stabilirii raportului dintre veniturile i cheltuielile
bugetare, adic permite s se cunoasc dac bugetul este echilibrat,
excedentar sau deficitar, pentru a se lua, pe aceast baz, msurile
adecvate cu privire la oportunitatea unor cheltuieli. n al doilea rnd,
se permite Parlamentului o analiz mai temeinic, bazat pe existena
unui singur document cuprinztor, comparativ cu situaia n care i s-ar
supune spre aprobare mai multe documente succesive.
Unitatea bugetului este asigurat prin gruparea veniturilor i
cheltuielilor publice n documentul reprezentnd bugetul general
consolidat.
Semnificaia tradiional a acestui principiu, respectat cu strictee
n trecut, a fost adaptat la cerinele finanelor publice moderne, prin
intermediul unor derogri care permit operaiunea de debugetizare.
Debugetizarea const n scoaterea n afara bugetului general al
statului a unor cheltuieli i acoperirea lor din surse alternative. Prin
53
debugetizare se intenioneaz facilitarea unor cheltuieli publice pe
seama unor resurse complementare, atunci cnd veniturile ordinare
sunt insuficiente. Debugetizarea are dou accepii:
- trecerea de la finanarea public la cea particular (exemplu:
cheltuielile privind construcia de locuine);
- dezangajarea statului prin prevederea unor cheltuieli n
bugetele anex sau n bugetele conturilor speciale de trezorerie, i nu
n bugetul general al statului.
Abaterile de la principiul unitii bugetare sunt, n prezent,
acceptate de practica financiar internaional i constau n elaborarea,
pe lng bugetul de stat, a unor tipuri de bugete diverse, precum:
bugete autonome; bugete extraordinare; bugete anex; conturi speciale
de trezorerie.
Bugetele autonome pot fi ntocmite de: colectiviti locale,
instituii din sfera serviciilor sociale, culturale i de educaie, precum
i a serviciilor publice cu caracter comercial i industrial. Acestea
dispun de autonomie bugetar, n sensul c i dirijeaz singure
cheltuielile, dar nu dispun i de autonomie financiar, resursele lor
proprii nefiind suficiente pentru acoperirea, n totalitate, a cheltuielilor
proprii. Pentru echilibrarea bugetului, aceste entiti beneficiaz de
subvenii sau transferuri de la bugetul central.
ntocmirea bugetelor autonome reflect intenia de opoziie fa
de un centralism excesiv al puterii publice. n Frana, ntocmesc
bugete autonome instituii ca: universitile, spitalele .a., ale cror
bugete sunt alimentate n mare msur cu resurse proprii (taxe de
colarizare, venituri din cercetare, taxe pentru serviciile prestate etc.),
utilizate pentru acoperirea cheltuielilor proprii. Aceste instituii publi-
ce funcioneaz, n principal, pe seama subveniilor primite de la
buget, ceea ce nseamn c autonomia bugetar ascunde, de fapt, o
important dependen financiar, ceea ce aduce numeroase critici
ntocmirii de bugete autonome la nivelul acestui tip de entiti publice.
n schimb, ntocmirea de bugete autonome de ctre ntreprin-
deri de stat cu caracter industrial sau comercial, i care dispun de
personalitate juridic, se consider pe deplin justificat. Aceste entiti
obin venituri din propria activitate, le folosesc pentru acoperirea
cheltuielilor proprii, nregistrnd i profituri care rmn la dispoziia
54
lor, n totalitate sau parial, n funcie de obiectul de activitate, pentru
necesiti de dezvoltare i cercetare.
O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele
colectivitilor locale care se ntocmesc de fiecare unitate administra-
tiv-teritorial (jude, municipiu, ora, comun). Aceste colectiviti au
personalitate juridic, dispun de patrimoniu propriu, i gestioneaz
singure afacerile i i evideniaz veniturile i cheltuielile separat de
cele ale administraiei centrale a statului, n virtutea autonomiei de
care dispun. Bugetele locale sunt votate de reprezentanii alei ai
fiecrei uniti administrativ-teritoriale i se supun regulamentelor n
vigoare privind controlul bugetar.
Bugetele extraordinare se ntocmesc n situaii de excepie:
crize economice, rzboi, situaii de refacere a economiei rii dup
rzboi etc. n aceste bugete se nscriu i veniturile corespunztoare,
provenind din eventuale impozite special instituite sau din mprumuturi.
Justificarea ntocmirii bugetelor extraordinare const, pe de o
parte, n faptul c nu este indicat s se nscrie n acelai document,
alturi de cheltuielile cu caracter ordinar, cheltuielile cu caracter
extraordinar, iar pe de alt parte, n faptul c realizarea lor vizeaz
generaiile viitoare, fiind ntocmite pe perioade mai mari de un an.
Exist i o latur negativ a acestor bugete: uneori, prin ntoc-
mirea lor, se ncearc mascarea adevratelor dimensiuni ale deficitului
bugetar sau scoaterea de sub controlul Parlamentului a anumitor
venituri i cheltuieli publice.
Bugetele anex sunt ntocmite i votate separat de bugetul gene-
ral al statului, fiind supuse controlului din partea puterii legislative.
Acestea se ntocmesc la nivelul unor instituii publice sau ntreprinderi
industriale proprietate de stat, care nu au n mod obligatoriu persona-
litate juridic. Gestiunea acestor bugete este conceput astfel nct s
limiteze la maximum cheltuielile de funcionare din domeniul respec-
tiv. Bugetele anex sunt corelate cu bugetul general al statului, n
sensul c figureaz cu soldul lor, fie la partea de venituri, dac veni-
turile nscrise n el sunt mai mari dect cheltuielile, fie la partea de
cheltuieli, n situaia invers. n Frana, ntocmesc asemenea bugete
Imprimeria naional, Pota, Telecomunicaiile i Monetria statului
pentru confecionarea de monede i medalii .a.
55
Conturile speciale de trezorerie evideniaz, de obicei, ncasri
i pli care au caracter temporar pentru bugetul de stat.
Conturile speciale de trezorerie au caracterul unor conturi n
ateptare, deoarece, n condiii normale, dac angajamentul care le-a
generat se realizeaz, ele trebuie s se soldeze. n numeroase ri,
ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor n contul bugetului se
deruleaz prin intermediul sistemului de trezorerie. n ara noastr,
acest procedeu s-a introdus gradual, din anul 1992; pn atunci,
execuia de cas a bugetului public se efectua prin Banca Naional.
Contabilitatea Trezoreriei publice permite degrevarea bugetului
general de unele operaiuni cu caracter temporar, care trebuie s se
ncheie n mod echilibrat i care se evideniaz n conturi speciale de
trezorerie. Astfel, se deschid conturi speciale de trezorerie pentru: evi-
denierea sumelor depuse drept garanie de ctre funcionarii publici
care gestioneaz bani i alte valori materiale; reflectarea n contabi-
litate a avansurilor acordate de stat unor ntreprinderi particulare,
urmnd decontarea sumelor respective pe msura livrrii ctre stat a
bunurilor contractate .a. n mod normal, veniturile i cheltuielile care
se nscriu n aceste conturi trebuie s se echilibreze, dar exist i
situaii cnd nu se realizeaz aceast egalitate, fapt care conduce la
preluarea soldului debitor la bugetul central.
n practica financiar, conturile speciale de trezorerie sunt de
mai multe tipuri: conturi de credit; conturi de operaiuni monetare;
conturi al cror scop este operaiunea de debugetizare; conturi de
comer; conturi cu afectaie special; conturi de avans; conturi de
reglementare. Prezentm n continuare unele dintre acestea:
Conturile de credit reflect funcia de banc a Trezoreriei
publice; n ele se nscriu: operaiuni financiare ntre bugetul central i
bugetele locale, garantarea de ctre stat a unor mprumuturi contrac-
tate de instituii publice sau ntreprinderi naionale avnd buget
autonom.
Conturile de operaiuni monetare cuprind operaiuni de ncasri
i pli derulate cu Fondul Monetar Internaional sau alte organisme
internaionale sau regionale, precum i cu guvernele altor state. Aceste
nregistrri reflect, pe de o parte, contribuia rii respective la
constituirea fondurilor organismelor internaionale i, pe de alt parte,
sumele reprezentnd asistena financiar primit din partea acestora.
56
Conturile de comer sunt destinate operaiunilor cu caracter
industrial sau comercial efectuate n mod ocazional de instituiile
statului. Mrimea cheltuielilor de acest gen nu poate fi stabilit cu
exactitate, fapt pentru care nivelul lor este limitativ. Parlamentul
stabilete limita maxim a cheltuielilor sau mrimea dotaiei iniiale,
care reprezint valoarea fondului de rulment. n conturile de comer se
realizeaz operaiuni privind gestionarea valorilor mobiliare apari-
nnd statului i aflate n ntreprinderi mixte, precum i operaiuni de
recepionare a bunurilor primite ca ajutor extern i vnzarea ulterioar
a acestora.
Conturile cu afectaie special reprezint o categorie aparte a
conturilor speciale de trezorerie, ntruct n ele se nscriu operaiuni cu
titlu definitiv. Contrar principiului neafectrii veniturilor, aceste
conturi evideniaz cheltuielile publice i veniturile pe seama crora se
acoper i au, n mod obligatoriu, caracter echilibrat. Cheltuielile sunt
dimensionate n aa fel, nct s se ncadreze n nivelul veniturilor
afectate.
Conturile de avans evideniaz avansul acordat bugetelor locale,
n contul creditelor bugetare aprobate, pn la ncasarea de ctre
acestea a impozitelor locale i a celorlalte venituri proprii.
Conturile de reglementare se deschid n baza unor acorduri cu
guvernele altor ri, pentru evidena contribuiei acestora la finanarea
unor cheltuieli militare sau la consolidarea datoriei publice externe.
Datorit secretului de stat, este dificil de exercitat controlul parlamen-
tar asupra operaiunilor nscrise n aceste conturi.
Anualitatea reprezint prima regul bugetar aplicat n practic.
Principiul anualitii bugetului se refer, pe de o parte, la perioa-
da de timp pentru care se ntocmete i se aprob bugetul i, pe de alt
parte, la perioada de timp n care se ncaseaz veniturile i se efec-
tueaz cheltuielile.
Anul bugetar este perioada de timp (anul financiar) pentru care
se ntocmete i se aprob bugetul i poate s coincid sau nu cu anul
calendaristic. n Romnia, Austria, Belgia, Frana, Germania .a., anul
bugetar coincide cu anul calendaristic; n Canada, Japonia, Marea
Britanie etc., exerciiul bugetar se deruleaz ntre 1 aprilie i 31 martie;
n Australia, Italia, Suedia, anul bugetar are loc ntre 1 iunie i 31 mai;
n SUA, ntre 1 octombrie i 30 septembrie. Aceste diferene n ceea
57
ce privete data nceperii i terminrii anului bugetar se datoreaz unor
factori cum sunt: caracterul economiei, tradiia, nivelul de dezvoltare
economico-social, regimul de lucru al Parlamentului .a.
Datorit faptului c execuia prevederilor din buget, att la
venituri, ct i la cheltuieli, nu se ncheie ntotdeauna la data expirrii
anului bugetar, practica financiar ofer dou posibiliti pentru soluio-
narea acestei situaii: sistemul de gestiune i sistemul de exerciiu.
Sistemul de gestiune const n nchiderea automat a bugetului
la data expirrii; veniturile i cheltuielile neefectuate urmeaz s fie
nscrise n contul anului bugetar urmtor. Nu toate operaiunile refe-
ritoare la venituri i cheltuieli sunt realizate n cadrul bugetului pentru
care au fost prevzute i autorizate. Cu prilejul ntocmirii bugetului pe
anul urmtor, se discut din nou problema cheltuielilor neefectuate din
bugetul n curs, deoarece sistemul de gestiune interzice reportul cre-
ditelor bugetare de la un exerciiu la altul. Acest sistem de eviden
prezint dezavantajul c nu permite cunoaterea cu exactitate a veni-
turilor i cheltuielilor corespunztoare anului bugetar ncheiat.
Sistemul de exerciiu prevede nregistrarea n bugetul anului
respectiv a veniturilor i cheltuielilor aferente acelui an, dar ncasa-
te/cheltuite i dup expirarea sa. Aceasta conduce la prelungirea peri-
oadei de exerciiu bugetar pe perioade destul de mari, ceea ce permite
reflectarea tuturor operaiunilor de ncasare a veniturilor i efectuare a
cheltuielilor n contul de ncheiere a execuiei bugetului din anul n
care au fost prevzute i autorizate. Astfel, sistemul de exerciiu are
avantajul c permite reflectarea exact, n buget, a tuturor veniturilor
i cheltuielilor proiectate, chiar dac ele nu se ncadreaz pe deplin n
anul bugetar. Dezavantajul metodei const n faptul c, pe perioada de
prelungire a exerciiului bugetar, funcioneaz, paralel, dou bugete: cel
al anului expirat (pentru care se mai permite nregistrarea veniturilor i
cheltuielilor care i aparin) i bugetul anului n curs, ceea ce ngreu-
neaz operaiunile de eviden i control.
n ara noastr, anul bugetar coincide cu cel calendaristic, iar
sistemul aplicat este cel de gestiune. Creditele bugetare neutilizate n
aceast perioad sunt anulate de drept. Orice venit nencasat pn la
data de 31 decembrie a anului se va ncasa n contul bugetului pe anul
urmtor. Toate drepturile dobndite de stat referitoare la ncasarea
veniturilor, drepturile ce-i revin, direct sau indirect, bugetului n
58
perioada anului respectiv, aparin exerciiului bugetar corespunztor
acestuia. Pentru fondurile speciale, Legea privind finanele publice
prevede reportarea n anul urmtor a creditelor aprobate pentru anul
bugetar expirat, cu obligativitatea pstrrii destinaiei iniiale.
n ultimul timp, numeroi economiti susin renunarea la
principiul anualitii bugetare i ntocmirea de bugete plurianuale.
Principalul argument invocat este faptul c, n cadrul cheltuielilor cu
destinaie economic, ponderea cea mai mare o au cele pentru inves-
tiii, care necesit aprobri pe perioade mai mari de un an (n funcie
de timpul necesar implementrii proiectului n cauz). Parial, aceast
teorie i-a gsit aplicabilitatea n practica bugetar. Astfel, n Frana,
n cadrul aa-numitelor legi-program sunt prevzute cheltuielile
totale necesare pentru realizarea unui proiect, cu defalcarea anual i
nscrierea valorilor anuale n legi anuale speciale. n acest mod, pe
lng aprobarea dat de Parlament pentru obiectivul investiional n
ansamblul su i a cheltuielilor totale, anual sunt aprobate i sumele ce
urmeaz a fi cheltuite, corespunztor lucrrilor ce urmeaz a se
efectua n perioada respectiv.
Un dezavantaj major al bugetelor plurianuale se manifest n
cazul instabilitii economice, aceasta influennd negativ operaiunea
de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare.
Echilibrul bugetar a fost considerat vreme ndelungat ca fiind
principiul de aur al gestiunii bugetare i const n asigurarea egali-
tii dintre venituri i cheltuieli, att n faza de ntocmire a bugetului,
ct i n perioada de execuie a acestuia.
Principalele cauze care genereaz dezechilibre bugetare (n sensul
apariiei deficitului bugetar) sunt: cursa narmrilor, creterea cheltuie-
lilor de administraie ale statului, creterea cheltuielilor cu serviciul
datoriei publice .a. n prezent, practica ignor i acest principiu, astfel
c n numeroase ri bugetele se ntocmesc i se ncheie cu deficit. De
altfel, deficitele bugetare i ndatorarea statelor reprezint o caracteris-
tic major a contextului economic i financiar actual.
Pentru acoperirea cheltuielilor bugetare care depesc venitu-
rile, statele adopt soluii diverse, cum sunt:
- reexaminarea veniturilor, n scopul majorrii lor, i a cheltuie-
lilor, pentru reducerea lor;
59
- sporirea impozitelor prin creterea cotelor la cele existente sau
introducerea altora noi;
- emisiune monetar;
- contractarea de mprumuturi pe piaa de capital intern sau
extern etc.
Principiul echilibrului bugetar a fost treptat abandonat, pe de o
parte, din cauz c economia real nu asigura un randament fiscal
ridicat pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale, iar pe de alt
parte, sub influena adepilor finanelor funcionale, care promoveaz
teoria bugetelor ciclice i cu caracter de reglare. Concret, aceste prac-
tici constau n:
- ntocmirea a dou bugete: unul ordinar, echilibrat i unul extra-
ordinar, deficitar. Cel de-al doilea urmeaz a fi echilibrat prin mpru-
muturi sau emisiune bneasc;
- asigurarea echilibrului prin operaiunea de debugetizare;
- elaborarea de bugete ciclice. Const n ntocmirea unor bugete
plurianuale, n cadrul crora echilibrarea se realizeaz la nivelul unui
ciclu economic, avnd n vedere fluctuaiile veniturilor publice n
diferitele faze ale acestuia. Astfel, n perioadele de avnt economic, pe
seama creterii produsului intern brut se remarc o sporire a veni-
turilor publice, iar n perioadele de depresiune, activitatea restrngn-
du-se, are loc o reducere a veniturilor publice, fapt ce ngreuneaz
realizarea echilibrului bugetar anual.
Adepii teoriei bugetelor ciclice propun urmtoarele tehnici
pentru asigurarea echilibrului: constituirea unor fonduri de rezerv;
crearea unor fonduri de amortizare; amortizarea alternativ a datoriei
publice.
Fondurile de rezerv bugetar se constituie n perioadele de
avnt ale ciclului economic, pe seama ncasrilor sporite din impozite.
Datorit faptului c n aceste condiii economice nu se recurge la o
degrevare fiscal, pstrndu-se neschimbat nivelul presiunii fiscale, se
creeaz un excedent de venituri, utilizate pentru alimentarea unui fond
de rezerv. Acesta ar urma s fie folosit pentru finanarea deficitului
bugetar din perioadele de depresiune. Dezavantajele acestei tehnici
deriv din imposibilitatea evalurii implicaiilor economico-financiare
ale fenomenelor specifice crizelor economice, precum i din dificulta-
tea precizrii momentului, duratei i intensitii acestora.
60
Tehnica fondurilor de egalizare sau de amortizare const n
constituirea lor n perioadele de depresiune, viznd restabilirea echi-
librului bugetar pe perioade mai mari de timp. Guvernul finaneaz
deficitul din anii de depresiune prin mprumuturi publice de natura
creditelor de anticipaie, urmnd a fi rambursate din excedentele
bugetare ale perioadelor de expansiune economic. Avnd n vedere
c, n ultimii ani, deficitele bugetare au devenit cronice, iar exceden-
tele bugetare sporadice, metoda rmne doar n plan teoretic, aplica-
rea n practic fiind destul de dificil.
Amortizarea alternativ este o tehnic bazat pe gestionarea
datoriei publice n condiiile ciclicitii activitii economice. n
perioadele de expansiune, se poate proceda la majorarea impozitelor,
iar resursele astfel obinute se folosesc la rambursarea anticipat a
datoriei publice contractate anterior. n perioadele de depresiune,
realizarea echilibrului se bazeaz pe compensarea reducerii veniturilor
pe seama diminurii cheltuielilor publice prin sistarea plilor la da-
toria public, n contul amortizrii accelerate din perioadele anterioa-
re. n practic, aceast teorie poate ntmpina dificulti legate de
agrearea sau nu de ctre creditorii externi ai statului a unui asemenea
mod de onorare a serviciului datoriei publice.
Dei sunt bine fundamentate din punct de vedere teoretic,
soluiile de echilibrare prin ntocmirea bugetelor ciclice i-au gsit
doar o aplicabilitate restrns (mai ales n rile scandinave); aceasta i
din cauza dispariiei din viaa economic a ciclului economic n forma
sa clasic.
Accepiunea modern a echilibrului bugetar scoate n eviden
rolul de instrument al bugetului de stat prin intermediul indicatorilor
de venituri, de cheltuieli i mai ales prin soldul bugetar. Astfel,
economitii bugetariti susin c, dac nu exist deja o conjunctur
inflaionist, deficitul bugetar voluntar poate fi utilizat ca mijloc de
relansare a activitii economice. n acest context, s-a conceput buge-
tul reglator, ca instrument de asigurare a unei anumite creteri
economice. n practic, bugetul de reglare a mbrcat forma unor
fonduri de aciune conjunctural, constituite pe seama unor credite
aprobate anual de Parlament i puse la dispoziia Guvernului pentru
sporirea cheltuielilor publice globale. n acest fel, se realizeaz o
politic bugetar supl, n cadrul creia cheltuielile pot fi redimensio-
61
nate n raport cu mrimea resurselor din fondul de aciune
conjunctural. Ca instrumente de reglare conjunctural, veniturile
fiscale nregistreaz o sporire n condiiile unei creteri economice
accentuate, chiar dac nu sunt operate modificri ale legilor care
reglementeaz impozitele, n sensul sporirii lor.
n ceea ce privete deficitul bugetar, este necesar urmrirea
sistematic a nivelului su, corelat cu evoluia indicatorilor macroeco-
nomici. Aceasta permite stabilirea unui diagnostic al conjuncturii,
precum i a unor msuri bugetare n concordan cu situaia real a
economiei. Dintre indicatorii care s intre n analiz, menionm:
- indicatori ai nivelului i evoluiei preurilor, care ilustreaz rata
inflaiei i diferena ntre evoluia preurilor interne i evoluia celor
externe;
- indicatori monetari i financiari, precum: rata dobnzii, cursul
de schimb, masa monetar etc.;
- indicatori privind structura pieei naionale, din punctul de
vedere al aportului capitalului autohton i al celui strin la realizarea
produciei naionale;
- indicatori ai creterii economice sau indici ai produsului intern brut;
- indicatori de comer exterior care s ilustreze acoperirea impor-
turilor de ctre exporturi .a.
Asemenea indicatori evideniaz conjunctura economic la un
moment dat i trebuie utilizai la adaptarea politicii bugetare, astfel
nct s se menin deficitul n limite acceptabile.
Potrivit principiului specializrii bugetare, veniturile bugetare
sunt nscrise i aprobate pe surse de provenien, iar cheltuielile, pe
categorii. Pentru a oferi puterii legislative o imagine ct mai clar
asupra bugetului public, nscrierea veniturilor i cheltuielilor trebuie s
urmeze o schem unitar, care se regsete n clasificaia bugetar.
Schema clasificaiei bugetare trebuie s fie simpl, concis i clar i s
grupeze veniturile dup provenien, iar cheltuielile, conform desti-
naiei.
Legea privind finanele publice prevede n mod expres necesita-
tea nscrierii n buget a veniturilor i cheltuielilor conform clasificaiei
concepute de Ministerul Finanelor Publice i agreate de Fondul
Monetar Internaional.
62
Astfel, resursele financiare publice (veniturile) sunt structurate
conform criteriului economic i sunt gestionate printr-un sistem unitar
de bugete, corespunztor sistemului bugetar actual.
Principalele categorii ale resurselor (veniturilor) pe fiecare com-
ponent a bugetului public naional sunt:
La nivelul bugetului de stat:
I. Venituri curente
A. Venituri fiscale
1. Impozite directe
a) impozit pe profit
b) impozit pe venitul global
c) alte ncasri din impozite directe
2. Impozite indirecte
a) taxa pe valoarea adugat
b) accize i impozit pe circulaie
c) taxe vamale
d) alte impozite indirecte
B. Venituri nefiscale
II. Venituri din capital
La nivelul bugetului asigurrilor sociale de stat:
A. Venituri fiscale
1. Contribuia pentru asigurrile sociale
2. Alte contribuii
B. Venituri nefiscale
La nivelul bugetelor locale:
A. Venituri proprii
1. Venituri fiscale
2. Venituri nefiscale
B. Sume defalcate din impozite constituite la nivelul bugetului
de stat
C. Transferuri de la bugetul de stat
D. mprumuturi
Resurse care alimenteaz fondurile speciale.
Cheltuielile publice sunt nscrise n legile bugetare anuale,
folosindu-se clasificaia economic i cea funcional. Gruparea
economic delimiteaz astfel cheltuielile publice:
I. Cheltuieli curente
63
1. Cheltuieli de personal
2. Cheltuieli materiale i servicii
3. Subvenii
4. Transferuri
5. Prime
6. Dobnzi aferente datoriei publice
7. Rezerve
II. Cheltuieli de capital
III. mprumuturi acordate
IV. Rambursri de credite i pli de dobnzi i comisioane
la credite
Corespunztor clasificaiei funcionale, cheltuielile publice
se grupeaz astfel:
Partea I: Servicii publice generale
Partea a II-a: Aprare, ordine public i siguran naional
Partea a III-a: Cheltuieli social-culturale:
nvmnt
Sntate
Asisten social
Partea a IV-a: Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i ape
Partea a V-a: Aciuni economice:
Industrie
Agricultur i silvicultur
Transporturi i comunicaii
Alte aciuni economice
Partea a VI-a: Alte aciuni
Partea a VII-a: Transferuri
Partea a VIII-a: mprumuturi acordate
Partea a IX-a: Pli de dobnzi i alte cheltuieli aferente
datoriei publice
Partea a X-a: Fonduri de rezerv
Excedent / Deficit.
Publicitatea (sau transparena) bugetului presupune ca, n
urma dezbaterii i aprobrii de ctre Parlament, bugetul de stat s fie
adus la cunotina opiniei publice, fapt realizat prin publicarea n
Monitorul Oficial. Informarea trebuie s se extind i asupra
execuiei acestor prevederi. Astfel, legea privind adoptarea bugetului
64
de stat i contul de ncheiere a exerciiului bugetar pe anul precedent
celui n curs trebuie date publicitii.
Necesitatea respectrii acestui principiu poate fi privit sub
diverse aspecte:
- populaia, n calitate de pltitoare de impozite, are dreptul de a
cunoate informaiile cu privire la situaia financiar a statului;
- n contextul relaiilor economice, financiare i monetare inter-
naionale, trebuie s existe posibilitatea de a pune la dispoziia diver-
selor ri strine, instituiilor financiare internaionale i investitorilor
strini datele cu privire la gradul de bonitate al rii, evoluia veni-
turilor i cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru
bugetar, legislaia fiscal (din care rezult politica fiscal a guver-
nului), evoluia serviciului datoriei publice .a.
Principiul neafectrii veniturilor bugetare se refer la faptul c,
odat vrsate la buget, veniturile publice se depersonalizeaz. Altfel
spus, veniturile, n ansamblul lor, finaneaz cheltuielile n totalitatea
lor. Conform acestui principiu, se interzice ca un anumit venit s fie
destinat unei anumite cheltuieli, deoarece, n general, nu se poate realiza
o concordan deplin ntre nivelul unei cheltuieli i nivelul unui anumit
venit care ar urma s o acopere. n cazul veniturilor cu afectaie
special, care reprezint o abatere de la acest principiu, veniturile fie
sunt insuficiente, ceea ce ridic probleme n privina realizrii din
fonduri bugetare a obiectivului propus, fie sunt mai mari dect
necesarul, ceea ce genereaz o risip de fonduri publice.
n practica financiar, sunt destul de frecvente situaiile n care,
pentru finanarea unor servicii publice, sunt scoase n afara bugetului
ordinar venituri provenind din anumite surse i care alimenteaz
bugete extraordinare, anex sau autonome. ntocmirea unor asemenea
bugete reprezint, n acelai timp, abateri de la principiile unitii i
neafectrii veniturilor. n general, pentru a preveni nemulumirea
contribuabililor la introducerea unor noi impozite, Guvernul indic i
scopul n care urmeaz a se utiliza veniturile provenite pe aceast cale.
n Romnia, fondurile speciale aprobate anual prin legile
bugetare cuprind venituri cu afectaie special, ceea ce reprezint o
abatere de la principiul unitii bugetare i al neafectrii veniturilor.
ncepnd din anul 1990 s-au ntocmit - i nc se mai ntocmesc -
numeroase fonduri speciale constituite n afara bugetului de stat.
65
n Legea finanelor publice nr.500 din 2002, intrat n vigoare
de la 1.01.2003, se mai menioneaz i principiul unitii monetare,
care se refer la faptul c toate operaiunile bugetare se exprim n
moned naional.

2.4. Etapele procesului bugetar

Din punct de vedere formal, literatura de specialitate consem-
neaz puncte de vedere diferite cu privire la definiia procesului
bugetar. Din punct de vedere al coninutului i, n special, al descrierii
etapelor parcurse n realizarea procesului bugetar, nu se constat
deosebiri eseniale; aceasta, deoarece procesul bugetar se desfoar
dup reguli bine stabilite prin lege (Constituie, Legea finanelor pu-
blice, Legea administraiei publice locale .a.). Deosebiri mai impor-
tante exist de la o ar la alta, fiind determinate de particularitile
existente n elaborarea, execuia i ncheierea procesului bugetar, pre-
cum: perioada n care se ncadreaz anul bugetar, organizarea Parla-
mentului (bicameral sau unicameral).
Procesul bugetar reprezint un ansamblu de operaiuni care se
succed anual i privesc elaborarea i aprobarea proiectului legii
bugetare anuale, execuia curent a bugetului, ncheierea i aprobarea
contului de execuie bugetar, precum i controlul bugetar.
Procesul bugetar presupune existena unor resurse financiare,
precum i alocarea lor n scopul furnizrii bunurilor i serviciilor
publice. Prin coninutul su, procesul bugetar exercit importante
influene n domeniile economic i social, datorit faptului c modul
de elaborare, aprobare i execuie a unui anumit tip de buget se
repercuteaz asupra cererii i ofertei agregate din economie, precum
i asupra gradului de satisfacere cu bunuri i servicii publice a
nevoilor manifestate de societate. Obiectivele principale ale bugetului
sunt reflectate n tipul bugetului, precum i n importana acordat
unor aspecte cum sunt: controlul cheltuielilor publice, mbuntirea
managementului public, perfecionarea politicilor fiscal-bugetare, situ-
aia planificrii bugetare, eficiena costurilor serviciilor publice .a.
n funcie de forma solicitrilor bugetare, felul informaiei i
modul n care aceasta este prezentat pentru justificarea cheltuielilor,
66
tipurile de buget pot fi grupate astfel: bugetul pe domenii de activita-
te, bugetul de performan i bugetul-program.
Bugetul pe domenii de activitate se bazeaz pe stabilirea, pen-
tru fiecare minister (domeniu), a unui anumit nivel al cheltuielilor
publice, care este defalcat i pe feluri de cheltuieli: materiale, de
personal, de capital etc. Acest tip de buget (utilizat i n ara noastr)
prezint unele dezavantaje legate de ncrcarea, uneori nejustificat, a
cheltuielilor publice, din cauza faptului c se bazeaz pe reluarea
aceleiai liste a domeniilor (ministerelor) din perioadele anterioare,
ceea ce nu este n deplin concordan cu reforma i cu situaia de
austeritate care caracterizeaz bugetele ultimilor ani.
Bugetul de performan evideniaz, la nivelul fiecrei uniti
administrativ - teritoriale, obiectivele urmrite i resursele disponibile
pentru nfptuirea lor. n acest mod, se poate aprecia activitatea
desfurat de instituia respectiv n limita fondurilor alocate n anul
precedent. Se urmrete obinerea de ct mai multe servicii pentru o
unitate monetar cheltuit.
Bugetul-program repartizeaz cheltuielile publice pe activiti
(programe), accentundu-se ordinea prioritilor n alocarea resurselor.
Acest tip de buget ofer parlamentarilor posibilitatea de a analiza
implicaiile n plan politic ale deciziilor privind cheltuielile publice.
Separat de particularitile care se pot manifesta n modul concret
de desfurare, procesul bugetar are unele trsturi specifice, i anume:
caracter decizional, ciclic, politic, democratic i cu impact public.
Caracterul decizional decurge din nsui coninutul procesului
bugetar, de alocare a resurselor financiare, limitate comparativ cu
nevoile de servicii publice ale societii.
Continuitatea ciclic este strns legat de principiul anualitii
bugetare, care prevede reluarea anual a fazelor care compun procesul
bugetar, conform prevederilor cuprinse n legile anuale specifice, n care
sunt prevzute, printre altele, i termenele concrete de realizare. n ara
noastr, din practica ultimilor ani, rezult i periodicitatea revizuirii
solicitrilor bugetare prin legile bugetare rectificative, dar momentul i
intensitatea cu care se manifest aceste revederi sunt variabile.
Caracterul preponderent politic deriv din faptul c opiunea
pentru un anumit tip de politic fiscal-bugetar (ca, de altfel, i mone-
67
tar, de credit, de preuri .a.) reflect, n general, orientarea i inte-
resele forelor politice din care este alctuit Parlamentul.
Procesul bugetar are caracter democratic, datorit faptului c,
pe parcursul etapelor sale componente, se manifest att atributele sta-
tului de drept (separaia puterilor n stat), ct i posibilitatea diverselor
grupuri de ceteni, deintori ai majoritii politice decizionale, de
a-i impune interesele economico-sociale. Formal i legal, puterea
legislativ are rolul de a aproba stabilirea de impozite i efectuarea de
cheltuieli publice. Uneori, aceast responsabilitate este delegat puterii
executive.
n Romnia, corespunztor modului concret de derulare a proce-
sului bugetar i potrivit Legii finanelor publice nr. 500/2002, n
cadrul procesului bugetar, o putere mai accentuat revine executivului.
Aprecierea gradului de centralizare a procesului bugetar se refer, pe
de o parte, la gradul n care acesta pornete de sus n jos i/sau de jos
n sus i, pe de alt parte, la gradul n care responsabilitatea lurii
deciziei bugetare este dispersat ntre diverse comisii, comitete i
oficiali alei, fr un mecanism de coordonare efectiv. n ara noastr,
procesul bugetar se desfoar n ambele sensuri - de jos n sus i de
sus n jos -, ceea ce nseamn c, la ntocmirea proiectelor de buget de
ctre ordonatorii de credite, acetia trebuie s in seama de limitele de
cheltuieli stabilite de Ministerul Finanelor Publice, iar acesta, la
rndul su, procedeaz la ntocmirea proiectului de buget anual,
pornind de la propunerile naintate de ordonatorii principali de credite.
Impactul public al procesului bugetar are implicaii n plan
economico-social, att la nivel micro, ct i la nivel macroeconomic.
Opiunile de politic financiar care reies din coninutul bugetului
ce impozite s fie aplicate, care s fie materia supus impozitrii, cine
s fie pltitorii, cuantumul impozitelor i taxelor, mrimea presiunii
fiscale, cine s beneficieze i n ce proporii de alocaiile bugetare etc.
influeneaz n mod hotrtor comportamentul contribuabililor,
persoane fizice i juridice.
n funcie de nivelul de acces al cetenilor i grupurilor de
interes la procesul bugetar, acesta poate fi nchis, cnd nu se permite
publicului, presei, grupurilor de interese s supravegheze luarea
deciziei i s-i exprime punctele de vedere pe parcursul procesului
bugetar, sau deschis, n situaia opus. n practic, rareori se poate
68
remarca un proces bugetar complet nchis sau complet deschis,
manifestndu-se, concomitent, aspecte caracteristice ambelor variante.
n ultimul deceniu, n ara noastr, se constat o mbinare a celor
dou modaliti, deoarece deciziile se iau, n general, departe de public
i mass-media, dar accesul grupurilor de interese la informaii privind
procesul bugetar nu este exclus n totalitate. De asemenea, privitor la
principiul publicitii bugetului, acesta se aplic prin publicarea Legii
bugetului de stat a fiecrui an, precum i a legilor de rectificare a
bugetului de stat; n schimb, datele de execuie bugetar nu se mai dau
publicitii.
n ara noastr, procesul bugetar cuprinde urmtoarele etape
(sau faze) succesive:
1) elaborarea proiectului de buget;
2) aprobarea bugetului;
3) execuia bugetului;
4) ncheierea execuiei bugetului;
5) controlul execuiei bugetului;
6) aprobarea execuiei bugetului.
Elaborarea proiectului legii bugetare este un proces deosebit
de complex, avnd caracter iterativ, care const n dimensionarea
mrimii alocaiilor bugetare destinate finanrii utilitilor publice,
precum i a resurselor financiare care urmeaz a se mobiliza n cadrul
unui an bugetar.
n practica bugetar, competenele privind ntocmirea proiectului
legii bugetare pot reveni unor organisme diferite. Corespunztor
iniiativei bugetare, se disting:
- sistemul iniiativei guvernamentale;
- sistemul iniiativei parlamentare;
- sistemul mixt al iniiativei parlamentare i guvernamentale.
Sistemul bugetar din Romnia este un sistem mixt, iniiativa gu-
vernamental mpletindu-se cu iniiativa parlamentar. Corespunztor
mecanismului de elaborare a proiectului de buget, Ministerul Finan-
elor Publice are atribuii de coordonare, finalizare i prezentare a
acestuia Guvernului.
ntr-o prim faz, pe baza programului de guvernare aprobat de
Parlament, Ministerul Finanelor Publice, mpreun cu Banca Naiona-
l, celelalte ministere i instituiile de prognoz, stabilete premisele
69
de la care se pornete la elaborarea proiectului de buget. Acestea au
n vedere
4
principalii parametri macroeconomici i principalele evo-
luii din economie, pentru asigurarea echilibrului economico-financiar,
n mod durabil. Totodat, parametrii analizai permit determinarea
limitei maxime a nivelului cheltuielilor publice n funcie de posi-
bilitile de finanare interne i externe i de ncadrarea deficitului
bugetar ntre anumite marje. n cadrul analizei, se ine cont de situaia
economic i financiar, att din perioada n care se desfoar
elaborarea proiectului de buget, ct i din cea n care se va executa
bugetul respectiv; pentru aceasta se au n vedere mrimea i evoluia
unor indicatori sintetici, cum sunt produsul intern brut, rata inflaiei,
rata presiunii fiscale, creditul intern, soldul rezervei nete (diferena
dintre activele externe i pasivele externe), cuantumul finanrii
externe etc.
Elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ, n cadrul
cruia fluxul informaional se produce n dublu sens, de jos n sus i
de sus n jos. Astfel, instituiile bugetare cu atribuii n producerea i
furnizarea de servicii publice formuleaz propuneri privind mrimea
alocaiilor bugetare solicitate pentru anul urmtor, pe baza cheltuie-
lilor publice aprobate pentru anul curent, cu luarea n considerare a
modificrilor care se profileaz n domeniul respectiv, corespunztor
programului de guvernare al perioadei urmtoare.
Pe baza acestor propuneri, n corelaie cu situaia bugetar
general, ministrul finanelor elaboreaz coordonatele politicii fiscal-
bugetare pentru anul urmtor i nivelurile orientative ale cheltuielilor
n sectoarele publice finanate de la buget. De aici rezult limitele
maxime ale cheltuielilor bugetare, pe care Ministerul Finanelor Publi-
ce le transmite fiecrui minister. n continuare, ministerele defalc
plafoanele orientative ale cheltuielilor, pe fiecare instituie bugetar
din subordine, pn la verigile de baz care particip la acest flux
informaional-decizional. n funcie de plafoanele primite, instituiile
publice de la nivelul de baz (coli, spitale, muzee, teatre, uniti
militare etc.) i fundamenteaz, pe total i n detaliu, volumul cheltu-
ielilor necesare pentru desfurarea atribuiilor care le revin. Detalie-

4
Corespunztor art. 28 din Legea nu. 500/2002 privind finanele
publice.
70
rea cheltuielilor are loc n funcie de natura economic a acestor
cheltuieli curente (de personal, materiale i servicii etc.) i cheltuieli
de capital (investiiile ce urmeaz a se realiza din bugetul instituiei n
cauz).
Corespunztor prevederilor Legii finanelor publice, calendarul
etapei de elaborare a proiectului de buget cuprinde urmtoarele faze:
- elaborarea, de ctre organele abilitate, a indicatorilor macro-
economici i sociali pentru anul bugetar n cauz, precum i pentru
urmtorii trei ani pn la data de 31 martie a anului anterior celui
pentru care se elaboreaz bugetul. Pe parcursul desfurrii procesului
bugetar, aceti indicatori urmeaz a fi actualizai, dac este cazul;
- stabilirea limitelor de cheltuieli de ctre Ministerul Finanelor
Publice i naintarea ctre Guvern a acestora mpreun cu obiectivele
politicii fiscale i bugetare pentru anul bugetar, precum i pentru
urmtorii trei ani, pn la data de 1 mai a anului anterior anului buge-
tar. Guvernul trebuie s le aprobe pn la data de 15 mai i s
informeze comisiile pentru buget, finane i bnci ale Parlamentului
asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i ale
finanelor publice;
- transmiterea de ctre Ministerul Finanelor Publice a scrisorii-
cadru ctre ordonatorii principali de credite pn la 1 iunie a aceluiai
an, n care trebuie specificate contextul macroeconomic pe baza cruia
s ntocmeasc proiectele de buget, metodologia de elaborare a
acestora, precum i limitele de cheltuieli aprobate de guvern;
- depunerea la Ministerul Finanelor Publice a propunerilor
bugetare de ctre ordonatorii principali de credite pn la data de 15
iulie. Autoritile administraiilor publice locale trebuie s transmit,
n acelai termen, solicitrile pentru transferurile consolidabile i
pentru sumele defalcate din impozitele bugetului central. De aseme-
nea, Camera Deputailor i Senatul, n urma consultrii cu Guvernul,
i aprob bugetele proprii i le nainteaz Guvernului pentru inclu-
derea lor n proiectul bugetului de stat. Ministerul Finanelor Publice
examineaz propunerile naintate, poart discuii cu ordonatorii prin-
cipali de credite i, n situaii de divergen, hotrrea revine Guver-
nului. Forma definitiv a proiectelor de buget i anexele acestora se
depun la Ministerul Finanelor Publice pn la data de 1 august;
71
- ntocmirea proiectelor legilor bugetare de ctre Ministerul
Finanelor Publice, pe baza proiectelor naintate de ordonatorii prin-
cipali de credite, i depunerea la Guvern pn la data de 30 septembrie
a fiecrui an pentru anul bugetar urmtor. Proiectul legii bugetare este
nsoit de raportul la buget, care cuprinde: un rezumat al politicilor
macroeconomice; strategia Guvernului n domeniul investiiilor
publice; politica fiscal-bugetar, precum i alte informaii necesare n
domeniu;
- dup nsuirea proiectului legii bugetare i a raportului la
buget, Guvernul le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai trziu
pn la data de 15 octombrie a fiecrui an, pentru anul urmtor.
Documentele care se finalizeaz la ntocmirea bugetului sunt:
expunerea de motive i proiectul bugetului de stat, anexele la
proiectul bugetului, precum i alte informaii documentare.
Expunerea de motive cuprinde date privitoare la evoluiile
economice ale anului curent, pe plan naional i internaional, precum
i principalele prevederi ale politicilor: fiscal, bugetar, monetar,
valutar i comercial reflectate n proiectul de buget. Proiectul
bugetului de stat conine prevederi legate de: volumul veniturilor,
defalcate pe categorii de resurse; totalul cheltuielilor, defalcate pe
domeniile beneficiare; propuneri de amendare a cadrului legislativ pe
probleme de fiscalitate sau cheltuieli publice.
Anexele la proiectul legii bugetare reflect n detaliu structura
veniturilor i cheltuielilor. Totodat, ntre anexele la buget, pot fi
prezentate i bugetele fondurilor speciale, constituite pe anumite peri-
oade de timp i opernd n baza unor legi specifice. n afara acestora,
cu ocazia dezbaterilor pe tema proiectului de buget, se furnizeaz i
alte informaii documentare ce servesc analizei forului legislativ.
Aprobarea bugetului. Instituia public mputernicit prin
Constituie s aprobe proiectul legii bugetului de stat este Parlamentul,
ca for legislativ cu larg reprezentare a populaiei.
Modul de desfurare a etapei referitoare la aprobarea proiec-
tului de buget depinde de organizarea Parlamentului: unicameral sau
bicameral; n cel de-al doilea caz, exist situaii n care drepturile celor
dou camere sunt difereniate n ceea ce privete formularea de
amendamente la proiectul bugetului.
72
Proiectul de buget naintat Parlamentului urmeaz mai multe
faze:
- prezentarea proiectului de buget n plenul Parlamentului de
ctre primul-ministru sau de ctre ministrul finanelor publice;
- analiza proiectului de buget n comisiile parlamentare de
specialitate: buget - finane, educaie, ocrotirea sntii, cultur,
protecia mediului, aprare naional, agricultur, industrie etc.; n
continuare au loc analiza i aprobarea proiectului n Comisia de buget-
finane a legislativului, prilej cu care este luat decizia de aprobare sau
respingere a amendamentelor formulate de comisiile anterioare;
- dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n Parlament. n
cazul semnalrii unor divergene ntre cele dou Camere ale acestuia,
se prevede constituirea unei Comisii de mediere, compus din deputai
i senatori;
- ratificarea de ctre Preedintele rii a proiectului de buget
aprobat de Parlament. Din acest moment, bugetul devine lege i tre-
buie aplicat n aceast form.
Toate aceste activiti trebuie s se ncheie, n mod legal
5
,
nainte de nceperea anului bugetar cruia i corespunde noua lege a
bugetului. n practic, se ntlnesc situaii de depire a termenului
legal pentru elaborarea proiectului de buget i pentru dezbaterea
acestuia n Parlament. ntrzierile pot fi cauzate fie de Guvern, n
activitatea de elaborare i depunere a proiectului legii bugetului, fie de
forul legislativ, prin prelungirea dezbaterilor amendamentelor. Pentru
asemenea situaii, legislaia financiar prevede c, dac legea buge-
tului de stat nu s-a aprobat cu cel puin trei zile naintea expirrii
exerciiului bugetar, se procedeaz la aplicarea n continuare a legii
bugetului anului precedent pn la aprobarea noii legi bugetare.
n ara noastr, dup anul 1990, au avut loc ntrzieri frecvente
n elaborarea legilor bugetare anuale, astfel c, pentru finanarea insti-
tuiilor bugetare pe primele luni ale anului (corespunztor perioadei de
ntrziere), s-au aplicat prevederile cuprinse n legea bugetar a anului
expirat.
Etapa execuiei bugetului se desfoar pe o perioad de un an
i const n luarea msurilor necesare pentru realizarea, pe de o parte,

5
Conform art. 37 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice.
73
a veniturilor prevzute i, pe de alt parte, a cheltuielilor aprobate prin
Legea bugetului de stat. Conform Legii finanelor publice nr. 500/2002,
execuia bugetar const n activitatea de ncasare a veniturilor bugetare i
de efectuare a plii cheltuielilor aprobate prin buget.
Execuia bugetului reprezint un proces deosebit de amplu i
complex la care particip un numr foarte mare de operatori bugetari,
cum sunt: aparatul fiscal, incluznd toate structurile sale teritoriale i
centrale; instituiile bugetare de la ministere i alte agenii guverna-
mentale pn la verigile de baz ale sistemului; uniti administrativ-
teritoriale i alte instituii publice legate de bugetul statului prin
transferurile primite de la acesta; organizaii internaionale etc.
Responsabilitatea pentru execuia bugetului, n conformitate cu
Legea bugetului de stat, revine Guvernului, care, prin instituiile
componente, trebuie s demonstreze c are capacitatea de a colecta
veniturile n cuantumul prevzut, precum i de a efectua cheltuielile n
condiii de eficien, eficacitate i economicitate.
Execuia operaiunilor de ncasare a veniturilor i de efectuare a
cheltuielilor este supus principiului autorizrii prealabile, iar
ntinderea constrngerilor privitoare la punerea n aplicare a proieciei
bugetare este diferit, dup cum este vorba de venituri sau de
cheltuieli. n ceea ce privete veniturile, obligaia este mai strict,
orice venit bugetar autorizat trebuind s fie perceput n conformitate
cu dispoziiile legale n vigoare. n schimb, pentru cheltuielile
bugetare, legea nu confer dect o simpl autorizare de utilizare a
creditului bugetar. nscrierea creditelor n legea bugetar anual este
doar o condiie prealabil necesar pentru ca o cheltuial s poat fi
executat, dar aceast nscriere de credite nu antreneaz i obligaia de
a o realiza. Preve-derile bugetare se consider limite minime pentru
venituri i limite maxime pentru cheltuieli.
Execuia veniturilor bugetare este diferit de execuia cheltuie-
lilor bugetare. Pe parcursul acestui proces, obiectivul central este
meninerea echilibrului dintre venituri i cheltuieli, prin monitorizarea
operativ a execuiei bugetare de ctre departamentul specializat din
cadrul Ministerului Finanelor Publice. Derularea operaiunilor de
ncasare a veniturilor i efectuare a plilor aferente bugetului, are loc
prin intermediul Trezoreriei publice.
74
n ara noastr, pn n anul 1992, aceste operaiuni se desf-
urau prin sistemul bncilor comerciale. Dup aceast dat s-a trecut,
n mod treptat, la execuia operaiunilor privind finanele publice prin
Trezorerie (conform Hotrrii Guvernului nr. 78/1992 privind organi-
zarea i funcionarea Trezoreriei finanelor publice i Legii Contabi-
litii nr. 82/1991).
nfiinarea Trezoreriei a marcat un moment important al refor-
mei sistemului financiar din ara noastr, ntruct prin intermediul su
statul i mobilizeaz, direct sau indirect, disponibilitile de fonduri,
ceea ce permite exercitarea n condiii optime a atribuiilor ce revin
Ministerului Finanelor Publice i unitilor sale din teritoriu.
Privit prin prisma operaiunilor derulate, Trezoreria statului
este o banc a finanelor publice, un organism al Ministerului Finan-
elor Publice, prin care, pe de o parte, se efectueaz ncasrile i plile
bugetului public i fondurilor extrabugetare i, pe de alt parte, se
exercit controlul fiscal asupra ncasrii la termen a veniturilor i
finanrii n cuantumul stabilit a cheltuielilor publice. De asemenea,
prin intermediul Trezoreriei se gestioneaz datoria public, asigurn-
du-se refinanarea deficitului bugetar, lansarea mprumuturilor de stat
i plasarea disponibilitilor financiare aflate n sectorul public.
Execuia veniturilor bugetare se realizeaz prin aparatul fiscal
specializat al Ministerului Finanelor Publice i const ntr-o succe-
siune de activiti, specifice pentru diversele tipuri de venituri buge-
tare. Astfel, pentru impozitele directe, fazele procedurale sunt: aeza-
rea impozitului, lichidarea, emiterea titlului de percepere, perceperea
propriu-zis.
Aezarea impozitului const n stabilirea obiectului impunerii,
constatarea existenei materiei impozabile i evaluarea mrimii acesteia.
Lichidarea este operaiunea prin care se determin cuantumul
impozitului datorat de o persoan fizic sau juridic i pe baza creia
se deschide rolul acestora, nscriindu-se n debitul contribuabilului
suma datorat cu titlu de impozit.
Emiterea titlului de percepere a impozitului const n nscrierea
cuantumului impozitului datorat calculat la operaiunea anterioar
ntr-un act pe baza cruia se autorizeaz perceperea acestuia ca venit
bugetar. Forma i denumirea actului legal viznd perceperea impo-
zitului difer n funcie de situaia concret a contribuabilului.
75
Perceperea propriu-zis a impozitului const n ncasarea efectiv
a acestuia, n cuantumul i la termenul stabilit. Prin aceast operaiune are
loc stingerea obligaiei fiscale fa de buget a contribuabilului vizat.
Pentru impozitele indirecte, precum i pentru celelalte venituri
bugetare, sunt prevzute proceduri specifice de execuie.
Conform Constituiei i Legii finanelor publice, execuia veni-
turilor ine seama de urmtoarele norme:
- impozitele, taxele sau alte obligaii de natura acestora nu pot fi
nscrise n buget dect dac au fost stabilite prin lege;
- legea bugetar anual aprob pentru fiecare an lista impozi-
telor, taxelor i a cotelor acestora, precum i a celorlalte venituri ale
statului care urmeaz s se ncaseze;
- perceperea, sub orice titlu i sub orice denumire, a unor obli-
gaii de plat, directe sau indirecte, care nu sunt stabilite prin lege,
este interzis.
n ceea ce privete execuia cheltuielilor bugetare, operaiunile
procedurale succesive pentru fiecare alocaie bugetar sunt: angajarea,
lichidarea, ordonanarea care alctuiesc faza administrativ i plata
care reprezint faza execuiei contabile. Primele trei operaiuni sunt
efectuate de conductorii instituiilor publice (ordonatorii de credite),
iar cele specifice ultimei faze revin personalului angajat la serviciul
financiar al instituiei publice.
Angajarea este etapa cea mai important n execuia cheltuie-
lilor de care depinde ncadrarea acestora n limitele creditelor bugetare
aprobate. Este actul care genereaz obligaia unei instituii publice de
a plti o sum de bani unei tere persoane pe baza unui act juridic
(lege, contract, decizie ministerial, hotrre judectoreasc). Angaja-
rea reprezint consecina deciziei luate n mod deliberat de un organ al
administraiei de stat. Competena n angajarea cheltuielilor revine, n
general, conductorilor instituiilor publice, n calitate de ordonatori
de credite.
Lichidarea este operaiunea prin care se constat serviciul efec-
tuat n favoarea instituiei publice i se determin suma de plat;
aceasta se bazeaz pe acte justificative i efectuarea real a livrrilor
de mrfuri i prestarea de servicii pentru instituiile publice.
Ordonanarea cheltuielilor const n confirmarea c livrrile
de bunuri i servicii au fost efectuate i c plata poate fi efectuat.
76
Aceste trei operaiuni sunt efectuate de conductorii instituiilor
publice (n calitate de ordonatori de credite bugetare) sau de ctre
mputerniciii acestora.
Plata este actul final i const n achitarea propriu-zis a sumei
datorate de instituia public, fiind efectuat de gestionarii de bani
publici (casieri sau contabili pltitori).
Creditele bugetare reprezint sumele aprobate prin legea buge-
tar anual pentru bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale sau
bugetele locale, reprezentnd limita maxim pn la care se pot ordo-
nana i efectua pli n cursul anului bugetar, pentru angajamentele
contractate n cursul exerciiului bugetar, i/sau din exerciii anterioare
pentru aciuni multianuale i care nu pot fi depite. Creditele bugetare
sunt nerambursabile i nepurttoare de dobnd, viznd finanarea
bugetar definitiv i gratuit.
Angajarea cheltuielilor bugetului public poate avea loc doar n
limita creditelor bugetare anuale, conform structurii stabilite prin lege,
pe baza clasificaiei bugetare. n execuia cheltuielilor acioneaz
principiul respectrii destinaiei pentru care s-au aprobat de ctre
Parlament. Creditele bugetare aprobate prin legea bugetar anual
pentru cheltuielile unui exerciiu bugetar nu pot fi utilizate pentru
finanarea altui exerciiu. Orice cheltuial neefectuat pn la data de
31 decembrie a anului financiar n curs se va raporta n contul
bugetului anului urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la
nchiderea anului sunt anulate de drept.
Rspunderea pentru modul cum sunt cheltuite sumele aprobate
prin legea bugetar revine, n primul rnd, ordonatorilor de credite.
Ordonatorii de credite sunt funcionari administrativi care au
calitatea de a ordona execuia cheltuielilor publice. Ordonatorii pot fi
principali, secundari i teriari.
Categoriile, rolul i responsabilitile ordonatorilor de credite sunt
precizate n Legea nr. 500 / 2002 privind finanele publice.
ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar. Mo-
dul de gestionare a bugetului se concretizeaz n ntocmirea, la finele
anului bugetar, a contului de execuie bugetar. Acesta cuprinde toate
operaiunile de ncasare a veniturilor i efectuare a cheltuielilor, pre-
cum i soldul cu care s-a ncheiat anul bugetar: excedent sau deficit.
77
Coninutul contului de execuie bugetar este diferit n raport cu
metoda de eviden bugetar privind durata exerciiului bugetar.
Astfel, n sistemul de gestiune, operaiunile prevzute a se efectua n
bugetul anului precedent, dar neefectuate pn la expirarea sa, ur-
meaz s se nregistreze n contul de execuie bugetar pentru anul n
curs, ceea ce nseamn c acest cont cuprinde operaiuni aferente att
anului curent, ct i anului precedent. n sistemul de exerciiu, vor
exista paralel dou conturi de execuie bugetar: unul pentru anul
bugetar precedent i unul pentru anul n curs, ceea ce permite
nregistrarea n contul anului n cauz a unor venituri sau cheltuieli
chiar i dup ncheierea anului pentru care a fost ntocmit bugetul.
Activitatea de ncheiere a contului de execuie bugetar revine
Ministerului Finanelor Publice, pe baza datelor cuprinse n drile de
seam contabile i n conturile privind execuia de cas a bugetului
elaborate de ctre fiecare instituie public. Aceste documente de
raportare contabil se centralizeaz pe vertical la nivelul fiecrui
ordonator principal de credite, care nainteaz Ministerului Finanelor
Publice situaia execuiei bugetare din domeniul su de activitate.
Guvernul analizeaz i definitiveaz contul general de execuie
a bugetului de stat i l prezint spre aprobare Parlamentului, pn la
data de 1 iunie a anului urmtor celui de execuie. Prin Legea finan-
elor publice se stabilete ca termen limit pentru aprobarea acestui
cont data de 30 noiembrie a anului urmtor celui la care se refer.
mpreun cu contul general de execuie a bugetului de stat, se depun,
analizeaz i aprob (dac este cazul) i conturile fondurilor speciale
aprobate pentru aceeai perioad.
Contul general anual de execuie a bugetului de stat se aprob
prin lege, dup verificarea sa de ctre Curtea de Conturi. El cuprinde
la venituri: prevederi bugetare aprobate iniial, prevederi definitive
(dac au avut loc rectificri bugetare n cursul anului) i ncasri
efective. La cheltuieli sunt nscrise: credite bugetare aprobate iniial,
credite definitive i pli efective.
Excedentul sau deficitul bugetului de stat se stabilete ca dife-
ren ntre veniturile ncasate i plile efectuate n cadrul exerciiului
bugetar (pn la 31 decembrie, cnd se ncheie anul bugetar). Exce-
dentele definitive rezultate dup ncheierea exerciiului bugetar (i cu
alte surse prevzute de lege) diminueaz deficitele din anii precedeni,
78
respectiv i datoria public n situaia bugetului de stat (conform art.59
alin. (2) din Legea nr. 500/2002).
Dac rezultatul contului de execuie a bugetului de stat este
deficit, la propunerea Guvernului, Parlamentul hotrte modul de
acoperire a acestuia i msurile ce trebuie adoptate pentru a preveni
repetarea unor asemenea situaii n exerciiul financiar urmtor.
Controlul i aprobarea execuiei bugetului. Controlul execu-
iei bugetare are o importan deosebit, deoarece trebuie s asigure,
pe de o parte, respectarea legalitii bugetare i, pe de alt parte,
ncadrarea n autorizarea bugetar dat de Parlament. Controlului
bugetar i se adaug o activitate complementar, de evaluare a calitii
gestiunii financiare publice, care poate fi realizat simultan cu opera-
iunea de control propriu-zis sau separat de aceasta.
Corespunztor organismului care l efectueaz, controlul ndepli-
nirii prevederilor nscrise n proiectul de buget aprobat poate fi:
- administrativ exercitat de organele interne de control ale
Ministerului Finanelor Publice sau ale altor ministere, precum i de
organele de control aflate n subordinea direct a primului-ministru;
- jurisdicional realizat de Curtea de Conturi i Camerele de
conturi judeene;
- politic exercitat de Parlament.
Controlul administrativ poate fi preventiv (a priori), al crui
obiectiv principal este verificarea conformitii cu legea, sau ulterior (a
posteriori), axat mai ales pe evaluarea gestiunii organismelor publice.
Controlul administrativ preventiv se desfoar att asupra acti-
vitii (actelor) ordonatorilor, ct i asupra activitii contabililor. De
asemenea, poate fi orientat spre operaiunile de ncasare a veniturilor
sau spre cele de efectuare a cheltuielilor. n primul caz, se urmrete
respectarea legilor care reglementeaz modul de aezare i percepere a
veniturilor bugetare, iar n al doilea caz, respectarea legii bugetare i a
altor legi care reglementeaz creditele bugetare, urmrindu-se legalita-
tea, oportunitatea i eficiena cheltuielilor bugetare.
Controlul ulterior are ca principal scop s se pronune asupra
modului de gestiune a fiecrui serviciu public. Prin exercitarea acestui
control se pot identifica unele cheltuieli neoportune sau neeconomi-
coase, fraude .a.
Controlul jurisdicional. Potrivit prevederilor legale (Legea nr.
94/ 1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi),
79
Curtea de Conturi i exercit funcia de control asupra modului de
formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statu-
lui i ale sectorului public, precum i asupra modului de gestionare a
patrimoniului public i particular al statului i al unitilor sale admi-
nistrativ-teritoriale.
Corespunztor momentului n care se efectueaz, controlul exe-
cutat de Curtea de Conturi poate fi preventiv i ulterior. Controlul
preventiv se exercit prin viz, urmrind respectarea legalitii angaja-
mentelor i efecturii unor pli, precum i utilizarea creditelor buge-
tare n limita i conform destinaiei stabilite prin legea bugetar
anual. Prin controlul ulterior, Curtea de Conturi verific, pe parcursul
exerciiului bugetar, urmtoarele:
- conturile de bani ale gestiunilor publice i alte valori de bunuri
materiale publice;
- conturile execuiei de cas a bugetelor publice;
- bilanurile i conturile de execuie ale ordonatorilor de credite
bugetare i ale administratorilor care gestioneaz fonduri ce se supun
regimului bugetului public;
- conturile operaiunilor referitoare la datoria public.
Controlul parlamentar asupra execuiei bugetului de stat se
realizeaz, cu precdere, prin intermediul comisiilor de buget-finane
din cadrul Parlamentului. De asemenea, parlamentarii pot constitui
comisii de anchet sau de control financiar viznd diverse aspecte
financiare care prezint un interes deosebit la un moment dat. Dei
dispune de mijloace importante pentru a urmri bugetul pe parcursul
execuiei sale, n acest domeniu Parlamentul exercit un control
relativ redus, ceea ce i confer un caracter formal. n afara comisiilor
de buget-finane, Parlamentul n ansamblul su a manifestat un interes
nesemnificativ fa de activitatea de control a execuiei bugetului,
exceptnd situaiile n care un anumit element de gestiune financiar
a dat ocazia unei dezbateri politice.

1. Care sunt domeniile de interes ale deciziilor bugetare?
2. Enumerai metodele clasice de cuantificare a indicatorilor
bugetari.
80
3. Enumerai metodele moderne de cuantificare a indicatorilor
bugetari.
4. Care sunt principiile bugetare i n ce msur i pstreaz ele
n prezent semnificaiile iniiale?
5. Cum definii noiunea de proces bugetar?
6. Care sunt trsturile procesului bugetar?
7. Prezentai pe scurt caracteristicile sistemului bugetar romnesc.
8. Care sunt etapele (fazele) procesului bugetar?
9. Cum i de ctre cine se adopt legea bugetului de stat n
Romnia?
10. Care sunt etapele adoptrii proiectului legii bugetare?
11. Ce se nelege prin execuia bugetului?
12. Ce reprezint contul general anual de execuie bugetar?
13. Cine are competena aprobrii contului general anual de
execuie a bugetului de stat?
14. Ce sunt ordonatorii de credite?

1. ntocmirea bugetelor autonome reprezint o abatere de la
principiul:
a) universalitii;
b) specializrii;
c) unitii;
d) anualitii;
e) neafectrii veniturilor bugetare.
Rspuns: c
2. Potrivit crui principiu bugetar, veniturile se nscriu n buget
dup provenien, iar cheltuielile dup destinaie?
a) unitatea bugetar;
b) specializarea;
c) universalitatea;
d) neafectarea veniturilor bugetare;
e) anualitatea.
Rspuns: b
81
3. Potrivit crui principiu bugetar, veniturile n ansamblul lor
finaneaz cheltuielile bugetare n ansamblu?
b) specializarea;
c) universalitatea;
d) neafectarea veniturilor bugetare;
e) anualitatea.
Rspuns: d
4. Care dintre principiile bugetare impune ca veniturile i chel-
tuielile publice s fie nscrise n buget n sumele lor totale?
b) neafectarea veniturilor bugetare;
c) specializarea bugetar;
d) echilibrul bugetar;
e) universalitatea;
Rspuns: e

82

Capitolul 3. SISTEMUL BUGETAR

3.1. Bugetul de stat
3.2. Bugetul asigurrilor sociale de stat
3.3. Bugetele locale
3.4. Fondurile speciale

Concepte-cheie
- buget de stat
- buget general consolidat
- bugete locale
- bugetul asigurrilor sociale de stat
- descentralizare

La nivelul fiecrui stat se elaboreaz mai multe categorii de
bugete, corelate ntre ele, alctuind sistemul bugetar. Componena
sistemului bugetar se afl n strns interdependen cu structura
organizatoric a statului i difer de la o ar la alta. Astfel, structura
sistemului bugetar n statele de tip unitar (cum sunt: Romnia, Frana,
Italia, Marea Britanie, Olanda, Spania etc.) cuprinde un buget al
administraiei publice centrale i bugete locale, ce corespund unitilor
administrativ-teritoriale.
n cazul statelor federale (printre care se numr Germania,
Austria, Australia, Brazilia, Canada, Elveia, India, S.U.A.), structura
sistemului bugetar este mai complex, cuprinznd: bugetele federaiei,
bugetele statelor (landurilor, provinciilor, regiunilor) membre ale
federaiei i bugetele locale.
Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre bugetul central i
bugetele locale se realizeaz corespunztor atribuiilor ce revin apara-
tului de stat central i celui local. n mod obinuit, veniturile cele mai
importante i principalele categorii de cheltuieli intr n atribuiile
83
bugetului central (sau federal), iar n bugetele statelor i n cele locale
sunt nscrise venituri i cheltuieli de importan mai redus. Structura
veniturilor i cheltuielilor aferente verigilor sistemului bugetar difer i
de la o perioad la alta, fiind influenat de importana i diversitatea
obiectivelor ce revin organelor centrale i locale.
n Romnia, necesarul de resurse la nivelul societii i
posibilitile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate n bugetul
general consolidat, care cuprinde ansamblul bugetelor componente ale
sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg.
Bugetul general consolidat reflect, la nivelul unui an, fluxurile
financiare publice de formare a veniturilor i de repartizare a acestora pe
destinaii, corespunztor nevoii sociale i obiectivelor de politic finan-
ciar ale perioadei.
Caracterul de buget consolidat decurge din tehnica ntocmirii lui,
adic eliminarea transferurilor dintre diferitele categorii de bugete. Ast-
fel, dac bugetele locale sau bugetul asigurrilor sociale nu se ntocmesc
i execut n echilibru, acestea vor primi transferuri de echilibrare de la
bugetul central. Sumele respective reprezint cheltuieli pentru bugetul
central i venituri pentru bugetele locale sau bugetul asigurrilor sociale,
dar ele nu se regsesc n totalul veniturilor i cheltuielilor publice ale
bugetului consolidat. Bugetul general consolidat reflect dimensiunea
efortului financiar public, precum i starea de echilibru sau dezechilibru
bugetar pe parcursul unui an.
La nceputul perioadei de tranziie, prin Legea nr. 10/1991 privind
finanele publice s-a introdus conceptul de buget public, din care fac
parte: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele
locale. Cele trei categorii de bugete sunt autonome, au venituri i chel-
tuieli proprii, se elaboreaz n mod distinct, iar titularii acestora au
independen deplin din punct de vedere administrativ. Aceste caracte-
ristici sunt precizate n Constituia rii. Termenul de public din
denumirea acestui buget desemneaz faptul c i propune s cuprind
toate veniturile i cheltuielile de natur public ale rii. Avnd n
vedere faptul c, nc din anul 1990, n afara acestor verigi bugetare,
s-au mai ntocmit o seam de bugete separate, denumite fonduri
speciale, conceptul de buget public naional a fost depit de practic.
Conform Legii nr. 500/ 2002 privind finanele publice - n vigoare
i n prezent , bugetul general consolidat cuprinde un sistem unitar de
84
bugete, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale, bugetele
locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei statului, buge-
tele instituiilor publice autonome, bugetele instituiilor publice finanate
integral sau parial din bugetul de stat, bugetele instituiilor publice
finanate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din
credite externe contractate sau garantate de stat, bugetul fondurilor
externe nerambursabile
6
. n cadrul acestei teme vom aborda aspecte
legate de principalele bugete care intr n componena bugetului general
consolidat.

3.1. Bugetul de stat

n forma sa tradiional, bugetul de stat este un buget de mijloace,
cuprinznd detalierea mijloacelor financiare alocate diverselor servicii
publice. Un asemenea buget este ntocmit n funcie de mijloacele ce pot
fi utilizate ntr-un an bugetar (i nu corespunztor obiectivelor care
trebuie ndeplinite). Avnd n vedere caracterul limitat al resurselor
financiare, este necesar selectarea cheltuielilor care urmeaz a fi efec-
tuate ntr-o anumit perioad, pe criterii cum sunt costul i randamentul
serviciilor publice n cauz.
Bugetul de stat poate fi conceput i ca un buget funcional,
orientat spre scopurile i obiectivele de atins n anul bugetar vizat.
Necesitatea respectrii unui nivel maxim al fiscalitii (ratei prelevrilor
obligatorii), precum i tendina actual de cretere mai accentuat a
cheltuielilor publice comparativ cu produsul intern brut pledeaz pentru
modificarea structurii bugetului, n sensul trecerii la finanarea
obiectivelor i renunarea la bugetul prin care se repartizau mijloace
financiare. De asemenea, realizarea echilibrului anual (pe termen scurt)
tinde s fie nlocuit cu atingerea echilibrului pe perioade mai mari de
timp, corespunztor ntocmirii plurianuale a bugetelor-program (sau a
bugetelor de obiective). Bugetul funcional grupeaz cheltuielile
publice pe destinaii i prezint urmtoarele avantaje:
- faciliteaz informarea asupra modului de utilizare a resurselor
publice. n acest sens, permite evidenierea exact a soldului dintre
veniturile i cheltuielile publice, eliminnd dublele nregistrri i flu-

6
Conform art.1 alin (2) i art. 2 pct. 38.
85
xurile de fonduri dintre bugetul general, pe de o parte, i bugetele anex
sau conturile speciale de trezorerie, pe de alt parte; n bugetul-program,
ansamblul resurselor este destinat finanrii ansamblului cheltuielilor, n
raport de utilitatea acestora;
- permite opiniei publice i Parlamentului o mai facil percepie
asupra opiunilor guvernamentale (grupnd cheltuielile dup finalitatea
lor);
- sporete eficiena gestionrii resurselor, reflectnd clar costurile
reale ale opiunilor bugetare. Cunoscnd mijloacele alocate i costul
servicilor publice finanate, bugetul funcional permite ierarhizarea
diverselor cheltuieli n raport de utilitatea lor social sau eventualele
economii care se pot obine. Totodat, bugetele-progaram sunt supuse
unor restricii economice i financiare. Oportunitatea cheltuielilor pu-
blice este apreciat pornind de la compararea costurilor i avantajelor pe
care le presupune realizarea unui obiectiv. Aceasta, mpreun cu ipoteza
repartiiei optimale a veniturilor, reprezint criterii de baz n elaborarea
bugetelor-program. Opiunile bugetare pot fi reformulate, iar cheltuielile
sunt analizate i recalculate n funcie de restriciile de redistribuire a
veniturilor n favoarea unor grupuri sociale defavorizate;
- bugetul funcional nu este condiionat de trecut. Meninerea
finanrii unei anumite cheltuieli are loc doar dac se justific utilitatea
ei social. Structura cheltuielilor unui program cuprinde un anumit
numr de elemente ctre care se pot ndrepta creditele bugetare prin
modificarea destinaiei acestora pe baza unor chei de repartizare ntre
cheltuielile curente i cele de capital;
- eficientizeaz controlul bugetar, coninnd informaii mai
complexe i mai bine structurate. n cazul bugetului-program, controlul
este efectuat ntr-un spirit diferit fa de controlul jurisdicional i
parlamentar. Scopul acestuia const n verificarea execuiei programelor
n conformitate cu normele acceptabile, sancionndu-se doar greelile
de gestiune. Altfel spus, scopul controlului este acela de a accelera
realizarea programului n condiii de eficacitate maxim.
Ca instrumente moderne, bugetele-program sunt elaborate co-
respunztor obiectivelor propuse pe termene medii sau lungi i vizeaz
perioade de timp mai mari de un an.
Abordarea global a veniturilor i cheltuielilor se mpletete cu
analiza obiectivelor pe baza metodei cost-eficacitate. Principiul efi-
86
cienei se afl pe primul loc, n sensul c deciziile Parlamentului iau n
considerare efectele scontate ale diverselor programe alternative.
Bugetul este un instrument aflat n mna conducerii pentru a
previziona resursele i alocarea lor, cu scopul ndeplinirii unor obiective
urmrite n cadrul politicii sale. n acelai timp, bugetul este un
instrument contabil i financiar, un act juridic i unul politic. Bugetul
este un cont al statului, care arat ct de mult cheltuiete guvernul i
cum sunt finanate cheltuielile sale publice. Este un act juridic, deoarece
este un act de autorizare de ctre Parlament sau guvern. Fiind un
document ce necesit autorizarea prealabil a puterii legislative, bugetul
are caracter obligatoriu. Este un act politic, pentru c transpune n plan
financiar o viziune politic.
Bugetul este un document, aprobat prin lege, de planificare i
canalizare a resurselor financiare ale statului spre destinaii conforme cu
programul de guvernare al puterilor politice. Totodat, este un reper
important de semnalare a gradului n care statul se implic n viaa
economic i social, a capacitii economiei naionale de a contribui la
constituirea resurselor financiare, precum i a modului n care statul le
gestioneaz.
Din punct de vedere economic, bugetul reflect corelaiile macro-
economice, n special legtura cu produsul intern brut. Teoria econo-
mic modern consider bugetul ca o variabil esenial n determinarea
produsului intern brut i a nivelului folosirii resurselor. Un anumit nivel
al produsului intern brut i proporiile n care acesta este repartizat
pentru formarea brut de capital i pentru consum determin nivelul
indicatorilor bugetari i poate constitui baza evoluiei resurselor n
perioadele viitoare.
n legea bugetului de stat se specific faptul c bugetul de stat
cuprinde resursele financiare mobilizate la dispoziia statului,
repartizate, n principal, pentru realizarea aciunilor social-culturale,
instructiv-educative, asigurarea aprrii rii, ordinii publice i
nfptuirii justiiei, finanarea unor investiii i activiti de interes
strategic, stimularea productorilor agricoli, asigurarea proteciei i
refacerii mediului nconjurtor, asigurarea msurilor de protecie social
aprobate pentru populaie, realizarea programelor de cercetare.
Bugetul de stat exprim relaii economice n form bneasc
formate n procesul repartiiei produsului intern brut, corespunztor
87
obiectivelor de politic economic, social i financiar ale fiecrei
perioade. Aceste relaii se manifest n dublu sens: att ca relaii de
mobilizare la dispoziia statului a resurselor bneti, ct i ca relaii prin
care se repartizeaz aceste resurse.
n economia modern, bugetul nu constituie doar un document n
care se nscriu veniturile i cheltuielile statului pe parcursul unui an
bugetar, ci reprezint i un plan financiar la nivel macroeconomic, pe
termen scurt. Avnd calitatea de a previziona, bugetul rspunde
urmtoarelor trei probleme importante:
- care sunt bunurile i serviciile publice pe care statul urmeaz s
le ofere gratuit utilizatorilor;
- cine va suporta, n ce cuantum i prin ce mijloace costul finanrii;
- care vor fi consecinele asupra economiei naionale i asupra
relaiilor financiare cu exteriorul.
n rile cu economie de pia dezvoltat, s-a extins sfera noiunii
clasice de buget, utilizndu-se un instrument mai cuprinztor: bugetul
economiei naionale (n Frana) sau buget economic (n Marea
Britanie). Acestea sunt concepute ca documente estimative care s
reflecte toate resursele societii i destinaia lor, cuprinznd informaii
previzionale n legtur cu producia, repartiia i consumul produsului
intern brut, precum i cu privire la formarea i utilizarea resurselor
publice. Acest tip de buget nu dobndete caracter de lege, fiind doar un
instrument utilizat de guvern pentru a se informa asupra situaiei
economico-financiare a rii. El nu se substituie bugetului de stat.
Avnd n vedere implicaiile majore generate de bugetul de stat n
viaa economic, social i politic a societii moderne, elaborarea sa
devine o chestiune politic din considerente ca:
- reflect decizii politice specifice, cum sunt: gradul implicrii
statului n economie; distribuirea avuiei n societate; responsabilitatea
fa de ceteni, n general; modul n care puterea politic rspunde la
aciunile iniiate de grupurile de presiune;
- comparativ cu alte tipuri de bugete (bugetul economiei naio-
nale), bugetul de stat capt o for aparte - caracter de lege - prin apro-
barea sa de ctre Parlament (n care se reunesc forele politice ctig-
toare ale alegerilor i care, prin intermediul acestui cadru instituional,
i impun voina politic).
88
Rolul bugetului de stat este evideniat i strns legat de funciile
finanelor publice. Bugetul nu reprezint doar un tablou sintetic n care
se nscriu i se compar veniturile i cheltuielile publice; rolul su este
mult mai complex i vizeaz: alocarea i redistribuirea resurselor,
precum i reglarea vieii economice.
Rolul alocativ al bugetului decurge din faptul c, n mod
tradiional, statul i asum sarcina finanrii serviciilor publice. La
partea de cheltuieli, bugetul reflect modul de alocare a resurselor n
fiecare an bugetar. n msura n care statul se manifest ca agent
economic (prin derularea unor activiti industriale i comerciale proprii
sau prin participarea la finanarea unor aciuni n sectorul particular),
cheltuielile ocazionate de asemenea activiti sunt evideniate, de obicei,
n bugete anex i n conturi speciale de trezorerie.
Rolul redistributiv al bugetului se manifest, pe de o parte, prin
intermediul impozitelor i taxelor i, pe de alt parte, prin intermediul
cheltuielilor. Dac avem n vedere progresivitatea impunerii asupra
veniturilor persoanelor fizice, aceasta este o modalitate de redistribuire a
veniturilor ntre diverse categorii sociale, iar tehnicile fiscale folosite
pot fi: deducerile din venit; aplicarea unor cote difereniate de impozit
n funcie de mrimea tranei de venit; utilizarea unor impozite
difereniate n funcie de originea veniturilor etc.
n ceea ce privete partea de cheltuieli, fiecare destinaie dat
acestora reflect redistribuirea realizat prin intermediul bugetului, ntre
diverse domenii i sectoare de activitate. Bugetul asigur redistribuirea
veniturilor i prin intermediul subveniilor (acordate diferitelor domenii,
precum agricultura) sau al cheltuielilor de transfer cu caracter social
(cheltuieli publice efectuate n scopul asigurrii proteciei sociale).
Rolul de reglare (stabilizare) se refer la posibilitatea autorit-
ilor publice de a aciona asupra economiei, stimulnd sau frnnd anu-
mite activiti, cu ajutorul veniturilor, cheltuielilor i soldului bugetar.
Resursele publice pot fi utilizate ca instrument al politicii con-
juncturale n scopuri diferite, corespunztor cerinelor din anumite
perioade: frnarea unor activiti sau, dimpotriv, susinerea relansrii
economice. Reducerea impozitului pe profit are drept efect stimularea
activitii i, n plus, asigur crearea resurselor necesare dezvoltrii n
perioadele urmtoare, prin folosirea profitului la autofinanare. Crete-
rea impozitelor reduce veniturile disponibile, influennd negativ consu-
89
mul. Scderea impozitelor are efect contrar, astfel c veniturile dispo-
nibile cresc, ceea ce relanseaz consumul.
Prin intermediul soldului bugetar, reglarea activitii economice
se bazeaz pe acceptarea deficitului bugetar, care poate stimula econo-
mia. Acceptarea unui deficit controlat st la baza limitrii presiunii
fiscale i a poverii impozitelor.
Procesul prin care sunt alocate resursele constituie procesul de
bugetare. Bugetarea este activitatea care determin cum, cnd i de ctre
cine se solicit cheltuielile publice, precum i modul cum sunt alocate
resursele disponibile. Bugetarea cuprinde trei aspecte importante:
- formarea resurselor bugetare (fiscale i nefiscale);
- solicitarea de cheltuieli publice din aceste resurse;
- alocarea resurselor care se preconizeaz a fi obinute.
Bugetarea este privit n mod diferit de ctre politicieni i
ceteni, n funcie de interesele lor. Astfel, pentru politicieni, bugetarea
este o surs a puterii politice i de control asupra politicii. Prin bugetul
de stat se aloc resursele anumitor persoane fizice sau juridice, colecti-
vitilor locale sau grupurilor de interese, ceea ce nseamn c, influ-
ennd alocaiile bugetare, politicienii i consolideaz suportul politic.
Cetenii, n calitate de contribuabili, sunt interesai de procesul
bugetrii, ntruct este normal s fie preocupai n legtur cu impozitele
pltite (care anume i n ce cuantum) i totodat s doreasc s tie cum
sunt cheltuii banii lor. Preocuparea cetenilor este ndreptit i de
faptul c opiunile cuprinse n bugetul unui an pot determina i influena
deciziile economice i sociale din perioadele viitoare.
Pentru ca guvernul s aib capacitate bugetar, este necesar ca
preteniile bugetare i alocarea resurselor s se coreleze, astfel nct s
se produc rezultatul scontat. Un guvern nu are capacitate bugetar
efectiv dac intenioneaz s introduc programe noi, dac nu are
posibilitatea de a obine noi resurse sau se confrunt cu refuzul aloca-
torilor de a spori cheltuielile publice. Capacitatea bugetar are impor-
tan, ntruct de ea depinde nsi capacitatea de a guverna.

3.2. Bugetul asigurrilor sociale de stat

Bugetul asigurrilor sociale de stat este o component important
a bugetului general consolidat, reflectnd constituirea, repartizarea i
90
utilizarea fondurilor bneti necesare ocrotirii pensionarilor, salariailor
i membrilor lor de familie.
Unul dintre principalii factori ai creterii bunstrii populaiei este
securitatea social, fapt pentru care statul intervine n mod direct, fie
pentru finanarea cheltuielilor sociale, fie pentru a lua n sarcina sa
activiti care amelioreaz nivelul de trai al acesteia.

3.2.1. Necesitatea i coninutul economic
al asigurrilor sociale de stat

Organizarea ocrotirii cetenilor, sub diverse forme, a devenit o
necesitate odat cu dezvoltarea factorilor de producie. n Romnia,
primele forme ale asigurrilor sociale au luat fiin spre sfritul secolului
al XIX-lea, dezvoltndu-se i perfecionndu-se continuu. Asigurrile so-
ciale constituie unul din mijloacele de garantare a drepturilor constitu-
ionale ale poporului. Asigurrile sociale reprezint o instituie obiectiv-
necesar a societii, chemat s rezolve protecia salariailor, a pensio-
narilor i familiilor acestora, n cazuri de incapacitate temporar sau
permanent de munc.
Asigurrile sociale constituie acea parte a relaiilor social-econo-
mice n form bneasc, prin care, n procesul repartiiei produsului
intern brut, se formeaz, repartizeaz, gestioneaz i utilizeaz fondurile
necesare ocrotirii obligatorii a salariailor, pensionarilor i membrilor
lor de familie. Coninutul economic al asigurrilor sociale deriv din
structura i trsturile ornduirii social-economice, din necesitatea reali-
zrii cerinelor legilor economice, precum i din prerogativele i func-
iile statului. n prezent, una dintre funciile importante ale statului se
refer la securitatea social.
Prin sistemul de asigurri sociale are loc un proces pronunat de
redistribuire a veniturilor. Persoanele active pltesc pentru cele aflate la
pensie, cei sntoi pentru cei bolnavi, cei care au un loc de munc
pentru cei care nu au, cei care nu au persoane n ntreinere pentru cei
care au. Sistemul de securitate social este, n primul rnd, un sistem de
asigurri.
Asigurrile sociale cuprind un sistem de ocrotire, protecie i
ajutorare a pensionarilor, a cetenilor activi i a familiilor lor i const
n acordarea, din partea statului sau a altor organizaii, de indemnizaii,
91
ajutoare, pensii, trimiteri la odihn sau tratament balnear, precum i alte
gratuiti, n perioada n care cei vizai sunt n incapacitate temporar
sau definitiv de munc sau n alte cazuri cnd este necesar. Prin asi-
gurrile sociale se iau msurile corespunztoare pentru prevenirea m-
bolnvirilor, refacerea i ntrirea sntii, precum i pentru asigurarea
existenei acelora care i-au pierdut capacitatea de munc din cauza
bolii, accidentelor, atingerii unei anumite vrste, sau a celor care nu au
susintori legali.

