Ue Institutii

CAPITOLUL 4
O anatomie instituional i cinci

metode de politici
Helen Wallace
Construcia instituional a Uniunii
Europene
Comisia European
Consiliul Uniunii Europene
Consiliul European
Parlamentul European
Curtea European de Justiie
Cadrul instituional mai larg
Instituiile naionale
60
60
65
71
72
74
75
77
O metod comunitar sau mai multe

metode de politici?
78
LECTURI SUPLIMENTARE
89
Metoda comunitar clasic

Metoda UE de reglementare
Metoda de distribuie n cadrul UE
Coordonarea politicilor
Transguvernamentalismul intensiv
Rezumat
Acest capitol aeaz procesul politicilor Uniunii Europene n contextul su instituional, ntr-o
perioad n care extinderea, nceput n mai 2004 i care a dus la un numr de 27 membri, a ridicat
o serie de noi provocri. ntruct UE este o component a politicii i a proceselor politicilor statelor
membre, neputnd fi separat de acestea, printre instituiile relevante se numr cele naionale (i
subnaionale, respectiv locale i regionale), precum i instituiile create de tratatele UE. Trsturile
proceselor naionale se difuzeaz n UE, iar diferenele dintre statele membre se reflect n politicile UE
i n modul n care acestea sunt puse n aplicare. n acest capitol este explicat structura instituional
a UE, n special a Comisiei, Consiliului, a Consiliului European, a Parlamentului European i a Curii
Europene de Justiie. Cteva agenii cvasiautonome, precum Banca Central European i Europol,
joac de asemenea roluri importante. Instituiile UE i cele naionale interacioneaz diferit, n funcie
de domeniul politicilor. Sunt identificate cinci variante ale procesului politicilor UE: metoda comunitar
clasic, metoda UE de reglementare, metoda de distribuie n cadrul UE, metoda de coordonare a
politicilor i transguvernamentalismul intensiv. Ultimele dou sunt deosebit de puternice n unele
domenii mai nou intrate n sfera de dezvoltare a politicilor UE.
82
83
84
86
87
Helen Wallace
Construcia instituional a Uniunii Europene