3.2.2. Principiile organizrii i rolul
sistemului public naional de asigurri sociale

n ara noastr, ncepnd din anul 1992, s-au pus bazele realizrii
unui sistem public naional unificat de asigurri sociale, prin integrarea
n asigurrile sociale de stat a sistemelor de asigurri sociale care pn
atunci funcionau n mod independent: asigurrile sociale pentru agri-
cultori, ale cooperaiei meteugreti, ale Bisericii Ortodoxe Romne,
ale artitilor plastici, ale muzicienilor, compozitorilor i scriitorilor. Prin
instituirea acestui sistem de asigurri sociale, s-a creat un cadru unitar
de aplicare a legislaiei n domeniu, ceea ce contribuie la:
- economisirea resurselor materiale i umane;
- asigurarea flexibilitii n redistribuirea resurselor disponibile,
corespunztor cerinelor pentru anumite prestaii;
- ntrirea controlului privind constituirea, utilizarea resurselor,
precum i calitatea prestaiilor.
Sistemul public naional al asigurrilor sociale este n continu
dezvoltare i perfecionare. Sistemul public naional de asigurri sociale
este organizat pe baza urmtoarelor principii:
- unicitatea;
- obligativitatea;
- garantarea de ctre stat a drepturilor de asigurri sociale;
- ocrotirea cetenilor n toate cazurile i pentru toat perioada
pierderii capacitii de munc;
- egalitatea;
- contributivitatea;
- ocrotirea n concordan cu cerinele eticii i echitii sociale;
- scutirea de impozite i taxe a pensiilor (pn la anumite niveluri);
92
- imprescriptibilitatea dreptului la pensie i la indemnizaiile de
asigurri sociale;
- imposibilitatea cedrii dreptului la asigurri sociale;
- autonomia i descentralizarea asigurrilor sociale.
a) Potrivit principiului unicitii, n ara noastr se organizeaz i
funcioneaz un singur sistem public naional de asigurri sociale
garantat de stat. Constituirea sistemului public naional de asigurri
sociale a avut n vedere structura ocupaional, ca urmare a restructu-
rrii economice, a constituirii i funcionrii mecanismelor economiei
de pia. Concomitent, se prevede posibilitatea i se asigur condiiile
de organizare i funcionare a unor sisteme particulare sau facultative de
asigurri sociale.
b) Corespunztor principiului obligativitii, n sistemul public de
asigurri sociale sunt cuprinse toate persoanele fizice care desfoar
activiti aductoare de venituri i ndeplinesc condiiile prevzute de
lege, beneficiind de drepturi i avnd obligaii reglementate.
c) Garantarea de ctre stat a drepturilor de asigurri sociale.
Conform acestui principiu, statul este garantul dreptului cetenilor de a
avea acces la serviciile publice din sfera asigurrilor sociale de stat. Statul
sprijin acest sistem prin acoperirea deficitelor financiare, n cazuri
temeinic ntemeiate, conform prevederilor Legii finanelor publice.
d) Cetenii sunt ocrotii n toate cazurile i pentru ntreaga
perioad de pierdere a capacitii de munc. De asemenea, n
concordan cu acest principiu, mamele beneficiaz de ocrotire social
n caz de sarcin, creterea copiilor sau pentru ngrijirea copiilor mici
bolnavi.
e) Contributivitatea semnific faptul c la constituirea fondurilor
sistemului public naional de asigurri sociale trebuie s contribuie att
angajaii, ct i angajatorii (companii naionale, regii autonome, societi
comerciale cu capital de stat, ntreprinderi mixte i particulare, instituii
publice .a.). Salariaii, cooperatorii i ceilali asigurai particip parial i
difereniat la plata biletelor de tratament balnear i odihn. De asemenea,
angajaii pltesc i contribuia pentru pensia suplimentar, urmnd ca la
pensionare s beneficieze, pe lng pensia de baz, i de o pensie
suplimentar.
f) Principiul egalitii are n vedere faptul c persoanele asigurate
beneficiaz de aceleai drepturi i au aceleai obligaii dac ndeplinesc
93
aceleai condiii prevzute de lege. n cadrul sistemului asigurrilor
sociale, cetenii sunt ocrotii potrivit sistemului de salarizare, sau, dup
caz, n concordan cu venitul realizat. Altfel spus, nivelul salariului
(venitului) reprezint elementul fundamental n funcie de care se
determin cuantumul indemnizaiilor, pensiilor, ajutoarelor etc.
g) Ocrotirea cetenilor n funcie de cerinele eticii i echitii
sociale se refer la faptul c toate formele de ocrotire sunt reglementate
i acordate pe baza contribuiei aduse la dezvoltarea societii,
urmrindu-se, totodat, realizarea unui raport echitabil ntre veniturile
ce provin din salarii i cele din pensii. n acelai timp, se urmrete
realizarea unor proporii echitabile ntre pensiile mici i cele mari,
inclusiv acordarea unor gratuiti (trimiteri la odihn i tratament)
pentru pensionarii cu pensii mici i familiile cu muli copii.
h) Pensiile de asigurri sociale sunt scutite de la plata impozitelor
i taxelor. n afara acestora, i actele procedurale pentru dobndirea lor
nu sunt impozabile sau taxabile. Cererile care au drept scop stabilirea
dreptului la pensie sau indemnizaie de asigurri sociale, naintate
oricror instituii, sunt scutite de taxe. Ca o abatere de la acest principiu,
dar n vederea corelrii cu nivelul veniturilor din salarii, n prezent s-a
prevzut impozitarea pensiilor care depesc 9 milioane de lei.
i) Imprescriptibilitatea dreptului la pensie i la indemnizaiile de
asigurri sociale reprezint un principiu prevzut n mod expres de
legislaia privind asigurrile sociale i const n dreptul cetenilor care
ndeplinesc cerinele legale de a cere oricnd stabilirea dreptului la
pensie, indemnizaie etc.
j) Pensiile i indemnizaiile de asigurri sociale nu pot fi cedate
(total sau parial), deoarece constituie un drept personal, avnd ca scop
asigurarea de condiii decente de via persoanei creia i-a fost acordat.
Drepturile de asigurri sociale nu pot reprezenta obiectul vreunei
tranzacii, nu pot fi limitate i nu pot fi cedate.
k) Autonomia i descentralizarea reprezint principiul potrivit
cruia serviciile publice de asigurri sociale sunt oferite celor n drept
prin activitatea desfurat de organe proprii i organizaii competente.
Pentru transpunerea n practic a acestui principiu, s-a nfiinat Casa
Naional de Asigurri Sociale, care funcioneaz ca organism autonom,
ocupndu-se de: aplicarea legislaiei n domeniul asigurrilor sociale;
ntocmirea proiectului bugetului asigurrilor sociale; urmrirea realizrii
94
veniturilor i efecturii cheltuielilor corespunztoare acestui buget;
stabilirea i plata drepturilor de asigurri sociale.
Pe msura dezvoltrii economiei naionale, s-au dezvoltat i per-
fecionat i serviciile de asigurri sociale, ceea ce a condus la creterea
permanent a importanei i rolului lor, contribuind la progresul econo-
miei naionale i la dezvoltarea aciunilor social-culturale. Corespun-
ztor naturii i principiilor pe care se bazeaz i avnd n vedere modul
de constituire i utilizare a fondurilor de care dispune, rolul sistemului
public naional de asigurri sociale se diversific i se manifest pe
planuri multiple:
- contribuie la creterea capacitii de munc a angajailor i
folosirea ei n mod raional, prin: prevenirea mbolnvirilor, refacerea i
ntrirea sntii cetenilor, mbuntirea igienei i securitii muncii;
- ocrotirea cetenilor n toate cazurile de pierdere a capacitii
de munc;
- educarea cetenilor, dezvoltarea contiinei acestora i
promovarea echitii sociale, cultivnd atitudinea responsabil fa de
munc i familie;
- contribuie la buna organizare a produciei i a muncii, la
folosirea raional a forei de munc, la ntrirea disciplinei financiare i
respectarea legalitii.
Rezult de aici c, prin avantajele acordate i restriciile aplicate,
asigurrile sociale au un pronunat caracter de prghie, pe care statul o
folosete, pe de o parte, pentru respectarea i ntrirea disciplinei
muncii, cu efecte pozitive asupra productivitii muncii, creterii
indicatorilor economico-sociali i, pe de alt parte, pentru combaterea
atitudinii negative fa de munc.

3.2.3. Formele de protejare a cetenilor
prin sistemul asigurrilor sociale de stat

Prin sistemul asigurrilor sociale de stat se practic diverse forme
de protecie a cetenilor; principalele forme sunt: pensiile, trimiterile la
tratament balnear i odihn; indemnizaiile i ajutoarele; ajutorul n caz
de omaj; alocaia de sprijin; ajutorul de integrare profesional i alte
cheltuieli.
95
a) Pensiile constituie principala form de ocrotire a cetenilor
prin asigurrile sociale. Sunt drepturi bneti lunare ce se acord per-
soanelor care i nceteaz activitatea datorit atingerii unei anumite
limite de vrst sau invaliditii, copiilor urmai pn la o anumit
vrst i soului supravieuitor avnd calitatea de urma, n vederea
asigurrii unor condiii decente de via.
n ara noastr, prin asigurrile sociale de stat se acord urm-
toarele pensii:
- pensia pentru munca depus i limit de vrst;
- pensia pentru pierderea capacitii de munc din cauz de
accident de munc sau boal profesional;
- pensia pentru pierderea capacitii de munc n afara procesului
de munc;
- pensia de urma;
- pensia suplimentar.
Acordarea pensiei pentru munca depus i limit de vrst
necesit ndeplinirea cumulativ a dou condiii: persoana s fi mplinit
vrsta la care se consider c nu mai exist capacitatea normal de
munc i s aib o anumit vechime n munc (vrsta i vechimea fiind
difereniate n funcie de sex, domeniul de activitate .a.).
Pensia pentru pierderea capacitii de munc din cauz de
accident de munc sau boal profesional (invaliditate) se acord
persoanelor ncadrate n munc i care, din cauza unor accidente de
munc survenite n timpul ndeplinirii sarcinilor de serviciu ori datorit
bolilor profesionale sau tuberculozei, i-au pierdut total sau n cea mai
mare parte capacitatea de munc. Accidentul de munc se asimileaz i
cu cel survenit n timpul deplasrii la i de la locul de munc i pe
traseul normal necesar acestei deplasri. Invaliditatea reprezint pier-
derea total sau parial a capacitii de munc, n mod definitiv sau pe
o mare durat de timp. n raport cu pierderea capacitii de munc,
exist trei grade de invaliditate; ncadrarea n oricare dintre acestea are
loc inndu-se seama de criterii cum sunt: natura, gravitatea, particulari-
tile i evoluia bolii; posibilitile de recuperare a capacitii de munc
n raport cu natura muncii prestate; elementele care pot duce la agrava-
rea bolii n cazul continurii activitii.
Pensia pentru pierderea capacitii de munc n afara procesului
de munc (invaliditate) se acord persoanelor care i-au pierdut
96
capacitatea de munc, total sau parial, din cauza unor accidente care au
avut loc n afara procesului de munc sau a unor boli obinuite. Pensia
se acord persoanelor ncadrate n munc, omerilor, celor care
ndeplinesc obligaii militare, existnd condiia ca persoanele n cauz
s aib o vechime minim n munc difereniat n raport cu vrsta i
sexul solicitantului. i n cazul acestui tip de pensie, se prevd trei grade
de invaliditate, n funcie de gravitatea acesteia.
Pensia de urma se acord copiilor i soului supravieuitor, dac
la data decesului persoana respectiv ntrunea condiiile pentru obine-
rea pensiei. Pensia de urma a soiei supravieuitoare se acord n cazul
ndeplinirii unor condiii legate de vrst, durat a cstoriei, numrul
copiilor rezultai din cstorie, capacitatea de munc i se acord doar n
cazul n care soia supravieuitoare nu se recstorete. Copiii au dreptul
la pensie de urma pn la vrsta de 16 ani, iar dac i continu studiile,
dreptul se prelungete pn la terminarea acestora, dar fr a depi
vrsta de 26 de ani.
Pensia suplimentar a fost instituit n ara noastr n anul 1967 i
are la baz principiul mutualitii ntre persoanele asigurate. Aceast
pensie se acord pensionarilor de asigurri sociale i pensionarilor
urmai, dac pensionarii i susintorii decedai au contribuit n timpul
activitii lor la alimentarea fondului bnesc destinat acestui scop.
Cuantumul pensiei suplimentare depinde de timpul ct s-a pltit contri-
buia, de mrimea contribuiei i nivelul salariului mediu tarifar lunar i
al veniturilor salariale.
b) Trimiterile la tratament i odihn reprezint o alt form de
ocrotire a cetenilor prin asigurrile sociale de stat, avnd un rol
important n prevenirea mbolnvirilor i refacerea sntii. Trimiterile
la odihn i tratament au loc pe baza prescripiilor medicale, acordndu-se
prioritate celor care lucreaz n condiii foarte grele sau vtmtoare,
celor suferinzi de boli cronice sau profesionale, invalizilor i celor cu
familii numeroase.
c) Indemnizaiile i ajutoarele de asigurri sociale. Aceast form
de ocrotire a cetenilor se concretizeaz n urmtoarele modaliti:
- indemnizaia pentru prevenirea mbolnvirilor, refacerea i
ntrirea sntii;
- indemnizaia n caz de pierdere temporar a capacitii de munc;
- indemnizaia n caz de maternitate;
97
- indemnizaia de natere;
- indemnizaia pentru creterea copilului pn la vrsta de doi ani;
- ajutorul n caz de deces.
d) Ajutorul de omaj constituie o form important de protecie
social, constnd ntr-o sum de bani care se stabilete i se acord
lunar, pe o perioad determinat, difereniat pe categorii de persoane i
vechime n munc, cu luarea n considerare a salariului minim pe
economie indexat sau a ultimului salariu tarifar avut, n scopul asigurrii
condiiilor materiale pentru persoanele apte de munc, dar crora le-a
ncetat contractul de munc. Ajutorul de omaj se acord n vederea
reintegrrii profesionale prin calificare, recalificare i perfecionare a
omerilor, precum i tinerilor care nu pot fi ncadrai n munc.
Ajutorul de omaj se pltete pe o durat de cel mult 270 de zile
calendaristice. Dac n aceast perioad direciile de munc i protecie
social organizeaz cursuri de calificare, recalificare, perfecionare sau
alte forme de pregtire profesional, omerii sunt obligai s le urmeze.
e) Alocaia de sprijin se acord persoanelor lipsite de mijloace de
ntreinere pe o perioad de maximum 18 luni de la expirarea perioadei
de acordare a ajutorului de omaj sau a ajutorului de integrare profesio-
nal. Se consider a fi lipsite de mijloace de ntreinere persoanele care
ntrunesc cumulativ urmtoarele condiii: nu dein mpreun cu membrii
familiei terenuri agricole i nu realizeaz mpreun cu membrii familiei
un venit mediu lunar pe membru de familie de cel mult 60% din salariul
de baz minim brut pe ar, impozitat.
f) Ajutorul de integrare profesional se pltete la cererea per-
soanelor ndreptite pentru o perioad de maximum 270 de zile. Dac,
n aceast perioad, direciile de munc i protecie social organizeaz
cursuri de calificare, recalificare sau alte forme de pregtire profe-
sional, beneficiarii ajutorului de integrare profesional sunt obligai s
le urmeze.

3.2.4. Veniturile i cheltuielile bugetului
asigurrilor sociale de stat

n ara noastr, ncepnd din anul 1991, bugetul asigurrilor
sociale de stat se ntocmete separat de bugetul de stat i se aprob de
Parlament odat cu acesta, ceea ce i confer autonomie deplin. Pn n
98
anul 1990, bugetul asigurrilor sociale era o parte component a
bugetului de stat, constituind un capitol distinct al aa-numitului buget
republican. Elaborarea i execuia bugetului asigurrilor sociale de stat
separat de bugetul central (bugetul de stat) constituie o realizare impor-
tant fa de practica din perioada precedent, deoarece permite ca
resursele acestuia s fie utilizate integral pentru ocrotirea cetenilor,
eventualele excedente urmnd s fie reportate n anii urmtori. Veni-
turile care se cuprind n acest buget nu pot fi utilizate pentru alte
cheltuieli bugetare dect pentru cele pentru care sunt repartizate prin
prevederile bugetului respectiv. Totodat, organelor asigurrilor sociale
de stat le revine obligaia ferm de a urmri modul de stabilire i de
ncasare a veniturilor sale, pentru a fi posibil plata pensiilor, ajutoarelor
i a celorlalte cheltuieli prevzute n bugetul asigurrilor sociale de stat.
Cuantumul fondurilor asigurrilor sociale de stat depinde, n
principal, de mrimea veniturilor realizate de personalul ncadrat n
munc (deoarece salariaii, agenii economici i instituiile calculeaz i
achit contribuiile pentru asigurri sociale n funcie de aceste venituri),
precum i de cota stabilit a se aplica. Creterea veniturilor personalului
n condiiile n care cotele rmn neschimbate este n msur s
contribuie la sporirea veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat
fr a distorsiona comportamentul angajailor i angajatorilor (n sensul
creterii rezistenei la plata contribuiei datorate).
Bugetul asigurrilor sociale de stat cuprinde la venituri sume
provenind din:
- contribuia pentru asigurrile sociale de stat;
- contribuia pentru asigurrile sociale datorate de unitile parti-
culare bazate pe liber iniiativ;
- contribuia parial a personalului salariat i a pensionarilor
pentru obinerea biletelor de tratament balnear i odihn;
- alte venituri (majorri i amenzi aplicate pentru neplata la timp
i integral a contribuiilor de asigurri sociale .a.);
- dobnzi pentru disponibilitile din conturi;
- excedentul din anul anterior (dac este cazul).
Contribuiile pentru asigurrile sociale de stat se pltesc lunar de
ctre agenii economici cu capital de stat, mixt i particular, instituiile
publice, ntreprinderile micii industrii, asociaiile cu scop lucrativ
(pentru salariaii lor), de ctre persoanele autorizate s desfoare o
99
activitate independent, precum i de ctre persoanele fizice care
angajeaz personal casnic sau pentru ngrijirea blocurilor de locatari.
Nivelul cotelor contribuiilor pentru alimentarea fondurilor asigu-
rrilor sociale de stat este determinat de urmtorii factori principali:
importana ramurii economice sau a domeniului de activitate; gradul de
periculozitate i toxicitate n care se presteaz munca; mrimea
salariilor; formele concrete de ocrotire a personalului, pensionarilor i a
familiilor acestora .a.
Contribuiile pentru asigurrile sociale pltite de ctre agenii
economici exprim relaii economice, al cror izvor de formare l
constituie munca prestat de lucrtorii respectivi. n cadrul bugetului
asigurrilor sociale de stat, contribuia pentru asigurrile sociale deine
partea cea mai important, reprezentnd peste 95% din total.
Contribuiile pentru asigurrile sociale se calculeaz asupra
fondului total de salarii, cuprinznd:
- salariile tarifare ale personalului unitilor economice (angajat
permanent, temporar sau ziler);
- drepturile bneti pentru concediile legale i suplimentare;
- salariile cuvenite lucrtorilor scoi din producie pentru a urma o
coal profesional i cele care se acord elevilor colilor profesionale
pentru perioada de practic n producie;
- onorariile pltite specialitilor pentru expertizele efectuate;
- sporurile de salarii (pentru vechimea n munc, pentru condiii
nocive sau periculoase de munc, pentru munca prestat suplimentar
peste programul de lucru, sporul pentru munca de noapte .a.);
- indemnizaiile de conducere;
- sumele prevzute a se acorda din fondul de participare a perso-
nalului la profitul ntreprinderii;
- drepturile bneti ce se acord personalului n perioada de timp
ct ndeplinete diferite obligaii de stat i obteti;
- premiile prevzute a se acorda personalului n cursul anului
(pentru realizri deosebite, pentru economii la materiale, energie, for
de munc).
Agenii economici includ contribuiile pentru asigurri sociale n
costurile produselor, lucrrilor sau n tarifele serviciilor. Pentru institu-
iile publice, sumele necesare achitrii contribuiilor de asigurri sociale
sunt alocate din bugetul de stat sau din bugetele locale, dup caz.
100
Contribuiile pentru asigurrile sociale datorate de unitile
particulare bazate pe libera iniiativ se pltesc de ctre patronii
micilor ntreprinderi, salariaii acestora, membrii asociaiilor familiale,
membrii asociaiilor cu scop lucrativ, precum i de ctre persoanele care
desfoar o activitate independent autorizat. Baza de calcul o consti-
tuie salariul fix, care, mpreun cu drepturile ce se acord prin asigur-
rile sociale de stat, se stabilesc n contractul de munc. Contribuia se
calculeaz prin aplicarea unei cote asupra salariului fix, inclusiv
impozitul aferent acestuia. Calcularea contribuiei i depunerea docu-
mentelor de virare la bugetul asigurrilor sociale de stat se efectueaz
lunar, odat cu plata chenzinei a doua a salariilor.
Contribuiile salariailor i pensionarilor care merg la tratament
i odihn se stabilesc difereniat, n funcie de staiune, sezon, profilul
tratamentului, durata sejurului, categoria de confort, mrimea salariilor
tarifare lunare sau cuantumul pensiei. Cuantumurile veniturilor provenind
din aceste contribuii sunt foarte reduse, reprezentnd aproximativ 1% din
totalul veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat.
Contribuia pentru pensia suplimentar este o form de partici-
pare a salariailor, cooperatorilor i a altor persoane la alimentarea unui
fond din care, la pensionare, pe lng pensia de baz, se acord i o
pensie suplimentar. Stabilirea acestei contribuii are la baz principiul
mutualitii ntre angajaii agenilor economici i instituiilor. Contribu-
ia pentru pensia suplimentar se pltete de ctre toi salariaii cuprini
n sistemul asigurrilor sociale, pentru sumele ncasate drept salarii de
baz, la care se adaug diversele sporuri temporare sau permanente.
Bugetul asigurrilor sociale de stat se mai alimenteaz i din alte veni-
turi, cum sunt: sumele rezultate din lichidarea debitelor din anii anteri-
ori; restituirea subveniilor acordate staiunilor balneare n anii prece-
deni i nefolosite; majorrile i amenzile aplicate pentru neplata la timp
i integral a contribuiilor pentru asigurri sociale; restituirea unor
sume pltite din eroare, pensii neachitate i prescrise, excedentul anului
precedent care se reporteaz pe anul urmtor etc.
Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale se concretizeaz, n
principal, n:
- pensiile pltite prin oficii de pensii sau prin ntreprinderi;
- indemnizaiile pentru incapacitate temporar de munc;
101
- indemnizaiile n caz de maternitate i pentru ngrijirea copilului
bolnav;
- indemnizaiile pentru creterea i ngrijirea copilului pn la
mplinirea vrstei de doi ani;
- ajutoarele sociale;
- acordarea biletelor de tratament balnear i odihn;
- cheltuielile cu plata ajutorului de omaj, a alocaiei de sprijin, a
ajutorului de integrare profesional etc.
La partea final, bugetul asigurrilor sociale de stat cuprinde
diferena dintre venituri i cheltuieli (excedent sau deficit).
Fundamentarea bugetului asigurrilor sociale de stat se bazeaz pe
prognoze anuale privind nivelul mediu al pensiilor, salariilor i altori
factori economici. n anii tranziiei, evoluia accentuat a inflaiei i
omajului a condus la modificri importante ale veniturilor i cheltuie-
lilor bugetului asigurrilor sociale, cu efecte nefavorabile (uneori
imprevizibile) asupra echilibrului bugetar lunar i anual.
Bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz i administreaz
de ctre Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale. Pentru nscrierea i
aprobarea cheltuielilor n buget, este necesar s se stabileasc sursele
din care acestea urmeaz s fie efectuate. Pe baza datelor proprii i a
celor primite de la direciile de munc i solidaritate social judeene i
a municipiului Bucureti, ministerul de resort elaboreaz proiectul
bugetului asigurrilor sociale de stat pentru anul urmtor. Lucrrile
privind elaborarea proiectului ncep din perioada iulie-august a anului
anterior. Proiectul de buget al asigurrilor sociale (avizat de Ministerul
Finanelor Publice) se depune la Guvern pentru a fi examinat i a i se
aduce eventuale amendamente, dup care se nainteaz Parlamentului,
pn la 30 noiembrie, pentru dezbatere i adoptare.
n cadrul Parlamentului, proiectul bugetului asigurrilor sociale de
stat este analizat mai nti de ctre comisiile permanente de buget-fi-
nane ale celor dou camere, urmrindu-se nivelul veniturilor i cheltu-
ielilor, precum i implicaiile n plan social, economic i politic.
Dup votarea bugetului asigurrilor sociale de ctre Parlament,
urmeaz faza execuiei de cas, care const n ncasarea, pstrarea i
eliberarea resurselor n vederea efecturii cheltuielilor. Sub aspect
teoretic-organizatoric, execuia de cas a bugetului asigurrilor sociale
de stat se realizeaz prin sistemul de trezorerie sau prin sistemul bancar.
102
Pentru buna execuie a veniturilor bugetului asigurrilor sociale
de stat este necesar intensificarea controlului exercitat de ctre direc-
iile de munc i solidaritate social asupra calculrii corecte, virrii
integrale i la timp de ctre pltitori (persoane fizice i ageni economici
care utilizeaz munca salariat) a contribuiei pentru asigurrile sociale.
Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat se efectueaz pe
baza creditelor bugetare care se repartizeaz direciilor de munc i
solidaritate social judeene i a municipiului Bucureti. Creditele buge-
tare de asigurri sociale sunt administrate de ctre ordonatorii de credite
bugetare.
Ordonatorul de credite bugetare este persoana mputernicit s
ndeplineasc o funcie de conducere ntr-o instituie de stat i creia i
s-a conferit dreptul de a dispune de credite bugetare.
Creditul bugetar este suma anual, prevzut la partea de chel-
tuieli a bugetului, aprobat pentru efectuarea diferitelor cheltuieli cu-
prinse n subdiviziunile clasificaiei bugetare (pensii, indemnizaii etc.).
Creditele bugetare se prevd n buget cu destinaii precise, sunt repar-
tizate pe titulari i nu pot fi depite.
Ordonatorii de credite sunt rspunztori de utilizarea creditelor
bugetare, de realizarea veniturilor, de folosirea conform legii a sumelor
primite de la bugetul asigurrilor sociale de stat, de integritatea
bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc, de organizarea i
inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a drilor de seam
contabile asupra execuiei bugetare.

3.3. Bugetele locale

Finanele publice locale ocup n prezent un loc esenial n procesul
transformrii societilor moderne, care sunt angajate n realizarea des-
centralizrii colectivitilor teritoriale. Parte integrant a finanelor publi-
ce, finanelor locale li s-a acordat mult timp un rol secundar, pentru ca
relativ recent s se recunoasc locul real pe care l ocup n cadrul rela-
iilor financiare i influena pe care o exercit asupra economiei naionale.
n majoritatea rilor dezvoltate, finanele publice locale au luat o am-
ploare deosebit, corespunztor responsabilitilor din ce n ce mai
extinse acordate colectivitilor locale.

103
3.3.1. Organizarea administraiilor publice locale

Comunitile locale reprezint colectiviti umane delimitate din
punct de vedere administrativ i teritorial i care dispun de autoriti
publice diferite de cele ale statului. Comunitile locale i cunosc (mai
bine dect autoritile centrale) att posibilitile proprii de procurare a
resurselor financiare, ct i nevoile privind cheltuielile ce trebuie acope-
rite pentru furnizarea de servicii publice pe plan local. De aceea, consoli-
darea autonomiei locale a devenit o preocupare major n statele demo-
cratice, unde crete interesul pentru aplicarea principiului descentralizrii
serviciilor publice prin legiferarea transmiterii unor competene sporite
organelor puterii i administraiei locale.
Adaptarea structurilor clasice de organizare administrativ la
exigenele statului modern, care i asum furnizarea unei game largi de
servicii i constituirea unei infrastructuri adecvate, reprezint unele
dintre direciile eseniale ale mbuntirii finanelor publice locale.
Organizarea administrativ este influenat de aciunea unor fac-
tori cum sunt:
- factori structurali: stat unitar sau federal;
-factori funcionali: administraie centralizat sau descentralizat;
- organizarea politic: monarhie, republic.
n funcie de mrimea teritoriului, de numrul de locuitori, pre-
cum i de tradiii, pot fi adoptate soluii moderne n ceea ce privete
numrul nivelurilor de organizare, precum i distribuirea autoritii,
astfel nct s se asigure creterea eficacitii aciunilor administrative,
adecvarea soluiilor preconizate, paralel cu evitarea expansiunii aparatu-
lui administrativ.
Organizarea administraiilor locale reclam realizarea a dou
procese eseniale de constituire i de instituire, care le confer cadrul
structural de manifestare.
Procesul de constituire vizeaz modul de creare a autoritilor
locale. n principiu, pot exista dou categorii de organe: deliberative,
formate din reprezentanii alei direct de ctre ceteni, i executive,
alese fie direct de ceteni, fie indirect de organele deliberative. Organul
deliberativ este consiliul local (judeean, municipal), iar organul execu-
tiv este primarul; ntre cele dou organe se stabilesc diverse relaii,
intermediate adesea de o multitudine de comisii, colegii, birouri etc.,
104
avnd funcii de elaborare, prelucrare, informare. Realizarea acestor
funcii, precum i exprimarea actului de decizie al celor dou organe
reclam existena unor servicii de documentare, formare i perfecio-
nare, secretariat, eviden financiar-contabil, informatic etc., din a
cror interaciune deriv mbuntirea calitii activitii administra-
iilor publice locale.
Procesul de instituire vizeaz distribuirea atribuiilor (sarcini,
autoritate ierarhic, responsabiliti) la nivelul administraiilor publice
locale.
Pentru asigurarea echilibrului necesar, la distribuirea atribuiilor
ntre administraia central i cea local, ndeosebi a autoritii ierarhice,
trebuie avute n vedere cinci criterii eseniale:
- oportunitatea vizeaz: calitatea actului administrativ; capacita-
tea de soluionare a sarcinilor; operativitatea i adecvarea execuiei .a.
- eficacitatea se refer la: asigurarea corelaiei dintre obiectivele i
mijloacele disponibile; utilizarea personalului; costurile i beneficiile;
gradul de austeritate; evitarea suprapunerii n luarea deciziei etc.;
- subsidiaritatea vizeaz ntrirea autonomiei i autoritii locale,
precum i descentralizarea serviciilor publice;
- democraia reclam participarea cetenilor la luarea deciziilor i
corelarea autoritii acordate cu sarcinile asumate;
- omogenizarea (apropierea) condiiilor de via se refer la
repartizarea corect i la standardizarea serviciilor publice pe ntregul
teritoriu al rii, precum i la uniformizarea practicilor administrative.

3.3.2. Descentralizarea i autonomia local

Numeroase state europene i restructureaz administraia public
n sensul ntririi i extinderii autonomiei i eficacitii administraiilor
publice locale. Oportunitatea adoptrii unor reforme administrative de
acest gen este impus i de perspectiva integrrii n Uniunea European,
care presupune crearea compatibilitilor i funcionalitilor necesare
proceselor de regionalizare i teritorializare transnaionale.
n ara noastr, administraia public local este organizat i
funcioneaz conform urmtoarelor principii:
- descentralizarea serviciilor publice, prin care se nelege scoa-
terea acestora din subordinea autoritilor centrale sau locale i organi-
105
zarea lor n mod autonom, avnd patrimoniu propriu i conducere
proprie, ceea ce contribuie la creterea rspunderii directe a acestora
pentru activitatea desfurat;
- eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, care
presupune alegerea consiliilor locale i consiliului judeean prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat;
- legalitatea, care presupune ca toate aciunile ntreprinse de
autoritatea local s fie n conformitate cu legea;
- consultarea cetenilor n probleme locale de interes deosebit,
care se realizeaz prin referendum sau alte mijloace stabilite de
autoritile locale.
Aplicarea n practic a acestor principii intr n atribuiile consi-
liilor locale i ale primarilor, fiind reglementate prin Legea administra-
iei publice locale
Descentralizarea poate s fie mijlocul prin care toate unitile
administrativ-teritoriale i pot controla mai bine evoluia i i pot
mobiliza mai eficient pe cei implicai: persoane fizice i juridice. Des-
centralizarea deciziilor i responsabilitilor este de natur s produc
transferuri de competene i sarcini de la nivelul administraiei centrale
spre cel al administraiei locale.
Sfera competenelor i sarcinilor administraiilor locale produce
efecte asupra nivelului i structurii cheltuielilor i resurselor financiare.
n ceea ce privete transferul competenelor de la autoritatea central la
cea local, trebuie respectate unele cerine, i anume:
- nlturarea oricror suprapuneri de competene ntre unitile
teritoriale i administraia central;
- nsoirea transferului de competene cu un transfer de mijloace
financiare care s susin ndeplinirea sarcinilor ce trebuie realizate;
- corelarea transferurilor de competene cu situaia concret a
colectivitilor locale (dotare tehnic, populaie etc.).
Descentralizarea corespunde unor transformri economice i so-
ciale n sensul stimulrii modalitilor de dezvoltare. Astfel, ntr-o eco-
nomie de pia, descentralizarea poate fi un factor al dezvoltrii, ntru-
ct, pe de o parte, implementeaz reelele de comunicaii, punnd n
valoare resurse specifice i permind realizarea unei producii variate,
iar pe de alt parte, faciliteaz cooperarea dintre instituii, ntreprinderi
i colectiviti teritoriale.
106
Dezvoltarea local prezint unele caracteristici, cum sunt:
- vizeaz domenii diverse: economic, social, cultural;
- aduce n atenie teritorii ale cror dimensiuni i statut nu sunt, n
general, echivalente;
- implic asocierea tuturor celor care particip la viaa economic
i social, n vederea stabilirii proiectelor;
- depinde de importana capacitilor ntreprinderilor locale;
- necesit rapiditate n asigurarea informrii i specializrii; dac
reelele de informare i comunicare sunt deficitare, se reduc ansele
unor proiecte izolate s intre n contact cu alte proiecte.
Descentralizarea serviciilor publice i consolidarea unei reale
autonomii a colectivitilor locale reprezint garania implementrii
democraiei funcionale.
Problematica general a autonomiei locale pentru statele europene
face obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale, ntocmit de
Consiliul Europei i deschis semnrii sale, conform conveniei ncheia-
te ntre statele membre, din octombrie 1985. Principiile generale ale
autonomiei formulate n Carta European sunt:
- colectivitile locale au dreptul, n cadrul politicii economice
naionale, la resursele proprii adecvate, de care s poat dispune liber, n
vederea exercitrii atribuiilor lor;
- resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s fie
proporionale cu responsabilitile stabilite pentru ele prin Constituie
sau lege;
- cel puin o parte din resursele financiare ale colectivitilor
locale trebuie s provin din impozite i taxe locale, n proporiile
stabilite prin lege;
- sistemul resurselor de care dispun comunitile locale trebuie s
fie suficient de diversificat i dinamic, astfel nct s permit urmrirea
evoluiei reale a costurilor pe care le implic exercitarea competenelor
proprii;
- protecia colectivitilor locale mai slabe din punct de vedere
financiar impune instituirea unor proceduri de ajustare sau a altor m-
suri echivalente care s corijeze efectele repartiiei inegale a potenia-
lelor surse de finanare. Asemenea msuri nu trebuie s reduc libertatea
de opinie a colectivitilor locale n cadrul responsabilitilor care le
revin;
107
- colectivitile locale trebuie s fie consultate, ntr-o manier adec-
vat, asupra modalitilor n care le vor fi alocate resursele redistribuite;
- subveniile acordate colectivitilor locale nu trebuie s fie des-
tinate, pe ct posibil, finanrii unor proiecte expres specificate. Acorda-
rea subveniilor nu trebuie s aduc atingere libertii fundamentale a
autoritilor locale de a-i stabili politici proprii n domeniul lor de
competen;
- legiferarea accesului colectivitilor locale la piaa naional de
capital, n scopul finanrii propriilor obiective de investiii.
Modalitile de organizare local sunt foarte diverse; astfel,
corespunztor dreptului administrativ, sistemele organizrii locale se
clasific n:
- autonomie complet, care confer comunitilor locale libertatea
deplin n administrarea intereselor lor, fr niciun control din partea
autoritii centrale;
- autonomie limitat, care presupune rezolvarea pe plan local a
problemelor principale curente, la care se adaug exercitarea, din partea
autoritilor centrale, a unui control asupra unor probleme majore,
prevzute n mod expres n legislaie;
- tutela, care const n rezolvarea de ctre autoritile centrale a
problemelor de interes local, administraiei locale revenindu-i
competene doar n aciuni de nsemntate redus.
Necesitatea sporirii autonomiei locale este impus de urmtoarele
circumstane:
- existena unei diferenieri spaiale a nevoilor i preferinelor
indivizilor i colectivitilor, ceea ce impune adecvarea finanelor
publice locale la condiiile locale, n vederea satisfacerii acestor nevoi;
- cunoaterea mai exact la nivel local a nevoilor colectivitii i
posibilitatea acesteia de a aciona mai operativ pentru satisfacerea lor;
- implementarea autonomiei locale corespunde principiului econo-
miei de pia conform cruia fiecare iniiativ trebuie susinut n scopul
creterii eficienei;
- administrarea unui mare numr de proiecte (adesea specifice) se
poate realiza mai eficient n condiiile funcionrii autonomiei locale.
Autonomia local se bazeaz pe:
- existena unor organe proprii de administrare reprezentnd
interesele cetenilor comunitii respective;
108
- perceperea de impozite i taxe de la comunitatea local, n
conformitate cu legislaia n vigoare;
- posibilitatea de a ntreprinde sau antrena pe teritoriul su orice
activitate considerat necesar i dorit de comunitatea n cauz (cu
condiia s nu fie interzis de lege).
Transpunerea n practic a acestor principii este posibil doar n
condiiile n care, la nivel local, exist o capacitate de finanare
adecvat, metodele de finanare local fiind stabilite la nivel central. Ca
urmare, prin legislaia fiscal, statul deleag autoritilor locale dreptul
de a stabili impozite, astfel nct s se asigure un echilibru ntre activi-
tile pe care acestea le pot desfura i sursele fiscale de care dispun.
n ara noastr, autonomia local este consfinit chiar prin
Constituie. De asemenea, n ultimul deceniu s-au luat unele msuri
pentru accentuarea descentralizrii i autonomiei locale, prin adoptarea
urmtoarelor legi:
- Legea nr. 68/1991 privind administraia public local,
nlocuit prin Legea nr. 215/2001 privind administraia public local;
- Legea nr.10/1991 privind finanele publice, nlocuit cu Legea
nr. 72/1996 privind finanele publice. ncepnd cu 1.01.2003 a intrat n
vigoare Legea finanelor publice nr. 500/2002;
- Legea nr. 189/1998 privind finanele publice locale;
- OUG nr. 45/2003 privind finanele publice locale.
n general, prin aceste reglementri s-a urmrit atingerea unor
obiective ca:
- delimitarea patrimoniului public aflat n proprietatea primriilor
de patrimoniul statului;
- crearea instrumentelor administrative necesare autoritilor
locale pentru ndeplinirea atribuiilor care le revin;
- asigurarea condiiilor pentru asumarea responsabilitilor n ceea
ce privete dezvoltarea localitilor.

3.3.3. Finanarea administraiilor publice locale

n ceea ce privete sistemul finanelor publice locale, o caracte-
ristic general pentru majoritatea rilor europene const n marea
eterogenitate. Aceast diversitate, mult mai accentuat dect cea a fi-
nanelor naionale, se explic i prin faptul c, la nivel local, efectele
109
integrrii europene se resimt n mod indirect i ntr-o msur mult mai
redus. Diversitatea modalitilor de finanare deriv din situaiile foarte
diverse privind structura colectivitilor locale, pe de o parte, i situaia
finanelor locale (natura impozitelor locale, volumul i destinaia cheltu-
ielilor publice), pe de alt parte.
Autonomia local i gestionarea proprie a unitilor administrativ-
teritoriale sporesc rolul bugetelor locale, n sensul crerii condiiilor
pentru autonomia financiar a acestora. Modul de funcionare a finan-
elor locale este n strns corelaie cu autonomia administraiilor locale.
Autonomia financiar reprezint dreptul unitilor administrativ-
teritoriale de a avea resurse financiare proprii i de a le folosi pentru
realizarea intereselor locale. Aspectul principal al consolidrii autono-
miei financiare este sporirea bazei proprii de venituri, deoarece auto-
nomia local real este de neconceput fr resurse financiare corespun-
ztoare.
n ara noastr, n anul 1993, a nceput transpunerea n practic a
dezideratului privind autonomia financiar, prin adoptarea unor msuri
cum sunt:
- trecerea unor categorii de venituri de la bugetul central la
bugetele locale (taxa asupra mijloacelor de transport ale persoanelor
juridice; taxe de timbru de la persoane juridice; taxe privind examenul
de conducere auto, eliberarea permiselor de conducere sau alte venituri
privind circulaia pe drumurile publice etc.);
- stabilirea unor cote defalcate din impozitul pe salarii (care este
un venit al bugetului de stat) pentru alimentarea bugetelor judeelor i al
municipiului Bucureti; ulterior, odat cu schimbarea impozitrii
cedulare cu cea global a veniturilor persoanelor fizice, se transfer cote
din impozitul pe venit. De asemenea, ncepnd din anul 2003,
colectivitile locale beneficiaz i de cote defalcate din taxa pe valoarea
adugat;
- nominalizarea unor categorii de instituii publice (din domeniile
sntii, nvmntului, asistenei sociale .a.) pentru care cheltuielile
privind materialele sau prestrile de servicii s fie acoperite din sursele
financiare ale bugetelor locale;
- limitarea transferurilor de la bugetul de stat ctre bugetele locale
i direcionarea acestora, cu prioritate, spre asigurarea proteciei sociale
a populaiei sau finanarea parial sau integral a unor lucrri de
110
investiii de interes local (centrale i puncte termice, alimentare cu ap,
canali-zare, staii de epurare a apei, amenajri hidrotehnice locale,
construcia i modernizarea de drumuri, poduri etc.);
- includerea unor fonduri speciale, administrate n regim extrabu-
getar, n bugetele locale (cum a fost cazul sumelor rezultate din vnza-
rea locuinelor construite din fondurile statului).
n acest fel, pe lng veniturile proprii (nominalizate prin legile
bugetare), autoritile administraiilor publice locale dispun, prin buge-
tele lor, att de transferuri de la bugetul central, ct i de sume defalcate
din impozite care alimenteaz bugetul de stat.
Tipologic i structural, exist cinci surse principale de venituri ale
bugetelor locale:
- impozite i taxe locale exclusive;
- taxe i tarife pentru serviciile administraiei locale, ncasate n
schimbul furnizrii unor servicii publice de interes local;
- transferuri financiare de la alte niveluri de activitate;
- mprumuturi;
- alte surse de venituri.

3.3.4. Procesul bugetar la nivel local

Procesul bugetar la nivel local (ca i cel de la nivel central) se
deruleaz n conformitate cu prevederile Constituiei rii, Legii admi-
nistraiei publice locale i Legii privind finanele publice locale, aceasta
din urm stabilind n mod concret atribuiile i obligaiile fiecrei insti-
tuii publice implicate n diverse etape ale procesului bugetar.
Instrumentele de planificare i conducere a activitii financiare a
unitilor administrativ-teritoriale sunt bugetele locale.
Bugetul local reprezint actul n care se nscriu veniturile i
cheltuielile colectivitilor locale, pe o perioad de un an. Bugetele
locale sunt bugetele unitilor administrativ-teritoriale care au
personalitate juridic. Fiecare comun, ora, municipiu, sector al
municipiului Bucureti, jude, precum i municipiul Bucureti
ntocmesc buget propriu, n condiii de autonomie, ntre bugetele
consiliilor locale i cele ale consiliilor judeene neexistnd relaii de
subordonare.
111
Structura bugetelor reflect gradul de autonomie a administraiei
locale fa de autoritatea central, precum i relaiile existente ntre
diverse administraii teritoriale.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preedin-
ii consiliilor judeene, primarul general al municipiului Bucureti i
primarii celorlalte uniti administrativ-teritoriale. Conductorii institu-
iilor publice cu personalitate juridic din subordinea fiecrui consiliu
local sunt, dup caz, ordonatori de credite secundari sau teriari. Ordo-
natorii principali, secundari sau teriari au urmtoarele atribuii n pro-
cesele de elaborare i execuie a bugetelor locale:
- elaborarea proiectului de buget propriu;
- repartizarea creditelor bugetare aprobate pe unitile ierarhice
inferioare (este cazul ordonatorilor primari i secundari);
- urmrirea modului de ncasare a veniturilor;
- urmrirea necesitii, oportunitii i legalitii angajrii i utili-
zrii creditelor bugetare n limita i cu destinaia aprobate prin bugetul
propriu;
- asigurarea integritii bunurilor aflate n administrare;
- organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la
termen a bilanurilor contabile i a conturilor de execuie bugetar.
Proiectele bugetelor locale se elaboreaz pe baza proiectelor de
bugete proprii ale administraiei publice locale, ale instituiilor i
serviciilor publice de subordonare local, n etapele prevzute pentru
bugetul de stat. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale
prezint proiectele bugetelor locale direciilor generale ale finanelor
publice i controlului financiar de stat (DGFPCFS) pn la data de 15
mai a fiecrui an, iar acestea urmeaz s depun la Ministerul Finanelor
Publice proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeului, respectiv al
municipiului Bucureti, pn la data de 1 iunie a fiecrui an.
Dup examinarea acestora, Ministerul Finanelor Publice, cu
acordul Guvernului, comunic DGFPCFS, pn la data de 1 iulie, limi-
tele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, transferu-
rile cu destinaie special, precum i criteriile de repartizare a acestora
ntre administraiile locale.
Pe baza valorilor primite, ordonatorii principali de credite
elaboreaz noile propuneri pentru proiectul bugetului, pe care le depun
la DGFPCFS (unde se primesc bugetele pe ansamblul judeului) i, n
112
continuare, la Ministerul Finanelor Publice. Proiectele bugetelor locale
se prezint spre aprobare consiliilor locale, judeene i al municipiului
Bucureti, dup caz, n termen de cel mult 30 de zile de la intrarea n
vigoare a legii anuale a bugetului de stat.
Pe parcursul exerciiului bugetar, consiliile locale au posibili-
tatea aprobrii unor rectificri ale bugetelor locale, n termen de 30 de
zile de la intrarea n vigoare a rectificrii bugetului de stat, precum i
ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali
de credite.
Execuia anual a bugetelor locale este reflectat n conturile
anuale de execuie, pe care ordonatorii principali de credite le ntocmesc
i le prezint spre aprobare consiliilor locale, pn la data de 31 mai a
anului urmtor. Conturile anuale de execuie a bugetelor locale au
urmtoarea structur: la venituri prevederi bugetare aprobate anual,
prevederi bugetare definitive, ncasri realizate; iar la cheltuieli credite
aprobate iniial, credite definitive, pli efectuate.
Execuia de cas a bugetelor locale se efectueaz prin unitile
teritoriale ale Trezoreriei statului.
Eventualele excedente bugetare obinute la nivel local se utili-
zeaz pentru urmtoarele scopuri: rambursarea mprumuturilor
restante, plata dobnzilor i a comisioanelor (dac este cazul) i
constituirea fondului de rulment. Acesta se pstreaz ntr-un cont
distinct deschis la Trezorerie i poate fi utilizat temporar, pentru
acoperirea unor goluri de cas (provenite din decalajele nregistrate
ntre veniturile i cheltuielile anului curent), precum i pentru
acoperirea definitiv a deficitului bugetar rezultat la finele exerciiului
bugetar (dac este cazul).
Controlul realizrii prevederilor din bugetele locale aprobate
revine camerelor de conturi judeene, care urmresc, n principal:
- exactitatea i realitatea bilanurilor contabile i a conturilor de
profit i pierderi;
- utilizarea fondurilor alocate de la bugetul de stat sau din fondu-
rile speciale, conform destinaiei stabilite;
- calitatea gestiunii economico-financiare a unitilor administra-
tiv-teritoriale sau a instituiilor publice din subordine.

113
3.4. Fondurile speciale

Ca o excepie de la principiul clasic al unitii bugetare, ncepnd
din anul 1990, anual sunt aprobate veniturile i cheltuielile fondurilor
speciale, care se constituie n afara bugetului de stat i care au destinaii
clar precizate prin legi specifice. Fondurile speciale funcioneaz pe
principiul bugetelor anex i difer de la un an la altul ca numr i
dimensiune, n raport cu scopurile pentru care se constituie. Conform
Legii finanelor publice, fondurile speciale sunt integrate n sistemul
unitar de bugete care se constituie i gestioneaz anual, n condiiile
asigurrii echilibrului financiar.
De asemenea, n Legea finanelor publice se precizeaz:
Fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie n afara
bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat. Proiectele
bugetelor fondurilor speciale se elaboreaz de ctre Ministerul
Finanelor pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite,
responsabili cu gestionarea fondurilor respective. Elaborarea i execuia
bugetelor fondurilor speciale se efectueaz potrivit legilor de constituire
a acestor fonduri i prevederilor din prezenta lege.
Constituirea acestor fonduri este legat de anumite situaii con-
juncturale sau speciale pentru rezolvarea crora se utilizeaz, urmnd
ca, la atingerea obiectivului propus, fondul respectiv s i nceteze acti-
vitatea. Aceast procedur este specificat n Legea finanelor publice:
Pe msura stabilizrii i restructurrii sectoarelor economice i buge-
tare, Guvernul analizeaz i propune Parlamentului desfiinarea fonduri-
lor speciale constituite n afara bugetului de stat ori a bugetului asigur-
rilor sociale, sau includerea acestora n bugetele respective. Fondurile
speciale rspund unor nevoi temporare, specifice fiecrui program de
guvernare, i de aceea ele difer, ca numr i destinaie, de la o perioad
la alta.
Fondurile speciale se constituie pe seama unor venituri fiscale de
tipul contribuiilor i impozitelor indirecte cu afectaie special (contri-
buia pentru pensia suplimentar, contribuia la fondul pentru plata aju-
torului de omaj, taxa pentru drumuri, ncasri din comisionul vamal),
precum i din venituri nefiscale stabilite n raport cu destinaia fiecrui
fond (de exemplu, venituri din aplicarea unei cote asupra volumului de
prime brute n cazul fondului special pentru protejarea asigurailor).
114
Evidenierea constituirii i utilizrii fondurilor speciale se urm-
rete, n general, prin sistemul de trezorerie, cu ajutorul unor conturi
separate (de exemplu, execuia bugetului Fondului special pentru pro-
tejarea asigurailor nu se urmrete prin Trezorerie). Prin Trezoreria
finanelor publice, se asigur un control riguros privind constituirea i
utilizarea fondurilor speciale prin intermediul serviciului de control i
eviden a cheltuielilor.
n cazul fondurilor speciale echilibrate prin subvenii de la bugetul
de stat, soldurile rezultate din execuia acestora i neutilizate pn la
sfritul anului se regularizeaz cu bugetul de stat, n limita subveniilor
acordate; diferena se reporteaz n anul urmtor, cu pstrarea
destinaiei iniiale, dac legea nu prevede altfel.
Cuprinznd alturi de verigile bugetului public naional i
bugetele fondurilor speciale, bugetul general consolidat reflect, la
nivelul unui an, valoarea integral a fluxurilor financiare publice de
formare a veniturilor fiscale i nefiscale i de repartizare a acestora pe
destinaii, n conformitate cu nevoia social i cu obiectivele de
politic financiar.

1. Ce este bugetul general consolidat?.
2. Ce reprezint bugetul public?
3. Prezentai sistemele bugetare n statele de tip unitar i n cele de
tip federal.
4. Prezentai definiia general a bugetului public.
5. Ce alte categorii de bugete mai pot fi elaborate de organele
statului ? Definii fiecare categorie n parte.
6. Ce categorii de bugete sunt elaborate n Romnia n conformi-
tate cu prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanele publice?
7. n ce const rolul alocativ al bugetului?
8. Comentai rolul (re)distributiv al bugetului.
9. La ce se refer rolul de reglare al bugetului?
10. Comentai necesitatea bugetului Asigurrilor Sociale de Stat.
11. Care este documentul european care conine problematica
autonomiei locale?
12. Ce reprezint fondurile speciale?
115
1. Care dintre urmtoarele enunuri nu coincide cu ceea ce repre-
zint bugetul statului?
a) plan financiar la nivel macroeconomic, pe termen scurt;
b) instrument contabil i financiar;
c) un act juridic;
d) un act politic;
e) instrument la ndemna agenilor economici.
Rspuns: e
2. Care dintre urmtoarele enunuri coincid(e) cu rolul finanelor
publice?
a) alocativ;
b) redistributiv;
c) de reglare;
d) de echitate orizontal i vertical;
e) de neutralitate.
Rspuns: a,b,c
3. Care dintre urmtoarele enunuri nu reprezint o verig a buge-
tului general consolidat?
a) bugetul asigurrilor sociale de stat;
b) bugetul de stat;
c) bugetul societilor de asigurri i reasigurri;
d) bugetele locale;
e) bugetele fondurilor speciale.
Rspuns: c
4. Caracterul de buget consolidat decurge din:
a) tehnica ntocmirii lui, adic eliminarea transferurilor dintre
diferitele categorii de bugete;
b) funcia de redistribuire a bugetului;
c) faptul c nsumeaz veniturile i cheltuielile bugetelor com-
ponente;
d) posibilitatea de a oferi informaii reale asupra veniturilor i
cheltuielilor publice dintr-o anumit perioad;
e) niciunul dintre rspunsurile de mai sus nu este adevrat.
Rspuns: a
116

Capitolul 4. SISTEMUL CHELTUIELILOR
PUBLICE

4.1. Coninutul i clasificarea cheltuielilor publice
4.2. Indicatori de analiz a cheltuielilor publice: nivel, structur,
dinamic
4.3. Factori de influen i consecinele creterii cheltuielilor publice
4.4. Eficiena cheltuielilor publice

Concepte-cheie
- cheltuieli publice
- cheltuieli bugetare
- factori de influen a cheltuielilor publice
- clasificaia cheltuielilor publice
- clasificaia economic
- clasificaia funcional

Pentru realizarea practic a deciziilor publice, statul, colectivitile
locale i alte entiti publice ocazioneaz costuri financiare, cunoscute
ca fiind cheltuieli publice. Ele reflect opiunile politice ale statului
(guvernului).
Cheltuielile publice sunt ocazionate de realizarea rolului statului
ca autoritate public i ca actor economic, fiind suportate de ctre toi
cetenii acestuia, n proporii diferite. Deoarece rolul statului este atins
prin intermediul politicilor publice pe care autoritile publice le
transpun n via, cheltuielile publice pot fi considerate ca reprezentnd
costurile realizrii politicilor publice. Toate aceste componente sau
politici sunt semnificative n privina ocazionrii de cheltuieli menite s
acopere nevoi de interes general (educaie, sntate, aprare naional,
ordine public, siguran naional, protecie social etc.).

117
4.1. Coninutul i clasificarea cheltuielilor publice

Prin cheltuielile publice se concretizeaz cea de-a doua faz a
funciei de repartiie a finanelor publice, i anume, aceea de repartizare
a resurselor financiare publice pe diverse destinaii. Utilizarea pro-
priu-zis a acestor resurse pentru nfptuirea obiectivelor cuprinse n
programele guvernamentale privind activitatea economic, social,
cultural sau de alt natur, se reflect n cheltuielile publice. Prin
cheltuielile publice, statul acoper necesitile publice de bunuri i
servicii considerate prioritare n diverse perioade.

4.1.1. Coninutul cheltuielilor publice

Cheltuielile publice exprim relaii economico-sociale n form
bneasc, manifestate ntre stat, pe de o parte, i persoane fizice i juri-
dice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor finan-
ciare ale statului, n scopul ndeplinirii funciilor acestuia.
Concret, cheltuielile publice se materializeaz n pli efectuate de
stat pentru ndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii
publice generale, aciuni social-culturale, aprare naional, ordine
public, aciuni economice etc.
Pentru a defini mai clar conceptul de cheltuieli publice, este util
o paralel ntre cheltuielile pentru bunuri i servicii private i cheltuie-
lile pentru bunuri i servicii publice. Pentru cheltuielile private sunt
specifice urmtoarele aspecte:
- asigur satisfacerea unor preferine individuale, avnd la baz
opiunea individual;
- privesc pli efectuate pentru a obine n schimb bunuri i servicii;
- mrimea lor depinde de nclinaia individual spre consum a
membrilor societii;
- sunt efectuate direct de beneficiarul bunurilor i serviciilor, care
cunoate preul pltit.
Spre deosebire de cheltuielile private, cheltuielile publice:
- urmresc satisfacerea unor preferine colective, stabilite pe baza
opiunilor colective (se consider c exist un anumit grad de omogeni-
tate a preferinelor);
118
- privesc finanarea de bunuri i servicii publice, dar i transferuri
n scopul redistribuirii veniturilor n societate;
- mrimea lor depinde de numeroi factori, cum sunt: nclinaia
populaiei spre consumul de bunuri i servicii publice; potenialul
economic al rii respective; ideologia partidelor aflate la putere; gradul
de consimire la plata impozitelor etc.;
- sunt efectuate de un intermediar statul, beneficiarii bunurilor i
serviciilor publice neputnd s fac o legtur direct ntre contribuia
lor la aceste cheltuieli (impozitele pltite) i beneficiile obinute din
consumuarea bunurilor i serviciilor publice; altfel spus, beneficiarii
bunurilor i serviciilor publice nu cunosc preul pltit pentru accesul la
consumul unui anumit bun sau serviciu public.
Pe baza acestor precizri, cheltuielile publice se pot defini ca
aciunile care stabilesc obligaii ce vor avea drept rezultat pli imediate
sau viitoare, care au ca surs de finanare veniturile publice i n special
veniturile fiscale.
Aceast definiie scoate n eviden rolul de alocator de resurse al
sectorului public; acesta, folosind veniturile din impozite i taxe colectate
de la contribuabili, acioneaz pentru a satisface cererile de politici publi-
ce, prin efectuarea de cheltuieli publice. De aici rezult c mrimea i
structura cheltuielilor publice depind, pe de o parte, de politicile publice
promovate de puterile publice i, pe de alt parte, de nivelul resurselor,
care includ, n principal, veniturile fiscale i creditul public.
n prezent, cheltuielile publice sunt foarte diversificate. Unele se
manifest direct, prin finanarea de ctre stat a instituiilor publice
pentru ca acestea s poat funciona. Altele influeneaz direct mediul
economico-social, constituind instrumente ale politicii de transformare a
mediului respectiv n sensul ameliorrii lui. Fiind folosite ca instrumen-
te de intervenie, cheltuielile publice trebuie analizate nu numai prin
prisma domeniului n care sunt efectuate, ci i din punctul de vedere al
influenei pe care o pot avea asupra procesului general al repartiiei
sociale.
Coninutul economic al cheltuielilor publice este strns legat de
destinaia acestora. Astfel, unele cheltuieli exprim un consum definitiv
de produs intern brut (cheltuieli cu administraia general, plata
dobnzilor la mprumuturi .a.), iar altele reprezint doar o avansare de
produs intern brut, reflectnd participarea statului la finanarea formrii
119
brute de capital, att n sfera produciei materiale, ct i n sfera
nematerial (echipamente de investiii, construcia de drumuri, poduri,
aeroporturi etc.).
Complexitatea funciilor statului contemporan, precum i crete-
rea rolului intervenionist al acestuia influeneaz legtura tot mai strn-
s dintre cheltuielile publice i viaa economico-social a fiecrei ri.
ntre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare exist o deosebire,
corespunztor sferei de cuprindere a celor dou noiuni. Cheltuielile
publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul insti-
tuiilor publice care se acoper fie de la buget (central sau local), fie din
fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale instituiilor, pe
seama veniturilor obinute de acestea. Cheltuielile bugetare se refer
doar la cheltuielile care se acoper din bugetul de stat, bugetele locale
sau bugetul asigurrilor sociale de stat. Astfel, sfera cheltuielilor publice
este mai cuprinztoare, incluzndu-le pe cele bugetare. Cheltuielile
bugetare sunt cheltuieli publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt, n
acelai timp, i cheltuieli bugetare.

4.1.2. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice

Dimensionarea cheltuielilor publice totale i repartizarea acestora
pe destinaii i beneficiari, n vederea satisfacerii nevoilor publice, pre-
supun cunoaterea criteriilor de clasificare a acestora. Structura cheltu-
ielilor publice ilustreaz modul n care sunt orientate resursele financiare
ale statului, n diverse perioade, spre anumite obiective: economice,
sociale, culturale, militare etc. Structura cheltuielilor publice poate fi
abordat corespunztor mai multor criterii de clasificare, i anume: admi-
nistrativ; economic; funcional; financiar; dup rolul lor n procesul
reproduciei sociale; gruparea folosit de organismele ONU.
a) Clasificarea administrativ se bazeaz pe criteriul instituiilor
prin intermediul crora se efectueaz cheltuielile publice: ministere,
uniti administrativ-teritoriale, instituii publice autonome etc.
Utilitatea acestei grupri este legat de faptul c alocaiile bugetare sunt
stabilite pe beneficiari, dar prezint i unele neajunsuri, ca:
- fiecare beneficiar (minister, departament, agenie guvernamen-
tal, jude, municipiu etc.) reunete cheltuieli cu destinaii diverse;
120
- n cazul schimbrii structurii sau subordonrii acestor entiti,
datele privind structura cheltuielilor publice devin incomparabile de la o
perioad la alta.
Acest criteriu se folosete la repartizarea cheltuielilor publice pe
ordonatori de credite bugetare.
b) Clasificarea economic grupeaz cheltuielile publice n
cheltuieli curente i cheltuieli de capital. Cheltuielile curente asigur buna
funcionare i ntreinerea instituiilor publice, finanarea satisfacerii
aciunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de
persoane, sau pentru onorarea angajamentelor speciale ale statului. Ele
reprezint un consum definitiv de produs intern brut i trebuie s se
rennoiasc anual. Cheltuielile curente cuprind, la rndul lor, urmtoarele:
- cheltuielile privind serviciile publice (sau cheltuieli de
funcionare), n care se includ: salarii, servicii i cheltuieli cu procurarea
materialelor necesare activitii curente;
- cheltuielile de transfer, care cuprind sumele acordate din fon-
durile publice diferitelor persoane fizice i juridice, cu titlu definitiv i
nerambursabil (plile pentru pensii, ajutoare de omaj, ajutoare sociale,
subvenii etc.);
- dobnzile aferente datoriei publice.
Cheltuielile de capital (de investiii) se concretizeaz n achiziio-
narea de bunuri de folosin ndelungat, destinate sferei produciei
materiale sau sferei nemateriale (coli, spitale, osele .a.). Ele repre-
zint doar o avansare de produs intern brut, contribuind la dezvoltarea i
modernizarea patrimoniului public.
c) Clasificarea financiar scoate n eviden momentul n care
cheltuielile publice afecteaz resursele financiare ale statului; corespun-
ztor acestui criteriu, cheltuielile publice pot fi:
- cheltuieli definitive cuprind cheltuieli de funcionare sau de
investiii i formeaz ponderea cea mai mare a cheltuielilor publice;
- cheltuieli temporare care sunt evideniate n conturile speciale
de trezorerie (avansuri, mprumuturi);
- cheltuieli virtuale (sau posibile) cele pe care statul se
angajeaz s le efectueze n anumite condiii. n cazul n care statul
intervine ca girant pentru un mprumut care, din diverse motive, nu mai
poate fi rambursat de ctre debitori, sumele respective sunt achitate de
stat, devenind o cheltuial a acestuia.
121
d) n funcie de rolul lor n viaa economic, cheltuielile publice
se mpart n:
- cheltuieli reale (sau negative), care reprezint un consum
definitiv de produs intern brut (cheltuielile militare, cele cu ntreinerea
aparatului administrativ etc.);
- cheltuieli economice (sau pozitive), care contribuie la creterea
avuiei naionale (construcia de drumuri, poduri, aeroporturi, susinerea
unor proiecte economice etc.).
e) Clasificarea funcional folosete drept criteriu domeniile,
ramurile, sectoarele de activitate sau alte destinaii spre care sunt dirijate
resursele financiare publice. Ele reflect obiectivele financiare ale
statului. Instituiile care funcioneaz n diferite domenii de activitate
constituie consumatorii de resurse financiare publice, iar conductorii
lor sunt ordonatori de credite bugetare.
Importana acestui criteriu deriv din faptul c arat repartizarea
resurselor financiare publice pe domenii de activitate care definesc ne-
voile publice, fiind principalul obiectiv urmrit la examinarea i aproba-
rea prevederilor bugetare de ctre Parlament. Aceast grupare reflect
compoziia cheltuielilor publice, conform principalelor funcii prevzute
n bugetul de stat: educaie i cultur, sectorul social, sntate, utilizarea
forei de munc, aprare naional etc.
f) Clasificarea folosit de instituiile specializate ale ONU are la
baz dou criterii principale: clasificaia funcional i cea economic.
Clasificarea funcional ONU a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile
pentru: servicii publice generale; aprare; educaie; sntate; securitate
social; locuine i servicii comunale; cultur, religie, sport; aciuni eco-
nomice; alte scopuri. Clasificarea economic ONU urmrete gruparea
cheltuielilor publice n: cheltuieli care reprezint consum final: dobnzi
aferente datoriei publice, subvenii de exploatare i alte transferuri curen-
te; formarea brut de capital (investiii brute i creterea stocurilor mate-
riale); achiziii de terenuri i active necorporale; transferuri de capital.

4.1.3. Clasificarea cheltuielilor publice n bugetul Romniei

n Romnia, ncepnd cu anul 1991, pentru prezentarea cheltuie-
lilor publice n buget, s-a adoptat metoda de clasificare folosit de
ONU, pentru asigurarea comparabilitii datelor necesare raportrilor i
analizelor internaionale.
122
Astfel, primul criteriu de prezentare general este clasificarea
economic. Ea este folosit n structura specific a clasificrii funcio-
nale, pe care o detaliaz cu scopul de a evidenia coninutul economic al
fiecrei subdiviziuni definite din punct de vedere funcional. Fiecare
parte a cheltuielilor funcionale cuprinde repartizarea acestora pe criterii
economice. Pe structura clasificrii economice se definesc i conturile
n contabilitatea public, reflectnd rezultatele execuiei bugetare.
n cadrul clasificrii economice, cheltuielile se grupeaz astfel:
A. Cheltuieli curente:
- cheltuieli de personal;
- cheltuieli materiale i servicii;
- subvenii: alocaiile de la buget pentru instituiile publice; sub-
veniile pe produse i activiti; subveniile pentru acoperirea diferene-
lor de pre;
- prime;
- transferuri: transferuri consolidabile (transferuri de la buget ctre
bugetele locale i fondurile speciale; contribuiile persoanelor asigurate
pentru finanarea ocrotirii sntii); transferuri neconsolidabile (burse,
alocaii pentru copii, pensii i ajutoare IOVR, ajutoare sociale, alte
ajutoare, alocaii i indemnizaii, contribuii i cotizaii la organisme
internaionale, dobnzi bancare subvenionate, pli n cadrul programu-
lui de redistribuire a forei de munc etc.);
- dobnzi aferente datoriei publice;
- rezerve.
B. Cheltuieli de capital
C. mprumuturi acordate:
- mprumuturi pentru finalizarea unor obiective aprobate prin
convenii bilaterale i acorduri interguvernamentale;
- mprumuturi pentru creditarea agriculturii;
- mprumuturi pentru acoperirea unor arierate.
D. Rambursri de credite i pli de dobnzi i comisioane la
credite:
- rambursri de credite i pli de dobnzi i comisioane la credite
externe;
- rambursri de credite i pli de dobnzi i comisioane la credite
interne.
123
Clasificarea economic indic natura cheltuielilor finanate pe
seama resurselor financiare publice. n acest fel, se pot stabili unele
raporturi ntre diverse grupe de cheltuieli: ponderea cheltuielilor curente
n totalul cheltuielilor publice; ponderea diferitelor subgrupe din cadrul
cheltuielilor curente n total cheltuieli publice sau n cadrul cheltuielilor
curente; ponderea cheltuielilor de capital n total; comparaii ntre
ponderea cheltuielilor de capital i ponderea cheltuielilor curente n
total; ponderea dobnzilor i comisioanelor aferente mprumuturilor
contractate n totalul cheltuielilor .a.
Conform clasificrii funcionale, n bugetul de stat al Romniei
sunt prevzute urmtoarele grupe de cheltuieli publice:
Partea I. Servicii publice generale:
- cheltuieli pentru autoritile publice (Preedinie, organele
activitii legislative, organele autoritii judectoreti, organele
autoritii executive, alte organe ale autoritii publice).
Partea a II-a. Aprare, ordine public i siguran naional:
- aprare naional: administraie central; aprare naional i
operaiuni de meninere a pcii; aciuni de integrare euroatlantic; pli
efectuate n cadrul programului de redistribuire a forei de munc;
- ordine public: administraie central; poliie; protecie i paz
contra incendiilor; jandarmerie, siguran naional; alte instituii i
aciuni.
Partea a III-a. Cheltuieli social-culturale:
- nvmnt: administraie central; nvmnt precolar; nv-
mnt primar i gimnazial; nvmnt liceal; nvmnt profesional;
nvmnt postliceal; nvmnt special; nvmnt superior; biblio-
teci centrale i universitare; internate, cmine, cantine; servicii publice
descentralizate; alte instituii i aciuni de nvmnt;
- sntate: administraie central; dispensare medicale; spitale;
sanatorii i preventorii; centre de sntate diagnostic i tratament; cree;
centre de transfuzii sanguine; servicii de ambulan; alte instituii i
aciuni;
- cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret;
- asisten social: alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii.
Partea a IV-a. Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i
ape:
- servicii i dezvoltare public;
124
- mediu i ape.
Partea a V-a. Aciuni economice:
- industrie;
- agricultur i silvicultur;
- transporturi i comunicaii;
- alte aciuni economice.
Partea a VI-a. Alte aciuni:
-cercetare tiinific;
-alte aciuni.
Partea a VII-a. Transferuri:
- transferuri din bugetul de stat.
Partea a VIII-a. mprumuturi acordate
Partea a IX-a. Pli de dobnzi i alte cheltuieli aferente
datoriei publice
Partea a X-a. Fonduri de rezerv: fond de rezerv bugetar la
dispoziia guvernului; fond de intervenie la dispoziia guvernului .a.
Excedent/Deficit
Fiecare grup de cheltuieli publice prevzut n bugetul de stat are
importana ei, iar mrimea cheltuielilor alocate pentru o activitate sau
alta depinde de o serie de factori de ordin politic, social i economic.
Aceast mrime difer de la un an la altul, n funcie de posibilitile i
necesitile economiei, de presiuni politice i sociale etc.
Compoziia cheltuielilor publice, ca grupare a acestor cheltuieli i
ca sum alocat pentru fiecare grup, difer de la ar la ar. Astfel, n
Marea Britanie exist urmtoarea compoziie a acestora: (1) consumul
sectorului public (cheltuieli curente pentru bunuri i servicii ale pute-
rilor publice centrale i autoritilor locale); (2) investiiile n sectorul
public; (3) subvenii; (4) ajutoare curente (pensii, ajutoare de omaj,
ajutoare acordate rilor n curs de dezvoltare etc.); (5) transferuri de
capital; (6) dobnzile la datoria public; (7) mprumutul net la sectorul
particular i la extern.
Compoziia cheltuielilor publice, mrimea fiecrei grupe sau
subgrupe de cheltuieli prevzute n buget ofer indicii despre felul n
care statul i asum fiecare din rolurile sale, la momentul respectiv. O
pondere mai mare a cheltuielilor de transfer, de exemplu, denot
asumarea de ctre stat la un nivel mai ridicat a rolului su distributiv.
Dimpotriv, creterea ponderii cheltuielilor pentru aciuni economice i
125
a cheltuielilor social-culturale n totalul cheltuielilor publice denot un
rol pronunat de alocare asumat de stat, precum i un puternic rol de
stabilizare. O pondere accentuat n totalul cheltuielilor publice a chel-
tuielilor pentru ordine public, pentru autoritile publice i pentru
aprare, duce la concluzia ntririi poziiei de stat-jandarm n ara
respectiv.
n cadrul clasificrii funcionale, se utilizeaz clasificarea admi-
nistrativ sau instituional pentru repartizarea fondurilor financiare
publice la nivelul ordonatorilor principali de credite conductorii
instituiilor publice autonome care nu sunt subordonate altor instituii.
n competena acestora intr asigurarea repartizrii cheltuielilor publice
n cadrul clasificrii funcionale i economice la ordonatorii secundari
de credite bugetare, acetia urmnd s le repartizeze, n continuare, la
ordonatorii de credite bugetare teriari.

4.1.4. Principalele cheltuieli publice, grupate
conform criteriului funcional

Satisfacerea nevoilor cu caracter social reprezint o component
important a politicii sociale a statelor i necesit folosirea pe scar
larg a resurselor financiare publice n scopul mbuntirii condiiilor
de via ale populaiei.

4.1.4.1. Cheltuieli publice pentru aciuni social-culturale

Cheltuielile publice pentru aciuni social-culturale sunt ndreptate
spre realizarea de servicii n mod gratuit, cu plat redus ori sub form
de transferuri bneti (alocaii bugetare, pensii, ajutoare i alte indemni-
zaii). De prestaiile social-culturale pot beneficia anumite categorii sau
grupuri sociale, sau ntreaga populaie.
Cheltuielile pentru aciuni social-culturale ndeplinesc un rol
important n plan economic i social. Astfel, pe seama resurselor alocate
de stat se asigur: educaia i instrucia copiilor i tinerilor; ridicarea
calificrii profesionale; asistena medical a cetenilor; influenarea
evoluiei demografice; asigurarea unui sistem de protecie social; ridi-
carea nivelului cultural, artistic i de civilizaie al membrilor societii.
n plan economic, rolul acestor cheltuieli se remarc n aciunea lor
126
asupra consumului, n sensul c influeneaz cererea de bunuri de
consum i, pe aceast cale, stimuleaz sporirea produciei.
Structura cheltuielilor publice pentru aciuni social-culturale
vizeaz urmtoarele destinaii: nvmnt; sntate; cultur, religie, i
aciuni privind activitatea sportiv i de tineret; asistena social,
alocaiile, pensiile, ajutoarele i indemnizaiile; alte cheltuieli social-
culturale; asigurrile sociale de stat; pensia suplimentar; ajutorul de
omaj.
n literatura de specialitate se ntlnete termenul de securitate
social, n care se cuprind: asigurrile sociale, asistena social, ajutorul
de omaj, alte categorii de ajutoare i indemnizaii, precum i alte
cheltuieli.
Totodat, se utilizeaz i termenul de protecie social, care are o
sfer mai extins a aciunilor, comparativ cu termenul anterior. Astfel,
protecia social se refer la ansamblul aciunilor i msurilor econo-
mice, sociale sau de alt natur, iniiate de stat, pentru a garanta mem-
brilor societii salariai sau nesalariai aprarea fa de fenomene i
aciuni al cror efect se repercuteaz nefavorabil asupra situaiei lor.
Printre msurile de protecie social se nscriu: crearea de noi
locuri de munc; subvenionarea unor produse i servicii destinate
populaiei; compensaii bneti acordate persoanelor cu venituri fixe, n
urma creterii preurilor i tarifelor la bunuri i servicii de interes vital
pentru populaie; faciliti fiscale pentru anumite categorii sociale;
ajutor de omaj; asisten social; asigurri sociale .a.
Corespunztor acestei compoziii, protecia social cuprinde
ansamblul de aciuni, decizii i msuri ntreprinse de societate pentru
prevenirea, diminuarea sau nlturarea consecinelor unor evenimente
considerate ca riscuri sociale asupra condiiilor de via ale populaiei.
n ansamblul lor, cheltuielile pentru aciuni social-culturale i
exercit influena asupra economiei, ntruct ele contribuie la ntreine-
rea, refacerea i dezvoltarea capacitii de munc a indivizilor, la
formarea i ridicarea calificrii acestora, la reproducia forei de munc.
ntre cheltuielile pentru aciuni social-culturale i dezvoltarea economic
a unei ri exist relaii de intercondiionare; n consecin, o ar
dezvoltat din punct de vedere economic va dispune de resurse finan-
ciare mari, pe care le va putea ndrepta spre finanarea acestor aciuni. La
rndul lor, aciunile pentru nvmnt, sntate, cultur, asisten social
127
vor conduce la instruirea i calificarea cetenilor, la pstrarea strii de
sntate a populaiei sau la refacerea acesteia, crend astfel condiii pentru
o productivitate a muncii sporit n sectoarele economice.
Aciunile social-culturale reprezint servicii sociale care conduc la
crearea de venit naional, prin aceasta dovedind un caracter productiv i
contribuind la dezvoltarea economico-social. Astfel, nvmntul
produce for de munc instruit i calificat; bunstarea fizic,
psihic i social, absena bolii i invaliditii conduc n mod direct la
existena unei fore de munc capabile de o activitate eficient i,
indirect, diminueaz necesarul de resurse destinate asistenei medicale
pentru bolnavi i cei incapabili de munc.
nelese prin aceast prism, cheltuielile pentru aciuni social-
culturale sunt considerate ca fiind investiii n resurse umane. Coni-
nutul lor este dat de totalitatea cheltuielilor care conduc la creterea
aptitudinilor fizice i intelectuale ale indivizilor, luai ca ageni produc-
tivi n prezent sau viitor. Altfel spus, investiiile n resurse umane
cuprind cheltuielile efectuate pentru creterea i dezvoltarea complex a
individului. Aceste investiii au mai multe componente, i anume:
investiia intelectual, investiia pentru sntate, investiia cultural.
Aprecierea caracterului de investiie n resurse umane a cheltu-
ielilor social-culturale este diferit. Astfel, unii autori consider c
numai o parte a acestora poate fi considerat investiie n resurse umane
(respectiv, cea destinat realizrii bazei tehnico-materiale a aciunii
respective: cheltuielile de capital i o parte a cheltuielilor curente); ali
teoreticieni apreciaz caracterul de investiie n resurse umane al tuturor
resurselor ndreptate spre nvmnt, sntate, cultur.
Investiiile n capitalul uman sunt strns legate de realizarea n
practic a politicilor de asigurare a creterii economice durabile,
contribuind la atenuarea consecinelor celor mai grave ale srciei i
oferind cetenilor posibilitatea ameliorrii condiiilor de via.
n ultimii ani s-au intensificat preocuprile pentru evidenierea
corelaiei dintre dezvoltarea economic i viaa uman. Conceptul
dezvoltrii economice a cptat un coninut mai profund, accen-
tundu-se componentele sale social i uman; a fost elaborat un nou
concept privind dezvoltarea economic durabil, cuprinznd i
dezvoltarea uman durabil.
128
Dezvoltarea uman este un proces care conduce la extinderea
gamei de posibiliti oferite fiecrui individ. Fiina uman este situat n
centrul aciunilor privind dezvoltarea i ea trebuie s-i manifeste ferm
opiunile n orice domeniu economic, social, cultural, politic. Pentru
realizarea dezvoltrii umane sunt necesare trei condiii eseniale: o via
ndelungat ntr-o stare bun de sntate; acumularea de cunotine;
acces la resursele necesare pentru atingerea unui nivel de trai decent.
Accesul la aceste condiii trebuie asigurat nu doar generaiilor prezente,
ci i celor viitoare, fapt ce confer durabilitate dezvoltrii umane.
a) Cheltuielile publice pentru nvmnt
nvmntului i revine un rol tot mai important n progresul de
ansamblu al societii. Dezvoltarea i modernizarea nvmntului au
ca scop egalizarea condiiilor de educare i instruire a tuturor membrilor
societii, necesitnd alocarea unor fonduri financiare publice ridicate.
n majoritatea rilor lumii, principala surs de finanare a nvmntu-
lui o constituie bugetul statului, ceea ce reflect importana deosebit
acordat acestui domeniu de activitate.
n numeroase ri dezvoltate, ca i n ri n curs de dezvoltare,
funcioneaz dou tipuri de uniti de nvmnt: publice (finanate de
la buget) i particulare, care pot fi independente sau parial subvenio-
nate de la buget. nvmntul particular este supus controlului statului
i se conformeaz reglementrilor oficiale privind cadrele didactice,
organizarea nvmntului i examenele.
n ara noastr, ca i n alte ri, studenii beneficiaz de burse sau
ajutoare financiare. n general, bursele se acord n funcie de venituri,
de rezultatele n procesul de nvmnt, precum i de criterii sociale.
Alte ajutoare financiare se acord pentru cazare, cantine, asisten
medical, n raport cu situaia personal a studentului. Acestea
reprezint transferuri financiare ctre studeni i urmresc ajutorarea
celor cu venituri modice, a celor care nu au posibilitatea de a-i suporta
taxele de studii i se practic n majoritatea rilor.
b) Cheltuielile publice pentru cultur, culte, activitate sportiv i
de tineret
Resursele financiare destinate culturii, cultelor, aciunilor sportive
i de tineret contribuie la creterea calitii factorului uman; crearea i
mbogirea nivelului cultural, cultivarea gusturilor i idealurilor morale
i estetice, educaia spiritual, activiti sportive menite a pstra o anu-
129
mit stare a individului din punct de vedere moral, estetic, al condiiei
fizice; altfel spus, aceste aciuni i aduc contribuia la formarea perso-
nalitii umane.
Aceste resurse financiare intr n componena investiiei n
resurse umane; ele au un efect indirect i, poate, mai ndeprtat, dar
influeneaz pozitiv activitatea economic i social i, n final,
contribuie la creterea economic.
Instituiile i aciunile ctre care sunt ndreptate aceste resurse
financiare sunt: instituiile culturale (bibliotecile, muzeele, casele de
cultur, patrimoniul cultural, presa, editurile), instituiile artistice (teatre,
instituii muzicale, case de film), cultele, aciunile sportive i de tineret,
aciunile pentru petrecerea timpului liber. Activitatea desfurat de
aceste instituii se poate concretiza n anumite bunuri materiale (care au
i o valoare spiritual), cum sunt crile, filmele, discurile, picturile,
sculpturile sau se prezint sub forma unor servicii culturale, spirituale,
artistice, sportive, cum sunt: concertele, spectacolele de teatru, oper,
campionate, concursuri sportive .a. Aceste caracteristici influeneaz
sistemul de finanare a aciunilor respective.
Avnd n vedere ponderea ridicat a resurselor bugetare n
acoperirea necesitilor financiare ale acestor instituii, putem sublinia
faptul c multe instituii de cultur i art reprezint o component
important a proteciei sociale, ele oferind membrilor societii servicii
n mod gratuit sau cu preuri (tarife) reduse, accesibile.
n cazul acestor cheltuieli publice, se urmresc modul de utilizare
a fondurilor alocate i eficiena economic. Efectele acestor aciuni sunt,
n special, nemateriale, resimite indirect pe termen lung i, deci, dificil
de determinat. Calcularea, analizarea i urmrirea unor indicatori speci-
fici ai acestor aciuni, cum sunt: numrul de biblioteci, case de cultur,
muzee, teatre, numrul de cititori, vizitatori, spectatori etc., permit for-
mularea anumitor aprecieri i concluzii privind corelaia ntre dinamica
acestora i dinamica resurselor financiare alocate. Eficiena social,
cultural-educativ, precum i cea economic se apreciaz, n principal,
urmrind mixarea efectelor la un volum dat de efort financiar. i n
aceste domenii publice, trebuie desfurat un management cultural,
artistic, sportiv, care s asigure cheltuirea eficient a resurselor i s
evite risipa banului public.

130
c) Cheltuielile publice pentru sntate
Sntatea reprezint unul din cei mai importani factori care
asigur desfurarea vieii i activitii. Organizaia Mondial a
Sntii definete sntatea ca fiind o stare de bunstare fizic,
mental i social, nu doar o absen a bolii i infirmitii. Ocrotirea
sntii reprezint, n consecin, mai mult dect o problem de
asisten social, fiind i o problem cu un profund caracter social, ca
parte integrant din ansamblul condiiilor social-economice de
dezvoltare.
Politica sanitar este o parte integrant a politicii sociale i, pentru
nfptuirea ei, numeroase ri ale lumii cheltuiesc importante resurse
financiare. n general, tendina acestor cheltuieli este de cretere, dato-
rit unor factori, cum sunt: amplificarea nevoilor de ocrotire a sntii
ca efect al creterii numrului populaiei i modificrii structurii sale;
accentuarea factorilor de risc; creterea costului prestaiilor medicale, ca
urmare a introducerii n practica medical a unor noi mijloace de
investigaie, tratament, medicamente, a sporirii numrului cadrelor
medicale .a.
Cheltuielile publice pentru sntate au o mare importan n
asigurarea calitii vieii indivizilor i, privite din acest punct de vedere,
prezint mari dispariti de la o ar la alta. n rile dezvoltate, exist
dou categorii de cheltuieli pentru sntate, din punctul de vedere al
celui care le suport. Este vorba de cheltuieli publice pentru sntate i
cheltuieli particulare pentru sntate. Ca i n cazul celorlalte aciuni
social-culturale, i n domeniul sntii exist instituii medicale de stat
i particulare. Sectorul particular n domeniul medicinei, ca i numrul
medicilor ce i desfoar activitatea n cadrul lui, este ns restrns
fa de cel public.
Ocrotirea sntii este un serviciu public avnd caracteristici
deosebite; el nu poate fi supus n totalitate cerinelor pieei, ci, n acelai
timp, trebuie supus unei economii de tip administrativ. Trebuie s se
in seama de imprevizibilitatea riscurilor, de amploarea lor, de efectele
colective multiple cu influene negative (mbolnviri, epidemii) sau po-
zitive (prevenirea mbolnvirilor, vaccinri); trebuie recunoscut necesi-
tatea accesului tuturor indivizilor la protecia sanitar i socializarea
riscurilor.
131
Sistemul de sntate trebuie s fie bine organizat i structurat,
trebuie s existe o cultur de sntate, care s conduc la respectarea
unei discipline n economia sntii; ntre cererea i oferta de
sntate trebuie s existe anumite elemente care s le pun n legtur n
mod ct mai convenabil i eficient. O astfel de legtur o asigur i
mecanismul de finanare a sntii.
Activitatea de ocrotire a sntii se concretizeaz n mai multe
categorii de efecte, i anume: efecte medicale, efecte sociale i efecte
economice.
Efectele medicale vizeaz rezultatele concrete ale aciunilor
privind ngrijirea sntii (consultaii, analize, diagnostic, tratament) i
se reflect n vindecri sau ameliorri, adic n refacerea i pstrarea
sntii persoanelor beneficiare de asisten social. Aceste efecte au,
n general, un caracter individual.
Eficiena social reflect efectele aciunilor de ocrotire a sntii
la nivelul ntregii societi i se rsfrng asupra strii de sntate a
ntregii populaii. Ele sunt reprezentate printr-o serie de indicatori
statistici ca: sperana medie de via la natere, natalitatea, morbiditatea,
mortalitatea infantil i cea general etc.
Eficiena economic se concretizeaz n reducerea perioadelor de
incapacitate de munc datorate mbolnvirilor i accidentelor; eradica-
rea unor boli, limitarea extinderii altora; pstrarea strii de sntate
conduce la creterea duratei medii de via i a vieii active, la creterea
capacitii de munc, la economisirea unor importante fonduri finan-
ciare i, n ansamblu, la creterea venitului naional.
d) Cheltuielile publice pentru securitate social
n cadrul acestei grupe de cheltuieli social-culturale se cuprind
cheltuielile pentru acordarea de ajutoare, alocaii, pensii, indemnizaii
unor persoane salariate sau nesalariate (n categoria celor din urm sunt
inclui: btrnii, invalizii, handicapaii, omerii, femeile, copiii, tinerii).
Cea mai important component a cheltuielilor pentru securitatea socia-
l o reprezint asigurrile sociale (care sunt prezentate la subcapitolul
privitor la Bugetul asigurrilor sociale de stat).
Securitatea social cuprinde ansamblul aciunilor ntreprinse de
societate pentru prevenirea, diminuarea i nlturarea consecinelor unor
evenimente considerate ca riscuri sociale, evenimente care acioneaz
negativ asupra nivelului de trai al indivizilor. Riscurile sociale pot fi
132
riscuri fizice (care afecteaz parial sau total capacitatea de munc),
riscuri economice (care mpiedic o persoan s exercite o activitate
productoare de venit omajul) sau riscuri sociale (care afecteaz n
mod substanial veniturile persoanelor, cum sunt sarcini familiale,
cheltuieli medicale etc.).
n rile dezvoltate, resursele financiare destinate securitii so-
ciale reprezint concretizarea unor programe sociale vaste, cum ar fi
cele privind combaterea srciei, lichidarea omajului, ajutorarea handi-
capailor, a familiilor cu muli copii. Aceste resurse contribuie la ajuto-
rarea i ameliorarea situaiei indivizilor respectivi i ncearc s previn
producerea altor riscuri n societate. n acelai timp, o dat cu aceste
ajutoare, statele iniiaz i msuri de stimulare a muncii n general,
deoarece se consider c ele reprezint o redistribuire a veniturilor
realizate de ctre cei productivi n favoarea celor neproductivi, ducnd
chiar la o ncetinire a creterii economice. De aceea, n rile dezvoltate
se acord mult atenie acestor forme de ajutoare, pentru c uneori pro-
grame sociale bine intenionate produc efecte contrare celor ateptate.
Astfel, n cazurile acordrii ajutoarelor n bani sracilor, exist riscul
permanentizrii srciei, n loc de a o eradica. Acordarea de ajutoare
substaniale mamelor singure cu copii poate duce la creterea divor-
urilor.
e) Cheltuielile pentru ajutorul de omaj
Ajutorul de omaj reprezint o form de susinere material a
celor rmai temporar fr lucru, a persoanelor disponibilizate i se
acord dintr-un fond financiar constituit din contribuiile obligatorii
ale salariailor i ale angajatorilor. n completare, asemenea cheltuieli
pot fi acoperite din subvenii alocate din fonduri bugetare.
Acordarea ajutorului de omaj difer n funcie de situaia per-
soanelor rmase temporar fr lucru. Exist, cu alte cuvinte, dou
forme de ajutor de omaj, i anume: alocaia de omaj i ajutorul de
omaj. Prima form se acord majoritii salariailor rmai fr lucru
care au o anumit vechime n munc i au pltit cotizaii, iar cea de a
doua se acord salariailor omeri nou venii pe piaa forei de munc
i care nu ndeplinesc condiiile cerute pentru a beneficia de alocaia
de omaj. Perioada de timp pentru care se acord ajutorul de omaj
variaz de la 3 la 24 de luni. Majoritatea rilor acord acest ajutor n
funcie de vrsta omerului, perioada mrindu-se pentru cei peste 50
133
de ani. n afara ajutorului de omaj, n special n rile dezvoltate, se
mai practic i alte msuri sau se acord i alte ajutoare pentru
combaterea omajului.
n Romnia, protecia social a persoanelor disponibilizate se
realizeaz n conformitate cu legislaia n vigoare, prin intermediul
fondului pentru ajutorul de omaj (vezi Bugetul Asigurrilor Sociale de
stat). De asemenea, n scopul proteciei persoanelor aflate n omaj
acioneaz i o serie de organizaii neguvernamentale care desfoar
programe cu finanare intern, extern sau mixt, viznd mbuntirea
condiiilor de via ale omerilor.
n prezent este n derulare, n cteva judee ale rii, un program
de cooperare extern n cadrul programului PHARE pentru realizarea de
ntreprinderi mici i mijlocii; totodat, pe baza unui mprumut de la
Banca Mondial i a unor cofinanri bilaterale, urmeaz s se realizeze
un proiect de dezvoltare a Oficiilor de munc i formare profesional.
f) Cheltuielile pentru asisten social
Asistena social cuprinde aciunile ntreprinse de societate pentru
ocrotirea i susinerea material a persoanelor n vrst i a familiilor
fr venituri, a sracilor, handicapailor, invalizilor, fotilor combatani,
a emigranilor, refugiailor, vagabonzilor .a. O pondere important o
dein alocaiile pentru familii acordate sub forma ajutoarelor pentru
copii sau alocaiile pentru soul (soia) care este singur() i crete un
copil. Predominana acestui fel de ajutoare n rile dezvoltate se explic
prin convingerea la care s-a ajuns, conform creia copiii nu mai sunt o
utilitate particular, ci o preocupare public.
Ajutoarele familiale contribuie la realizarea echitii orizontale,
avnd n acelai timp efecte sociale utile: femeile pot sta acas pentru
educarea copiilor, tinerii i pot continua studiile, reducndu-se situaiile
de abandon colar.
O alt categorie de ajutoare n cadrul asistenei sociale se acord
persoanelor n vrst sau marginalizate social. Aceste ajutoare se pre-
zint fie ca ajutoare bneti, fie sub forma unor prestaii, servicii sau
plasamente n instituii specializate. Alte categorii de persoane
defavorizate care primesc ajutoare, alocaii, indemnizaii prin asistena
social sunt: invalizi de rzboi, foti combatani, vduve de rzboi,
orfani.
134
n Romnia, exist mai multe forme de acordare a ajutoarelor
materiale pentru familii, btrni sau alte persoane defavorizate. Dintre
acestea, alocaia de stat pentru copii reprezint principala form de
sprijinire a copiilor i a familiilor. Ea se acord tuturor copiilor, indife-
rent dac prinii au sau nu calitatea de salariat, pn la vrsta de 16 sau
18 ani, dac sunt integrai n continuare ntr-o form de nvmnt.
Pentru creterea veniturilor familiilor cu copii, se mai poate acor-
da i o alocaie suplimentar, n cazul familiilor care au n ntreinere
doi sau mai muli copii (n vrst de pn la 16 sau 18 ani), dac
urmeaz cursurile de zi ale unei instituii de nvmnt.
n afara acestora, se mai practic urmtoarele forme de ajutoare:
ajutor pentru soiile de militari n termen; indemnizaie de natere;
ajutoare de urgen n situaii de calamiti naturale; alocaii lunare de
ntreinere pentru minorii dai n plasament familial; furnizarea, pe plan
local, a unor servicii sociale pentru persoanele vrstnice defavorizate;
ajutoare sociale pentru familiile cu venituri foarte reduse sau lipsite de
venituri.
Toate aceste ajutoare de asisten social se acord descen-
tralizat, de ctre administraiile locale (primrii) din bugetele
administraiilor locale.
Msurile de protecie ndreptate spre persoanele handicapate
vizeaz att prevenirea i atenuarea handicapului, ct i nlturarea con-
secinelor profesionale, economice i sociale ale acestuia. n cadrul asis-
tenei sociale exist o serie de prestaii sociale care au caracter reparato-
riu: drepturile acordate invalizilor, orfanilor i vduvelor de rzboi;
drepturile acordate fotilor deinui politici; drepturile acordate eroilor
martiri, urmailor i rniilor n timpul Revoluiei din Decembrie 1989.
Aceste categorii de ceteni, beneficiaz att de pensii i indemnizaii,
ct i de nlesniri fiscale, prestaii n natur, sau unele gratuiti.

4.1.4.2. Cheltuieli publice pentru obiective
i aciuni economice

Un loc aparte n cadrul cheltuielilor publice revine celor privind
activitatea economic. n mod concret, acestea vizeaz finanarea
regiilor autonome sau societilor cu capital de stat, particular i mixt,
fermierilor i altor mici ntreprinztori sau urmresc obiective
135
economice importante pentru ar. Cheltuielile publice pentru aciuni
economice reflect funcia statului de reglare a proceselor economice
i se realizeaz prin intervenia acestuia, utiliznd forme i instru-
mente specifice.
Cheltuielile publice pentru aciuni economice vizeaz, n primul
rnd, sectorul public, n care sunt cuprinse ntreprinderile cu capital
majoritar de stat avnd ca obiect de activitate producia de bunuri sau
prestarea de servicii i n care statul dispune de puterea de decizie.
Sectorul public s-a creat prin nfiinarea de ctre stat a unor
ntreprinderi proprii n anumite ramuri strategice sau n ramuri care
necesitau resurse financiare importante (investiii mari), dar ofereau o
rentabilitate nesigur.
Sectorul public a crescut n volum i importan prin aciunile de
naionalizare sau de cretere a participrii statului la capitalul ntreprin-
derilor. De-a lungul timpului, perioadele de cretere a sectorului public
au alternat cu cele de restrngere, realizat pe calea privatizrii. Aceasta
conduce la mbuntirea activitii i creterea rentabilitii ntreprinde-
rilor vndute (se elimin unele constrngeri, statul nu mai intervine n
interesul general, are loc o mai bun alocare a resurselor prin aciunea
mecanismelor concureniale ale pieei). Efectele favorabile pentru stat
se concretizeaz n: realizarea veniturilor din privatizri; diminuarea
cheltuielilor publice; reducerea apelului la mprumuturi publice .a.
n afara sectorului public, statul finaneaz ntreprinderi particu-
lare aflate n dificulti financiare (n perioade de criz), le acord aju-
toare financiare pentru dezvoltare, sau susine financiar anumite sec-
toare.
Repartizarea cheltuielilor publice spre aciuni economice este
diferit de la o perioad la alta i este corelat cu gradul de dezvoltare
economic a rii. Astfel, n rile dezvoltate, acestei grupe de cheltuieli
i revin ponderi relativ sczute (ntre 3 12%), n timp ce rile n curs
de dezvoltare i aloc ponderi de pn la 30 35% din totalul cheltuie-
lilor publice.
ntre ntreprinderile publice i stat exist fluxuri financiare n
ambele sensuri: acestea prelev o serie de impozite i taxe, efectueaz
vrsminte la buget i pltesc diverse contribuii la alte fonduri centra-
lizate. La rndul su, bugetul aloc fonduri ntreprinderilor publice
pentru finanarea unor cheltuieli i, n principal, subvenii.
136
Ajutoarele financiare ale statului ctre ntreprinderi au fost
folosite de toate rile cu economie de pia, sub forme diferite, iar locul
i importana acordat uneia sau alteia dintre forme au diferit n funcie
de perioada i condiiile economice, financiare i sociale. Ajutoarele
financiare ale statului pot mbrca forme directe (clasice) de intervenie
i ajutor, pe seama transferurilor bneti, i forme indirecte, care au ca
efect sprijinirea economic a ntreprinderilor sau productorilor.
n grupa ajutoarelor financiare directe se cuprind: subveniile; in-
vestiiile; mprumuturile cu dobnd subvenionat; ajutoarele financia-
re pentru difuzarea de informaii, studii de marketing, organizare de
expoziii; avansurile rambursabile.
Subveniile reprezint forma cea mai utilizat dintre ajutoarele
directe ale statului i reprezint un ajutor nerambursabil pe care statul l
acord agenilor economici aflai n dificultate, asigurndu-le funciona-
rea n condiiile n care activitatea lor este ineficient; se acord unila-
teral i fr contraprestaie, dar este condiionat i are o afectaie spe-
cial. Subvenia are caracter discreionar i reprezint o manifestare a
puterii de a cheltui a autoritii publice, bazat pe existena unei
comuniti de interese. Subveniile economice se pot acorda pentru
activiti interne i pentru export.
Investiiile reprezint acele ajutoare financiare pe care statul le
efectueaz pentru dezvoltarea sectorului public sau a altor sectoare.
Aceste alocri pentru investiii au ca obiectiv principal satisfacerea
interesului general, i nu doar acela de obinere de profit. Ele au caracter
temporar i se efectueaz n funcie de necesitile de realizare a unor
investiii de importan deosebit pentru economia naional.
mprumuturile cu dobnd subvenionat pot fi acordate din
bugetul de stat sau din alte fonduri speciale, n cazul apariiei unor
dificulti financiare temporare. Ele prezint avantajul c au dobnd
redus i termene de rambursare convenabile. Dobnda bonificat
const n stabilirea unei dobnzi inferioare celei practicate de bncile
comerciale, diferena fiind suportat de la bugetul statului.
Ajutoarele financiare de la buget se acord pentru difuzarea de
informaii, studii de marketing, organizarea de expoziii. Pe seama
cheltuielilor bugetare, statul finaneaz o serie de aciuni de sprijinire
indirect a exporturilor, punnd la dispoziia exportatorilor asisten
137
tehnic de specialitate, informaii sau studii privind pieele externe,
organizeaz trguri i expoziii .a.
Avansurile rambursabile reprezint o form de ajutor financiar
public prin care se acord de la buget o parte (care poate fi cuprins
ntre 30 50%) din valoarea necesar realizrii unor aciuni de
prospectare i prezentare n strintate a unor produse noi. Acest avans
urmeaz a fi restituit bugetului din ncasrile obinute la vnzarea n
strintate a noilor produse.
Dintre formele indirecte ale ajutoarelor financiare publice amin-
tim: avantajele fiscale, garantarea mprumuturilor bancare etc. Un loc
aparte revine avantajelor fiscale acordate de autoritile publice agen-
ilor economici cu scopul de a-i ajuta, stimula sau cointeresa. n litera-
tura de specialitate, asemenea avantaje sunt denumite i cheltuieli
fiscale, deoarece au un efect financiar asemntor cu subveniile sau
alocaiile bugetare. Ele constau n ncasri fiscale la care statul renun,
lsndu-le la dispoziia agenilor economici. Avantajele fiscale vizeaz,
n mod deosebit, investiiile agenilor economici, concretizndu-se n:
amortizarea accelerat a mijloacelor fixe; reducerea impozitului pe
societate datorat n funcie de profitul reinvestit; acordarea de credite
fiscale; faciliti fiscale pentru stimularea cheltuielilor de investiii,
cercetare sau dezvoltarea ntreprinderilor industriale de vrf.
O alt modalitate de intervenie indirect a statului n economie
const n garantarea mprumuturilor bancare ale unor ntreprinderi.
Aceast form de sprijin i intervenie se poate dovedi costisitoare, n
cazul n care, astfel, beneficiarul unui mprumut garantat nu i onoreaz
obligaia fa de banca la care a contractat mprumutul, obligaia de
rambursare revenind statului, care i mpovreaz cheltuielile publice.
Cheltuielile publice destinate aciunilor i obiectivelor economice
trebuie analizate prin prisma aspectelor privind eficiena. n acest scop,
este necesar accentuarea controlului autoritii publice, n special
asupra subveniilor, fiind necesar s se urmreasc n ce msur ajutoa-
rele primite au condus la redresarea activitii ntreprinderilor aflate n
dificultate. Dac se constat c situaia nu s-a redresat, acordarea n
continuare a subveniilor trebuie pus sub semnul ntrebrii, nsemnnd
doar o risip de fonduri din banul public.
Ajutoarele publice directe nu sunt ntotdeauna n msur s
conduc la o redresare, cointeresare sau stimulare a activitii benefi-
138
ciarilor, ele susinnd activitatea curent, i nu dezvoltarea acestora. De
aceea se consider c cele mai eficiente ajutoare financiare publice sunt
cele legate de reducerea obligaiilor fiscale prin acordarea de avantaje
fiscale. rile dezvoltate au redus volumul ajutoarelor financiare
directe, folosind pe scar larg degrevrile fiscale.
Cheltuielile publice pentru aciuni economice vizeaz domenii
cum sunt: industrie, transporturi, construcii, agricultur.

4.1.4.3. Cheltuieli publice pentru gospodrie
comunal i locuine

Autoritile publice susin financiar i amenajrile teritoriale,
acordnd o serie de avantaje pentru revitalizarea regiunilor i dezvolta-
rea zonelor rurale. n domeniul lucrrilor publice, din bugetul de stat se
aloc resurse sub forma transferurilor (pentru finalizarea construciilor
aflate n diferite stadii de execuie, pentru executarea unor locuine
sociale, pentru aciunea de cadastru); se subvenioneaz dobnda la
credite pentru construcia de locuine destinate anumitor categorii
sociale (tinerii pn la vrsta de 35 de ani; specialiti care se stabilesc n
mediul rural); se aloc resurse bugetare pentru Agenia Naional de
Locuine, care coordoneaz constituirea i atragerea de surse de
finanare n domeniul construciei de locuine.
Prin susinerea construciei de locuine, pe calea subveniilor i
mprumuturilor cu dobnd subvenionat, aceast ramur a economiei
contribuie i la meninerea nivelului ramurii construciilor n general.

4.1.4.4. Cheltuieli publice pentru protecia mediului

n ultimii ani, protecia mediului a devenit una dintre preocuprile
prioritare ale comunitii internaionale, ca urmare a faptului c un
complex de factori, printre care i dezvoltarea economic, provoac
pierderi imense tuturor rilor i influeneaz calitatea vieii. Noul
concept al dezvoltrii economice durabile este definit ca o dezvoltare
care corespunde necesitilor prezentului, fr a compromite posibilita-
tea generaiilor viitoare de a le satisface pe ale lor
7
.

7
Legea proteciei mediului nr. 137/1995, Monitorul Oficial
nr. 304/1995.
139
Dezvoltarea durabil include mediul nconjurtor ca un element
deplin integrat dezvoltrii economice, astfel nct dezvoltarea econo-
mic prezent s lase generaiilor viitoare un mediu ambiant cel puin
egal cu cel preluat de la generaiile precedente.
n complexul de factori care au condus la deteriorarea mediului
nconjurtor, un rol determinant a avut industria. Din studiile recente ale
unor cercettori, reiese c, pentru protejarea mediului nconjurtor, nu
trebuie stopat creterea economic, ci este necesar o armonizare a
creterii economice cu gestionarea raional a resurselor i cu protecia
mediului nconjurtor.
Protecia mediului nconjurtor i mbuntirea calitii lui
reclam folosirea de ctre autoritile publice a unor politici ecologice, a
unor modaliti i instrumente economice i financiare, folosirea
reglementrilor juridice, a standardelor .a. n cadrul acestora, un rol
deosebit revine instrumentelor financiare ca: taxe, redevene, impozite,
credite, care, pe de o parte, influeneaz comportamentul de protecie a
mediului (n special, cel al poluatorului) iar pe de alt parte, produc o
serie de resurse financiare pentru finanarea aciunilor de protecie a
mediului.
Autoritatea public stabilete reglementrile juridice privind
rspunderile pentru deteriorarea mediului nconjurtor. Principiul care
st la baza legislaiei de protecie a mediului adoptat de toate rile este
poluatorul pltete. n acest mod, responsabilitatea pentru daunele
produse mediului revine celui care a produs poluarea. Asumarea
rspunderii se poate realiza doar dac exist posibilitatea internalizrii
pagubelor (includerea costurilor antipoluante n cheltuielile de produc-
ie). Productorii poluatori au ns tendina de a externaliza costurile,
ceea ce conduce la includerea cheltuielilor respective n cheltuielile
publice.
Protecia mediului constituie o problem strategic, avnd o im-
portant component de solidaritate ntre generaii i naiuni; responsa-
bilitatea sa revine att operatorilor economici i societii civile, ct i
guvernului. n ara noastr, cheltuielile pentru protecia mediului sunt
ndreptate deopotriv spre refacerea mediului degradat, ca i spre
prevenirea distrugerii acestuia n viitor.

140
4.1.4.5. Cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare

n prezent, n majoritatea rilor, activitatea de cercetare tiinific
reprezint un factor important care contribuie la dezvoltarea economico-
social. tiina i tehnologia sunt componente de baz ale vieii moder-
ne i ajut direct statele n realizarea dezvoltrii durabile. Activitatea de
cercetare-dezvoltare mbrac urmtoarele forme principale, relativ
legate ntre ele: cercetarea fundamental (extinderea limitelor cunoa-
terii teoretice, fr ca cercettorii s-i propun un anumit scop al cerce-
trii); cercetarea aplicativ (corespunde muncii de inovaie); cercetarea
de dezvoltare (se bazeaz pe cunotine deja existente i servete la
dezvoltarea aplicrii rezultatelor cercetrii n societate).
n ultimele decenii, corespunztor perioadelor de criz economic
(n care cheltuielile privind cercetarea au stagnat), a aprut i s-a
intensificat cooperarea internaional n domeniul cercetrii tiinifice
(fr ns ca nivelul acesteia s se ridice la nivelul cooperrii economice
i sociale).
n Romnia, n ultimii ani, cercetarea tiinific s-a aflat ntr-un
pronunat proces de restructurare i reformare pe multiple planuri:
legislativ, instituional, managerial, de finanare i stimulare. Reforma s-a
bazat, n principal, pe introducerea sistemului competitiv, al finanrii
pe baz de programe. Pentru finanarea prin competiie a proiectelor de
cercetare-dezvoltare, s-au stabilit procedee de evaluare a proiectelor i
rezultatelor activitii de cercetare-dezvoltare. Finanarea pe baz de
programe asigur alocarea resurselor bugetare n funcie de rezultatele
prognozate, utiliznd metode i instrumente bugetare noi: organizarea
de concursuri, licitaii; efectuarea de evaluri specifice; crearea unui
cadru competitiv real.
Cu toate c exist cadrul instituional i legislativ, precum i un
mecanism modern de finanare a activitii de cercetare tiinific bazat
pe competiie, volumul fondurilor financiare direcionate spre aceast
activitate este insuficient, nregistrnd chiar un regres n perioada de
tranziie. Acest fapt se rsfrnge n mod negativ asupra resurselor
umane din cercetare, pentru a cror formare este nevoie de perioade mai
ndelungate de timp comparativ cu alte domenii. Numrul cercettorilor
se reduce continuu, acetia prefernd s lucreze n alte domenii mai bine
141
remunerate, sau chiar s plece n strintate, fiind apreciai pentru
nivelul cunotinelor i capacitatea de adaptare rapid la tehnica de vrf.

4.1.4.6. Cheltuieli pentru servicii publice generale,
ordine public, siguran naional i aprare

a) Cheltuielile pentru servicii publice generale i ordine public
Serviciile publice generale satisfac necesitile publice cu caracter
invizibil, iar costul lor este suportat de ntreaga societate, n principal pe
seama resurselor bugetare. Exist instituii publice chemate s asigure
funcionarea n bune condiii a administraiei publice, ordinea public
intern, securitatea civil, aprarea naional.
Autoritile publice generale cuprind: organe ale puterii i admi-
nistraiei publice (instituia prezidenial; organele puterii legislative
centrale i locale; organele puterii judectoreti; organele executive
centrale i locale) i organele de ordine public (poliia, jandarmeria,
servicii de informaii, servicii speciale de paz i protecie, grnicerii,
protecia i paza contra incendiilor .a.).
Ca i cheltuielile publice n ansamblul lor, cheltuielile pentru
servicii publice generale manifest o tendin de cretere, pe seama unor
factori diveri: mrimea i structura aparatului de stat i a organelor de
ordine public; nivelul salarizrii funcionarilor publici; dezvoltarea
economic, social i urban, care necesit sarcini i atribuii noi, com-
plexe pentru aparatul de stat; gradul de nzestrare cu echipamente i
aparatur informatic, mijloace de transport i alte mijloace tehnice
specifice. Volumul i structura cheltuielilor pentru servicii publice
generale difer de la o ar la alta, n funcie de gradul de dezvoltare
economico-social i de nivelul democraiei.
b) Cheltuielile publice pentru aprare naional
Aprarea naional reprezint o component a strategiei de
asigurare a siguranei naionale, realiznd, n acelai timp, coninutul
funciei externe a statului. Resursele alocate acestui domeniu servesc
ntreinerii i funcionrii armatei naionale, participrii la diferite
aliane militare, purtrii de rzboaie sau nlturrii cauzelor acestora,
meninerii de baze militare pe teritorii strine, acordrii de ajutoare
militare altor ri etc.
142
Acestea sunt cheltuieli neproductive, reprezentnd un consum
definitiv de produs intern brut. Privit din aceast perspectiv, nivelul lor
ar trebui s nregistreze valori din ce n ce mai reduse, att n mrimi
absolute, ct i ca pondere n produsul intern brut. n ultimul timp,
nivelul lor depinde tot mai mult de factori externi, internaionali, a cror
aciune conduce la tendina contrar, astfel c, i n ara noastr,
cheltuielile publice pentru aprare sunt n cretere.
Cheltuielile militare se pot grupa n: directe i indirecte. Cele
directe cuprind cheltuielile cu ntreinerea forelor armate n ar sau n
bazele instalate n alte ri (procurarea de bunuri i servicii, dotarea cu
echipament, tehnic de lupt); n bugetele militare ale unor ri, alturi
de acestea, se mai includ pensiile militarilor sau cheltuielile cu jandar-
meria. Cheltuielile militare indirecte sunt cele legate de nlturarea ur-
mrilor rzboaielor; pregtirea pentru alte aciuni; despgubiri de rz-
boi; cheltuieli de refacere a propriei economii distruse de rzboi; pli
de pensii cuvenite orfanilor, vduvelor, invalizilor de rzboi; cercetarea
tiinific militar .a.
Contextul economic i politic mondial din ultima perioad a
influenat modul de organizare i funcionare a armatelor naionale, n
sensul orientrii spre formarea unei armate mai puin numeroase, dar
mai profesioniste i cu o dotare de nalt nivel.

4.2. Indicatori de analiz a cheltuielilor publice:
nivel, structur, dinamic

Analiza cheltuielilor publice servete la caracterizarea politicii
financiare a unui stat n diverse perioade de timp. Pentru a aprecia
efectele interveniei statului n viaa economico-social, este necesar
cunoaterea volumului i structurii cheltuielilor publice efectuate de
organele centrale i locale de stat din fondurile publice de resurse
financiare. Analiza aprofundat a cheltuielilor publice se realizeaz cu
ajutorul indicatorilor privind nivelul cheltuielilor (volumul sau mrimea
acestora), structura cheltuielilor (care reflect destinaia resurselor
financiare publice) i dinamica acestora (care reflect evoluia n timp a
cheltuielilor publice).
143
4.2.1. Analiza nivelului cheltuielilor publice

Nivelul cheltuielilor publice, totale i al diferitelor categorii de
cheltuieli publice se poate analiza att static (valoarea acestora la un
moment dat), ct i dinamic (evideniind modificarea i sensul modifi-
crii lor n timp). Analiza din punctul de vedere al nivelului se bazeaz
pe urmtorii indicatori: volumul cheltuielilor publice, ponderea cheltu-
ielilor publice n produsul intern brut i volumul cheltuielilor publice
care revine n medie pe un locuitor.
a)Volumul cheltuielilor publice poate fi exprimat n mrimi no-
minale sau reale. Exprimarea n mrime nominal (C
n
p
) are dezavantajul
denaturrii indicatorului (dac se urmrete evoluia n timp), fiind
tributar preurilor curente ale perioadei. Exprimarea n mrime real
(C
r
p
) elimin acest dezavantaj, cheltuielile publice fiind cuantificate n
preuri constante (preurile unui anumit an luat ca baz).
Dac evidenele privind nivelul cheltuielilor publice nu sunt
efectuate n preuri constante, se poate proceda la transformarea
acestora din preuri curente n preuri constante corectnd valoarea cu
indicele preurilor, astfel:

r
p
C
1
=
0 / 1
1
p
n
p
I
C
, n care: (1)

r
p
C
1
- cheltuielile publice ale perioadei curente exprimate n mrime
real (n preuri constante);
n
p
C
1
- cheltuielile publice ale perioadei curente exprimate n mrime
nominal (n preuri curente);
0 / 1
p
I - indicele preurilor n perioada curent fa de perioada de baz.

Indicatorul cheltuieli publice (n mrime nominal sau real) este
util pentru a reflecta volumul acestora n moned naional i servete la
efectuarea de analize doar pe plan naional. El nu are putere de
comparaie internaional.
144
b) Ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut (G)
este un alt indicator care poate caracteriza nivelul cheltuielilor publice
dintr-o anumit perioad. Se calculeaz pe baza relaiei:

G =
PIB
C
p
x 100 , n care: (2)
G - ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut;
C
p
- cheltuielile publice totale;
PIB - produsul intern brut.
Prin modul de calcul, acest indicator elimin influenele
distorsionante ale inflaiei (ambele mrimi ale numrtorului i
numitorului fiind exprimate n aceleai preuri). El permite analiza
cheltuielilor publice n raport cu nivelul de dezvoltare economico-
social i este utilizat frecvent n comparaiile internaionale.
Ponderea n produsul intern brut se poate calcula i pe grupe de
cheltuieli publice, ceea ce arat ct din produsul intern brut se aloc
domeniului respectiv. La dezbaterea n Parlament a proiectului de
buget, n vederea aprobrii acestuia, valorile care se iau n discuie sunt
ponderile n produsul intern brut ale diferitelor grupe de cheltuieli
publice, corespunztor clasificrii administrative (sau instituionale).
c) Cheltuielile publice totale ce revin n medie pe un locuitor
este un indicator de nivel foarte sugestiv, care arat cuantumul cheltu-
ielilor publice ale statului, ce revine unui locuitor. Se calculeaz astfel:

p
c =
N
C
p
, n care: (3)
p
c - cheltuielile publice medii pe locuitor (lei pe un locuitor);
C
p
- cheltuielile publice exprimate n preuri curente sau constante;
N - numrul de locuitori corespunztor anului bugetar.
Pentru a permite comparaiile internaionale, cheltuielile publice
anuale pot fi exprimate ntr-o moned de circulaie internaional, n
general, dolari SUA, Euro, astfel:
145

$
c =
. .v c
c
p
, n care: (4)
$
c - cheltuielile publice exprimate n $ ca moned internaional de
comparaie;
p
c - cheltuielile publice exprimate n lei;
cv - cursul de schimb al monedei naionale fa de moneda internaio-
nal de comparaie ($).
n acest caz, indicatorul cheltuieli publice medii pe locuitor se
exprim n: $/ locuitor. Valorile acestor indicatori sunt determinate de
gradul de dezvoltare economic, social i politic, precum i de condiiile
organizatorice sau administrative ale unei ri ntr-o anumit perioad.

4.2.2. Analiza structurii cheltuielilor publice

Analiza structurii cheltuielilor publice vizeaz calculul ponderii
pe care o are fiecare dintre grupele de cheltuieli publice n total. Se
poate realiza n cadrul oricrei clasificri a cheltuielilor publice:
economic, funcional, financiar, administrativ etc.
Formula de calcul este:

cpi
g =
p
pi
C
c
x100 , n care: (5)
cpi
g - greutatea specific (ponderea) cheltuielilor publice din grupa
i n totalul cheltuielilor publice.
c
pi
- nivelul cheltuielilor publice din grupa i;
C
p
- cheltuieli publice totale.
Din analiza structurii cheltuielilor publice, reiese modul n care
sunt direcionate resursele financiare publice n cursul unui an bugetar.
Pe aceast baz, se pot desprinde concluzii cu privire la orientarea
politicii bugetare spre anumite obiective (sociale, economice, militare
.a.), considerate ca fiind prioritare ntr-o anumit perioad. Determina-
rea structurii cheltuielilor publice servete totodat la urmrirea n
dinamic a modificrii opiunilor bugetare ale autoritilor publice i la
efectuarea de comparaii ntre state.
146
Din analiza comparativ (de la o ar la alta sau pe grupe de ri:
dezvoltate, n curs de dezvoltare sau n tranziie) a structurii funcionale
a cheltuielilor publice rezult deosebiri uneori chiar foarte accentuate,
care se explic, n principal, prin: gradele diferite de dezvoltare econo-
mico-social, politicile promovate de autoritile publice i modul n
care au fost repartizate competenele ntre organele centrale i locale.

4.2.3. Analiza dinamicii cheltuielilor publice

Analiza sub aspect dinamic relev modificrile care intervin n
cuantumul i structura cheltuielilor publice n decursul unei perioade de
timp. Indicatorii de analiz a dinamicii cheltuielilor publice sunt:
modificarea absolut i relativ (nominal sau real) a cheltuielilor
publice; modificarea ponderii cheltuielilor publice n produsul intern
brut; modificarea volumului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe
un locuitor; modificarea structurii cheltuielilor publice; coeficientul de
devansare a creterii produsului intern brut de ctre creterea cheltuieli-
lor publice; elasticitatea cheltuielilor publice fa de produsul intern brut.
a) Modificarea absolut i relativ ( n valori nominale sau reale)
a cheltuielilor publice
Modificarea absolut exprim creterea sau descreterea acestora de
la o perioad la alta, n mrime absolut, i se determin conform relaiei:
Cp
(1 - 0)
= Cp
1
- Cp
0
, n care: (6)
Cp
(1 - 0)
- modificarea absolut a cheltuielilor publice, n perioada
curent (1) fa de perioada de baz (0);
Cp
1
- cheltuielile publice n perioada curent;
Cp
0
- cheltuielile publice n perioada de baz.

Considernd c formula (6) se refer la modificarea absolut
nominal exprimat n preurile curente ale celor dou perioade, se
poate calcula modificarea absolut real, folosind valorile perioadei
curente exprimate n preuri constante, astfel:
C
p
r
(1 - 0)
= C
p1
r
- C
p0
r
, n care: (7)
C
p(1-0)
r
- modificarea absolut real a cheltuielilor publice n perioada
curent (1) fa de perioada de baz (0);
147
C
p1
r
- cheltuielile publice n perioada curent exprimate n preurile
perioadei de baz;
C
p0
r
-cheltuielile publice din perioada de baz.
n afara modificrii absolute a cheltuielilor publice, se poate
analiza i modificarea relativ a acestora. Astfel, se calculeaz indicele
modificrii cheltuielilor publice pe baza relaiei:
Ic
p1/0
=
0
1
p
p
C
C
, n care: (8)
Ic
p1/0
- indicele modificrii cheltuielilor publice n perioada (1)
fa de perioada (0);
C
p1
- cheltuielile publice din perioada curent;
C
p0
- cheltuielile publice din perioada de baz.
Modificarea relativ a cheltuielilor publice rezult i din raportul
dintre modificarea absolut a cheltuielilor publice n perioada curent
fa de perioada de baz i nivelul acestora n perioada de baz:
Ic
p1-0/ 0
=
0
0 1
p
p
C
C

(9)
Pentru determinarea evoluiei cheltuielilor publice n expresie
real i identificarea factorilor care au influenat mrimea i sensul
modificrii, este necesar exprimarea indicatorilor analizai n preuri
constante, cu ajutorul indicelui preurilor.
b) Modificarea absolut a ponderii cheltuielilor publice n
produsul intern brut arat cu ct a crescut sau sczut acest indicator de
la o perioad la alta. Calculul se efectueaz astfel:
G = G
1
G
0
, n care: (10)
G - modificarea ponderii cheltuielilor publice n PIB n perioada (1)
fa de perioada (0);
G
1
i G
0
- ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut n perioa-
da curent (1) i n perioada de baz (0), calculat conform relaiei (2).
Raportul procentual dintre G
1
i G
0
reprezint modificarea
relativ a ponderii cheltuielilor publice n produsul intern brut. S-a
constatat c, pe perioade mari de timp, are loc o cretere a ponderii
cheltuielilor publice n produsul intern brut.
148
c) Modificarea absolut a nivelului mediu al cheltuielilor publi-
ce pe locuitor arat mrimea i sensul modificrii de la o perioad la
alta a nivelului mediu al cheltuielilor publice ce revin n medie pe un
locuitor. Se calculeaz pe baza relaiei:

p
c =
1 p
c -
0 p
c , n care: (11)
p
c modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe
un locuitor, n perioada (1) fa de perioada (0);
1 p
c i
0 p
c cheltuielile publice ce revin n medie pe un locuitor,
corespunztor perioadei (1) i perioadei (0), calculate conform relaiei (3).
Raportul procentual dintre cele dou valori reprezint modificarea
relativ a nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor.
d) Modificarea absolut a structurii cheltuielilor publice relie-
feaz evoluiile structurale de la o perioad la alta, corespunztor
politicii bugetare din perioada analizat. Calculul se efectueaz astfel:
g
cpi
= g
cpi1
- g
cpi0
, n care: (12)
g
cpi
- modificarea ponderii cheltuielilor publice ale gruprii i n
totalul cheltuielilor publice;
g
cpi1
- ponderea cheltuielilor publice din grupa i n total, n perioada
curent (1);
g
cpi0
- ponderea cheltuielilor publice din grupa i n total, n perioada
de baz (0).
Raportul procentual dintre ponderea cheltuielilor publice din
grupa i n total, n perioada curent (1), i ponderea cheltuielilor
publice din grupa i n total, n perioada de baz (0) reprezint
modificarea relativ a structurii cheltuielilor publice.
e) Coeficientul de devansare a creterii produsului intern brut
de ctre creterea cheltuielilor publice (k) este o valoare care reflect
corespondena dintre evoluia cheltuielilor publice i cea a produsului
intern brut. Se calculeaz pe baza relaiei:
k =
0 / 1
0 / 1
PIB
cp
I
I
, n care: (13)
149
k - coeficientul de devansare a creterii produsului intern brut de ctre
creterea cheltuielilor publice;
I
Cp1/0
- indicele creterii cheltuielilor publice n perioada (1) fa de
perioada (0), calculat conform relaiei (8);
I
PIB1/0
- indicele creterii produsului intern brut.
n funcie de ritmul de cretere a cheltuielilor publice i a
produsului intern brut, coeficientul poate lua urmtoarele valori: k > 1,
semnific o cretere mai accentuat a cheltuielilor publice comparativ
cu produsul intern brut; k = 1, cnd ambele mrimi au ritmuri de
cretere identice; k < 1, reflect o cretere mai lent a cheltuielilor
publice comparativ cu sporirea produsului intern brut.
f) Elasticitatea cheltuielilor publice fa de produsul intern brut
msoar amploarea reaciei cheltuielilor publice la modificarea
produsului intern brut. Calculul se efectueaz astfel:
e
cp
=
( )
( )
0
0 1
0
0 1
PIB
PIB
C
C
p
p
, n care: (14)
e
cp
- elasticitatea cheltuielilor publice fa de produsul intern brut;
Cp
(1-0)
- modificarea cheltuielilor publice n perioada curent (1) fa
de perioada de baz (0), calculat conform relaiei (6);
C
p0
- cheltuielile publice din perioada de baz;
PIB
(1-0)
- modificarea produsului intern brut n perioada de referin;
PIB
0
- produsul intern brut din perioada de baz.
Acest indicator exprim tendina de utilizare a produsului
intern brut la acoperirea cheltuielilor publice i poate lua urmtoarele
valori: e
cp
> 1, reflect o elasticitate accentuat a cheltuielilor publice
n raport cu produsul intern brut. Cnd e
cp
= 1, tendina rmne
nemodificat de la o perioad la alta. Dac e
cp
< 1, valoarea reflect
inelasticitatea cheltuielilor publice la creterea produsului intern
brut.

150
4.3. Factori de influen i consecinele creterii
cheltuielilor publice

Pe termen lung s-a constatat tendina de cretere a cheltuielilor
publice, att n valori absolute, ct i ca pondere n produsul intern brut.
Cauzele creterii cheltuielilor publice trebuie cutate mai nti n
modificarea nevoilor economice i a preferinelor consumatorilor i apoi
n funcionarea necorespunztoare a sistemului politic. Altfel spus,
cauzele sunt de ordin economic i politic, la care se adaug cele sociale,
care determin, n special, creterea grupei cheltuielilor de transfer.
Pentru interpretarea datelor statistice privitoare la cheltuielile pu-
blice, au fost construite modele analitice care iau n considerare aciunea
concomitent a cauzelor economice, politice i sociale ce determin
cheltuielile publice. O prim grup a acestor modele o constituie
aa-numitele modele macroeconomice, care explic modificarea n
timp a cheltuielilor publice n funcie de variabilele macroeconomice,
cum ar fi produsul intern brut sau rata inflaiei. A doua grup de modele
este considerat cea care ncearc s explice fundamentele
microeconomice de baz ale procesului decizional care, n ultim
instan, genereaz creterea cheltuielilor publice.

4.3.1. Modelele macroeconomice
privind creterea cheltuielilor publice

Principalele modele macroeconomice din literatura de specialitate
sunt: legea lui Wagner a extinderii activitii statului; modelele
dezvoltrii privind creterea cheltuielilor publice; studiile clasice ale lui
Peacock i Wiseman privind creterea cheltuielilor publice. Legea lui
Wagner se concentreaz, n special, pe elasticitatea cererii n funcie de
venit pentru bunuri i servicii publice, punnd n eviden totodat
eecul pieei n furnizarea unor astfel de activiti. Modelele dezvoltrii
ale lui Musgrave i Rostow susin c sporirea cheltuielilor publice
reflect creterea rolului statului n procesul dezvoltrii, ca furnizor de
capital necesar infrastructurii i de investiii sociale, precum i n
ncercarea de a acoperi eecurile pieei. Analiza lui Peacock i Wiseman
are la baz faptul c, n perioadele dificile, se schimb concepia
cetenilor despre fiscalitate, n sensul acceptrii unor impozite ridicate
151
care vor permite cheltuieli publice superioare chiar i dup depirea
perioadelor de criz.

Legea lui Wagner
Economistul german de inspiraie reformist Adolf Wagner a fost
unul dintre pricipalii socialiti de la catedr care reclama intervenia
statului n domeniul social. n anul 1880, Wagner a enunat o lege a
extinderii crescnde a activitilor publice i, n special, ale statului.
Transpus n domeniul finanelor publice, legea lui Wagner se poate
formula ca legea nevoilor financiare publice crescnde ale statului i
organelor autonome i explic nevoia n cretere a veniturilor fiscale.
Conform acestei legi, creterea cheltuielilor n ansamblul activitilor
economice este legat de industrializare i de efectele ei: dezvoltarea
urbanizrii, complexitatea crescnd a activitilor economice, ridicarea
nivelului de via.
n aceste condiii, era necesar ca statul s intervin i s cheltu-
iasc mai mult pentru aciunile sale de reglare i reducere a tensiunilor
de orice fel, mai ales a celor rezultate din urbanizare (cheltuieli cu
administraia general, meninerea ordinii, cele aferente justiiei), pentru
a rspunde nevoilor sporite ale indivizilor n domeniul educaiei,
culturii, aciunilor sociale, precum i pentru realizarea lucrrilor de
infrastructur, n special n domeniul comunicaiilor.
Wagner a explicat creterea cheltuielilor publice pentru educaie,
recreere, cultur, sntate i servicii legate de bunstare prin elasticita-
tea cererii pentru aceste activiti n funcie de venit. Wagner consider
aceste servicii ca fiind nevoi cu elasticitate superioar n funcie de
venit. Astfel, dac veniturile reale n economie cresc (ceea ce nseamn
o cretere a produsului naional brut), cheltuielile pentru aceste servicii
vor crete mai mult dect proporional, ceea ce se va reflecta n
creterea indicelui cheltuielilor publice n produsul naional brut.
O alt cauz, considerat de Wagner ca fiind la baza creterii n
timp a cheltuielilor publice, ar fi legat de ineficiena fundamental a
ntreprinderilor private, care, n condiiile creterii economice, poate
determina statul s impun monopolul natural asupra activitii i
managementului.
La baza formulrii acestei legi stau elemente empirice. Wagner
a observat evoluia sectoarelor publice n unele ri europene, n SUA i
152
Japonia, iar tendinele desprinse de aici demonstreaz c dezvoltarea
societii industriale moderne determin creterea din punct de vedere
politic a presiunii pentru progres social, precum i a alocaiilor din
considerente sociale n domeniul industriei. De aici, Wagner a ajuns la
concluzia c trebuie ateptate expansiunea creterii continue a sectorului
public i protecia sa n economie, fapt confirmat de experiena
urmtorilor ani.
Din enunul lui Wagner nu se nelege cu claritate dac autorul s-a
referit la creterea relativ a cheltuielilor publice sau la creterea
acestora n mrime absolut. Modelul lui Wagner dovedete o profund
ptrundere n observarea i anticiparea faptelor, ns nu conine o teorie
bine articulat a opiunii publice care s stea la baza politicii publice i
deciziilor publice.

Modelele dezvoltrii privind cheltuielile publice
n lucrri ale unor profesori ca R.A.Musgrave i W.W.Rostow se
remarc teoria conform creia dezvoltarea economic este responsabil
pentru creterea cheltuielilor publice. n fiecare etap a creterii i
dezvoltrii economice, investiia din sectorul public, fiind o parte
component a investiiei totale din economie, constituie un element
important al creterii economice.
Se consider c sectorul public este furnizorul infrastructurii din
societate (sisteme de transport, osele, sntate, educaie, aprare i
ordine public .a.). Se consider c investiiile din sectorul public sunt
necesare adaptrii economiei pentru demararea spre etapele medii de
dezvoltare economic i social. n etapele medii ale creterii, statul
continu s ofere bunuri de investiii, dar n condiiile n care investiiile
publice sunt complementare celor particulare.
Totodat, pe ntregul parcurs al etapelor de dezvoltare, insuficien-
ele pieei continu s existe, ngreunnd eforturile pentru maturizarea
economiei. n consecin, are loc o cretere a implicrii statului n
contracararea eecurilor pieei.
Musgrave susine c, pe parcursul perioadei de dezvoltare,
investiiile totale ca procent din produsul naional brut cresc, n timp ce
investiiile realizate de sectorul public scad. La rndul su, Rostow
consider c, odat atins stadiul maturizrii economiei, structura cheltu-
ielilor publice va nregistra o deplasare a ponderii de la cheltuielile cu
153
infrastructura spre cele de educaie, sntate, asigurarea bunstrii.
Argumentele lui Rostow se bazeaz pe postulatul, care i aparine,
conform cruia societile trec prin cinci stadii de dezvoltare: societatea
tradiional; precondiiile pentru avnt; perioada de avnt, cnd crete-
rea devine o caracteristic normal a economiei; ndreptarea spre matu-
ritate; maturitatea, n perioada consumului de mas ridicat.

Analiza lui Peacock i Wiseman
Analiza economitilor englezi A. T. Peacock i J. A. Wiseman se
bazeaz pe o teorie politic a determinrii cheltuielilor publice, potrivit
creia guvernele doresc s cheltuiasc muli bani, cetenii nu doresc s
plteasc impozite mari, iar statul trebuie s in seama de preferinele
cetenilor. Peacock i Wiseman privesc ceteanul alegtor ca pe un
individ care se bucur de avantajele oferite de bunurile i serviciile
publice, dar care nu dorete s plteasc impozite. Ei consider c exist
un anumit nivel tolerabil al impozitrii, care acioneaz ca o constrnge-
re asupra comportamentului statului n privina cheltuielilor publice.
Totodat, ei apreciaz c dac economisirea i veniturile cresc, n
condiiile unor rate de impozitare constante, veniturile fiscale trebuie s
creasc, permind astfel cheltuielilor publice c sporeasc n raport cu
produsul naional brut.
n perioadele de calm, cheltuielile publice vor avea o tendin
ascendent, chiar dac, n cadrul societii, pot exista divergene n
privina nivelului dorit al cheltuielilor publice i al impozitrii. Pe
parcursul unor perioade nefaste (rzboi, dezastre sociale etc.), va fi tul-
burat tendina de cretere gradual a cheltuielilor publice, acestea nre-
gistrnd o cretere rapid; pentru finanarea lor, guvernul va fora cre-
terea impozitelor. n perioadele de criz, creterea fiscalitii va fi consi-
derat de ceteni ca acceptabil. La rndul lor, cheltuielile publice
cresc, iar cheltuielile particulare nregistreaz o deplasare spre cheltuie-
lile publice, ceea ce este de natur s sporeasc i mai mult cheltuielile
publice. Peacock i Wiseman denumesc acest fenomen efect de depla-
sare. Dup depirea perioadei de criz, n locul cheltuielilor provocate
de evenimentele grave, vor aprea noi cheltuieli publice (de exemplu,
cheltuieli de reconstrucie) sau acestea vor fi ndreptate spre domenii ca
sntate, nvmnt, cultur. Dup trecerea perioadelor de criz, cheltu-
ielile publice nu vor reveni la nivelul nregistrat anterior, ca urmare a
154
modificrii, n urma crizei a concepiei cetenilor cu privire la nivelul
tolerabil al sarcinii fiscale.
Un alt efect evideniat de cei doi este efectul de inspecie
rezultat din ntrirea contiinei alegtorilor privind problemele sociale
ale momentului. De aceea, guvernul i extinde rolul su i serviciile
publice pentru mbuntirea condiiilor sociale ale acestora. n acest
caz, percepia electoratului cu privire la impozite devine mai tolerant,
ceea ce permite guvernanilor s finaneze niveluri mai ridicate ale
cheltuielilor publice.
Dei teoria este criticabil, ea se aplic n mod cert pentru
explicarea creterii considerabile a cheltuielilor publice i a presiunii
fiscale, fenomene nregistrate n numeroase ri cu ocazia celor dou
rzboaie mondiale. Astfel, ea poate fi extins la perioadele de criz eco-
nomic i contribuie la explicarea creterii presiunii fiscale din timpul
crizelor din 1929-1933, precum i din anii 70 i 80. n asemenea
situaii, autoritile publice dispun de mijloace pentru a ajuta ntreprin-
derile aflate n dificultate, a acorda ajutoare de omaj i a susine
activitatea economic prin msuri de relansare a cererii globale.

4.3.2. Factori microeconomici ai creterii
cheltuielilor publice

Analiza cauzelor care genereaz creterea cheltuielilor publice se
poate realiza i pornind de la studierea factorilor microeconomici care
determin modificri n nevoile economico-sociale i preferinele
consumatorilor pentru bunuri i servicii publice. Corespunztor
factorilor microeconomici, creterea cheltuielilor publice depinde de
modificri n:
- cererea de bunuri i servicii publice;
- ansamblul activitilor de producie utilizate pentru realizarea
bunurilor i serviciilor;
- numrul i structura populaiei;
- calitatea bunurilor i serviciilor publice;
- preurile intrrilor;
- regionalizarea i globalizarea economiei;
- capacitatea de a plti impozite;
- factori politici i sociali.
155
a) Modificrile n cererea de bunuri i servicii publice
Cererea de bunuri i servicii publice este determinat de mai
multe variabile: preurile bunurilor i serviciilor din sectorul particular,
venitul personal al contribuabililor, veniturile impozabile individuale i
cele ale economiei, rata fiscalitii. Dintre acestea, cea mai important
este variabila venitului. Dac structura cheltuielilor consumatorului este
modificat ca urmare a creterii venitului, pot fi ateptate modificri
similare ale compoziiei consumului i la nivelul ntregii economii. Dar
este dificil de precizat cu exactitate care sunt tendinele de modificare a
cheltuielilor publice la o cretere a venitului, mai ales n ceea ce privete
cheltuielile generate de servicii publice ca: sigurana, educaia, sntatea.
Cea mai pregnant este relaia dintre creterea venitului i
creterea cheltuielilor publice legate de furnizarea public a bunurilor
capital (osele, aeroporturi .a.). Dup cum s-a remarcat la prezentarea
modelului macroeconomic al dezvoltrii, cheltuielile publice pentru
bunurile capital cunosc o evoluie diferit n funcie de stadiul de
dezvoltare economico-social la un moment dat.
De asemenea, n rile dezvoltate, o cretere a veniturilor
personale este asociat, n general, cu sporirea activitii economice i a
complexitii vieii sociale, ceea ce impune n mod firesc o cretere a
nivelului cheltuielilor publice. Acest fapt este demonstrat de realitate i
confirmat de datele statistice. Pe de alt parte, creterea veniturilor
personale permite o cretere corespunztoare a veniturilor fiscale care
pot fi utilizate la finanarea la nivel mai ridicat a cheltuielilor publice.
b) Modificrile n activitile de producere a bunurilor i
serviciilor
Acestea se refer, n principal, la mbuntirea tehnologiei, care
produce modificri sub aspectul creterii eficienei procesului de pro-
ducie i n raportul dintre bunurile private i cele publice. Schimbrile
tehnologice pot fi de aa natur, nct s determine creterea sau
reducerea importanei relative a bunurilor publice furnizate de ctre stat.
De asemenea, modificrile tehnologice au ca rezultat i accentuarea
uzurii morale a bunurilor capital din domeniul public, ceea ce conduce
la o cretere a costurilor de nlocuire, pe seama creterii cheltuielilor
publice. Un exemplu foarte elocvent (pe care l d Musgrave) este cel
privind invenia motorului cu combustie intern, care a stat la baza
dezvoltrii industriei de automobile, ceea ce s-a repercutat ntr-o
156
cretere substanial a cererii pentru osele. Satisfacerea acestei cereri a
fost ndeplinit de sectorul public, fapt reflectat n creterea corespun-
ztoare a cheltuielilor publice.
c) Modificrile privind numrul, structura i densitatea populaiei
Modificrile privind numrul populaiei afecteaz, n sensul
solicitrii, la nivel superior, a unor servicii publice cum sunt: sntate,
nvmnt, ordine public, sporind i cheltuielile aferente. n cazul bunu-
rilor publice pure (cum ar fi iluminatul public), pentru o cretere cu o
unitate a populaiei, costul social marginal este, prin definiie, zero; n
acest caz, nu exist niciun motiv de cretere a cheltuielii publice ca
urmare a creterii numrului populaiei. n realitate ns exist bunuri
publice impure, astfel ca la o cretere a numrului populaiei, n condi-
iile meninerii la nivel constant a nivelului consumului pe o persoan, s
aib loc o cretere mai puin dect proporional a cheltuielilor publice.
Structura populaiei influeneaz cheltuielile publice, n funcie de
preponderena populaiei pe grupe de vrst: pentru o pondere mare a
populaiei tinere, de vrst colar, vor crete cheltuielile cu educaia;
pentru o pondere ridicat a populaiei de vrsta a treia, vor spori
cheltuielile de sntate.
La rndul su, densitatea populaiei afecteaz nivelul i structura
cheltuielilor publice prin sporirea celor legate de urbanizare (infrastruc-
tur, servicii publice generale), depoluare, protecia mediului etc.
d) Modificrile n calitatea bunurilor i serviciilor publice
Cetenii contribuabili evolueaz n privina gusturilor, preferine-
lor i ateptrilor, fapt care se repercuteaz asupra cererii de produse i
servicii publice de calitate superioar. Pe o pia neconcurenial,
creterea calitii acestui gen de produse i servicii se obine, n
majoritatea cazurilor, prin creterea preurilor acestora. Raionamentul
conduce la concluzia c sporirea calitii bunurilor i serviciilor publice
genereaz creterea cheltuielilor publice.
e) Modificrile n preul intrrilor
Preurile intrrilor folosite la realizarea produselor i serviciilor
publice din sectorul public nregistreaz modificri ndeosebi din cauza
inflaiei, precum i a diferenei de productivitate dintre sectorul particu-
lar i sectorul public, tiut fiind c cel din urm are o receptivitate
sczut la progres tehnic. Teza diferenei de productivitate a fost susi-
nut de Baumol, care n modelul su furnizeaz o explicaie posibil a
157
creterii cheltuielilor publice. Dac, n sectorul public, productivitatea
crete mai puin dect n celelalte sectoare ale economiei, dar salariile
funcionarilor din sectorul public au aceeai tendin ca i cele din celelal-
te sectoare ale economiei, rezultatul va fi o cretere a cheltuielilor publice.
Efectul Baumol se bazeaz pe paritatea creterii salariilor dintre
lucrtorii sectorului public i lucrtorii celui particular, decizia statului
putnd mpiedica meninerea nivelului drepturilor salariale din sectorul
public sub nivelul celor din sectorul particular.
f) Regionalizarea i globalizarea economiei
Constituirea Uniunii Europene presupune o serie de costuri din
partea rilor membre pentru susinerea politicilor comunitare, costuri
care se regsesc, n cea mai mare parte, n cheltuielile publice ale
statelor n cauz. Internaionalizarea economiei are ca rezultat, printre
altele, intensificarea concurenei, astfel c economiile naionale sunt tot
mai expuse la influenele economiei mondiale. Aceasta conduce la
msuri contradictorii: pe de o parte, sunt necesare msuri de sprijinire a
agenilor economici de ctre stat prin reducerea impozitelor i a
contribuiilor la asigurrile sociale, n vederea reducerii costurilor de
fabricaie; pe de alt parte, statele sunt nevoite s sprijine ramurile
strategice prin acordarea de subvenii i alte faciliti, care n ultim
instan sunt cheltuieli publice.
g) Capacitatea de a plti impozite
Aceasta poate fi un suport solid pentru susinerea tendinei de
cretere a cheltuielilor publice. n general, n rile dezvoltate, guvernele
dispun de o mas impozabil naional considerabil, care le permite
efectuarea unor cheltuieli publice substaniale. De asemenea, existena
unor venituri ridicate ofer autoritilor publice posibilitatea de a spori
impozitul pe venit, precum i celelalte impozite, ceea ce permite cre-
terea cheltuielilor publice.
n rile slab dezvoltate, impozitarea este mult mai dificil din
cauza veniturilor reduse. Baza impozabil fiind redus, impozitele pro-
cur resurse modeste pentru finanarea cheltuielilor publice. n plus, este
foarte extins fenomenul evaziunii fiscale, ceea ce reduce i mai mult
veniturile fiscale.
Pe msura creterii gradului de dezvoltare a unei ri, crete i
avuia care poate fi impozitat, sporind posibilitatea finanrii unor
cheltuieli publice mai mari.
158
h) Factori politici i sociali
La creterea cheltuielilor publice contribuie ntr-o anumit msur
i factori de natur politic i social. Astfel, se remarc o supraofert a
bunurilor i serviciilor publice din cauze diverse, cum sunt:
- sistemul de vot majoritar, ca urmare a faptului c minoritatea
trebuie s contribuie prin impozite la finanarea unor proiecte pentru
care nu a votat;
- alegtorii tind s subestimeze costul impozitrii pe care o
suport n realitate (sarcina impozitelor indirecte, denumite i impozite
invizibile, este perceput mai puin pregnant dect cea a impozitelor
directe); de asemenea, ei pot subestima i avantajele care le revin pe
seama bunurilor i serviciilor, beneficiile de pe urma acestora fiind
difuze, n cea mai mare parte a lor;
- funcionarii publici, n calitate de alegtori, beneficiaz att de
avantajele oferite, n general, de serviciile publice, ct i de avantajele
unor bugete mari, prin care sunt create locuri de munc;
- politicienii i birocraii contribuie i ei la supraoferta de servicii
publice, deoarece ei nu urmresc doar aplicarea proiectelor votate de
alegtori, ci i ncearc s-i impun propriile voine, pe seama banului
public.
Schimbrile n filosofia social care au avut loc n ultima perioad
au condus la modificri ale volumului i rolului transferurilor de fonduri
bugetare. Aceste transferuri au ca finalitate realizarea unor programe de
furnizare a unor bunuri i servicii sociale pentru grupurile sociale cu
venituri modeste, precum i redistribuirea avuiei n scopul echitii
sociale.
Toate aceste grupe de factori pot aciona mai pregnant sau mai slab,
simultan sau nu, dar tendina remarcat pe termen lung este de cretere a
cheltuielilor publice n mrime absolut sau relativ, raportat la produsul
intern brut. Dei teoreticienii au fost i sunt preocupai de nivelul optim al
cheltuielilor publice (ca i de cel al ratei fiscalitii), este dificil de
apreciat aceast mrime, ea modificndu-se n timp i de la o ar la alta,
corespunztor nivelului de dezvoltare economico-social.
ntr-o societate democratic, pe termen lung, capacitatea de a
cheltui a statului este condiionat de factori cum sunt: resursele naio-
nale; nivelul fiscalitii impus de finanarea cheltuielilor publice; gradul
de acceptare, de ctre electorat, a programelor de cheltuieli publice.
159
4.3.3. Consecinele creterii cheltuielilor publice

n vederea cuantificrii nivelului optim al cheltuielilor publice, pe
lng factorii obiectivi care contribuie la modificarea acestora, trebuie
s se in seama i de consecinele creterii cheltuielilor publice. Aceste
efecte pot fi apreciate ca favorabile sau nefavorabile, n funcie de
specificul fiecrei ri i de modul concret n care sunt efectuate chel-
tuielile publice. Dintre consecinele nefavorabile ale creterii cheltuie-
lilor publice enumerm:
- extinderea sectorului public i, implicit, a puterii statului;
- atenuarea temerilor provocate de perspectiva omajului, mbol-
nvirii, btrneii;
- dezvoltarea unei mentaliti a bunstrii pe seama creterii
dependenei cetenilor de sprijinul statului;
- creterea fiscalitii i a mprumuturilor de stat pentru finanarea
cheltuielilor publice n cretere;
- inhibarea stimulentului pentru munc, iniiativ i economisire,
ca efect al creterii ratei fiscalitii;
- creterea datoriei publice pe seama mprumutrii statului, ceea
ce se repercuteaz asupra nivelului ratei dobnzii i ofertei de capital n
economie (apariia efectului de eviciune);
- afectarea nefavorabil a creterii economice prin transferul de
resurse din sectorul particular spre cel public, pentru furnizarea de
servicii sociale;
- reducerea capacitii productive i a potenialului de export al
unei economii, deoarece bunurile i serviciile publice (inclusiv
transferurile) nu sunt exportabile i nu aduc valut din exterior;
- afectarea negativ a balanei de pli prin reducerea exporturilor
atunci cnd guvernul trebuie s achite serviciul datoriei externe
(rambursarea mprumuturilor i a dobnzilor aferente);
- inflaia rezultat din injectarea cheltuielilor publice n fluxul de
venituri ale unei ri afecteaz negativ att standardul de via, ct i
economia n ansamblu; etc.
Ca urmare a creterii cheltuielilor publice se pot manifesta i
unele consecine favorabile, printre care:
- creterea prosperitii unei ri, n condiiile n care cheltuielile pu-
blice finaneaz ntr-o proporie ridicat proiecte de dezvoltare economic;
160
- sporirea standardului de via al cetenilor, n general, i al
anumitor grupuri, n special, prin furnizarea de bunuri i servicii
publice;
- posibilitatea de utilizare a cheltuielilor publice la stabilizarea
economiei prin contractarea inflaiei;
- creterea eficienei n furnizarea bunurilor publice ca urmare a
utilizrii mai eficiente a banului public, n ncercarea de a ine sub
control cheltuielile publice;
- reducerea diferenelor accentuate n nivelul consumului dintre
membrii societii, prin intermediul avantajelor acordate celor defavo-
rizai, concomitent cu aplicarea unei fiscaliti progresive;
- posibilitatea sporirii nivelului ocuprii forei de munc pe seama
creterii cheltuielilor publice; dac ns, ca urmare a creterii cheltuieli-
lor publice are loc o accentuare a inflaiei, gradul de ocupare a forei de
munc se poate reduce.

4.4. Eficiena cheltuielilor publice

Alegerea i aplicarea metodelor de evaluare a indicatorilor nscrii
n bugetul anual sau n programele plurianuale trebuie s aib ca
principal obiectiv eficiena utilizrii resurselor financiare publice. De
asemenea, interveniile ulterioare efectuate cu ocazia rectificrii legii
bugetare, pentru ajustarea indicatorilor proiectai iniial, trebuie s aib
n vedere criteriul eficienei.
Eficiena cheltuielilor publice exprim o dimensiune optim a
unui raport determinat ntre eforturile financiare, concretizate n con-
sumul de resurse financiare publice, i efectele estimative obtenabile.
Nevoile publice reclam bunuri i servicii publice tot mai
numeroase, diversificate i de valori ridicate, n condiiile n care
resursele financiare ale statului nu sporesc la fel de rapid; decalajul de
ritm ntre creterea veniturilor i cea a cheltuielilor publice creeaz o
stare aproape permanent de insuficien a resurselor. Acest fenomen se
petrece n condiiile n care guvernele procedeaz, n mod obinuit, la
trierea i ierarhizarea nevoilor sociale i la dimensionarea cheltuielilor
publice n funcie de mai multe criterii: prioritate, oportunitate, eficien
a cheltuielilor publice, calitate a serviciilor publice comparativ cu
standardele internaionale.
161
n cadrul criteriilor de selectare a alternativelor proiectelor de
dimensionare a volumului cheltuielilor, un loc central revine eficienei.
Pentru utilizarea cheltuielilor publice n condiii de eficien, este
necesar ndeplinirea unor condiii de optim social, i anume:
- posibilitatea alegerii alternativei celei mai puin costisitoare n
raport cu rezultatul final al serviciului public;
- modernizarea producerii serviciului public, n vederea maximi-
zrii utilitii la consumator;
- puterea de previziune n cadrul unui orizont de timp stabilit.
ndeplinirea acestor aspecte implic minimizarea costurilor pro-
iectelor obiectivelor de finanat, ceea ce se concretizeaz n maximiza-
rea bunstrii sociale, reflectat n rezultate cum sunt:
- costuri sociale minime, reflectate n: fiscalitate mai redus,
deficit bugetar minim, renunri ct mai puine la ndeplinirea altor
obiective;
- preuri sau tarife accesibile pltite de consumatori, n situaiile n
care serviciile publice sunt furnizate contra plat;
- creterea calitii serviciilor publice concomitent cu sporirea
consumului acestora, contribuind la creterea satisfaciei consumatoru-
lui etc.
Problema utilizrii resurselor este cu att mai important cu ct
resursele financiare publice sunt mai reduse i au caracter limitat.
Elaborarea unor criterii de performan concrete, corespunztor
fiecrui sector guvernamental, este un proces foarte laborios, dar care
permite factorilor de decizie, att eliminarea, n cea mai mare msur, a
arbitrariului i subiectivismului n alocarea resurselor publice, ct i
aprecierea corect a eficienei, eficacitii i economicitii cu care se
utilizeaz fondurile publice.
Eficiena exprim rezultatele ce se obin dintr-o activitate econo-
mico-social prin utilizarea anumitor resurse economice: materiale,
financiare, umane. Cuantificarea eficienei se poate realiza fie ca raport
ntre efectele (rezultatele) obinute i eforturile (cheltuielile) corespun-
ztoare acestora ntr-o unitate de timp (15), situaie n care se urmrete
maximizarea rezultatului, fie ca raport ntre mijloace i rezultate (adic
inversul raportului iniial), situaie n care se urmrete minimizarea
rezultatului, astfel:
162
E
f
=
M
R
(supraunitar) , n care: (15)
E
f
- eficiena;
R - rezultatele (efectele) obinute;
M - mijloacele (eforturile) consumate.
Compararea efectelor cu eforturile se realizeaz sub multiple
aspecte. Astfel, efectele obinute apar sub diferite forme de manifestare
i pot fi clasificate n funcie de mai multe criterii: dup locul apariiei
(directe i indirecte); dup momentul apariiei (prezente i viitoare);
dup perioada pe care se efectueaz analiza (anuale i totale); dup
gradul de cuprindere (globale sau nete); dup gradul de cunoatere i
realizare (programate sau realizate). n analiz trebuie urmrite i
efectele conexe propagate n plan cultural, spiritual, social, politic etc.
Eficacitatea constituie calitatea pe care o are o aciune de a
produce efectele scontate. Cuantificarea eficacitii este dat de raportul
dintre rezultatul obinut efectiv i rezultatul prevzut la proiectarea unui
anumit program economico-social. Expresia utilizat este urmtoarea:
E
t
=
p
r
R
R
(supraunitar) , n care: (16)
E
t
eficacitatea;
R
r
rezultatul efectiv realizat;
R
p
rezultatul prevzut.
O valoare supraunitar a raportului reflect o situaie favorabil.
Determinarea eficacitii se poate realiza i prin msurarea raportului
dintre mijloacele consumate, astfel:
E
t
=
p
r
M
M
(subunitar) , n care: (17)
M
r
- mijloacele efectiv utilizate;
M
p
- mijloacele programate a fi consumate.
Fenomenul analizat are caracteristici pozitive dac rezultatul
raportului este subunitar.
Dac eficiena msoar raportul dintre efecte i eforturi,
eficacitatea reflect raportul, fie dintre efectele (rezultatele) programare
163
i nregistrate, fie dintre eforturile (mijloacele) consumate efectiv i cele
programate a se consuma.
Economicitatea surprinde fenomenul de reducere a volumului
mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al
rezultatelor proiectate. Se poate msura prin urmtoarea relaie:
E
c
=
r
r
R
M
:
p
p
R
M
(subunitar), n care: (18)
E
c
- economicitatea;
M
r
- mijloacele consumate efectiv;
R
r
- rezultatul efectiv nregistrat;
M
p
- mijloacele programate a fi utilizate;
R
p
- rezultatele proiectate.
Fenomenul analizat prezint o evoluie favorabil dac rezultatul
raportului este subunitar.
Examinarea eficienei, eficacitii i economicitii pentru fiecare
sector furnizor de bunuri i servicii publice asigur condiii att pentru
adoptarea deciziei adecvate de alocare a resurselor bugetare (limitate)
pentru obinerea de efecte economico-sociale ridicate, ct i pentru
aprecierea ulterioar a modului de gestionare a fondurilor publice de
ctre fiecare instituie public.
Aprecierea eficienei cheltuielilor publice implic delimitarea
aciunii pieei libere de cea a statului ntr-o nou abordare. Astfel,
trebuie s se in seama de aspecte cum sunt:
- mprirea sectorului pieei ntre mecanismele specifice
domeniului public i celui particular;
- delimitarea activitii economice ntre sectoarele pia i non-
pia;
- aprecierea sectorului public non-pia, att din punctul de vedere
al alocrii resurselor ntre utilizatori, ct i din punctul de vedere al
nivelului output-urilor (rezultatelor), n scopul atingerii unor obiective
date.
Concepia economitilor despre eficien este mai cuprinztoare
dect nelesul obinuit al acestui termen. Astfel, cercetarea economic
actual privind eficiena cheltuielilor publice a ajuns la o serie de
orientri moderne, ca:
164
- serviciile publice nu trebuie furnizate ntotdeauna n mod gratuit;
- nlocuirea furnizrii serviciilor publice cu cele particulare, ori-
unde este posibil;
- restabilirea opiunilor privind furnizarea serviciilor publice la
mecanismele cvasipia, prin utilizarea unor bonuri valorice.
n practic exist numeroase metode de evaluare a eforturilor i
efectelor (directe i indirecte) corespunztoare proiectelor de obiective
publice. Dintre acestea, cele mai frecvent utilizate sunt: analiza cost-
avantaje (cunoscut n literatura de specialitate i sub denumirea de
cost-beneficiu); analiza cost-eficacitate, bazat pe un sens mai larg
atribuit avantajelor, dect cel strict economic; metode multicriteriale.
a) Metoda de analiz cost-avantaje apreciaz beneficiul ca fiind
avantajul obinut pe seama furnizrii serviciului public pentru care s-au
elaborat variantele de proiect. n cadrul metodei se apeleaz la raportul
cost/beneficiu, al crui nivel optim este folosit drept criteriu de
exprimare a eficienei deciziilor publice, n cadrul programelor alterna-
tive. Pentru a nu respinge un proiect, condiia este ca raportul
cost/beneficiu s fie minim (sau raportul beneficiu/cost s fie maxim).
O caracteristic a acestei metode este faptul c vizeaz, n
principal, costurile i beneficiile sociale, comparativ cu cele particulare,
ceea ce nseamn c trebuie s se in seama de externaliti. Existena
acestora influeneaz deciziile productorilor i consumatorilor, avnd
drept rezultat o alocare a resurselor diferit de de cea pe care ar trebui s
o realizeze concurena perfect n lipsa lor.
Piaa reprezint cel mai bun mecanism de alocare a resurselor, cu
condiia s ndeplineasc cerinele optimului paretian cu un cost mai
mic sau cu preul unei mai mici distorsiuni sociale a preferinelor
individuale. Realitatea demonstreaz c piaa poate eua n aceast
alocare, prin nerealizarea corespondenei dintre condiiile de optim n
sens paretian i condiiile echilibrului pe pia. De aceea, se impune
intervenia unui mecanism alternativ de alocare a resurselor, adic o
alocare centralizat prin intermediul statului. Aadar, externalitile
reprezint slbiciuni ale pieei, pe care statul trebuie s le corecteze.
Externalitile au loc atunci cnd activitile de producie sau
consum ale unei pri (agent economic sau nu) intr n mod direct ca
variabil independent n funcia de producie sau de utilitate a altei
pri. Exemplul cel mai comun privind externalitatea este poluarea. O
165
anumit tehnologie folosit n realizarea unui bun privat produce
poluare ca produs secundar (externalitate), care este consumat
involuntar (uneori, forat) de tere pri. n acest caz, agentul economic
generator al efectului extern trebuie s suporte parial, prin costuri,
efectele aciunilor sale. La rndul lor, i agenii afectai suport un
anumit cost legat de atenuarea sau nlturarea polurii. Aceste dou
costuri formeaz aa-numitul cost social, care este superior costului
privat, are consecine att asupra celor care induc efectele externe (dar
care nu-i asum integral neplcerile provocate de activitatea lor), ct i
mai ales asupra celor care suport costul social fr a fi recompensai n
vreun fel.
n aceste condiii, externalitile favorizeaz afirmarea rolului
alocator al statului, care urmrete s aloce n mod optim efectele
externalitilor. Rolul de alocare al statului poate fi ntrit sau ncurajat
ca urmare a interesului deosebit pe care-l manifest unele firme
particulare sau grupuri de presiune pentru corectarea sau compensarea
slbiciunilor pieei. Pentru corectarea externalitilor, concretizate n
supraalocarea resurselor, guvernul are la dispoziie dou tipuri de aciu-
ni corective care s internalizeze costurile efectelor externe: aciunea
legislativ, care foreaz potenialii ofertani s suporte toate costurile
aferente produciei lor, i aplicarea de impozite specifice, pentru
egalizarea sau atenuarea externalitilor pe unitatea de produs. Un astfel
de impozit are dou efecte contrare: pe de o parte, prin reducerea exter-
nalitilor negative, se va mri bunstarea, iar pe de alt parte, ca efect
al impozitrii, rezultatele activitii respective (output-urile) se vor
reduce, ceea ce poate nsemna o reducere a bunstrii. Rata optim de
impozitare va fi aceea care maximizeaz diferena dintre utilitatea
provenit din output-ul activitii i dezutilitatea provenit de la
externalitatea activitii.
n acelai timp, n cazul externalitilor pozitive (dac utilitatea
unei tere pri crete ca rezultat al acestora), guvernul poate alege s
corecteze alocarea ineficient prin ncurajarea produciei acelor bunuri
care nregistreaz o subproducie. El poate face acest lucru fie prin
producerea direct a serviciului educaie, sntate, prin asigurarea
consumului (creterea cererii), fie prin subvenionarea produciei
(creterea ofertei).
166
Pe msur ce statul i asum noi funcii, el caut s gseasc noi
surse de impozitare, ca astfel s creasc veniturile pentru acoperirea
cheltuielilor publice sporite. n plus, nu este ntotdeauna sigur c
intervenia statului n economie va mbunti situaia, n sensul
eficienei. De aceea se poate vorbi i despre eecurile (slbiciunile)
nonpieei (guvernului), care sunt legate, n principal, de interesele
existente n sectorul public.
Astfel, n domeniul ofertei de bunuri i servicii publice, slbiciu-
nile guvernului se refer la:
- dificultatea de a msura rezultatul multor activiti guvernamentale;
- dificultatea de a determina dac rezultatul poate fi furnizat mai
eficient de ctre o alt form de organizare sau producie, dect cea n
care este implicat statul;
- ntruct nu exist motivaia profitului i nici concuren,
furnizorii din sectorul public pot nregistra o eficien mai redus, fr
pericolul de a-i pierde clienii i de a da faliment, ca n cazul firmelor
particulare.
n domeniul cererii, s-a constatat c, avnd un orizont de timp
relativ scurt, extins n primul rnd la perioada imediat urmtoare
alegerilor, politicienii rspund cu prioritate aciunilor curente, n
detrimentul celor pe termen lung.
n afara acestor caracteristici, se mai remarc unele neajunsuri
legate de:
- incapacitatea de a ine costurile sub control din cauz c nu se
urmrete realizarea de profit;
- manifestarea unui rspuns necorespunztor la inovaie, fapt ce se
traduce, pe de o parte, prin ncercarea statului de a obine cele mai
sofisticate tehnologii, chiar dac nu sunt eficiente n raport cu nivelul
costurilor, iar pe de alt parte, prin rezisten la introducerea tehnologiei
utile, care poate amenina rutinele acceptate;
- utilizarea necorespunztoare a resurselor; astfel, n cazurile n
care statul limiteaz rata profitului pentru o anumit activitate (cu
intenia de a proteja consumatorii), rspunsul firmei este de a maximiza
profitul prin utilizarea de capital mai mare etc.
Prin urmare, intervenia statului trebuie utilizat cu mult precau-
ie, deoarece poate fi mult mai rea dect mna invizibil a pieei, dac
n loc s produc bunuri publice creeaz neajunsuri publice.
167
Avnd n vedere aspecte ca acelea de mai sus, apare mai preg-
nant importana utilizrii cheltuielilor publice n condiii de eficien.
Analiza cost-beneficiu este utilizat de autoritile publice, n
general, la evaluarea proiectelor de investiii publice de mari proporii,
pentru aprecierea bunstrii sau beneficiilor sociale nete care vor
aparine naiunii prin transpunerea lor n practic. Aceasta implic din
partea investitorilor o privire de ansamblu pe termen lung, spre deose-
bire de un agent economic, a crui preocupare prioritar este obinerea
profitului imediat. Cele mai importante principii ale metodei cost-
beneficiu sunt coninute n patru ntrebri-cheie:
- Ce costuri i ce beneficii trebuie incluse?
- Cum vor fi evaluate aceste costuri i beneficii?
- Care este nivelul ratei dobnzii la care costurile i beneficiile
trebuie privite cu nencredere?
- Care sunt constrngerile semnificative?
Pentru a rspunde la ntrebarea ce costuri i ce beneficii trebuie
incluse, sunt necesare enumerarea tuturor costurilor i beneficiilor i
acordarea unui rang de importan, n funcie de ct sunt acestea de
ndeprtate de scopul principal al proiectului (astfel nct cele mai
ndeprtate s fie chiar excluse). Aceasta presupune o analiz atent a
proiectului, estimarea vieii acestuia, precum i luarea n considerare a
aspectelor exterioare, neeseniale i a beneficiilor neglijabile.
Cum vor fi evaluate costurile i beneficiile? Pentru aceasta trebuie
s se aib n vedere eventualele schimbri n preurile relative (i nu
modificrile nivelului general al preurilor, pentru care este
predominant valoarea din primul an, luat ca baz).
n ceea ce privete nivelul ratei dobnzii ce trebuie privit cu
nencredere, trebuie luat n considerare costul de oportunitate, care
pledeaz mpotriva folosirii unei rate reduse pentru proiectele publice,
de team ca cele mediocre s nu fie acceptate n dauna celor valoroase
din sectorul particular (n situaiile n care pentru proiectele ce urmeaz
a se realiza din fonduri publice se aplic unele criterii mai convenabile
i mai uor de ndeplinit).
Grupul constrngerilor semnificative cuprinde: constrngeri lega-
le (administrative i bugetare) i constrngeri legate de redistribuirea
venitului. n cazul n care decidentul constat c, pentru un anumit
proiect, modul de redistribuire a venitului este inacceptabil, el poate
168
respinge proiectul, n ciuda beneficiilor sale nete. (Redistribuirea
venitului are n vedere cine este suportatorul costurilor i cine este
beneficiarul proiectului.)
n calculele de eficien se folosesc indicatori previzionali pentru
orientarea anticipat a activitii economice pe calea utilizrii resurselor
financiare cu avantaje maxime.
b) Metoda de analiz cost-eficacitate. Dup elaborarea prealabil
a unui indicator de eficien, aceast analiz se aplic n absena unei
evaluri monetare a avantajelor. n anumite ipoteze clar formulate, n
care este un obiectiv unic, urmeaz a fi ales programul cel mai puin
costisitor.
Elaborarea modelelor de analiz ine seama de fazele prin care
trece fiecare obiectiv: studiu, realizare propiu-zis, exploatare. n cazul
n care se pot elabora mai multe variante, se va reine i aplica varianta
care ofer cea mai favorabil corelaie ntre cost i avantaje. Aceasta se
refer la obinerea unor performane tehnice ridicate, calitate superioar,
competitivitate pe diferite piee de desfacere. La un anumit efort, se
urmrete obinerea de efecte maxime sau ca avantajele scontate s se
obin cu cel mai mic efort posibil.
Pentru analiza eficienei economice a cheltuielilor, se stabilesc i
indicatori ai utilizrii efective (postcalculate) a resurselor. Cu ajutorul
lor, se compar previziunile sau rezultatele obinute n perioadele
anterioare cu cele din perioadele pentru care se efectueaz analiza,
identificndu-se cauzele concrete care au determinat rezultatele consta-
tate i msurile ce trebuie adoptate pentru mbuntirea acestora.
Metoda cost-eficacitate este una dintre metodele de
dimensionare a eficienei cheltuielilor pentru obiective i aciuni
economice. Pentru stabilirea nivelului cheltuielilor aferente unei
perioade de timp, se folosesc instrumente specifice de normare. Astfel,
pentru cheltuielile cu materiile prime, materialele, combustibilii,
energia, se stabilesc indici sau coeficieni ai consumurilor specifice i
ai gradului de utilizare a acestora, n raport cu numrul de uniti de
produse finite posibil de obinut prin exploatarea normal a capacitii
de producie. Se urmresc eliminarea risipei i mbuntirea
performanelor tehnice ale produselor fabricate, precum i
competitivitatea produselor pe piaa intern i extern. Pentru
cheltuielile cu salariile se folosesc normele de munc. Salariile sunt
169
corelate cu calitatea muncii, competena profesional, nivelul
preurilor i tarifelor, al ajutoarelor de omaj, al pensiilor etc.
Cheltuielile privind amortismentele se dimensioneaz pe baza
duratelor de servicii normate, prin luarea n calcul a ritmului uzurii
morale, folosindu-se metoda amortizrii accelerate sau proporionale
n timp, iar repartizarea acestora pe produse se efectueaz pe baza
exploatrii optime a capacitii de producie. Cheltuielile cu dobnzile
se stabilesc n funcie de volumul creditelor bancare minime necesare
i de folosirea acestora n cadrul termenelor i pentru destinaia
aprobat. Cheltuielile cu investiiile se stabilesc pe baza proiectelor de
execuie a lucrrilor de construcii, a normelor de consum de
materiale, manoper, utilaje i transport, a termenelor optime de
desfurare a lucrrilor, de achiziionare i montaj al utilajelor, de dare
n folosin i atingere a parametrilor proiectai ai investiiei.
Eficiena cheltuielilor privind obiectivele i aciunile economice
se stabilete, n general, ca raport ntre indicatorii de efect i cei de efort.
Indicatorii de efect sunt producia marf, valoarea adugat, profitul,
ncasrile din export .a., iar cei de efort sunt investiiile, costurile de
producie, importurile, timpul de lucru utilizat de personal etc.
Eficiena cheltuielilor privind aciunile i obiectivele economice
este cu att mai mare, cu ct, pentru obinerea unei mrimi a efectului,
efortul de utilizare a resurselor financiare prin cheltuieli este mai mic.
Aceasta este funcia-scop a alegerii variantei optime n analiza cost-
avantaje a proiectelor elaborate sau n aplicarea unei asemenea variante.
n cadrul analizei, indicatorii de eficien se folosesc n ansamblul lor,
constituind un sistem. Alegerea variantei optime are loc pe seama
aspectelor intensive, calitative ale rezultatelor obtenabile.
c) Metode multicriteriale. n cazul n care criteriile sunt numeroa-
se i apare imposibilitatea sintetizrii lor ntr-un indicator unic, decizia
urmeaz a fi luat prin metode multicriteriale. Proiectele independente
sunt apreciate n raport cu fiecare dintre criteriile reinute, ceea ce
antreneaz mai multe clasamente ale proiectelor, fiind dificil stabilirea
unui clasament general. Unele metode permit degajarea unei soluii
empirice care ine cont de aceste criterii diverse, soluia putnd fi
utilizat de ctre decident.

170
1. Definii conceptul de cheltuieli publice.
2. Care este raportul dintre cheltuielile publice i cheltuielile
bugetare?
3. Care sunt criteriile de structurare (clasificare) a cheltuielilor publice?
4. Care este structura cheltuielilor conform criteriului economic?
5. Cum se clasific cheltuielile publice dup criteriul funcional?
6. Cum se structureaz cheltuielile publice dup criteriul financiar?
7. Enunai clasificarea ONU a cheltuielilor publice.
8. Care sunt indicatorii privind nivelul cheltuielilor publice?
9. Care sunt indicatorii privind structura cheltuielilor publice?
10. Care sunt indicatorii de dinamic ai cheltuielilor publice?
11. Comentai aspectele legate de eficiena cheltuielilor publice.
12. Care sunt factorii de cretere a cheltuielilor publice?

1. Clasificarea economic mparte cheltuielile bugetare n urmtoa-
rele grupe:
a) cheltuieli curente i cheltuieli de capital;
b) cheltuieli materiale i servicii, cheltuieli de personal i subvenii;
c) cheltuieli virtuale, cheltuieli temporare i cheltuieli definitive;
d) cheltuieli ale administraiei centrale i cheltuieli ale adminis-
traiei locale;
e) cheltuieli ale bugetului public naional i cheltuieli ale fondu-
rilor speciale.
Rspuns: a
2. Clasificarea funcional a cheltuielilor publice:
a) scoate n eviden momentul n care cheltuielile publice
afecteaz resursele financiare ale statului;
b) folosete drept criteriu de grupare a cheltuielilor domeniile,
ramurile, sectoarele de activitate sau alte destinaii spre care sunt
ndreptate resursele financiare publice;
c) grupeaz cheltuielile publice n cheltuieli de investiii i
cheltuieli funcionale, acestea din urm avnd ponderea cea mai mare n
total;
171
d) grupeaz cheltuielile n funcie de rolul lor n viaa economic
i social;
e) cuprinde cheltuieli reale (negative) i cheltuieli economice (pozitive).
Rspuns: b
3. Dintre urmtoarele enunuri, selectai cheltuielile publice
grupate conform criteriului financiar:
a) cheltuieli curente, de capital i virtuale;
b) cheltuieli economice (pozitive), cheltuieli reale (negative) i
cheltuieli temporare;
c) cheltuieli de capital, cheltuieli curente i cheltuieli definitive;
d) cheltuieli reprezentnd consum definitiv de produs intern brut
i cheltuieli reprezentnd o avansare de produs intern brut;
e) cheltuieli temporare, virtuale i definitive.
Rspuns: e
4. Care dintre urmtoarele afirmaii cu privire la cheltuielile
publice este adevrat?
a) acoper satisfacerea unor preferine individuale, avnd la baz
opiunea individual;
b) concretizeaz prima faz a funciei de repartiie a finanelor
publice, i anume, cea de mobilizare a fondurilor financiare publice;
c) se efectueaz direct de ctre beneficiarul bunurilor i serviciilor
publice, cunoscnd preul acestora;
d) privesc finanarea de bunuri i servicii publice, precum i
efectuarea de transferuri n scopuri sociale;
e) niciuna dintre afirmaiile de mai sus nu este adevrat cu
privire la cheltuielile publice.
Rspuns: d
5. Pe baza urmtoarelor date:
- cheltuielile bugetului central........................895 350 mld um
- cheltuielile bugetului asigurrilor sociale
de stat.....................................................................245 700 mld um
- cheltuielile fondurilor speciale........5 270 mld um
- cheltuielile bugetelor locale.........175 450 mld um
- transferuri ntre bugetul central i bugetele
locale........................................................................22 900 mld um
172
- transferuri ntre bugetul central i fondurile
speciale..................................................5 800 mld um
- PIB n anul curent.........2 205 500 mld um
- PIB n anul anterior......2 193 600 mld um
- cheltuielile bugetului public naional n anul
anterior....................................................1 169 600 mld um
- numr locuitori n anul curent.......38 mil loc
- numr locuitori n anul anterior.........37,2 mil loc
s se calculeze:
a) ponderea cheltuielilor bugetului general consolidat n PIB,
pentru anul curent. (Se folosesc formula (2) i cunotinele legate de
structura bugetului general consolidat.);
b) modificarea absolut a cheltuielilor bugetului public naional ce
revin n medie pe un locuitor, n anul curent fa de anul anterior. (Se
aplic formula (3), precum i cele privind dinamica indicatorului.);
c) coeficientul de devansare a cheltuielilor bugetului public
naional fa de PIB. (Se aplic formula (5).)
- cheltuieli de personal...35 870 mld um
- cheltuieli materiale i servicii...41 690 mld um
- cheltuieli de capital...18 750 mld um
- subvenii...19 875 mld um
- transferuri.....31 650 mld um
- dobnzi aferente datoriei publice...9 550 mld um
- PIB.....239 680 mld um
- cheltuieli bugetare totale n perioada anterioar146 890 mld um
- PIB n perioada anterioar..238 640 mld um
s se calculeze:
a) ponderea cheltuielilor de personal n grupa de cheltuieli
bugetare din care fac parte;
b) modificarea absolut a cheltuielilor bugetare totale n perioada
curent fa de perioada anterioar;
c) coeficientul de devansare a creterii cheltuielilor bugetare fa
de creterea produsului intern brut.
- cheltuieli pentru ordine public i siguran naional...39 550 mld um
- cheltuieli pentru nvmnt..43 690 mld um
173
- cheltuieli pentru sntate..38 480 mld um
- cheltuieli pentru transport i comunicaii36 420 mld um
- cheltuieli pentru protecie social...128 360 mld um
- cheltuieli pentru aprare...55 670 mld um
- cheltuieli pentru agricultur..25 990 mld um
- cheltuieli pentru industrie.......9 590 mld um
- cheltuieli pentru dobnzi la datoria public.15 880 mld um
- alte cheltuieli bugetare..41 500 mld um
- PIB n perioada curent...1 081 470 mld um
- cheltuieli bugetare totale din anul anterior.....429 810 mld um
- PIB n perioada anterioar..995 830 mld um
- cheltuieli economice n perioada anterioar.87 130 mld um
s se calculeze:
a) ponderea cheltuielilor cu protecia social n cadrul cheltuielilor
social-culturale. (Se aplic formula (4).)
b) modificarea relativ a cheltuielilor economice n perioada
c) elasticitatea cheltuielilor bugetare totale n raport cu PIB. (Se
aplic formula (6).)
Menionai modul de calcul i/sau semnificaia indicatorilor/indi-
cilor de la a-c.
- cheltuielile bugetului de stat...895 350 mld um
- cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat...245 700 mld um
- cheltuielile fondurilor speciale.85 270 mld um
- cheltuielile bugetelor locale175 450 mld um
- transferuri ntre bugetul central i bugetele locale 22 900 mld um
- transferuri ntre bugetul central i fondurile speciale 5 800 mld um
- PIB n anul curent2 205 500 mld um
- PIB n anul anterior..2 193 660 mld um
- cheltuielile bugetului public naional n anul anterior 1 169 600 mld um
- cheltuielile bugetelor locale n anul anterior...158 117 mld um
s se calculeze:
a) ponderea fondurilor speciale n bugetul general consolidat;
b) modificarea relativ a bugetelor locale n anul curent fa de
perioada anterioar;
c) elasticitatea cheltuielilor bugetului public naional fa de
produsul intern brut.
174
Capitolul 5. SISTEMUL RESURSELOR
FINANCIARE PUBLICE

5.1. Coninutul i structura resurselor financiare publice
5.2. Aspecte generale privind prelevrile obligatorii
5.3. Principiile impunerii
5.4. Indicatori de analiz a resurselor financiare publice

Concepte-cheie
- impozit
- resurse financiare publice
- echitate fiscal
- subiectul impozitului
- suportatorul impozitului
- obiectul impunerii

Avnd n vedere c exist raiuni pentru ca autoritile publice s
furnizeze servicii i bunuri publice, precum i s efectueze transferuri
de venituri n cadrul societii, trebuie s acceptm c, pentru
realizarea acestora, statul are nevoie de resurse.
Resursele, n general, sunt elemente ale bogiei unei naiuni i
constau din resurse materiale, umane, financiare, valutare i informa-
ionale. n cadrul acestora, finanele publice cuprind procurarea i
gestionarea resurselor financiare publice. O caracteristic important a
economiei moderne este fenomenul de cretere mai accentuat a
necesarului de resurse, comparativ cu posibilitile de procurare a
acestora.
Nivelul cheltuielilor publice i mai ales tendina de cretere a
acestora pe ansamblul rilor lumii reclam diversificarea metodelor
de mobilizare a unor resurse financiare publice din ce n ce mai mari.
Condiiile economice, politice i sociale specifice fiecrei ri i
fiecrei etape de dezvoltare determin diferenieri de la o ar la alta n
175
ceea ce privete metodele, mijloacele i tehnicile de constituire a
resurselor bneti ale statului.