UE a evoluat din trei Comuniti iniial separate (CECO, CEE i Euratom), fiecare cu instituii
proprii. Acestea au fuzionat oficial n 1967. Iniial, principalele elemente erau urmtoarele: un fel de
executiv colectiv Comisia European, un forum colectiv pentru reprezentanii guvernelor statelor
membre Consiliul (de Minitri), un mecanism de arbitraj obligatoriu i interpretare juridic Curtea
European de Justiie (CEJ), precum i o camer parlamentar Parlamentul European (PE, numit
iniial Adunare), ai cror membri provin din clasa politic a statelor membre, ulterior acetia fiind alei
n mod direct. n plus, Comitetul Economic i Social (CES) a oferit un forum pentru consultarea altor
sectoare ale societii; mai trziu, n anii 90 a fost creat Comitetul Regiunilor (CR), pentru a permite
consultarea cu autoritile locale i regionale. Atribuiile i responsabilitile sunt stabilite n tratate, fiind
revizuite periodic (a se vedea Tabelul 1.1).
n anii 90, Comunitatea European (CE) s-a transformat n Uniunea European, termen care
are dou sensuri diferite. Pe de o parte, implic o legtur mai puternic ntre statele membre. Pe de
alt parte, vizeaz reunirea ntr-un singur cadru a Comunitilor, precum i a celorlalte domenii de
cooperare aprute, n special n urma Tratatului privind Uniunea European (TEU), denumite cei doi
piloni de cooperare interguvernamental: al doilea pilon pentru politica extern i de securitate
comun (PESC; a se vedea Capitolul 18) i al treilea pilon pentru justiie i afaceri interne (JAI; a se
vedea Capitolul 19). Tratatul de la Lisabona (TL), ratificat n noiembrie 2009, va integra aceti piloni
ntr-un cadru instituional i procedural mai unitar (FCO 2008). Construcia instituional este supus
unei revizuiri periodice, n ultimul timp fiind subiectul unor dispute din ce n ce mai intense. Atribuiile
relative i relaiile dintre Comisie, Consiliu i PE s-au schimbat mult de-a lungul anilor. Urmeaz
elementele cheie ale aranjamentelor instituionale cititorii deja familiarizai cu acestea pot trece la
seciunea referitoare la cele cinci modaliti n procesul politicilor n UE.
Comisia European
Comisia a fost conceput att ca secretariat, ct i ca proto-executiv n sistemul instituional al UE. n
prima sa versiune, ca nalt Autoritate a Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (CECO, nfiinat
n 1951), aceasta avea o natur mai degrab executiv, bucurndu-se de o autonomie considerabil.
Acest experiment a generat termenul de supranaional. La momentul crerii Comunitii Economice
Europene (CEE) n 1958, unele state membre au avut ndoieli cu privire la consecinele crerii unei
instituii autonome puternice, modificndu-se astfel echilibrul dintre Comisie i Consiliu, atribuind
Comisiei competene substaniale n anumite domenii i competene reduse n altele. A rmas n sarcina
Comisiei s-i dezvolte credibilitatea, experiena i bazele pentru puterea politic proprie.
Comisia i exercit responsabilitile n mod colectiv, astfel, comisarii, ncepnd cu anul 2007, cte
unul din fiecare cele douzeci i apte de state membre, constituie un colegiu. Deciziile i propunerile
acestora ctre Consiliu i PE trebuie convenite de ntregul colegiu, dac este necesar, prin vot cu
majoritate simpl, n cursul reuniunilor sale sptmnale. Comisia este condus de un preedinte, ales
n temeiul Tratatului de la Nisa (TN) prin vot cu majoritate calificat (VMC) n Consiliul European i
supus aprobrii PE. Ali cinci comisari au calitatea de vicepreedinte. Comisarii, responsabili de cte un
portofoliu de politici, sunt numii de statele membre, avizai de Consiliu i sunt supui, n calitate de organ
colegial, unui vot de aprobare al PE, fapt ce poate duce la retragerea unor nume. Sunt alei politicieni
de frunte sau nali funcionari ai statelor membre, ns acetia depun un jurmnt de independen
60
O anatomie instituional i cinci metode de politici
n momentul instalrii pentru un mandat de cinci ani care coincide cu cel al PE. Colegiul Comisarilor
rspunde n faa Parlamentului European, care are puterea de a cenzura Colegiul prin vot cu majoritate
de dou treimi. n martie 1999, colegiul prezidat de Jacques Santer a fost forat de PE s demisioneze n
urma unor acuzaii legate de proasta administrare financiar (a se vedea Capitolul 9). Tratatul de la Nisa
a prevzut reducerea dimensiunii Colegiului, TL preciznd c acesta va fi de dou treimi din numrul
statelor membre pe baza unui sistem de rotaie pe motivul c extinderea risca s produc o Comisie prea
mare i prea segmentat. Aceast prevedere, care a provocat o puternic opoziie n cadrul campaniilor
pentru referendumul din Irlanda, va fi revocat.
Comisia ca instituie este organizat n direcii generale (DG), denumite dup principalele domenii
de activitate ale politicilor i cunoscute n trecut dup numerotarea lor. Tabelul 4.1 ilustreaz structura
acestora n timpul Comisiei Barroso (2004-2009). Angajaii direciilor generale sunt funcionari publici
europeni, fiind recrutai n cea mai mare parte prin concurs din statele membre i suplimentai de experi
naionali detaai i de personal temporar. ncepnd cu luna mai 2004, accentul s-a pus pe recrutarea
din noile state membre. Atribuiile i personalitile direciilor generale variaz mult, ca i relaiile
cu comisarii lor. Pe msur ce au fost alocate noi competene Uniunii, au fost adugate noi direcii
generale, ntr-un mod nu ntotdeauna foarte coerent. Comisarii au birouri personale sau cabinete, care
sunt ochii, urechile i vocile lor, n interior i n relaie cu alte instituii, inclusiv cu statele membre. O
anumit direcie general este lider ntr-un anumit domeniu de politic, ca chef de file, dar cele mai
multe chestiuni necesit coordonarea ntre mai multe DG, aceast coordonare fiind uneori desfurat
de Secretariatul General i de cele mai multe ori de cabinete. Dei teoretic Comisia funcioneaz colectiv,
n practic uneori exist controverse ntre comisari i direciile generale ale acestora, astfel nct se pot
observa politici contradictorii. Serviciile specializate ofer consiliere specific, cele mai importante fiind
Serviciul Juridic, Serviciul Lingvistic i Serviciul Statistic1.
Competenele Comisiei variaz mult n funcie de domeniile de politici. n domeniul concurenei
(a se vedea Capitolul 6), Comisia aplic multe dintre norme n mod direct; n numeroase domenii
elaboreaz proiectele legislative care apoi trebuie aprobate de Consiliu i PE; definete, prin consultare
cu statele membre, modul de funcionare a programelor de cheltuieli; monitorizeaz punerea n aplicare
la nivel naional a normelor i programelor UE; n general, n relaiile economice externe negociaz n
numele UE cu state tere sau n cadrul negocierilor multilaterale; n anumite domenii, una din funciile
sale cheie este dezvoltarea unei expertize la nivelul UE, n baza creia pot fi comparate i coordonate
politicile naionale; n alte domenii, Comisia este un observator mai pasiv al cooperrii dintre statele
membre. Recenta extindere a generat un volum mai mare de activitate i a accentuat caracterul anglofon
al procesului.
n linii mari, n domeniile clasice de cooperare comunitar, Comisia are o putere de iniiativ pe
care o pzete cu strictee, aceasta dndu-i posibilitatea s stabileasc agenda (a se vedea Capitolul 3).
Din acest motiv, Comisia este o int pentru oricine vrea s influeneze coninutul politicilor. Cu toate
acestea, dup cum se va vedea, n multe domenii de politic Comisia are un rol mai puin antreprenorial,
deoarece fie nu poate exploata oportunitile care i sunt disponibile, fie natura regimului de politic i
ofer Comisiei mai puine posibiliti de a juca un rol central. Prin urmare, una din problemele majore
este modul n care Comisia exploateaz oportunitile ce i sunt disponibile. Printre resursele sale se
numr: capacitatea de a-i crea o anumit expertiz, potenialul de a dezvolta reele i coaliii de politici,
posibilitatea dobndirii unor clieni recunosctori sau dependeni, precum i posibilitatea de a ajuta
statele membre s-i rezolve propriile dificulti de politic. Diverse versiuni ale acestora sunt subiect de
dezbatere n literatura teoretic i sunt abordate n studiile de caz din acest volum.
n plus, este vorba de o problem mai general de capacitate. Comisia este o instituie destul de mic,
cu un personal de numai circa 23.000 de angajai n 2008 (la care se adaug 11.000 cu contract temporar),
un numr nu foarte mare pentru a elabora sau aplica politici la nivelul a 27 de state diferite. De aceea,
61
Helen Wallace
TABELUL 4.1
Organizarea Comisiei Europene, 2008
Comisar i domeniu de responsabilitate
Nr. vechi
dac este
cazul
Numrul
de angajai
din toate
categoriile
Preedinte
Cabinete (CA)
489
Secretariatul General (SG)
596
Biroul Consilierilor de Politic European (BEPA)
43
Serviciul Juridic (SJ)
402
Serviciul Purttorului de Cuvnt (a se vedea DG COMM)