5.1. Coninutul i structura resurselor financiare publice

n teoria finanelor publice, se consider c alocarea efectiv a
resurselor ntre sectorul public i cel particular determin o anumit
proporie ntre acestea; alocarea resurselor este considerat optim
dac cerinele consumatorilor sunt satisfcute la nivel maxim, prin
intermediul celor dou sectoare.

5.1.1. Coninutul resurselor financiare publice

Resursele financiare reprezint totalitatea mijloacelor bneti
necesare realizrii obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de
timp determinat. ntre resursele financiare ale societii i resursele
financiare publice exist un raport ca de la parte la ntreg, avnd n
vedere coexistena finanelor publice i finanelor particulare, precum
i distincia dintre acestea.
Producia de bunuri i servicii publice este finanat din
resursele publice, provenite, n principal, din impozitele i taxele
pltite de contribuabili, persoane fizice i juridice. Plata impozitelor i
taxelor reduce capacitatea contribuabililor de a-i procura bunuri i
servicii de pe pia, pentru folosina lor exclusiv. La un moment dat,
cetenii unei ri pot manifesta anumite preferine fa de procurarea
bunurilor private i a celor publice, preferinele fiind determinate de o
anumit distribuie a veniturilor i averii.
n rile cu economie de pia, ponderea cea mai mare a
resurselor financiare publice o reprezint prelevrile cu caracter fiscal.
Resursele financiare publice cuprind resursele administraiei centrale
de stat, resursele asigurrilor sociale de stat i resursele instituiilor
publice cu caracter autonom.

5.1.2. Structura resurselor financiare publice

n prezent, se manifest tot mai pregnant, n toate rile lumii, o
cerere sporit de resurse financiare publice, determinat de nivelul i
176
evoluia cheltuielilor publice. Posibilitatea acoperirii cererii de resurse
financiare este influenat de aciunea conjugat a unor factori diveri,
cum sunt: factori economici (care imprim o anumit evoluie a
produsului intern brut i, n consecin, determin creterea veniturilor
din impozite); factori monetari (dobnda, creditul, masa monetar i
transmit influenele prin pre asupra resurselor financiare publice, care
provin, n cea mai mare parte, din impozite); factori sociali
(redistribuirea resurselor n scopul asigurrii nevoilor de educaie,
sntate, asigurri sociale etc.); factori demografici (populaia activ
determin modificarea numrului contribuabililor); factori politici i
militari (care pot avea repercusiuni asupra creterii veniturilor
bugetare i sporirii fiscalitii); factori de natur financiar (care
sintetizeaz influenele celorlali factori prin nivelul cheltuielilor
publice i al deficitului bugetar, a crui acoperire necesit resurse
financiare suplimentare).
Structura resurselor financiare publice este foarte divers, iar
clasificarea acestora poate fi realizat din mai multe puncte de vedere:
coninutul economic, ritmicitatea ncasrii, proveniena, structura
statelor sau prin prisma bugetului consolidat.
1. Din punctul de vedere al coninutului economic, resursele
financiare se mpart n:
a) prelevri cu caracter obligatoriu (impozite, taxe, contribuii);
b) resurse de trezorerie;
c) mprumuturi publice;
d) emisiune monetar fr acoperire.
Prelevrile cu caracter obligatoriu (veniturile cu caracter fiscal)
au ponderea cea mai mare n cadrul resurselor financiare publice.
Nivelul lor este limitat i insuficient, astfel c adesea se apeleaz la
msuri de cretere a lor, prin sporirea cotelor de impozite sau
introducerea de noi taxe i impozite. Aceste msuri vizeaz
modificarea sistemului fiscal i au, n general, rezultate lente, ceea ce
conduce la utilizarea altor categorii de resurse pentru acoperirea
nevoilor financiare publice manifestate la un moment dat.
Resursele de trezorerie se utilizeaz pentru acoperirea temporar
a resurselor financiare ale bugetului central, ale asigurrilor sociale sau
ale celor locale. Apelul la resursele de trezorerie se concretizeaz n
mprumuturi pe termen scurt contractate pe piaa de capital prin
177
emisiunea i vnzarea unor titluri de stat (certificate de depozit, bonuri
de tezaur .a.). Resursele de trezorerie au caracter temporar i
rambursabil i, n plus, implic un cost suplimentar, determinat de
cheltuielile ocazionate de punerea i retragerea din circulaie a
nscrisurilor respective, precum i de dobnda aferent titlurilor de stat.
mprumuturile publice se gestioneaz tot prin sistemul
trezoreriei publice i reprezint un mijloc frecvent de procurare a
resurselor financiare publice i de acoperire a deficitului bugetar.
innd seama de faptul c, n majoritatea cazurilor, resursele
provenind din mprumuturi acoper ndeosebi cheltuieli de consum,
rambursarea mprumuturilor i plata dobnzilor se realizeaz din veni-
turile ordinare ale perioadelor urmtoare. Ca urmare, statul recurge la
creterea fiscalitii pentru ca resursele ordinare obinute suplimentar
s acopere serviciul datoriei publice. Din aceste considerente,
mprumuturile publice sunt considerate ca fiind impozite amnate.
Emisiunea bneasc fr acoperire reprezint o posibilitate de
acoperire a necesarului sporit de resurse financiare publice, care
trebuie s rmn doar n sfera teoreticului, deoarece conduce la
apariia i agravarea inflaiei, cu consecine negative pe plan economic
i social. ntr-o economie sntoas, masa monetar aflat n circulaie
la un moment dat trebuie s fie n strns concordan cu volumul de
mrfuri i servicii produse, precum i cu rezervele bncii centrale.
Emisiunea bneasc este un venit extraordinar la care se recurge n
situaii limit, datorit multiplelor sale efecte negative. Veniturile
provenind din emisiune bneasc sunt utilizate, de obicei, pentru
finanarea unor cheltuieli curente i sunt asociate cu un produs intern
brut n scdere, ceea ce genereaz creterea accentuat a preurilor,
scderea puterii de cumprare i reducerea veniturilor reale ale
populaiei.
2. Corespunztor ritmicitii cu care sunt ncasate la buget,
resursele financiare publice pot fi ordinare (curente) i extraordinare
(incidentale).
Resursele financiare publice ordinare sunt acelea la care statul
apeleaz n mod curent, n condiii considerate normale, i care se
ncaseaz la buget cu o anumit regularitate (veniturile fiscale,
veniturile nefiscale, veniturile fondurilor speciale). ncasrile din
impozite, taxe, contribuii i din alte venituri curente nu acoper dect
178
parial cheltuielile publice, fapt pentru care este necesar apelarea la
venituri extraordinare. Nivelul i evoluia veniturilor extraordinare
sunt rezultatul direct al existenei i dimensiunii deficitului bugetar.
Resursele extraordinare sunt cele la care statul apeleaz n
situaii deosebite, cnd resursele curente sunt insuficiente pentru
acoperirea integral a cheltuielilor publice. Acestea cuprind: mpru-
muturile publice interne sau externe; transferurile, ajutoarele i donaiile
provenite din strintate; sumele rezultate din lichidarea participaiilor
de capital n strintate i din valorificarea peste grani a bunurilor
statului; emisiunea bneasc fr acoperire n economia real.
Comparaia dintre mprumuturi publice i emisiune monetar, ca
venituri publice extraordinare, conduce la concluzia potrivit creia
mijloacele mobilizate de la populaie pe calea inflaiei sunt
ireversibile, n timp ce sumele mobilizate pe calea mprumuturilor
sunt rambursabile i, n plus, se fructific pe calea dobnzilor.
3. Criteriul provenienei grupeaz resursele financiare publice
n interne i externe. Resursele interne constau n: impozite, taxe,
contribuii, venituri nefiscale, mprumuturi de la persoane fizice i
juridice din ara respectiv, alte venituri excepionale interne.
Resursele externe se concretizeaz n: mprumuturi de stat externe
contractate cu instituii financiare internaionale, bnci strine sau
guvernele altor ri; ajutoare nerambursabile primite de la organisme
internaionale sau din partea altor state. n msura n care statul
apeleaz la mprumuturi externe, rambursarea acestora i achitarea
dobnzilor pot provoca dezechilibre ale balanei de pli externe.
4. Structura organizatoric a statelor reprezint un alt criteriu
de grupare a resurselor financiare publice. Astfel, n statele de tip
federal, resursele financiare publice se formeaz i se utilizeaz pe trei
niveluri: bugetul central (federal); bugetele statelor, regiunilor,
provinciilor sau landurilor membre ale federaiei; bugetele locale. n
statele de tip unitar, resursele financiare publice se formeaz i se
utilizeaz la nivel central i local.
5. Resursele financiare publice privite prin prisma bugetului
general consolidat se structureaz n:
a) resurse financiare ale bugetului de stat (central);
b) resurse financiare ale bugetelor locale;
c) resurse financiare ale bugetului asigurrilor sociale de stat;
179
d) resurse financiare care alimenteaz fondurile speciale.
n Romnia, resursele financiare publice sunt structurate pe cri-
terii economice, n conformitate cu structura sistemului bugetar. Legea
finanelor publice prevede c resursele financiare publice se constituie i
se gestioneaz prin sistemul unitar de bugete format din: bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor
speciale, bugetul trezoreriei statului i bugetele altor instituii cu
caracter autonom, n condiiile asigurrii echilibrului financiar.
Instituiile publice cuprind: Preedinia Romniei, Guvernul,
ministerele, celelalte organe centrale i locale ale administraiei de stat,
precum i instituiile de stat de subordonare central sau local
indiferent de modul de finanare a activitii lor. Instituiile publice
produc bunuri i servicii publice pe care le distribuie n mod gratuit sau
contra unei pli (care nu reprezint ntotdeauna echivalentul serviciului
prestat); consumul acestor bunuri este, n general, neconcurenial.
Instituiile de stat desfoar aciuni n domenii cum sunt:
nvmnt, sntate, asisten social, aprare naional, ordine
public etc. Resursele instituiilor publice se compun din: venituri
proprii, venituri primite ca alocaii de la buget i subvenii pentru
activiti autofinanate. Finanarea de baz este asigurat prin resurse
de la bugetul central. Veniturile proprii ale instituiilor de stat sunt
resurse extrabugetare i sunt compuse din: taxe, ncasri din vnzarea
unor publicaii, chirii, valorificarea unor produse din activiti proprii
sau anexe, venituri din prestaii editoriale, ncasri din prestarea unor
servicii medicale etc.
Instituiile de stat pot beneficia i de resurse externe rambursa-
bile, de tipul unor mprumuturi acordate de Banca Mondial, sau
nerambursabile, de tipul finanrilor prin intermediul unor programe
internaionale sau ca urmare a unor acorduri i protocoale bilaterale
ncheiate cu instituii similare din alte ri.

5.2. Aspecte generale privind prelevrile obligatorii

Metodele de finanare a cheltuielilor publice s-au schimbat de-a
lungul timpului, dar nu exist nicio ndoial c impozitul este peren i
c, n cadrul resurselor financiare publice, are ponderea cea mai mare.
Prelevrile obligatorii semnific totalitatea vrsmintelor efectuate n
beneficiul administraiilor publice, vrsminte care nu sunt nici
180
voluntare, nici nsoite de o contraprestaie imediat, direct sau
individualizabil. Ele sunt formate din urmtoarele categorii de
venituri fiscale: impozitele, taxele i cotizaiile (contribuiile) sociale.
Prin raportarea prelevrilor fiscale la produsul intern brut se
obine rata prelevrilor obligatorii, indicator utilizat n mod curent
pentru a msura importana acestora n raport cu totalitatea avuiilor
create ntr-o ar n decurs de un an.
n unele ri, n anumite perioade, mai exist i o serie de fluxuri
fiscale care nu contribuie la finanarea bugetului de stat sau a
bugetelor locale, ci sunt stabilite n scopul finanrii autonome a
organismelor publice (altele dect instituiile statului i ale colectivit-
ilor locale), precum i a unor organisme particulare care realizeaz
servicii de natur economic i social, n avantajul celor obligai la
plata acestora. n aceast categorie se ncadreaz aa-numitele
prelevri parafiscale.
n cadrul prelevrilor obligatorii, ca, de altfel, i n cadrul resur-
selor financiare publice, ponderea cea mai mare revine impozitelor.

5.2.1. Teorii privind impozitul

Definiiile date impozitului de-a lungul timpului difer n funcie
de modul cum acesta s-a impus i a fost perceput de la o etap la alta.
De altfel, definiiile mai vechi sau mai noi ale impozitului se
circumscriu teoriilor despre impozit emise n decursul vremii. Teoriile
privind impozitul ncearc s caute justificarea legitimitii impozitu-
lui pentru a obine sau explica asentimentul contribuabililor la plata i
la creterea acesteia.
a) Teoria impozitului-schimb, cunoscut i ca teza impozit-
asigurare sau impozit-contrapartid, a predominat n a doua jumtate a
secolului al XVIII-lea i n cursul secolului al XIX-lea i este
fundamentul doctrinei liberale. Aceast concepie consider impozitul
ca fiind preul pltit de fiecare contribuabil pentru securitate i
serviciile primite din partea statului. Corespunztor acestei teorii (i
curentelor contractualiste), ntre individ i stat s-a ncheiat un pact
tacit prin care primul accept s renune la o parte din libertatea i din
veniturile sale, n schimbul unei garanii de securitate. Printre
principalii reprezentani ai acestei teorii sunt: Th. Hobbes, Vauban (n
181
secolul al XVII-lea), A. Smith, Montesquieu (secolul al XVIII-lea).
Acesta din urm vedea n impozite o parte pe care fiecare cetean o
d din bunul su pentru a avea sigurana celeilalte pri rmase lui sau
pentru a se bucura deplin de aceasta.
Teoria impozitului-schimb a fost prezent pe tot parcursul
secolului al XIX-lea, fiind una dintre ideile de baz n materie de
fiscalitate ale curentului liberal. n secolul XX, teoria cunoate o
oarecare schimbare, sub influena principiului echivalenei, conform
cruia dac o persoan este de dou ori mai avut dect alta, atunci
contribuia ei la stat pentru protecie trebuie s fie de dou ori mai mare.
n aceast perioad, teoria respectiv a fost numit teoria beneficiului,
care asimileaz luarea deciziei n cadrul sectorului public cu cea
propus de pia. n consecin, impozitele sunt privite ca plat pentru
valoarea primit i ca reflectare a cererii pentru servicii publice.
Criticile aduse acestei teorii se refer la faptul c ea cere s se
msoare ceea ce nu se poate msura, pe de o parte, i c este
incompatibil cu justiia social, deoarece cea mai mare nevoie de
avantaje o au cei cu o capacitate contributiv redus (vrstnicii,
omerii).
b) Teoria surplusului economic a fost aplicat n cazul
fiscalitii de ctre J.A.Hobson, n secolul al XX-lea. Conform acestei
teorii, trebuie taxat ceea ce depete ce este fizic i moral necesar
pentru a garanta utilizarea factorului de producie productor de venit
pentru proprietarul acestuia. Problema care se ridic n aplicarea
acestei teorii este modul de stabilire a sumei minime primite de ctre
diferii indivizi sau diferite afaceri i de determinare a nivelurilor
acceptabile din punct de vedere moral.
c) Teoria impozitului-solidaritate sau teoria sacrificiului a fost
susinut la sfritul secolului al XIX-lea, ca reacie la teoria
impozitului-schimb. Ea a fost susinut, n special, de curentele de
gndire socialiste reformiste (mai ales, de curentul reformist), dar este
prezent i n tezele susinute de unii autori liberali. Principiul
solidaritii are la baz ideea c o societate formeaz un tot ale crui
elemente sunt interdependente. Dac unul dintre aceste elemente
nregistreaz anumite disfuncionaliti, acestea se vor regsi i la
nivelul societii (care constituie ntregul). Concluzia care se des-
182
prinde este c trebuie s se vegheze la o repartizare corect a avuiei n
societate pentru evitarea disfuncionalitilor.
Din punct de vedere fiscal, aceast teorie conduce la necesitatea
ca impozitarea s in seama de puterea financiar a contribuabililor i
s se recurg la o progresivitate a impozitului, care s reprezinte un
instrument de redistribuire i egalizare a avuiei n societate. De ideea
capacitii de plat se leag dou principii importante ale fiscalitii:
principiul echitii orizontale i principiul echitii verticale. Primul
susine c oamenii aflai n aceleai circumstane trebuie s fie tratai
n mod egal n faa sistemului fiscal i cel de-al doilea presupune c
cei care sunt mai avui sau au un venit mai mare trebuie s plteasc
mai multe impozite (o valoare mai mare a acestora), deoarece au o
capacitate de plat mai mare.
Teoria impozitului-solidaritate apeleaz, de asemenea, i la
impozitul negativ, alturi de progresivitatea impozitului. Impozitul
negativ const ntr-o alocaie destinat s asigure beneficiarilor ei un
venit minim garantat. Aceast alocaie nu trebuie s incite la lenevie,
ci doar s asigure subzistena. Venitul minim garantat reprezint att
un punct critic sau un prag de atribuire a alocaiei, ct i un prag
deasupra cruia se poate prelua impozitul. Principiul impozitului
minim se fundamenteaz pe ideea c, dac statul nu corijeaz
inegalitile provocate de mecanismele pieei, trebuie totui s vin
n ajutorul unui anumit numr de exclui de pe piaa muncii. Ideea
impozitului negativ a aprut n SUA, n timpul administraiei Nixon
i a fost susinut de personaliti cu orientri economice diferite:
James Tobin, J.K.Galbgraith, P.A. Samuelson, Milton Friedman.
Proiectul pornea de la constatarea c ineficacitatea politicii sociale n
SUA este, n mare parte, dependent de repartizarea i risipa
ajutoarelor publice i c este preferabil nlocuirea impozitului
negativ cu o alocaie unic i global.

5.2.2. Noiuni generale privind impozitul

Impozitul reprezint punctul nodal al fiscalitii, fiind un produs
al istoriei care a nsoit permanent statul n prefacerile la care acesta a
fost supus de evoluia evenimentelor, sau la cele la care statul a
contribuit de-a lungul istoriei. La nceputul existenei sale, impozitul
183
nu avea caracter permanent, iar rolul su era limitat i obscur. Toate
statele moderne i-au bazat dezvoltarea economiilor i extinderea
puterii lor, n mare parte, pe fiscalitate, care a suferit numeroase
prefaceri, fiind totodat la baza reformelor pe care statul le-a introdus
de-a lungul timpului.

5.2.2.1. Coninutul i rolul impozitului

Definiiile atribuite impozitelor se circumscriu teoriilor despre
impozit emise de-a lungul timpului. Modul n care a fost definit
impozitul difer, corespunztor modului n care a fost perceput i s-a
impus de la o etap sau alta n decursul vremii. Dintre definiiile
contemporane date impozitului, vom enumera doar cteva, i anume:
- prestaie pecuniar, pretins pe cale de autoritate, cu titlu
definitiv i fr contraprestaie, n vederea acoperirii cheltuielilor
publice (Gaston Jze, Trait de la science de finance, Paris, 1909);
- prelevare pecuniar pretins persoanelor fizice I juridice, pe
cale de autoritate, cu titlu definitiv i fr contraprestaie direct, n
vederea acoperirii cheltuielilor publice i interveniei economice i
sociale a puterilor publice (Alain Euzby, Les prlvements
obligatoires, PUF, Paris, 1992);
- obligaii pecuniare pretinse, n temeiul legii, de ctre
autoritatea public, de la persoane fizice i juridice, n raport cu
capacitatea contributiv a acestora, preluate la bugetul statului n mod
silit i fr contraprestaie imediat i folosite de ctre acesta ca
resurse pentru acoperirea cheltuielilor publice i ca instrument de
armonizare a interesului public cu interesele individuale ale
oamenilor (C. Tulai, Finanele i controlul financiar n actualitate,
Trgu Mure, 1998);
- o form de prelevare a unei pri din veniturile i/sau averea
persoanelor fizice i juridice la dispoziia statului, n vederea
acoperirii cheltuielilor publice. Aceast prelevare se face n mod
obligatoriu, cu titlu nerambursabil i fr contraprestaie direct din
partea statului (Iulian Vcrel, Finane publice, Editura Didactic i
Pedagogic R.A., Bucureti, 1999);
- obligaii de plat ale contribuabililor (persoane fizice i
juridice) stabilite prin lege de ctre stat, pentru susinerea cheltuielilor
184
publice necesare furnizrii de ctre acesta a unor bunuri i servicii
publice, inclusiv a unor transferuri, de care se bucur n mod difereniat
i nedeterminat toi cetenii unui stat ( foti, actuali i viitori contribua-
bili), precum i pentru influenarea conjuncturii economice (Nicolae
Hoan, Economie i finane publice, Editura Polirom, Iai, 2000).
Din definiiile de mai sus, se desprind unele caracteristici
fundamentale ale impozitului:
- fora puterii publice (elementul de autoritate);
- caracter general;
- transferul de avuie;
- caracterul pecuniar;
- faptul c nu presupune o contraprestaie direct;
- caracterul definitiv;
- funcia extins a impozitelor, rolul lor.
Elementul de autoritate poate fi considerat caracterul cel mai
pregnant al impozitului, fiind perceput cel mai rapid de ctre
contribuabili. De altfel, acesta reiese din toate definiiile prezentate.
Oricare este forma sa, impozitul este ntotdeauna instituit printr-un act
de autoritate, fiind o obligaie prin constrngere. Pentru ceteanul
contribuabil, impozitul reprezint o restricie a libertii sale, a
posibilitilor sale materiale, tocmai ca urmare a elementului intrinsec
de autoritate. Puterea celor care o exercit n mod public se bazeaz pe
monopolul de stabilire a impozitului i care ntotdeauna revine
autoritilor competente: Parlamentul i/sau Guvernul, ca organe
centrale, i organele deliberative i executive locale.
Impozitul are caracter general, fiind o obligaie de plat a
tuturor persoanelor fizice i juridice care obin venituri sau dein averi.
Caracterul general i cel obligatoriu al impozitului se regsesc n
articolul 53 al Constituiei Romniei: Cetenii au obligaia s
contribuie, prin impozite i taxe, la cheltuielile publice.
Elementul de transfer de avuie se bazeaz pe faptul c
impozitul este o prelevare de avuie care afecteaz patrimoniul
contribuabilului, n sensul diminurii. Aceast prelevare este definiti-
v, ntruct datoria fiscal nu este subiect de rambursare. De
asemenea, prelevarea nu este nsoit de o contraprestaie direct,
oferit n schimbul plii impozitelor. Veniturile obinute din impozite
se depersonalizeaz, ele fiind alocate pentru acoperirea unor cheltuieli
publice care produc avantaje difereniate i nedeterminate.
185
Caracterul pecuniar al impozitelor deriv din faptul c ele
reprezint, n general, o contribuie n bani, chiar dac la nceputurile
existenei sale aceast contribuie a cunoscut i forma n natur.
n lumea contemporan, funcia extins a impozitului este
asigurat de politica fiscal a statelor, care, la funcia tradiional
financiar a acestuia (acoperirea cheltuielilor publice), au adugat
treptat i funcia redistributiv a avuiei n societate, precum i pe cea
intervenionist n alocarea resurselor n economie. Aadar, rolul
impozitelor se manifest pe plan financiar, economic i social. n plan
financiar, impozitele reprezint principalul mijloc de procurare a
resurselor financiare publice necesare acoperirii nevoilor colective ale
societii. O caracteristic important n evoluia impozitelor este
tendina de cretere continu a acestora, att n valori absolute, ct i
ca pondere n produsul intern brut, dar nu n acelai ritm cu sporirea
cheltuielilor publice, fapt ce favorizeaz apariia deficitelor bugetare.
n plan economic, rolul impozitelor se manifest n msura n
care autoritile publice le folosesc n calitate de mijloc de intervenie
n activitatea economic. n funcie de necesitile concrete ale
perioadei, impozitele pot fi utilizate ca instrumente de ncurajare sau
frnare a unei anumite activiti, pentru creterea sau reducerea
produciei, a comerului exterior, sau consumului anumitor produse.
Rolul n plan social const n redistribuirea, prin intermediul
impozitelor, a unei importante pri din produsul intern brut ntre
persoane fizice i juridice, precum i ntre diverse grupuri sociale.

5.2.2.2. Clasificarea impozitelor

Impozitele ntlnite n practica financiar sunt foarte diverse,
deosebindu-se ntre ele prin coninut i prin form. Gruparea acestora
se realizeaz pe seama unor criterii tiinifice diverse, cum sunt:
- trsturile de form i fond;
- obiectul impunerii;
- scopul urmrit de autoritatea public prin introducerea i
perceperea lor;
- frecvena realizrii;
- n funcie de cota aplicat;
- clasificarea administrativ.
186
Clasificarea dup trsturi de form i fond mparte impozitele
n dou mari grupe: directe i indirecte. Distincia ntre aceste mari
grupe se bazeaz pe criteriile:
- juridic pe care se bazeaz noiunea de rol nominativ;
- incidena impozitului care se refer la distribuia ultim a
poverii unui impozit;
- personalizarea impozitului care const n aezarea acestuia
n funcie de capacitatea contributiv a pltitorului;
- elasticitatea variaia randamentului impozitelor n funcie de
evoluia condiiilor economice.
Din punctul de vedere al relaiilor dintre autoritatea fiscal i
contribuabil, se remarc o mare deosebire ntre impozitele directe i
cele indirecte. Astfel, n cazul impozitelor directe, autoritatea de
impunere stabilete (aaz) obligaia n mod direct pe fiecare contri-
buabil, persoan fizic sau juridic, n funcie de situaia lor specific.
Acestea pltesc impozitul direct ctre autoriti. n cadrul impozitelor
indirecte, obligaia fiscal este determinat de contribuabilii nii,
deoarece ea depinde de structura i volumul mrfurilor i serviciilor
procurate.
a) Impozitele directe se stabilesc nominal n sarcina contribua-
bililor, persoane fizice i juridice, n funcie de veniturile sau averea
acestora, prin aplicarea unor cote de impozit. La rndul lor, impozitele
directe se submpart, corespunztor modului de aezare, n impozite
reale i impozite personale.
Impozitele reale se stabilesc n legtur cu anumite obiecte
materiale aflate n posesia contribuabilului: pmnt, cldiri, mijloace
de transport etc., fcndu-se abstracie de situaia personal a acestuia.
Din aceast categorie de impozite fac parte: impozitul pe cldiri;
impozitul pe activiti industriale, comerciale i profesii libere;
impozitul pe capitalul imobiliar sau bnesc, impozitul funciar etc.
nelese stricto sensu, impozitele personale vizeaz persoana, fr
a ine cont de posibilitile sale contributive. Totui, n prezent, prin
impozit personal se nelege un impozit care ine seama de situaia
personal i familial a contribuabilului. La rndul lor, impozitele
personale pot fi: impozite pe venit i impozite pe avere. Impozitul pe
venit vizeaz att venitul persoanelor fizice (impozit pe salariu, impozit
pe venitul global), ct i pe cel al agenilor economici (impozit pe profit,
187
impozit pe cifra de afaceri). Impozitul pe avere (pe patrimoniu)
afecteaz bunurile mobiliare sau imobiliare ale contribuabilului.
b) Impozitele indirecte (impozitele pe cheltuieli) se percep cu
prilejul vnzrii unor bunuri, prestrii de servicii sau activitilor de
export-import. Dup form, impozitele indirecte se submpart n: taxe
de consumaie; taxe vamale; taxe de timbru i nregistrare; venituri de
la monopoluri fiscale.
n funcie de obiectul impunerii, impozitele se clasific n:
impozite pe venit, pe avere i pe consum (cheltuial). Impozitul pe
consum afecteaz cheltuielile de consum (taxa pe valoarea adugat,
accizele), astfel c ncasrile la buget din aceste surse depind de
volumul vnzrilor de mrfuri i servicii.
Corespunztor scopului urmrit la introducerea lor, impozitele
sunt: financiare i de ordine.
Impozitele financiare sunt instituite avnd ca scop principal
realizarea de venituri publice din care s se finaneze cheltuielile
publice. Printre cele mai importante impozite financiare sunt:
impozitele pe venit i taxele de consumaie.
Impozitele de ordine au ca scop principal limitarea unei anumite
aciuni sau atingerea unui anumit obiectiv care nu are caracter fiscal.
Exemplul comun privind aceste impozite l reprezint impozitele i
taxele asupra igrilor i buturilor alcoolice, al cror nivel ridicat
urmrete limitarea consumului, dat fiind caracterul lor nociv. Desigur
c nu este de neglijat aspectul financiar, ntruct ele pot aduce la buget
sume importante.
n funcie de frecvena realizrii lor, impozitele se grupeaz n
permanente i incidentale. Impozitele permanente (sau ordinare) se
ncaseaz periodic la bugetul central sau local, dup caz. In aceast
categorie se cuprinde partea cea mai mare a impozitelor, taxelor i
contribuiilor.
Impozitele incidentale se introduc i se ncaseaz doar n cazuri
deosebite, neavnd o periodicitate n plata ctre buget. De exemplu,
impozitarea, o singur dat, a profiturilor sau averilor excepionale
obinute n perioadele de rzboi.
Corespunztor cotei aplicate, impozitele sunt specifice i ad
valorem. Impozitele specifice sunt calculate multiplicnd o greutate,
un volum, o suprafa de materie impozabil cu o sum dat (o sum
188
fix). Impozitele de acest tip sunt destul de rare (de exemplu, taxa de
afiaj). Impozitele ad valorem se calculeaz prin aplicarea unei cote
(tarif sau rat) asupra bazei impozabile. Acesta este procedeul utilizat
cel mai frecvent.
In funcie de rata de impozitare aplicat asupra bazei impozabile,
impozitele sunt proporionale sau progresive. Impozitul proporional
const n aplicarea asupra bazei impozabile a unei cote fixe de
impozitare, indiferent de mrimea acestei baze. Impozitul progresiv
const n aplicarea unei cote (rate) de impozitare, a crei mrime crete
odat cu sporirea materiei impozabile. n literatura de specialitate se mai
vorbete i de impozite degresive i impozite regresive. Impozitul
degresiv const n aplicarea unei rate tot mai mici, pe msur ce materia
impozabil scade. n schimb, impozitul regresiv const n aplicarea unei
rate n descretere, pe msur ce baza de impozitare crete. n fapt, acest
ultim impozit nu se mai practic.
n funcie de instituia care le administreaz (clasificarea
administrativ), sunt: impozite ale administraiei de stat centrale i
impozite locale n statele de tip unitar; n statele federale, n afara
impozitelor federale i locale, se mai percep i impozite la nivelul
statelor, provinciilor, landurilor sau regiunilor membre ale federaiei.
Astfel, n ara noastr, TVA, impozitul pe venit, accizele,
impozitul pe profit alimenteaz bugetul central (sau bugetul de stat),
iar impozitul pe cldiri, impozitul pe teren, impozitul pe spectacole
etc. alimenteaz bugetele locale.

5.2.2.3. Elementele impozitului

Legislaia care reglementeaz impozitele precizeaz, alturi de
alte aspecte, i elementele impozitelor: subiectul, suportatorul,
obiectul impunerii, sursa impozitului, unitatea de impunere, cota,
termenul de plat. Prin elemente constitutive ale impozitului nelegem
acele componente care contribuie la: desemnarea contribuabilului
obligat la plata acestuia, stabilirea mrimii impozitului i a termenului
de plat. Ca urmare, elementele constitutive ale impozitului sunt defi-
nitorii pentru stabilirea legalitii perceperii i a determinrii
cuantumului obligaiei fiscale din partea contribuabilului. Elementele
impozitului sunt: subiectul impozitului, suportatorul, obiectul impu-
189
nerii, unitatea de impunere, sursa impozitului, cota impozitului,
termenul de plat.
Subiectul impozitului este persoana fizic sau juridic obligat
la plata acestuia, denumit i contribuabil. Astfel, n cazul impozitului
pe salariu, subiectul este angajatul cruia i se reine impozitul, iar n
cazul impozitului pe profit, subiectul este agentul economic. Uneori,
impozitul datorat de un contribuabil este vrsat la buget de ctre o alt
persoan, ca n cazul impozitului pe salarii, impozitului viznd dreptul
de autor, impozitului pe dobnzi .a.
Suportatorul este persoana care suport efectiv impozitul. n
unele cazuri, subiectul este i suportatorul impozitului: impozitul pe
salarii, impozitul pe venit etc. n practic, sunt foarte numeroase
cazurile n care suportatorul i subiectul sunt persoane diferite. Acest
lucru este posibil deoarece sunt numeroase cazurile n care se
transpune (transleaz), ntr-o msur mai mare sau mai mic, sarcina
impozitelor pltite de unii contribuabili asupra altora.
Obiectul impunerii const n materia supus impunerii. Astfel,
la impozitele directe, obiectul poate fi averea sau venitul (salariul,
profitul etc.). n cazul impozitelor indirecte, materia supus impunerii
(obiectul) poate fi: bunul supus vnzrii, serviciul prestat, bunul
importat (mai rar cel exportat) etc.
Pentru a exprima mrimea obiectului impozabil, se folosete o
anumit unitate de msur, denumit unitate de impunere, care poate
fi: unitatea monetar (impozitul pe venit), mp de suprafa util
(impozitul pe cldiri), hectarul de teren (la impozitul funciar), bucata,
litrul, kg etc. (la taxele de consumaie).
Sursa impozitului arat din ce anume se pltete impozitul: din
venit sau din avere. n cazul impozitelor pe venit, obiectul impunerii
coincide cu sursa. n cazul impozitelor pe avere, aceast suprapunere
nu se realizeaz ntotdeauna, deoarece, de obicei, impozitul se pltete
din venitul obinut de pe urma averii respective i numai rareori acesta
diminueaz averea propriu-zis.
Cota impozitului (cota de impunere) reprezint impozitul aferent
unei uniti de impunere. Impozitul poate fi stabilit n sum fix sau n
cote procentuale, care pot fi: proporionale, progresive sau regresive.
Termenul de plat indic data pn la care impozitul trebuie
achitat statului. n cazul neachitrii impozitului pn la termenul legal,
190
contribuabilul este obligat s plteasc n plus majorri de ntrziere,
iar n situaiile n care se constat reaua credin a contribuabilului, se
prevd i sanciuni mpotriva acestuia (popriri, sechestrarea unor
bunuri pn la concurena valorii impozitului neachitat).

5.3. Principiile impunerii

Impunerea, privit ca ansamblul msurilor i operaiunilor pe
baza crora se stabilesc obligaiile fiscale ale persoanelor fizice i
juridice, prezint o latur strict tehnic i una de natur economic,
social i politic. Sub aspect tehnic, impunerea vizeaz urmtoarele
aspecte: alegerea materiei impozabile, evaluarea bazei de impozitare,
determinarea (lichidarea) impozitului (altfel spus, calculul sumei
datorate de contribuabil) i perceperea impozitului. Aceste aspecte pot
fi aprofundate n cadrul disciplinei Fiscalitate.
Din cel de-al doilea punct de vedere, se urmrete ca impozitele
s rspund anumitor cerine, corespunztor necesitii de respectare a
unor principii n stabilirea impozitelor.
Cel care a formulat pentru prima dat principiile n acest
domeniu este Adam Smith (reprezentant al economiei politice clasice).
n opinia sa, principiile impozitrii constau n: justeea impunerii
(sau echitatea fiscal), care se refer la stabilirea impozitelor n
conformitate cu capacitatea de plat a fiecrui contribuabil; certitudi-
nea impunerii const n faptul c, pe de o parte, orice contribuabil
trebuie s tie dinainte obligaia sa privind cuamtumul impozitelor, iar
pe de alt parte, autoritatea fiscal trebuie s tie cu anticipaie
veniturile fiscale pe care conteaz; randamentul impozitului (sau
eficiena acestuia) se refer la faptul c o bun impozitare trebuie s
fie administrat n mod economic, iar costurile de administrare trebuie
s fie ct mai mici n comparaie cu veniturile din impozite;
comoditatea perceperii impozitelor const n necesitatea colectrii
impozitelor la intervalele de timp i la locul convenabile contribuabi-
lului (cu alte cuvinte, mijloacele de plat i termenele de plat trebuie
s i convin contribuabilului).
Corespunztor realitilor dintr-o economie modern, principiile
expuse de A.Smith rmn de actualitate, dar pot fi extinse i grupate
191
astfel: principii de echitate fiscal, principii de politic financiar,
principii de politic economic i principii social-politice.
a) Principii de echitate fiscal
Aceste principii urmresc nfptuirea dreptii sociale n materie
de impozite. Pentru respectarea echitii fiscale, este necesar
ndeplinirea cumulativ a mai multor condiii, cum sunt:
- stabilirea minimului neimpozabil const n scutirea de
impozit a unui venit minim care s asigure satisfacerea nevoilor de trai
strict necesare. Aceast msur vizeaz doar aplicarea impozitelor pe
venit, sau n general a celor directe, neavnd aplicabilitate n ce
privete impozitele indirecte;
- stabilirea sarcinii fiscale n funcie de puterea contributiv a
fiecrui pltitor presupune luarea n consideraie att a veniturilor
sau averii, ct i a situaiei familiale a contribuabilului (s se in
seama de aspecte cum sunt: persoan singur sau cstorit; numrul
copiilor sau al altor membri de familie aflai n ntreinere .a.);
- prevederea unei echivalene ntre mrimea veniturilor supuse
impozitrii sau capacitatea contributiv a pltitorilor, pe de o parte, i
sarcina fiscal datorat, pe de alt parte;
- impunerea s fie general, adic s cuprind toate categoriile
sociale care realizeaz venituri sau care posed un anumit gen de
avere (cu excepia celor care obin venituri sub minimul neimpozabil).
n asigurarea echitii sociale, un rol deosebit de important
revine modului de dimensionare a impozitului: n sum fix sau n
cote procentuale. Impozitul n sum fix, denumit i capitaie,
practicat pe scar larg n ornduirea feudal i n stadiile de nceput
ale ornduirii capitaliste, nu avea n vedere respectarea acestui
principiu, deoarece la stabilirea lui nu se inea seama de mrimea
venitului, averii sau de situaia personal a pltitorilor.
Impunerea n cote procentuale denot manifestarea interesului
pentru aplicarea principiului egalitii contribuabililor n faa impo-
zitelor. n cazul impozitului proporional, se aplic aceeai cot de
impozit, indiferent de mrimea obiectului impozabil, pstrndu-se n
permanen aceeai proporie ntre volumul venitului sau averii i
cuantumul impozitului datorat. Aceast modalitate s-a utilizat pe scar
larg la calcularea impozitelor de tip real (impozitul funciar, pe
cldiri, pe activiti industriale, comerciale, profesii libere etc.),
192
specifice perioadei capitalismului ascendent. n prezent, se mai
utilizeaz att la unele impozite directe (calculul impozitului pe
profiturile societilor de capital), ct i la unele impozite indirecte
(TVA, taxe vamale, taxe de timbru etc).
n cazul impozitului n cote progresive, apare ca o caracteristic
aparte faptul c dinamica impozitului o devanseaz pe cea a materiei
impozabile, datorit aplicrii unor cote de impozit din ce n ce mai
mari pe msura sporirii materiei impozabile.
b) Principii de politic financiar
Acestea vizeaz aspecte cum sunt: obinerea unui randament
fiscal ridicat, stabilitate i elasticitate a impozitelor. Randamentul
fiscal ridicat se obine prin ndeplinirea urmtoarelor condiii:
- impozitul s aib caracter universal, adic s fie pltit de toate
persoanele fizice i juridice care obin venituri din aceeai surs, dein
acelai gen de averi sau procur aceleai grupe de produse;
- s nu existe posibiliti de sustragere a materiei impozabile de
la impozitare;
- cheltuielile administraiei fiscale n legtur cu stabilirea
materiei impozabile, calcularea i perceperea impozitelor s fie ct
mai reduse.
Stabilitatea impozitului implic meninerea unui randament
fiscal constant de-a lungul ntregului ciclu economic. n acest sens,
este de dorit ca un impozit s nu nregistreze fluctuaii importante
odat cu sporirea sau reducerea volumului activitii (producie,
comer) sau al veniturilor din perioadele de avnt sau criz economic.
Elasticitatea impozitului presupune ca acesta s poat fi adaptat
n permanen la necesitatea de procurare a veniturilor statului. Astfel,
dac se nregistreaz o cretere a cheltuielilor bugetare, este necesar ca
impozitele s poat fi majorate corespunztor. n general, elasticitatea
impozitelor acioneaz mai ales n sensul majorrii impozitelor.
c) Principii de politic economic
Acestea se refer la utilizarea impozitelor ca instrument de
impulsionare a dezvoltrii unor ramuri sau sectoare de activitate, de
stimulare sau reducere a produciei sau consumului unor mrfuri, de
cretere sau restrngere a exportului ori importului anumitor produse
etc. Astfel, prin impozit autoritile urmresc nu doar aspectul
financiar de procurare a veniturilor la bugetul public, ci i folosirea lor
193
ca instrument (prghie) de influenare a comportamentului agenilor
economici i populaiei.
Impozitele pot fi folosite ca instrumente pentru redresarea
situaiei economice. Astfel, de exemplu, pentru stimularea investiiilor
particulare, poate fi adoptat msura reducerii impozitului aferent
profitului investit n utilaje, maini i alte echipamente active.
Stimularea mai direct a investiiilor prin mecanisme fiscale se
realizeaz prin acordarea unor bonificaii (reduceri de impozite), care
se stabilesc n funcie de volumul i destinaia investiiilor efectuate de
un ntreprinztor, ntr-o perioad de timp. De asemenea, se poate lua
msura de diminuare a venitului impozabil al agenilor economici cu
partea din profit distribuit acionarilor drept dividend, ceea ce poate
conduce la stimularea achiziiei de aciuni i a investirii n tehnic
nou. Sporirea investiiilor poate fi realizat i prin aplicarea de ctre
corporaii a amortizrii accelerate a capitalului fix. Aceast modalitate
avantajeaz agenii economici, deoarece valoarea pe baza creia se
calculeaz amortizarea (valoarea de nlocuire) este mai mare dect
preul de achiziie (ca urmare a creterii, n timp, a complexitii
utilajelor, sau a procesului inflaionist) i astfel se majoreaz suma
care nu va fi supus impunerii.
Msurile de politic fiscal pot influena, de asemenea,
extinderea relaiilor comerciale cu strintatea, prin restituirea parial
sau integral a impozitelor indirecte aferente mrfurilor exportate,
reducerea nivelului taxelor vamale percepute de ctre stat la importul
anumitor mrfuri utilizate pentru fabricarea de produse destinate
exportului. Influenarea relaiilor cu strintatea prin msuri de ordin
fiscal poate avea raiuni valutare (limitarea importurilor i extinderea
exporturilor, pentru reducerea deficitului balanei de pli) sau raiuni
protecioniste (aprarea industriei autohtone de concurena deseori
neloial a altor state).
Stimularea exportului se poate realiza i prin faciliti fiscale
(scutiri, reduceri sau restituiri de impozite), care au un rol important n
stimularea valorificrii superioare a mrfurilor i serviciilor proprii pe
pieele externe.
n vederea creterii consumului unei anumite mrfi, statul poate
dispune reducerea sau chiar suprimarea impozitelor indirecte perce-
pute la vnzarea acesteia. n mod similar, dac se urmrete scderea
194
consumului, se procedeaz la majorarea cotelor de impozit aplicate la
vnzarea mrfii n cauz. Impozitele pot fi utilizate, de asemenea, ca
un instrument la care se recurge frecvent pentru combaterea inflaiei,
prin majorarea acestora.
Prin mecanismele fiscale se poate stimula i activitatea de
cercetare tiinific, prin: bonificaii fiscale pentru investiii n maini i
utilaje pentru cercetarea tiinific, deducerea integral a cheltuielilor cu
cercetarea din totalul veniturilor agentului economic etc.
d) Principii social-politice
Indiferent dac decidentul public intenioneaz sau nu, prele-
vrile fiscale modific repartiia veniturilor n societate. Drept urmare,
anumite impozite au nceput s fie utilizate n mod deliberat pentru
obinerea unor finaliti de natur social. Obiectivele sociale pot fi de
natur etic, atunci cnd se acioneaz n direcia asigurrii justiiei
sociale, sau pot viza corectarea unor comportamente duntoare
individului i societii.
Utilizarea politicii fiscale n vederea realizrii unor obiective
sociale constituie un subiect controversat, ntruct decidentul public
poate recurge n acest scop fie la impozit, fie la cheltuieli publice, fie
la alte instrumente instituionale (stabilirea salariului minim, transfe-
ruri sociale, controlul chiriilor .a.). Practic, ntregul buget influenea-
z redistribuirea veniturilor n societate. La alegerea instrumentului de
aciune, decidentul public trebuie s aib n vedere att obinerea
finalitilor sociale, ct i consecinele msurilor alese sub aspect
financiar i economic. Astfel, pe de o parte, modificarea randamentu-
lui prelevrilor fiscale influeneaz finanarea cheltuielilor publice, din
care o parte pot fi direcionate n scopuri sociale; pe de alt parte, o
politic fiscal prin care se urmrete reducerea inegalitilor sociale
influeneaz procesul de economisire n societate i, implicit, dinamica
investiiilor i creterii economice.
n plan social, impozitele pot fi utilizate n diverse scopuri:
- restricionarea consumului unor produse nocive populaiei
(alcool, tutun), prin introducerea unor impozite de ordine, cum sunt
accizele la buturi alcoolice i la igri;
- creterea natalitii, prin reducerea impozitelor pe venitul/
salariul familiilor cu copii n ntreinere;
195
- sprijinirea situaiilor de printe unic n a crui ntreinere se
afl unul sau mai muli copii, sau a contribuabililor cu venituri reduse
i numr mare de copii/persoane aflate n ntreinere, prin acordarea
unor faciliti fiscale cu scopul reducerii sarcinii fiscale la impozitul
pe vanit/salariu;
- descurajarea celibatului i ncurajarea cstoriilor, prin
instituirea unor impozite mai mari persoanelor necstorite .a.
Alturi de acestea, poate avea loc promovarea intereselor
grupurilor sociale pe care le reprezint formaiunea/formaiunile
aflat/aflate la putere, prin msuri fiscale adecvate, ceea ce se
ncadreaz n obiective cu caracter politic.

5.4. Indicatori de analiz a resurselor financiare publice

Mijloacele folosite pentru constituirea resurselor financiare publi-
ce difer de la un stat la altul i de la o etap la alta, n funcie de
condiiile economice, sociale i politice. n cadrul resurselor financiare
publice, analiza se focalizeaz, n general, asupra veniturilor fiscale,
ceea ce servete la caracterizarea politicii fiscale a unui stat n diferite
perioade de timp. Avnd n vedere perioadele mari de timp necesare, pe
de o parte, ntocmirii, dezbaterii, adoptrii legislaiei fiscale, iar pe de
alt parte, aplicrii ei n practic i, mai ales, manifestrii rezultatelor
scontate, pentru a aprecia ct mai corect i real msurile de politic
fiscal, este indicat ca analiza acestora s aib n vedere perioade de
timp mijlocii sau lungi.

5.4.1. Indicatori privind nivelul resurselor
financiare publice

Tendina de cretere continu a cheltuielilor publice n toate rile
reclam sporirea resurselor financiare publice de la o perioad la alta,
ceea ce impune diversificarea metodelor de mobilizare a veniturilor, n
special a prelevrilor cu caracter fiscal la dispoziia statului.
Nivelul resurselor financiare publice totale i al diferitelor categorii
de venituri se apreciaz att static (la un moment dat), ct i dinamic (n
evoluie, pe o perioad de timp) pe baza urmtorilor indicatori:
196
1) Volumul veniturilor publice, n expresie nominal i real.
Volumul veniturilor publice reprezint suma veniturilor publice aflate
la dispoziia tuturor entitilor publice, pe o perioad de timp
determinat, de obicei un an (corespunztor perioadei de ntocmire i
execuie a bugetului). Volumul resurselor publice n expresie
nominal reprezint exprimarea acestuia n preurile curente ale anului
considerat, n moneda naional, notat cu
n
p
V .
n perioade caracterizate de inflaie, pentru exprimarea volumu-
lui real al resurselor, veniturile publice trebuie calculate n expresie
real, notat cu
r
p
V .
r
p
V
1
=
0 / 1
1
p
n
p
I
V
, n care: (1)
r
p
V
1
veniturile publice ale perioadei curente exprimate n mrime real;
n
p
V
1
veniturile publice ale perioadei curente exprimate n mrime
nominal;
0 / 1
p
I indicele preurilor n perioada curent fa de perioada de baz.
Indicatorul venituri publice (n mrime nominal sau real) este
util pentru a reflecta volumul acestora n moned naional i servete
la efectuarea de analize doar pe plan naional. El nu are putere de
comparaie internaional.
2) Ponderea veniturilor publice n produsul intern brut este un
alt indicator al nivelului veniturilor publice ntr-o anumit perioad.
Calculul se efectueaz pe baza relaiei:
Gv
p
=
PIB
V
p
x 100 , n care: (2)
Gv
p
ponderea veniturilor publice n produsul intern brut;
V
p
veniturile publice totale;
PIB produsul intern brut.
Prin modul de calcul, acest indicator elimin influenele distor-
sionante ale inflaiei (ambele mrimi - ale numrtorului i
numitorului - fiind exprimate n aceleai preuri, astfel nct rezultatul
raportului este identic, fie c se calculeaz pe baza valorilor reale, fie
197
c se iau n calcul valorile nominale). El permite analiza veniturilor
publice n raport cu nivelul de dezvoltare economico-social i este
utilizat frecvent n comparaiile internaionale.
n general, se remarc o accentuare a procesului de redistribuire
a veniturilor prin intermediul bugetului. Totodat, n majoritatea
rilor, veniturile publice cresc mai rapid dect produsul intern brut,
dar mai lent dect cheltuielile publice, ceea ce determin apelarea la
veniturile extraordinare (mprumuturi publice).
Dac n locul veniturilor publice se iau n calcul i analiz
veniturile fiscale, raportul exprim rata presiunii fiscale, care urmeaz
s fie prezentat ntr-unul dintre capitolele urmtoare.
3) Veniturile publice medii pe un locuitor reprezint mrimi
variabile n rile dezvoltate i n rile n curs de dezvoltare. Acest
indicator se calculeaz att n moneda naional, ct i n dolari SUA
pentru a se asigura comparabilitatea datelor ntre diferite ri.

p
v =
N
V
p
, n care: (3)
p
v cheltuieli publice medii pe locuitor (lei pe un locuitor);
V
p
cheltuielile publice exprimate n preuri curente sau constante;
N numrul de locuitori corespunztor anului bugetar.

5.4.2. Structura resurselor financiare publice

Analiza veniturilor publice din punct de vedere global trebuie
completat cu analiza structurii lor pe diferite categorii n cadrul unui
criteriu de clasificare agreat. Avnd n vedere c n buget veniturile
publice sunt structurate dup criteriul economic, se va proceda la
analiza veniturilor publice corespunztor datelor oferite de buget. n
acest caz, este necesar stabilirea ponderii (greutii specifice) fiecrei
categorii de venituri publice, n totalul acestora, pe baza relaiei:
100
pt
V
pi
v
vpi
g = , n care: (4)
g
vpi
- greutatea specific a categoriei de venituri publice n totalul
veniturilor publice;
198
v
pi
- venituri publice din categoria i;
V
pt
- venituri publice totale.

Cu ajutorul ponderilor fiecrei grupe de venit public n total
venituri i n special al ponderilor fiecrui venit fiscal n total venituri
fiscale, se poate interpreta politica fiscal a statului ntr-o anumit
perioad de timp. Totodat, pe seama structurii veniturilor fiscale se pot
efectua comparaii ntre politicile fiscale ale statelor.
n general, n rile cu economie de pia, cea mai mare parte a
resurselor financiare publice provine din ncasri cu caracter fiscal. n
cadrul acestora, principalul canal de procurare a resurselor financiare
publice l constituie impozitele, urmate de cotizaiile pentru asigurri
sociale i de taxe. Ponderea acestora n totalul resurselor financiare
publice este de peste 90%.

5.4.3. Dinamica resurselor financiare publice

Dinamica resurselor financiare publice exprim modificrile
care intervin n cuantumul i structura acestora de la o perioad de
timp la alta. Indicatorii dinamicii veniturilor publice sunt: modificarea
absolut (n mrime nominal i real) i modificarea relativ a
veniturilor publice; modificarea ponderii veniturilor publice n produsul
intern brut; modificarea volumului mediu al veniturilor publice ce revin
pe un locuitor; modificarea structurii veniturilor publice; coeficientul de
corelare dintre veniturile publice i produsul intern brut (corespunztor
coeficientului de devansare a creterii produsului intern brut. de ctre
creterea cheltuielilor publice); elasticitatea veniturilor publice n raport
cu produsul intern brut.
1) Modificarea absolut nominal i real a veniturilor publice.
Modificarea absolut nominal rezult din compararea veniturilor
publice exprimate n preuri curente i se calculeaz conform relaiei:
n
p
n
p
n
p 0 1 1/0
V - V V =
(5)
Modificarea absolut real rezult din compararea veniturilor
publice exprimate n preuri constante.
199
r
p
r
p
r
p 0 1 1/0
V - V V =
, n care: (6)
Vp
1/0
pentru n i r

reprezint creterea nominal sau real a
veniturilor publice n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0);
Vp
1 i
Vp
0
pentru n i r

reprezint venituri publice ale perioadei
curente (1) i ale perioadei de baz (0) exprimate n preuri nominale,
respectiv reale.
2) Modificarea relativ a veniturilor publice se determin prin
raportarea veniturilor publice din anul curent la cele din anul de baz,
ceea ce reprezint indicele de cretere:

n
p0
V
V
I
n
p
n
Vp
1
1/0
=
sau (7)

r
p0
V
V
I
r
p
r
Vp
1
1/0
=
, n care: (8)
n
Vp
1/0
I
indicele creterii nominale a veniturilor publice;

r
Vp
1/0
I
indicele creterii reale a veniturilor publice.

Indiferent dac se calculeaz pe baza datelor nominale sau reale,
valoarea indicelui de cretere va fi aceeai.
3) Modificarea ponderii veniturilor publice n produsul intern brut
se calculeaz astfel:
Gv
p(1-0)
= Gv
p1
Gv
p0 ,
n care: (9)
Gv
p(1-0)
modificarea absolut a ponderii veniturilor publice n produsul
intern brut, n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0);
Gv
p1
ponderea veniturilor publice n produsul intern brut, n perioada
curent (1), calculat conform formulei (2);
Gv
p0
ponderea veniturilor publice n produsul intern brut, n perioada
de baz (0), calculat conform formulei (2).
Prin raportarea celor dou valori se obine modificarea relativ a
ponderii veniturilor publice n produsul intern brut, sau indicele
acestui indicator.
200
4) Modificarea volumului mediu al veniturilor publice ce revin
pe un locuitor se calculeaz astfel:
p
v =
1 p
v -
0 p
v , n care: (10)
p
v - modificarea absolut a volumului mediu al veniturilor publice ce
revin pe un locuitor, n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0);
1 p
v - venituri publice medii pe un locuitor, n perioada curent (1),
calculat conform relaiei (3);
0 p
v - venituri publice medii pe un locuitor, n perioada curent (0),
Prin raportarea celor dou valori se obine modificarea relativ a
veniturilor publice medii pe locuitor, respectiv indicele acestui indicator.

5) Analiza structurii veniturilor publice n dinamic presupune
urmrirea modificrii ponderii veniturilor publice astfel:
0
pi
1
pi pi v v v
g g g =
, n care: (11)
pi v
g
- modificarea absolut a ponderii veniturilor publice din grupa i,
n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0);
1
pi v
g
- ponderea veniturilor publice din grupa i, n perioada curent (1),
0
pi v
g
- ponderea veniturilor publice din grupa i, n perioada de baz (0),
calculat conform relaiei (4).
Pentru o analiz mai ampl, se poate calcula i modificarea
relativ, respectiv indicele de modificare a ponderii veniturilor publice
din grupa i, n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0).
6) Coeficientul de corelare dintre veniturile publice i produsul
intern brut se calculeaz similar coeficientului de devansare a creterii
cheltuielilor publice fa de creterea produsului intern brut. Relaia de
calcul este:
201

I

1/0
PIB
1/0
I
p V
K =
, n care: (12)
K - coeficientul de corelare dintre creterea veniturilor publice i
creterea PIB;
1/0
p V
I
- indicele creterii veniturilor publice, calculat conform relaiei (7);
1/0
PIB
I
- indicele creterii PIB, calculat conform relaiei (7).
7) Elasticitatea veniturilor publice n raport cu produsul intern
brut msoar amploarea reaciei veniturilor publice la modificarea PIB
i se calculeaz astfel:

0
0) - (1
PIB
PIB
Vp
Vp
e
0
0) - (1
=
, n care: (13)
e elasticitatea veniturilor publice n raport cu produsul intern brut;
V
p
venituri publice n perioada de baz (0);
V
p
modificarea veniturilor publice n perioada curent fa de
perioada anterioar, calculat conform relaiei (5);
PIB produsul intern brut n perioada de baz;
PIB modificarea produsului intern brut n perioada curent (1) fa
de perioada de baz (0), calculat conform relaiei (5).

1. Ce reprezint resursele financiare publice?
2. Cum se clasific resursele financiare publice?
3. Clasificai resursele financiare publice din punct de vedere fi-
nanciar.
4. Clasificai resursele financiare publice din punctul de vedere
al structurii organizatorice a unui stat.
202
5. Cum se clasific resursele financiare publice prin prisma
bugetului general consolidat?
6. Clasificai resursele financiare publice n funcie de ritmicita-
tea ncasrilor la buget.
7. Care este structura resurselor financiare n funcie de prove-
niena lor?
8. Care sunt indicatorii privind nivelul veniturilor publice?
9. Care sunt indicatorii de analiz a structurii veniturilor publice?
10. Care sunt indicatorii privind dinamica veniturilor publice?

1. Definiia impozitului precizeaz c:
A) este datorat de stat persoanelor fizice i juridice;
B) plata sa este obligatorie pentru toate persoanele fizice
i juridice;
C) are caracter definitiv;
D) nu presupune o contraprestaie direct i imediat;
E) este rambursabil;
F) presupune o contraprestaie direct i imediat.
Variante de rspuns:
a) A;B;C
b) A;C;F
c) A; D;E
d) B;C;D
e) C;D;F
Rspuns: d.
2. Impozitul nu este:
a) o prelevare obligatorie;
b) datorat de ctre stat persoanelor fizice i juridice;
c) o prelevare definitiv;
d) o prelevare fr contraprestaie direct i imediat;
e) datorat i pltit n bani de ctre contribuabili.
Rspuns: b
3. Resursele financiare publice sunt alimentate n cea mai mare
proporie de:
203
a) mprumuturile interne;
b) veniturile din capital;
c) vrsmintele de la ntreprinderile de stat;
d) mprumuturile externe;
e) veniturile fiscale.
Rspuns: e
4. Care din urmtoarele modaliti de constituire a resurselor
financiare publice au ca efect imediat apariia sau accentuarea inflaiei?
a) prelevrile fiscale;
b) veniturile din chirii;
c) veniturile din privatizare;
d) vrsmintele de la agenii economici;
e) finanarea prin emisiune monetar fr acoperire.
Rspuns: e.
5. Resursele financiare publice nu includ:
a) emisiunea monetar fr acoperire n mrfuri i servicii;
b) mprumuturile de trezorerie;
c) veniturile fiscale;
d) veniturile bugetare nefiscale;
e) salariile personalului angajat n administraia public.
Rspuns: e
- impozit pe profit......327 880 mld um
- accize.......198 640 mld um
- impozit pe venitul global.....578 380 mld um
- TVA.....452 890 mld um
- venituri din capital.....68 830 mld um
- taxe vamale......168 490 mld um
- venituri nefiscale............93 470 mld um
- alte impozite directe...........86 990 mld um
- alte impozite indirecte..111 450 mld um
- PIB n perioada curent.5 128 750 mld um
- venituri din capital n perioada anterioar.35 500 mld um
- venituri publice totale n perioada anterioar..1 428 840 mld um
- PIB n perioada anterioar........4 870 500 mld um
204
- impozite indirecte n perioada anterioar775 340 mld um
s se calculeze:
a) ponderea impozitelor directe n cadrul veniturilor fiscale;
b) modificarea absolut a ponderii veniturilor din capital n total
venituri, n perioada curent fa de perioada anterioar;
c) elasticitatea impozitelor indirecte fa de PIB.
(Se aplic formulele de la paragraful referitor la analiza venitu-
rilor publice i cunotinele despre resursele financiare publice.)
- impozite directe.....665 370 mld um
- impozite indirecte......820 500 mld um
- venituri din privatizare......185 730 mld um
- venituri din chirii...117 850 mld um
- vrsminte de la ntreprinderi. 55 860 mld um
- PIB n perioada curent..4 974 880 mld um
- venituri fiscale n perioada anterioar1 310 490 mld um
- PIB n perioada anterioar......4 417 500 mld um
s se calculeze:
a) ponderea veniturilor din chirii n veniturile curente;
b) modificarea absolut a ratei presiunii fiscale n perioada
c) elasticitatea veniturilor fiscale n raport cu PIB.

205

Capitolul 6. PRESIUNEA FISCAL

6.1. Conceptul i semnificaia presiunii fiscale
6.2. Limitele presiunii fiscale
6.3. Modaliti de exprimare a presiunii fiscale i factori de influen
6.4. Evaziunea i frauda fiscal

Concepte-cheie
- presiune fiscal
- rata presiunii fiscale
- efectele creterii presiunii fiscale
- evaziunea fiscal
- curba Laffer
- rata optim a presiunii fiscale

6.1. Conceptul i semnificaia presiunii fiscale

Societatea nu poate exista n absena impozitelor, a cror
necesitate este, pe de o parte, statuat prin Constituie i, pe de alt
parte, demonstrat de realitatea istoric. Urmarea fireasc a instituirii
impozitelor este resimirea presiunii fiscale de ctre toi contribuabilii.
Indiferent de termenii utilizai: povar fiscal, presiune fiscal,
coeficient fiscal, rata prelevrilor obligatorii etc. (unele ncercnd chiar s
atenueze prin exprimare conotaiile negative), ideea general este aceea a
obligaiei fa de stat i a diminurii/amputrii veniturilor particulare.
Rata presiunii fiscale sau rata prelevrilor obligatorii, n sens
larg, este raportul dintre totalul impozitelor i contribuiilor sociale
efectiv ncasate de administraia public i produsul intern brut.
Presiunea fiscal, n sens strict, se refer la raportul dintre
mrimea impozitelor ncasate i produsul intern brut.
206
Semnificaia ratei presiunii fiscale se remarc pe dou planuri:
contabil i al analizei economice.
Sub aspectul contabil, rata presiunii fiscale nu ine seama de
faptul c prelevrile obligatorii finaneaz alte prelevri obligatorii.
Adic, fluxurile cuantificate la numrtor nu sunt consolidate (nu
elimin prelevrile obligatorii vrsate de administraiile publice).
Din punct de vedere al analizei economice, rata presiunii fiscale
evideniaz aspectul confiscatoriu al prelevrilor obligatorii, neglijnd
faptul c acestea sunt reinjectate n circuitul economic sub forma
cheltuielilor publice.
Rata presiunii fiscale este un indicator de comensurare a acelei
pri din veniturile provenite din producie care trece printr-un proces
de distribuire obligatorie i public, n loc de a fi lsat la libera
dispoziie a iniiativei particulare.

6.2. Limitele presiunii fiscale

Contribuabilul onest i cu spirit civic vede n impozit un ru
necesar i consimte la plata acestuia. Cnd ns impozitele depesc
anumite limite (suportabile), iar contribuabilii resimt din plin povara
fiscal care i apas, comportamentul normal, n economie i societate,
este paralizat, conducnd la inhibarea iniiativei particulare, a motiva-
iei de a munci i economisi sau, mai grav, la adevrate revolte fiscale.
Din aceste considerente, de-a lungul timpului, o preocupare major n
cadrul politicii fiscale s-a materializat n susinerea unor puncte de
vedere privitoare la eventuale limite maxime ale ratei presiunii fiscale.
Stabilirea unor limite ale presiunii fiscale este o problem care i-a
preocupat pe specialiti nc de la sfritul secolului al XVIII-lea, cnd
economitii i juritii afirmau c fiscalitatea trebuie s fie ct mai
lejer. Cum ns datorit diversificrii aciunilor i implicrilor statului
n viaa economic i social, impozitele i cotizaiile sociale au avut o
evoluie ascendent, n fiecare etap de dezvoltare, mrimea acestora
era considerat ca fiind la limita maxim (aceea care, odat depit,
ar periclita bunul mers al economiei). Unii teoreticieni s-au hazardat
chiar n avansarea unor valori considerate ca praguri maxime, dar fr
a fi pe deplin fundamentate.
207
n anul 1947, economistul englez A. Pigou afirma c presiunea
fiscal optim este cea creia i corespunde egalitatea dintre utilitatea
social a cheltuielii publice marginale i inutilitatea social a
prelevrii fiscale marginale.
Stabilirea unui plafon maxim al nivelului presiunii fiscale este
aproape imposibil de realizat, deoarece acest indicator difer n funcie
de perioad, ar, context economic, politic i social.
Creterea presiunii fiscale din ultimele dou secole are la baz
extinderea rolului economic i social al statului. De asemenea, avnd
n vedere c prelevrile obligatorii sunt sursa de acoperire a
cheltuielilor publice, impozitele i presiunea fiscal nregistreaz, n
consecin, aceeai tendin de cretere pe care o manifest cu preg-
nan cheltuielile publice.
Autoritile publice percep impozite, deoarece guvernele au
nevoie de resurse. Totodat, acestea trebuie s fie foarte precaute n
ncercarea lor de a maximiza veniturile fiscale, pentru ca situaia s nu
ia alt turnur, ntorcndu-se mpotriva propriilor interese. n acest
sens, problema care se pune este: Ct de mult pot crete impozitele (la
un moment dat), astfel nct acest lucru s nu se reflecte ntr-o
diminuare a ncasrilor fiscale pentru guvern?
n opinia economitilor liberali, o presiune fiscal prea accen-
tuat descurajeaz contribuabilii (persoane fizice i juridice) s
investeasc, s economiseasc, s produc i s munceasc. Arthur
Laffer, un reprezentant de seam al aa-numitei politici de ofert,
transpune grafic (Curba Laffer) o idee exprimat i de predecesori ai
si, i anume, faptul c rate ale fiscalitii prea ridicate distrug baza
asupra creia sunt aezate impozitele.
Curba Laffer este un grafic ce nfieaz relaia dintre rata
prelevrilor obligatorii i veniturile totale ncasate prin impozite de
ctre stat. Laffer estimeaz c exist un prag al ratei maxime a
presiunii fiscale, dincolo de care orice cretere a acesteia genereaz o
diminuare a randamentului fiscal. Aceast valoare corespunde volu-
mului maxim al veniturilor fiscale (punctului de maxim al curbei).
Valoarea prelevrilor obligatorii ar merge pn la anulare, dac
rata fiscalitii ar atinge valoarea de 100% (n acest caz-limit, orice
activitate impozabil ar disprea). Aceasta se explic prin faptul c
prelevrile obligatorii prea dure distrug baza impozabil.
208

n afara nivelului maxim al ncasrilor (M) corespunztor ratei
R2, se poate remarca faptul c aceeai sum a prelevrilor obligatorii
(N i N) poate fi obinut prin aplicarea a dou valori ale ratei
fiscalitii: R1 i R3.
Curba Laffer se divide n dou pri, delimitate de punctul M:
partea stng este cea admisibil (sau normal), n care nc mai sunt
rezerve de cretere a prelevrilor obligatorii, prin mrirea ratei pre-
siunii fiscale, i partea dreapt, denumit zona inadmisibil, n care
orice suplimentare a presiunii fiscale este n msur s duc la
diminuarea veniturilor autoritilor publice.
Curba Laffer rmne o reprezentare pur teoretic, deoarece nu
permite identificarea cu exactitate a valorii lui M, dincolo de care
presiunea fiscal devine excesiv.
La aceeai valoare a presiunii fiscale, ri cu niveluri de
dezvoltare economic i social diferit se pot plasa de o parte sau de
alta a mrimii M.
Chiar dac teoreticienii au ncercat adesea s stabileasc unele
niveluri maxime, practica, mai devreme sau mai trziu, le-a depit de
fiecare dat. Plafonul fiscal este flotant, pentru c presiunea fiscal
este mai mult o percepie care difer n funcie de circumstane
economice, politice i psihologice. Ca urmare, se poate vorbi despre
urmtoarele limite ale presiunii fiscale:
- limite de ordin psihologic i politic sunt impuse de reaciile
contribuabililor, care pot opune o rezisten puternic fa de creterea
impozitelor, atunci cnd acestea tind s devin excesive. Formele de
rezisten sunt diverse: evaziunea i frauda fiscal, reducerea activitii
productive, mergnd chiar pn la micrile de protest i revolte sociale;
209
- limite de natur economic se refer la faptul c prelevrile
obligatorii prea apstoare pot avea ca efect frnarea nclinaiei spre
munc, economisire i investire i deci slbirea spiritului ntreprinztor.
Presiunea fiscal trebuie privit i sub alt aspect: de compensare
a poverii fiscale cu avantajele pe care contribuabilii le au prin
intermediul cheltuielilor publice finanate prin impozite.

6.3. Modaliti de exprimare a presiunii fiscale i factori
de influen

Avnd n vedere faptul c impozitul este perceput de contribuabil
ca o amputare a veniturilor sale de ctre autoritatea public, trebuie s
admitem i necesitatea cuantificrii acesteia la diferite niveluri.

6.3.1. Presiunea fiscal naional

n general, presiunea fiscal este dat de rata fiscalitii, care se
calculeaz ca raport ntre suma total a ncasrilor fiscale (de la nivel
central, local, inclusiv cotizaii sociale) percepute pe o anumit
perioad i mrimea produsului intern brut realizat n aceeai
perioad, de obicei un an. Considernd veniturile fiscale ca fiind
formate din impozite, taxe i contribuii, rata presiunii fiscale se
calculeaz astfel:

100
+ +
=
PIB
C T I
R
, unde (1)
R rata presiunii fiscale la nivel naional;
I volumul impozitelor ncasate;
T suma total a taxelor ncasate;
C contribuii la asigurrile sociale de stat;
PIB volumul produsului intern brut.
Considernd aceast expresie ca fiind rata presiunii fiscale n sens
larg, prin eliminarea de la numrtor a contribuiilor la asigurrile socia-
le de stat, se poate stabili rata presiunii fiscale n sens restrns, astfel:

100
PIB
T I
R
r

+
=
(2)
210
De asemenea, prin raportarea doar a contribuiilor pentru asigu-
rri sociale la PIB, se calculeaz rata presiunii fiscale n scopuri sociale.

6.3.2. Presiunea fiscal la nivelul agentului economic

Pentru contribuabilii ageni economici, impozitele pe care le
pltesc statului sunt percepute ca elemente de presiune fiscal, cu att
mai accentuat, cu ct ponderea lor n valoarea adugat realizat este
mai mare. Astfel:
100
Va
I
r
f
f
f
= , n care (3)
r
f
rata presiunii fiscale la nivelul firmei;
I
f
totalul diverselor impozite pltite de agentul economic: impozit pe
profit, contribuia la asigurrile sociale, impozite pe cldiri, pe teren etc.;
Va
f
valoarea adugat de firm.
Cu ct impozitele cuantificate la numrtor se calculeaz
conform unor cote mai mari, cu att suma total a impozitelor va fi
mai ridicat, ceea ce se va repercuta n mrimea pronunat a ratei
fiscalitii la nivelul agentului economic.

6.3.3. Presiunea fiscal individual

Pe lng presiunea fiscal msurat la nivel naional i al
agentului economic, se poate cuantifica i presiunea fiscal
individual, resimit sub aspect psihologic i care msoar pragul
toleranei la impozite. Aceasta se calculeaz ca raport ntre totalul
prelevrilor fiscale suportate de contribuabil (persoan fizic) i suma
veniturilor brute obinute de acesta (veniturile nainte de impozitare).
La acest nivel, presiunea fiscal este foarte dificil de cuantificat,
atta timp ct ea rmne tributar unor elemente aleatorii, cum sunt:
diversitatea prelevrilor, caracterul adesea ocult al ncorporrii
impozitelor n preuri, volumul serviciilor publice de care contribuabilul
beneficiaz, aciunea progresivitii impozitelor etc.
Totodat, dincolo de aceste estimri matematice, presiunea fiscal
individual trebuie analizat n raport cu puterea de cumprare a
211
veniturilor nete, pentru a se vedea n ce msur veniturile rmase dup
impozitare reuesc s satisfac nevoile de subzisten, de economisire i
petrecere a timpului liber.

6.3.4. Factori de influen i efecte ale creterii
presiunii fiscale

Mrimea ratei presiunii fiscale este influenat de numeroi
factori, dintre care menionm:
nivelul de dezvoltare a economiei;
structura i formele proprietii;
necesitile publice stabilite de politica guvernamental prin
nivelul cheltuielilor publice;
eficiena cu care se utilizeaz cheltuielile publice finanate prin
impozite;
gradul de adeziune a populaiei la politica guvernului i de
consimire la plata impozitelor;
mrimea datoriei publice;
stadiul democraiei etc.
n viziunea multor specialiti, cauza principal a sporirii presiunii
fiscale o constituie creterea continu a cheltuielilor publice, a cror
evoluie este supus anumitor legiti economice, sociale i politice.
n legtur cu opiunea pentru mprumuturile publice n vederea
finanrii cheltuielilor publice n cretere, pe termen scurt ea poate fi
privit ca un factor de reducere sau meninere a nivelului presiunii
fiscale; pe termen lung ns mprumuturile publice prin serviciul
datoriei publice reprezint un factor de cretere a cheltuielilor publice
cu repercusiuni asupra nivelului presiunii fiscale viitoare. n literatura
de specialitate, din acest motiv, mprumuturile publice mai sunt
denumite (i reprezint) impozite amnate.
n situaiile de depire a ratei optime a presiunii fiscale, n
anumite condiii socio-economice existente, apar unele fenomene
negative, dintre care menionm: slbirea efortului productiv, frauda i
evaziunea fiscal, precum i economia subteran, riscul de inflaie prin
fiscalitate, reducerea competitivitii pe plan internaional etc.
a) Scderea efortului productiv. Economitii liberali au remarcat
efectele descurajante pe care nivelurile nalte ale impozitelor le au
212
asupra muncii, economisirii i investiiilor. Astfel, din punctul de
vedere al incitrii la munc, sporirea presiunii fiscale conduce la dou
tipuri de efecte adverse: efectul de substituie (diminuarea timpului de
lucru al angajatului, ca urmare a amputrii salariului prin impozitare)
i efectul de venit (depunerea unei munci suplimentare n scopul
compensrii pierderii de venit net datorit creterii impozitelor).
b) Riscul de inflaie prin fiscalitate provine din faptul c orice
cretere a impozitelor i a cotizaiilor sociale are tendina de a se
repercuta asupra procesului de cuantificare a preurilor i salariilor,
alimentnd n acest mod inflaia. Explicaia const n ncercarea, pe de
o parte, a ntreprinderilor de a cuprinde n preul lor de vnzare plusul
de impozite i contribuii sociale pe care le suport i, pe de alt parte,
ncercarea salariailor de a recupera, sub forma salariilor mai mari,
scderea puterii de cumprare cauzat de impozite.
c) Economia subteran reprezint un fenomen prin care diverse
forme de activitate au drept caracteristic sustragerea de la plata
impozitelor. Amploarea sa este strns legat de nivelul ridicat al
fiscalitii, fiind un aspect particular al fraudei i evaziunii fiscale.
Astfel, practicarea muncii la negru permite angajatului s obin
venituri nedeclarate (principale sau complementare), iar patronului s se
sustrag de la plata impozitelor i taxelor sociale (aferente muncii la negru).
d) Reducerea competitivitii pe plan internaional. Orice
cretere a prelurilor obligatorii suportat de agenii economici se
repercuteaz n nivelul preului practicat la produsele lor, diminund
capacitatea de autofinanare, de investiii i modernizare, ceea ce se
reflect n mod negativ asupra competitivitii ntreprinderii respective
n relaiile cu exteriorul. Sporirea presiunii fiscale dincolo de pragul
considerat admisibil risc, pe de o parte, s se confrunte cu rezistene
din ce n ce mai puternice, iar pe de alt parte, s creeze un mare
handicap agenilor economici autohtoni n faa unei concurene
internaionale din ce n ce mai active, mai agresive.

6.4. Evaziunea i frauda fiscal

Evaziunea fiscal este un fenomen economico-social de mare
amploare i importan cu care se confrunt numeroase state, ntr-o
msur mai mare sau mai mic. Date fiind cauzele i proporiile sale i
oricare ar fi msurile de combatere, nu se poate vorbi, n planul
213
rezultatelor obinute, despre eradicarea acestui fenomen, ci doar
despre limitarea sa.

6.4.1. Conceptul i formele evaziunii fiscale

Termenii care desemneaz fenomenul evaziunii fiscale sunt
numeroi i, ncercnd o demarcare a dimensiunilor i modalitilor de
manifestare, acetia sunt: evaziune fiscal, fraud fiscal, criminalitate
economic.
n cazul evaziunii, contribuabilul ncearc s se situeze ntr-o
poziie ct mai favorabil, n sensul de a beneficia de ct mai multe
avantaje oferite de reglementrile fiscale n vigoare. Evaziunea presu-
pune, cu alte cuvinte, folosirea procedeelor legale, a unor neajunsuri
ale legislaiei pentru evitarea plii unor obligaii fiscale. Neglijarea
manifestrilor evaziunii fiscale i lipsa unui control eficient n acest
domeniu pot conduce la escaladarea fenomenului, ajungndu-se la
frauda fiscal sau la crima fiscal sau economic. Indiferent de
amploarea sa, evaziunea fiscal este un fenomen nefast, cu implicaii
negative multiple, cum sunt: nerealizarea prevederilor la partea de
venituri fiscale, cu efecte asupra apariiei sau creterii deficitului
bugetar; afectarea stabilitii economiei naionale; crearea unor inechi-
ti n plan social (care, n condiii normale, s-ar atenua pe seama
impozitelor); afectarea puterii de cumprare a monedei naionale .a.
Evaziunea fiscal se poate defini ca: totalitatea procedeelor,
licite sau ilicite, prin care cei interesai sustrag, total sau parial,
materia lor impozabil de la plata obligaiilor ce decurg din legislaia
fiscal n vigoare.
Avnd n vedere corelaia strns dintre nivelul cotelor de
impozit i dimensiunile pe care le poate cpta evaziunea fiscal, s-a
constatat c un impozit excesiv distruge materia impozabil.
Evaziunea fiscal este de dou feluri:
legal sau tolerat;
ilicit, avnd caracter fraudulos.
Evaziunea fiscal legal sau tolerat reprezint aciunea
contribuabilului de a ocoli legea, recurgnd la o combinaie neprev-
zut a legilor i deci scpat din vedere de legiuitor. Se mai numete
evaziune fiscal la adpostul legii. Denumirile utilizate n mod
214
curent nu trebuie s conduc la interpretarea c legea permite acest
fenomen nociv pentru economie, ci faptul c acesta este posibil
datorit unor lacune ale legilor, fiind mai frecvent n perioade n care
apar noi categorii de ntreprinderi, noi impozite sau cnd se recurge la
acordarea de faciliti fiscale.
n practic, situaiile de evaziune fiscal bazate pe interpretarea
legii sunt foarte diverse i numeroase, innd cont c inventivitatea
contribuabililor crete o dat cu sporirea sarcinilor fiscale. Exist o
psihologie a contribuabilului de a plti doar ceea ce nu poate s nu
plteasc.
Evaziunea fiscal frauduloas este aciunea prin care contribua-
bilul ncalc prevederile legale cu scopul de a nu plti impozitul
datorat.
n practic, sunt situaii cnd este destul de dificil de realizat o
delimitare ntre evaziunea fiscal legal i cea ilegal, ntre ele
existnd o continuitate. Astfel, se consider c pot fi identificate trei
zone n care pot fi ncadrai contribuabilii: zona alb pentru cei
coreci, zona-neagr pentru cei incoreci i zona gri n care se
ncadreaz acei contribuabili care, prin abilitate, ocolesc legea fiscal,
reuind s se sustrag parial de la plata impozitelor datorate.
Aceast disociere are meritul c ajut la sensibilizarea diverilor
factori de decizie politic i a celor din administraie, n cutarea
mijloacelor adecvate de limitare i combatere a evaziunii fiscale.
Astfel, evaziunea fiscal licit ar trebui s intre, n primul rnd,
n domeniul de preocupri al factorilor de decizie politic (partide
politice, Parlament) i, n al doilea rnd, n cel al forurilor
administrative (Guvernul). n schimb, frauda fiscal ar trebui s
preocupe, n primul rnd, guvernul, care rspunde, potrivit legii, de
nfptuirea politicii fiscale a statului, iar aceasta poate fi compromis
n situaia cnd evaziunea fiscal este scpat de sub control.
Dimensiunile evaziunii i fraudei fiscale difer de la o ar la
alta, n funcie de legile i realitile fiscale ale perioadei. n Frana, la
nceputul anilor 90, frauda fiscal era estimat la aproximativ 3% din
PIB, iar din aceasta doar o parte de 20% reuea s fie depistat i
recuperat de controlul fiscal.
215
Ca form de manifestare a evaziunii fiscale, economia subteran
era estimat la 8% din produsul naional brut n Marea Britanie, 9% n
Frana, Germania i Olanda, 12 % n Belgia i 13 % n Suedia.
n Romnia, n anii tranziiei, evaziunea fiscal a reprezentat un
fenomen de proporii, cu implicaii reale i alarmante n viaa
economico-social. n anul 1998, de pild, evaziunea fiscal
identificat s-a ridicat la 2.035 mil.lei, provenind n cea mai mare
parte din sustragerea de la plata TVA (33,4% din total) i de la plata
impozitului pe profit (31,7% din total). Din punctul de vedere al
contribuabililor care au recurs la practicarea evaziunii fiscale, doar o
parte de 3,7% s-a datorat persoanelor fizice, partea covritoare a
evaziunii (96,3% din total) fiind depistat la persoanele juridice.

6.4.2. Cauze i efecte ale evaziunii fiscale

Cauzele evaziunii fiscale sunt numeroase. Dintre acestea men-
ionm:
mrimea excesiv a sarcinilor fiscale. n comparaiile interna-
ionale, eficiena unui sistem fiscal nu se msoar att prin importana
venitului fiscal, ct prin gradul de consimire la plata impozitelor;
insuficienta educaie a contribuabililor, pe de o parte, i
excesul de zel al organelor fiscale, predispuse, uneori, la exagerri, pe
de alt parte;
lipsa unui control eficient, bine organizat, realizat cu personal
foarte bine pregtit;
existena unei legislaii defectuoase, care, prin omisiunile ei,
permite sustragerea de la plata unor impozite.
Evaziunea fiscal este pgubitoare att pentru stat, ct i pentru
contribuabili. Statul este lipsit de o parte din veniturile pe care ar
trebui s le ncaseze pentru a-i ndeplini atribuiile asumate. Efectele
negative pentru contribuabili se concretizeaz n faptul c totalul
impozitelor se distribuie pe o mas de venituri mai mic.
Informaiile cele mai certe referitoare la dimensiunile evaziunii
i fraudei fiscale sunt oferite de statisticile rezultate din operaiunile de
control; aceste informaii se limiteaz la acele cazuri descoperite i
sancionate, conform legislaiei n vigoare.
216
Descoperite sau nu, evaziunea i frauda fiscal, indiferent de
dimensiunile atinse, au efecte negative asupra economiei i societii, n
general, incidenele fiind de natur politic, financiar, economic i
social.
Efectul financiar (singurul cuantificabil n anumite limite) se refer
la faptul c este afectat echilibrul bugetar prin generarea de deficite
bugetare i de costuri suplimentare aferente mprumuturilor publice.
Sub aspect economic, evaziunea fiscal legal sau frauduloas
distorsioneaz fenomenul concurenial, cu consecine negative asupra
formrii preurilor.
Din punct de vedere social, evaziunea i frauda fiscal modific
redistribuirea veniturilor, crend i adncind inegalitile dintre
contribuabili, prin eludarea capacitii contributive a unora i
agravarea situaiei financiare a altora..
Manifestarea acestor efecte negative, precum i amploarea
fenomenului determin iniierea, de ctre autoritile publice, a unor
msuri de combatere care trebuie s acioneze n urmtoarele domenii:
legislativ, administrativ i motivaional (educaional).
n domeniul legislativ, se urmrete elaborarea unei legislaii
fiscale cuprinztoare, clare, concise, stabile i coerente. De asemenea,
este necesar eliminarea sau restrngerea exonerrilor, reducerilor i
deducerilor, care dau natere unor interpretri multiple.
Din punct de vedere administrativ, msurile vizeaz crearea unui
sistem informaional complex i operativ, asigurarea structurilor i
instrumentelor administrative adecvate combaterii eficiente a
evaziunii fiscale, precum i formarea specialitilor cu o moralitate i
un profesionalism impuse de formele i dimensiunile evaziunii fiscale.
Sub aspect motivaional, msurile vizeaz asigurarea condiiilor
necesare educaiei cetenilor, n sensul respectrii legislaiei fiscale,
i chiar motivarea contribuabililor prin stimulente n acest sens.
Pe de alt parte, n situaiile de nerespectare a normelor fiscale
de ctre contribuabili, legislaia prevede aplicarea de sanciuni fiscale
sau penale, corespunztor gravitii faptei.
Sanciunile fiscale sunt de natur pecuniar i se aplic n cazul
contraveniilor care prezint un grad redus de periculozitate. Concret,
ele se refer la penaliti, amenzi, confiscri, suspendarea activitii.
217
Sanciunile penale sunt pronunate de ctre instanele juris-
dicionale n cazurile de infraciuni cu grad ridicat de periculozitate,
cnd sunt dovedite frauda fiscal i intenia contribuabilului de a se
sustrage de la plata impozitului.

6.4.3. Paradisurile fiscale

Obligaiile fiscale ale contribuabililor sunt stabilite prin
legislaia elaborat la nivelul fiecrei ri sau entiti independente, din
punct de vedere juridico-administrativ. Evaziunea i frauda fiscal se
manifest att n interiorul acestora, ct i n afara lor.
O practic foarte rspndit n lumea afacerilor const n
nfiinarea unor filiale n ri n care nivelul fiscalitii este mai redus
dect n ara n care funcioneaz compania-mam. Relaiile dintre
sediul principal i filial pot fi reale sau fictive. Acest procedeu
permite sustragerea de la impozitare (sau impozitarea cu cote reduse)
a profitului realizat scriptic n oaza fiscal. La origine, filialele din
aceste zone au servit extinderii societilor- mam n strintate, ca
mijloc de refugiu pentru capitalurile destinate a fi repatriate sau
reinvestite. Ulterior, au nceput s fie utilizate ca mijloc de evaziuni
fiscale. Pentru a servi acestui scop, filialele au fost orientate spre ri
cu moned stabil, unde nu se efectua un control al schimburilor, care
dispuneau de un sistem bancar fiabil i ale cror guverne ncurajau
investiiile strine pe teritoriul lor, ri care, n acelai timp, practicau
niveluri reduse la impozitele asupra profiturilor sau dividendelor.
Evaziunea fiscal internaional este, deci, o form a evaziunii
fiscale, iar paradisul fiscal poate fi soluia de realizare. Este dificil
de apreciat dac existena paradisului fiscal (sau oazei fiscale) este
de domeniul evaziunii fiscale legale sau frauduloase; ce organis-
me la nivel interstatal ar putea stabili caracterul legal, ilegal, legitim
sau nelegitim al acestora. Aceast form de evaziune, pe de o parte, nu
este acceptat de guvernele acelor ri ce pierd importante resurse
financiare publice (pe care le-ar folosi la finanarea propriilor cheltu-
ieli publice), iar pe de alt parte, este stimulat de guvernele altor ri
prin elaborarea unor regimuri fiscale atractive i permisive, obinnd
avantaje economice i sociale.
218
Paradisul fiscal constituie un instrument prin care se
realizeaz evaziunea fiscal internaional de ctre acei contribuabili
care caut un tratament fiscal mai avantajos.
Paradisul fiscal poate fi orice ar care este considerat ca
atare i care se vrea astfel. n realitate, orice ar poate deveni, la un
moment dat, paradis fiscal (dac urmrete un anumit obiectiv
economic) sau poate s nceteze de a mai fi, dac intenioneaz acest
lucru. Paradisurile fiscale se pot clasifica n principale i secundare.
Paradisurile fiscale principale cuprind urmtoarele categorii:
ri care nu aplic niciun fel de impunere asupra veniturilor i
sporului de capital pentru persoane fizice (Bahamas, Bermude, Insu-
lele Cayman, Principatul Monaco .a);
ri n care impozitul pe venit sau profit este stabilit pe o baz
teritorial. n aceste ri, contribuabilii beneficiaz de o exonerare a
impozitului pe profitul obinut prin operaiuni realizate n afara
teritoriului (Liberia, Malaysia, Costa Rica, Panama, Filipine .a);
ri n care cotele de impunere sunt reduse, fiind astfel stabilite
de statele n cauz sau ca urmare a aplicrii unor reduceri de cote
datorate ncheierii unor acorduri fiscale privind dubla impunere
internaional (Elveia, Liechtenstein, Antilele Olandeze, Irlanda .a.);
ri care ofer avantaje specifice societilor tip holding sau
off-shore (rile de Jos, Singapore, Luxemburg);
ri care ofer exonerri fiscale industriilor create n vederea
dezvoltrii exporturilor (Irlanda, pentru societile nfiinate nainte de
ianuarie 1981);
ri care ofer alte avantaje, specifice anumitor societi
(Antigua, Grenada, Jamaica, Barbados .a).
Aceast grupare are la baz principalele dispoziii fiscale care
confer statutul de oaze fiscale, multe ri aparinnd mai multor
asemenea grupe.
n cadrul paradiselor fiscale secundare se includ att ri mici,
ct i altele, industrializate, care practic, n general, niveluri ridicate
la diverse forme de venit, dar dispun i de unele dispoziii legale cu
caracter particular, care pot fi utilizate de ctre investitori n
operaiunile de tax-planning.
n ceea ce privete rile mici, care au o populaie redus
numeric, ele apeleaz la una din urmtoarele posibiliti: aplic
219
niveluri sczute la cotele de impozite; nu aplic niciun fel de impunere
fiscal; nu impoziteaz anumite venituri ale persoanelor fizice sau
juridice; acord faciliti fiscale substaniale pentru activitile desf-
urate n anumite domenii.(Dintre aceste ri fac parte: Vatican,
Polinezia francez, Haiti, Jamaica .a.).
rile cu economie dezvoltat, care devin ele nsele atractive
pentru unele activiti desfurate de anumite societi, demonstreaz
c n viaa economic primeaz interesul material. State ca Frana,
Belgia, Austria, Italia, SUA acord faciliti fiscale substaniale pentru
atragerea capitalului strin sau creterea exporturilor.

1. Ce comensureaz rata presiunii fiscale?
2. Cum se calculeaz rata presiunii fiscale la nivel naional?
3. Ce reprezint Curba Laffer?
4. Care sunt efectele provocate de creterea peste nivelul optim a
ratei presiunii fiscale?
5. Se poate calcula nivelul optim al ratei presiunii fiscale?
6. Ce reprezint evaziunea fiscal?
7. Care este relaia dintre presiunea fiscal i evaziunea fiscal?
8. Enumerai cteva paradisuri fiscale.

1. Care este indicatorul de comensurare a presiunii fiscale din
economie?
a) ponderea veniturilor fiscale n PIB;
b) ponderea cheltuielilor publice n PIB;
c) ponderea veniturilor fiscale n totalul veniturilor publice ale
bugetului general consolidat;
d) ponderea datoriei publice n PIB;
e) ponderea deficitului bugetar n PIB.
Rspuns: a
2. Curba Laffer este:
a) o modalitate de comensurare a ratei presiunii fiscale din economie;
b) o modalitate de cuantificare a evaziunii fiscale din economie;
220
c) o reprezentare grafic a corelaiei dintre presiunea fiscal din
economie i nivelul veniturilor fiscale ale statului;
d) o modalitate de cuantificare a inflaiei din economie;
e)o modalitate de cuantificare a nivelului optim al cheltuielilor
publice ale bugetului de stat.
Rspuns: c
3. Nivelul optim al ratei presiunii fiscale n economie:
a) se stabilete prin legea bugetar anual;
b) se stabilete prin legea finanelor publice;
c) este o valoare prestabilit pentru fiecare an bugetar de ctre
Ministerul Finanelor Publice;
d) nu poate fi supus unor modificri ulterioare legii bugetare
iniiale prin legile bugetare rectificative;
e) reprezint acea mrime a ratei, creia i corespunde valoarea
maxim a veniturilor fiscale reprezentate pe Curba Laffer.
Rspuns: e
4. Care dintre urmtoarele enunuri nu coincide cu efectele
provocate de creterea peste nivelul optim a ratei presiunii fiscale?
a) scderea efortului productiv;
b) creterea veniturilor populaiei;
c) reducerea competitivitii pe plan internaional;
d) apariia/creterea evaziunii i fraudei fiscale;
e) riscul de inflaie prin fiscalitate.
Rspuns: b

221

Capitolul 7. DEFICITUL BUGETAR

7.1. Deficitul bugetar
7.2. Creditul public
7.3. Datoria public
7.4. Indicatori de comensurare a gradului de ndatorare a statului

Concepte-cheie
- echilibru bugetar
- deficit bugetar
- gradul de ndatorare a statului
- credit public
- efect de eviciune
- plasarea creditului public pe pia
- amortizarea creditului public
- repudierea obligaiunilor
- rambursarea creditului public

Echilibrul/dezechilibrul financiar public la nivel macro-
economic este puternic influenat de rezultatele activitii desfurate
de ntreprinderile productoare de bunuri i servicii pentru pia,
reflectnd, n mare msur, starea economiei reale.
Abordarea problemei echilibrului / dezechilibrului la nivel ma-
croeconomic i sectorial este strns legat de starea de echilibru /
dezechilibru la nivel microeconomic. Aceasta, deoarece agenii
economici cu profituri reduse sau cu pierderi vor participa la forma-
rea veniturilor statului cu prelevri fiscale nesemnificative sau nule.
De asemenea, nerespectarea disciplinei fiscale reprezint un factor
important n nerealizarea nivelului proiectat al veniturilor publice
8
.

8
n economia de tranziie a rii noastre, datoriile ctre stat nu sunt
singulare. Agenii economici (n general, cei ru platnici) au datorii ctre
furnizori, bnci i ali creditori.
222
Starea de echilibru / dezechilibru financiar public pe ansamblul
economiei se hotrte n activitatea de producie a bunurilor i
serviciilor, n procesul de creare a valorii adugate brute.
Restabilirea echilibrului financiar la nivelul unitilor economice
reclam adesea msuri generatoare de omaj, reducere a nivelului de
trai al populaiei, tensiuni sociale, instabilitate economic i chiar
politic. Aceste efecte negative se produc i se amplific n cazul n
care managementul promovat la nivelul agenilor economici i la cel
al autoritilor publice nu este capabil s ofere msuri mai puin
dureroase, avnd caracter preventiv sau compensatoriu.
Echilibrul financiar la nivel macroeconomic reprezint expresia
generalizat a echilibrelor individuale ale agenilor economici.

7.1. Deficitul bugetar

ntre principiile gestiunii bugetare n accepiunea clasic,
echilibrul anual al bugetului era considerat drept principiul de aur,
anualitatea i echilibrul fiind legate indisolubil. Echilibrul bugetar se
refer la pstrarea egalitii dintre veniturile i cheltuielile bugetare,
att la ntocmirea planului financiar centralizat anual, ct i pe
perioada de execuie a acestuia.

7.1.1. Concept, cauze, efecte ale deficitului bugetar

Ca urmare a creterii mai rapide a cheltuielilor comparativ cu
sporirea veniturilor publice, bugetele se ntocmesc i se ncheie tot mai
frecvent cu deficit, care este opusul excedentului bugetar cnd suma
veniturilor publice depete valoarea cheltuielilor publice. n
situaiile n care, nc din faza de elaborare a bugetului, se constat c
soldul acestuia este negativ, este vorba despre un deficit de bugetare.

Nivelul sczut al capitalurilor proprii i capacitatea redus a numeroi
ageni economici de a-i acoperi nevoile de finanare pe seama profitului sau a
altor resurse proprii conduc la un nivel ridicat al gradului de ndatorare a
acestora. n condiiile unei productiviti sczute, posibilitatea reducerii treptate
a datoriilor restante rmne o iluzie. Iar situaia astfel rezumat se poate
prelungi pn la declararea falimentului ntreprinderilor nerentabile.
223
Deficitul care provine din diferena dintre suma cheltuielilor
publice ocazionate de plile prin transferuri i cele pentru cumprare
de bunuri i servicii publice, pe de o parte, i suma veniturilor publice,
pe de alt parte, este considerat deficit primar. Dac se ntregesc
cheltuielile publice cu plile de dobnzi aferente mprumutului
public, se obine deficitul total.
Deficitul total nregistrat ntr-un an poate fi divizat n dou
componente:
- deficitul structural, care apare atunci cnd bugetul ajustat n
mod ciclic este n deficit. Bugetul ajustat n mod ciclic se refer la o
economie care asigur folosirea deplin a forei de munc i reprezint
deficitul/surplusul bugetar care va exista dac economia asigur
folosirea deplin a forei de munc (cnd venitul naional obinut este
egal cu venitul naional potenial);
- deficitul ciclic, care este definit ca deficitul bugetar total minus
deficitul structural.
Dac nu reuesc s efectueze ajustarea cheltuielilor publice la
nivelul veniturilor publice, autoritile publice trebuie s gseasc
soluii pentru finanarea deficitului bugetar creat.
Deficitul bugetar poate s apar att n ri cu economie
dezvoltat, ct i n ri cu economie n curs de dezvoltare sau n
tranziie, iar cauzele pot fi generate de propria economie sau de
conjunctura internaional. Concret, printre aceste cauze se numr:
- nivelul i fluctuaiile produsului intern brut, care reprezint una
din cauzele interne ce duc la apariia sau creterea deficitului bugetar,
prin ncetinirea ritmului de cretere a veniturilor publice. n schimb,
ntr-o economie dezvoltat, cu ageni economici puternici, cu o
pondere ridicat a populaiei ocupate i cu o populaie cu venituri i
averi ridicate, n care disciplina financiar este respectat, veniturile
publice care alimenteaz bugetul naional se vor ncasa n cuantum
ridicat i la termenele prevzute, ceea ce creeaz premisele acoperirii
cheltuielilor publice;
- gradul de redistribuire a produsului intern brut poate conduce
la dezechilibre ntre veniturile i cheltuielile publice, n condiiile n
care cresc componentele privind ajutorul de omaj i asistena social.
Pe de o parte, gradul redus de ocupare a forei de munc implic
ncasri bugetare mai sczute din impozitul pe venit, contribuii la
224
asigurri sociale .a., iar pe de alt parte, necesit eforturi suplimen-
tare din partea autoritilor publice pentru protecie social;
- creterea cheltuielilor publice pentru narmare a fost adesea
una dintre cauzele care au dus la depirea veniturilor publice de ctre
cheltuielile publice;
- fenomenele conjuncturale internaionale i transmit influena
prin intermediul cursului de schimb i al ratei dobnzii. Astfel, n anii
70 - 80, numeroase ri (dezvoltate i n curs de dezvoltare) s-au
confruntat cu deficite bugetare puternice n urma crizei petrolului i
accenturii cursei narmrilor. n funcie de gradul de dezvoltare
economic, diferite state au depit situaia mai uor sau mai greu, n
unele situaii influenele negative fiind propagate (transferate) de la
ri bogate spre ri srace.
Efectele n plan economic i social ale deficitului bugetar sunt
multiple. Existena deficitului bugetar conduce la:
- creterea datoriei publice i, implicit, a serviciului acesteia,
respectiv cheltuielile publice privind rambursrile, dobnzile i
comisioanele exigibile n fiecare an pentru stingerea datoriei publice.
Paralel cu sporirea cheltuielilor publice pe aceast cale, are loc o
realocare a fondurilor publice n detrimentul furnizrii bunurilor i
serviciilor publice ctre populaie;
- deficitul bugetar contribuie la creterea ratei dobnzii pe pia,
prin sporirea cererii de credite publice necesare acoperirii deficitului.
n plus, creditul public, intrnd n competiie cu creditul particular
(fenomenul de eviciune), se opune investiiilor private, ncetinind
ritmul creterii economice;
- n condiiile n care mprumutul public este contractat de o
generaie i este achitat de o alta, apare o distribuire ntre generaii a
beneficiilor i costurilor acestuia, care poate fi considerat ca fiind
inechitabil, n funcie de scopul iniial al creditului public.
n ultimii ani s-a produs o disociere ntre principiile echilibrului
i anualitii bugetare concomitent cu accentuarea rolului de
instrument de intervenie n activitatea economic al bugetului de stat
prin venituri, cheltuieli i prin soldul acestuia. Astfel, s-a emis tot mai
des prerea potrivit creia deficitul bugetar voluntar devine un mijloc
de relansare a activitii economice, n condiiile n care conjunctura
nu are deja caracter inflaionist. n funcie de nevoile perioadei, se
225
poate aciona asupra cererii de bunuri i servicii publice prin utilizarea
unor fonduri de aciune conjunctural. Astfel se realizeaz o politic
bugetar supl, n cadrul creia cheltuielile publice pot fi
redimensionate n raport cu mrimea acestor fonduri. Totodat, n
condiiile n care nu se opereaz modificri n reglementarea impozi-
telor, veniturile fiscale pot constitui instrumente de reglare con-
junctural.

7.1.2. Finanarea deficitului bugetar

O problem foarte important i de mare actualitate n legtur
cu deficitul bugetar o reprezint depistarea i mbinarea modalitilor
de finanare a acestuia.
Problema finanrii deficitului bugetar are dou moduri de
rezolvare: emisiunea monetar i mprumutul de stat.
a) Emisiunea monetar (monetizarea deficitului bugetar)
const n vnzarea de active lichide bncilor comerciale i are un
pronunat caracter inflaionist. n cadrul acestui proces, Ministerul
Finanelor Publice vinde titluri de stat Bncii Naionale, care, pe
aceast cale, acord statului un mprumut. Pe msur ce Banca
Naional achiziioneaz titluri de stat, ea ofer bncilor comerciale
rezerve suplimentare de active lichide i astfel sporete masa monetar
din economie. Banca Naional poate cumpra titluri de stat de pe
piaa secundar, ceea ce constituie un echivalent modern al emisiunii
monetare.
Monetizarea deficitului bugetar are caracter inflaionist pn n
momentul n care economia se ndreapt spre un nou echilibru pe
termen lung, cu un nivel mai ridicat al preurilor. De asemenea, dac
autoritile publice decid s continue aceast politic de la un an la
altul, va rezulta o cretere corespunztoare a ofertei monetare,
accentund inflaia.
b) Finanarea deficitului bugetar prin credit public. n
general, mprumutul genereaz starea de echilibru ntre nevoia
crescut de resurse a debitorului i nevoia de fructificare a resurselor
excedentare aflate la creditori. Din cauza efectelor negative ale
creterii inflaiei n situaia monetizrii deficitului bugetar, soluia
rmas pentru acoperirea acestuia este recurgerea la mprumuturi
226
publice de pe piaa intern sau extern. Ca i n cazul agenilor
economici, este necesar ca profitul pe termen mediu i lung al
mprumutului public contractat pentru finanarea cheltuielilor publice
s fie acoperitor pentru serviciul datoriei publice. Cu alte cuvinte,
statul trebuie s utilizeze mprumutul pentru finanarea de bunuri
publice solicitate de pia n ansamblul ei, astfel nct, pe ct posibil,
s nu se produc o pierdere de utilitate din cauza alocrii resurselor
prin intermediul deficitului bugetar.
n cadrul economiei, n condiiile unui anumit volum al
resurselor financiare libere, contractarea de credite publice poate s
conduc la reducerea investiiilor particulare. Pentru ca pe ansamblu
procesul investiional s nu aib de suferit, ar trebui ca statul s
utilizeze cheltuielile publice ntr-o proporie mai accentuat pentru
investiii productive (osele, autostrzi, construirea de spitale,
investiii n capital uman etc.). Atta timp ct investiiile publice sunt
la fel de productive ca i cele particulare, n viitor nu se vor reduce
nici stocul de capital i nici venitul naional. Altfel spus, este necesar
ca mprumuturile publice s fie direcionate ctre acele cheltuieli
publice care finaneaz bunuri de capital productive. n acest fel,
finanarea unui deficit bugetar ridicat (politic bugetar expansio-
nist), dei va tempera investiiile particulare, va conduce totui la o
cretere economic, ntruct investiiile totale nu sunt afectate.
Pentru finanarea deficitului bugetar, Ministerul Finanelor
Publice emite titluri de stat pe care le vinde ctre public, obligndu-se
s plteasc annual deintorilor acestor nscrisuri (creditorilor) o
anumit sum reprezentnd dobnda i apoi s ramburseze sumele
mprumutate la scaden. mprumutul public conduce la reducerea
rezervelor i ofertei de moned din economie.
Prin mprumutul public se acoper deficitul bugetar pe termen
scurt fr s aib loc o cretere a fiscalitii, dar costurile legate de
rambursarea mprumutului implic o cretere n viitor a cheltuielilor
publice (nemaifiind n totalitate dedicate finanrii i serviciilor
publice viitoare).
n timp ce excedentul bugetar este o form a economisirii publice,
deficitul bugetar reprezint dezeconomisire public (reducerea ratei de
economisire la nivel guvernamental). Deficitul bugetar este echivalent
227
cu scderea economisirii (economisirea naional se situeaz sub nivelul
celei particulare), iar efectele ei pot fi pozitive sau negative.

7.1.3. Deficitul bugetar n Romnia n perioada
de tranziie

Avnd n vedere specificul perioadei de tranziie, utilizarea
surselor de finanare amintite, precum i a altora a necesitat o politic
bugetar caracterizat prin pruden, care s fie corelat cu politica
fiscal, monetar, de preuri .a.
Ca i n alte ri aflate n tranziie la economia de pia, procesul
de privatizare, mai mult sau mai puin accentuat, a condus la apariia
unor venituri publice n legtur cu care au fost vehiculate preri
diferite privind utilizarea lor. Astfel, n alte ri desprinse din blocul
comunist, o mare parte a veniturilor provenite din privatizarea ntre-
prinderilor a fost utilizat pentru restituirea datoriei publice acumulate
(R. Ceh). n ara noastr, economiti de prestigiu
9
se opun acestei
destinaii a veniturilor din privatizare, argumentnd c procednd n
acest fel, ajungem s consumm n prezent ceea ce am acumulat cu
mari sacrificii i privaiuni n perioada conducerii centralizate a
economiei.
Contractarea de mprumuturi publice pentru finanarea deficitu-
lui bugetar trebuia luat n considerare numai n anumite limite, n
condiii acceptabile i n vederea ndeplinirii anumitor scopuri. Astfel,
ndatorarea statului poate fi admis pentru proiecte ale cror
oportunitate, eficien i eficacitate sunt nendoielnice, fr de care
mersul reformei ar fi periclitat sau ntrziat.
n ceea ce privete opiunea ntre credite interne i credite
externe, este indicat s se apeleze la surse externe doar dup ce s-au
epuizat toate posibilitile oferite de piaa intern. Folosirea uneia sau
alteia dintre soluii sau combinarea acestora poate avea efecte att n
domeniul financiar, ct i domeniul monetar, cu repercusiuni asupra
economiei reale i a nivelului de trai al populaiei.

9
Iulian Vcrel, Politici fiscale i bugetare n Romnia 1990 2000,
Ed. Expert, 2001, pag. 282.
228
n perioada de tranziie, finanarea aproape n exclusivitate a
deficitului bugetar pe piaa intern a constituit o constrngere
important a politicii monetare. Astfel, finanarea masiv a deficitului
bugetar de pe piaa intern a condus la:
- afectarea calitii managementului politicii monetare;
- eviciunea sectorului guvernamental pe piaa creditului (atra-
gerea capitalului existent cu preponderen n sectorul public, n dauna
sectorului particular);
- creterea ratelor dobnzii (datorit decalajului dintre cererea i
oferta de resurse pe piaa interbancar). Creterea ratei dobnzii la
capitalurile de mprumut a condus la scumpirea creditelor acordate
economiei reale.
Avnd aceleai surse de formare (economiile bneti ale
populaiei, disponibilitile bneti temporar libere aparinnd
agenilor economici, bncilor, societilor de asigurri etc.), creditul
public (mprumutul de stat) a intrat n competiie cu cel particular
(acordat de bnci ntreprinztorilor). Pentru a-i procura resursele
financiare de care are nevoie, statul a oferit deintorilor de
disponibiliti bneti (persoane fizice i juridice) dobnzi mai mari
dect cele practicate de bnci fa de clienii lor (ageni economici
care solicitau credite pentru finanarea i/sau dezvoltarea activitii
lor). Captarea unei pri tot mai mari din capitalurile disponibile
pentru sectorul public (repetm: n dauna sectorului particular) a
reprezentat un fenomen cu att mai duntor, cu ct mprumuturile de
stat au servit, n cea mai mare parte, la finanarea unor cheltuieli de
consum.
Finanarea deficitului bugetar din surse externe (n completarea
celor interne) poate avea un dublu efect favorabil pe plan intern:
- ofer posibilitatea majorrii rezervelor internaionale, ceea ce
limiteaz riscurile i scderea credibilitii legate de serviciul datoriei
externe;
- atenueaz presiunea reprezentat de finanarea intern a
deficitului asupra pieei monetare.
n perioada de tranziie, datoria public a Romniei a provenit n
proporie mai mare de pe piaa extern de capital structur
caracteristic rilor n curs de dezvoltare care nu dispun de o pia
229
proprie de capital, capabil s satisfac att necesitile sectorului
particular, ct i pe cele ale sectorului public.
Contractarea mprumuturilor publice interne i externe are ca
scop o gam foarte larg de destinaii. Astfel, datoria public intern a
Romniei a fost contractat pentru urmtoarele scopuri:
- finanarea i refinanarea deficitelor bugetare nregistrate
ncepnd din 1992 (63,7%);
- acoperirea pierderilor nregistrate n activitatea ntreprin-
derilor de stat n perioada de dup 1989 1990;
- acoperirea creditelor neperformante preluate (de stat) de la
bncile de stat.

7.2. Creditul public

Pe piaa liber, capitalul aflat temporar disponibil la persoane
fizice sau juridice (economiile populaiei, capitalul liber posibil de a fi
plasat al societilor comerciale, capitalurile temporar libere din
sistemul bancar, al instituiilor financiare, de asigurri i reasigurri
etc.) este oferit sub form de credit solicitanilor din sectorul public
sau particular.
Este necesar s se fac diferena ntre creditul public i cel
comercial.
Creditul comercial este cel la care apeleaz societile comercia-
le pentru susinerea activitii curente (prin credite pe termen scurt) sau
pentru efectuarea de investiii (prin credite pe termen mediu sau lung).
Creditul public reprezint resursele mprumutate pe piaa
intern sau extern de capital, n vederea acoperirii deficitului bugetar
sau a golurilor temporare de trezorerie.
Avnd aceleai surse de formare, creditul public intr n
competiie cu cel comercial. Oferta de capital de mprumut fiind
limitat, satisfacerea cererii de credite din partea agenilor economici
limiteaz accesul la credite al autoritilor publice, i invers.

7.2.1. Coninutul i trsturile creditului public

Creditul public reprezint o nelegere intervenit ntre stat, pe
de o parte, i o persoan fizic sau juridic, pe de alt parte, prin care
230
cea din urm consimte s pun la dispoziia statului o sum de bani,
sub form de mprumut, pe o perioad determinat, iar statul se
angajeaz s restituie aceast sum la un anumit termen, pltind i
dobnda cuvenit.
Creditul public se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi:
a) Are caracter contractual, exprimnd acordul de voin al
prilor (spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare cu
caracter obligatoriu, stabilit n mod unilateral de ctre stat n sarcina
unei persoane fizice sau juridice). Condiiile de emisiune, rambursare,
mrimea dobnzii sau forma ctigurilor etc. sunt stabilite de organele
competente ale statului, fr consultarea prealabil a subscriitorilor
poteniali. Nu se fac diferenieri ntre subscriitori (prin acordarea unor
tratamente prefereniale), iar persoanele interesate accept sau refuz
n bloc toate condiiile stabilite de stat.
De regul, creditul public este facultativ, subscrierea fiind lsat
la latitudinea subscriitorilor. Practica s-a confruntat ns i cu cazuri
de mprumuturi forate, dar numai n situaii excepionale.
b) Creditul public are caracter rambursabil, urmnd a fi restituit
la termenul fixat persoanelor care l-au acordat (spre deosebire de
impozit, care constituie o prelevare obligatorie, definitiv i neram-
bursabil). Exist i unele excepii: aa-numitul mprumut perpetuu,
cnd statul se limiteaz la plata unei dobnzi creditorilor si, pe o
perioad nedeterminat de timp.
c) Creditul public presupune i o contraprestaie, i anume,
dobnda, ctigul sau ambele forme. Acesta reprezint preul pe
care statul se angajeaz s-1 plteasc n calitate de debitor pentru su-
mele avansate sub form de mprumut.

7.2.2. Destinaia i rolul creditului public

Destinaia creditului public se refer la scopul n care este
contractat acesta. Astfel, mprumutul public poate fi contractat fie
pentru necesiti de trezorerie, fie pentru echilibrarea bugetului de stat.
Necesitile de trezorerie. Chiar dac bugetul de stat a fost
ntocmit i aprobat n echilibru, pot exista situaii n care ncasrile
perioadei s fie insuficiente fa de ritmul i cuantumul efecturii
cheltuielilor. Ca urmare, n unele perioade, plile devanseaz ncas-
231
rile (mai ales, n primele luni ale anului), ceea ce provoac o
insuficien temporar de resurse (gol de cas). n situaia invers, se
nregistreaz un plus de resurse.
Urmrirea n permanen a situaiilor ncasrilor i plilor
(adic execuia de cas a bugetului) revine Trezoreriei statului, prin
direcia de specialitate din Ministerul Finanelor Publice. Acest organ
specializat trebuie s prevad apariia eventualelor goluri de cas, n
vederea procurrii din timp a resurselor de acoperire. mprumuturile la
care apeleaz Trezoreria, pentru acoperirea golurilor temporare, sunt
mprumuturi pe termen scurt. Acestea nu mresc masa monetar aflat
n circulaie, ci reprezint doar o redistribuire a celei existente.
Echilibrarea bugetului de stat. In situaia n care veniturile
ordinare (curente i de capital) ale bugetului de stat nu sunt suficiente
pentru acoperirea integral a cheltuielilor bugetare la nivelul ntregului
an, statul lanseaz un mprumut pe piaa intern sau extern. Aceste
credite se ncheie, n general, pe termen mediu i lung. Achitarea
ratelor scadente, a dobnzilor aferente, a eventualelor comisioane etc.
(respectiv, serviciul datoriei publice) se realizeaz din veniturile
curente ale bugetului de stat.
Dac mrimea veniturilor curente este insuficient pentru
acoperirea serviciului datoriei publice, statul are diverse posibiliti:
- sporirea veniturilor de stat prin creterea prelevrilor obliga-
torii (mrirea impozitelor existente sau introducerea altora noi), care,
fiind o msur nepopular, conduce la accentuarea presiunii fiscale; n
plus, procurarea de venituri fiscale reprezint o modalitate de durat;
- contractarea de mprumuturi noi, care aduc avantaje n viitorul
imediat (procurarea de fonduri pentru stat; posibiliti de plasament
sigur pentru deintorii de capital), dar care au i dezavantaje:
a) antreneaz cheltuieli bugetare suplimentare (dobnzi, comi-
sioane, prime de rambursare etc.);
b) mpovreaz sarcina fiscal a generaiilor viitoare (cu
cheltuieli privind rambursarea ratelor scadente i plata dobnzilor);
- emisiune monetar modalitate la care este preferabil s nu se
recurg, din cauza efectelor inflaioniste induse.
Datorit faptului c utilizarea mprumutului de stat are conse-
cine multiple, rolul creditului public se manifest pe mai multe
planuri:
232
- folosirea lui ca instrument de politic economic pentru
impulsionarea activitii economice i restabilirea echilibrului macro-
economic. Astfel, dac mprumutul public este direcionat spre
investiii, restructurarea activitii productive etc., efectul su va fi
pozitiv, contribuind la sporirea valorii nou create n societate (ceea ce d
posibilitatea rambursrii creditului i a celorlalte cheltuieli publice
generate);
- redistribuirea prin intermediul creditului public a produsului
intern brut, deoarece sumele temporar disponibile (inclusiv n sectorul
productiv) sunt plasate n hrtii de valoare emise de stat i folosite, n
general, n scopuri neproductive (finanarea cheltuielilor publice, n
loc s contribuie la creterea produciei i comerului, prin intermediul
creditului comercial);
- reprezint o modalitate de procurare rapid a fondurilor
financiare publice, dar mai costisitoare dect impozitele. Dup
prerea economitilor din perioada capitalismului clasic, generaia
care contracteaz mprumutul beneficiaz de fondurile respective, iar
generaiile urmtoare suport plata lor. n concepia economitilor
moderni cu privire la creditul public, mprumutul favorizeaz
amplificarea valorii injectate n activitatea productiv, ceea ce
determin ca plata costului mprumutului s fie realizat prin plusul de
valoare generat n acest mod.

7.2.3. Elementele tehnice ale creditului public

n legtur cu lansarea unui credit public, autoritile
competente trebuie s stabileasc detaliile privind elementele tehnice
ale acestuia, care, pe de o parte, definesc mprumutul (din punct de
vedere juridic), iar pe de alt parte, ofer informaii potenialilor
subscriitori, care, pe aceast baz, iau decizii privind achiziionarea
unuia sau altuia dintre titlurile emise, n ce proporii etc.
Din punct de vedere juridic, mprumutul de stat este definit prin
urmtoarele componente (elemente) tehnice: denumirea mprumutului,
valoarea nominal, valoarea real, termenul de rambursare, forma sub
care se contracteaz creditul public i costul" acestuia.
a) Denumirea mprumutului este, n general, legat de scopul i
importana mprumutului (Imprumutul nzestrrii armatei", mpru-
233
mutul pentru reconstrucie" etc.). Pentru a se deosebi de altele, n
cazul n care creditul public este destinat acoperirii deficitului bugetar,
se mai pot specifica n denumirea sa: anul lansrii, dobnda oferit sau
felul ctigului prevzut.
b) Valoarea nominal este cea nscris pe obligaiunea unui
mprumut de stat i reprezint datoria statului fa de beneficiarul
efectului public respectiv. Dac o ncaseaz la termenul stabilit,
deintorul va primi valoarea nominal. Dac, ns, din diverse motive,
acesta dorete s ncaseze contravaloarea nainte de termenul prevzut,
deintorul poate s ofere obligaiunea spre vnzare la burs, unde va
primi o alt valoare (dect cea nominal), i anume valoarea real.
c) Valoareu real este valoarea la care obligaiunea este cotat
la burs la un moment dat i poate fi: mai mare, mai mic sau egal cu
cea nominal. Cuantumul valorii reale depinde de cursul la care sunt
cotate la burs nscrisurile n cauz. Cursul exprim preul cu care
se vnd 100 uniti monetare valoare nominal i poate fi:
- la paritate (al-pari), cnd valoarea nominal i cea comercial
a unei hrtii de valoare sunt egale;
- sub-pari - indicator bursier desemnnd cursul de schimb
realizat pe piaa de aciuni situat sub nivelul valorii nominale a
aciunilor;
- supra-pari - indicator bursier ce desemneaz cursul de schimb
la care titlurile de valoare sunt achiziionate pe piaa financiar la o
valoare superioar valorii nominale a acestora.
n general, lansarea unui mprumut de stat se realizeaz sub
valoarea nominal.
Cursul titlurilor de valoare emise de stat depinde de raportul
dintre cererea i oferta de capital de mprumut, de nivelul dobnzii la
mprumutul respectiv, precum i de alte avantaje oferite deintorilor
de nscrisuri din acel credit public.
d) Termenul de rambursare. Creditul public poate fi lansat cu
specificarea termenului de rambursare (scurt, mediu sau lung) sau fr
termen de rambursare (mprumut perpetuu).
mprumuturile publice pe termen scurt (pn la 1 an) sunt
lansate pentru acoperirea golurilor temporare de trezorerie - aprute
din cauza decalajului existent ntre ncasri i pli - sau n situaii n
234
care, fie nu se realizeaz veniturile n cuantumul prevzut, fie apare
situaia efecturii unor cheltuieli suplimentare neprevzute.
mprumuturile publice pe termene medii (pn la 5 ani) sau lungi
(peste 5 ani) sunt contractate pentru acoperirea unor deficite bugetare
sau pentru finanarea unor investiii de mare valoare i importan.
e) Forma sub care se contracteaz creditul public poate fi:
prin creane n cont atunci cnd creditul public se
nregistreaz n evidenele datoriei publice, fr eliberarea de
nscrisuri. Se practic atunci cnd mprumutul se adreseaz unui
numr limitat de creditori;
prin emisiune de nscrisuri cnd statul se mprumut la un
numr mai mare de creditori. n funcie de termenul de rambursare,
nscrisurile pot fi:
pentru mprumuturile fr termen de rambursare, se emit titluri
de rent perpetu;
pentru mprumuturile pe termen mediu sau lung, se emit
nscrisuri denumite obligaiuni sau titluri de rent;
pentru creditele publice pe termen scurt, se emit: bonuri de
tezaur, certificate de datorie, certificate (bonuri) de impozite, polie de
tezaur etc.
Poliele de tezaur reprezint nscrisuri pe termen scurt, supuse
dreptului cambial, adic pot fi rscumprate prin scontare la bnci,
executare silit .a.
Certificatele (bonurile) de impozite sunt nscrisuri nepurttoare
de dobnd, pe care creditorii le pot utiliza la plata impozitelor sau la
achitarea altor angajamente ctre stat.
Bonurile de tezaur pot fi lombardate, vndute i cumprate la
licitaie la cursuri variabile.
Lombardarea reprezint modalitatea practicat de persoanele
fizice i juridice care i pstreaz disponibilitile bneti n hrtii de
valoare, pentru intrarea n posesia sumelor mprumutate nainte de
expirarea termenului de rambursare. n acest caz, la achiziionarea lor,
bncile percep o tax mai mare dect taxa de scont.
Taxa scontului reprezint rata dobnzii pe care tere persoane
(de obicei, bncile comerciale) o percep ca procent din valoarea unor
titluri de credit cu scadena la un an, n cazul ncasrii de ctre
deintor (beneficiar) a acestor nscrisuri nainte de scaden.
235
f) Costul" pltit de stat pentru mprumutul contractat reprezint
un alt element tehnic i const n: dobnd, ctiguri sau alte avantaje
acordate. Rata de emisiune a dobnzii la mprumuturile de stat este
determinat de cererea i oferta de capital de pe pia, de rata dobnzii
practicat la creditele comerciale (de ctre bnci), de situaia
economic, precum i de nivelul inflaiei din perioada considerat.
Limita minim a ratei dobnzii este zero, iar cea maxim este egal cu
rata medie a profitului.
Rata de emisiune sau rata nominal a dobnzii se calculeaz la
valoarea nominal a nscrisurilor emise.
Noiunea de rat real a dobnzii semnific mrimea venitului
net ce revine creditorului la 100 uniti monetare date cu mprumut pe
termen de un an i se determin prin corectarea dobnzii nominale cu
influena (creterii sau descreterii) preurilor pe pia.
Rata real a dobnzii se calculeaz:

(l 00 + r
d
n
) x 100
r
d
r
= - 100 , unde:
Ip

r
d
r
rata real a dobnzii;
r
d
n
rata nominal a dobnzii;
Ip indicele preurilor fa de anul precedent (n ara creditorului, n
cazul unui credit extern).
Cnd are loc o cretere a preurilor n decurs de un an, aceast
evoluie antreneaz o diminuare a venitului realizat de creditor sub
form de dobnd; dac, dimpotriv, preurile scad de la un an la altul,
va avea loc o majorare a venitului real ce revine creditorului sub
forma dobnzii.
Acelai fenomen se produce i n cazul mprumuturilor
contractate n strintate. Dac preurile produselor rii debitoare
(care solicit creditul) nregistreaz o scdere pe piaa extern, atunci
dobnda real a acestui mprumut va fi mai mare dect cea nominal.
n cazul n care preurile produselor rii debitoare cresc la
export, dobnda real va fi mai mic dect cea nominal, ceea ce este
n avantajul acestei ri (dar n dezavantajul rii creditoare).
236
Avnd n vedere riscul n faa inflaiei, n scopul protejrii
creditorilor care au optat pentru titluri de valoare pe termen lung,
pentru mprumuturile cu termen de rambursare mai ndeprtat, se
practic dobnzi mai mari, comparativ cu dobnda aferent creditelor
pe termen scurt sau mediu.
La mprumuturile de stat cu ctiguri (sau premii), acestea se
pltesc doar deintorilor obligaiunilor declarate ctigtoare. Suma
total a ctigurilor se stabilete innd seama de rata dobnzii. In
acest caz, suma pe care statul ar achita-o sub form de dobnd se
repartizeaz sub form de ctiguri.
Rata dobnzii la mprumuturile de stat se modific permanent,
nregistrnd, uneori, ecarturi foarte mari de la o perioad la alta (n
cadrul aceleiai ri).
De asemenea, la un moment dat, ea poate nregistra valori
diferite de la o ar la alta, datorit factorilor care influeneaz nivelul
su: gradul de dezvoltare economic; eventuala manifestare a unor
crize economice; nivelul dobnzii la creditele comerciale; gradul de
stabilitate a preurilor; oscilaiile cursului valutar; politicile n
domeniile financiar i monetar practicate n diverse ri etc.).
n afara dobnzii i a ctigurilor, se mai pot practica i alte forme
de avantaje pentru deintorii de nscrisuri ale creditelor publice:
- lansarea mprumutului public sub-pari, adic, valoarea de
emisiune este mai mare dect cursul de schimb la Burs (pe piaa de
aciuni);
- scutirea de impozite i taxe a veniturilor deintorilor de
nscrisuri publice, provenind din anumite tranzacii cu acestea;
- acceptarea de ctre stat, ca plat a unor impozite, a nscrisurilor
reprezentnd mprumuturi de stat .a.

7.2.4. Operaiuni legate de acordarea creditului public

mprumuturile de stat determin operaiuni n legtur cu:
plasarea acestora pe pia, modificarea ratei dobnzii sau a termenului
de rambursare, precum i amortizarea lor.
Plasarea creditului se realizeaz prin mai multe modaliti, i
anume:
- subscriere public;
237
- prin intermediul unor consorii bancare;
- vnzare la Bursa de Valori.
a) Plasarea creditului public prin subscriere public se
realizeaz prin intermediul Ministerului Finanelor Publice sau al unei
alte instituii specializate, mputernicit de ctre acesta. Prin
publicitatea organizat, persoanele fizice i juridice sunt informate cu
privire la condiiile lansrii i rambursrii mprumutului. Subscrierea
public i vrsarea sumelor subscrise se efectueaz prin administraiile
financiare, percepii, bnci etc., sau direct prin funcionari publici.
b) n cazul plasrii mprumutului prin consorii (sau sindicate)
bancare, acestea, la cererea organelor competente, se angajeaz s
efectueze operaiunile legate de lansarea i rambursarea mprumutului.
In practic sunt dou variante:
- preluarea n comision a obligaiunilor mprumutului. Pe
msura plasrii titlurilor de valoare de ctre consoriul bancar, statul
intr n posesia sumelor reprezentnd creditul. Consoriul ncaseaz un
comision pentru titlurile vndute, dar nu are nicio responsabilitate
pentru cele neplasate;
- cumprarea efectiv de ctre sindicatul bancar a tuturor
nscrisurilor reprezentnd mprumutul, acesta angajndu-se, n acest
fel, n vnzarea lor pe pia. Diferena dintre cursul cu care au fost
cumprate de la stat i cursul vnzrii ctre populaie este ncasat de
consoriul bancar, drept comision. n cazul titlurilor de valoare care
rmn neplasate, acestea urmeaz a fi preluate n portofoliul titlurilor
de valoare ale bncilor componente.
Comparativ cu subscrierea public, aceast modalitate de plasare
prin intermediul bncilor este mai costisitoare pentru stat, dar mai
comod i mai rapid, efectundu-se prin instituii specializate.
c) Vnzarea la Burs este o modalitate mai discret pentru stat
de a plasa un credit public. Vnzarea derulndu-se prin intermediul
brokerilor, cumprtorii nu tiu dac nscrisurile oferite reprezint
mprumuturi mai vechi (revndute de deintorii lor) sau unul recent.
Dei este comod, discret i puin costisitoare, aceast modalitate nu
poate fi utilizat pe scar larg, deoarece o ofert prea mare de
nscrisuri ar conduce la reducerea cursului acestora, ceea ce ar
determina scderea randamentului financiar al mprumutului.
238
Modificarea nivelului dobnzii. Mrimea dobnzii nu rmne
la acelai nivel vreme ndelungat, ci se modific, n primul rnd, n
funcie de raportul dintre cererea i oferta de capital de mprumut i de
ali factori.
Pentru reducerea efortului financiar determinat de contractarea
unor mprumuturi publice n perioade mai puin avantajoase, cnd rata
dobnzii nregistreaz scderi considerabile, statul poate proceda la
preschimbarea nscrisurilor pentru un mprumut vechi n nscrisuri ale
unui nou credit, cu o dobnd mai redus. Aceast operaiune se
numete conversiune, iar perioadele cele mai favorabile n care se
poate recurge la ea sunt cea de depresiune i cea de nviorare a
economiei. Conversiunea poate fi de trei feluri:
- conversiunea forat cnd statul ofer o singur alternativ:
preschimbarea titlurilor vechi n titluri ale noului mprumut, ntr-un
anumit interval de timp, dup care vechile nscrisuri i pierd
valabilitatea;
- conversiunea facultativ cnd deintorilor de titluri de
valoare li se ofer la alegere posibilitatea de preschimbare a
nscrisurilor vechi cu cele noi sau pstrarea celor vechi;
- conversiunea anticipat (denumit i rambursare anticipat)
cnd alternativele ntre care au de ales deintorii sunt:
(1) preschimbarea nscrisurilor vechi cu cele noi (ceea ce presupune
acceptarea de ctre creditor a noilor condiii); (2) solicitarea
rambursrii anticipate a nscrisurilor vechi.
Modificarea termenului de rambursare. n cazul n care,
recurgnd n mod repetat la mprumuturi pentru acoperirea unor
deficite temporare, se acumuleaz datorii de valori mai mari dect
resursele de acoperire din anul respectiv, pentru depirea situaiei,
statul recurge la consolidarea datoriei ajunse la scaden.
Consolidarea datoriei reprezint preschimbarea nscrisurilor
corespunztoare mprumuturilor exigibile imediat, sau pe termen
scurt, cu nscrisuri ale unor credite pe termen mijlociu sau lung, sau
fr termen de rambursare. (Spre exemplu, preschimbarea unor bonuri
de tezaur n obligaiuni, titluri de rent sau titluri de rent perpetu.)
Pentru acoperirea riscului creditorului, statul trebuie s ofere o
dobnd mai mare. Aceast operaiune ofer statului avantajul imediat
constnd n reducerea cheltuielilor publice cu rambursarea
239
mprumutului ajuns la scaden, dar i dezavantajul privind creterea
efortului financiar n viitor, legat de plata dobnzilor aferente pn la
rambursarea creditului.
Amortizarea creditului public. Creditele publice contractate se
pot amortiza (stinge) prin rambursare (situaia normal) sau n cazuri
excepionale, cum sunt: incapacitate de plat, depreciere monetar i
repudierea aciunilor.
Rambursarea mprumutului reprezint rscumprarea nscrisu-
rilor de la deintorii lor sau, altfel spus, restituirea sumelor
mprumutate de ctre stat.
Rambursarea poate fi obligatorie sau facultativ. In general.
statul i asum obligaia de a restitui doar creditele cu termen, dar
poate restitui i mprumuturile perpetue, pentru care nu i asumase
iniial aceast obligaie. n funcie de momentul n care se efectueaz
rambursarea, n practic, se disting:
- mprumuturi care se restituie integral la o scaden unic;
- mprumuturi cu rambursare ealonat pe o perioad mai nde-
lungat de timp.
Creditele publice pot fi rambursate. utiliznd diverse
modaliti, i anume:
- anuiti modalitate ce const n faptul c, dup o anumit
perioad de la contractarea mprumutului (1-2 ani), statul ncepe s
achite, pe lng dobnzi, i o parte din suma datorat;
- tragere la sori a obligaiunilor amortizabile n fiecare an are
loc n limita unei valori stabilite la nceputul anului. Spre deosebire de
prima modalitate, aceasta se practic n situaiile n care exist un
mare numr de creditori;
- rscumprarea la burs se practic n situaiile n care primele
dou posibiliti nu pot fi utilizate (restricia fiind menionat n mod
expres prin lege), sau cnd autoritatea competent hotrte amorti-
zarea mprumuturilor perpetue (profitnd de o conjunctur favorabil,
cnd nscrisurile respective au un curs sczut la burs).
Amortizarea creditelor publice se mai realizeaz i n situaii
deosebite, cum sunt: incapacitatea de plat, deprecierea monetar sau
repudierea obligaiilor financiare legate de mprumutul respectiv.
240
Incapacitatea de plat a unui stat (sau insolvabilitatea acestuia)
poate fi generat de cauze politice sau economice (rzboi, criz
economic, administrarea defectuoas a datoriei publice .a.).
n cazul n care insolvabilitatea unui stat este consecina unui
rzboi, creditorii acestuia primesc, de obicei, promisiunea achitrii,
ntr-un interval de timp, a unei anumite pri din datoria restant cu
titlu de arierate financiare.
n situaia n care incapacitatea de plat se datoreaz unei crize
economice interne, unei conjuncturi economice intemaionale nefavo-
rabile, unei politici economice, monetare i financiare imprudente etc.,
statul poate solicita creditorilor si acordul pentru reealonarea
datoriei restante.
Dac mprumutul public este exprimat ntr-o moned aflat ntr-un
proces de depreciere, iar n clauzele acestuia nu sunt prevzute
indexri sau alte msuri de protecie, obligaiile statului debitor se
sting treptat, ca urmare a inflaiei (deoarece statul respectiv are
obligaia de a rambursa mprumutul la valoarea nominal, indiferent
de gradul de depreciere monetar, manifestat ntre momentul emisiunii
i scaden). Deprecierea monetar este favorabil efortului financiar
al statului debitor, iar aprecierea monetar (consolidarea monedei) are
efectul de a ngreuna efortul financiar al acestuia.
n practica financiar, pot exista i cazuri n care, dei nu se afl
n situaie de insolvabilitate, guvernul unei ri s refuze, din motive
politice, onorarea obligaiilor ce decurg dintr-un credit public statul
nu mai recunoate (sau refuz s plteasc) obligaiile financiare
asumate de guvernarea anterioar (a fost cazul fostei URSS, dup
marea revoluie socialist din octombrie", al Cubei i R.P.D. Coreene
dup cel de-al doilea rzboi mondial .a., care nu au recunoscut
datoriile motenite de la regimurile anterioare).

7.3. Datoria public

Datoria public include totalitatea sumelor mprumutate de
administraia de stat central, local i de alte instituii publice, de la
persoane fizice sau juridice, de pe piaa intern sau extern, rmase de
rambursat, la un moment dat.

241
7.3.1. Cadrul juridic, instrumentele i administrarea
datoriei publice n Romnia

n ara noastr, Guvernul este autorizat s contracteze, prin
Ministerul Finanelor Publice, mprumuturi de stat interne i externe,
n urmtoarele scopuri:
a) finanarea deficitului bugetului de stat;
b) refinanarea datoriei publice;
c) susinerea balanei de pli i consolidarea rezervei valutare a
statului;
d) finanarea intern i extern a proiectelor de investiii pentru
dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei;
e) finanarea i dezvoltarea ntreprinderilor mici i mijlocii, cu
capital majoritar romnesc;
f) finanarea achiziionrii de bunuri i servicii, inclusiv importul
de materii prime i resurse energetice;
g) ndeplinirea obligaiunilor legate de garaniile de stat pentru
mprumuturi;
h) amortizarea i achitarea mprumuturilor guvernamentale i
rscumprarea datoriei neachitate, incluznd capitalul, dobnda i alte
costuri;
i) finanarea necesitilor pe termen scurt ale bugetului de stat;
j) finanarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinelor
dezastrelor naturale i ale altor calamiti;
k) meninerea n permanen a unui sold corespunztor n contul
general al Trezoreriei statului;
l) alte necesiti aprobate prin legi speciale.
n cazul n care se recurge la credite publice externe, datoria
public extern mai poate fi contractat i pentru scopuri cum sunt:
a) crearea unor noi locuri de munc i susinerea ntreprinderilor
privatizate sau de stat, pe baza prioritilor economice i sociale
stabilite de Guvern;
b) finanarea restructurrii economiei i constituirea stocurilor
strategice, inclusiv producia de bunuri i servicii pentru piaa intern
i pentru export;
c) finanarea proiectelor de investiii n infrastructur, inclusiv
cele pentru servicii sociale;
242
d) finanarea achiziiilor publice.
Ministerul Finanelor Publice este autorizat s emit garanii de
stat pentru mprumuturi interne exprimate n moneda naional,
contractate de o persoan juridic de la o instituie creditoare pentru
finanarea proiectelor sau activitilor de importan prioritar pentru
Romnia sau alte destinaii, n limita i n cuantumul aprobate de
Guvern sau de ctre Parlament, dup caz.
Garania de stat pentru un mprumut intern reprezint o obligaie
indirect a statului romn care se execut n cazul cnd beneficiarul
mprumutului nu are capacitatea s achite, n ntregime sau parial,
mprumutul, dobnda i alte costuri aferente. n cazul cnd o garanie de
stat pentru un mprumut intern devine exigibil, statul este obligat s
efectueze ctre instituia creditoare plata datorat de debitorul garantat.
n vederea acoperirii riscurilor financiare ce decurg din
garantarea de ctre stat a mprumuturilor contractate de persoanele
juridice de la instituiile creditoare, se constituie Fondul de risc,
alimentat din:
a) comisioanele ncasate de la beneficiarii mprumuturilor garantate;
b) dobnzile obinute din plasamentele sumelor aflate n depozite;
c) majorrile de ntrziere aplicate pentru neplata n termen a
comisioanelor;
d) fondurile bugetare alocate n acest scop;
e) alte surse.
Ministerul Finanelor Publice este autorizat, de asemenea, s
acorde, n numele statului, garanii pentru mprumuturi externe
contractate de agenii economici i de autoritile publice romne
pentru proiecte considerate de Guvern ca avnd o importan prioritar
pentru ara noastr. Emiterea garaniilor de stat pentru mprumuturi
este condiionat de acceptarea de ctre Ministerul Finanelor Publice
a clauzelor cuprinse n contractele de mprumut ncheiate ntre
persoanele juridice i instituiile creditoare. Pentru administrarea
datoriei publice i a garaniilor de stat ale mprumuturilor publice este
autorizat Ministerul Finanelor Publice. n acest scop, la nivelul su, se
efectueaz urmtoarele operaiuni:
a) evaluarea mrimii mprumutului, astfel nct nivelul de
ndatorare s corespund necesitilor Romniei i capacitii statului
de gestionare a datoriei;
243
b) inerea evidenei contabile a datoriei publice contractate i a
evidenei statistice a garaniilor de stat emise;
c) urmrirea derulrii mprumuturilor garantate de stat;
d) supravegherea lichiditilor din Contul General al Trezoreriei
pentru a avea o balan corespunztoare a disponibilitilor necesare;
e) elaborarea anual a contului general al datoriei publice
Dup modul de acordare a creditului, cu sau fr eliberare de
nscrisuri, instrumentele datoriei publice pot fi:
a) titlurile de stat libelate n moned naional;
b) mprumuturile de stat acordate de Banca Naional a Rom-
niei n condiiile stabilite prin Legea privind statutul Bncii Naionale
a Romniei;
c) mprumuturile de stat contractate la bncile comerciale din
Romnia;
d) mprumuturile de stat contractate la alte instituii de credit din
Romnia i de la agenii guvernamentale.
Titlurile de stat libelate n moned naional pot fi emise att n
form material, ct i n form dematerializat; n aceast din urm
form, emisiunea, probaiunea i transmiterea drepturilor ncorporate
se evideniaz prin nregistrare n cont. Titlurile de stat exprimate n
moned naional pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung. Sunt
considerate titluri de stat ale mprumuturilor pe termen scurt bonurile
de tezaur i certificatele de trezorerie, precum i alte nscrisuri.
Titlurile de stat se ofer spre vnzare, cu condiia ca oferta s includ
cel puin urmtoarele elemente:
a) denumirea, data emisiunii i valoarea titlurilor de stat oferite;
b) forma mprumutului public reprezentat prin titlurile respec-
tive, cu discont sau purttor de dobnd;
c) rata dobnzii, metoda de calcul i datele la care se pltete
dobnda, pentru creditele cu dobnd;
d) scadena mprumutului i clauza rambursrii n avans, dac
este cazul.

7.3.2. Datoria public extern

Datorit faptului c, pe lng persoanele de drept public, pot
contracta credite n strintate i alte persoane fizice i juridice,
244
noiunea de datorie extern nu se suprapune perfect aceleia de datorie
public extern, aceasta din urm avnd o arie mai restrns.
Datoria public extern reprezint o obligaie necondiionat i
irevocabil a statului, de rambursare a mprumuturilor contractate n
valut, de plat a dobnzilor i a altor costuri aferente.
Instrumentele datoriei publice externe a Romniei includ:
a) titlurile de stat libelate n valut, emise pe pieele financiare
interne i externe;
b) mprumuturile primite de la guvernele altor state, agenii
guvernamentale, instituii financiare multilaterale sau alte organizaii
internaionale;
c) mprumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung;
d) mprumuturile directe primite de la investitori privai pe
termen scurt, mediu sau lung.
Principalele atribuii ale Ministerului Finanelor Publice cu
privire la datoria public extern sunt:
a) examinarea termenilor i condiiilor acordurilor de mpru-
muturi externe, de pe pieele financiare internaionale;
b) emisiunea, contractarea, administrarea i rambursarea mpru-
muturilor externe i achitarea costurilor aferente;
c) analiza condiiilor pentru refinanarea datoriei publice externe
i asigurarea ca noile mprumuturi s se ncadreze n plafonul anual de
ndatorare extern, corelat cu prevederile anuale ale legii bugetului de
stat referitoare la serviciul datoriei publice;
d) administrarea mpreun cu Banca Naional a Romniei a
rezervei valutare a statului n vederea asigurrii resurselor necesare
creterii rezervei, utilizarea mpreun cu Banca Naional a Romniei
a rezervei valutare pentru plata serviciului datoriei publice i susine-
rea monedei naionale.
Datoria public extern contractat de Ministerul Finanelor
Publice se ramburseaz prin Banca Naional a Romniei. Fondurile
obinute ca urmare a contractrii creditelor publice externe de ctre
Ministerul Finanelor Publice pentru finanarea deficitului bugetului
de stat sunt convertite n moneda naional prin Banca Naional a
Romniei sau pe piaa valutar din Romnia. Rambursarea mprumu-
turilor publice externe revine Ministerului Finanelor Publice, care
disponibilizeaz sumele n lei necesare efecturii plilor.
245
Transmiterea creditelor publice externe contractate de Ministerul
Finanelor Publice la utilizatorii finali se realizeaz pe baza unor
contracte de submprumut ncheiate de acesta cu utilizatorii n cauz.
Creditele externe contractate de Ministerul Finanelor Publice n
numele i contul statului, destinate investiiilor i importurilor, pot fi
acordate instituiilor financiare, spre administrare i rambursare.
Corespunztor metodologiei F.M.I., datoria public extern
cuprinde creditele externe cu scadena iniial sau prelungit mai mare
de un an, contractate direct de ctre stat, guvern, instituii i organisme
publice, precum i de ctre ageni economici sau alte persoane juridice
particulare, cnd rambursarea este garantat de un organism public.
Conform metodologiei F.M.I., datoria extern este datoria
avnd o scaden iniial sau prelungit mai mare de un an, datorat
nerezidenilor i rambursabil n devize strine, n bunuri sau servicii.
Datoria extern poate avea mai multe forme:
a) Datoria extern brut n sens larg const n datoria
rezidenilor publici i particulari, persoane fizice sau juridice dintr-o
ar, ctre strintate, la un moment dat, n msura n care sectorul
particular al unei ri este puternic dezvoltat, iar implicaia statului n
relaiile cu strintatea (inclusiv ca garant) este redus; acest indicator
este relativ dificil de cuantificat.
b) Datoria extern, brut n sens restrns conine mai puine
elemente dect cea n sens larg. Astfel, ea nu include urmtoarele
componente:
- creditele pe termen scurt, acestea fiind operaiuni financiare
curente;
- investiiile strine directe care nu au termene de rambursare i
nici de lichidare;
- ajutoarele cu caracter nerambursabil;
- mprumuturile externe cu o perioad de graie de 10-15 ani;
- mprumuturile acordate de anumii creditori externi sucursa-
lelor sau reprezentanilor lor cu sediul n ar;
- creditele contractate de persoane fizice sau juridice rezidente,
negarantate de statul respectiv.
c) Datoria extern n accepia Bncii Naionale i a celorlalte
organisme internaionale, este compus din:
246
- sumele datorate unor creditori publici sau particulari de ctre
rezidenii publici, n devize strine, cu termen de rambursare de peste
un an;
- sumele datorate de o persoan particular, avnd garania
autoritilor publice.
Indicatorul nu cuprinde urmtoarele elemente:
- datoria persoanelor particulare ctre strintate, negarantat de
autoritile statului;
- datoria din tranzaciile cu F.M.I.;
- datoria care se achit n moneda rii respective;
- mprumuturi pentru care nu s-a stabilit termenul de rambursare.
d) Datoria extern net este un indicator care msoar diferena
dintre: activele publice i particulare ale rezidenilor unei ri n
strintate (disponibiliti valutare, mprumuturi acordate, investiii
directe, titluri, alte creane i valori) i activele deinute de rezidenii
strini n ara respectiv (mprumuturi de la guverne sau alte instituii
publice, credite primite de la bnci particulare, de la organisme
financiare sau ali creditori, investiii de capital, titluri, disponibiliti
valutare, precum i alte valori aparinnd unor persoane publice i
particulare strine).

7.3.3. Experiene privind soluionarea crizei
datoriei externe

Apariia i extinderea datoriei externe depind de aciunea conju-
gat a unor factori interni i externi. In cadrul factorilor interni,
menionm:
- dezechilibrul dintre resursele interne, pe de o parte, i consu-
mul intern productiv i neproductiv, pe de alt parte;
- politica economic neadecvat, de direcionare a creditelor
pentru consum neproductiv sau pentru investiii neprofitabile etc.
Dintre factorii externi, enumerm:
- modificrile conjuncturale pe plan intemaional (criza energe-
tic, cea economic mondial, fluctuaiile preurilor externe, instabi-
litatea sistemului monetar internaional);
- nivelul real al dobnzilor percepute la creditele externe (mai
ales, dobnzile solicitate pentru creditele renegociate) etc.
247
Din cauza aciunii acestor factori, n anii '80 s-a ajuns la o criz
a datoriei externe a rilor n curs de dezvoltare, care s-a concretizat n
imposibilitatea debitorilor de a-i respecta obligaiile asumate fa de
creditori, pe de o parte, i lipsa mijloacelor adecvate de recuperare a
creanelor i de ncasare a dobnzilor de ctre rile creditoare, pe de
alt parte.
n declanarea crizei, un rol hotrtor l-a avut contextul
internaional, care a oferit un cadru prielnic aciunii factorilor
endogeni, ceea ce a imprimat problemei datoriei externe un pronunat
caracter politic. Generalizarea crizei datoriei externe reprezint o
problem politic, att datorit faptului c are la baz sistemul actual
al relaiilor economice internaionale, ct i din cauz c efectele sale
afecteaz grav stabilitatea rilor debitoare, deregleaz economia
mondial i amenin pacea i securitatea internaional.
Pentru soluionarea crizei datoriei externe, bncile creditoare i
Fondul Monetar Internaional au adoptat o poziie comun. n cadrul
Clubului de la Paris", s-au purtat discuii pentru fiecare caz n parte,
participanii fiind reprezentani ai rilor debitoare i ai bncilor
creditoare.
Ca msur excepional. s-a convenit reealonarea parial a
datoriei cu condiia majorrii ratei dobnzii, comparativ cu nivelul
prevzut n contractul iniial; o alt parte a datoriei urma s rmn n
sarcina exclusiv a rilor debitoare. n plus, rile n cauz trebuia s
ntocmeasc programe de redresare ntr-un anumit termen i de reluare
normal a plilor fa de creditorii strini. Impunerea unor condiii
severe la reealonarea datoriei a fost generat de faptul c bncile
creditoare au considerat c dificultile rilor debitoare se datorau
unei lipse temporare de lichiditi i c aceste dificulti pot s dispar
dup o scurt perioad de amnare a plilor, dup aplicarea msurilor
de ajustare adoptate de autoriti.
Aceste msuri de redresare nu i-au atins scopul scontat, ceea ce
a determinat, la jumtatea anilor `80, reconsiderarea strategiei iniiale
de soluionare a crizei datoriei externe. Noua viziune prevedea: un set
de msuri cuprinznd politici globale de ajustare macroeconomic i
structural; acordarea de noi mprumuturi rilor debitoare; atribuirea
unui rol sporit Bncii Mondiale i altor bnci de dezvoltare. Dar i
aceste msuri s-au dovedit a fi neadecvate, ritmul mediu anual de
248
cretere a datoriei externe a rilor n curs de dezvoltare continund s
devanseze ritmul creterii economice a rilor n cauz.
Eecul acestor msuri a avut drept cauz principal faptul c ele
s-au adresat simptomelor crizei, i nu cauzelor acesteia, avnd n
vedere c era vorba de o criz de dezvoltare. Aceste strategii porneau
(n mod eronat) de la premisa c singurele vinovate de situaia creat
erau rile debitoare. Pentru a fi viabil, strategia internaional trebuia
s subordoneze problema rambursrii mprumuturilor i plii
dobnzilor, obiectivului central al politicii rilor debitoare, constnd
n dezvoltarea economic i social a acestora.
Deoarece fenomenul insolvabilitii se agrava alarmant, bncile,
instituiile financiare internaionale i guvernele rilor creditoare au
conceput i adoptat noi msuri pentru ncasarea creanelor i
dobnzilor aferente, printre care:
- transformarea datoriei aflate n incapacitate de rambursare n
participaii ale bncilor creditoare la capitalul diverselor societi
productive din rile debitoare;
- nlocuirea creanelor neonorate la termen cu titluri care s
garanteze bncilor creditoare o cot din venitul realizat din exporturile
rilor debitoare;
- valorificarea prin intermediul pieei a creanelor neonorate,
prin utilizarea unor diverse modaliti: vnzarea propriu-zis,
nlocuirea creanelor cu titluri de valoare, rscumprarea, de ctre ara
debitoare, a creanelor la un pre sczut;
- transformarea dobnzilor neonorate n mprumuturi purttoare
de dobnd, dup expirarea unei perioade de graie;
- garantarea datoriei reealonate de ctre guvernele statelor
debitoare .a.
Reprezentanii rilor n curs de dezvoltare au artat c problema
datoriei externe cu care se confruntau era nu doar de ordin economic
i financiar, ci, n acelai timp, i o problem de politic internaio-
nal, care trebuie soluionat rapid, mpreun cu rile creditoare i
instituiile financiare intemaionale. Printre msurile necesare se
numrau urmtoarele:
- transformarea mprumuturilor acordate rilor slab dezvoltate
n ajutoare nerambursabile;
- reducerea datoriilor celorlalte ri n curs de dezvoltare;
249
- diminuarea dobnzilor percepute de bnci i instituiile finan-
ciare internaionale la mprumuturile acordate rilor n curs de
dezvoltare;
- prelungirea termenelor de rambursare i a perioadei de graie
aferente creditelor acordate;
- plafonarea serviciului datoriei externe la un anumit procent din
veniturile anuale provenite din exporturile rilor debitoare;
- revizuirea condiiilor n care instituiile financiare internaio-
nale acord mprumuturi rilor subdezvoltate:
- reducerea obstacolelor tarifare i netarifare ce mpiedic produ-
sele rilor n curs de dezvoltare s ptrund pe pieele rilor dezvoltate;
- adoptarea unui mecanism de mprire a riscului creditului
acordat ntre creditori i debitori - n general, ri slab dezvoltate etc.
Paralel cu relansarea condiiilor de restructurare a datoriei
externe, rile debitoare au ncheiat acorduri cu bncile creditoare, n
urma crora, n perioada 1990-1996, s-au obinut rezultate pozitive
pentru unele dintre rile cu economie slab dezvoltat. Avnd n
vedere c numeroase ri n curs de dezvoltare sau n tranziie se
confrunt cu grave probleme generate de datoria extern, se impun, n
continuare, msuri de soluionare global a situaiei i de prentm-
pinare a unor cazuri noi de acest gen.

7.4. Indicatori de comensurare a gradului
de ndatorare a statului

Pentru analiza ndatorrii statului, se utilizeaz o seam de
indicatori a cror cuantificare se bazeaz pe volumul datoriei publice
(totale, interne i externe), precum i pe cel al serviciului datoriei
publice.
Gradul de ndatorare a rii, la un moment dat, se calculeaz ca
raport ntre volumul datoriei publice i produsul intern brut, astfel:
D
pt

G
= x 100 , n care: (1)

PIB
G - gradul de ndatorare a rii;
Dpt - datoria public total;
250
Acest indicator arat n ce msur valoarea nou creat ntr-un an
este grevat de datoria public. Sau, altfel spus, indicatorul arat ct
din PIB ar trebui alocat pentru rambursarea integral a datoriei n anul
respectiv, ceea ce denot c indicatorul are o valoare pur teoretic.
Pentru a permite comparaii la nivel internaional, datoria public
trebuie exprimat n USD sau Euro. La aceeai valoare a gradului de
ndatorare, o ar cu o economie dezvoltat suport mai uor povara
datoriei publice de o anumit valoare, comparativ cu o ar avnd o
economie cu un grad mai redus de dezvoltare economic.
Pentru msurarea efortului financiar anual reclamat de datoria
public, se cuantific serviciul datoriei publice (S), care cuprinde:
cheltuielile cu rambursarea mprumutului, dobnda, comisioanele i
spezele aferente acestuia, efectuate n decurs de un an.
Pornind de la nivelul serviciului datoriei publice, se poate
calcula ponderea acestuia n PIB:
S
G
s
= x 100 , n care: (2)
PIB
G
s
- ponderea serviciului datoriei publice n PIB;
S - serviciul datoriei publice.
Pentru analiza fenomenului de ndatorare se cuantific i se
analizeaz i ali indicatori, cum sunt:
- datoria public ce revine n medie pe locuitor, care se
calculeaz prin raportarea volumului datoriei publice la numrul de
locuitori, astfel:
,
N
D
d
pt
p
=
n care: (3)
d
p

- datoria public medie pe locuitor;

D
pt
- datoria public total a rii;
N - numrul locuitorilor.
- serviciul datoriei publice care revine, n medie, pe locuitor se
calculeaz prin raportarea serviciului datoriei publice la numrul
locuitorilor:
251
,
N
S
s =
n care: (4)
s =
- serviciul datoriei publice care revine, n medie, pe locuitor;

S - serviciul datoriei publice;
N - numrul locuitorilor.
- raportul dintre serviciul datoriei publice i volumul
cheltuielilor publice, care reflect ct din cheltuielile publice ale unei
perioade ar fi necesare pentru acoperirea serviciului datoriei publice.
Se calculeaz ca raport procentual ntre nivelul serviciului datoriei
publice i volumul cheltuielilor publice:
S
g
s
= x 100 , n care: (5)
C
p

g
s
- ponderea serviciului datoriei publice n cheltuielile publice;
S - nivelul serviciului datoriei publice;
C
p
- volumul cheltuielilor publice ale unei perioade.
- raportul dintre dobnzile aferente datoriei publice i PIB,
care arat ct din PIB anual ar fi grevat pentru acoperirea dobnzilor
aferente datoriei publice. Se calculeaz ca raport procentual ntre
dobnzile aferente datoriei publice i PIB:
d
G
d
= x 100 , n care: (6)
PIB
G
d
- ponderea dobnzilor aferente datoriei publice n PIB;
d - volumul dobnzilor aferente datoriei publice.
- ponderea dobnzilor la datoria public n volumul cheltuie-
lilor publice, care reflect ct din cheltuielile publice ale unei perioade
ar fi necesare pentru acoperirea dobnzilor la datoria public. Se
calculeaz ca raport procentual ntre nivelul dobnzilor la datoria
public i cheltuielile publice ale unei perioade:
d
g
d
= x 100 , n care: (7)
C
p

g
d
- ponderea dobnzilor la datoria public n volumul cheltuielilor publice;
d - nivelul dobnzilor la datoria public;
252
C
p
- volumul cheltuielilor publice ale unei perioade.
Pentru analiza datoriei externe i a gradului de ndatorare a rii
fa de strintate, se folosesc diveri indicatori, cum sunt:
- mrimea absolut a datoriei externe, care poate fi exprimat,
fie n moneda naional a rii considerate, fie ntr-o moned de larg
circulaie internaional (prin transformarea diverselor valute n care a
fost contractat datoria extern ntr-o singur moned), ceea ce
permite comparaii cu alte state;
- datoria extern medie pe locuitor, care se calculeaz:
d
e
=
N
De
, n care: (8)
_

d
e
- datoria extern medie pe locuitor;
De - datoria extern;
N - numrul de locuitori.
- ponderea datoriei externe n PIB, care arat ct din produsul
intern brut aferent unui an s-ar consuma pentru acoperirea datoriei
exteme. Se calculeaz astfel:
g
De
=
PIB
De
x 100 , n care: (9)
g
De
- ponderea datoriei externe n PIB;
De - datoria extern:
- ponderea serviciului datoriei externe n produsul intern brut ,
care este raportul dintre serviciul datoriei externe i PIB i arat ct
din valoarea nou creat n economie este afectat de contractarea i
rambursarea datoriei externe. Se calculeaz:
S
De
G = x 100 , n care: (10)
PIB
G - ponderea serviciului datoriei externe n PIB;
S
De
- serviciul datoriei externe (rate scadente, dobnzi aferente, comi-
sioane sau speze legate de rambursarea mprumuturilor externe,
corespunztoare unei perioade de un an).
253
Indicatorii care stabilesc un raport ntre datoria public extern
sau serviciul datoriei publice externe i produsul intern brut dau
imaginea asupra gradului de ndatorare a rii fa de exterior.
Raportul dintre serviciul datoriei externe i ncasrile din
exportul de mrfuri i servicii exprim efortul valutar pe care l
implic datoria public extern. Se calculeaz:
S
De
ef
v
= x 100 , n care: (11)
E
ef
v
- efortul valutar implicat de datoria extern;
S
De
- serviciul datoriei externe;
E - exportul (n valut) de produse i servicii.
Acest indicator arat ct din ncasrile n valut provenind din
exportul de bunuri i servicii corespunztoare unui an s-ar consuma n
situaia (ipotetic) a achitrii integrale a serviciului datoriei publice
externe din aceste sume.
n cadrul structurii datoriei publice, un alt aspect al analizei l
constituie gradul de exigibilitate al acesteia. n funcie de acest
criteriu, se disting: datoria flotant, format din sumele exigibile la
termen scurt, i datoria consolidat alctuit din sumele exigibile la
termene mijlocii i lungi. Pentru o ar conteaz mai mult efortul
financiar pe care trebuie s-l fac pentru rambursarea datoriei scadente
i plata dobnzilor aferente n lunile urmtoare, dect eforturile
financiare care se profileaz la un orizont situat peste 5 10 ani sau
mai muli. De aceea, cu ct ponderea datoriei flotante n totalul
datoriei publice este mai mare, cu att nevoia de resurse financiare
este mai presant, iar procurarea acestora mai dificil.
Structura datoriei publice variaz de la o ar la alta i chiar de
la o perioad la alta, fiind resimit n mod diferit n funcie de
condiiile financiar monetare. rile care cunosc procese
inflaioniste mai pronunate i de lung durat sunt obligate s apeleze
pe o scar tot mai larg la mprumuturi pe termen scurt i, eventual,
mijlociu, deoarece, n condiii de inflaie cronic, plasamentele n
efecte publice pe perioade ndelungate sunt supuse unei eroziuni
sistematice, astfel c nu mai prezint atractivitate pentru deintorii de
254
capital bnesc de mprumut, chiar dac produc un venit mediu anual
mai ridicat dect mprumuturile pe termen scurt.

1. Ce reprezint creditul public?
2. Prezentai principalele trsturi ale creditului public.
3. Care este rolul creditului public?
4. Care sunt elementele tehnice ale mprumuturilor de stat?
5. Prezentai aspectele importante pentru fiecare dintre elementele
creditului public.
6. Care sunt operaiunile ocazionate de creditul public?
7. Care sunt modalitile de plasare pe pia a creditului public?
8. n ce const operaiunea de conversiune a creditului public?
9. n ce const operaiunea de consolidare a creditului public?
10. Care sunt modalitile de amortizare a mprumuturilor de stat?
11. Care sunt indicatorii de analiz a datoriei publice?
12. Cum se determin gradul de ndatorare a unei ri?
13. Care sunt indicatorii care reflect gradul de ndatorare al
unei ri fa de strintate?

1. Deficitul bugetar poate aprea n:
a) ri cu economie de pia dezvoltat;
b) ri n curs de dezvoltare;
c) ri cu economie de tranziie;
d) toate categoriile de ri enumerate mai sus;
e) niciuna dintre categoriile de ri enumerate.
Rspuns: d
2. Printre cauzele care conduc la apariia deficitului bugetar nu
se numr:
a) nivelul i fluctuaiile produsului intern brut;
b) gradul de redistribuire a produsului intern brut (n condiiile n
care cresc componentele privind ajutorul de omaj i asistena social);
c) creterea cheltuielilor publice pentru narmare;
d) creterea veniturilor fiscale la nivelul bugetului;
255
e) fenomenele conjuncturale internaionale.
Rspuns: d
3. Gradul de ndatorare a statului se calculeaz ca raport procen-
tual ntre:
a) veniturile i cheltuielile publice ale statului comensurate pe o
perioad de un an bugetar;
b) veniturile fiscale ale bugetului general consolidat i PIB;
c) veniturile totale ale bugetului general consolidat i PIB;
d) datoria public total i PIB.
Rspuns: d
4. Repudierea aciunilor unui credit public reprezint:
a) preschimbarea nscrisurilor unui mprumut public mai vechi
cu nscrisuri ale unui nou mprumut, cu o dobnd mai redus;
b) o modalitate uzual de plasare a creditului public pe piaa de
capital;
c) preschimbarea nscrisurilor corespunztoare mprumuturilor
exigibile imediat cu nscrisuri ale unor mprumuturi pe termene
mijlocii, lungi sau fr termen de rambursare;
d) refuzul de restituire a unui credit public, chiar dac statul n
cauz nu a intrat n incapacitate de plat;
e) niciuna dintre afirmaiile de mai sus nu este adevrat.
Rspuns: d
5. Consolidarea creditului public reprezint:
a) o modalitate rapid de procurare a creditului public;
b) o modalitate de repudiere a creditului public, chiar dac statul
n cauz nu a intrat n incapacitate de plat;
c) preschimbarea nscrisurilor corespunztoare mprumuturilor
exigibile imediat cu nscrisuri ale unor mprumuturi pe termene
mijlocii, lungi sau fr termen de rambursare;
d) o modalitate de repudiere a unui credit public, atunci cnd
statul intr n incapacitate de plat;
e) preschimbarea nscrisurilor unui mprumut public mai vechi,
cu nscrisuri ale unui nou mprumut cu o dobnd mai redus.
Rspuns: c
256

Capitolul 8. TREZORERIA FINANELOR
PUBLICE

8.1.Trezoreria: concept, coninut
8.2. Modul de organizare i funcionare a Trezoreriei finanelor
publice
8.3. Funciile Trezoreriei finanelor publice
8.4. Bugetul Trezoreriei finanelor publice

Concepte-cheie
- Trezoreria public
- administrator al banului public
- intermediar financiar
- mandatar al puterii publice
- agent al interveniei financiare publice n economie
- gardian al marilor echilibre

Conceptul de Trezorerie a aprut ca rezultat al unei lungi evoluii
istorice, care a condus mai nti la identificarea noiunii de ban public,
apoi la ideia de centralizare a acestuia sub o autoritate unic avnd scopul
de a veghea la respectarea unui ansamblu de reguli speciale.

8.1. Trezoreria: concept, coninut

Diversificarea i intensitatea interveniilor statului, ndeosebi n
domeniul economic, au impus redimensionarea importanei Trezo-
reriei, avnd n vedere amploarea fluxurilor care se deruleaz prin
intermediul su. n funcie de modul n care statul s-a angajat sau
dezangajat n viaa economic, dup cel de-al doilea rzboi mondial,
se pot evidenia urmtoarele faze specifice n evoluia Trezoreriei
publice:
257
- faza de expansiune, care a urmat rzboiului, n care Trezoreria
a preluat insuficienele pieei i ale circuitelor financiare, fiind singura
instituie care putea impune restricii i oferi avantaje;
- faza de restrngere, specific perioadei 1960 1975, n care
Trezoreria a cunoscut o relativ dezangajare economic, s-a
caracterizat prin transferul ctre alte organisme financiare sau ctre
piee financiare a sarcinii acoperirii cheltuielilor publice suplimentare
(aa-numita debugetizare). Aceast faz a avut ca obiectiv revenirea la
o Trezorerie neutr, dezangajat, care nu se implic n economie;
- faza reconsiderrii mecanismelor de intervenie a statelor,
amorsat la mijlocul anilor 70, accentund voluntarismul i selectivitatea
interveniilor pentru atingerea unor obiective precise;
- faza resorbiei interveniilor publice, dup anul 1985,
favorizat de expansiunea sectorului particular, de ameliorarea
fluxurilor bancare i financiare, ceea ce a condus la relaxarea mecanis-
melor de pia, accentuarea concurenei, precum i deschideri
financiare spre exterior.
Trezoreria, n sensul de tezaur, reprezint locul n care se pstrea-
z i se gestioneaz banii statului. Mai mult dect att, Trezoreria este
nvestit cu o misiune important: asigurarea corectei efecturi a fluxu-
rilor de ncasri i cheltuieli, veghind permanent la ajustarea acestora.
Trezoreria se refer att la funciile, ct i la organele administrative
angrenate n operaiunile aferente finanelor publice, respectiv: execuia
de cas a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurrilor
sociale; constituirea i utilizarea unor fonduri extrabugetare i/cu
destinaie special; gestiunea datoriei publice interne i externe;
efectuarea unor operaiuni financiare ale statului (depozite, mprumuturi
de stat i rambursarea acestora, plasamente ale statului etc.).
n Romnia, organizarea execuiei operaiunilor privind finanele
publice prin Trezoreria statului s-a introdus din anul 1992. Aceast
important msur a condus la completarea cadrului instituional prin
care s-a creat posibilitatea ca statul s stabileasc i s aplice politica de
venituri i cheltuieli, organizndu-i activitatea financiar att la nivel
central, ct i n teritoriu. Astfel, s-a acionat n vederea creterii
rspunderii utilizrii banului public i asigurrii finanrii obiectivelor i
aciunilor aprobate.
258
Prin activitatea de trezorerie, se pot cunoate i rezolva toate
implicaiile specifice gestiunii financiare publice. De asemenea,
Trezoreria faciliteaz folosirea de ctre Ministerul Finanelor Publice
a instrumentelor de analiz i supraveghere a realizrii echilibrului
financiar, monetar i valutar, precum i a datoriei publice.
Trezoreria public a preluat atribuiile execuiei de cas a bugetului
public, la care s-au adugat noile atribuii rezultate din reorganizarea
finanelor publice, n sensul crerii unui sistem propriu pentru urmrirea
i execuia procesului bugetar. Astfel, Ministerul Finanelor Publice a
autorizat nfiinarea de trezorerii n cadrul organelor financiare subor-
donate, i anume: direcii generale ale finanelor publice i controlului
financiar de stat judeene i ale municipiului Bucureti; administraii
financiare: circumscripii fiscale i percepii rurale.
Trezoreria este conceput ca un sistem operaional n cadrul
Ministerului Finanelor Publice, prin care se efectueaz, n principal:
operaiunile financiare i bneti, bugetare i extrabugetare ale sectorului
public i contabilitatea acestora; controlul fiscal asupra ncasrii la termen
a veniturilor publice; controlul asupra finanrii cheltuielilor instituiilor
publice; refinanarea deficitului bugetar: lansarea mprumuturilor de stat;
plasarea disponibilitilor sectorului public.
n baza cadrului legal constituit, s-a conceput un sistem unitar de
organizare i funcionare a trezoreriilor finanelor publice, att la nivel
central, ct i la nivel local. Avantajele acestui sistem sunt:
- organizarea controlului financiar, prin organele proprii ale
Ministerului Finanelor Publice, n urmtoarele direcii: urmrirea
ndeplinirii obligaiilor ctre buget de ctre toi contribuabilii, prin
organizarea evidenei pe pltitori; efectuarea cheltuielilor de ctre
instituiile publice , n limita creditelor bugetare aprobate;
- perfecionarea sistemului informaional i decizional n ceea ce
privete rapiditatea, relevana i acurateea raportrilor privind urmrirea
execuiei bugetare i a operaiunilor de trezorerie. n acest fel, Ministerul
Finanelor Publice dispune de instrumentele necesare pentru stabilirea
strategiei pe termen scurt i lung n domeniul finanelor publice;
- desfurarea activitii de trezorerie cu costuri mai reduse
comparativ cu cele nregistrate pn la nfiinarea Trezoreriei, cnd
execuia de cas a bugetului se efectua prin sistemul bancar. Pentru
acoperirea deficitului bugetului de stat sunt folosite direct
259
disponibilitile aflate n contul Trezoreriei, inclusiv disponibilitile
instituiilor pstrate n conturile Trezoreriei publice. Creterea
eficienei se realizeaz prin localizarea operativ a ntrzierilor de
pli, identificarea nerespectrii legii n stabilirea veniturilor cuvenite
statului, neplata lor la termen i acionarea urmririi ncasrii
impozitelor i taxelor. Sporirea eficienei are loc i pe seama
controlului plilor n ceea ce privete ncadrarea lor n volumul
creditelor bugetare aprobate pe subdiviziunile clasificrii bugetare.
n cadrul sistemului finanelor publice, Trezoreria are un rol
foarte important, care se manifest pe multiple planuri: asigurarea
execuiei bugetului public naional privind ncasarea veniturilor i
efectuarea plilor dispuse de ordonatori n limita creditelor acordate;
casier al sectorului public, prin care se asigur ncasarea veniturilor,
efectuarea plilor i pstrarea disponibilitilor; asigurarea evidenei
contabile privind execuia de cas pentru toate operaiunile de ncasri
i pli; asigurarea controlului fiscal asupra ncasrii veniturilor
publice i a controlului financiar preventiv asupra efecturii plilor.
Rolul Trezoreriei finanelor publice este reliefat de rapiditatea i
operativitatea circuitelor realizate prin fluxurile fiscale i fluxurile de
cheltuieli publice, precum i de posibilitatea cunoaterii, previzionrii,
urmririi i meninerii echilibrului dintre fluxuri pe tot parcursul execuiei
bugetare n scopul asigurrii n permanen a disponibilitilor bneti.

8.2. Modul de organizare i funcionare
a Trezoreriei finanelor publice

Trezoreria este organizat i funcioneaz ca un sistem unitar,
att la nivel central, n cadrul Ministerului Finanelor Publice, ct i la
nivelul unitilor teritoriale ale acestuia, n cadrul direciilor generale
ale finanelor publice, n cadrul administraiilor, circumscripiilor i
percepiilor financiare.
La nivel central, n cadrul Ministerului Finanelor Publice,
funcioneaz Direcia General a Trezoreriei Statului, care desfoar
urmtoarele operaiuni specifice:
- elaborarea instruciunilor privind organizarea i funcionarea
trezoreriilor teritoriale;
- asigurarea evidenei contabile privind constituirea i utilizarea
tuturor fondurilor statului;
260
- deschiderea creditelor bugetare la trezoreriile teritoriale (trezoreria
central avnd contul de corespondent la Centrala Bncii Naionale);
- efectuarea operaiunilor de decontare ntre trezoreriile judeene;
- gestionarea fondurilor cu destinaie special constituite la
nivelul economiei naionale;
- administrarea conturilor de clearing, barter i cooperare
economic n conformitate cu acordurile guvernamentale;
- contractarea, gestionarea i evidena mprumuturilor pentru
acoperirea deficitului bugetar;
- gestionarea datoriei publice interne i externe;
- elaborarea lucrrilor de execuie bugetar i a contului tre-
zoreriei n structurile i termenele stabilite;
- elaborarea raportului public i a contului general al execuiei
bugetului de stat, a fondurilor speciale i extrabugetare.
Direcia General a Trezoreriei din cadrul Ministerului
Finanelor Publice se caracterizeaz prin:
a) este o direcie de concepie, sintez i negociere;
b) trebuie s dispun de o organizare relativ stabil, neimplicnd
schimbri majore n structura sa general;
c) organigrama sa cuprinde cel puin trei compartimente:
- compartimentul problemelor financiare i monetare, axat pe
activiti de trezorerie, activiti de economisire, piee financiare,
precum i unele circuite de finanare specializate;
- compartimentul de finanri i participaii, care se ocup de
activitatea statului ca acionar n sectorul public, concurenial sau
neconcurenial, i de mijloacele de intervenie economic n beneficiul
ntreprinderilor;
- compartimentul de probleme financiare internaionale, care se
ocup cu relaiile financiare bilaterale, multilaterale, precum i cu
relaiile cu organismele internaionale.
Ansamblul politicii financiare prezint, sub diversitatea funciilor
Trezoreriei, o unitate profund, ceea ce impune un efort de coordonare la
nivelul managementului acestei instituii.
n cadrul Ministerului Finanelor Publice, exist i alte direcii,
ale cror activiti au impact asupra politicii financiare, intersectnd i
coordonndu-i aciunile cu Direcia Genaral a Trezoreriei (direciile
261
de Buget, Impozite, Contabilitate public, Datorie public, Relaii
economice externe .a.).
Prin Trezorerie se asigur exercitarea n mai bune condiii a
atribuiilor Ministerului Finanelor Publice i unitilor sale teritoriale, ca
urmare a reorganizrii i mbuntirii structurii aparatului financiar-
fiscal, urmrindu-se ntrirea rolului i importanei unitii fiscale
teritoriale n cadrul creia funcioneaz un compartiment distinct cu
activitate de trezorerie.
Banca Naional (ca instituie autonom fa de Guvern),
mpreun cu Trezoreria, are un rol important n conceperea i
conducerea politicii financiare i monetare, precum i n coordonarea
organismelor circumscrise activitii de trezorerie.
n legtur cu activitatea de trezorerie, banca central efectueaz
anumite servicii, cum sunt:
- ine nemijlocit sau supravegheaz inerea contului curent al
Trezoreriei;
- accept mprumuturi acordate statului i aprobate de Parlament;
- se constituie ca un intermediar util ntre Trezoreria public i
pieele monetare, financiare i valutare pe care statul dorete s le
influeneze, dar fr a deveni el nsui un agent nemijlocit.
La nivel teritorial, trezoreriile sunt organizate pe dou niveluri:
judee i municipiul Bucureti; municipii, orae, comune.
La nivelul judeelor i municipiului Bucureti, Trezoreria este
organizat ca direcie n cadrul Direciei Generale a Finanelor Publice
i a Controlului Financiar de Stat, avnd urmtoarele atribuii:
- gestionarea contului corespondent al trezoreriei judeene deschis
la sucursala judeean a Bncii Naionale, asigurnd efectuarea
operaiunilor de decontare ntre trezoreriile locale i instituiile bancare
corespondente;
- coordonarea activitii de trezorerie la organele financiare
teritoriale;
- deschiderea creditelor bugetare (dispuse de ordonatorii de
credite secundari) finanate prin bugetul de stat i bugetul asigurrilor
sociale de stat n toate trezoreriile locale;
- asigurarea ncheierii exerciiului financiar la nivelul judeului
i al municipiului Bucureti;
262
- ntocmirea bilanului centralizat al Trezoreriei, analiza i
elaborarea raportului de analiz;
- elaborarea lucrrilor de sintez privind execuia bugetar,
precum i a altor raportri operative periodice ctre Ministerul Finan-
elor Publice;
- propunerea de msuri pentru asigurarea ncasrii veniturilor i
ntririi controlului asupra cheltuielilor bugetare;
- coordonarea activitii compartimentelor casierie-tezaur n
ceea ce privete asigurarea numerarului necesar efecturii plilor,
redistribuirea soldului de cas i stabilirea plafoanelor de cas.
La nivelul municipiilor, oraelor i comunelor, trezoreriile sunt
uniti direct funcionale, efectund operaiuni de ncasare a veniturilor i
efectuare a cheltuielilor n urma controlului preventiv asupra legalitii
operaiunilor i a ntocmirii corecte a documentelor. Tot la acest nivel au
loc nregistrarea n contabilitate a veniturilor i cheltuielilor publice i
ntocmirea conturilor sintetice i analitice, precum i a situaiilor de
ncheiere a execuiei bugetelor, la sfritul anului.
Ministerul Finanelor Publice asigur coordonarea unitar a
execuiei finanelor publice prin mecanismul integrat i unitar al
Trezoreriei finanelor publice.
Contul curent general al Trezoreriei statului funcioneaz la
Banca Naional a Romniei. Soldul activ al acestuia se formeaz din
disponibilitile trezoreriilor din cadrul serviciilor publice descentra-
lizate ale Ministerului Finanelor Publice. Soldul contului curent
general al Trezoreriei statului se cuprinde n bilanul Bncii Naionale.
Disponibilitile aflate n acest cont pot fi utilizate n urmtoarea
ordine: acoperirea temporar a deficitului curent al bugetului de stat;
acoperirea temporar a golurilor de cas nregistrate de bugetele
locale; acoperirea temporar a deficitului curent al bugetului
asigurrilor sociale de stat i a deficitelor temporare ale bugetelor
fondurilor speciale; efectuarea de plasamente financiare pe termen
scurt, prin Banca Naional, care acioneaz ca agent al statului:
acordarea de mprumuturi pe termen mediu i lung pentru finanarea
i refinanarea deficitelor anuale ale bugetului de stat pe seama
disponibilitilor pe termen mediu i lung din contravaloarea n lei a
mprumuturilor externe.
263
Pentru decontarea operaiunilor prin contul curent general al
Trezoreriei, Banca Naional nu percepe comisioane, dar pltete
dobnzi la disponibilitile din acest cont.
Trezoreria general a statului deruleaz operaiuni de ncasri i
pli care privesc:
- veniturile i cheltuielile bugetului de stat, ale bugetului asigu-
rrilor sociale de stat, ale bugetelor locale, ale fondurilor speciale;
- veniturile i cheltuielile instituiilor publice care se
administreaz n regim extrabugetar;
- datoria public intern i extern, precum i serviciul datoriei
publice interne i externe;
- alte venituri i cheltuieli ale sectorului public, inclusiv
drepturile de ncasat i obligaiile de plat ale statului care decurg din
acordurile i conveniile guvernamentale.
Operaiunile de ncasare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor
bugetare prin intermediul Trezoreriei publice genereaz fluxuri
informaionale care au loc n diverse sensuri ntre participani, astfel:
- preluarea executrii prevederilor legii bugetare anuale n
sarcina Ministerului Finanelor Publice;
- deschiderea creditelor bugetare i transmiterea nivelurilor
repartizate pe categorii de ordonatori, pn la instituiile publice;
- ncasarea veniturilor proprii de ctre instituiile bugetare;
- pstrarea i folosirea disponibilitilor bneti ale Trezoreriei n
contul corespondent deschis la Banca Naional;
- efectuarea relaiei de coresponden ntre Trezoreria central,
trezoreriile judeene i trezoreriile operative:
- ntocmirea i circuitul documentelor privind ncasarea
veniturilor la buget de la agenii economici prin intermediul conturilor
de la unitile bncilor comerciale (contul corespondent la Banca
Naional ctre Trezorerie);
- ncasarea impozitelor i taxelor de la persoane fizice.
Organizarea i funcionarea Trezoreriei finanelor publice, att la
nivel central, ct i teritorial, au la baz un mecanism corespunztor,
cu ajutorul cruia Ministerul Finanelor Publice asigur coordonarea
finanelor sectorului public printr-un sistem integrat i unitar.
Mecanismul de funcionare a Trezoreriei se realizeaz, pe de o parte,
prin contul corespondent deschis la Banca Naional pentru direciile
264
de trezorerie judeene i a Municipiului Bucureti i la acestea din
urm n cazul trezoreriilor munincipale i oreneti, iar pe de alt
parte, prin contul Casa.
Prin contul corespondent al Trezoreriei se realizeaz numeroase
operaiuni ce pot fi grupate astfel:
a) intrri (debitri) de sume de la agenii economici care au
conturile deschise la bncile comerciale, reprezentnd achitarea
impozitelor i taxelor datorate bugetului, precum i ncasarea
veniturilor extrabugetare i a celor destinate fondurilor speciale;
b) ieiri (creditri) de sume ctre agenii economici care au
conturile n bncile comerciale i care reprezint pli din conturile
bugetare sau din fondurile extrabugetare i speciale ale instituiilor
publice pentru achitarea mrfurilor livrate, serviciilor prestate i
lucrrilor executate, inclusiv a investiiilor;
c) soldul debitor al contului corespondent al Trezoreriei
reprezint disponibilitile totale ale acesteia care se regsesc n soldul
de cas al bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat,
bugetelor locale, soldurilor din conturile de mijloace extrabugetare i
fonduri speciale.
Prin casieria Trezoreriei operative se efectueaz ncasri i
eliberri de sume n numerar, reprezentnd:
- ncasri n numerar de la agenii economici: impozite i
contribuii achitate, contravaloarea bonurilor de tezaur i a obligaiilor
privind mprumuturile lansate, sumele ncasate prin casieria proprie a
instituiilor care constituie venituri bugetare, restituiri de sume ridicate
din conturile instituiilor rmase nefolosite i altele;
- eliberrile de sume n numerar din casieria Trezoreriei
operative pe seama instituiilor publice, privind efectuarea de plI
pentru salarii, deplasri, premii, ajutoare, restituiri de venituri ctre
contribuabili, n cazul n care acestea au fost ncasate fr temei legal.
Trezoreria statului deine la Banca Naional contul general al crui
sold activ se formeaz din disponibilitile Trezoreriei centrale din
Ministerul Finanelor Publice i ale trezoreriilor din cadrul serviciilor
publice descentralizate ale acestuia. Soldul contului general al Trezoreriei
statului se cuprinde n bilanul Bncii Naionale a Romniei.
Operaiunile de ncasri i pli ale Trezoreriei sunt nscrise
corespunztor planului de conturi elaborat de Ministerul Finanelor
Publice care asigur constituirea i utilizarea resurselor financiare publice.
265
Disponibilitile aflate n contul general al Trezoreriei statului
pot fi utilizate n diverse scopuri n urmtoarea ordine:
- acoperirea temporar a deficitului curent al bugetului de stat;
- acoperirea temporar a golurilor de cas nregistrate de bugetele
locale;
- acoperirea temporar a deficitului curent al bugetului asigurrilor
sociale de stat i a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale;
- efectuarea de plasamente financiare pe termen scurt, prin
Banca Naional a Romniei, care acioneaz ca agent al statului;
- mprumuturi pe termen mediu i lung pentru finanarea i
refinanarea deficitelor anuale ale bugetului de stat .

8.3. Funciile Trezoreriei finanelor publice

n prezent, funciile Trezoreriei publice sunt influenate de
complexitatea i diversificarea rolului statului modern, ceea ce a impus
regndirea i redimensionarea fluxurilor monetare prin aceast instituie.
Rezultat al unei evoluii complexe, funciile actuale ale Trezoreriei se pot
grupa n cinci funcii principale, strns legate ntre ele: administrator al
banului public, intermediar financiar, mandatar al puterii publice, agent al
interveniei financiare publice n economie, gardian al marilor echilibre.

8.3.1. Administrator al banului public

Inseparabil de activitatea statului, administrarea banului public
este funcia tradiional a Trezoreriei i const n ajustarea resurselor
la sarcinile publice. Aceasta nseamn ca, pe ansamblul circuitului
trezoreriei, intrrile i ieirile de fonduri s se echilibreze pentru
fiecare din posturile contabile, n orice moment, ceea ce presupune
existena unei marje de securitate a resurselor disponibile pe termen
scurt, care s permit confruntarea cu nevoile imprevizibile.
Administrarea Trezoreriei necesit realizarea distinciei ntre echili-
brul bugetar i echilibrul de trezorerie. Practica demonstreaz c i n cazul
unui buget echilibrat exist decalaje sezoniere, trezoreriei revenindu-i
sarcina de a asigura legtura ntre secvenele fluxurilor bugetare.
Cu att mai mult, n perioadele cu deficit bugetar, Trezoreria este
cea care trebuie s asigure acoperirea necesarului de finanare a statului,
266
mobiliznd resursele de pe piaa de capital (cu alte cuvinte,
mprumutnd n numele statului). Prin structura sa, Trezoreria este un
solicitator de mprumuturi: pe termen scurt de pe piaa monetar (prin
emisiunea de bonuri de trezorerie sau titluri comparabile) i pe termen
mediu i lung de pe piaele financiare (obligaiuni, titluri de rent etc.).
Aceast funcie a Trezoreriei statului se completeaz cu rolul de
casier, de care sunt legate sarcinile evidenei i controlului banului public.
Totodat, atunci cnd volumul datoriei publice atinge un anumit
nivel (foarte ridicat) i cu o structur diversificat, Trezoreria trebuie
s duc o politic activ de gestiune a ndatorrii, intervenind pe piaa
titlurilor sale pentru a obine profit din oprtunitile reducerii sau
extinderii datoriei i costurilor acesteia.

8.3.2. Intermediar financiar

n aceast optic, Trezoreria trebuie privit ca entitate care se
mprumut pentru acoperirea deficitului sau golurilor temporare de
trezorerie, dar i pentru a acorda, la rndul su, credite, facilitnd
fluxuri de fonduri ntre creditori i debitori. n acest mod, Trezoreria
este unul dintre intermediarii financiari, precum sistemul bancar i
instituiile financiare, contribuind, n numele statului, la finanarea
sectoarelor prioritare.
n tabloul operaiunilor financiare din contabilitatea naional,
Trezoreria este, de fapt, numele sub care figureaz statul n activitile
sale monetare i financiare.

8.3.3. Mandatar al puterii publice

Trezoreria exercit numeroase misiuni de autoritate, specifice
statului, n sectoarele financiar i economic, deinnd i participaii n
anumite sectoare de activitate. Astfel:
- Trezoreria este tutore al unor instituii financiare care
depind de ea, fiind ori simple dezmembrri din autoritatea public, ori
veritabile instituii autonome, asupra crora i exercit influena;
- Trezoreria vegheaz, mpreun cu banca central, la buna
funcionare a instituiilor de credit, la orientarea i deontologia acestora;
267
- Trezoreria este acionar i gestionar al participaiilor publice de
orice natur, utiliznd mijloacele de aciune de care dispune statul, n
calitate de proprietar, fr ns a limita autonomia de gestiune a
managerilor acestor ntreprinderi;
- Trezoreria este asociat la conducerea instituiilor financiare i
economice internaionale, precum: Fondul Monetar Internaional,
Banca Mondial .a.

8.3.4. Agent al interveniei financiare publice n economie

n acopul stimulrii creterii economice, Trezoreria utilizeaz
mijloacele de intervenie de care dispune, acionnd n majoritatea
cazurilor pentru reducerea costului resursei financiare furnizate
agenilor economici sau pentru facilitarea accesului acestora pe pieele
financiare.
Aceste intervenii sunt foarte diversificate, putndu-se concretiza n:
- eliberarea de autorizri pentru realizarea unor activiti de
interes naional, oferind accesul la finanri privilegiate;
- subvenionarea, total sau parial, a unor activiti economice, n
vederea diminurii costurilor acestora, sau acordarea unor bonificaii la
dobnzi, prin preluarea unei pri din ecartul dintre costul resursei pe pia
i rata favorabil acceptat de ctre instituia de credit:
- acordarea de garanii anumitor solicitatori de mprumuturi.
Garania creeaz un dublu avantaj: pe de o parte, ofer sigurana
accesului la resursele financiare unor ntreprinderi sau organisme care
trebuie s ia credite pentru finanarea activitii lor i, pe de alt parte,
creeaz adesea posibilitatea obinerii unor resurse cu o rat mai redus
dect n cazul solicitrii mprumutului doar n numele propriu al
debitorului n cauz;
- acordarea, n anumite situaii, a unor mprumuturi rambursabile
pentru realizarea de activiti de cercetare sau producii prioritare,
urmnd ca, n cazul finalizrii cu succes a acestora, s se poat anula
caracterul rambursabil al creditului.
Prin aceste tehnici de intervenie, Trezoreria vizeaz o
multitudine de sectoare: dezvoltarea regional i amenajarea
teritoriului; sprijinirea locuinelor sociale i a accesului la proprietate;
susinerea anumitor domenii n restructurare sau reconversie;
268
finanarea instituiilor sectorului public; dezvoltarea exporturilor n
vederea ameliorrii soldului balanei de pli; susinerea inovaiei i
proceselor de implementare a acesteia; consolidarea bilanului
ntreprinderilor i susinerea agenilor economici productivi.

8.3.5. Gardian al marilor echilibre

Marile echilibre se pot defini ca raporturi de egalitate ntre
nevoile i capacitile de finanare, ele exprimnd chiar obiectul
politicii financiare. Aceste echilibre mbrac urmtoarele forme:
- echilibrul Trezoreriei publice, care const n a se asigura c
bugetul dispune de suficiente posibiliti i resurse de mprumut
pentru a face fa cheltuielilor;
- echilibrul pieelor de capital, care presupune ca economisirea
s fie suficient pentru a finana investiiile. Rolul Trezoreriei este de
a contribui la acest circuit prin organismele sale, acoperind cu
mprumuturi investiiile publice;
- echilibrul circuitelor monetare, care se refer la supravegherea
monedei emise, sub aspect cantitativ i al circulaiei acesteia, conform
nevoilor economiei;
- echilibrul plilor externe, care presupune c, prin intermediul
mprumuturilor externe, al investiiilor, al reglrii i controlului cursului
de schimb, se poate finana deficitul sau se poate utiliza eficient
excedentul balanei de pli;
- echilibrul pieei valutare, care const n supravegherea valorii
externe a monedei i existena de devize suficiente pentru a echilibra
nevoile i investiiile.
Pe baza explicrii funciilor Trezoreriei publice, se poate
formula i o alt definiie a acesteia: Trezoreria este un serviciu al
statului care asigur marile echilibre monetare i financiare ale
statului, efectund operaiuni de casierie, bancare i contabilitate nece-
sare gestiunii finanelor publice i exercitnd activitatea de tutel,
de finanare i impulsionare n domeniile economic i financiar.

269
8.4. Bugetul Trezoreriei finanelor publice

Pentru activitatea proprie a instituiei Trezoreriei, se ntocmete
bugetul de venituri i cheltuieli al acesteia.
Bugetul Trezoreriei se ntocmete anual i se aprob de ctre
Guvern, odat cu propunerile bugetului de stat. Se poate modifica
semestrial, i ori de cte ori este nevoie, de ctre Guvern, la
propunerea Ministerului Finanelor Publice, n funcie de schimbrile
n politica monetar, mai ales n cea privind dobnzile, de
modificrile n structura depozitelor care se pstreaz n trezorerie,
comparativ cu cea existent la fundamentarea i aprobarea bugetului..
La partea de venituri se cuprind: dobnzi ncasate din plasamente
financiare din contravaloarea n lei a mprumuturilor externe
guvernamentale, dobnzi ncasate din plasamente financiare din soldul
contului general al Trezoreriei statului, dobnzi ncasate pentru
finanarea temporar a deficitului bugetar din contul general al
Trezoreriei statului, dobnzi, comisioane i alte venituri ncasate de la
beneficiarii interni din derularea mprumuturilor externe guverna-
mentale, venituri din recuperarea creanelor interne i externe preluate
la datoria public, majorri de ntrziere aplicate potrivit legii, alte
venituri realizate de Trezoreria public.
La partea de cheltuieli se cuprind: dobnzi, comisioane i alte
speze pltite pentru mprumuturi externe guvernamentale privind
susinerea proiectelor macroeconomice, cheltuieli de rate i dobnzi
la datoria public, dobnzi la depozite i disponibiliti pstrate n
contul Trezoreriei statului, comisioane i alte cheltuieli ale trezoreriei,
cheltuieli de capital pentru achiziionarea de bunuri de natura
mijloacelor fixe necesare desfurrii activitii Trezoreriei statului.
Cheltuielile totale aprobate prin bugetul Trezoreriei reprezint
limite maxime. ncepnd cu al doilea semestru al anului, Ministerul
Finanelor Publice poate aproba modificri privind poziiile de
cheltuieli cuprinse n bugetul Trezoreriei publice, n funcie de modul
cum evolueaz depozitele pentru care se bonific dobnzile i de
evoluia ratei dobnzilor.
n partea final, se stabilete excedentul sau deficitul, ca
diferen ntre total venituri i total cheltuieli, rezultat din execuia
anual definitiv a bugetului Trezoreriei.
270
Excedentul anual al bugetului este preluat i folosit n anul
bugetar urmtor, ca resurs temporar a Trezoreriei. Efectuarea de
cheltuieli din excedentul Trezoreriei necesit aprobarea prealabil a
Parlamentului, la propunerea Guvernului, prin legea anual a
bugetului sau prin legi specifice. O asemenea utilizare este echivalent
cu un mprumut de stat pe seama disponibilitilor Trezoreriei.
Guvernul poate aproba ca o parte din acest excedent s se foloseasc
pentru plata dobnzilor datorate, pentru folosirea temporar a
disponibilitilor Trezoreriei, pentru acoperirea deficitului bugetului
de stat din anul curent, precum i pentru mprumuturile i dobnzile
curente acordate fondurilor speciale.

1. Cnd a luat fiin Trezoreria public n ara noastr ?
2. Comentai necesitatea nfiinrii Trezoreriei publice n ara
noastr.
3. Ce reprezint Trezoreria public ?
4. Cum este organizat Trezoreria public?
5. Comentai funcia de gardian al marilor echilibre a Trezoreriei
finanelor publice.
6. Comentai funcia de administrator al banului public a
Trezoreriei finanelor publice.
7. Comentai funcia de intermediar financiar a Trezoreriei
finanelor publice.
8. Comentai funcia de mandatar al puterii publice a Trezoreriei
finanelor publice.
9. Comentai funcia de agent al interveniei financiare publice
n economie a Trezoreriei finanelor publice.

1. Care sunt funciile Trezoreriei finanelor publice ?
2. Organizarea i funcionarea la nivel central, n cadrul
Ministerului Finanelor Publice, presupun:
a) existena Direciei Generale de Administrare a Impozitelor
Directe;
271
b) existena Direciei Generale de Administrare a Impozitelor
Indirecte;
c) existena Direciei Generale a Trezoreriei Statului;
d) nu este necesar niciuna dintre aceste direcii;
e) toate aceste direcii au atribuii clare legate de activitatea de
Trezorerie.
3. Care sunt funciile Trezoreriei publice?
4. Precizai dac, pentru decontarea operaiunilor prin contul
curent general al Trezoreriei, Banca Naional percepe comisioane i
dac pltete dobnzi la disponibilitile din acest cont.

272

273

PARTEA a II-a
TEORIE FISCAL

274

275

Capitolul 9. SISTEMUL FISCAL

9.1. Aspecte generale privind sistemul fiscal
9.2. Structura aparatului fiscal
9.3. Administrarea ncasrii impozitelor

Concepte-cheie
- sistem fiscal
- suveranitate fiscal
- echitatea fiscal
- certitudinea impunerii
- randamentul impozitului
- comoditatea perceperii

Sistemul fiscal este expresia voinei politice a unei comuniti
umane organizate, fixat pe un teritoriu determinat i dispunnd de o
autonomie suficient pentru a putea, prin intermediul organelor pe
care le reprezint, s se doteze cu o ntreag serie de reguli juridice i,
n special, fiscale.
Sistemul fiscal, alturi de alte sisteme (monetar sau bnesc, de
credit i financiar), urmrete realizarea obiectivelor politicii
economice i sociale a statului. Luarea n discuie a sistemului fiscal
este important i necesar, ntruct din modul n care acesta este
construit i funcioneaz se pot desprinde concluzii referitoare la
presiunea fiscal, politica fiscal i eficiena implicrii puterii publice
n viaa economic i social a unei ri.

9.1. Aspecte generale privind sistemul fiscal

Sistemul fiscal reprezint un sistem complex, alctuit dintr-o
diversitate de elemente, care interacioneaz i care influeneaz
276
structura i comportamentul sistemului, contribuind la realizarea
obiectivelor sale.

9.1.1. Conceptul de sistem fiscal

Exist cel puin dou abordri ale conceptului de sistem fiscal,
iar n cadrul fiecreia se ncadreaz mai multe definiii aparinnd
unor autori diveri, economiti sau juriti. Corespunztor primei
abordri (mai restrns), sistemul fiscal este vzut ca totalitatea
impozitelor dintr-un stat. Cea de-a doua abordare (extins) l definete
prin prisma elementelor componente i a relaiilor dintre elementele
care formeaz acest sistem. Conform celei de a doua abordri,
sistemul fiscal se definete ca ansamblul de concepte, principii,
metode, procese cu privire la o mulime de elemente (materie
impozabil, cote, subieci fiscali), ntre care se manifest relaii
care apar ca urmare a proiectrii, legiferrii, aezrii i perceperii
impozitelor i care sunt gestionate conform legislaiei fiscale n
scopul realizrii obiectivelor sistemului
10
.
n literatura economic se ntlnesc i alte definiii ale sistemului
fiscal, dintre care mai redm: Ansamblul de principii, tehnici i
proceduri circumscrise unei abordri conceptuale unitare i viznd o
diversitate de elemente (materie impozabil, cote, subieci fiscali etc.)
ntre care se manifest relaii generate n procesul elaborrii,
legiferrii, aezrii i perceperii impozitelor i care sunt gestionate
conform legislaiei fiscale n scopul realizrii obiectivelor sistemului,
obiective derivate din finalitile funcionrii statelor, a economiei
publice n ansamblu
11
.
Indiferent de natura lor (economic, social, tehnic), toate ele-
mentele sistemului fiscal sunt reglementate juridic, asigurnd preluarea
reglementat a unor pri din produsul intern brut, de ctre stat, n
procesul redistribuirii i consumului.
Sistemul fiscal este un sistem deschis, deoarece, pe de o parte,
mediul economico-social acioneaz asupra sa, modificndu-l sau

10
Carmen Corduneanu, Sistemul fiscal n tiina finanelor,
Ed. Codecs, 1998, pag. 22.
11
Gheorghe Manolescu, Daniela Costache, Fiscalitate, Editura Ecologic,
Bucureti, pag. 17.
277
orientndu-l, iar pe de alt parte, sistemul fiscal acioneaz asupra
mediului, n mod direct sau indirect.
Fiecare stat i-a adoptat propriul sistem fiscal, mai mult sau mai
puin perfecionat, n strns legtur cu gradul de dezvoltare
economic, social i militar. n msura n care statul suveran din
punct de vedere politic i poate exercita o putere fiscal absolut pe
teritoriul su, se poate vorbi de suveranitate fiscal. Pentru ca un
sistem fiscal s dispun de autonomie fiscal complet (suveranitate
fiscal), este necesar ca acesta s ntruneasc urmtoarele cerine:
- exclusivitatea aplicrii (o expresie a principiului teritorialitii),
care presupune faptul c se aplic ntr-un teritoriu geografic determinat,
fiind unicul colector al resurselor fiscale pentru un buget sau sistem
unitar de bugete;
- autonomia tehnic se refer la necesitatea ca sistemul fiscal s
fie complet, adic s conin toate regulile de aezare, lichidare i
ncasare a impozitelor, astfel nct s fie posibil punerea sa n aplicare.
Astfel, suveranitatea fiscal nseamn ca fiecare stat suveran s
aib libertatea deplin n alegerea sistemului fiscal pe care s-l promoveze,
n definirea impozitelor care l compun, n stabilirea contribuabililor, n
stabilirea ariei masei impozabile, n dimensionarea cotei de impunere,
n fixarea termenelor de plat, n acordarea de faciliti fiscale, n
sancionarea abaterilor de la prevederile legilor fiscale, n soluionarea
litigiilor dintre administraia fiscal i contribuabili etc. Totodat,
suveranitatea fiscal implic faptul c niciun alt stat, nicio organizaie
sau niciun organism internaional nu are dreptul de a emite reglementri
fiscale sau de a institui impozite n interiorul statului n cauz.

9.1.2. Evoluia sistemelor fiscale

Evoluia i caracteristicile sistemelor fiscale reprezint o reflectare
a structurilor social-economice, a curentelor ideologice i politice,
precum i a avansrii n cunoatere prin cercetarea tiinific eco-
nomic. Delimitarea unor etape n evoluia sistemelor fiscale reprezint
un demers destul de dificil, avnd n vedere, pe de o parte, vechimea
perceperii impozitelor, iar pe de alt parte, lipsa unor informaii
coerente i ancorate n perioade mai vechi. Cunoaterea etapelor
278
parcurse de evoluia sistemelor fiscale permite nelegerea prezentului,
prefigurarea viitorului i, mai ales, ocolirea erorilor trecutului.
De-a lungul istoriei, sistemele fiscale au urmrit, n principal,
obiective ca:
- acoperirea necesarului n cretere de resurse financiare publice
ale statului;
- simplificarea i nlesnirea muncii de colectare i eviden a
impozitelor;
- consimirea la plata impozitelor.
Evoluia sistemelor fiscale este prezentat etapizat n literatura
de specialitate, astfel:
a) Etapa antic n care are loc formarea sistemelor fiscale,
prin introducerea treptat a impozitelor. n acea perioad, sistemele
fiscale n curs de constituire erau mai mult sau mai puin evoluate,
necesarul de resurse fiind n strns legtur cu capacitatea de
meninere a ordinii interne, de aprare a frontierelor sau cu un
eventual caracter expansionist al politicii externe. Principalele
caracteristici ale sistemelor fiscale erau:
- stabilirea i repartizarea arbitrar a obligaiilor fiscale, care
erau specifice fiecrei entiti organizatorice;
- preponderena impozitelor de repartiie;
- neregularitatea perceperii impozitelor;
- inegalitatea cetenilor n faa impozitelor.
b) Etapa veche sau a Evului Mediu nainteaz n timp spre
sfritul secolului al XVI-lea, fr s nregistreze evoluii spectacu-
loase ale sistemelor fiscale. Principalele caracteristici erau:
- trecerea de la impozitele de repartiie la cele de tip real, stabilite
dup criterii empirice;
- ncercri frecvente pentru generalizarea impunerii la nivelul
societii, astfel c impozitele nu au mai fost stabilite dup bunul plac
al conductorilor de colectiviti, ci prin lege;
- meninerea de privilegii fiscale pentru unele categorii de ceteni
(n general, dintre cei avui).
c) Etapa liberal este cuprins ntre secolul al XVI-lea i secolul
al XIX-lea, perioad n care asupra sistemelor fiscale i-au pus
amprenta relaiile de tip capitalist. Caracteristicile acestora s-au modi-
ficat substanial, fiind strns legate de obiectivele urmrite:
279
- procurarea resurselor fiscale ale statului s se realizeze astfel
nct s nu fie afectate procesele de acumulare i consolidare a capitalului;
- eliminarea inechitilor fiscale care dinuiser n sistemele
fiscale anterioare.
Aceasta este etapa n care Adam Smith formuleaz principiile
(clasice) ale impozitrii:
- echitatea fiscal aezarea impozitelor conform capacitii de
plat a contribuabilului;
- certitudinea impunerii termenul de plat a impozitelor s fie
cert, pentru ca att pltitorul s cunoasc dinainte obligaia sa fiscal,
ct i guvernul s tie pe ce venituri poate conta;
- randamentul impozitului costurile de administrare a impo-
zitelor s fie ct mai reduse, comparativ cu venitul fiscal procurat;
- comoditatea perceperii mijloacele, termenele i locul de
plat s-i convin pltitorului.
d) Etapa modern ncepe odat cu a doua faz a revoluiei
industriale, dup anul 1870, continundu-se procesul de modernizare a
sistemelor fiscale, prin:
- adoptarea de noi procedee de aezare i calcul al impozitelor (de
la stabilirea impozitelor dup indicii exterioare la evaluarea direct);
- creterea randamentului fiscal;
- trecerea de la impozite analitice (viznd doar un element
determinant al contribuabilului: un gen de venit, un act, o muaie) la
impozite sintetice (stabilite n funcie de o mrime economic apre-
ciat n totalitatea sa, aparinnd contribuabilului: venit, cifr de
afaceri, patrimoniu).

9.1.3. Clasificarea sistemelor fiscale

Dup cel de-al doilea rzboi mondial, se delimiteaz, treptat,
patru categorii de sisteme fiscale:
- sisteme fiscale ale economiilor subdezvoltate caracterizate
printr-o putere contributiv redus, preponderena impozitelor indirecte
i posibiliti reduse de administrare a impozitelor;
- sisteme fiscale ale rilor dezvoltate caracterizate prin
extinderea contribuabililor mijlocii, diversificarea sursei de venituri,
distribuia mai echitabil a sarcinii fiscale, specializarea aparatului
fiscal i creterea relativ a impozitelor pe venituri;
280
- sisteme fiscale ale economiilor superdezvoltate constituite
dup anii 80, caracterizate printr-o putere contributiv mai mare
(generat de creterea veniturilor), personalizarea accentuat a impo-
zitelor, creterea randamentului fiscal (printr-un control mai drastic i
mai eficient al administraiilor fiscale i prin reducerea evaziunii
fiscale), utilizarea politicii fiscale n politica de supraveghere a
activitii economice;
- sisteme fiscale ale economiilor n tranziie caracterizate prin
existena unor constrngeri, interne i externe, cum sunt: nivel sczut al
veniturilor, reflectat ntr-o capacitate contributiv redus, extinderea
facilitilor fiscale, accentuarea presiunii fiscale, apariia i creterea
evaziunii fiscale, adoptarea unor msuri repetate de reform fiscal.
La evaluarea calitii i performanelor sistemelor fiscale, acestea
trebuie analizate prin prisma ndeplinirii unor cerine, cum sunt:
- distribuia echitabil a sarcinii fiscale;
- alegerea impozitelor s perturbe ct mai puin posibil meca-
nismul de luare a deciziilor economice;
- asigurarea stabilitii sistemului fiscal, n ceea ce privete
structura i nivelul impozitelor;
- utilizarea instrumentelor fiscale n scopuri economice s nu
produc inechiti ale sistemului fiscal;
- costurile de administrare a impozitelor s fie la un nivel care s
nu afecteze realizarea obiectivelor de politic fiscal;
- structura impozitelor s permit utilizarea politicii fiscale
pentru obiectivele stabilizrii i creterii economice;
- asigurarea transparenei fiscale, pentru a permite adoptarea
deciziilor de politic fiscal adecvate i a facilita dezbaterile pe acest
subiect etc.
n evoluia lor, dar i n viziunea specialitilor n domeniu,
sistemele fiscale au cunoscut numeroase configuraii, ceea ce permite
clasificarea lor dup criterii diverse. Important este gsirea unor
elemente de referin, n funcie de care s se analizeze spaial i
temporal evoluia sistemelor fiscale ale unor ri cu structuri
economico-sociale asemntoare.
Corespunztor coninutului lor, sistemele fiscale se pot grupa
astfel
12
:

12
Carmen Corduneanu, op. cit., pag. 67-70.
281
- sisteme fiscale de concepie utopic;
- sisteme fiscale bazate pe concepii funcionale;
- sisteme fiscale teoretico-proiective.
a) n prima categorie se includ diverse propuneri de sisteme
fiscale, neconcretizate practic i care propun un impozit unic (sau un
sistem cuprinznd un impozit dominant), aezat (preponderent) pe una
dintre urmtoarele baze de impozitare: produsul net al pmntului,
capitalul, persoana, venitul, cheltuiala, energia electric. Dei n practic
funcioneaz sisteme fiscale bazate pe o impozitare dominant pe venit
(fiscalitatea scandinav i cea american), impozitul unic este considerat
drept o utopie. Cele mai frecvente critici arat c nlocuirea mai multor
impozite cu unul singur nu numai c nu conduce la reducerea presiunii
fiscale, ci presupune alegerea unui nivel de impozitare foarte ridicat,
pentru a acoperi un nivel al veniturilor publice comparabil cu cel
rezultat din simplificarea n acest mod a sistemului fiscal.
b) Clasificarea sistemelor fiscale n funcie de concepiile
funcionale are n vedere caracteristicile acestora cu privire la: natura
impozitelor predominante i intensitatea presiunii fiscale. Astfel,
corespunztor impozitelor predominante, se pot delimita:
- sisteme fiscale n care predomin impozitele directe;
- sisteme fiscale n care predomin impozitele indirecte;
- sisteme fiscale cu predominan complex. Astfel, sistemul
fiscal din ara noastr poate fi considerat ca fiind cu predominan
complex, ntruct se sprijin pe trei piloni TVA, impozitul pe
profit i impozitul pe venit, dup cum apreciaz specialiti n domeniu
(academicianul IulianVcrel);
- sisteme fiscale n care predomin impozitele generale
specifice rilor n care exist un aparat fiscal i o contabilitate foarte
bine organizate. Este cazul rilor ale cror sisteme fiscale se bazeaz
pe: impozitul pe venit, care este un impozitul de tip general aplicat
ansamblului veniturilor contribuabilului; impozit pe cifra de afaceri
i/sau TVA, care sunt tot impozite de tip general aplicate consumului;
- sisteme fiscale n care predomin impozitele particulare sunt
caracteristice structurilor economice (i, implicit, fiscale) neevoluate,
n care impozitele sunt aezate pe anumite categorii de venituri (sub
form indiciar sau forfetar), i actualelor ri subdezvoltate, n care
impozitele directe sunt aezate asupra ctorva venituri neimportante,
282
iar cele indirecte asupra anumitor produse destinate consumului intern
sau exportului.
Dup intensitatea presiunii fiscale, se disting:
- sisteme fiscale grele caracterizate prin ponderi mari ale veni-
turilor fiscale n cadrul resurselor financiare publice i prin rate ridicate
ale gradului de fiscalitate;
- sisteme fiscale uoare ponderi foarte reduse ale veniturilor
fiscale n PIB.
c) Pentru ca sistemul fiscal s rspund ct mai bine cerinelor
dezvoltrii economico-sociale, se elaboreaz o seam de lucrri
teoretice i proiecte guvernamentale n care se configureaz viitoarea
structur a sistemului fiscal. Scopul acestor abordri teoretice este de a
proiecta structuri fiscale care s asigure: dispersia mai echitabil a
sarcinii fiscale n societate, reducerea disfuncionalitilor sistemului
fiscal, eliminarea riscului de opoziie la plata impozitelor, n condiiile
asigurrii necesarului de resurse financiare publice ale statului.

9.2. Structura aparatului fiscal

Funcionarea impozitului presupune existena unor structuri
adecvate ale sistemului fiscal, caracterizate printr-un ansamblu de
instrumente fiscale i printr-un ansamblu de instituii centrale i
teritoriale, cu competene generale i speciale, prin care se aplic
politica fiscal i se gestioneaz relaiile fiscale.

9.2.1. Arhitectura i participanii sistemului fiscal

Arhitectura sistemului fiscal evideniaz funcionalitatea acestuia,
caracterizat prin structur, comportament i reglare.
Structura reflect ordinea, relativ stabil, a relaiilor dintre
elementele sistemului fiscal, funcionarea sistemului depinznd de
calitatea acestor structuri. Decidentul fiscal relaioneaz diferite com-
ponente specifice sistemului fiscal, instituind impozite i taxe a cror
aplicare respect anumite principii i reguli.
Comportamentul sistemului fiscal reprezint modul de acionare a
sistemului fiscal asupra economiei i de adaptare a acestuia la evoluia
economiei, fiind rezultatul deciziilor de conducere a sistemului.
283
Comportamentul sistemului fiscal, stabilitatea i evoluia sa se asigur
prin intermediul politicii fiscale, care ofer baza financiar pentru
exercitarea autoritii decizionale a statului i totodat concretizeaz i
activeaz mecanismele de reglare ale sistemului fiscal.
Mecanismele de reglare ale sistemului fiscal se realizeaz prin
dou forme: (1) acomodarea nivelului fluxurilor fiscale reale la valorile
prestabilite, utilizndu-se instrumente de reglare, precum i informaii
adecvate; (2) asigurarea parametrilor structurali i funcionali ai
sistemului fiscal astfel nct acesta s corespund strategiei de politic
fiscal pe termen lung, ceea ce necesit decizii de natur legislativ,
instituional, organizatoric i instrumental.
n cadrul structurilor sistemului fiscal acioneaz, n mod activ
sau pasiv, mai muli participani. Corespunztor funciilor pe care le
ndeplinesc, se pot delimita trei categorii de actori ai sistemului fiscal:
cei dotai cu putere de decizie, cei care au competene de administrare
fiscal i de reglementare a litigiilor, contribuabilii.
a) Participanii cu putere de decizie politic privind im-
pozitele. Conform Constituiei Romniei, deciziile pe probleme de
drept fiscal revin Parlamentului i se concretizeaz n dispoziii
(reglementri) care sunt nscrise fie n legea finanelor publice i legea
anual a bugetului de stat, fie n legi fiscale generale Legea privind
Codul fiscal.
Dei msurile fiscale sunt votate de Parlament, iniiativa pro-
iectelor de legi fiscale i a deciziei fiscale revine Guvernului, datorit
tehnicitii impozitului i faptului c reprezint un subiect destul de
sensibil. n consecin, guvernul are de cele mai multe ori rolul esenial
n luarea deciziei fiscale, el fiind, n majoritatea cazurilor, la originea
textelor de legi fiscale naintate spre aprobare Parlamentului.
n ceea ce privete bugetele locale, proiectele acestora se
ntocmesc de ctre primar sau preedintele consiliului judeean, care le
supune spre aprobare consiliului local, dup cum se prevede n Legea
administraiei publice locale. Metodologia de elaborare a bugetelor
locale, ca i a bugetelor instituiilor publice, se stabilete de ctre
Ministerul Finanelor Publice.
b) Participanii care au competene de administrare fiscal
i de reglementare a litigiilor. n mod tradiional, responsabilitatea
gestiunii fondurilor publice revine Ministerului Finanelor Publice, ceea
284
ce confer acestuia un rol dominant n viaa politic i administrativ.
Prerogativele care aparin acestui minister se refer, n principal, la
poziia sa privilegiat n procesul deciziei fiscale i bugetare, precum i
la competena cvasiexclusiv asupra gestiunii financiare de ansamblu a
statului. Dei Guvernul este nsrcinat cu elaborarea bugetului de stat,
bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale,
precum i a conturilor speciale de execuie a acestora, potrivit preve-
derilor Legii finanelor publice nr. 500/2002, Ministerul Finanelor
Publice este cel care ia msurile necesare pentru asigurarea echilibrului
bugetar i aplicarea politicii financiare a statului, cheltuirea cu eficien
a resurselor financiare. De asemenea, Ministerului Finanelor Publice i
revine sarcina de a ntocmi bugetele menionate anterior, pe baza
propunerilor ordonatorilor principali de credite.
c) Contribuabilii. Acetia formeaz un ansamblu foarte eterogen
de participani, n cadrul cruia unele categorii dovedesc un bun civism
fiscal, iar altele sunt nclinate spre un comportament antifiscal (ntruct
se sustrag de la plata unor impozite).
Gradul de civism fiscal depinde n mare msur de sensibilitatea
contribuabilului la impozite. ntruct impozitele indirecte sunt incluse
n preul sau tariful mrfurilor i serviciilor, contribuabilii nu
contientizeaz plata acestora. n schimb, n ce privete impozitele
directe, caracterizate printr-o transparen ridicat, plata lor este pe
deplin contientizat de ctre contribuabili.

9.2.2. Structura administrativ a aparatului fiscal

Activitile referitoare la gestionarea creanelor fiscale sunt nde-
plinite de un ansamblu de structuri instituionale ale cror competene
i rspunderi sunt stabilite de legislaia din fiecare ar.
Aparatul fiscal cuprinde un ansamblu de organe fiscale i de
control aparinnd statului, crora le revin atribuii legate de realizarea
impunerii, urmrirea i perceperea impozitelor i taxelor, precum i de
asigurarea controlului privind respectarea legislaiei n domeniu.
Activitatea fiscal n ansamblul su este constituit din patru
categorii de activiti independente: (1) pregtirea i iniierea regle-
mentrilor legislaiei fiscale; (2) executarea i ndrumarea metodologic
a activitii fiscale; (3) urmrirea i controlul respectrii legislaiei i
285
al ndeplinirii obligaiilor fiscale; (4) perceperea propriu-zis a obli-
gaiilor fiscale i evidenierea lor n conturile bugetare.
Toate aceste activiti se afl ntr-o conexiune, formnd un tot
unitar, iar organele care le ndeplinesc trebuie privite ca pri com-
ponente ale aparatului fiscal. Astfel, pregtirea i iniierea legislativ,
precum i ndrumarea metodologic, avnd caracter fiscal general,
revin organelor centrale. Activitile de percepere propriu-zis a
impozitelor i de control al respectrii dispoziiilor legale au un rol
mai activ n impulsionarea ncasrii veniturilor fiscale la buget.
Realizarea scopului final al activitilor fiscale - de percepere a
impozitelor i taxelor este condiionat de caracteristicile legislaiei,
pregtirea personalului din sistem, de calitatea i exigena controlului,
de operativitatea i complexitatea furnizrii informaiilor.
Coordonarea unitar a tuturor activitilor fiscale revine
Ministerului Finanelor Publice, care cuprinde n structura sa organe
centrale i teritoriale din domeniul fiscal.
Aparatul central al Ministerului Finanelor Publice. Acest
minister este organizat i funcioneaz ca organ al administraiei
publice centrale de specialitate i de sintez, care aplic programul
Guvernului n domeniul finanelor publice. Principalele sale atribuii
n domeniul fiscal sunt:
- stabilirea nivelului i structurii prelevrilor fiscale;
- asigurarea msurilor necesare pentru ncasarea veniturilor
bugetare;
- elaborarea actelor cu caracter fiscal;
- coordonarea controlului fiscal asupra subiecilor economici.
Ministerul Finanelor Publice este structurat pe direcii generale,
direcii i servicii, dintre care unele sunt implicate direct n activitile
fiscale. n cadrul atribuiilor ce le revin corespunztor prevederilor
legale, compartimentele funcionale ale Ministerului elaboreaz norme
metodologice, instruciuni i precizri cu privire la modul de aplicare a
actelor normative prin care se instituie obligaiile fiscale. Asemenea
reglementri sunt necesare ori de cte ori apare o nou lege fiscal, din
considerente ca: asigurarea aplicrii corecte i unitare a acesteia;
precizarea obligaiilor i rspunderilor ce revin pltitorilor; explicarea
mai detaliat a implicaiilor incidenei fiecrui impozit n parte.
286
ndrumarea metodologic n domeniul fiscal se realizeaz de
ctre aparatul central al Ministerului Finanelor Publice, prin aciuni
desfurate la sediul organelor fiscale teritoriale i prin consftuirile la
care particip att organele fiscale, ct i reprezentanii pltitorilor.
Principalele compartimente ale Ministerului Finanelor Publice
cu atribuii n domeniul fiscal sunt urmtoarele:
- Direcia general de politic a impozitelor directe i Direcia
general de politic a impozitelor indirecte, n cadrul crora se
elaboreaz actele normative fiscale i reglementrile necesare aplicrii
corecte a acestora, pentru a fi naintate spre aprobare Guvernului i
Parlamentului;
- Direcia general de ndrumare i metodologie n domeniul
perceperii obligaiilor fiscale, care asigur coordonarea unitar i, n
acelai timp, difereniat a realizrii ncasrii efective a impozitelor i
taxelor de ctre organele fiscale teritoriale;
- Direcia general de control financiar, n cadrul creia sunt
compartimente specializate pentru ndrumarea i orientarea meto-
dologic a controlului fiscal;
- Garda financiar, care asigur controlul operativ i inopinat
asupra respectrii legislaiei fiscale, vamale, comerciale de ctre agenii
economici. Controlul efectuat de Garda financiar este orientat
preponderent spre depistarea situaiilor de fraud i criminalitate fiscal;
- Direcia general de soluionare a contestaiilor, de contencios
fiscal, care asigur rezolvarea pe cale administrativ a contestaiilor
contribuabililor;
- Direcia general a Trezoreriei publice, care are atribuii
privind ncasarea veniturilor fiscale i controlul financiar preventiv
asupra ncasrii acestora la termenele stabilite, pe baza unei evidene
stricte pe fiecare pltitor;
- Direcia general a vmilor, care aplic dispoziiile legale
privind perceperea taxelor vamale i a altor venituri cuvenite bugetului
decurgnd din activitatea aparatului vamal de control.
Organele fiscale teritoriale. Structura teritorial a aparatului
fiscal cuprinde compartimente de specialitate din cadrul Direciilor
generale ale finanelor publice la nivel judeean i al municipiului
Bucureti, administraiilor financiare ale municipiilor i sectoarelor
287
municipiului Bucureti, precum i din cadrul circumscripiilor fiscale
la nivelul oraelor i al percepiilor rurale.
Prin activitile lor, aceste organe acoper ntregul teritoriu al
rii, realiznd atribuii cu caracter fiscal n toate localitile. Ca statut
juridic, organele financiare teritoriale sunt instituii ale administraiei
publice cu gestiune proprie. Activitatea lor ca organe financiare mbrac
mai multe forme, ce se difereniaz n funcie de nivelul la care se
desfoar. Activitile de natur fiscal sunt realizate de ctre acestea,
att la sediul propriu, prin compartimentele de resort, ct i la sediul
agenilor economici i al contribuabililor pltitori de impozite i taxe,
prin aciuni de ncasare i control.
Relaiile dintre organele fiscale i contribuabili se realizeaz n
mod diferit. Agenii economici au, n general, obligaia legal de a
calcula singuri prelevrile fiscale i de a vrsa la termenele prevzute
sumele rezultate, ei nefiind supui unei operaiuni de impunere
prealabil din partea aparatului fiscal. La sediul organului fiscal se
realizeaz controlul fiscal pe baza documentelor de raportare lunare,
trimestriale i anuale, pe care agenii economici au obligaia s le
depun. La sediul contribuabilului se realizeaz controlul fiscal pe
baza informaiei contabile sintetice i analitice.
Relaia organelor fiscale cu persoanele fizice prevede obligati-
vitatea acestora din urm de a depune la organele fiscale locale
declaraii de impunere n vederea definitivrii impunerii. Organele de
control fiscal efectueaz verificri prealabile, n scopul stabilirii
exactitii informaiilor din declaraiile depuse, ntocmesc procese-
verbale de impunere i comunic impunerile rmase definitive prin
ntiinri de plat. Pentru persoanele fizice este organizat o eviden
nominal, n care fiecare contribuabil este debitat cu sumele datorate
sub form de impozite i taxe, urmnd a fi creditat pe msura achitrii
obligaiilor fiscale. n ce privete contribuabilii care nu i pltesc la
timp obligaiile fiscale, legea prevede c ei pot fi supui procedurii de
executare silit a creanelor fiscale, care intr n competena aparatului
fiscal al organelor fiscale teritoriale.
n afara aparatului fiscal specializat care desfoar activiti
fiscale la nivel central i teritorial, la perceperea impozitelor i taxelor
mai contribuie, n mod direct sau adiacent, i alte instituii i organe
publice, dintre care menionm:
288
primriile asigur perceperea impozitelor i taxelor locale
care se constituie ca surse importante de venituri ale bugetelor lor.
Aparatul fiscal al Ministerului Finanelor Publice asigur ndrumarea
unitar i coordonarea n cadrul politicii fiscale de ansamblu;
instanele de judecat, tribunalele i judectoriile asigur
peceperea taxelor de timbru referitoare la litigiile i actele impozitate
n acest fel;
notarii publici percep taxe de timbru i de succesiune pentru
diverse activiti i acte ntocmite;
organele de poliie pentru diverse taxe percepute n exercitarea
atribuiilor lor;
alte instituii publice care prin activitatea desfurat antreneaz
perceperea unor venituri bugetare ca: taxe de metrologie, taxe pentru
analize de laborator, taxe pentru protecia mediului etc.

9.2.3. Drepturile partenerilor fiscali

Colaborarea dintre organele fiscale i contribuabili este de
natur s conduc la realizarea ncasrilor fiscale ntr-un anumit grad
fa de prevederile cuprinse n legile bugetare i fiscale. n cadrul
parteneriatului creat, subiecii fiscali dispun de anumite drepturi, care
sunt n msur s contribuie la buna desfurare a fluxurilor fiscale.
A. Drepturile aparatului fiscal
Aparatului fiscal i revin o seam de drepturi privind evaluarea,
stabilirea i ncasarea creanelor fiscale, precum i dreptul de aplicare
a sanciunilor cu caracter pecuniar n cazurile de abatere de la normele
de drept fiscal. Concret, aceste drepturi se refer la:
a) Dreptul la informaii. Administraia fiscal are dreptul de a
cunoate informaiile cuprinse n documentele deinute de contribuabili
sau tere persoane care au legtur cu acestea. Totodat, inspectorilor
fiscali le revine obligaia de a pstra secretul informaiilor i de a le
utiliza pentru verificarea exactitii obligaiilor fiscale ce revin contri-
buabililor. Dreptul de obinere a informaiilor nu trebuie confundat cu
verificarea contabilitii, ci se limiteaz la obinerea unor documente
sau copii ale acestora pentru a efectua confruntarea cu elementele
referitoare la obligaia fiscal.
b) Dreptul de control. Controlul declaraiilor fiscale difer n
funcie de regimul de impunere la care sunt supui contribuabilii:
289
regimul real sau regimul forfetar. n primul caz, se verific docu-
mentele contabile care au stat la baza declaraiilor contribuabililor.
Controlul documentelor i al declaraiilor fiscale constituie principalul
mijloc de verificare pentru majoritatea impozitelor pe venit i pe
actele de consum. n cazul regimului forfetar, se iau n consideraie
documentele din care rezult suma total a ncasrilor sau valoarea
cumprrilor. Dreptul de control al inspectorilor fiscali nu se limiteaz
doar la verificarea informaiilor din documentele contabile i asimilate
acestora, ci include n sfera sa i alte documente i operaiuni care pot
oferi informaii necesare stabilirii exacte a obligaiei fiscale (verificri
n vam, verificri asupra operaiunilor economice desfurate de
contribuabili n spaii proprii, nchiriate sau utilizate fr existena
unor documente legale, i verificri la domiciliul contribuabililor.)
c) Dreptul de evaluare. Inspectorii fiscali au dreptul, n anumite
situaii, de a evalua i aprecia materia impozabil, ceea ce presupune
interpretarea operaiunilor cu caracter economic i valorificarea actelor
care le reflect, pentru a stabili natura real a acestora i impozitul care
trebuie aplicat. Situaiile n care organele fiscale uzeaz de acest drept
pot fi: vnzarea unor imobile, donaii, impozite forfetare pe beneficiile
agricole, sau cnd declaraiile fiscale sunt tardive, ori cnd contri-
buabilul refuz s ofere explicaiile lmuritoare solicitate de fisc.
d) Dreptul de corectare. Ca urmare a evalurii i controlului
materiei impozabile, se poate constata eludarea legislaiei fiscale de
ctre contribuabili, prin declaraii fiscale defectuoase, cu omisiuni cu
sau fr intenie. n aceste cazuri, organele fiscale dispun de dreptul de
a corecta obligaia fiscal prin dou proceduri: (1) din iniiativa
inspectorilor fiscali i (2) procedura contradictorie. Primul procedeu se
aplic n situaiile n care contribuabilii se opun controlului fiscal, sau
se constat deficiene ale declaraiilor fiscale provenite din evidenierea
n contabilitate a operaiunilor economice n mod nereal, omiterea
nregistrrii unor documente existente, constatarea unor erori sau
inexactiti n evidenele contabile.
Contribuabilii au obligaia de a plti suma datorat i dreptul de
a contesta hotrrea inspectorilor fiscali pe cale legal.
Dac apar dezacorduri n interpretarea legislaiei fiscale, chiar n
condiiile respectrii de ctre contribuabili a procedurilor fiscale, se
aplic procedura de corectare contradictorie, care presupune ca, ntr-un
anumit interval de timp, n care poate dispune de consultan din partea
290
inspectorilor fiscali, contribuabilul s-i dea acordul cu privire la
observaiile primite sau s nu rspund la acestea. n cazul formulrii
unor obieciuni de ctre contribuabil, organul fiscal trebuie s-l
ntiineze cu privire la decizia luat respingerea sau acceptarea lor.
Dac persist dezacordurile dintre pri, contribuabilii pot contesta
decizia fiscului.
e) Dreptul de sanciune. Dac organele fiscale constat
nerespectarea procedurii fiscale (ntrzieri n depunerea declaraiilor
fiscale, sustragerea parial sau total de la plata impozitelor, plata cu
ntrziere a obligaiilor fiscale etc.), acestea au dreptul i obligaia de a
aplica sanciuni pecuniare contribuabililor n cauz. n funcie de fapta
svrit, sanciunile mbrac forme diferite: penalizri, amenzi,
majorri, confiscri. Amenzile i penalizrile sunt specifice fiecrui
tip de impozit i faptei sancionate; n general, penalitile nu pot
depi suma total a obligaiei fiscale eludate. Confiscrile se aplic
dac se constat bunuri economice a cror provenien i drept de
proprietate nu pot fi probate cu documente justificative.
f) Dreptul de ncasare. Indiferent de modul de organizare a
ncasrii impozitelor, organele fiscale au dreptul s pretind i s
ncaseze obligaiile fiscale de baz i suplimentare rezultate n urma
controlului, n cadrul termenelor prevzute de lege, pentru fiecare
impozit n parte. Statul are drept de prioritate n ncasarea creanelor
fiscale, cu cteva excepii prevzute de lege (plata drepturilor
salariale, n cazul falimentului, plata cheltuielilor de judecat .a.).
Dreptul de a ncasa obligaiile fiscale de baz i suplimentare se
exercit nu doar n raport cu exigibilitatea fiscal curent, ci i n
cadrul unui anumit interval de timp stabilit prin lege, dup care se
intr n prescripie, astfel c nu se mai poate solicita contribuabililor
plata obligaiei fiscale.
B. Drepturile pltitorilor
Legile fiscale confer i contribuabililor pltitori o seam de
drepturi legate de activitile de verificare i corectare a declaraiilor
fiscale, precum i de actele de constatare ntocmite de inspectorii fiscali.
a) Drepturi legate de operaiunea de control. Dac organul
fiscal solicit verificarea contabilitii sau examinarea mai detaliat a
situaiei fiscale, contribuabilul trebuie anunat, astfel nct pe timpul
verificrii s poat fi asistat de un consultant fiscal. Pentru efectuarea
291
controlului la domiciliul contribuabilului, este necesar aprobarea
prealabil din partea organelor judectoreti.
b) Dreptul de a corecta erorile fiscale. La constatarea unor erori
n contabilitate care au influenat exactitatea declaraiilor fiscale, con-
tribuabilul are dreptul de a evidenia corect operaiunile i de a reflecta
aceste modificri n urmtoarea declaraie fiscal. n eventualitatea
unor sume pltite n plus, se efectueaz compensri doar n cadrul
aceluiai impozit. n cazul unor divergene evideniate prin procedura
corectrii contradictorii, interpretate n favoarea contribuabilului, pl-
titorul poate solicita organelor fiscale ncetarea dreptului de acionare
asupra sa i corectarea corespunztoare a rezultatelor verificrii.
c) Dreptul de contestare. Rezolvarea situaiilor contencioase de
natur fiscal se caracterizeaz prin particularitatea c, mai nti, se
urmeaz calea procedurilor administrative i doar ulterior se recurge la
proceduri juridice. n majoritatea cazurilor, administraia fiscal soluio-
neaz contestaiile contribuabililor prin procedura gratuit sau litigioas
i numai ulterior contribuabilii recurg la instanele civile de judecat.

9.3. Administrarea ncasrii impozitelor

Obligaia fiscal reprezint ndatorirea de a plti ctre bugetul
public impozitele, taxele i contribuiile reglementate de legile fiscale.
Obligaia fiscal are urmtoarele caracteristici: este o obligaie legal,
fiind prevzut n actele normative prin care se instituie prelevrile
fiscale; este o obligaie juridic, ntruct genereaz relaii juridice ntre
subiectul pltitor i stat; mbrac form bneasc.
Obligaia fiscal atrage dup sine o seam de ndatoriri
prealabile ale pltitorilor, privitoare la: autorizarea de ctre organele
competente a oricror activiti permanente sau incidentale genera-
toare de venituri impozabile; declararea de ctre contribuabili, la
termenele legale, a locurilor unde se desfoar activitile respective,
precum i a bncilor unde sunt deschise conturile; declararea corect a
veniturilor realizate i a altor activiti generatoare de obligaii fiscale;
evidenierea veniturilor i cheltuielilor n documentele stabilite legal;
supunerea contribuabilului la controale fiscale, cu asigurarea accesului
la documente i evidene.
292
n virtutea raporturilor juridice care se formeaz ntre pltitor i
stat n baza obligaiei fiscale, statul dispune de o crean fiscal asupra
contribuabilului.
Creana fiscal este dreptul statului de a percepe, prin organe
fiscale, impozite, taxe, contribuii de la persoane fizice i juridice, n
baza unor acte normative. Obligaia fiscal se constat i se individua-
lizaez prin titlul de crean fiscal, care este constatator al drepturilor
i obligaiilor fiscale, este prevzut de lege i are for de titlu
executoriu, putnd fi atacat pe cale administrativ i pe cale juridic.
Instrumentele de impunere au calitatea de titluri de crean
fiscal, fiind executorii, i sunt foarte diverse: declaraii de impunere,
procese-verbale de impunere, deconturi privind impozitele, procese-
verbale de control etc. Prevederile lor trebuie aduse la ndeplinire n
termenul legal de ctre pltitor i de ctre aparatul fiscal.
n funcie de scopul principal n care este ntocmit, titlul de
crean fiscal poate fi: explicit sau implicit. Titlul de crean explicit se
ntocmete de ctre organele fiscale, cele de control sau de ctre pltitor,
exclusiv n scopul constatrii i individualizrii unei prelevri fiscale.
Titlul de crean implicit are n principal alt destinaie (statele de
salarii) i poate fi ntocmit de ctre tere persoane, sau de organul fiscal.
n funcie de concordana n timp a exigibilitii obligaiei fiscale
i producerii faptului generator, care determin evaluarea materiei
impozabile i stabilirea cuantumului monetar al impozitului, n practic
se disting trei sisteme de ncasare:
- sistemul dreptului constatat acioneaz cnd exist un decalaj
temporal ntre cele dou momente, fiind ntlnit n general la
impozitele directe;
- sistemul ncasrii pe loc cnd nu exist un asemenea ecart,
plata avnd loc odat cu producerea faptului generator, constatarea i
evaluarea materiei impozabile i cu determinarea cuantumului impo-
zitului. Acest sistem se practic, n general, la impozitele indirecte;
- sistemul avansurilor prefereniale const n ncasri provizorii,
ealonate n timp, urmate la anumite perioade de calculul, regularizarea
i plata diferenei impozitului. n vederea ncasrii creanelor, n
cuantumul i la termenele legal stabilite, organele fiscale dispun de o
seam de drepturi privind evaluarea i colectarea obligaiilor fiscale.
ncasarea creanelor fiscale presupune realizarea unei activiti
anterioare, i anume aezarea impozitelor, care se realizeaz n trei
293
modaliti: procedura rolurilor nominative, procedura general i
procedura special.
Procedura rolurilor nominative const n ntocmirea de ctre
administraia fiscal a matricei fiscale, pe baza declaraiilor contri-
buabililor sau ale terilor, sub forma registrelor sau a unor supori
informaionali, n care se nregistreaz informaii referitoare la obligaia
fiscal a contribuabilului.
Procedura general const n calcularea i ncasarea direct a
impozitului de ctre administraia fiscal, n momentul producerii
faptului generator, cu eventuale decalaje de timp prevzute de lege.
Avnd n vedere importana pentru buget i ceteni a ncasrii
prelevrilor obligatorii, este de dorit ca lichidarea creanelor fiscale s
aib loc prin intermediul primelor dou proceduri, iar aplicarea
execuiei silite i a procedurilor speciale s fie ct mai redus ca
frecven i valoare.
Procedura special i/sau executarea silit intervin cnd nu s-au
respectat obligaiile legale privind plata impozitelor.
Executarea silit este o msur coercitiv prevzut de legislaia
n vigoare pentru recuperarea creanelor fiscale n cazurile n care
contribuabilii nu i ndeplinesc obligaiile fiscale la termenele i n
cuantumul stabilit. La aceast msur se recurge cnd sunt ndeplinite
cumulativ condiii cum sunt:
- neplata obligaiilor fiscale n termenele legale;
- creana fiscal s fie n termenul de exigibilitate (s nu intre n
perioada de prescripie);
- creana s fie cuprins ntr-un titlu executoriu prin care se
constat i se stabilesc obligaiile fiscale ale contribuabilului;
- ndeplinirea formelor procedurale pentru nceperea i derularea
procedurii silite (aviz de ncasare, somaie).
Procedeele prin care se realizeaz recuperarea creanelor fiscale
prin executarea silit sunt: decontarea bancar executorie, sechestrul
bunurilor imobiliare sau mobiliare, poprirea, vnzarea global.
Decontarea bancar executorie const n virarea sumelor repre-
zentnd creana fiscal restant, din contul bancar al contribuabilului
debitor n contul de venituri al bugetului. Pe baza dispoziiei de
ncasare, emis de Ministerul Finanelor Publice i n care sunt cuprinse
elementele de individualizare a creanei fiscale restante, bncile sunt
294
obligate s vireze din contul contribuabilului debitor, fr acceptul
acestuia, impozitele restante. n cazul insuficienei fondurilor acestuia,
ordinea prevzut de lege este: salarii i alte creane asimilate, sume
datorate asigurrilor sociale, creane fiscale i creane de drept civil.
Bncile au obligaia de a proceda n acest mod, n caz contrar fiind
responsabile de nencasarea creanei i supuse unor amenzi fiscale.
Sechestrul bunurilor imobiliare se aplic n cazurile n care
contribuabilul ru platnic posed bunuri urmribile i cuprinde:
ntiinarea de plat scris, aplicarea sechestrului, valorificarea bunurilor
imobiliare sechestrate i recuperarea creanei restante. n situaiile n
care bunurile nu pot fi valorificate prin vnzare, acestea trec n pro-
prietatea statului, iar creana fiscal se scade din evidena administraiei
fiscale. Sunt exceptate de la executarea silit prin sechestru casele de
locuit folosite efectiv de debitor i familia acestuia, precum i terenul
aferent (pentru protejarea condiiilor de trai ale acestora).
Sechestrul bunurilor mobiliare are loc atunci cnd contribuabilul
debitor nu are alte venituri asupra crora s se instituie popriri.
Recuperarea creanelor fiscale restante prin aceast procedur cuprinde:
ntiinarea de plat, aplicarea sechestrului, valorificarea bunurilor
mobiliare sechestrate i recuperarea creanei restante. Bunurile
mobiliare sechestrate pot fi lsate n pstrarea debitorului sau a unui
custode. Dac obligaia fiscal restant nu este achitat n termenul
legal, se trece la valorificarea bunurilor sechestrate prin vnzare direct,
consignaie, licitaie public. Excepie fac valuta, metalele i pietrele
preioase, care nu pot fi lsate n pstrare i care se valorific prin Banca
Naional a Romniei.
Poprirea se aplic n situaiile n care debitorul dispune de
venituri sau drepturi bneti, care permit recuperarea creanei fiscale
restante ntr-o anumit perioad, i se poate institui asupra: salariilor,
pensiilor, premiilor, veniturilor din vnzri, din nchirieri de locuine.
Procedura cuprinde nfiinarea popririi i ndeplinirea acesteia. n
general, poprirea este realizat de terul poprit, care asigur veniturile
contribuabilului debitor. n funcie de existena titlului de crean n
raport cu momentul declanrii executrii silite, poprirea poate fi
asiguratorie se instituie pe baza execuiei unei creane, naintea
obinerii pe cale judectoreasc a titlului executoriu i executorie
cnd execuia silit se efectueaz pe baza unui titlu executoriu. Poprirea
295
executorie poate fi cu validare (presupune existena unei decizii a
instanei judectoreti) sau fr validare (cnd creana fiscal, conform
legislaiei fiscale, reprezint un titlu executoriu n sine).
Vnzarea global se realizeaz pe baza unei hotrri a instanelor
judectoreti i const n vnzarea ntregului fond comercial aparinnd
contribuabilului debitor, pentru a nu altera valoarea elementelor com-
ponente prin dezmembrare.
Procedurile speciale de stingere a obligaiilor fiscale intervin n
situaii excepionale i constau n: compensarea fiscal, scderea fiscal,
prescripia fiscal i amnistia fiscal.
Compensarea constituie stingerea obligaiei de plat trecute,
curente sau viitoare a unui contribuabil, pe seama sumelor pltite n
plus fa de cuantumul legal sau constatate ulterior c nu sunt datorate,
generate de erori de calcul sau de aplicarea greit a legislaiei fiscale.
Compensarea se realizeaz n situaia n care obligaia fiscal privete
acelai contribuabil, acelai tip de impozit i obiectul compensrii nu a
intrat n prescripie.
Scderea fiscal este aplicabil doar persoanelor fizice, n cazuri
cum sunt: dispariie, deces sau insolvabilitate a contribuabilului debitor.
Procedura prevede obligativitatea organului fiscal de a urmri situaia
contribuabilului pe perioada de prescripie, iar n cazul n care se
constat obinerea de venituri de ctre acesta, are loc reactivarea
creanei fiscale. Scderea definitiv a creanei fiscale se realizeaz doar
dup trecerea termenelor legale de ncasare i intrarea n prescripie.
Prescripia fiscal se instituie n urma constatrii imposibilitii
ncasrii creanei fiscale n cadrul unei anumite perioade, dup
expirarea termenului de plat sau al constituirii titlului de crean. n
cazul persoanelor fizice, orice act nou de executare silit cuprinznd
date certe, ntocmit de ctre organele fiscale, determin ntreruperea
prescripiei. De asemenea, la mplinirea termenului legal de prescripie
survenit de la ultimul act ntocmit, creana fiscal se stinge definitiv,
prin prescripie.
Amnistia fiscal se poate realiza prin acte juridice cu caracter
general sau prin acte juridice individuale. Amnistia fiscal general se
utilizeaz mai rar i cuprinde n sfera sa de inciden anumite categorii
de contribuabili sau anumite tipuri de impozite, fiind rezultatul unor
interese sociale sau politice. Amnistia fiscal individual trebuie s
296
aib o justificare temeinic i se aplic de ctre administraia fiscal
central sau local pentru debite fiscale provenind din amenzi sau
majorri de ntrziere.

1. Cum se definete sistemul fiscal?
2. Care sunt participanii sistemului fiscal ?
3. Cum se clasific sistemele fiscale ?
4. Care sunt participanii cu putere de decizie ai sistemului fiscal ?
5. Care sunt drepturile aparatului fiscal n materie de impunere?
6. Care sunt drepturile pltitorilor n materie de impunere?
7. Ce reprezint creana fiscal?
8. Ce reprezint executarea silit?

1. Care dintre urmtoarele enunuri reprezint cerine de evaluare
a calitii i performanelor sistemelor fiscale?
A) distribuia echitabil a sarcinii fiscale;
B) alegerea impozitelor trebuie astfel realizat nct s
perturbe ct mai puin posibil mecanismul de luare a
deciziilor economice;
C) asigurarea stabilitii sistemului fiscal n ceea ce privete
structura i nivelul impozitelor;
D) pstrarea secretului fiscal n interiorul aparatului fiscal, n
vederea lurii deciziilor potrivite de politic fiscal;
E) utilizarea instrumentelor fiscale n scopuri economice s
nu produc inechiti ale sistemului fiscal;
F) costurile de administrare a impozitelor s fie la un nivel
care s nu afecteze realizarea obiectivelor de politic fiscal;
G) structura impozitelor s permit utilizarea politicii fiscale
pentru obiectivele stabilizrii i creterii economice ;
H) asigurarea transparenei fiscale, pentru a permite adoptarea
deciziilor de politic fiscal adecvate i a facilita dezba-
terile pe acest subiect etc.
Variante de rspuns:
a) A,B,C,D,E,F,H;
b) B,C,D,E,F,G,H;
297
c) A,C,D,E,F,G,H;
d) A,B,C,E,F,G,H;
e) A,B,C,D,E,F,G.
Rspuns: d.
2. Care dintre urmtoarele enunuri nu coincide cu tipurile de
sisteme fiscale delimitate dup cel de-al doilea rzboi mondial?
a) sisteme fiscale ale economiilor subdezvoltate;
b) sisteme fiscale ale rilor dezvoltate;
c) sisteme fiscale ale rilor comuniste;
d) sisteme fiscale ale economiilor superdezvoltate;
e) sisteme fiscale ale economiilor n tranziie.
Rspuns: c.
3. Care dintre urmtoarele enunuri reprezint participani ai sis-
temului fiscal ?
a) participanii care au competene de administrare fiscal i de
reglementare a litigiilor;
b) contribuabilii;
c) participanii cu putere de decizie politic privind impozitele;
d) niciunul dintre rspunsurile de la a-c;
e) toate rspunsurile de la a-c.
Rspuns: e.
4. Care dintre urmtoarele enunuri nu reprezint etape n dez-
voltarea sistemelor fiscale?
a) etapa veche sau a Evului Mediu;
b) etapa liberal;
c) etapa antic;
d) etapa comunist;
e) etapa modern.
Rspuns: d.

298

Capitolul 10. PRELEVRILE FISCALE

10.1. Tipuri de prelevri fiscale
10.2. Impozitele directe
10.3. Dubla impunere juridic internaional
10.4. Impozitele indirecte

Concepte-cheie
- impozit;
- tax;
- contribuie;
- prelevare fiscal;
- impozite directe;
- impozite indirecte.

Corespunztor specialitilor
13
n domeniu, pentru definirea
conceptual a prelevrilor fiscale se propun trei abordri: tehnic-
operaional, monetar i financiar.
Prin prisma tehnic-operaional, prelevrile fiscale reprezint
ansamblul operaiunilor stabilite de stat, n baza puterii sale de decizie
i constrngere, prin care se preiau unele pri din veniturile i averea
persoanelor fizice i juridice, pentru asigurarea resurselor financiare
publice. Corespunztor abordrii monetare, prelevrile obligatorii
formeaz ansamblul ncasrilor realizate prin intermediul mpozitelor,
contribuiilor i taxelor fiscale. Din punct de vedere financiar, pre-
levrile fiscale constituie obligaii pecuniare stabilite prin autoritatea
statului, pentru finanarea global a cheltuielilor publice.

13
Carmen Corduneanu, op. cit., pag. 74.
299
10.1. Tipuri de prelevri fiscale

n categoria prelevrilor fiscale, alturi de impozitele propriu-
zise, se includ i alte prelevri care au anumite trsturi specifice:
taxele cu caracter fiscal i contribuiile.
Cuvntul impozit provine din limba latin, de la impositum, iar
cuvntul tax este de origine greac, taxis. Ca urmare a influenei
celor dou culturi asupra altora, cuvintele originale au evoluat fonetic
i semantic, intrnd n fondul lexical al altor ri.
Taxa ca venit fiscal
*
reprezint plata bneasc, facultativ
(benevol), individual, definitiv i nerambursabil, cu obligaia din
partea instituiilor statului la o contraprestaie direct i imediat ctre
persoana fizic sau juridic pltitoare. n aceast categorie se includ:
taxe administrative, taxe juridice, taxe consulare etc.
Taxele fiscale sunt sinonime conceptual cu impozitele, sunt
stabilite prin lege, au caracter obligatoriu i nu presupun o destinaie
special, urmnd s finaneze bugetul de stat sau bugetele locale.
Spre deosebire de impozite, taxele fiscale se caracterizeaz prin:
- presupun furnizarea, din partea statului, a unei contraprestaii;
- cuantumul lor este legat de nivelul costului furnizrii serviciului
n cauz (chiar dac nu l acoper n totalitate);
- este pltit doar de beneficiarul serviciului public, n momentul
solicitrii sau furnizrii;
- dac la stabilirea cuantumului impozitului se are n vedere
capacitatea contributiv a subiectului, n cazul taxei, cuantumul ei este
identic pentru toi solicitatorii aceluiai serviciu public;
- taxele presupun existena unor instituii publice care presteaz
servicii individualizabile, corespunztor unor cereri individuale specifice.
Contribuiile reprezint prelevri obligatorii, n schimbul crora,
la un moment dat, individul poate primi un serviciu sau un echivalent.

*
Este necesar s se fac deosebirea ntre taxa reprezentnd un venit
fiscal al statului i taxa ncasat de o firm particular pentru serviciile
prestate pltitorului (exemplu: taxa de colarizare pltit unei instituii de
nvmnt superior nu reprezint un venit al statului, ci un venit al agentului
economic n cauz). Despre taxe, n sensul de tarif al unui serviciu public
sau particular , se va vorbi n cadrul disciplinei Preuri i concuren.
300
Astfel, sumele pltite cu titlu de contribuie pentru asigurri sociale de
stat sunt ncasate i administrate de bugetul asigurrilor sociale de stat,
care urmeaz s plteasc o pensie la ndeplinirea, de ctre contri-
buabil, a condiiilor de pensionare; contribuiile pentru sntate ofer
pltitorilor dreptul la anumite servicii publice de sntate; contribuia
pentru ajutorul de omaj este pltit de angajai, dar numai n caz de
omaj (i doar o perioad de timp limitat) individul ncaseaz
indemnizaia respectiv.
Contribuia are caracteristici intermediare n raport cu impozitul i
taxa. Spre deosebire de impozite, ea este prelevat n contrapartida unei
prestaii tangibile, cu caracter specific, pe care statul o acord obli-
gatoriu. Apare astfel, pe lng obligativitatea plii contribuiei instituite
de stat, i obligativitatea din partea acestuia de a acorda contraprestaia.
ntre costul prestaiei i cuantumul contribuiei nu exist o echivalen.
Contribuia se aseamn cu taxele, prin faptul c apare n legtur cu o
prestaie, dar difer de acestea prin lipsa caracterului facultativ. Dei nu
exist o cerere individual expres, exist o utilitate individual pre-
zumtiv, ca parte a unei utiliti colective, pentru care statul decide n ce
msur i prin ce mijloace s o satisfac.
Prelevrile parafiscale sunt percepute n scopul finanrii autonome
a organismelor publice, altele dect administraia central i local a
statului, precum i al finanrii unor organisme private care realizeaz
servicii de natur economic sau social, cu caracter specific, n
avantajul celor obligai la plata acestora. Elementul de compunere
para este de origine neogreac, avnd semnificaii multiple: mult,
puternic, foarte, tare, prea numeros.
Termenii de tax parafiscal sau prelevare parafiscal desemneaz
prelevri obligatorii debugetizate cu caracter specific. Prin debugetizarea
opiunilor bugetare se urmrete optimizarea raportului cost-avantaje
aferent unor aciuni din sfera economico-social, n condiiile n care
statul nu renun complet la supravegherea acestora. Orice reglementare
cu caracter parafiscal trebuie s corespund cadrului legislativ de baz
privind prelevrile obligatorii.
Prelevrile parafiscale pot s apar i s funcioneze n condiiile
ndeplinirii urmtoarelor condiii cumulative:
- existena n societate a unor nevoi care s nu fie finanate n
mod tradiional prin buget;
301
- crearea unor organisme care s satisfac cererea, prin oferta unor
servicii speciale, distincte de cele asigurate de instituiile administraiei
de stat centrale i locale;
- existena unui cadru legal care s permit instituirea acestora;
- crearea tehnicilor de finanare a nevoilor existente n societate,
capabile s asigure oferta de utiliti bine determinate, delimitate de
restul utilitilor publice.
Taxele parafiscale pot avea scop economic dac urmresc
ameliorarea funcionrii pieelor, social contribuind la formarea
profesional n diverse ramuri, promovarea unor aciuni culturale sau
petrecere a timpului liber.
Un aspect deosebit de important care trebuie relevat const n
faptul c, spre deosebire de prelevrile fiscale, care respect principiile
universalitii bugetare, unitii bugetare i neafectrii veniturilor
bugetare, prelevrile parafiscale au o destinaie special: alimenteaz
bugete ale fondurilor speciale aparinnd unor organisme economice,
sociale sau profesionale, fiind aprobate de Parlament odat cu bugetul
de stat sau separat de acesta.

10.2. Impozitele directe

Impozitele directe reprezint contribuii bneti ale celor care
realizeaz venituri sau posed avere, particularizndu-se prin impactul
imediat i direct asupra pltitorului. Ca regul general, impozitele
directe nu se pot repercuta asupra altei persoane.
n decursul timpului, impozitele directe au evoluat odat cu
dezvoltarea economiei, ele stabilindu-se pe diferite obiecte materiale,
genuri de activiti, pe venituri sau pe averi. Indiferent dac este pe
venit sau pe avere, acest tip de impozite are o inciden direct, n
sensul c pltitorul este aceeai persoan cu suportatorul.
Impozitele directe constituie, pe de o parte, forma de impunere
cea mai veche i mai simpl, iar pe de alt parte, forma de impunere
prin care se poate asigura echitatea fiscal. Dei s-au practicat i n
ornduirile precapitaliste, ele s-au diversificat i extins mai mult n
capitalism.
O caracteristic important a impozitelor directe este faptul c
au un cuantum i termen de plat ce pot fi precizate dinainte, astfel c
302
pot fi cunoscute din timp, att de ctre contribuabil, ct i de ctre
organul fiscal. Impozitele aezate pe obiecte materiale i genuri de
activiti (impozitele de tip real) au fost nlocuite, n cea mai mare
parte, cu impozitele stabilite pe diferite venituri - salarii, profit, rent
(care sunt impozite de tip personal).
Deoarece impozitele directe sunt nominative, reglementate n
funcie de mrimea venitului sau a averii i au termene de plat
stabilite i cunoscute anticipat, ele sunt preferabile, din punctul de
vedere al administraiei fiscale, fa de impozitele indirecte.
Impozitele directe prezint urmtoarele avantaje pentru stat:
- constituie venituri sigure pentru buget, fiind cunoscute din
timp, astfel c statul se poate baza pe veniturile procurate pe aceast
cale, la anumite intervale de timp;
- rspund obiectivului de justiie fiscal, deoarece la aezarea lor
se poate ine seama de situaia personal a pltitorului;
- se calculeaz i se percep relativ uor.
Impozitele directe prezint ns i unele dezavantaje:
- nu sunt agreabile pltitorilor;
- recurgerea, n mod precumpnitor, la acest tip de impozite
determin conducerile statelor s devin nepopulare;
- sunt mai permisive n ceea ce privete practicarea evaziunii
fiscale.
Din punctul de vedere al obiectului impozabil, impozitele directe
pot fi pe venit i pe avere.
Impozitele directe pot fi: impozite reale i impozite personale.
Impozitele reale. Impozitele directe reale se caracterizeaz prin
aceea c obiectul impunerii se definete n mod cantitativ. Din
categoria acestor impozite fac parte impozitele pe cldiri, pe pmnt
etc. n general, impozitele reale se stabilesc pe baza unor indicii
exterioare, astfel c sarcina suportat de pltitor nu este echitabil,
neinndu-se seama de capacitatea pltitorului de a realiza venit i de a
plti impozite. Din aceste motive, n prezent se utilizeaz tot mai mult
impozitele personale.
Impozitele reale au fost larg utilizate n perioada capitalismului
ascendent. n primele stadii de dezvoltare a capitalismului, cnd
pmntul reprezenta principalul mijloc de producie, n anumite ri
303
europene a fost introdus impozitul funciar (pe pmnt). Mrimea
acestui impozit se stabilea pe baza unor criterii cum sunt:
- numrul plugurilor utilizate n vederea lucrrii pmntului;
- suprafaa terenurilor cultivate;
- calitatea terenurilor cultivate;
- mrimea arenzii;
- preul pmntului etc.
Utilizarea acestor criterii n calculul cuantumului impozitului
funciar nu permitea stabilirea real i corect a capacitii de plat a
proprietarului funciar, deoarece se aveau n vedere numai unii dintre
factorii care influenau nivelul produciei agricole. De aceea, un pas
important n stabilirea mai aproape de realitate a impozitului funciar
l-a reprezentat introducerea cadastrului.
Cadastrul reprezint att aciunea de descriere a bunurilor funciare
din fiecare localitate, cu precizarea veniturilor pe care le procur, ct i
registrele n care contribuabilii figureaz nscrii cu bunurile lor, n
vederea stabilirii impozitelor directe. Cadastrul este, de fapt, starea
civil a terenurilor i a fost folosit nu numai pentru impozitul funciar
propriu-zis, ci i pentru alte impozite denumite cadastrale.
Impozitele reale se calculeaz i pentru cldiri, n funcie de
destinaia lor (locuine, magazine, birouri etc.). Stabilirea impozitului
pe cldiri a avut la baz anumite criterii, cum sunt:
- numrul i destinaia camerelor;
- suprafaa construit;
- numrul uilor, ferestrelor i al courilor;
- suprafaa curii;
- mrimea chiriei etc.
Utilizarea acestor criterii nu asigura o imagine clar asupra
mrimii obiectului impozabil, iar impunerea era inechitabil.
Pe msura dezvoltrii manufacturilor, fabricilor, comerului i a
altor activiti libere, numrul meteugarilor, fabricanilor, comer-
cianilor i liber-profesionitilor a crescut. Pentru impunerea acestora,
a fost instituit impozitul pe activitile industriale, comerciale i
profesiile libere, al crui cuantum era stabilit n funcie de o seam de
criterii de ordin exterior, ca, de exemplu:
- mrimea localitii n care se desfurau aceste activiti;
- natura ntreprinderii (fabric, atelier, comer cu ridicata, comer
cu amnuntul etc.);
304
- mrimea capitalului;
- numrul lucrtorilor;
- capacitatea de producie;
- fora motrice folosit etc.
O dat cu extinderea relaiilor de credit, a activitii bancare i a
operaiunilor cu hrtii de valoare, s-a introdus impozitul pe capitaluri
bneti. Acest impozit se stabilea fie pe baza sumei dobnzilor pe care
debitorul le pltea pentru capitalul luat cu mprumut, fie n funcie de
volumul dobnzilor pe care creditorul le ncasa pentru capitalul
acordat cu mprumut. Randamentul fiscal al acestui impozit era destul
de sczut, deoarece att debitorul, ct i creditorul nu erau interesai s
informeze corect organele fiscale despre relaiile de credit existente
ntre ei, pentru a se sustrage de la obligaiile de plat.
n prezent, impozitele de tip real se practic pe scar tot mai
redus, meninndu-se n ri n curs de dezvoltare (n special,
exploataiile agricole sunt supuse unor impozite de tip real).
Impozitele personale se definesc prin aceea c, la aezarea lor,
se ine seama i de situaia personal a pltitorului (conteaz nu doar
veniturile i averea, ci i obligaiile personale, familiale etc.). Sub
aspect teoretic, cel mai elocvent exemplu de impozit personal este
impozitul pe venitul global.
n a doua jumtate a secolului al XIX-lea i n primele decenii ale
secolului al XX-lea, n diverse ri s-a trecut pe scar larg de la
impozitele de tip real la cele de tip personal. Spre deosebire de cele
reale, impozitele personale privesc n mod direct persoana contribua-
bilului. nlocuirea impunerii reale cu impunerea personal are diverse
raiuni. Astfel, pe de o parte, muncitorii din perioada capitalismului
ascendent, fiind lipsii de proprieti funciare, cldiri sau capitaluri
mobiliare, nu puteau fi supui la plata impozitelor reale; pe de alt parte,
extinderea impozitelor personale a devenit o necesitate, deoarece impo-
zitele indirecte erau tot mai greu de suportat de cei cu venituri mici.
Drept urmare, s-a recurs la o anumit difereniere a sarcinii
fiscale, n funcie de mrimea veniturilor sau a averii i de situaia per-
sonal a fiecrui pltitor, ceea ce a marcat, de fapt, trecerea la sistemul
impozitelor personale. Impozitele personale se ntlnesc sub forma:
- impozitelor pe venit;
- impozitelor pe avere.
305
n cazul impozitelor pe venit, pltitorul (una i aceeai persoan
cu suportatorul) este persoana fizic sau juridic ce realizeaz venit.
Modul de aezare i percepere a impozitului pe venitul persoanelor
fizice difer de cel pe venitul persoanelor juridice. Astfel, impozitul pe
venit mbrac dou forme principale:
- impozitul pe venitul persoanelor fizice;
- impozitul pe venitul persoanelor juridice.
Impozitul pe venitul persoanelor fizice. La plata acestui impozit
sunt supuse persoanele fizice care au domiciliul sau rezidena ntr-un
anumit stat, precum i persoanele nerezidente care realizeaz venituri
din surse aflate pe teritoriul acelui stat, cu unele excepii prevzute de
lege. De la plata impozitului pe venit sunt scutii, frecvent, suveranii i
familiile regale, diplomaii strini acreditai n ara respectiv (cu
condiia reciprocitii), uneori militarii, instituiile publice i persoanele
fizice care realizeaz venituri sub nivelul minimului neimpozabil.
Obiectul impozabil l reprezint veniturile obinute din industrie,
agricultur, comer, bnci, asigurri, profesii libere etc., de ctre
proprietari, ntreprinztori, mici meteugari, muncitori, funcionari,
liber-profesioniti. Venitul impozabil reprezint suma care rmne
dup ce se efectueaz anumite sczminte din venitul brut, cum sunt:
- cheltuielile de producie;
- sumele prelevate la fondul de amortizare i la cel de rezerv;
- primele de asigurare pltite;
- dobnzile pltite pentru creditele primite;
- cotizaiile la asigurrile de boal, de accidente i omaj, precum
i la casele de pensii;
- pierderile provocate de calamiti naturale .a.
n practica finanelor publice se cunosc dou modaliti principale
de aezare a impozitelor directe n raport cu tratamentul veniturilor:
a) impunerea separat a fiecrui tip de venit realizat din surse i
locuri diferite (impunerea cedular);
b) impunerea global, constnd n cumularea tuturor tipurilor de
venit indiferent de sursa acestora i impunerea lor dup globalizare.
Mai poate exista i o modalitate de impunere mixt, situaie n
care se folosete impunerea global, dar exist i unele venituri care
nu se globalizeaz i se impoziteaz separat.
306
Impunerea separat este mai simpl i uor de realizat, necesitnd
cheltuieli de colectare mai reduse, dar prezint dezavantajul c nu
rspunde cerinei privind echitatea fiscal. Impozitarea global respect
n mai mare msur cerina de echitate fiscal prin impozitarea n
funcie de posibilitile economice concrete ale subiectului impozabil i
prin introducerea deducerilor personale.
Impozitul pe venitul persoanelor juridice (impozitul pe profit).
Pltitorii de impozite persoane juridice sunt societile comerciale de
orice tip, companiile naionale i regiile autonome, adic toate orga-
nizaiile cu scop lucrativ. Impozitul pe venitul persoanelor juridice
mbrac urmtoarele forme:
- impozitul pe profit;
- impozitul pe dividende;
- impozitul pe venituri din vnzarea activelor.
Dintre acestea, impozitul pe profit este cel mai important, avnd
n vedere c profitul este principala form de venit a societilor
comerciale. n sens larg, profitul reprezint diferena dintre veniturile
unui agent economic realizate din activitile pe care le desfoar i
cheltuielile aferente obinerii lor.
Obiectul impunerii este profitul anual impozabil, care este
reprezentat de diferena dintre veniturile obinute de agentul economic
ntr-un an fiscal i cheltuielile deductibile aferente efectuate. Dac
exist i cheltuieli nedeductibile, acestea nu pot fi sczute din venituri,
ci se nsumeaz acestora n vederea determinrii profitului anual
impozabil. Impozitul pe profit se obine prin aplicarea cotei de
impunere asupra bazei de impozitare astfel determinat. Cota de
impunere, n prezent, n Romnia este de 16%.
Impunerea profitului realizat de persoanele juridice este determi-
nat de organizarea acestora ca societi de persoane sau ca societi
de capital.
n cazul societilor de persoane, impunerea veniturilor acestora
se efectueaz frecvent ca n cazul impunerii veniturilor persoanelor
fizice, deoarece este greu de realizat o demarcaie precis ntre averea
fiecreia din persoanele asociate i patrimoniul societii respective. n
cazul societilor de capital, se poate efectua o demarcaie precis ntre
averea personal a acionarilor i patrimoniul societii, iar acionarii
rspund pentru actele i faptele societii numai n limitele prii de
capital pe care o dein.
307
Deoarece profitul obinut de o societate de capital, parial se
repartizeaz acionarilor (sub form de dividende) i parial rmne la
dispoziia societii (pentru constituirea unor fonduri), trebuie delimitate:
- profitul societii nainte de repartizare;
- profitul repartizat acionarilor sub form de dividende;
- profitul rmas la dispoziia societii.
Aceast repartizare a profitului permite luarea n considerare a
mai multor modaliti de impunere a veniturilor realizate de societile
de capital, i anume:
- prima modalitate const n impunerea iniial a profitului total
obinut i apoi, separat, a profitului repartizat acionarilor sub form
de dividende (acest sistem, considerat clasic, se practic n: SUA,
Olanda, Belgia, Luxemburg, Elveia, Suedia);
- a doua modalitate const n aceea c se impun numai divi-
dendele, n timp ce partea de profit lsat la dispoziia societii de
capital este scutit de impozit;
- a treia modalitate presupune numai impunerea prii din profit
care rmne la dispoziia societii de capital, dividendele repartizate
acionarilor nefiind impozitate;
- a patra modalitate presupune impunerea separat, mai nti a
dividendelor repartizate acionarilor i apoi a prii din profit rmase
la dispoziia societii de capital.
n categoria pltitorilor impozitului de profit, potrivit legislaiei n
vigoare, se includ urmtoarele persoane juridice i fizice (contribuabili):
- persoanele juridice romne pentru profitul impozabil obinut
din orice surs, att n Romnia, ct i n strintate; n aceast
categorie de contribuabili se cuprind:
regiile autonome, indiferent de subordonare;
societile comerciale, indiferent de forma de proprietate
i de forma juridic de organizare, inclusiv cele cu participare
de capital strin sau cu capital integral strin;
societile agricole;
organizaiile cooperatiste;
instituiile financiare i de credit;
alte persoane juridice romne;
- persoanele juridice strine care desfoar activiti printr-un
sediu permanent n Romnia, pentru profitul impozabil aferent acelui
308
sediu permanent, cum ar fi: companiile, organizaiile, fundaiile,
trusturile sau alte entiti similare;
- persoanele juridice i fizice strine, atunci cnd particip, n
baza unui contract de asociere, la realizarea de activiti n scopul
obinerii de profit;
- persoanele juridice i fizice romne, partenere ntr-un contract
de asociere, care nu d natere unei persoane juridice, pentru profitul
realizat, caz n care impozitul datorat de persoana fizic se calculeaz,
se reine i se vars de ctre persoana juridic;
- instituiile publice, pentru veniturile extrabugetare obinute din
activiti economice n condiiile legii.
De la plata impozitului pe profit sunt exceptate:
- Trezoreria statului, pentru operaiunile din fondurile publice
derulate prin contul general al Trezoreriei;
- instituiile publice, pentru fondurile publice constituite potrivit
Legii finanelor publice;
- unitile economice fr personalitate juridic ale organizaiilor
de nevztori, de invalizi i ale asociaiilor persoanelor cu handicap;
- persoanele juridice fr scop lucrativ (asociaiile, fundaiile,
cultele religioase, organizaiile sindicale, partidele politice .a.), care
obin venituri din cotizaii, contribuii bneti, donaii, sponsorizri, din
dobnzile i dividendele obinute prin plasarea disponibilitilor
rezultate din asemenea venituri i din alte venituri de aceeai natur;
- fundaiile testamentare;
- cooperativele care funcioneaz ca uniti protejate, special
organizate, potrivit legii;
- instituiile de nvmnt particular acreditate, precum i cele
autorizate provizoriu, potrivit legii, pentru veniturile realizate din
activitatea de nvmnt, cu condiia utilizrii acestora pentru baza
tehnico-material;
- asociaiile de proprietari, constituite ca persoane juridice, pentru
veniturile obinute din activiti economice, care sunt utilizate pentru
mbuntirea confortului i a eficienei cldirilor, pentru ntreinerea i
repararea proprietii comune.
Impozitele pe avere. n funcie de obiectul impunerii, impozitul
pe avere mbrac trei forme principale:
- impozit aspra averii propriu-zise;
309
- impozit asupra circulaiei averii;
- impozit aspra creterii averii.
a) Impozitele asupra averii propriu-zise au ca obiect, n general,
proprietile imobiliare (terenuri, cldiri etc.) i activul net. Acest tip
de impozite se pltete fie din profitul adus de avere, fie din alte
venituri ale contribuabilului. n acest ultim caz, spunem c acesta este
un impozit pe substana averii i se ntlnete rar, din cauz c
determin scderea materiei impozabile, adic a averii respective. O
problem esenial o constituie evaluarea averii. Aceasta poate fi
realizat fie pe baza declaraiei contribuabilului, fie potrivit unor
documente ce atest dobndirea averii, fie conform unor norme fixate
de autoritatea public, fie n baza unei expertize.
Impozitele asupra averii propriu-zise pot fi ntlnite, att ca
impozite stabilite asupra averii, dar pltite din veniturile obinute de pe
urma averii respective, ct i ca impozite instituite pe substana averii.
Cele mai frecvent utilizate impozite asupra averii propriu-zise sunt:
- impozitele pe proprieti imobiliare. Se ntlnesc cel mai
frecvent sub forma impozitelor asupra terenurilor i cldirilor i au ca
baz de impunere, fie valoarea de nlocuire sau valoarea declarat de
proprietar, fie veniturile capitalizate privind bunurile respective.
Cotele de impunere aplicate sunt, n general, sczute;
- impozitul asupra activului net are ca obiect ntreaga avere
mobil i imobil pe care o deine un contribuabil i se aplic diferit.
Astfel, n unele ri (Suedia, Austria, Germania .a.), la plata acestui
impozit sunt supuse att persoanele fizice, ct i cele juridice; n alte ri
(Danemarca, Olanda), acest impozit este pltit numai de persoanele
fizice; exist, de asemenea, unele ri (ntre care Canada) unde impo-
zitul este pltit numai de societile de capital. Pentru calcularea lui se
folosesc fie cote progresive (Suedia, Danemarca, Elveia etc.), fie cote
proporionale (Germania, Austria, Olanda etc.).
b) Impozitul asupra circulaiei averii se pltete ca urmare a
trecerii dreptului de proprietate de la o persoan la alta. Impozitele pe
circulaia averii se instituie n legtur cu trecerea dreptului de
proprietate asupra unor bunuri mobile i imobile de la o persoan la
alta. n aceast categorie se includ:
- impozitul pe succesiuni;
- impozitul pe donaii;
310
- impozitul pe actele de vnzare-cumprare ale unor bunuri imobile;
- impozitul pe titlurile de valoare (aciuni, obligaiuni .a.);
- impozitul pe circulaia capitalurilor i a efectelor comerciale etc.
Dintre impozitele pe circulaia averii, cel mai frecvent ntlnite
sunt: impozitul pe succesiuni, impozitul pe donaii, impozitul pe actele
de vnzare-cumprare.
n cazul impozitului pe succesiuni, obiectul impunerii l constituie
averea primit drept motenire de o persoan fizic. Se stabilete, fie
global, pentru ntreaga avere lsat motenire (n SUA, Australia,
Marea Britanie etc.), fie separat, pentru partea de avere ce revine
fiecrui motenitor (n Germania, Belgia, Frana, Suedia etc.). Se
calculeaz pe baza unor cote progresive, iar nivelul acestora se
difereniaz att n funcie de valoarea averii care face obiectul
succesiunii, ct i n funcie de gradul de rudenie dintre persoana
decedat i motenitorul acesteia. La aceeai valoare a averii lsate
motenire, impozitul este cu att mai mare, cu ct succesorul este rud
mai ndeprtat cu persoana decedat. Acest impozit vizeaz numai
circulaia bunurilor ntre persoanele fizice.
Impozitul pe donaii a fost introdus pentru a preveni ocolirea
plii impozitului pe succesiuni, cnd are loc efectuarea de donaii de
avere n timpul vieii. Obiectul impozitului l constituie averea primit
drept donaie de ctre o persoan i cade n sarcina persoanei ce
primete donaia (care se numete donatar). Se calculeaz pe baza
unor cote progresive al cror nivel este influenat de:
- valoarea averii donate;
- gradul de rudenie dintre donator i donatar;
- momentul i scopul donaiei (uneori).
Impozitul pe actele de vnzare-cumprare ale unor bunuri mo-
bile i imobile se utilizeaz frecvent i cade n sarcina cumprtorilor.
Se calculeaz fie pe baza unor cote proporionale, fie pe baza unor cote
progresive.
c) Impozitul asupra creterii averii (pe sporul de avere) are ca
obiect plusvaloarea imobiliar, ctigul de capital i averea dobndit
n condiii cu totul speciale. Aceste impozite au ca obiect sporul de
valoare pe care l-au nregistrat unele bunuri n cursul unei perioade de
timp. n aceast categorie se includ:
- impozitul pe plusul de valoare imobiliar, care a fost introdus
pentru impunerea sporului de valoare nregistrat de anumite bunuri
311
imobiliare (cldiri, terenuri) n perioada de la cumprare i pn la
vnzare, fr ca proprietarul s fi efectuat o cheltuial n acest scop.
Subiectul impozitului este vnztorul bunurilor imobiliare, iar obiectul
supus impunerii este diferena ntre preul de vnzare i preul de
cumprare al bunului respectiv;
- impozitul pe sporul de avere dobndit n timp de rzboi.
Obiectul impozitului l constituia averea dobndit n timpul sau ca
urmare nemijlocit a rzboiului. Dei se calcula n cote progresive, el
n-a avut un randament ridicat, deoarece existau multiple modaliti de
sustragere de la impunere i se pltea n moneda depreciat de inflaie.
n ceea ce privete impozitele pe avere n Romnia, ele se
ntlnesc att sub forma unor impozite pe averea propriu-zis, ct i
sub forma impozitelor pe circulaia averii. Dintre impozitele pe averea
propriu-zis, mai importante sunt impozitele pe cldiri i pe terenuri.
Impozitul pe cldiri se pltete att de persoanele fizice, ct i
de cele juridice deintoare de cldiri. De la plata acestui impozit se
acord anumite nlesniri. Astfel, sunt scutite de plata impozitului:
- cldirile care sunt considerate monumente istorice, de arhitectur
i arheologie;
- muzeele i casele memoriale (excepie fac spaiile acestora care
sunt folosite n alte scopuri);
- cldirile care, prin destinaie, constituie lcauri de cult, i cele
aparinnd cultelor recunoscute de lege;
- cldirile invalizilor i veteranilor de rzboi.
Pentru persoanele fizice, impozitul pe cldiri se calculeaz prin
aplicarea unei anumite cote procentuale (0,2% n mediul urban i
0,1% n mediul rural) asupra valorii cldirilor. Pentru persoanele
juridice, impozitul se calculeaz prin aplicarea unei anumite cote
(stabilit de consiliul local i cuprins ntre 0,5% i 1%) asupra valorii
de inventar a cldirilor, actualizat conform prevederilor legale.
Valoarea cldirilor aflate n proprietatea persoanelor fizice se
stabilete pe baza criteriilor i a valorilor impozabile prevzute de
lege. Valoarea impozabil pe mp este difereniat n funcie de felul i
destinaia cldirilor, precum i n funcie de dotrile acestora (cu sau
fr instalaii de ap, canalizare, electricitate, nclzire).
Impozitul pe teren se percepe de la persoanele fizice care dein
n proprietate anumite suprafee de teren. Se stabilete n sum fix pe
312
mp de teren, ns nivelul su este difereniat pe categorii de localiti
(municipii, orae, comune), iar n cadrul acestora pe zone.

10.3. Dubla impunere juridic internaional

n condiiile economiei contemporane, circulaia liber a capitalu-
rilor este o realitate, iar numeroase persoane fizice i juridice desfoar
activiti diverse, din care obin venituri sau dein averi n mai multe
ri. Datorit acestei realiti, pentru amplificarea cooperrii economice
i financiare internaionale, a devenit o necesitate ca autoritile publice
competente s procedeze la impunerea veniturilor realizate i a averilor
deinute de persoane fizice i juridice n alte ri dect ara creia i
aparin, astfel nct s se evite dubla impunere fiscal.
Dubla impunere fiscal internaional reprezint supunerea la
impozit a aceleiai materii impozabile i pentru aceeai perioad de
timp, de ctre dou autoriti fiscale din ri diferite.
Dubla impunere fiscal se manifest sub dou forme, i anume:
- ca dubl impunere economic, respectiv supunerea, n cadrul
unei ri, a aceluiai venit sau a aceleiai averi, la mai multe impozite;
- ca dubl impunere juridic, respectiv impunerea aceleiai
materii impozabile, de dou ori, n ri diferite.
Dubla impunere fiscal internaional poate aprea n cazul
impozitelor directe, respectiv al impozitelor pe venit i al celor pe
avere, deoarece pentru mrfurile i serviciile cumprate de cetenii
unei ri din alt ar, ei nu mai pltesc n ara lor impozite indirecte
similare cu cele incluse n preul de cumprare al mrfurilor sau
serviciilor respective.
Apariia dublei impuneri se datoreaz modului n care sunt
aplicate criteriile care stau la baza impunerii veniturilor sau averii. n
practica fiscal internaional, criteriile care stau la baza impunerii
veniturilor sau averii sunt:
- criteriul rezidenei (sau al domiciliului fiscal), potrivit cruia
impunerea veniturilor sau averii se realizeaz de autoritatea fiscal din
ara creia i aparine rezidentul, indiferent dac veniturile sau averea
care fac obiectul impunerii sunt obinute sau se afl pe teritoriul acelei
ri sau n afara acesteia;
313
- criteriul naionalitii, potrivit cruia o ar impune rezidenii
si, care realizeaz venituri sau posed avere din (n) ara respectiv,
indiferent dac acetia locuiesc sau nu n ara lor;
- criteriul originii veniturilor (teritorialitii), potrivit cruia impu-
nerea se efectueaz de ctre organele fiscale din ara pe al crei teritoriu
s-au realizat veniturile sau se afl averea, indiferent de rezidena sau
naionalitatea beneficiarilor de venituri.
Modul n care sunt aplicate criteriile prezentate anterior poate
conduce la apariia dublei impuneri. De exemplu, dac n ara A
impunerea se bazeaz pe criteriul rezidenei, iar n ara B pe criteriul
originii veniturilor, atunci o persoan din prima ar, dac realizeaz
venituri n ara a doua, va trebui s plteasc impozite pe veniturile
sale, att n ara de reziden, ct i n ara de origine a veniturilor.
Efectele negative pe care dubla impunere le are asupra
dezvoltrii relaiilor economice i financiare dintre diferite ri au
determinat gsirea unor soluii pentru nlturarea ei. Dubla impunere
poate fi evitat, fie pe baza unor msuri legislative unilaterale, fie prin
ncheierea unor acorduri bilaterale sau multilaterale ntre diferite ri.
Evitarea dublei impuneri prin msuri legislative unilaterale este mai
dificil de realizat, deoarece fiecare ar este interesat s realizeze
venituri fiscale ct mai mari. Soluia optim pentru evitarea dublei
impuneri o reprezint ncheierea unor convenii bilaterale sau multi-
laterale ntre ri, avnd la baz modelele date publicitii n anii 1963,
1977 i 1994 de ctre Organizaia de Cooperare i Dezvoltare
Economic (O.C.D.E.) i convenia-model O.N.U. din 1981.
Pentru evitarea propriu-zis a dublei impuneri, n practica fiscal
internaional se aplic mai multe metode sau procedee tehnice, cum
sunt:
- metoda scutirii (exonerrii) totale, conform creia veniturile
obinute de rezidentul unei ri ntr-o ar strin i supus impunerii n
acea ar se deduc din venitul impozabil global n ara de reedin;
- metoda scutirii (exonerrii) progresive presupune nsumarea
veniturilor obinute de rezidentul unei ri n strintate cu veniturile
realizate de acesta n ara de reedin, obinndu-se, astfel, venitul
impozabil global. La acest venit, se stabilete cota progresiv cores-
punztoare. Pentru determinarea impozitului, cota stabilit se aplic
doar asupra venitului obinut n ara de reedin;
314
- metoda creditrii (imputrii) obinuite (ordinare) const n
aceea c impozitul pltit rii strine pentru venitul realizat pe
teritoriul acesteia, de ctre rezidentul altei ri, se deduce direct din
impozitul total calculat n ara de reedin. Impozitul pltit n str-
intate se deduce numai pn la limita impozitului intern ce revine la
un venit egal cu cel obinut n strintate;
- metoda creditrii (imputrii) integrale const n aceea c
impozitul pltit n strintate, pentru veniturile realizate acolo, se
deduce integral din impozitele datorate n ara de reedin, inclusiv n
situaiile n care impozitul pltit n strintate este mai mare dect
impozitul intern aferent aceluiai venit.

10.4. Impozitele indirecte

n scopul procurrii resurselor financiare necesare acoperirii
cheltuielilor publice, s-au instituit i impozitele indirecte. Alturi de
impozitele directe, orice ar apeleaz i la cele indirecte, care mbrac
forma impozitelor pe cheltuieli (pe consum). Impozitele indirecte
prezint urmtoarele trsturi specifice:
- se percep la vnzarea mrfurilor i serviciilor prin adugarea
unor cote de impunere la preurile i tarifele acestora;
- se ncaseaz de la toate persoanele care cumpr mrfurile i
serviciile supuse impunerii indirecte, indiferent de veniturile, averea
sau situaia personal a acestora;
- se stabilesc n cote proporionale asupra preului mrfurilor
supuse vnzrii produselor i prestrii serviciilor, sau n sum fix pe
unitatea de msur a acestora;
- au un pronunat caracter regresiv, datorit discrepanei dintre
mrimea veniturilor diferitelor categorii sociale;
- au caracter inechitabil, deoarece nu prevd un venit minim
neimpozabil, nu cuprind anumite faciliti n cazul contribuabililor care
au copii sau persoane n ntreinere i totodat avantajeaz persoanele cu
venituri mari;
- se vireaz la bugetul public de ctre productori, comerciani,
dar sunt suportate de ctre consumatori, fiind incluse n preurile mr-
furilor sau n tarifele serviciilor; n acest sens, exist o neconcordan
315
ntre pltitorul acestora la buget (contribuabilul legal) i suportatorul
lor real (contribuabilul real);
- utilizarea lor, ca i n cazul impozitelor directe, conduce la sc-
derea nivelului de trai al populaiei, deoarece, prin reducerea veniturilor
reale, se diminueaz puterea de cumprare a populaiei;
- mrimea acestora este necunoscut de consumatori, fiind
camuflat n preuri sau tarife;
- manifest o sensibilitate sporit fa de conjunctura economic
(de pild, cnd o economie are o evoluie ascendent, impozitele
indirecte pot avea un randament fiscal ridicat i invers, n situaia de
recesiune economic);
- perceperea lor este comod i reclam un cost de administrare
relativ redus.
Pentru a evidenia coninutul i necesitatea impozitrii indirecte,
se impune compararea diferenelor care exist, din punct de vedere
tiinific, dar i juridic-administrativ, ntre cele dou mari categorii de
impozite, directe i indirecte.
Din punct de vedere tiinific, o prim deosebire reiese din faptul
c, dac n cazul impozitelor directe obiectul acestora l reprezint
existena venitului/averii, n cazul celor indirecte obiectul impunerii l
constituie cheltuiala/consumul venitului/averii.
O a doua diferen ntre cele dou tipuri de impozitare rezid n
incidena i repercusiunea lor, adic n modul n care impozitele l
afecteaz pe suportator. Astfel, impozitele directe au o inciden
direct, n sensul c pltitorul este aceeai persoan cu suportatorul i,
de obicei, sarcina fiscal nu poate fi repercutat asupra altor persoane.
n cazul impozitelor indirecte, incidena este indirect. Acest fapt se
concretizeaz n transmiterea sarcinii fiscale asupra altui contribuabil,
pe care legea nu l prevede n mod expres. Aceast particularitate a
impozitelor indirecte decurge din modul de aezare.
Din punct de vedere juridic-administrativ, se distinge o alt
diferen important ntre cele dou categorii de impozite. Astfel, n
cazul impozitrii directe a venitului sau averii, exist aa-numitul rol
nominativ deschis la administraia fiscal. Acest lucru nu se regsete
ns i la impozitele indirecte, ntruct nu se cunoate dinainte con-
tribuabilul final.
316
Dintre avantajele impozitelor directe, amintim echitatea fiscal
i faptul c asigur statului venituri relativ stabile. Impozitarea direct
are marele dezavantaj al perceperii lente, la mari intervale de timp, a
impozitului. De asemenea, impozitarea direct este vizibil pentru
contribuabili i prezint un randament destul de sczut.
Impozitarea indirect prezint marele avantaj al randamentului
prelevrilor de acest fel, deoarece se impun circulaia, vnzarea,
cumprarea sau consumul. Alte caracteristici care se transpun n
avantaje ale impozitelor indirecte constau n rapiditatea perceperii i n
faptul c sunt mai puin costisitoare dect impozitele directe.
Marele inconvenient al impunerii indirecte l reprezint inechitatea
fiscal, pe de o parte, ca urmare a proporionalitii cotei de impunere,
iar pe de alt parte, faptul c nu ine seama de situaia personal a
pltitorului.
Principalele categorii de impozite indirecte sunt:
- taxele de consumaie;
- taxele vamale;
- monopolurile fiscale;
- taxele de timbru i nregistrare.
Cea mai rspndit form de aezare a impozitelor indirecte o
reprezint taxele de consumaie. Denumirea de taxe provine dintr-o
simpl obinuin, ele fiind veritabile impozite, n sensul c sunt obli-
gatorii, nu presupun o contraprestaie i nu au o destinaie special.
Taxele de consumaie sunt de dou feluri: taxe generale pe
consum taxa pe valoarea adugat i taxe speciale pe consum
aezate numai pe vnzarea anumitor bunuri accizele.
Taxa pe valoarea adugat (TVA). Forma sub care exist, n
prezent, taxa general de consumaie este taxa pe valoarea adugat
(TVA), denumit i impozit unic ncasat fracionat. Se calculeaz
asupra creterii de valoare adugat de fiecare agent economic care
particip la ciclul realizrii unui produs sau la executarea unei lucrri
care intr sub incidena acestui impozit. Pltitori de TVA sunt toi
agenii economici care vnd produse, execut lucrri sau presteaz
servicii. Obiectul impozabil este reprezentat de valoarea bunurilor, a
lucrrilor i a serviciilor, la preurile de facturare. Materia impozabil
este suma global a vnzrii. Suportatorul este consumatorul final.
317
Pentru a determina sumele de plat ctre autoritatea public, orice
agent economic nfiineaz cel puin patru conturi: TVA colectat, TVA
deductibil, TVA de plat, TVA de recuperat.
Prezentm n continuare succint mecanismul prin care se de-
termin TVA datorat bugetului statului. n contul TVA colectate se
nregistreaz TVA ncasat la vnzarea produsului sau lucrrii. n contul
TVA deductibile se nregistreaz TVA pltit la cumprarea de ctre
agentul economic a valorilor materiale, la recepionarea lucrrilor care i
s-au efectuat sau la plata prestaiilor n favoarea sa. TVA deductibil
exprim un drept (o crean) al pltitorului fa de stat. Scznd din
TVA colectat, TVA deductibil, rezult ceea ce are de pltit agentul
economic statului, respectiv TVA de plat. Dac aceast diferen este
negativ, adic TVA colectat este mai mic dect TVA deductibil,
aceasta nseamn c agentul economic are de recuperat de la stat aceast
sum. Se observ c agentul economic nu este afectat de TVA, ntruct
el doar pltete. Suportatorul efectiv este consumatorul final.
n ceea ce privete comerul exterior, nu se pltete TVA pentru
exporturi, iar la importuri exist taxa de compensare. Pentru exporturile
efectuate, statul restituie firmei TVA deductibil (pltit n amonte). n
activitile de export, datorit detaxrii, mrfurile acestea devin mai
competitive prin pre. TVA perceput la import are rolul de a compensa
pierderile la export care apar datorit detaxrii. Dac mrfurile s-ar livra
la intern, ncasrile statului ar crete. De asemenea, prin TVA la
importuri, are loc i o egalizare a anselor pentru firmele naionale n
raport cu cele strine, pentru c, dac nu ar exista TVA de import,
mrfurile externe ar fi mai competitive prin pre dect cele naionale.
TVA prezint o mare elasticitate fa de procesele economice, n
sensul c, dac afacerile se dezvolt, i TVA colectat, respectiv TVA
de plat, vor fi mai mari. Dac vnzrile stagneaz, i cuantumul TVA
va fi mai mic i, n consecin i ncasrile statului. Astfel, TVA, ca
impozit general pe consum, urmeaz mersul economiei.
TVA este un impozit cu randament fiscal ridicat, ns ca orice
impozit indirect este inechitabil. Acest lucru se remarc prin faptul c el
devine regresiv n raport cu creterea veniturilor i nici nu permite
practicarea unui minim neimpozabil. Din acest motiv, TVA afecteaz
mai pronunat persoanele cu venituri mici i pe cele care i consum o
318
mare parte a veniturilor lor pentru cheltuieli de consum (de multe ori
independent de voina lor, fiind vorba de cheltuieli de strict necesitate).
n ara noastr, TVA a fost introdus n anul 1993, din urm-
toarele considerente:
- necesitatea nlocuirii formulei anacronice a fostului impozit pe
circulaia mrfurilor;
- creterea resurselor financiare ale statului;
- armonizarea cu sistemele fiscale din celelalte ri europene.
n prezent, n Romnia, cota normal de TVA este de 19%,
alturi de care funcioneaz i o cot redus.
Accizele
Taxele speciale de consumaie sunt aplicate doar la vnzarea
anumitor produse sau grupe de produse: bunuri considerate de lux,
sau produse pentru care se urmrete reducerea consumului, fie din
considerentul c duneaz sntii (tutun, alcool), fie pentru c
reprezint resurse limitate sau cu grad mare de poluare (carburani). n
prezent, aceste grupe speciale de produse care fac obiectul accizelor
includ:
- alcoolul etilic alimentar, derivatele sale i orice alte buturi
alcoolice;
- produsele petroliere (ca excepie, pcura);
- produsele din tutun;
- alte produse i grupe de produse: cafea, bijuterii (cu excepia
verighetelor), autoturisme, parfumuri, blnuri naturale, articole din
cristal, ape minerale, armele de vntoare i de uz individual.
n alte ri, accizele vizeaz i produse cum sunt:
- vinul, cidrul, berea, apele minerale (Frana);
- tutunul, cafeaua, ceaiul, uleiurile minerale (Germania);
- spirtul, berea, tutunul, uleiurile minerale (Marea Britanie).
Accizele se ncadreaz n grupa impozitelor de ordine, ntruct
scopul lor principal nu este formarea de resurse la dispoziia statului,
ci motivaia de ordin social, prin faptul c pot fi folosite ca prghii
fiscale pentru controlarea consumurilor, n sensul descurajrii acelora
care, spre exemplu, duneaz sntii. Ca i n cazul TVA, suportatorul
este consumatorul final.
319
Acciza se poate calcula n dou moduri, n funcie de cum este
exprimat cota de impunere pentru fiecare produs accizat n parte.
Astfel, cota de impunere poate fi:
- cot fix n lei sau n euro pe unitatea de msur specific (de
exemplu, pe litru, pe gradul de concentraie, pe cifra octanic etc.);
- cot procentual, care se aplic asupra bazei de impozitare.
n prezent, majoritatea accizelor sunt calculate prin mbinarea
celor dou tipuri de cote.
Taxele vamale reprezint impozite indirecte instituite ca urmare a
interveniei statului n comerul internaional. Intervenia statului n
economie se poate realiza pe dou ci: direct i indirect. Pe cale direct,
statul poate interveni, fie prin msuri cantitative asupra importurilor sau
exporturilor (este vorba de contingentri, prohibiii etc.), fie prin
reglementarea schimburilor. Intervenia direct ridic probleme destul
de delicate, deoarece poate perturba relaiile dintre state i poate avea
efecte nefaste asupra raporturilor economice n perioadele urmtoare,
fapt pentru care practica a optat pentru intervenia indirect.
Intervenia indirect se realizeaz prin taxele vamale, adic prin
impozitarea schimburilor internaionale. Obiectul impunerii este
valoarea n vam a produselor care fac obiectul tranzaciei externe.
Cota de impunere, adic nivelul taxei vamale, se prevede prin lege.
Deoarece taxele vamale sunt multiple ca numr, ca mod de
aezare i cu efecte diferite, se impune o clasificare a lor. Multitudinea
taxelor vamale poate fi ordonat dup cel puin patru criterii:
- sensul fluxurilor comerciale;
- modul de fixare;
- modul de percepere a taxei;
- scopul instituirii taxelor vamale.
a) n funcie de sensul fluxurilor comerciale, regsim:
- taxe vamale de import;
- taxe vamale de export;
- taxe vamale de tranzit.
Taxele vamale cu ponderea cea mai mare sunt cele de import, care
se pltesc de ctre importatori odat cu depunerea documentelor ce
atest efectuarea tranzaciei. Aceast tax vamal se adaug la preul de
cumprare, sporind astfel preul la care se vor vinde produsele n
interiorul rii importatoare. n final, taxa va fi suportat de consu-
matorul individual, ca n cazul tuturor impozitelor indirecte.
320
Taxele de export se ntlnesc rar, deoarece statele sunt interesate
n general de ncurajarea exporturilor. Raiunea lor este una fiscal i
se ntlnete n rile care au nevoie stringent de venituri i le pot
obine, n principal, prin taxarea exporturilor (spre exemplu, n rile
care export masiv bogii naturale: minereuri, cafea, cacao etc.). Un
alt scop al acestor taxe vamale poate fi acela al descurajrii exporturilor
de materii prime neprelucrate.
Taxele vamale de tranzit sunt introduse doar cu scop fiscal,
deoarece nu afecteaz nici producia, nici consumul; fiind utilizat
(tranzitat) teritoriul naional, statul impune taxa. n prezent, sunt
practicate n cazuri foarte rare, deoarece statele sunt interesate n
general de tranzitarea teritoriului lor, obinnd diverse beneficii de pe
urma acestei situaii.
b) Dup modul de fixare, taxele vamale pot fi:
- taxe vamale autonome se aplic la importurile din rile cu
care nu exist acorduri privind clauza naiunii celei mai favorizate;
- taxe vamale convenionale au un nivel mai redus dect cele
autonome i se aplic asupra relaiilor comerciale ntre rile care fac
parte din anumite uniuni vamale. Se mai numesc i taxe vamale
prefereniale;
- taxe vamale asimilate sunt temporare, ele fiind introduse cu
ocazia prelurii sistemului vamal al unei alte ri.
c) Dup modul de percepere al taxei, ntlnim:
- taxe vamale ad valorem presupun utilizarea unei cote pro-
centuale care se aplic asupra bazei de impozitare (valoarea n vam).
Acest tip de taxe vamale este cel mai des ntlnit. Utilizarea lor are
avantajul simplitii, dar prezint neajunsul fiscal al variaiei randa-
mentului, ca urmare a modificrilor frecvente ale preurilor pe pieele
mondiale;
- taxe vamale specifice sunt stabilite n sum fix pe unitatea
de msur a bunurilor importate;
- taxe vamale mixte mbin cele dou forme anterioare de taxare.
d) Dup scopul instituirii taxelor vamale, regsim:
- taxe vamale cu scop fiscal au ca principal scop obinerea de
venituri la bugetul statului;
- taxe vamale cu scop protecionist au ca scop principal protejarea
produciei interne a anumitor produse, prin impozitarea accentuat a
celor similare provenite din import;
321
- taxe vamale cu scop preferenial sunt determinate de negocierile
ntre guverne i constau ntr-o reducere reciproc a taxelor vamale;
- taxe de sanciune pot mbrca urmtoarele forme:
taxe anti-dumping (a cror valoare este dat de diferena
dintre preul mondial i preul de dumping practicat);
taxe compensatorii se aplic la produsele importate
care beneficiaz n ara de origine de subvenii ilegale;
taxe de retorsiune se aplic atunci cnd un stat
partener n relaii comerciale i ridic taxele vamale, fr a se
fi czut de comun acord asupra acestui fapt sau fr o con-
sultare reciproc prealabil cu statele partenere.
Aezarea taxelor vamale pornete de la declaraia vamal de
import, care este nsoit de licena ce atest legalitatea tranzaciei,
factura, documentele de transport internaional, certificatul ce atest
originea mrfurilor i alte documente. Baza o reprezint factura,
deoarece pornind de la aceasta se calculeaz valoarea n vam.
Valoarea n vam cuprinde preul extern transformat n moneda
naional la cursul oficial al zilei, la care se adaug cheltuielile de
transport, cheltuielile de asigurare i alte cheltuieli efectuate pentru
transportul mrfii pn la vam.
Asupra acestei valori n vam se aplic taxa vamal. Dup
achitarea acesteia se primete n scris liberul de vam, care atest c
operaia de vmuire s-a ncheiat. Vmuirea se efectueaz de obicei la
punctele vamale de frontier, dar poate avea loc i la vmile de
interior, cu respectarea anumitor condiii privind garantarea efecturii
plii taxelor.
Ansamblul taxelor vamale ale unei ri se constituie n Tariful /
Codul vamal. Tariful vamal stabilete modul concret de aplicare a
taxelor vamale pe fiecare produs n parte. Practic, este reprezentat de o
list vamal care cuprinde toate produsele ce fac obiectul comerului
internaional i conine precizri clare privind modul de percepere a
taxelor vamale.
Pe msura avansrii procesului de aderare a rilor la Uniunea
European, taxele vamale dispar din relaiile comerciale ale tot mai
multor state, corespunztor liberei circulaii a mrfurilor, iar politica
vamal naional devine de domeniul trecutului.

322
Monopolurile fiscale
Prin monopol fiscal se nelege dreptul statului de a produce
i/sau comercializa, n regim de exclusivitate, anumite produse.
Veniturile realizate de stat din monopolurile fiscale sunt re-
prezentate de profitul obinut din activitatea de producie sau
comercializare n regim exclusiv, precum i de taxa cuprins n preul
de vnzare ncasat de la consumatori. Practic, acest impozit (tax)
fixat() asupra preului de vnzare i care se include n preul final al
mrfii se numete monopol fiscal.
Taxele de timbru i nregistrare
Aceste taxe sunt obligatorii numai n cazul n care ceteanul
solicit un serviciu din partea statului. n prezent, exist o multitudine
de astfel de taxe. Taxele judectoreti i notariale sunt printre cele mai
des ntlnite i se pltesc pentru diferite procese i nregistrri nota-
riale. Ca taxe de nregistrare mai funcioneaz diverse tipuri de taxe de
timbru: timbrul literar, cinematografic, teatral, muzical, folcloric i al
artelor plastice, care alimenteaz diferite fonduri publice destinate
susinerii unor activiti din domeniul culturii.
Deosebit de taxele de nregistrare i de timbru mai exist i
diverse tarife (n sensul de taxe fiscale), cum sunt:
- tarifele pentru servicii prestate de Oficiul Naional de Cadastru;
- tarifele pentru servicii prestate de Oficiul de Autorizare i
Control n Turism .a.

1. Care sunt caracteristicile impozitelor, comparativ cu taxele i
contribuiile?
2. Care sunt caracteristicile taxelor, comparativ cu impozitele i
contribuiile?
3. Care sunt caracteristicile contribuiilor, comparativ cu taxele
i impozitele?
4. Care sunt caracteristicile impozitelor directe?
5. Care sunt caracteristicile impozitelor indirecte?
6. Cum se clasific impozitele directe?
7. Cum se clasific impozitele indirecte?
8. Care dintre impozitele directe i indirecte pot ine seama, la
stabilirea lor, de principiul echitii fiscale?
323
1. Care dintre urmtoarele enunuri nu reprezint impozite directe?
a) impozite reale;
b) impozite personale;
c) taxa pe valoarea adugat;
d) impozitul pe venit;
e) impozitul pe profit.
Rspuns: c.
2. Care dintre urmtoarele enunuri nu reprezint impozite indirecte?
a) monopoluri fiscale;
b) accize;
c) taxa pe valoarea adugat;
d) impozitul pe venit;
e) taxe de timbru i nregistrare.
Rspuns: d.
3. Care dintre urmtoarele enunuri reprezint cea mai rspndit
form de aezare a impozitelor indirecte?
a) taxele de consumaie;
b) taxele vamale;
c) impozitul pe venit;
d) impozitul pe profit;
e) impozitul pe salarii.
Rspuns: a.
4. Care dintre urmtoarele impozite rspund cel mai bine princi-
piului de echitate fiscal?
a) impozitele reale;
b) taxele de consumaie;
c) impozitele personale;
d) accizele;
e) taxele vamale.
Rspuns: c.

324

Capitolul 11. TEORII PRIVIND IMPOZITELE

11.1. Justiia social i redistribuirea prin impozite
11.2. Consimirea la plata impozitelor
11.3. Translaia i incidena impozitelor

Concepte-cheie
- justiie social prin impozite (justiie fiscal)
- redistribuirea prin impozite
- translaia impozitelor
- incidena impozitelor
- repercusiunea impozitelor
- contribuabil real
- contribuabil legal

Indiferent dac decidentul public intenioneaz sau nu,
prelevrile fiscale modific repartiia veniturilor n societate. Practic,
ntregul buget influeneaz asupra redistribuirii veniturilor n societate.
Drept urmare, anumite impozite au nceput s fie utilizate n mod
deliberat pentru obinerea unor finaliti de natur social.

11.1. Justiia social i redistribuirea prin impozite

Obiectivele sociale pot fi de natur etic, atunci cnd se
acioneaz n direcia asigurrii justiiei sociale, sau pot viza
corectarea unor comportamente duntoare individului i societii.
Utilizarea politicii fiscale n vederea realizrii unor obiective sociale
constituie un subiect controversat, ntruct decidentul public poate
recurge n acest scop fie la impozit, fie la cheltuieli publice, fie la alte
instrumente instituionale (stabilirea salariului minim, transferuri
sociale, controlul chiriilor .a.).
325
11.1.1. Formele redistribuirii prin impozite

Dup sensul n care se efectueaz, redistribuirea prin interme-
diul fluxurilor fiscal-bugetare poate fi:
- vertical, cnd avuia este direcionat dinspre categoriile
socio/profesionale cu venituri ridicate spre cele cu venituri mai mici;
- orizontal, care const n realocarea unei pri a bogiei
produse, urmrindu-se alte obiective dect acela al reducerii ecartului
dintre nivelul veniturilor (de exemplu, acordarea de alocaii pentru
copii, supraimpozitarea persoanelor necstorite).
Dup modul complex de efectuare, redistribuirea antrenat de
derularea circuitului fiscal-bugetar mbrac diverse forme: redistri-
buirea nonmonetar, prin intermediul cheltuielilor publice;
redistribuirea prin cheltuielile de transfer; redistribuirea fiscal
orizontal; redistribuirea fiscal vertical; impozitul negativ.
a) Redistribuirea nonmonetar prin intermediul cheltuielilor
publice. n general, serviciile publice sunt furnizate gratuit, adic
ele nu sunt pltite de beneficiarii lor, ci de contribuabili n ansamblul
lor. Lista serviciilor publice oferite cu titlu gratuit, precum i
ntinderea acestora difer de la o ar la alta i de la o perioad la alta
(nvmnt primar i secundar, unele servicii de sntate .a.).
Sunt situaii cnd serviciul public este oferit contra unei taxe,
care deseori este inferioar costurilor efectuate pentru producerea lui;
costul redus al acestora poate fi compensat la nivelul furnizorului prin
acordarea unor subvenii.
Indiferent dac finanarea public asigur o gratuitate total sau
parial, rezultatul este acelai: avuia este redistribuit prin contribuia
ansamblului contribuabililor i n beneficiul utilizatorilor. Aceast
redistribuire este considerat orizontal, deoarece ea nu ine cont de
mrimea veniturilor, permind totodat celor cu venituri reduse s
beneficieze de servicii pe care nu i-ar fi putut permite s i le procure
ntr-o economie de pia pur. Redistribuirea nonmonetar este adesea
subiectul dezbaterilor asupra justeii cheltuielilor publice.
b) Redistribuirea prin cheltuielile de transfer. Printre tehnicile
de redistribuire a avuiei se numr i atribuirea direct a unor sume
de bani beneficiarilor. n aceast categorie de cheltuieli publice se
nscriu subveniile i transferurile. Cea mai mare parte a acestor
326
cheltuieli publice asigur o redistribuire orizontal: subveniile acordate
domeniului economic, precum i toate alocaiile personale a cror
acordare nu este condiionat de nivelul veniturilor (cum este alocaia
de stat pentru copii). Unele ajutoare destinate n mod expres celor cu
venituri foarte sczute au, totui, un obiectiv de redistribuire vertical.
c) Redistribuirea fiscal orizontal. Redistribuirea fiscal are o
dimensiune orizontal n situaii diverse:
- impozitarea difereniat a veniturilor de o anumit valoare, n
funcie de situaia familial i numrul persoanelor aflate n
ntreinere. Astfel, n numeroase ri, la venituri egale, familiile cu
copii sunt mai puin impozitate dect celibatarii sau familiile fr
copii. O dispoziie n acest sens a funcionat i n ara noastr, pentru
scurt timp, la nceputul anilor '90, aplicndu-se reducerea cu 20% a
impozitului pe salariu pentru persoanele cu copii; n prezent,
impozitarea veniturilor prevede o seam de deduceri suplimentare,
aplicate la cea personal de baz, corespunztor numrului persoanelor
aflate n ntreinere i situaiei acestora (persoane cu handicap grav,
accentuat i invalizi de gradul I i II);
- acordarea unor reduceri, deduceri sau exonerri la impozitarea
unor activiti economice n scopul ncurajrii lor. Aceste avantaje (nie
fiscale) reprezint o form a redistribuirii orizontale, fiind cunoscute n
literatura de specialitate i sub denumirea de cheltuieli fiscale;
- posibilitatea deducerii din baza impozabil a unor cheltuieli
cum sunt: sumele reprezentnd valoarea dobnzii la creditul contractat
pentru construirea locuinei; cheltuielile de reparaie, ntreinere i
achiziionare a pieselor de schimb pentru autoturisme, motociclete,
biciclete utilizate n scop personal; cheltuielile cu repararea i
ntreinerea locuinei principale sau secundare (efectuate att de ctre
proprietar, ct i de ctre chiria); cheltuielile de instalare, conectare,
reparare i ntreinere ale aparatelor electronice i electrice destinate
locuinei; contribuiile la securitatea social sau la casele de pensii;
primele de asigurare de via, accidente, deces etc.
Pentru autoritile publice, niele fiscale reprezint un mijloc de
a utiliza fiscalitatea n scopuri diverse: favorizarea construciei de
locuine, ncurajarea natalitii, susinerea sectoarelor economice aflate
n dificultate, sprijinirea activitilor productive sau de alt natur n
zone geografice mai puin dezvoltate .a. Multiplicarea excesiv a
327
nielor fiscale oblig la aplicarea unor prelevri cu rate mai nalte de
impozitare asupra altor contribuabili sau activiti, n scopul meninerii
unui anumit nivel al veniturilor publice. Aceast situaie poate fi
perceput ca injust i, n plus, cheltuielile fiscale nu rareori ofer
portie pe care contribuabilii care nu sunt vizai le folosesc pentru a se
sustrage de la plata impozitelor (aa-numita evaziune fiscal legal).
d) Redistribuirea fiscal vertical. Progresivitatea impunerii
este principiul potrivit cruia prevederile fiscale ale contribuabililor
cresc mai rapid dect veniturile obinute.
Problema progresivitii impunerii a generat unele dintre cele mai
vechi i controversate dezbateri n planul politicii fiscale, sub aspectul
realizrii justiiei fiscale. Prerile divergente asupra progresivitii
impozitului nu se opresc la impozitul pe venit, ci se consider c
progresivitatea trebuie s se rsfrng, n urma unor raionamente
riguroase, asupra ansamblului de impozite suportate de contribuabili.
Astfel, rezultatele obinute n numele justiiei fiscale, prin progresi-
vitatea impozitelor directe, plesc n faa caracterului regresiv pe care l
au impozitele indirecte, care, dup cum se tie, afecteaz mai mult
familiile cu venituri mici, dect pe cele cu venituri ridicate.
Progresivitatea impozitului trebuie abordat nu doar din unghiul
justiiei fiscale, ci i din cel al eficacitii, ntruct un impozit prea
mare distruge baza de impozitare (trop d'impt tue l'impt- cum se
sugereaz i prin Curba Laffer).
e) Impozitul negativ. Redistribuirea vertical se efectueaz, n
prezent, n cea mai mare parte prin fiscalitate. Unii autori
14
consider
necesar s se schimbe aceast situaie. Propunerea lor const n a
garanta fiecrui cetean un venit minim, sub forma unei alocaii
regresive, care s se adauge la veniturile existente, atunci cnd
acestea se situeaz sub o limit antefixat. Acest sistem este adesea
denumit impozit negativ. Alocaia acordat sub forma impozitului
negativ nu trebuie s incite beneficiarii la lenevie, ci numai s le
asigure subzistena. n acest fel, venitul minim garantat reprezint att
punctul critic de atribuire a alocaiei, ct i pragul dincolo de care se
poate percepe impozitul. Ideea impozitului negativ a aprut n S.U.A.,

14
Lionel Stolru, Vaincre la pauvret dans les pays riches,
Champs, Flammarion, Paris, 1977.
328
n timpul administraiei Nixon, fiind susinut de personaliti cu
orientri economice diferite: J. Tobin, J.K.Galbraith, P.A.Samuelson,
M. Friedman. Punctul de pornire a fost constatarea conform creia
ineficacitatea politicii sociale n S.U.A. se datoreaz n mare parte
dispersiei i risipei ajutoarelor publice, astfel nct se impunea
nlocuirea lor cu o alocaie global.
Impozitul negativ a constituit sursa de inspiraie pentru instaurarea
n Frana, ncepnd cu anul 1988, a unui venit minim de integrare. El
se deosebete de impozitul negativ prin faptul c acest venit este
mbinat cu o contraprestaie din partea beneficiarului, care trebuie s
participe la programe de integrare. Astfel, conceptul de venit minim de
integrare se distaneaz de cel privind impozitul negativ, prin faptul c
se adaug la redistribuirea fiscal, n loc de a se substitui acesteia.

11.1.2. Redistribuirea realizat prin impozite
vs justiia social

Problema redistribuirii necesit o abordare complex, att din
punctul de vedere al necesitii, ct i din cel al eficienei. Teoria
redistribuirii este combtut cu argumente de ordin practic, de genul
fiecare este ndreptit la roadele eforturilor sale, dar i aprat
pornind de la ideea fundamental c societatea are obligaia de a
asigura membrilor si necesitile de baz ale vieii.
Din punctul de vedere al justiiei sociale, redistribuirea venitului
este o problem de etic, fiind n centrul ateniei practicienilor (care
urmresc n ce msur este posibil realizarea justiiei sociale prin
redistribuire) i filosofilor (care abordeaz redistribuirea ca pe un ideal).
Privite din punctul de vedere al preferinelor etice individuale
ale populaiei, teoriile justiiei pot fi: endogene sau exogene.
Conceptele justiiei bazate pe teoriile exogene se sprijin pe
formularea unor principii fr a lua n seam preferinele etice
individuale ale populaiei respective. Conceptele exogene ale justiiei
consider c justiia trebuie s fie nfptuit prin aciunea unor factori
externi (statul), teorie neacceptat de adepii teoriilor endogene, care
resping orice implicare a unei autoriti din afar pentru a-i impune
punctul de vedere n privina lor.
329
Teoriile justiiei - dintre care amintim: justiia utilitarist, justiia
rawlsian, teoria lui Nozick, teoria lui Foley i Varian, justiia
neblamrii - expun preri i aduc argumente mai mult sau mai puin
apropiate sau contradictorii, nerezolvnd n totalitate problema
justiiei (corectitudinii) distribuirii venitului n societate. Fiecare dintre
acestea are, desigur, meritul unei avansri n cunoatere.
Justiia utilitarist consider c o unitate monetar aflat la o
persoan bogat procur o utilitate mai mic dect o unitate monetar n
posesia unei persoane srace. Dac utilitatea marginal a venitului scade
pe msura creterii venitului, se consider c, prin transferul de venit de
la bogai la sraci, va crete utilitatea total. Adepii utilitarismului
(John Stuart Mill, filozoful englez Jeremy Bentham .a.) consider
legitim intervenia statului n vederea creterii fericirii societii i c
aciunile acestuia sunt corecte n msura n care ele tind s promoveze
fericirea, dar sunt incorecte n msura n care tind s produc inversul
fericirii. Prin fericire se neleg plcerea i absena durerii.
15
.
Justiia rawlsian, formulat de filozoful american John
Rawls
16
, apare ca o alternativ la teoria utilitarist, avansnd
concepia individualist a justiiei sub aspectul ndreptirii
(corectitudinii). Rawls i fundamenteaz teoria privind justiia
distributiv pe dou principii care ar sta la baza alegerii indivizilor:
primul const n dreptul egal la libertate i primeaz fa de cel de-al
doilea - principiul diferenei. Conform acestuia din urm, inegalitile
sociale i economice sunt corecte doar dac au ca rezultat beneficii
compensatoare pentru fiecare individ i, n special, pentru membrii
societii mai puin avantajai.
Astfel, bunstarea social depinde de ameliorarea bunstrii
indivizilor defavorizai care, datorit inegalitii ce funcioneaz n
avantajul lor, primesc mai mult ntr-un sistem inechitabil, dect ar
primi ntr-un sistem echitabil.
Teoria lui Robert Nozick. Conceptul de justiie distributiv ca
ndreptire este abordat mai nuanat de Robert Nozick, care
consider c redistribuirea este un atentat la libertatea individual.

15
John Stuart Mill, Utilitarismul, Editura Alternative, 1994, pag. 18.
16
John Rowls, A Theory of Justice, pag. 14, n: Robert Nozick,
Anarhie, stat i utopie, Editura Humanitas, Bucureti, 1997, pag. 240.
330
n opinia sa, principiile teoriei dreptii, ca ndreptire, nu presupun
activiti de redistribuire. El consider c redistribuirea este ntr-adevr
o problem serioas, care implic violarea drepturilor oamenilor
17
,
catalognd impozitarea ctigurilor provenite din munc drept un gen
de munc forat. Ideea conform creia distribuia este dreapt n
funcie de felul n care s-a produs pornete de la problema proprietii,
sub trei aspecte ale temei justiiei: achiziia iniial a proprietilor;
transferul proprietii de la un individ la altul; corectarea nedreptii
n privina proprietilor.
Teoria lui Duncan Foley i Hal Varian
18
pledeaz pentru o
alocare liber de invidie, astfel nct niciun individ s nu fie invidios
pe patrimoniul altuia. Dac fiecare individ evalueaz patrimoniul tuturor
celorlali n termenii propriilor sale preferine, astfel nct s aprecieze
mai mult patrimoniul propriu comparativ cu patrimoniul celorlali, se
consider c alocarea este just, ntruct nu strnete invidie.
Teoria neblamrii, propus de Andrew Schotter
19
, suine faptul
c un rezultat al unei instituii sociale este justificabil dac niciun
membru al societii nu poate acuza pe oricare altul pentru aciunile
care au condus la rezultatul respectiv.
Inspirndu-se din diversele teorii privind necesitatea i justeea
distribuirii veniturilor n societate, statul modern redistribuie veniturile
i averile cu intensiti diferite de la o ar la alta i de la o etap la
alta, n funcie de conjunctura economic, situaia politic, opiunea
populaiei spre paternalism sau individualism etc. n acest scop,
autoritile publice folosesc fiscalitatea, ndeosebi impozitarea
progresiv, precum i cheltuielile publice (alocaii, subvenii, precum
i furnizarea de bunuri i servicii colective).

17
Robert Nozick, Anarhie, stat i utopie, Editura Humanitas,
Bucureti, pag. 218.
18
Duncan Foley, Resource Allocation and Public Sector, Yale Economic
Essays, Spring 1967; Hal Varian, Equity, Envy and Efficiency, n: Journal of
Economic Theory, 9, 1974, n: Nicolae Hoan, op. cit., pag. 85.

19
Andrew Schotter, Teoria pieei libere, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1996, pag. 119-128.
331
11.1.3. Limitele redistribuirii prin intermediul
impozitelor

n democraiile care proclam libertatea, se disting dou tipuri de
valori: materiale, a cror repartiie ine de legile pieei, i sociale, care
sunt reglementate prin legislaie i fac obiectul drepturilor. Diferenele
de venituri, averi, mod de trai conduc la inegaliti economice, ntruct
bunurile materiale sunt distribuite n mod inegal. Spre deosebire de
bunuri, drepturile sunt distribuite n mod egal tuturor membrilor
societii, fr a se ine seama de merite sau eforturi personale.
Drepturile nu pot fi schimbate contra bani, fiind atribuite tuturor
cetenilor conform acelorai reguli. i totui, alturi de inegalitile
materiale exist nedrepti sociale, fapt recunoscut unanim. Cnd se
pune problema evalurii i corectrii lor, apar numeroase dezacorduri.
Unii autori consider c un sistem economic bun este cel care produce
ct mai mult posibil i n cele mai bune condiii de eficien, iar sarcina
de a asigura distribuirea echitabil a avuiei produse revine legilor
sociale. Cum ns n realitate totul se stabilete concomitent, la fel
trebuie rezolvat i problema diferenelor aprute. Faptul c, ntr-o
societate, inegalitile naturale sunt acceptate mai uor dect
interveniile care le corecteaz evideniaz dou aspecte: inegalitatea nu
trebuie confundat cu nedreptatea, iar abordarea fr discernmnt a
inegalitilor risc s produc nedrepti n numele dreptii.
Eficacitatea i dreptatea se situeaz n planuri diferite. n plus,
sentimentul dreptii este o stare de opinie legat de valorile morale i
sociale ale momentului. Unul dintre domeniile de confruntare ntre
economie (eficacitate) i dreptate este cel al ocuprii forei de munc.
Punctul de vedere tradiional susine c, n cadrul mecanismelor pieei
libere, o mn invizibil d fiecruia ce i se cuvine, retribuia
fiecruia fiind egal cu contribuia sa la producie. Aplicarea acestei
concepii i logica banului ar impune ca individul care nu mai contribuie
la producie s nu primeasc nimic, ceea ce contravine dreptii sociale,
ntruct logica dreptii sociale afirm c nimeni nu poate fi scos n
afara societii. De aici, necesitatea prevederii unui venit minim.
Dei eficacitatea i dreptatea par s se opun una celeilalte,
totui piaa i drepturile nu se exclud reciproc. Extinderea domeniului
drepturilor nu va determina n mod automat scderea eficacitii,
332
punnd n pericol buna funcionare a pieei, n msura n care
drepturile respective sunt unanim acceptate de membrii societii.
Dac ns apariia unui nou drept ar fi considerat de unii indivizi (n
mod corect sau greit) ca o lezare a situaiei lor, ei i vor schimba
comportamentul, ceea ce poate afecta echilibrul pieei. Acordarea de
drepturi, ca i redistribuirea n scopul corectrii inegalitilor au deci
anumite limite, diferite de la o perioad la alta sau de la un nivel de
dezvoltare economic la altul. Limitele n redistribuirea veniturilor au
cel puin dou conotaii: (1) posibilitatea redistribuirii se ncadreaz
ntre anumite marje; (2) redistribuirea presupune un cost al eficienei
(o penalizare a acesteia) de care trebuie s se in seama
20
.
Considerm c, pentru a se menine n zona eficacitii,
redistribuirea trebuie s se situeze ntre anumite limite; unele dintre
acestea sunt ilustrate n literatura de specialitate prin exemplul gleii
care curge. Astfel, dac se dorete atenuarea diferenelor de
remunerare, soluia cea mai frecvent ntlnit este de a lua de la
unii (bogai) pentru a da altora (celor sraci). Dincolo de calculele din
care rezult sumele ce urmeaz a fi redistribuite, A. Okun remarc
existena unei probleme tehnice nerezolvate, faptul c aceti bani
trebuie transferai de la bogai la sraci ntr-o gleat gurit. O parte
din bani va disprea pur i simplu n timpul transferului, aa nct
sracii nu vor primi dect o parte din sumele prelevate de la bogai
21
.
Pornind de la aceast comparaie foarte elocvent, s urmrim
raionamentul care arat n ce se materializeaz pierderile (sau gurile
gleii), dintre care unele sunt ntr-o oarecare msur cuantificabile
creterea cheltuielilor administrative, incitarea la reducerea efortului
productiv, frauda fiscal , iar altele nu pot fi cuantificate, ci, cel mult,
intuite: aa-numitele efecte perverse i efecte-prag.
Cheltuielile administrative vor spori, ntruct trebuie angajai
noi funcionari, pe de o parte, pentru colectarea unui supliment de
impozite (controlarea declaraiilor, verificarea concordanei sumelor
etc.), iar pe de alt parte, pentru a plti o nou alocaie (stabilirea
drepturilor beneficiarilor, primirea plngerilor, urmrirea comiterii de

20
Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave, op. cit., pag. 92.
21
Arthur M. Okun, Egalit vs Efficacit, Economica, Paris, n: Michel
Didier, Economia. Regulile jocului, Ed. Humanitas, Bucureti, 1994, pag. 252.
333
fraude etc.). Aceasta nseamn c o parte a veniturilor fiscale estimate a
se ncasa va antrena cheltuieli administrative suplimentare, astfel c suma
care se va ncasa efectiv n urma acestei influene va fi mai mic dect cea
pe care s-a contat iniial.
Incitarea la reducerea efortului de a munci. Contribuabilii
nstrii, vizai de noua reglementare, vor considera c impozitul a
devenit prea apstor, astfel c (unii dintre ei) i propun s renune la
ultima tran de venit pe care o puteau obine (acesteia corespunzndu-i
i cota cea mai mare a impozitului), prefernd s foloseasc timpul
respectiv pentru recreere. Decizia lor va afecta i ea realizarea n
practic a calculelor din raionamentul iniial, ntruct ultima fraciune
de venit a celor bogai disprnd, nu vor mai exista veniturile fiscale
suplimentare pe care se mizase pentru a le redistribui sracilor, aa c
acetia nu vor intra n posesia unor sume mai mari.
Frauda este alt factor care conduce la pierderea unor venituri ce
ar trebui transferate. Cei bogai, vzndu-i ameninate veniturile, vor
recurge la diverse strategii de tipul: obinerea unor avantaje n natur
impozitate mai lejer (autoturism, locuin, cltorii etc.), trecerea unor
cheltuieli personale pe seama societii etc. La rndul lor i sracii
comit fraude, prefernd practicarea muncii la negru, care le permite
eludarea fiscului pentru venitul din munc, urmnd a ncasa i un
eventual ajutor (de omaj sau de alt natur), ntruct nu figureaz cu
venituri declarate care s-i decad din aceste drepturi.
n afara acestor efecte detectabile i, ntr-o anumit msur,
cuantificabile, deciziile luate mai pot provoca o seam de efecte
calificate drept efecte perverse sau efecte de prag. Unul dintre efectele
perverse care se pot produce este legat de modul i nivelul de finanare a
asigurrilor sociale. Din cauza cuantumului ridicat al contribuiei la
asigurrile sociale de stat pltite de angajatori, costul forei de munc
este foarte ridicat, inconvenient resimit din plin, fie c este vorba de
munc necalificat, fie c se refer la personal cu nalt pregtire.
Aceasta l va determina pe angajator s fie tentat de a da curs
muncii la negru (chiar i ntr-o proporie redus), ceea ce se adaug la
frauda fiscal a angajatului (ca beneficiar de venituri). Nu rare sunt
situaiile pe piaa muncii din Romnia cnd angajatorul, profitnd de
lipsa de experien (combinat n unele cazuri cu necunoaterea
drepturilor ce li se cuvin i cu nevoia acut a unei surse de venit),
334
angajeaz absolveni de instituii de nvmnt superior, dar fr a
le ntocmi carnet de munc sub pretextul unei perioade de prob (care
uneori se prelungete).
Efectul pervers apare ns n situaia n care o ntreprindere,
vrnd s recurg la o investiie i examinnd rentabilitatea unui nivel
superior de producie, necesitnd i o suplimentare a forei de munc,
va prefera s creeze mai puine locuri de munc de teama de a nu
spori cheltuielile aferente investiiei cu un cost prea ridicat al
manoperei (din cauza cotizaiilor sociale mari care i incumb).
Aceasta va conduce la crearea unui numr de locuri de munc mai mic
dect ar fi normal (din punctul su de vedere ca ntreprinztor) i dect
ar fi de dorit (din punctul de vedere al societii).
Efectele-prag sunt considerate ca producnd scurgerea de
fonduri cea mai redutabil"
22
. Chiar dac celelalte limite n calea
redistribuirii eficace nu s-ar manifesta, apariia efectelor-prag ar duce la
euarea i denaturarea tentativei de redistribuire. S ne imaginm
ierarhizarea membrilor societii n funcie de veniturile salariale, sub
forma unei piramide avnd la baz cea mai mare parte a populaiei cu
venituri foarte sczute, iar spre vrf, un numr restrns de indivizi care
obin veniturile cele mai mari. Dac printr-un proiect de protecie
social se prevede creterea veniturilor pentru familiile cele mai srace,
dup primirea alocaiei, venitul acestora va depi venitul familiilor care
pn atunci se situau imediat deasupra lor n ierarhia veniturilor. Aceste
familii, care nici nu primesc nimic, dar nici nu pltesc un impozit mai
mare, se vor situa acum la baza piramidei i se vor simi nedreptite, ceea
ce le va determina s deteste noua msur de protecie social. Pentru a
evita manifestarea nemulumirii acestora, proiectul va trebui extins, astfel
nct i aceste categorii s obin un plus de venit. Cum ns piramida
veniturilor este foarte aplatizat la baz, numrul familiilor aflate iniial
pe ultimul nivel este comparabil cu numrul celor de la nivelul imediat
superior, astfel c fondurile ar trebui, la o prim vedere, dublate, apoi
majorate succesiv, din cauza propagrii msurii spre urmtoarele trepte
de venit. Din cauza efectului de contagiune, proiectul gndit iniial pentru
creterea proteciei sociale devine nerealist.

22
Michel Didier, op. cit., pag. 254.
335
Dup unele calcule, pentru a elimina srcia n Frana ar fi fost
de ajuns s se repartizeze 2% din produsul intern brut n acest scop.
Cele dou procente nsemnau mai puin de ase luni de cretere
economic de dinaintea anilor de criz. Aceasta nseamn c ar fi
putut s dispar srcia n ase luni, fr ca puterea de cumprare a
unora dintre indivizi s fie afectat semnificativ. i totui, n treizeci
de ani favorabili, acest lucru nu s-a petrecut. Ne-a lipsit complet
imaginaia? Sau problema a fost mai complicat dect prea?
Rspunsul depinde puin de primul motiv i enorm de al doilea
23
,
remarc Michel Didier.
ntr-adevr, urmrind raionamentul lui A.Okun, al transferului
ntr-o gleat care curge, observm c transferul n sine ridic
numeroase i complexe probleme, cu att mai multe, cu ct se urm-
rete un transfer eficace.
Pe ansamblu, eficacitatea redistribuirii este mult mai redus
dect s-ar dori, din cauza limitelor cu care se confrunt i care se
manifest sub forme foarte diverse, mai mult sau mai puin
detectabile i cuantificabile. n procesul de redistribuire, nsui
sistemul redistribuirii contribuie la distrugerea unor sume importante
destinate acestuia, fr a se atinge obiectivul principal al diminurii
inegalitilor: eradicarea srciei.

11.2. Consimirea la plata impozitelor

Consimirea la plata impozitelor este n strns legtur cu
moralitatea impozitului, cu legitimitatea acestuia i cu gradul de
educaie fiscal. n literatura de specialitate, se admite c moralitatea
sau imoralitatea impozitelor este strns legat de structura proprietii
ntr-o societate. Moralitatea perceperii impozitelor rezid n permanena
constrngerii fiscale, n motivaia constrngerii fiscale i n rezonana
comportamental a constrngerii. Confruntarea dintre moralitatea
impozitelor, susinut de autoritile publice, i rezistena la plata
acestora, manifestat de ctre contribuabili ndeosebi la creterea
acestora, s-a manifestat de-a lungul timpului, n cadrul tuturor
societilor i civilizaiilor umane. Constrngerea prin impozite, ca i

23
336
presiunea fiscal ridicat, a avut ca efect att comportamente de
rezisten pasiv (evaziunea fiscal), ct i manifestri de rezisten
activ (revolte ale populaiei ndreptate mpotriva unor obligaii fiscale
prea apstoare).
Cu ct impozitul instituit de stat apare mai legitim n percepia
contribuabilului, cu att mai mare va fi uurina n cptarea
consimmntului la plata sa. n forma sa modern, consimirea la
plata impozitelor a fost exprimat pentru prima dat n Frana, n
articolul 14 din Declaraia drepturilor omului din 1789.
Teoriile privind impozitul constituie ncercri de legitimare a
acestuia i poart amprenta curentului de gndire din perioada n care au
fost formulate. Astfel, doctrina liberal consider impozitul ca fiind
preul pltit de fiecare contribuabil pentru securitate i serviciile publice
pe care le ofer statul. Teoria impozitului-schimb, cu variantele sale:
teoria impozitului-asigurare i a impozitului-beneficiu, a fost prezent n
gndirea economic ncepnd din a doua jumtate a secolului al XVII-lea,
s-a meninut n secolele al XVIII-lea i al XIX-lea, considernd
impozitul fie ca pe o contrapartid pentru protecia vieii, bunurilor i
libertii indivizilor, fie ca pe o parte pe care fiecare cetean o d din
bunul su pentru a avea sigurana celeilalte pri rmase lui, sau de a se
bucura din plin de aceasta
24
, fie ca pe o prim de asigurare pltit de
cei care posed pentru a se asigura mpotriva tuturor riscurilor de natur
a-i tulbura, n posesia sau n folosina lor
25
. Teoria beneficiului a
evoluat n secolul al XX-lea, fiind enunat principiul echivalenei,
care consider impozitele ca plat pentru valoarea primit i ca
reflectare a cererii pentru servicii publice, avansnd totodat ideia
corelrii mrimii impozitului cu mrimea averii aflate n posesie.
Paralel cu teoria impozitului-schimb i a variantelor sale, au fost
emise i alte preri, dintre care menionm: teoria surplusului economic,
dup care trebuie impozitat doar ceea ce depete ce este fizic i
moral necesar pentru a garanta utilizarea factorului de producie
productor de venit pentru proprietarul acestuia"; teoria impozitului-

24
Montesquieu, Lesprit des lois, cartea a XIII-a, n: Nicolae Hoan,
op. cit., pag. 156.
25
Emile de Girardin, Questions financires, 1858, n: Nicolae Hoan,
op. cit., pag. 156.
337
solidaritate (sau a sacrificiului), care pornete de la ideea c societatea
formeaz un tot, iar elementele componente sunt interdependente.
Pentru evitarea unor disfuncionaliti ale ntregului, trebuie pstrat un
echilibru la nivelul componentelor acestuia. n plan fiscal, teoria afirm
c cei cu posibiliti contributive mai mari trebuie s fac un sacrificiu
mai mare, pltind impozite mai mari, pentru meninerea pcii sociale.
Aceast teorie conduce la necesitatea ca impozitarea s in seama de
capacitatea contributiv
26
a contribuabililor i s se recurg la o
progresivitate a impozitului care s reprezinte un instrument de
redistribuire a avuiei n societate.
Legitimitatea impozitului are multiple laturi: sociologic, politic,
juridic. Legitimitatea sociologic a impozitului este conferit de
aspecte cum sunt:
- plata impozitului este justificat prin faptul c exist, n
schimb, beneficiul unor servicii publice (ordine public, educaie,
servicii sanitare etc.);
- impozitul este sursa interveniei economice a statului n
stabilizarea economiei, ceea ce creeaz premisele unei bunstri
generale pe termen lung;
- asigurarea pcii sociale prin supravegherea i meninerea sub
control a discrepanelor sociale, ceea ce presupune asumarea rolului
distribuiei avuiei n societate de ctre stat, cu ajutorul impozitelor;
- nsi morala cretin ndeamn: Dai tuturor ce suntei datori:
cui datorai impozitul, dai-i impozitul; cui datorai vama, dai-i vama;
cui datorai frica, dai-i frica; cui datorai cinstea, dai-i cinstea
27
. De
asemenea, morala filosofic afirm: Valoarea esenial i inesti-
mabil a oricrei morale const n faptul c ea este o ndelungat
constrngere
28
.

26
De teoria capacitii de plat se leag principiile echitii fiscale
orizontale i verticale. Primul susine c persoanele aflate n aceleai circumstane
trebuie s fie tratate n mod egal n cadrul sistemului fiscal, iar al doilea
presupune c cei care sunt mai avui i au venituri mai mari trebuie s plteasc o
valoare mai mare a impozitelor, deoarece au o capacitate contributiv mai mare.
27
Cf. Romani, 13,7, n: N. Hoan, op. cit., pag. 158.
28
Friedrich Nietzsche, Dincolo de bine i de ru, Ed. Humanitas,
Bucureti, 1991.
338
Legitimitatea politic decurge din garantarea, de ctre
regimurile parlamentare ale rilor democratice, a principiului
legalitii fiscale. Este vorba de o dubl garantare: pe de o parte, n
Parlament sunt alei cei care reprezint interesele cetenilor
contribuabili. ntruct parlamentarii reprezint la acest nivel interesele
electorilor care i-au ales, se presupune c impozitele, impuse prin lege,
garanteaz consimmntul contribuabililor fa de acestea. Pe de alt
parte, votarea legilor n Parlament respect principiul legalitii
fiscale, prevzut de Constituie.
Legitimitatea juridic a impozitului provine din existena mai
multor principii de drept fiscal, dintre care unele au for
constituional principiul legalitii fiscale, al egalitii i nediscri-
minrii n faa fiscalitii, al necesitii impozitului, al anualitii, al
universalitii, principiul de impunere n funcie de capacitatea
contributiv a contribuabililor, principiul libertii de a efectua acte i
fapte de comer , iar altele nu au valoare constituional principiul
teritorialitii, principiul neretroactivitii legii fiscale i principiul
contestrii de ctre contribuabili a calculelor privind impozitele
stabilite de administraia fiscal.
Consimirea la plata impozitelor decurge nu doar din aspectele
legate de legitimitatea acestora, ci i din gradul de educaie fiscal a
populaiei. Educaia contribuabilului nostru este att de puin
format, nct el nu are dect o preocupare: s plteasc ct mai puin
i dac s-ar putea deloc
29
. Nivelul educaiei fiscale i preocup
deopotriv pe teoreticienii i practicienii din acest domeniu, ntruct
creterea civismului fiscal este privit ca o important rezerv de
cretere a ncasrilor fiscale ntr-o societate cu adevrat democrat.
Civismul fiscal este un mod de comportare a contribuabilului
pus n faa obligaiei de a plti impozite statului. Principalele
manifestri ale civismului fiscal sunt:
- respectarea legilor fiscale;
- contiinciozitate n ndeplinirea obligaiilor fiscale;
- colaborarea cu organele fiscale pentru depistarea i clarificarea
unor cazuri de evaziune fiscal din partea altor contribuabili.

29
C.N.Tutu, Evoluia i tehnica impozitelor directe din Romnia, tez
de doctorat, 1940, n: N. Hoan, op.cit., pag. 159.
339
n vederea consimirii la plata impozitelor, mai ales n condiiile
tendinei generale de cretere a acestora, autoritile publice recurg
frecvent la strategii cum sunt: convingerea cetenilor contribuabili c
este nevoie de o cretere a impozitului; convingerea ceenilor c
banii ncasai din impozite nu vor fi irosii etc. Astfel, pentru creterea
suportabilitii impozitelor, sporirea lor trebuie s fie corelat cu
furnizarea anumitor servicii publice dorite de contribuabili, sau de un
proiect de mare importan pentru ceteni
30
.

11.3. Translaia i incidena impozitelor

Una dintre problemele fundamentale ale politicii fiscale este de a
cunoate cine suport sarcina fiscal efectiv sau cine beneficiaz n
mod real de reducerea acesteia, n urma aezrii sau modificrii
impozitului. Presiunea fiscal suportat de contribuabili este determinat
de factori diveri: suma total colectat sub forma impozitelor, natura
sistemului fiscal, incidena impozitelor, evaziunea i frauda fiscal,
eficiena autoritilor fiscale n colectarea veniturilor din impozite.
Complexitatea problemei delimitrii clare a subiecilor care
suport n realitate obligaia fiscal const n faptul c obligaia fiscal
global este compus dintr-o serie de obligaii specifice, fiind n
acelai timp o rezultant a diversitii materiei impozabile.
Contribuabilii de drept, chiar respectnd prevederile legale, vor
ncerca s modifice unele variabile economice (factori de producie,
cantiti de bunuri i servicii etc.), pentru a transfera asupra altor
subieci sarcina fiscal care le revine.

30
Tehnica alocrii sau destinrii (denumit earmarking) presupune
instituirea sau creterea unui impozit pentru realizarea unui anumit obiectiv bine
definit, astfel nct sumele ncasate s fie folosite n acel scop, i nu pentru altul.
Dac este un obiectiv foarte agreat, cetenii vor fi dispui la plata impozitului,
chiar i la un nivel mai ridicat, comparativ cu acceptarea impozitelor pentru
scopuri generale asupra crora ei au doar un control limitat. Aceast tehnic se
ncadreaz n teoria avantajului (beneficiului) privitoare la impozite, conform
creia, pe termen lung, majoritatea cetenilor dintr-o societate democratic nu
vor tolera un sistem fiscal de pe urma cruia nu vor avea un beneficiu.
340
Cunoaterea categoriilor de subieci economici care suport povara
fiecrui tip de impozit i difuziunea efectelor impozitelor n sistemul
economico-social au o deosebit importan n construcia unui sistem
fiscal i n adoptarea reformelor fiscale. Datorit interdependenelor
sociale din economie, concretizate prin fluxuri financiare i monetare
ntre subiecii economici, un impozit stabilit asupra unei materii
impozabile poate fi suportat de subiectul economic de drept sau poate fi
transferat de ctre acesta asupra altui subiect economic (consumatorul
final), prin fenomenul de translaie fiscal. n cadrul acestui fenomen,
literatura de specialitate delimiteaz trei concepte: impactul, repercusiunea
i incidena. Din conceptualizarea acestor trei termeni, rezult c impactul
corespunde procesului de stabilire a impozitului, repercusiunea
corespunde fenomenului de transmitere a obligaiilor fiscale, iar incidena
constituie rezultatul fiscal al fluxului parcurs de impozit.
Impactul reprezint punctul n care impozitul lovete materia
impozabil. Acest fenomen nu se limiteaz doar la rezultatul imediat
al stabilirii unui impozit asupra persoanei care l pltete, deoarece de-a
lungul fluxului economic parcurs de impozit, pn la punctul final al
incidenei, pot exista, prin repercusiunea impozitului, mai multe
puncte n care impozitul afecteaz materia impozabil.
Repercusiunea reprezint fenomenul complex prin care are loc
transmiterea unui impozit, astfel nct obligaia fiscal s fie pltit de
o ter persoan. Conceptul de repercusiune cuprinde ansamblul
fenomenelor prin care are loc transmiterea impozitului, integral sau
parial, de ctre subiecii economici vizai de lege la plata impozitului
(contribuabilii legali sau de drept), ctre subieci economici care
suport n realitate prelevarea fiscal (contribuabilii reali sau de fapt),
ca urmare a relaiilor economice care apar de-a lungul fluxului
economic parcurs de impozit.
Astfel, uneori, repercusiunea impozitelor este prevzut i
realizat de lege (n cazul impozitelor indirecte), alteori nu este
prevzut legal i nici nu este cunoscut exact n momentul elaborrii
normelor fiscale (unele impozite directe).
Repercusiunea poate fi clasificat dup mai multe criterii:
a) Conform criteriului juridic:
- repercusiunea oficial sau formal este prevzut de norma
fiscal, decurgnd din nsi tehnica de impunere a obligaiei fiscale,
341
contribuabilul real fiind diferit de cel de drept; prin tehnica de
impunere i prin mecanismele de pia are loc transmiterea poverii
fiscale ctre contribuabilul real;
- repercusiunea neoficial este fenomenul care se produce
cnd contribuabilul de drept transmite impozitul asupra altui subiect
economic, fr ca acest lucru s fie prevzut n norma fiscal. Acesta
din urm devine contribuabilul real, ca urmare a relaiilor economice
care se deruleaz, iar repartiia real a impozitului nu va mai
corespunde cu cea stipulat de legiuitor.
Se poate spune c exist doar o repercusiune economic real,
care constituie rezultanta dintre repercusiunea oficial i cea neoficial,
determinat de elemente de natur strict tehnic i de factorii
economici ai pieei.
b) Conform modului de transmitere a impozitului, se disting:
- repercusiunea n sens pozitiv realizeaz o translaie integral
sau parial a obligaiilor fiscale n sensul normal al fluxurilor reale
din economie, prin intermediul fluxurilor monetare;
- repercusiunea n sens negativ se realizeaz mult mai rar,
transmind sarcina fiscal n sens invers fluxurilor reale din economie,
prin fluxuri monetare excepionale.
c) Din punctul de vedere al formei de manifestare, se disting:
- repercusiunea simpl realizeaz transmiterea obligaiei fiscale
o singur dat, de la contribuabilul legal spre cel real, fiind de sens
pozitiv;
- repercusiunea progresiv realizeaz transmiterea n trepte a
obligaiei fiscale de la contribuabilul de drept ctre cel final, ntre ei
existnd o seam de contribuabili intermediari. Ca urmare a transfe-
rurilor multiple, n cazul acestei forme de repercusiune are loc o cretere a
cuantumului monetar al obligaiei fiscale rezultate din tehnica de
impunere;
- repercusiunea compus sau mixt constituie un fenomen care
const n transmiterea n proporii diferite a impozitului ctre
contribuabilul real; cnd contribuabilul legal nu a reuit, datorit factorilor
de pia, s transmit n totalitate obligaia fiscal spre contribuabilul real,
se va realiza o repercusiune parial n sens negativ (pentru partea din
obligaia fiscal neinclus n repercusiunea de sens pozitiv).
342
Manifestarea repercusiunii este deosebit de complex, ntruct
anumite impozite se pot repercuta mai uor, altele mai greu, sau n
unele cazuri obligaia fiscal se transmite doar n mod excepional, n
funcie de: regimul juridic, tehnica de impunere, varietatea
impozitelor, schimbrile permanente de pe pia, funcionarea econo-
miilor concureniale.
Incidena impozitului reprezint punctul n care impozitul
afecteaz contribuabilul real i se realizeaz, fie ca urmare a unui
impact, fie ca urmare a repercusiunii acestuia. Ea se poate defini ca
distribuia ultim a sarcinii unui impozit.
ntre activitatea economic i prelevarea fiscal exist relaii
strnse, iar una dintre formele de manifestare a acestora este incidena
impozitului. Incidena sau distribuia unui impozit depinde de modul n
care acesta este aezat, de tipul de rat utilizat, de modul de definire a
bazei de impozitare i de gradul de acoperire
31
. Aceti factori determin
incidena statutar; n funcie de modul n care rspunde economia, se
poate vorbi de incidena economic, aceasta depinznd de factori cum
sunt: condiiile cererii i ofertei, structura pieei, perioada de timp
necesar pentru producerea ajustrilor privind impozitele.
Se disting: incidena formal (legal) rezultatul impactului
iniial al impozitului i incidena efectiv (economic) rezultatul
final al impozitului, care arat povara fiscal efectiv i cine o suport
n ultim instan.
Translaia impozitelor se poate produce n mod diferit, astfel:
- translaia progresiv sau n aval atunci cnd se efectueaz
prin intermediul preurilor bunurilor sau serviciilor vndute, sau prin
creterea salariilor la solicitarea salariailor, n scopul compensrii
creterilor de impozite i cotizaii sociale ;
- translaia regresiv sau n amonte este cea operat de
consumatori ctre vnztori, cnd, n urma creterii unor impozite
indirecte, productorii recurg la reducerea preului de vnzare, sau de
angajatori ctre salariai, cnd n urma unei creteri a sarcinilor fiscale
sau a cotizaiilor sociale, angajatorii recurg la nghearea salariilor;

31
R.A.Musgrave, P. B. Musgrave, Public Finance in Theory and
Practice, fourth edition, Mc Graw-Hill Book Company, New York, 1984, n:
N. Hoan, op. cit., pag. 188.
343
- translaia oblic atunci cnd vnztorul unui produs
repercuteaz impozitul pltit de el, nu asupra unui bun sau serviciu
impozitat, ci asupra altor bunuri i servicii.
Incidena impozitelor depinde, n mare msur, de tehnicile
fiscale, precum i de contextul economic. Impozitele indirecte, fiind
legate de preul mrfurilor i serviciilor, se repercuteaz mai uor
dect impozitele directe, n general. Caracterul translativ al
impozitelor indirecte rezult att din natura lor, ct i din voina
legiuitorului, prin modul de aezare. n cazul impozitelor directe, mai
uor repercutabile sunt impozitele pe venit, comparativ cu impozitele
pe avere. Impozitele directe sunt mai uor repercutabile cnd vizeaz
veniturile legate de operaiunile de producie i de vnzare a bunurilor
i serviciilor. Astfel este cazul impozitului pe societi/profit, care
poate fi ncorporat n preurile de vnzare, fiind transferat consuma-
torilor. n general, este recunoscut faptul c impozitul pe profit
reprezint o sarcin fiscal pe care agenii economici, n funcie de
circumstane, ncearc s o transfere prin preuri.
Impozitul este cu att mai uor transferabil, cu ct perioada de
timp care separ faptul generator de percepere este mai scurt. De
asemenea, impozitele achitate prin reinere la surs sunt mai uor
repercutabile dect impozitele ncasate pe baz de rol.
n repercusiunea impozitelor, mecanismul de formare a
preurilor poate avea un rol determinant. Astfel, n sectorul produselor
industriale, unde cererea i oferta se echilibreaz, iar preurile sunt
fixate cu o anumit rigoare, impozitul este, n general, repercutat
asupra cumprtorului. Productorii, reprezentnd oferta, caut s
transmit incidena impozitului, neglijnd faptul c repercusiunea
poate antrena, la rndul su, o reducere a cererii i, implicit, o
reducere a veniturilor lor. La rndul lor, consumatorii caut s evite
transmiterea incidenei, reducndu-i consumul. Dac nu-i restrng
consumul, nseamn c accept preul impus prin inciden, ceea ce va
implica o diminuare a veniturilor personale.
Posibilitatea de transferare a sarcinilor fiscale depinde, n mare
msur, de elasticitatea cererii i ofertei. Dac cererea este rigid,
translaia este mai uor de efectuat, astfel c vnztorul va repercuta
fr dificultate sarcina fiscal asupra cumprtorului. n cazul contrar,
sau cnd concurena este mai puternic, vnztorul va avea tendina s
practice o translaie regresiv, sau oblic.
344
Incidena reprezint, aadar, o problem de mare importan,
ntruct, fr o apreciere corect a acesteia, este imposibil de a emite o
judecat corect asupra justiiei impozitului i a efectelor sale reale. n
acest sens, problema incidenei fiscale prezint interes din punct de
vedere economic, social, juridic i politic.

1. Ce reprezint justiia fiscal?
2. Comentai fenomenul redistribuirii prin impozite.
3. La ce se refer limitele redistribuirii prin intermediul
impozitelor?
4. Ce reprezint translaia impozitului?
5. Ce reprezint incidena impozitelor?
6. Ce reprezint repercusiunea impozitelor?

1. Care dintre urmtoarele enunuri reprezint tipuri ale repercu-
siunii din punctul de vedere al formei de manifestare ?
a) repercusiunea simpl;
b) repercusiunea progresiv;
c) repercusiunea compus sau mixt;
d) toate enunurile de mai sus;
e) niciunul dintre enunurile de mai sus.
Rspuns: d.
2. Cruia dintre tipurile de repercusiune i corespunde enunul:
realizeaz transmiterea obligaiei fiscale o singur dat, de la
contribuabilul legal spre cel real, fiind de sens pozitiv ?
a) repercusiunii progresive;
b) repercusiunii simple;
c) repercusiunii compuse sau mixte;
d) tuturor enunurilor de mai sus;
e) niciunuia dintre enunurile de mai sus.
Rspuns: b.
3. Cruia dintre tipurile de repercusiune i corespunde enunul:
realizeaz transmiterea n trepte a obligaiei fiscale de la contribuabilul
345
de drept ctre cel final, ntre ei existnd o seam de contribuabili
intermediari?
a) repercusiunii compuse sau mixte;
b) repercusiunii simple;
c) repercusiunii progresive;
d) tuturor enunurilor de mai sus;
e) niciunuia dintre enunurile de mai sus.
Rspuns: c.

4. Conform criteriului juridic, repercusiunea impozitelor poate fi:
a) repercusiunea oficial (sau formal) i repercusiunea
neoficial;
b) repercusiunea n sens pozitiv i repercusiunea n sens negativ;
c) repercusiunea simpl, progresiv i compus (sau mixt);
d) toate enunurile de mai sus se includ n criteriul juridic;
e) niciunul dintre enunurile de mai sus nu corespunde criteriului
juridic.
Rspuns: a.

346

Capitolul 12. METODOLOGIA DE STABILIRE
A PRELEVRILOR FISCALE

12.1. Identificarea materiei impozabile
12.2. Evaluarea materiei impozabile
12.3. Determinarea cuantumului impozitelor
12.4. Perceperea (achitarea) impozitelor
12.5. Controlul fiscal

Concepte-cheie
- identificarea materiei impozabile
- evaluarea materiei impozabile
- determinarea cuantumului impozitelor
- perceperea impozitelor
- declaraie fiscal
- evaluarea corectiv

Metodologia impunerii se constituie din urmtoarele activiti:
(1) identificarea materiei impozabile, (2) evaluarea materiei impoza-
bile, (3) calculul cuantumului monetar al impozitului i (4) plata
impozitului.
Materia impozabil reprezint ansamblul elementelor economice
care intr n baza de impozitare. Elementele economice care stau la
baza fiecrui impozit formeaz baza impozabil brut i sunt n
strns legtur cu dezvoltarea vieii economice. Prin deducerea unor
pri (a unor elemente) din baza impozabil brut, rmne baza
impozabil net (sau final), asupra creia se aplic rata sau cota
impozitului n vederea determinrii mrimii impozitului.

12.1. Identificarea materiei impozabile

Ca urmare a diversitii formelor pe care le mbrac obiectul im-
pozabil, materia impozabil, la rndul su, este foarte variat.
347
Determinarea materiei impozabile reprezint o operaiune complex,
ca urmare a diversitii activitilor economice, a naturii i destinaiei
veniturilor. Identificarea materiei impozabile se realizeaz n mod
diferit la impozitele directe, fa de cele indirecte.

A. Identificarea materiei impozabile n cazul
impozitelor directe
n cazul impozitelor directe, metodologia fiscal are n vedere
respectarea a dou principii, i anume:
- principiul realitii stabilirea unei legturi ntre materia
impozabil i venitul adus de aceasta contribuabilului. La impozitele
directe, materia impozabil este aceeai cu elementele economice
concrete sub care se prezint venitul sau averea (case, terenuri, capital
mobiliar, activiti industriale, comerciale i agricole);
- principiul personalizrii impozitului stabilirea unei corelaii
ntre materia impozabil i situaia personal a contribuabilului.
Aceasta se bazeaz pe dou abordri: (1) economic presupune ca la
stabilirea acesteia s se asigure corelaia ntre natura, permanena i
importana veniturilor i averii existente, pe de o parte, i situaia
economic a contribuabilului, pe de alt parte. Pentru aceasta, se
urmresc reconstituirea sursei veniturilor i recompensarea asumrii
riscurilor, prin: stimularea economisirii i a investirii, protecia unui
venit minim vital .a.; (2) abordarea tehnic vizeaz necesitatea ca
baza impozabil s reprezinte capacitatea contributiv global a
contribuabilului, adic ansamblul veniturilor i averii acestuia, nu doar
o parte a lor.
n cazul impozitelor directe, materia impozabil const n:
- veniturile din munc;
- veniturile agenilor economici;
- veniturile din capital.
Veniturile din munc reprezint salariile i alte drepturi asimilate
acestora, care recompenseaz fora de munc din economia real i
public. Mrimea veniturilor din munc este influenat de factori ca:
gradul de utilizare a forei de munc, nivelul tarifelor orare, evoluia
costului vieii, evoluia fenomenului inflaionist, evoluia ciclic a
economiei etc. Astfel, n perioadele de cretere economic, veniturile
din munc au o tendin de sporire care se menine apoi o lung
348
perioad de timp, scznd cu ntrziere n perioadele de depresiune.
Elasticitatea materiei impozabile reprezentat de veniturile din munc
este relativ redus n raport cu fluctuaiile economice.
Veniturile agenilor economici provin din profiturile care
recompenseaz factorul capital utilizat n economie i, n general,
difer ca mrime de la un domeniu economic la altul (industrie,
agricultur, comer). Dimensiunea acestui tip de materie impozabil
este influenat de structura economiei i de evoluia ciclurilor
economice. Astfel, n industrie, profiturile reacioneaz rapid la
fluctuaiile economice, fiind influenate de volumul produciei, nivelul
costurilor concureniale i al cererii. Beneficiile comerciale reacio-
neaz la fluctuaia volumului activitii i a preurilor. Cele din
agricultur depind de factori climatici i variaia preurilor.
Veniturile din capital includ veniturile capitalului mobiliar i
imobiliar. n cazul capitalului mobiliar (dobnzi, dividende aferente
aciunilor, obligaiunilor i altor titluri de valoare), materia impozabil
evolueaz n funcie de natura titlurilor. Veniturile provenind din
titluri financiare, care confer deintorului un drept de proprietate,
sunt cele mai sensibile n raport cu fluctuaiile economice, iar
veniturile din titluri financiare, prin care deintorul are un drept de
crean, sunt influenate de rata scontului i de cea a dobnzii, de
posibilitatea transformrii n alte titluri financiare pn la scaden, de
durata plasamentelor.
Evoluia materiei impozabile reprezentat de veniturile imobi-
liare (chiria, renta) este determinat de stabilitatea capitalului (care
provine din elementul contractual), fiind supus unei creteri a valorii
n timp. Valoarea tranzaciilor cu capital imobiliar (imobile, pmnt,
opere de art) are o sensibilitate neglijabil la fluctuaiile economiei,
comparativ cu valoarea capitalului mobiliar.

B. Identificarea materiei impozabile n cazul
impozitelor indirecte
n cazul impozitelor indirecte, teoria fiscal prevede dou
modaliti: impunerea specific (ia n considerare materia impozabil
n expresie fizic) i impunerea ad valorem (se bazeaz pe valoarea
materiei impozabile). Specific sistemelor fiscale actuale este faptul c
materia impozabil este reprezentat de elemente economice
349
exprimate valoric, situaiile n care aceasta se exprim n uniti fizice
fiind tot mai rare.
Diversificarea formelor de impunere indirect i generalizarea
aciunii impozitelor indirecte n economie s-au realizat prin trecerea de
la materia impozabil n expresie cantitativ la cea n expresie
monetar. Sensibilitatea la fluctuaiile conjuncturale a materiei
impozabile n expresie valoric este mult mai mare dect cea a
produciei, ntruct reflect influena a dou variabile economice
reprezentate de cantiti i preuri. Preul contribuie la stabilirea unei
legturi puternice ntre materia impozabil i evoluia economiei.
n cazul impozitelor indirecte, randamentul lor este influenat de
cantitile de bunuri i servicii tranzacionate, nivelul preurilor i
tarifelor, de includerea sau nu n preuri a altor impozite anterioare,
nivelul cotelor i tehnica de aezare, precum i de existena i
amploarea fenomenului inflaionist.

12.2. Evaluarea materiei impozabile

Evaluarea materiei impozabile se bazeaz pe o seam de metode
care au evoluat n concordan cu principiile determinrii materiei
impozabile, cu tehnicile de impunere i cu obligaiile agenilor econo-
mici privind organizarea i conducerea contabilitii. Pentru evaluarea
materiei impozabile se cunosc mai multe metode: evaluarea pe baza
semnelor exterioare sau pe prezumii, evaluarea forfetar, evaluarea
prin intermediul declaraiilor fiscale controlate, evaluarea corectiv.
a) Evaluarea pe baza semnelor exterioare sau pe prezumii este o
metod simpl, dar imprecis, constnd n stabilirea unei valori impoza-
bile aproximative, prin intermediul unor indicii sau semne exterioare ale
valorii materiei impozabile. Prin aceast metod nu se realizeaz o
corelaie ntre mrimea impozitului i capacitatea contributiv i nu se
ine seama de fluctuaia real a valorii materiei impozabile.
Metoda are inconvenientul c stabilete prelevarea fiscal asupra
unei valori arbitrare, dar pentru administraie ea este comod,
limitndu-se la stabilirea valorii i controlul acesteia la intervale mari
de timp, influennd pozitiv costul administrrii.
Majoritatea sistemelor fiscale evoluate au renunat la aceast
metod de evaluare a materiei impozabile.
350
b) Evaluarea forfetar este agreat n cazul unui numr mare de
mici subieci economici care in o eviden contabil sumar sau care
nu sunt obligai la inerea unei evidene contabile. Fa de metoda
anterioar, reprezint un pas nainte, ntruct nu se mai bazeaz pe
elemente exterioare, ci pe un numr de elemente economice
prestabilite, specifice activitii desfurate de contribuabil, care sunt
n relaie direct cu materia impozabil (venit sau avere) i cu
capacitatea contributiv a acestuia. n practic, s-au utilizat mai multe
variante ale acestei metode, i anume:
- forfeta legal cnd prin cadrul legislativ se stabilesc
elementele revelatoare ale venitului, valabile pentru toi contribuabilii
care realizeaz venituri din aceeai surs i n aceleai condiii (rata
medie de randament la hectar pe tipuri de culturi i terenuri pe baza
creia se impoziteaz beneficiile anuale ale anumitor ageni
economici; chiriile practicate pe pia luate n calcul la stabilirea
valorii locative a imobilelor .a.);
- forfeta convenional sau individual se stabilete n urma
discuiilor dintre contribuabil i un reprezentant al administraiei, care
urmeaz s in seama de particularitile activitii desfurate de fiecare
contribuabil i date (care reies din baza informaional de care dispune
administraia), coroborate cu informaiile furnizate de contribuabilul nsui;
- forfeta colectiv combin evaluarea forfetar cu cea bazat
pe declaraii. Veniturile sunt evaluate conform declaraiei, iar
cheltuielile pe baze forfetare, conform prevederilor legale. (Exemplu:
n funcie de chirii se estimeaz cheltuielile cu ntreinerea i
amortizarea imobilelor; n funcie de salarii se estimeaz cheltuielile
profesionale, cnd nu se ine evidena acestora.)
Metoda are dezavantajul c, indiferent de numrul elementelor
utilizate, se ajunge la o subevaluare general a materiei impozabile i
avantajul c administraia este scutit de a controla, n mod repetat, un
numr mare de subieci economici cu o contabilitate, fie sumar, fie
slab organizat.
c) Evaluarea prin intermediul declaraiilor fiscale controlate
reprezint o metod facilitat de dezvoltarea sistemului de eviden
contabil, de un grad de educare i civism ridicat al membrilor
societii i de existena unui aparat de control obiectiv, bine structurat
i diversificat. Pentru impozitele directe, metoda asigur posibilitatea
351
respectrii principiului personalizrii pentru impozitele directe, prin
intermediul deducerilor i reducerilor practicate n anumite situaii
prevzute de lege.
Aceast metod ofer o mai strns corelare ntre venitul impo-
zabil i capacitatea contributiv real a contribuabililor, prin evitarea
impunerii repetate a veniturilor provenind din aceeai surs, stimularea
economisirii i orientarea acesteia n direcia investirii.
Metoda a fost extins i la impozitele indirecte, ca urmare a
faptului c informaiile privind impozitul sunt deinute de agenii
economici care tranzacioneaz i comercializeaz bunuri i servicii
ale cror preuri i tarife includ i mrimea obligaiilor fiscale. Aceast
metod se aplic n dou variante:
- prin intermediul declaraiilor fiscale ale contribuabililor se
bazeaz pe onestitatea contribuabililor i pe dreptul de control al
administraiei, permind stabilirea situaiei exacte pe baza tuturor
veniturilor i obligaiilor acestora. Marele avantaj al metodei const n
organizarea unui sistem informaional menit s asigure att corecta
evaluare, ct i controlul obiectiv i corect al declaraiilor fiscale
bazate pe informaii certe. n prezent, este o metod foarte des
utilizat: impozitul pe venit global; impozitul pe societate; impozitele
pe beneficiile industriale, agricole i comerciale; impozitele pe cifra
de afaceri brut; TVA; impozitele pe succesiuni sau donaii etc.;
- prin intermediul declaraiilor fiscale ntocmite de tere persoane
care cunosc situaia contribuabilului suportator. Terele persoane au
obligaia evalurii i prezentrii actelor din care reiese cuantumul plilor
realizate, fr a exista obligativitatea ntocmirii unor declaraii fiscale
periodice pe care s le depun la administraia fiscal. Astfel, declararea
veniturilor impozabile are loc la solicitarea expres a administraiei
fiscale sau cu ocazia exercitrii de ctre aceasta a actului de control.
Metoda contribuie la simplificarea relaiilor dintre administraia
fiscal i contribuabili, n condiiile perfecionrii controlului periodic
al informaiilor privind materia impozabil.
d) Evaluarea corectiv cuprinde un ansamblu de proceduri prin
care se restabilete, n mod curent, sau se determin, n situaii
excepionale, valoarea impozabil i cuantumul legal al prelevrilor
fiscale. Evalurile corective se utilizeaz ca urmare a dreptului de
control al administraiei i sunt determinate de producerea unor fapte
352
cum sunt: ntocmirea defectuoas a declaraiilor fiscale, nedepunerea
n termen a declaraiilor fiscale, producerea unor erori i omisiuni n
cadrul evalurilor efectuate de contribuabili sau de personalul
administraiei fiscale.
Corespunztor cauzelor care au declanat evaluarea corectiv,
pot fi: (1) proceduri de corectare a evalurilor efectuate anterior i
(2) proceduri de evaluare din oficiu. Prima procedur se aplic n
cazul contribuabililor care in evidene contabile i depun declaraii
fiscale n termenele legale, precum i al celor ce calculeaz, rein i
vireaz impozitele prin stopaj la surs n cadrul termenelor legale.
Procedura de corectare a evalurilor se declaneaz la constatarea unor
omisiuni i erori n cuantumul impozitelor pltite i se desfoar prin
participarea ambelor pri la restabilirea situaiei corecte. Contribua-
bilii au dreptul, fie de a accepta expres sau tacit, fie de a contesta, cu
prezentarea de probe organului de control.
Procedura de evaluare din oficiu se declaneaz n situaia n
care contribuabilii, dei au obligaia legal, refuz inerea evidenei
contabile, nu ntocmesc declaraiile fiscale sau nu respect termenele
legale pentru depunerea acestora, nu calculeaz i nu vireaz
impozitele prin stopaj la surs sau exist o discrepan ntre veniturile
declarate i informaiile deinute de administraia fiscal. n acest caz,
administraia utilizeaz procedura dreptului contradictoriu, ceea ce
presupune c evaluarea se efectueaz pe baza elementelor cunoscute
de ctre administraie (informaii din conturi bancare, obinute de la
tere persoane, valoarea locativ a imobilelor deinute, suma total a
cheltuielilor personale cunoscute etc.). Contribuabilul poate accepta
sau contesta decizia administraiei fiscale, n cel de-al doilea caz fiind
necesar ca ambele pri s-i dovedeasc punctul de vedere cu probe
n faa instanelor de judecat.

12.3. Determinarea cuantumului impozitelor

Determinarea cuantumului impozitelor are loc n mod diferit, n
funcie de procedeul utilizat la calculul prelevrii fiscale, de alegerea
cotei impozitului i de aplicarea unor procedee de modificare a
cuantumului monetar al impozitelor.

353
a) Procedee de calcul al impozitelor
Din teoria i practica fiscal, se desprind dou procedee de
calcul al cuantumului monetar al prelevrilor fiscale: al repartiiei i al
cotitii.
Procedeul repartiiei const n stabilirea prin lege a sumei totale
a prelevrilor fiscale, pe feluri de impozite, i repartizarea acesteia, din
treapt n treapt, pe uniti administrativ-teritoriale subordonate, pn
la nivelul fiecrui contribuabil. Repartizarea sarcinii fiscale pe contri-
buabili se realiza n funcie de anumite baze de referin, considerate
ca reflectnd venitul i averea contribuabilului. Bazele de impozitare
erau imobile n raport cu materia impozabil, ceea ce nu reflecta
preocuparea pentru asigurarea echitii fiscale. Pentru constituirea
unui sistem fiscal raional este necesar ca la determinarea veniturilor
bugetare s se porneasc de la puterea contributiv a tuturor
contribuabililor, iar legislaia fiscal s fie ct mai stabil n timp.
Dezvoltarea i creterea complexitii relaiilor economice,
diversificarea surselor de venit, creterea numrului subiecilor
economici, necesitatea sporirii sumei prelevrilor fiscale n raport cu
dinamica nevoilor financiare ale statului, preocuparea tot mai mare
pentru echitatea fiscal, precum i necesitatea utilizrii instrumentelor
fiscale n perioadele de cretere i recesiune economic au determinat
abandonarea procedeului repartiiei i utilizarea procedeului cotitii.
Procedeul cotitii corecteaz neajunsurile impozitelor de
repartiie, prin personalizarea impozitului, ceea ce a condus la
creterea echitii fiscale i mobilitatea bazelor de impozitare n
funcie de evoluia materiei impozabile, corespunztor fluctuaiilor
economice. n plus, procedeul cotitii contribuie la descentralizarea
operaiilor de calcul al impozitelor, la descentralizarea responsabilit-
ilor i la un transfer parial al unor costuri, care anterior reveneau
exclusiv n sarcina administraiei fiscale.
Astfel, responsabilitatea stabilirii mrimii impozitului revine: pe
de o parte, administraiei fiscale, pentru impozitele stabilite pe baza
rolurilor fiscale i pentru impozitele locale directe, iar pe de alt parte,
contribuabililor, care sunt obligai s ntocmeasc i s depun la
administraie declaraii fiscale, sau s calculeze i s verse impozitele,
n cazul celor reinute prin stopaj la surs.
354
Prin aceast procedur, costurile legate de evaluarea, calculul i
plata obligaiilor fiscale sunt transferate agenilor economici,
administraiei fiscale revenindu-i doar costurile legate de control.
Competenele administraiei fiscale se modific prin creterea ponderii
activitilor de control comparativ cu a celor de identificare, evaluare
i calcul al prelevrilor fiscale.
b) Alegerea cotei impozitului
Alegerea cotelor de impunere reprezint o decizie politic a
guvernelor, constituind o posibilitate de a aciona n sensul modificrii
veniturilor fiscale ale statului sau perfecionrii sistemului fiscal. n
vederea alegerii cotelor care rspund cel mai bine inteniei de respec-
tare a principiilor fiscale, trebuie cunoscute criteriile de grupare a
acestora:
- n raport cu momentul calculrii prelevrii fiscale, pot fi: (1) cote
determinate ulterior (specifice procedeului repartiiei, abandonat de
practica fiscal. Const n calcului cotei ca raport ntre suma total a
impozitului calculat n avans i bazele de impozitare) i (2) cote
stabilite anterior calculrii acestuia (sunt specifice procedeului
cotitii, fiind stabilite prin lege);
- n funcie de modul de exprimare, n practica fiscal se
utilizeaz: (1) cote specifice, exprimate n uniti monetare pe unitatea
de baz impozabil (n sum fix pe unitatea de impunere). Cotele
specifice se utilizeaz la calculul impozitelor de tip real, i
corespunztor metodei de evaluare pe baza semnelor exterioare n
cazul impozitelor directe, iar sfera lor de aplicare este tot mai redus.
La accize se utilizeaz n prezent o combinaie ntre aplicarea de cote
fixe i aplicarea de cote procentuale; (2)cote ad valorem sunt cele
exprimate procentual i aplicate asupra unei baze de impozitare
exprimate valoric. Ele rspund principiului personalizrii impozitului,
se bazeaz pe exprimarea valoric a bazei de impozitare i sunt
utilizate n cadrul metodelor de evaluare pe baz de declaraii,
forfetare i corective;
- n raport cu evoluia cotei de impunere fa de evoluia bazei
de impozitare, se disting: (1) cote proporionale cnd se aplic
aceeai valoare a cotei, indiferent de mrimea bazei de impozitare. n
acest caz, ntre baza impozabil i cuantumul prelevrii fiscale se
355
pstreaz aceeai proporie; (2) cote progresive, a cror caracteristic
este c sporesc pe msura creterii bazei de impozitare. Progresivitatea
poate fi simpl (sau global), cnd se utilizeaz cote cresctoare, pe
msura creterii bazei de impunere (trecerea de la un barem la altul i
dezavantajeaz pe cei care obin venituri de o mrime aflat la limita
inferioar a baremului, fa de cei aflai la limita superioar a
baremului anterior), sau progresivitate compus (progresiv, pe trane),
cnd venitul care trebuie impozitat se divide n trane asupra crora se
aplic valori n cretere ale cotelor de impunere. Mrimea prelevrii
fiscale rezult din nsumarea cuantumurilor pariale calculate pe
fiecare tran de venit. Este o modalitate de calcul al impozitelor care
rspunde cel mai bine principiului echitii fiscale verticale. n
practica fiscal, de-a lungul timpului, s-au mai utilizat i (3) cote
regresive, care scad pe msura creterii bazei de impunere, i cote
degresive, care cresc n ritmuri diferite pn la o anumit valoare a
bazei impozabile, iar dup atingerea unei valori prestabilite a
cuantumului impozitului, scad constant n raport cu venitul total.
c) Modificarea cuantumului monetar al impozitelor
Recurgerea la asemenea procedee poate avea drept scop:
- personalizarea impunerii pentru asigurarea unei mai bune
corelaii ntre capacitatea contributiv real i cuantumul obligaiei de
plat sub forma impozitului;
- urmrirea unor obiective economice sau sociale prin msuri de
ordin fiscal.
Modificarea cuantumului monetar al impozitelor se realizeaz
fie prin diminuarea bazei de impozitare (procedeul fiind anterior
aplicrii cotei impozitului abaterile i deducerile), fie prin modifica-
rea cuantumului impozitului (dup aplicarea cotei prevzute de lege
reducerea i majorarea).
Modificarea cuantumului monetar al impozitelor mbrac forme
diferite, i anume:
- abaterea constituie un procedeu de diminuare a bazei de
impozitare prin care nu se supune aplicrii impozitului o anumit parte
a venitului, stabilit fie n sum fix, fie sub form procentual. Astfel,
n cazul veniturilor salariale, practica fiscal obinuiete s prevad un
minim neimpozabil;
356
- deducerea procedeu de diminuare a bazei de impozitare, prin
scderea valorii unor elemente deductibile (pensii alimentare,
contribuii la fonduri de pensii private .a.), sau n limita unei sume
care rezult prin aplicarea unei cote procentuale asupra venitului
(deduceri personale de baz sau suplimentare, la ndeplinirea anumitor
condiii i n limita anumitor sume prevzute de lege, cheltuieli de
sponsorizare, cheltuieli de reparaii etc.);
- reducerea acioneaz asupra cuantumului impozitului, interve-
nind dup aplicarea cotei acestuia. Scopul este de a diminua sarcina
impozitului n anumite situaii prevzute de lege, prin intermediul unei
valori absolute sau al cotelor procentuale. Astfel, la nceputul perioadei
de tranziie, pentru o perioad scurt de timp, s-a aplicat o reducere de
20% la impozitul pe salariu pentru persoanele cu copii;
- majorrile acioneaz n sensul creterii sarcinii fiscale, n
anumite situaii prevzute de lege, cum ar fi: persoanele ale cror
venituri globale depesc un anumit prag (pentru o contribuie mai
substanial la formarea resurselor financiare ale statului), veniturile
celibatarilor sau persoanelor fr copii (n scopuri demografice) etc.

12.4. Perceperea (achitarea) impozitului

Perceperea (achitarea) impozitelor se refer la ansamblul operaiu-
nilor prin care impozitul este pltit de ctre contribuabil i ncasat de
administraie. n practic se utilizeaz urmtoarele modaliti:
- plata direct aplicat, n general, pentru plata impozitelor
provenite de la agenii economici. Debitorul i calculeaz cuantumul
impozitului conform legii fiscale, avnd obligaia de a-l vrsa la
anumite termene. Plata direct se poate realiza fie prin deplasarea
reprezentantului fiscal la domiciliul pltitorului modalitate la care s-a
renunat n practica fiscal (n acest caz, este vorba despre impozitul
cherabil), fie prin deplasarea pltitorului la sediul administraiei
fiscale (n care caz este vorba despre impozitul portabil). n condiiile
apariiei i extinderii instrumentelor moderne de plat, n rile foarte
dezvoltate s-a generalizat plata impozitelor prin intermediul bncilor,
sau prin Internet, restrngndu-se tot mai mult operaiunile cu numerar
i deplasarea efectiv a contribuabilului la administraia fiscal;
- stopajul la surs (sau metoda reinerii i vrsrii) se folosete
pentru impozitarea veniturilor persoanelor fizice (salariul realizat de
357
un angajat), cnd pentru calculul, reinerea i achitarea impozitului
intervine o ter persoan (angajatorul), care i elibereaz salariatului
doar veniturile nete;
- aplicarea de timbre fiscale este o metod cu sfer mai
restrns de aplicare, folosit pentru ncasarea unor drepturi fiscale
pentru serviciile publice prestate de instituiile de stat aciuni
administrative, notariale, judectoreti, consulare.
Trebuie realizat distincia ntre contribuabilul legal persoana
fizic sau juridic n numele creia este stabilit impozitul i
contribuabilul real care suport de fapt impozitul, fie prin
mecanismul fiscal prevzut de lege (n cazul impozitelor indirecte), fie
prin fenomenul de translaie i repercusiune a impozitului, care reiese
din jocul forelor pieei (cnd o cretere a sarcinii impozitului pe profit
sau a impozitului pe venitul liber-profesionitilor se va regsi n preul
produsului pe pia).
Legea fiscal prevede i cnd anume s aib loc plata
impozitului, existnd dou posibiliti: plata imediat cnd impozitul
se pltete n acelai timp cu declararea materiei impozabile i plata
decalat cnd se presupune, conform avizului de plat, o perioad de
timp ntre declararea materiei impozabile i plata impozitului.
Pentru stingerea obligaiilor fiscale la termenele legale,
mijloacele de plat utilizate de contribuabili pot fi: tradiionale (bani,
ordine de plat, cec-uri) i specifice (titluri de plat obligatare emise
de administraia public, efecte de credit .a.). Acestea din urm care
nu se practic n ara noastr - presupun prevederea expres a
situaiilor i tipurilor de impozite la care se utilizeaz.

12.5. Controlul fiscal

Orice activitate economic presupune anumite riscuri, printre
care se numr i cel fiscal. Uneori, acest risc este asumat n mod
contient de ctre agentul economic, n cazul evaziunii i fraudei
fiscale, dar poate fi determinat i de o serie de factori cum sunt:
complexitatea sistemului fiscal, modificri frecvente ale normelor
fiscale, insuficienta calificare a personalului contabil etc.
Diminuarea i eliminarea riscului fiscal trebuie s fie n primul
rnd o preocupare a legiuitorului, care trebuie s asigure claritatea,
358
coerena i corelarea legislaiei fiscale i a celei economice, n general.
De asemenea, n reducerea riscului fiscal, un rol deosebit revine
activitii de control, prin aspecte ca: frecvena i complexitatea
controalelor fiscale, aplicarea de sanciuni fiscale, durata perioadei de
prescripie .a.

12.5.1. Coninutul i funciile controlului fiscal

Respectarea legislaiei fiscale nu se poate realiza n condiii
optime fr existena activitii de control, creia i revine un rol
important n reglarea sistemului fiscal.
Controlul fiscal constituie ansamblul de activiti prin care se
stabilete exactitatea operaiunilor legate de aezarea i ncasarea
creanelor fiscale la termenele legale. Controlul reprezint un mijloc
de constatare i corectare a actelor i faptelor ilegale, de identificare a
deficienelor i de restabilire a legalitii prin msuri corective i coer-
citive de natur pecuniar, sau n situaii deosebite prin msuri penale.
Funciile controlului fiscal sunt:
- funcia de informare const n furnizarea de informaii care
s asigure cunoaterea de fapt a situaiei fiscale, a carenelor,
disfuncionalitilor, abaterilor, ilegalitilor etc.;
- funcia de evaluare se refer la msurarea corect a
abaterilor, omisiunilor, erorilor, la stabilirea cuantumului prelevrilor
fiscale nerealizate, la dimensionarea evaziunii i fraudei fiscale;
- funcia de recuperare const n adoptarea de msuri pentru
corectarea situaiei fiscale neconforme cu normele fiscale, asigurarea
condiiilor de achitare a obligaiilor fiscale restante, depistarea i
eliminarea elementelor care denatureaz i perturb procesul de
realizare a creanelor fiscale;
- funcia educativ se refer, pe de o parte, la luarea msurilor
cu scop de ndreptare, descurajare, pedepsire a contribuabililor
incoreci, iar pe de alt parte, la contribuia sa la crearea unui cadru de
parteneriat fiscal ntre contribuabili i organele fiscale.
Sistemele fiscale moderne au adoptat regimul declarativ, care se
bazeaz pe seriozitatea i buna credin a contribuabililor, care
ntocmesc declaraii corecte i complete i i asum responsabilitatea
pentru faptele comise i actele ntocmite. Contribuabilii trebuie s fie
359
capabili s justifice elementele fiscale declarate, iar organele fiscale au
obligaia de a analiza coninutul declaraiilor, n vederea aezrii i
ncasrii impozitelor, identificnd situaiile de sustragere de la plata
prelevrilor fiscale.
Organele fiscale trebuie s dovedeasc omisiunile i inexactit-
ile din documente i s motiveze coreciile pe care le aduc, n interva-
lul prevzut de lege. Corectarea lipsurilor i erorilor de ctre organele
fiscale se realizeaz prin mai multe forme, care sunt complementare.
Controlul fiscal reprezint o form a controlului financiar i este
exercitat de organe specializate ale Ministerului Finanelor Publice
aflate la nivel central i teritorial.
Obiectivele controlului fiscal se refer la:
- ncasarea tuturor impozitelor i taxelor datorate de contribua-
bili la termenele i n cuantumul prevzute, corespunztor bazelor de
impozitare i cotelor legale n vigoare;
- depistarea impozitelor i taxelor sustrase de la plata ctre buget
i atragerea lor pe destinaia legal;
- evidenierea unor carene legislative care favorizeaz forme ale
evaziunii la adpostul legii, sau ngreuneaz ncasarea la buget a
veniturilor fiscale, pentru furnizarea elementelor de mbuntire a
prevederilor legale.
Pentru ca activitatea de control fiscal s fie riguroas, oportun
i eficient, controlul trebuie s ndeplineasc anumite cerine:
- definirea, prin cadrul su organizatoric, a responsabilitilor ce
revin organelor de control fiscal i asigurarea condiiilor de realizare a
atribuiilor acestora, fr a permite imixtiuni n desfurarea activitii
de control, sau abuzuri din partea celor ce desfoar controlul;
- elaborarea unui cadru legislativ simplu, complet, clar i flexi-
bil, care s permit mbuntirea rapid a normelor fiscale i
interpretarea unitar a acestora;
- asigurarea de personal calificat i motivat care s desfoare
activitatea de control fiscal n condiii optime i corecte;
- asigurarea unor dotri tehnice de comunicare i informare, care
s sprijine operativitatea i eficiena controlului fiscal.

360
12.5.2. Formele controlului fiscal

Controlul fiscal dispune de forme diferite de realizare, ceea ce i
confer posibilitatea adaptrii coninutului la situaii fiscale diverse,
orientndu-l spre anumite obiective i centrndu-l pe anumite mijloace
de aplicare. Ansamblul activitilor de control se grupeaz dup
criterii diferite, cum sunt:
a) Din punctul de vedere al aprofundrii cunoaterii situaiei
fiscale, se disting:
- control fiscal documentar efectuat la sediul organului fiscal i
constnd n examinarea elementelor componente ale dosarului contribua-
bilului. Dosarul poate oferi date cu privire la eventuale erori sau necon-
cordane care s justifice, n anumite cazuri, nceperea unui control faptic
la sediul contribuabilului. De asemenea, controlul documentar compar
informaiile transmise de patroni, salariai, instituii financiare .a.;
- control fiscal faptic (efectiv) se realizeaz la sediul sau
domiciliul contribuabilului pentru a obine informaii suplimentare
ntr-o anumit situaie. n cadrul acestei forme de control se disting
trei proceduri: (1) verificri contabile la subiecii economici contribua-
bili; (2) controlul ncruciat al situaiei fiscale personale, care implic
verificarea aprofundat a situaiei fiscale a tuturor contribuabililor cu
referire la totalitatea veniturilor, pentru a stabili concordana dintre
veniturile declarate i realitatea constatat; (3) percheziia sau dreptul
de a face vizite la domiciliul contribuabililor (ca o procedur
excepional, utilizat n cazul unor infraciuni fiscale grave).
b) Dup sfera de cuprindere, controlul fiscal poate fi:
- control general care cuprinde spre verificare totalitatea
impozitelor i taxelor datorate de contribuabil;
- control parial (limitat) cnd controlul vizeaz doar o parte
dintre impozitele i taxele la care este supus un contribuabil.
c) Din punctul de vedere al gradului de extindere a verificrilor
asupra operaiunilor impozabile, se disting:
- control fiscal total (complet) sunt verificate toate operaiu-
nile, documentele, probele care stau la baza stabilirii cuantumului, fie
a unui impozit sau a unei taxe, fie a tuturor prelevrilor fiscale pltite
de contribuabil. ntruct presupune efectuarea unui examen complet al
tuturor aspectelor activitii desfurate de unul sau mai muli ageni
361
economici (control ncruciat), aceast form de control permite
depistarea eventualelor cazuri de evaziune i fraud fiscal;
- control fiscal prin sondaj (selectiv) realizeaz verificri
pariale n ceea ce privete operaiunile, documentele, perioada etc.
referitoare la un anumit impozit/tax.
d) n funcie de scopul urmrit, se disting:
- control fiscal de informare (informativ) are drept scop
intenia administraiei fiscale de a informa agenii economici n
legtur cu drepturile i obligaiile fiscale;
- control fiscal de rutin urmrete meninerea legturii cu
pltitorii i urmrirea modului n care acetia se achit de obligaiile
fiscale. Scopul principal al acestei forme de control este de a compara
evidenele primare i contabile cu datele din documentele i decont-
rile depuse de contribuabili, n vederea verificrii corectitudinii
sumelor pltite i a termenelor;
- control fiscal propriu-zis (de fond) are drept scop prevenirea
i combaterea cazurilor de sustragere de la stabilirea i plata
obligaiilor fiscale de ctre contribuabili.
e) n funcie de momentul controlului fiscal fa de cel al
depunerii declaraiilor fiscale i al plii, se deosebesc:
- control a priori care urmrete o mai bun informare i
colaborare ntre contribuabili i organele fiscale;
- control a posteriori urmrete verificarea exactitii
declaraiilor fiscale, a deconturilor etc., prin utilizarea unor proceduri
de control pentru analiza situaiei fiscale a contribuabilului.
Aceste forme de control nu se exclud reciproc, ci adesea pot fi
complementare, asigurnd creterea eficienei activitii de control. De
asemenea, toate formele de control fiscal ofer informaii pentru
organizarea i desfurarea eficient a controalelor ulterioare.
Controlul fiscal trebuie s contribuie la mbuntirea nelegerii
i acceptrii de ctre contribuabili a necesitii impozitelor, la
creterea civismului fiscal, asigurnd totodat protecia drepturilor
contribuabililor, prevzute de lege.

12.5.3. Metodologia controlului fiscal

Orice activitate economic presupune anumite riscuri, printre
care se numr i cel fiscal. Uneori, acest risc este asumat n mod
362
contient de ctre agentul economic, n cazul evaziunii i fraudei
fiscale, dar poate fi determinat i de o serie de factori cum sunt:
complexitatea sistemului fiscal, modificri frecvente ale normelor
fiscale, insuficienta calificare a personalului contabil etc.
Diminuarea i eliminarea riscului fiscal trebuie s fie n primul
rnd o preocupare a legiuitorului, care trebuie s asigure claritatea,
coerena i corelarea legislaiei fiscale i a celei economice, n general.
De asemenea, n reducerea riscului fiscal, un rol deosebit revine
activitii de control, prin aspecte ca: frecvena i complexitatea
controalelor fiscale, aplicarea de sanciuni fiscale, durata perioadei de
prescripie .a.
Existena i delimitarea procedurilor i metodelor de control
fiscal sunt absolut necesare desfurrii unui control eficient. Procedu-
rile de control fiscal pot fi generale, aplicabile tuturor formelor
acestuia, sau specifice anumitor forme ale controlului fiscal. Metodo-
logia controlului fiscal cuprinde urmtoarele etape:
1. Pregtirea verificrii
2. Desfurarea controlului fiscal
3. Definitivarea i ncheierea controlului fiscal
4. Valorificarea actelor de control fiscal
Pregtirea verificrii are n vedere dosarele fiscale i toate
informaiile referitoare la contribuabilii ce urmeaz a fi controlai
(altfel spus, identificarea fiscal a acestora). nainte de a trece la cea
de a doua etap, este necesar ntiinarea contribuabilului cu privire la
nceperea controlului, prin transmiterea avizului de verificare. n cazul
existenei unor indicii de evaziune fiscal, nu este oportun ntiina-
rea acestuia.
Desfurarea controlului fiscal ncepe printr-un prim contact
ntre organul fiscal i contribuabil/reprezentantul acestuia, constnd
ntr-un interviu din care s reias: activitile desfurate generatoare
de obligaii fiscale; eventuale sucursale, filiale sau asocieri; ndeplini-
rea dispoziiilor rezultate din controlul fiscal anterior .a. Urmeaz
apoi vizitarea locului unde se realizeaz activitile impozabile, pentru
a cunoate specificul i volumul activitii contribuabilului. Dup
aceste activiti premergtoare are loc verificarea registrelor societii,
a evidenelor primare, a evidenelor contabile, a declaraiilor de
impunere, a deconturilor fiscale.
363
Definitivarea i ncheierea controlului fiscal. Finalizarea
operaiunilor de control trebuie adus la cunotina contribuabilului de
ctre controlorul fiscal. La ncheierea controlului fiscal, organul de
control ntocmete procesul-verbal cu privire la operaiunile verificate,
precum i constatrile reieite (eventuale lipsuri, erori, omisiuni care
s necesite corectarea obligaiilor fiscale). Eventualele neconcordane
dintre declaraiile fiscale i documentele pe baza crora s-au ntocmit
acestea se comunic n scris contribuabilului, prezentndu-i-se acestuia
modul de stabilire corect a impozitului, precum i cuantumul rezultat.
n cazul constatrii unor obligaii fiscale datorate, se emite un aviz de
impozitare, care, pe lng suma impozitului datorat, cuprinde i
penalitile i amenzile stabilite conform normelor fiscale, precum i
perioada de timp n care contribuabilul poate contesta decizia. De
asemenea, organul fiscal de control are obligaia de a-i furniza
contribuabilului recomandri i precizri pentru evitarea, pe viitor, a
interpretrii incorecte a normelor fiscale.
Valorificarea actului de control se refer la urmrirea ncasrii
eventualelor diferene n plus constatate de organul de control, ceea ce
confer eficiena scontat activitii de control.
Desfurarea activitilor de administrare a impozitelor i a celor
de control fiscal este stipulat n Codul de procedur fiscal, care
cuprinde ntr-o form coerent diversitatea de elemente necesare unui
comportament fiscal corect.

1. Care sunt activitile din care se constituie metodologia impunerii?
2. n ce const identificarea materiei impozabile?
3. n ce const evaluarea materiei impozabile?
4. n ce const calculul cuantumului monetar al impozitului?
5. n ce const plata impozitului?
6. n ce situaii se declaneaz procedura de evaluare corectiv?
7. Care sunt formele de percepere a impozitelor?
8. Care sunt etapele prevzute de metodologia controlului fiscal?

364
1. Determinarea cuantumului impozitelor presupune activiti
cum sunt:
a) calculul prelevrii fiscale;
b) alegerea cotei impozitului;
c) aplicarea unor procedee de modificare a cuantumului mone-
tar al impozitelor;
Rspuns: d.
2. n cazul impozitelor directe, materia impozabil const n:
a) veniturile din munc;
b) veniturile agenilor economici;
c) veniturile din capital;
Rspuns: d.
3. Care dintre enunurile de mai sus nu reprezint forme ale
modificrii cuantumului monetar al impozitelor?
a) dublarea;
b) majorarea;
c) reducerea;
d) deducerea;
e) abaterea.
Rspuns: a.
4. Care dintre urmtoarele enunuri nu se numr printre
funciile controlului fiscal?
a) funcia de informare;
b) funcia de evaluare;
c) funcia de recuperare;
d) funcia redistributiv;
e) funcia educativ.
Rspuns: d.

365

Capitolul 13. POLITICA FISCAL

13.1. Aspecte generale privind politica fiscal: concept, obiective,
instrumente
13.2. Coordonatele politicii fiscale
13.3. Interdependenele politicii fiscale
13.4. Politica fiscal din Romnia n perioada de tranziie
13.5. Posibiliti de aciune a politicii fiscale, n scopul
relansrii economice

Concepte-cheie
- politica economic
- politica fiscal
- faciliti fiscale
- interdependenele politicii fiscale
- instrumentele politicii fiscale

Politica economic (politica macroeconomic) reprezint ansam-
blul msurilor luate de stat n scopul asigurrii creterii economice,
ocuprii forei de munc, echilibrrii balanei de pli externe, stabilitii
preurilor, reducerii inegalitilor i asigurrii independenei naionale
32
.
ntr-o alt accepie, politica economic reprezint ansamblul
deciziilor adoptate de ctre stat, n vederea orientrii activitii economice
ntr-un sens considerat rezonabil, pe teritoriul naional. Se poate vorbi
deci de politic economic atunci cnd se decide creterea deficitului
bugetar, pentru a se asigura utilizarea muncii, sau cnd se stabilesc norme
ale creterii preurilor i veniturilor, pentru a limita inflaia
33
.

32
Marius Bcescu, Angelica Bcescu-Crbunaru, Compendiu de
macroeconomie, Ed. Economic, Bucureti, 1997, pag. 299.
33
Gheorghe Manolescu (coordonator), Politici economice concepte,
instrumente, experiene, Ed. Economic, Bucureti, 1997, pag. 27.
366
Datorit complexitii i diversitii obiectivelor i instrumen-
telor utilizate de politica economic, aceasta poate fi analizat i
construit prin prisma componentelor sale: politica monetar, politica
fiscal, politica bugetar, politica preurilor, politica veniturilor.

13.1. Aspecte generale privind politica fiscal: concept,
obiective, instrumente

n literatura de specialitate, politica fiscal, n sens larg, se
constituie n cadrul activitii autoritii publice de percepere i
utilizare a resurselor necesare satisfacerii consumului public i furni-
zrii de bunuri i servicii publice. O asemenea activitate declaneaz
un amplu proces de redistribuire, care este condus printr-o seam de
componente strns legate ntre ele: politica fiscal (n sens restrns),
care opereaz cu instrumente de natura prelevrilor fiscale, politica
bugetar sau alocativ, care opereaz prin intermediul subveniilor i
alocaiilor bugetare, i politica soldului bugetar, viznd finanarea
deficitelor bugetare i valorificarea excedentelor bugetare.
Coninutul actelor decizionale este influenat de utilitatea pe care
politica fiscal o prezint pentru decidentul public. Opiniile cu privire la
utilitatea politicii fiscale au generat diverse curente de gndire, care,
alturi de opiuni politice i constrngeri de natur financiar, econo-
mic i social, au influenat deciziile autoritilor publice. Opiniile
formulate au fost influenate de evoluia rolului statului, au purtat
amprenta evenimentelor politice, fiind totodat orientate de permanenta
transformare a mediului economico-financiar i de opinia public.
Prin politica fiscal se stabilesc volumul i proveniena
resurselor financiare publice, metodele de prelevare a veniturilor
fiscale, facilitile fiscale dac se acord, sub ce form, finalitile
vizate obiectivele de ansamblu ale politicii fiscale, precum i
modalitile concrete de realizare a acestora.
Politica fiscal reprezint ansamblul de msuri guvernamentale
privitoare la metodele i tehnicile de impozitare, la raportul dintre
impozitele directe i cele indirecte, la stabilirea canalelor de procurare
a veniturilor fiscale, la urmrirea ratei presiunii fiscale, n scopul
influenrii dezvoltrii economice i vieii sociale.
367
Opiunea n materie de politic fiscal implic, pe de o parte,
respectarea principiilor de baz ale impunerii, iar pe de alt parte,
adoptarea acestora n raport cu sensul i evoluia previzibil a
variabilelor economice interne i internaionale i cu preferinele
membrilor societii.
Deciziile care orienteaz politica fiscal reflect suveranitatea
fiscal de care dispune autoritatea public naional, n baza dreptului
constituional i juridic de a institui impozite, de a modifica anumite
elemente constitutive specifice impozitelor sau de evitare a dublei
impuneri.
Obiectivele urmrite de stat prin intermediul politicii fiscale, sub
aspectul ei de component a politicii economice, pot fi sintetizate
astfel: realizarea bunstrii, a justiiei sociale i a securitii sociale.
Astfel, politica fiscal poate fi folosit pentru: favorizarea progresului
economic, reglarea conjunctural prin impozite i investiii, realizarea
justiiei fiscale prin stabilirea sarcinii fiscale n funcie de capacitatea
contributiv. Autoritile publice trebuie s urmreasc utilizarea
raional a resurselor, stabilirea de preuri juste, care nu comport
profituri excesive, utilizarea profitului obinut n producie cu prepon-
deren la investiii productive etc. n acest context, Allain Barrre
afirma: n condiiile n care crizele economice produc efecte deosebit
de grave asupra economiei i a condiiilor de via ale oamenilor
(omaj, inflaie etc.), este necesar ca Statul s vegheze, dac nu la
stabilizarea economiei, cel puin la reglarea conjuncturii, la realizarea
securitii sociale. Spre deosebire de individ, care urmrete realizarea
profitului personal, Statul urmrete satisfacerea maxim a nevoilor
sociale, adic producerea de bunuri utile societii, i nu neaprat
rentabile din punct de vedere economic. ntruct concurena nu este
perfect, statul trebuie s intervin s o corecteze i s realizeze
justiia social.
34

Pentru ndeplinirea n condiii ct mai bune a rolului care i
revine n cadrul politicii economice n ansamblul su, politica fiscal
trebuie adaptat permanent cerinelor specifice ale fiecrei etape de
dezvoltare economico-social. n acest sens, un rol important revine

34
Allain Barrre, Politique financire, Librairies Dalloz, 1959, pag. 22-
24, n: Iulian Vcrel (coordonator), op. cit., pag. 146.
368
strategiei alese i tacticii adoptate. Raportnd noiunile de strategie i
tactic la politica financiar a statului, se poate considera c deciziile
care stabilesc coordonatele politicii financiare pentru fiecare etap de
dezvoltare istoricete determinat, precum i programele financiare de
perspectiv ndelungat formeaz cadrul strategiei financiare, iar
actele administrative de planificare, pe perioade scurte, ca i msurile
prevzute a se lua pentru executarea planurilor financiare i a
sarcinilor specifice unei perioade sau alteia, in de domeniul tacticii i
al activitii operative
35
.
Ca orice politic economic, i politica fiscal opereaz cu
anumite instrumente, pentru a influena procesele economice i
sociale. Instrumentele politicii fiscale sunt impozitele, care nu trebuie
privite doar ca simple canale de procurare a veniturilor fiscale, ci i ca
prghii cu ajutorul crora se intervine n economie. De aceea, ele
trebuie astfel instituite, nct s rspund cerinelor de influenare a
activitilor economice, fie n sensul incitrii la investiii, producie,
economisire, amplasare n zone defavorizate etc., fie n sensul
reducerii unor activiti sau comportamente. Politica macroeconomic
folosete instrumentul impozitului pentru atingerea unor obiective
majore ca reducerea inflaiei i reducerea omajului.
De asemenea, ntre instrumentele de natur fiscal se ncadreaz
i utilizarea de ctre factorii de decizie a facilitilor fiscale (reduceri,
deduceri, scutiri de impozite) pentru atingerea unor obiective precise
n plan economic sau social.

13.2. Coordonatele politicii fiscale

Prin politica fiscal se stabilesc, n principal, volumul i
proveniena resurselor financiare publice, metodele de prelevare a
veniturilor fiscale, facilitile fiscale dac se acord, sub ce form,
finalitile vizate , obiectivele de ansamblu ale politicii fiscale,
precum i modalitile concrete de realizare a acestora.
Dintre coordonatele politicii fiscale, menionm:
- nivelul resurselor financiare publice;
- posibiliti de meninere/asigurare a echilibrului bugetar;

35
Iulian Vcrel (coordonator), op. cit., pag. 130.
369
- proveniena resurselor financiare publice;
- numrul/multitudinea prelevrilor fiscale;
- metodele i tehnicile de prelevare fiscal;
- nivelul ratei presiunii fiscale;
- modaliti de combatere i limitare a evaziunii fiscale;
- acordarea/neacordarea de faciliti fiscale etc.
n ceea ce privete volumul resurselor financiare publice,
cuantumul acestora este dictat n cea mai mare parte de nivelul
cheltuielilor publice din perioada considerat. n practica finanelor
publice din ultimii ani, se constat c nu exist o egalitate deplin ntre
veniturile publice cu caracter ordinar i cheltuielile publice n cadrul
anului bugetar, ceea ce genereaz deficite bugetare a cror surs de
finanare este de natura creditelor publice.
Dezechilibrele dintre veniturile i cheltuielile publice se pot
localiza la diferite verigi ale bugetului general consolidat, ceea ce
presupune transferuri de la bugetul central spre celelalte componente
bugetare. Apelul la credit public genereaz noi coordonate ale politicii
fiscal-bugetare, n sensul optrii de preferin pentru surse
neinflaioniste de finanare a deficitului bugetar i posibiliti de
sporire, n viitor, a veniturilor publice, n special a celor fiscale.
Volumul resurselor financiare publice susceptibil a fi mobilizat
la buget este strns legat de nivelul de dezvoltare a economiei
naionale, de eficiena activitilor desfurate de agenii economici,
dar i de soluiile adoptate de autoritile publice referitoare la modul
de satisfacere a necesitilor sociale i de finanare a cheltuielilor pe
care le antreneaz.
O important coordonat a politicii fiscale const n proveniena
resurselor financiare publice: din surse ordinare sau extraordinare,
procurarea celor ordinare pe calea impozitelor directe sau indirecte, de
la persoane fizice sau juridice. n mod normal, ponderea cea mai mare
trebuie s revin resurselor financiare ordinare, comparativ cu
procurarea prin credit public. Emisiunea monetar fr acoperire
reprezint o surs de venituri publice prezentat doar n plan teoretic,
din cauza efectelor puternic inflaioniste pe care ea le provoac. n
cazul apelului la credit public, de mare importan este proveniena
intern sau extern a acestuia. Desigur, ar fi de preferat ca statul s se
mprumute ct mai puin (avnd n vedere opinia conform creia
370
creditul public este un impozit amnat) i proveniena acestuia s fie
piaa intern de capital. Dar cum ntr-o economie ca a rii noastre, din
perioada de tranziie, capitalul autohton este insuficient pentru a
sprijini dezvoltarea economic, pentru a nu periclita i mai mult acest
proces prin fenomenul de eviciune, acesta trebuie mpletit cu mpru-
mutul public extern. Trebuie avut n vedere c, n numeroase situaii, i
apelul la creditul extern este limitat, ntruct acesta poate fi condiionat
de diverse clauze, de ordin economic, social sau politic. n orice ar,
mare sau mic, dezvoltat sau mai puin dezvoltat sub raport
economic, satisfacerea nevoilor sociale trebuie s se bazeze n primul
rnd pe forele proprii i numai n subsidiar pe mijloace strine
36
.
ntr-o economie n plin proces de restructurare, o decizie
important n privina provenienei resurselor financiare publice este
legat de modul de impozitare a agenilor economici privai,
comparativ cu societile cu capital majoritar de stat i cu regiile
autonome. Autoritatea fiscal poate promova o politic fiscal care
s-i trateze pe toi acetia n acelai mod sau diferit. n ceea ce privete
impozitarea persoanelor fizice i juridice, se poate avea n vedere o
impozitare proporional sau n cote progresive, simple sau compuse
(cele din urm rspunznd cel mai fidel principiului de echitate fiscal
vertical). Din anumite considerente, legiuitorul poate stabili cote de
impozitare n funcie de domeniul de activitate, dimensiunea, zona
geografic sau sediul agentului economic.
Pentru persoanele fizice, prelevrile fiscale stabilite prin politica
fiscal pot viza o ncrcare a sarcinii fiscale, egal repartizat sau
difereniat, corespunztor obiectivelor economice, social sau de alt
natur din perioada n cauz. Practica fiscal a renunat de mult la
egalitarismul fiscal, ceea ce s-a repercutat n restrngerea impozitrii
sub forma capitaiei (specific, de altfel, perioadei antice i Evului
Mediu, constnd ntr-o contribuie n bani sau n natur de aceeai
mrime pentru toi contribuabilii) i diferenierea impozitrii, pe baza
unor criterii cum sunt: puterea contributiv a pltitorului, dat de
volumul veniturilor sau mrimea averii; capacitatea de munc (integral
sau parial); grupa socio-profesional din care face parte (salariat,
pensionar, liber profesionist, agricultor .a.); situaia personal (cstorit
sau nu, cu copii sau alte persoane n ntreinere) etc.

36
Iulian Vcrel (coordonator), op. cit., pag. 135.
371
Dup cum va rspunde unor asemenea aspecte, politica fiscal
va opta pentru asigurarea echitii fiscale orizontale i/sau verticale,
astfel nct s se realizeze obiectivul de justiie social, precum i cel
de asigurare a unui nivel de trai decent pentru contribuabilii cu
venituri mici i mijlocii.
Prin politica fiscal se stabilesc totodat prelevrile obligatorii
sub aspectul numrului i al modalitilor de prelevare. Chiar dac
susintorii impozitului unic (sau ai unui numr foarte restrns de
impozite, ntre care unul dominant) se mai regsesc printre autorii
teoriilor fiscale recente, practica pledeaz pentru o multitudine de
canale de prelevare, care permit o mai bun soluionare a problemelor
fiscale. De o mai mare importan dect numrul impozitelor, taxelor,
contribuiilor este felul instrumentelor fiscale utilizate, i anume:
impozite directe stabilite individual, pe persoane fizice i juridice, n
funcie de venit, avere sau alte criterii, percepute la termene precise,
dinainte stabilite sau impozite indirecte percepute la vnzarea
bunurilor sau la prestarea serviciilor, fr o repartizare prealabil pe
pltitori. La opiunea pentru o pondere mai mare a uneia sau alteia
dintre cele dou grupe, decidentul fiscal trebuie s in seama de
efectele diferite pe care ele le produc asupra fiecrui pltitor, precum i
asupra economiei n ansamblu. De aceea, trebuie s se in seama de
caracteristicile lor, de mecanismele proprii de funcionare, de
fenomenul de repercusiune a impozitelor, precum i de impactul produs
la introducerea prelevrilor fiscale sau la modificarea celor existente,
astfel nct orice msur n plan fiscal s nu produc efecte adverse.
Tot n acest context, responsabilii din domeniul politicii fiscale
trebuie s urmreasc permanent evoluia presiunii fiscale n economie,
la nivelul agentului economic i la nivel individual, i s coreleze
nivelul acesteia cu volumul veniturilor fiscale ncasate la buget.
O alt coordonat de mare importan n planul politicii fiscale
const n depistarea, msurarea, limitarea i prevenirea fenomenului
de evaziune fiscal. n aceast privin, o importan deosebit revine
unor aspecte cum sunt: nivelul fiscalitii, gradul de colectare a
prelevrilor fiscale, gradul de realism n stabilirea n buget a
veniturilor fiscale, nivelul de profesionalism al activitii de control
fiscal, duritatea sanciunilor prevzute n cazurile de evaziune fiscal
i fermitatea aplicrii lor etc.
372
Politica fiscal a statului are un rol important n asigurarea
echilibrului economic general, prin meninerea echilibrului bugetar. n
cadrul acestei problematici, analizele trebuie s vizeze aspecte ca:
diferena dintre volumul cheltuielilor publice i cel al resurselor
financiare publice posibil de mobilizat n condiii normale la buget,
raportul dintre deficitul bugetar i produsul intern brut (n condiiile n
care trebuie respectate recomandrile organismelor internaionale n
acest domeniu), sursele de acoperire a deficitului bugetar .a.

13.3. Interdependenele politicii fiscale

Politica fiscal se interfereaz pregnant cu politicile bugetar,
monetar, de credit, social, cu cele sectoriale (industrie, agricultur,
comer etc.), de protecie a mediului, precum i cu strategiile de ordin
legislativ-instituional.
Politicile fiscal i bugetar sunt elaborate n strns legtur,
avnd n vedere c, pe msur ce crete nivelul i se diversific
structura cheltuielilor publice, este necesar gsirea unor surse de
venituri publice suplimentare, n cea mai mare parte prin sporirea
prelevrilor fiscale. nsi realizarea funciilor bugetului alocare,
distribuire i reglare presupune o abordare de ansamblu a veniturilor
i cheltuielilor bugetare, ceea ce impune conceperea unei politici
fiscal-bugetare unitare.
Politica fiscal acioneaz asupra consumului prin modificarea
cererii solvabile a populaiei. Astfel, cnd se urmrete reducerea
consumului, n general, se recurge la creterea fiscalitii. Dac se
intenioneaz orientarea cererii de consum spre anumite produse,
instrumentul l reprezint taxele de consumaie generale sau speciale ,
prin selectarea produselor supuse impunerii i diferenierea cotelor de
impunere. Cheltuielile publice afecteaz n mod direct consumul prin
achiziiile de bunuri i servicii i, n mod indirect, cererea particular,
prin transferurile sociale i remuneraia acordat funcionarilor publici.
La rndul lor, impozitele reduc veniturile persoanelor fizice i juridice,
afectnd n consecin consumul i investiiile. Orice plat provenind
din sectorul public sporete oferta de moned n sectorul particular al
economiei i orice plat a sectorului particular spre cel public reduce
oferta de moned din sectorul particular.
373
Interdependenele politicii fiscal-bugetare cu politica monetar
i cea de credit devin mai accentuate n funcie de modalitile la care
se recurge pentru finanarea deficitului bugetar: credit public,
emisiune monetar. Astfel, opiunea pentru emisiune monetar (care
se nscrie n domeniul politicii monetare) are efectul de a spori cererea
global fr contrapartid asupra cererii particulare, cu condiia
expres ca presiunile inflaioniste s nu anuleze efectele stimulatoare
ale creterii cheltuielilor publice. n cazul finanrii deficitului bugetar
prin datoria public intern, se produce o cretere a cererii de credit,
care antreneaz sporirea ratei dobnzii (de domeniul politicii de
credit), ceea ce determin reducerea investiiilor particulare i consoli-
darea sectorului public n detrimentul celui particular.
Din perspectiva politicii monetare, utilizarea ei pe termen scurt
poate avea importante repercusiuni pe termen lung. Autoritile
monetare sunt adesea nevoite s evalueze i s rezolve problemele
suplimentare create de perturbaiile financiare, cu condiia ca, pe
termen lung, creterea lichiditilor s nu perpetueze inflaia. Politica
monetar nu i poate asuma singur acest rol, trebuind s fie corelat
cu politica fiscal-bugetar n vederea reducerii deficitelor i diminurii
datoriei publice.
Datorit dificultilor n ceea ce privete delimitarea strict a
msurilor, elementelor i efectelor fiecrei politici, este necesar ca
intirea obiectivelor macroeconomice comune s reprezinte rezultatul
unei concepii unitare n planul politicilor fiscal-bugetar i monetar.
De modul de intercorelare a acestora depind gradul de stabilitate a
fluxurilor fiscal-bugetare, a fluxurilor monetare, nivelul ratei dobnzii,
situaia balanei de pli i evoluia ratei de schimb. Dintre toate
componentele politicii economice, politica fiscal se interfereaz cel
mai strns cu politica monetar, literatura de specialitate folosind
termenul de mix al celor dou politici.
Legtura politicii fiscale cu politica social reiese din realizarea
unor obiective sociale prin msuri de ordin fiscal-bugetar, implementa-
rea justiiei sociale prin modul de repartizare a sarcinilor fiscale
(echitatea fiscal vertical), protejarea sntii populaiei i reducerea
accesului la unele produse duntoare prin impozitarea accentuat a
acestora .a.
374
n numeroase cazuri, pentru sprijinirea unui anumit domeniu
economic (agricultur, comer exterior .a.), se recurge la msuri de
ordin fiscal: neimpozitarea sau impozitarea cu cote modice a
veniturilor provenite din agricultur, acordarea de prime la export,
scutirea de taxe vamale la export .a.

13.4. Politica fiscal din Romnia n perioada de tranziie

Avnd n vedere faptul c politica economic se disociaz n
componente distincte, difereniate n funcie de natura i efectele
instrumentelor utilizate, precum i prin controlul obiectivelor vizate,
autoritile publice utilizeaz un mixaj al acestora i al instrumentelor lor
specifice, precum i o ierarhizare a obiectivelor, n cadrul unei logici i
coerene de ansamblu, sub forma strategiilor de politic economic.
n unii ani ai tranziiei, politica fiscal din Romnia nu a reuit
s evite deficitele excesive - dei a existat aceast intenie - i nu a
acionat eficient asupra deficitului cvasifiscal
37
; politica n domeniul
comercial a fost ezitant i confuz; politica salarial s-a derulat n
condiiile predominanei sectorului de stat n economie, iar politica
monetar a fost antrenat n urmrirea unor obiective multiple, dintre
care unele (cum este finanarea agriculturii) nu intrau n activitatea
normal a unei bnci centrale independente.
Reforma fiscal a avut ca strategie crearea unui sistem de
impozite care, pe termen lung, s se alinieze la cerinele europene, iar
pe termen scurt, s rspund condiiilor concrete ale diferitelor etape
de transformare a economiei.
Astfel, s-a recurs la ajustarea sau implementarea unor instru-
mente fiscale care s asigure, n primul rnd, procurarea veniturilor
bugetului public, urmnd ca pe parcurs - pe msura crerii cadrului

37
Deficit cvasifiscal component a deficitului public, alturi de
deficitul fiscal, msurabil - ale crui componente, dificil de cuantificat cu
precizie, sunt: (1) debitele statului acumulate an de an n debitele Bncii
Naionale; (2) datoria guvernamental extern nregistrat la cursuri istorice;
(3) pierderile acumulate de ntreprinderi publice i regii autonome, ce au fost
sau urmeaz a fi acoperite de statul proprietar (Eugen Rdulescu, Inflaia,
marea provocare, Ed. Enciclopedic, Bucureti, 1999, pag. 98-99).
375
administrativ adecvat i a unei piee care s ofere o baz mai
diversificat de impozitare - s se restructureze i s se contureze un
sistem fiscal adecvat scopurilor economice pe termen lung (stimularea
comportamentelor pe termen lung .a).
n prezent, n mare parte, instrumentele sistemului fiscal sunt
create (TVA, impozit pe venit .a), dar modul de utilizare a acestora
este tributar, n continuare, unei politici aservite n primul rnd
aspectului financiar al rolului lor, urmrindu-se scopul imediat al
obinerii de venituri la buget.
Utilizarea impozitelor ca prghii n plan economic - aspectul
ntinderii n timp a politicii fiscale - a avut adesea traiectorii confuze,
uneori contradictorii, care au fcut din sistemul fiscal romnesc o
mare necunoscut i un factor de instabilitate ntr-o economie i ea n
plin transformare.
Msurile aplicate eficient n economiile de pia dezvoltate
liberalizarea preurilor, liberalizarea pieei valutare, limitarea
deficitului bugetar, nfptuirea privatizrii etc. , transpuse la
condiiile economiei n tranziie, au avut un succes limitat din cauza
ntrzierii restructurrii sectorului real.
n intenia de redresare economic, s-au nregistrat dou erori
majore: (1) ncercarea de depire a dezechilibrelor prin stimularea
artificial a cererii i (2) ocuparea mai bun a forei de munc, pe
termen scurt i mediu, cu preul unei inflaii ridicate. De aici au
rezultat: tolerarea arieratelor, apariia deficitului cvasifiscal, creterea
salariilor fr corespondent n ameliorarea productivitii, acordarea
de credite prefereniale pentru industriile aflate n impas, supraapre-
cierea sistematic a monedei naionale.
Aceste msuri s-au grefat pe un mecanism economic care, dei
s-a dezis de vechea planificare, nc nu era ancorat n regulile
economiei de pia, care nu se puteau manifesta din cauza distorsiu-
nilor induse de autoriti.
Stimularea cererii prin injecia continu de resurse monetare
adiionale, n anumite domenii ale sistemului economic (unde se
creeaz astfel o cerere temporar care dispare cnd fluxurile monetare
nceteaz sau se reduc), a produs alocri inadecvate de resurse asociate
cu anticiparea unei creteri continue de preuri. Rezultatul unor
asemenea politici au fost att un nivel artificial ridicat de ocupare a
376
resurselor de munc, ct i o distribuie a ocuprii, care a putut fi
meninut doar cu preul unei inflaii nalte.
ntr-un asemenea context economic deloc favorabil, politica
fiscal a fost incoerent i insuficient corelat cu politica monetar.
Ambelor politici li s-au impus, pe perioade scurte de timp, obiective
contradictorii, care nu rspundeau elurilor lor principale: reducerea
deficitului bugetar i stpnirea inflaiei.
Experiena rii noastre a artat, nc o dat, c o politic
inflaionist nu micoreaz costul social al reformei, ci, chiar
dimpotriv, l majoreaz cu preul suplimentar al ndatorrii, amnnd
abordarea frontal a dezechilibrelor structurale majore.
n unii ani ai tranziiei, ajustrile structurale ale politicii bugetare
au fost amnate n scopul cosmetizrii deficitului bugetar msurat
oficial. i pentru c restructurarea ntreprinderilor cu pierderi se
contura pentru un viitor ndeprtat, s-au adoptat soluii de suprafa
pentru susinerea acestora: supraevaluarea ratei de schimb; dobnzile
negative sub dobnda pieei; extinderea creditelor ieftine i a arieratelor.
Obiectivul meninerii unui anumit nivel (suportabil) al
deficitului fiscal este legitim, dac mijloacele la care se apeleaz sunt
de natur fiscal. Or, au existat etape n care, au fost implementate o
seam de politici second-best
38
- recurgerea la fonduri extrabugetare,
mutarea unor cheltuieli la nivelul administraiilor locale fr a descen-
traliza i sursele de venituri al cror rezultat este duntor, deoarece
prin meninerea/scderea n mod artificial a deficitului msurat se
nregistreaz o cretere a acestuia, prin componenta sa cvasifiscal,
care nu poate fi msurat cu exactitate i care are o seam de efecte
adverse, mai nocive pentru economie comparativ cu deficitul fiscal.
Amnarea restructurrii ntreprinderilor a determinat meninerea
la nivelul acestora a responsabilitilor sociale, care, n mod normal, ar
reveni bugetului statului. Pe de alt parte, numeroase ntreprinderi au
beneficiat de credite ieftine, astfel c necorelarea politicilor bugetar
i monetar, pe de o parte, i a acestora cu politica de creditare, pe de

38
Teoria second-best (optimul secund) a fost formulat de R. Lipsey i
K. Lancaster n 1956 i precizeaz: n absena posibilitii asigurrii
condiiilor necesare pentru existena celei mai favorabile (celei mai bune)
situaii economice, poziia second-best nu este, n mod necesar, obligatoriu,
una n care s fie meninute condiiile iniiale.
377
alt parte, a compromis, n unii ani, msurile de restrngere a
deficitului bugetar i de reducere a inflaiei.

13.5. Posibiliti de aciune a politicii fiscale n scopul
relansrii economice

Dac (la nivel declarativ) a existat unanimitate de preri privind
necesitatea reformei economice n Romnia, ca o condiie esenial a
integrrii n Uniunea European, punctele de vedere ale economi-
tilor, cercettorilor, politicienilor i factorilor de decizie au diferit
considerabil n privina modului de abordare a acesteia.
Politica fiscal-bugetar are partea sa indiscutabil de contribuie
la stimularea i susinerea proceselor economice, dar nu se poate
stabili o relaie exclusiv biunivoc ntre cele dou, astfel c, n cazul
ipotetic n care politica fiscal-bugetar ar aciona singur, ea ar avea
infime anse n ambiiosul scop al relansrii. i aceasta, din cel puin
dou considerente majore: pentru a aciona eficient, politica fiscal
trebuie corelat cu celelalte politici macroeconomice monetar,
valutar, de credit, a veniturilor, social .a. ntre acestea, cea mai
apropiat corelaie se stabilete cu politica monetar, ele acionnd
ntr-un adevrat tandem. Msurile bugetare nu pot fi aplicate
independent de cele monetare, deoarece exist interaciuni ntre aceste
politici; incidenele monetare ale aciunilor bugetare sunt cu att mai
evidente, cu ct deficitul bugetar este format prin creaie monetar
39
.
Activitile fiscale i monetare ale autoritilor trebuie coordonate
pentru evitarea anulrii reciproce a aciunilor fiecreia dintre ele.
Cel de-al doilea considerent are n vedere complexitatea ridicat
a procesului de relansare a economiei, care implic atingerea unui
nivel ridicat al competitivitii naiunii. La aceasta conlucreaz: iniiativa
i rigoarea conductorilor de ntreprinderi, disciplina muncitorilor i,
nu n ultimul rnd ca importan, eficacitatea administraiei
40
. Aportul
primei componente a fost afectat de meninerea unor confuzii cu
privire la dreptul de proprietate ceea ce i-a determinat pe unii

39
Gheorghe Manolescu, Strategii ale politicii economice, n: Politici
economice concepte, instrumente, experiene, Editura Economic,
Bucureti, 1997, pag. 103.
40
378
manageri ai ntreprinderilor de stat s se detaeze de obiectivele i
interesele acestora i, nu rareori, s-i menin un comportament
discreionar n activitate. Mai mult dect att, au aprut numeroase
situaii n care n funcionarea firmelor cpu au fost implicai unii
dintre aceti manageri.
Componenta referitoare la disciplina muncitorilor are o
contribuie insuficient la competitivitatea naiunii; dei se consider
c ara noastr dispune de o for de munc bine pregtit, aceasta nu
este pe deplin valorificat, astfel c nivelul productivitii muncii se
menine sczut; ceea ce nu-i mpiedic pe muncitori s solicite (chiar
i prin blocri de osele, nsoite de ameninri cu schimbarea
guvernului) dese mriri ale salariilor.
Administraia public - cea de a treia component - se confrunt
n ara noastr cu numeroase tare: aparat birocratic stufos; lips de
fermitate n instituirea i meninerea disciplinei financiare; comporta-
ment discreionar al unor manageri din administraia macroeconomic
ce dispun amnri - repetate i dese - sau chiar anulri ale unor datorii
fiscale ale agenilor economici. Cu alte cuvinte, administraia public
se caracterizeaz prin ineficien, ceea ce nseamn c aportul su la
competitivitatea naiunii este nesemnificativ, sau nul.
Pentru a fi eficace, politica fiscal-bugetar trebuie s acioneze,
pe de o parte, pe un teren pregtit, adic n strns legtur cu
politicile industriale i sectoriale, iar pe de alt parte, n strns
corelaie i cu celelalte componente ale politicii economice: monetar,
valutar, de credit, a veniturilor, de preuri etc.
Astfel, realizarea unei combinaii funcionale a politicilor
macroeconomice trebuie s fie grefat pe msuri de reform care s
acioneze asupra cauzelor structurale ale dezechilibrelor din economie
prin: nchiderea ntreprinderilor cu pierderi i a celor neviabile;
creterea productivitii muncii i, doar pe aceast baz, sporirea
veniturilor; mbuntirea calitii gestiunii firmelor n urma
privatizrii i restructurrii; desfurarea pe criterii de eficien i
eficacitate a activitilor din domeniul public
41
.

41
Necesitatea sporirii eficienei activitii administraiei publice
decurge i din nivelul ridicat al fondurilor alocate acestui domeniu.
379
Avnd n vedere locul factorului fiscal n fundamentarea
deciziilor microeconomice, precum i faptul c unele decizii guverna-
mentale de natur monetar, comercial etc. au repercusiuni majore n
plan fiscal (deficit bugetar cvasifiscal, arierate etc.), apare cu att mai
important corelarea tuturor acestor politici, astfel nct managemen-
tul financiar la nivel macroeconomic s opereze cu un mix al acestora.
Creterea economic i inflaia sunt pozitiv corelate cnd rata
inflaiei este sczut, astfel nct poate ajuta la gresarea economiei.
n schimb, n cazul unor rate nalte, efectul inflaiei asupra creterii
economice este duntor, deoarece anticiparea acestei tendine
majoreaz costul achiziionrii capitalului, determinnd scderea
acumulrilor de capital, ceea ce se repercuteaz negativ n planul
dezvoltrii economice. De asemenea, ratele mari ale inflaiei au i
inconvenientul c ecraneaz semnalele preurilor relative, ceea ce
mpiedic alocarea eficient a resurselor, cu repercusiuni asupra
creterii economice. Aadar, exist anumite limite ntre care inflaia
poate favoriza creterea, ntruct la rate foarte sczute ale inflaiei
manifestarea unei rigiditi a preurilor relative mpiedic ajustrile la
ocurile reale. Numeroi economiti consider c reducerea inflaiei se
poate realiza n contextul unor politici macroeconomice restrictive, n
cadrul crora un rol aparte revine austeritii bugetare. Experienele
rilor care au avut succese n scderea inflaiei arat c reducerea
semnificativ a deficitelor bugetare are efecte favorabile asupra
inflaiei.
La nivel macroeconomic, evitarea deficitelor fiscale nesustena-
bile se bazeaz pe degrevarea bugetului de cheltuieli inutile, cum sunt
cele destinate acoperirii pierderilor din economie. Pentru aceasta,
politicilor industriale le revine un rol hotrtor, ele trebuind s pun
accentul pe promovarea competiiei corecte, iar protejarea firmelor
romneti mpotriva concurenei strine s acioneze pe perioade
limitate de timp, paralel cu msuri concrete de cretere a productivi-
tii muncii i a rentabilitii firmelor. Costurile pe termen lung ale
proteciei s-au dovedit mai mari dect n cazul unei liberalizri a
concurenei. Cu sau fr un asemenea protecionism, pieele romneti
vor fi invadate, mai devreme sau mai trziu, de bunuri strine, att
timp ct firmele autohtone nu vor fi competitive.
380
Pentru aceasta, este necesar n opinia noastr, ca n acele
sectoare i domenii considerate ca nscriindu-se n aa-numita mas
critic a schimbrii, n msura n care este nevoie, s se acorde
subvenii - de preferin explicite pe perioade limitate, de 1-3 ani -
doar n scopul modernizrii i retehnologizrii i n condiiile unor
scheme de personal adecvate. n acest fel, se creeaz premisele ca
ntreprinderile s produc doar n concordan cu cererea pieei, iar
nivelul salariilor s poat fi corelat cu cel al productivitii muncii
efective. Concomitent, politica bugetar trebuie s opereze cu
constrngeri bugetare stricte, pentru ca, prin respectarea disciplinei
financiare, s nu se mai accepte situaii de neplat a obligaiilor fa de
buget, iar n cazurile de ntrziere la plat, majorrile i penalitile
vor trebui s compenseze pierderile de venituri datorate inflaiei.
Msuri restrictive ar trebui luate i pe planul politicii de credit,
ntruct exist pericolul ca rate prefereniale ale dobnzii s faciliteze
accesul la credite ntreprinderilor cu pierderi sau care nu au piee de
desfacere, ceea ce ar nsemna o cretere nesustenabil a produciei. n
plus, scderea ratei dobnzii ar permite ieiri de capitaluri, ceea ce ar
genera o (nou) depreciere monetar, care ar impune nsprirea
politicii monetare (i o scdere a credibilitii pe plan internaional).
Creterea economic se cere a fi susinut i prin msuri de
relaxare fiscal orientat spre stimularea economisirii i investirii,
ceea ce presupune utilizarea unui set de msuri i instrumente ale
politicilor fiscal, monetar, de credit i a datoriei publice interne.

1. Ce reprezint politica fiscal?
2. Care este relaia dintre politica fiscal i politica economic?
3. La ce se refer coordonatele politicii fiscale?
4. Care sunt instrumentele politicii fiscale?
5. Care sunt obiectivele politicii fiscale?
6. Cum poate aciona impozitul n calitate de instrument al
politicii fiscale?
7. Care sunt politicile economice cu care politica fiscal are
cele mai accentuate interferene?
8. Se poate aciona asupra inflaiei cu ajutorul impozitelor? n ce mod?
381
1. Care dintre urmtoarele enunuri reprezint obiectivele
urmrite de stat prin intermediul politicii fiscale?
a) favorizarea progresului economic;
b) reglarea conjunctural prin impozite i investiii;
c) realizarea justiiei fiscale prin stabilirea sarcinii fiscale n
funcie de capacitatea contributiv;
d) toate rspunsurile de mai sus;
e) niciunul dintre rspunsurile de mai sus.
Rspuns: d.
2. Dintre coordonatele politicii fiscale, fac parte:
A) nivelul resurselor fiananciare publice;
B) proveniena resurselor financiare publice;
C) numrul/multitudinea prelevrilor fiscale;
D) metodele i tehnicile de prelevare fiscal;
E) stabilirea volumului cheltuielilor publice;
F) nivelul ratei presiunii fiscale;
G) acordarea/neacordarea de faciliti fiscale.
H) stabilirea structurii cheltuielilor publice.
Variante de rspuns:
a) A,B,C,D,E,F;
b) B,C,D,E,F,G;
c) A,B,C,E,F,H;
d) A,B,C,D,F,G;
e) A,B,C,D,E,H.
Rspuns: d.
3. Cu care dintre componentele politicii economice manifest
politica fiscal cea mai strns legtur?
a) politica social;
b) politica monetar;
c) politica demografic;
d) politica agrar;
e) politica industrial.
Rspuns: b.

382
4. Care dintre urmtoarele enunuri sunt considerate a fi erorile
majore n intenia de redresare economic, din perioada de tranziie?
A) adoptarea unor msuri de restructurare a economiei;
B) msuri ferme de combatere a evaziunii fiscale;
C) ncercarea de depire a dezechilibrelor prin stimularea
artificial a cererii;
D)ocuparea mai bun a forei de munc, pe termen scurt i
mediu, cu preul unei inflaii ridicate;
E) ncercarea de eliminare a aa-numitelor guri negre ale
economiei;
F) adoptarea unor msuri de eliminare a corupiei.
Variante de rspuns:
a) A,B;
b) C,D;
c) B,C;
d) D,E;
e) D,F.
Rspuns: b.
* *
*
Rspunsul la ntrebarea ce sau cine determin bogia unei
naiuni preocup deopotriv rile dezvoltate, n curs de dezvoltare
sau n tranziie. Fa de factorii clasici - capital, munc, tehnologie -,
sursele creterii economice s-au diversificat, accentul deplasndu-se
spre: informaii; investiie uman; cercetare, brevete, licene; impor-
turi tehnologice ncorporate n bunuri de capital etc. i concentrndu-se,
n prezent, pe investiii i comer exterior. Dup cel de-al doilea
rzboi mondial, s-au evideniat cu precdere, ca un factor deosebit de
important, reorientarea i rolul sectorului public n economie, care,
prin dimensiunea i distribuirea sa, poate aciona ca un stimulent
sau ca o frn asupra creterii economice. Mai mult dect att,
foarte important este i modul de ntreptrundere a sectorului
particular i a economiei reale cu sectorul/economia public.
Activitatea sectorului public reprezint o important compo-
nent a macroeconomiei: mecanismele de percepere a prelevrilor
fiscale i de alocare a cheltuielilor statului au un puternic impact
383
asupra produsului intern brut, nivelului preurilor i ratei omajului.
Totodat, deciziile adoptate n cadrul sectorului public au importante
efecte la nivel microeconomic, prin influena impozitelor asupra
preurilor relative ale bunurilor i serviciilor, prin raportul dintre
timpul afectat muncii i timpul liber .a.
Astfel, finanele publice contemporane se caracterizeaz printr-o
schimbare profund n plan cantitativ creterea veniturilor i
cheltuielilor statului, att n valori absolute, ct i relative, ca pondere n
produsul intern brut i calitativ s-au conturat i s-au dezvoltat
cheltuieli publice de tip nou, cum sunt cele de transfer, care rspund
unor exigene economice, transformnd raportul lor cu economia real.
Obiectul de studiu al finanelor publice dei s-a mbogit
continuu, ndeosebi n privina unor aspecte structurale i a influenei
din partea factorului politic trebuie s aib n plan central omul,
trebuinele i preferinele sale, determinrile sociale la care este supus,
precum i comportamentul uman ca rezultant a acestora.
Ca ramur important a tiinelor economice, finanele publice
reprezint o tiin veritabil, aflat ntr-un permanent progres, impus
i susinut de mobilitatea fenomenelor economice, sociale i politice,
progres care plaseaz acest domeniu n centrul marilor probleme ale
societilor contemporane. De-a lungul timpului, finanele publice s-au
confruntat cu situaii noi, din ce n ce mai complexe crize
economice, rzboaie, extinderea democraiei, accentuarea luptei
pentru putere ntre partidele politice, revendicri sociale ample,
migraia capitalului i a forei de munc, fenomenele de regionalizare
i globalizare care solicit din partea finanelor publice recurgerea la
metode i instrumente specifice de analiz i decizie.
Importana finanelor publice i interdependena lor cu economia
real sunt relevate de alternana echilibrului/dezechilibrului bugetar
corespunztor perioadelor de stagnare, declin sau avnt al economiei,
de ritmul dezvoltrii nvmntului, serviciilor medicale, proteciei
sociale i a altor bunuri publice reflectate, n ultim instan, n nivelul
de trai al populaiei.
Rolul i responsabilitatea managerilor n domeniul finanelor
publice au o complexitate ridicat, ntruct dac n secolul trecut un
bun ministru de finane era acela care putea aduce un surplus la buget,
n perioada interbelic era acela care putea menine un buget
384
echilibrat, ... astzi, este acela care izbutete s aib un deficit bugetar
tolerabil i s-l in sub control
42
.
Caracteristice managementului financiar macroeconomic sunt
asigurarea cadrului de mobilizare a resurselor financiare publice i
orientarea lor pe termene scurt, mediu i lung n strns legtur cu
obiectivele de dezvoltare a economiei.
n domeniul bugetar, managementul financiar trebuie s
rspund necesitii de fundamentare a deciziei, care se orienteaz
prioritar spre:
- reducerea ponderii unor alocaii bugetare cu caracter economic i
reorientarea fluxurilor bugetare spre domenii specifice sectorului public;
- realizarea, n continuare, a unor deplasri financiare de la nivel
central ctre nivelul local, corespunztor funciilor publice repartizate;
- analiza permanent a sistemului de impozite i taxe, precum i
a sensului fluxurilor fiscale pe care le genereaz;
- meninerea deficitului bugetar n limite impuse de evoluia
produsului intern brut i apreciate ca necostisitoare prin prisma
implicaiilor care se propag asupra masei monetare, ratei inflaiei,
datoriei publice interne i externe;
- finanarea deficitului bugetar din surse preponderent neinflaio-
niste .a.
Fa de tendina actual de scdere a veniturilor fiscale, soluia de
fond a contracarrii ei o constituie regndirea sistemului de impozite,
concomitent cu/i reorientarea cheltuielilor publice, att din punctul de
vedere al structurii economice, ct i din cel al structurii funcionale.
La regndirea structurii sistemului de impozite, trebuie s se
aib n vedere o compoziie a acestuia care s rspund conformrii
voluntare la plata obligaiilor bugetare i care s corespund unei
relaxri fiscale. Considerm c relaxarea fiscal, privit ca o structur
ct mai aproape de optim a sistemului de impozite, trebuie ancorat la
obiectivul de reluare a creterii economice sustenabile, ceea ce confer

42
Miroslav Petrovic (expert fiscal iugoslav) citat de Zeljko Sevic,
Sursele de venit neprovenite din impozite, n: Nemec Juraj, Wright Glen
(coordonator), Finane publice. Teorie i practic n tranziia central-
european, Editura Ars Longa, 2000, pag. 272.
385
un rol deosebit aspectului su dinamic, viznd strategii pe termene
medii i lungi.
n domeniul cheltuielilor publice, managementul financiar
trebuie s se preocupe de raionalizarea acestora, corespunztor unei
politici reale de economii, fr a afecta bunul mers al activitii n
domeniul public. Pentru aceasta, se impun: reanalizarea structurii i
organizrii serviciilor publice n ansamblu; reconsiderarea modului de
implicare a statului n viaa economic, n sensul atenurii interven-
iilor directe i nuanrii celor indirecte; depistarea cheltuielilor din
categoria celor inutile i excluderea lor din buget etc.
Problematica deosebit de complex cu care se confrunt
societatea romneasc n prezent impune o abordare pe multiple
planuri, simultan i concertat a componentelor i instrumentelor
politicii economice, n cadrul crora un rol hotrtor i revine politicii
fiscal-bugetare n formarea comportamentelor specifice economiei de
pia i crearea condiiilor unei creteri sustenabile.

386

BIBLIOGRAFIE

Abraham-Frois Gilbert, Economie politic, Editura Humanitas, ed. a II-a,
Bucureti,1998.
Albertini J.- M., Les rouages de l'conomie nationale, Les ditionsuvrires,
12, Avenue Sur-Rosalie, Paris CEDEX 13.
Bcescu Marius, Bcescu-Crbunaru Angelica, Compendiu de macroecono-
mie, Editura Economic, Bucureti,1997.
Bcescu Marius, Bcescu-Crbunaru Angelica, Macroeconomie i politici
macroeconomice, Editura ALL Educational, Bucureti, 1998.
Berea Aurel Octavian, Consideraii actuale privind managementul financiar,
n: Procese i politici macroeconomice ale tranziiei, Editura Econo-
mic, Bucureti,1995.
Botea Ion, Metode i tehnici fiscale, Tipografia "Someul" S.A., Satu Mare,
1999.
Cioponea Mariana-Cristina, Veniturile i cheltuielile bugetare n contextul
integrrii europene,
Cioponea Mariana-Cristina, Politica fiscal, n: Politici economice con-
cepte, instrumente, experiene, Editura Economic, Bucureti, 1997.
Cioponea Mariana-Cristina, Conceptul de cheltuieli fiscale ntr-o nou
viziune, n: Procese financiar-monetare ale tranziiei - probleme i
dileme, Editura Alpha, Buzu, 1998.
Cioponea Mariana-Cristina, Principalele caracteristici ale reformei fiscale
n rile aflate n tranziie, n: Procese i politici macroeconomice ale
tranziiei, Editura Economic, Bucureti,1995
Condor Ioan, Dreptul finanelor publice, Editura Fundaiei Romnia de
Mine, Bucureti, 2006.
Corduneanu Carmen, Sistemul fiscal n tiina finanelor, Editura Codecs,
Bucureti, 1998.
Corm Georges, Noua dezordine economic mondial. La izvoarele insucce-
selor dezvoltrii, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1996.
387
Creoiu Gheorghe, Cernescu V., Bucur Ion, Economie politic, Casa de
Editur i Pres ansa SRL, Bucureti, 1995.
Didier Michel, Economia - regulile jocului, Editura Humanitas, 1994.
Dinga Emil Clin, Reflecii economice, Editura Fundaiei Romnia de
Mine, Bucureti, 2001.
Duverger Maurice, Finances publiques, Presses Universitaires de France,
Paris, 1988.
Euzby Alain, Les prlvements obligatoires, PUF, Paris, 1992.
Fourans Andr, Explicndu-i fiicei mele economia, Editura Eurosong &
Book, 1998.
Friedman Milton, Capitalism i libertate, Editura Enciclopedic, Bucureti,
1995.
Friedman Milton & Rose, Liber s alegi. Un punct de vedere personal,
Editura All, Bucureti, 1998.
Galbraith John Kenneth, Societatea perfect, Editura Eurosong & Book,
Bucureti, 1997.
Hoan Nicolae, Economie i finane publice, Editura Polirom, Iai, 2000.
Isrescu Mugur, Economia romneasc n perspectiva anului 2000, Banca
Naional a Romniei, Bucureti, 1999.
Manolescu Gheorghe, Buget, abordare economic i financiar, Editura
Economic, Bucureti, 1997.
Manolescu Gheorghe (coordonator), Politici economice concepte,
instrumente, experiene, Editura Economic, Bucureti, 1997.
Nedu Delia, Mariana-Cristina Cioponea, Armonizarea sistemului fiscal
romnesc cu cerinele pieei unice europene, n Studii financiare,
vol. 1-2,(21)/2001, Academia Romn, ICFM Victor Slvescu.
Nedu Delia, Integrarea european i fiscalitatea, n Studii financiare, vol.
3-4, (22)/2001, Academia Romn, ICFM Victor Slvescu.
Nedu Delia, Bucur Laureniu Andrei, Modaliti de gestionare a serviciilor
publice n Romnia, n perspectiva aderrii rii noastre la Uniunea
European experiene din alte ri, n: Consolidarea economiei de
pia diagnoze, prioriti, perspective, Centrul de Informare i
Documentare Economic, 2001.
Nemec Juraj, Wright Glen (coordonatori), Finane publice. Teorie i practic
n tranziia central-european, Editura ArsLonga, 2000.
Nicolae-Grigorie Lcria, Mariana-Cristina Cioponea, Finane publice i
fiscalitate, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2004.
Nozick Robert, Anarhie, stat i utopie, Editura Humanitas, Bucureti, 1997.
Rdulescu Eugen, Inflaia, marea provocare, Editura Enciclopedic,
Bucureti, 1999.
388
Stiglitz Joseph, Globalizarea. Sperane i deziluzii, Editura Economic,
Bucureti, 2003.
Stiglitz Joseph, Marea deziluzie, Imprimare realizat de Brodard i Taupin La
Flche, pentru Editions Fayard, aprilie, 2002.
Vcrel Iulian, Politici fiscale i bugetare n Romnia n perioada 1990 -
2000, Editura Expert, Bucureti, 2001.
Vcrel Iulian (coordonator), Finane publice, Editura Didactic i
Pedagogic R.A., Bucureti, 1999.
Vcrel Iulian, Politici economice i financiare de ieri i de azi, Editura
Economic, Bucureti, 1996.
xxx Discursuri de recepie, Laureaii NOBEL n economie, vol.1, Colecie
coordonat de Tudorel Postolache i Mugur Isrescu, Academia
Romn i Banca Naional a Romniei, Centrul Romn de Economie
Comparat i Consensual, 2001.
xxx Strategia naional de pregtire a aderrii Romniei la Uniunea
European, Snagov, iunie, 1995.
xxx La fiscalit dans l'Union Europenne, Raport sur l'volution des
sistmes fiscaux, Bruxelles, 1996.
xxx Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n Monitorul
Oficial, nr. 597 din 2002
xxx Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal, publicat n Monitorul
Oficial nr. 927/23.12.2003.
xxx Plan de aciune al Programului de guvernare pe perioada 2001-2004,
aprobat prin H.G. nr. 455 din 9 mai 2001, publicat n Monitorul
Oficial Partea I, nr. 267 din 23 mai 2001.
xxx Directiva 92/12 a Consiliului din 25 februarie 1992 referitor la regimul
general, deinerea, circulaia i controlul produselor supuse accizelor,
n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene nr. L/1 din 23.03.1992.


Finante Publice Si Teorie Fiscala Mariana Cristina Cioponea

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Finante Publice Si Teorie Fiscala Mariana Cristina Cioponea

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

DR.

= x 100 , n care: (1)

S-ar putea să vă placă și