Vicepreedinte: relaii instituionale i strategie de comunicare Comunicaii
DG COMM i Serviciul Purttorului de Cuvnta
979
Vicepreedinte: ntreprinderi i industrie

DG ENTR
III, XXIII
Vicepreedinte: justiie, libertate i securitate DG JLS
1.002
547
Vicepreedinte: afaceri administrative, audit i antifraud

Personal i Administraie DG ADMIN
IX
764
Informatic (DG DIGIT)
1.039
Infrastructur i Logistic Bx (OIB)
1.123
Lux (OIL)
295
Oficiul pentru Administrare i Plat (PMO)
572
Oficiul European pentru Selecia de Personal (EPSO)
160
Oficiul European de Lupt Antifraud (OLAF)
463
Serviciul de Audit Intern (IAS)
105
Descrcare bugetar (a se vedea DG BUDG)

Vicepreedinte: transport
Transport (i energie) DG TRENb
VII
[1.178]
XVII
[1.178]
Comisar: energie
(Transport i) Energie DG TRENb
Agenia de aprovizionare Euratom
62
Comisar: concuren
DG COMP
IV
822
VI
1.135
XIV
288
Comisar: agricultur i dezvoltare rural

DG AGRI
Comisar: afaceri maritime i pescuit
DG MARE
Comisar: societate informaional i mass-media
DG INFSO
Comisar: pia intern i servicii
DG MARKT
1,214
XIII
XV
537
XXI
493
XII
1. 970
Comisar: impozitare i uniune vamal

DG TAXUD
Comisar: tiin i cercetare
Cercetare DG RTD
Centrul Comun de Cercetare (CCC)
2. 862
Comisar: educaie, formare, cultur i tineret

DG EAC
725
II
556
Comisar: afaceri economice i monetare

Afaceri Economice i Financiare (DG ECFIN)
Oficiul de statistic Eurostat (ESTAT)
816
Comisar: mediu
DG ENV
XI
717
Comisar: sntate
Sntate (i Protecia Consumatorilor) DG SANCOc
[919]
Comisar: protecia consumatorilor

(Sntate i) Protecia Consumatorilor DG SANCOc
[919]
63
Helen Wallace
Comisar: programare financiar i buget

DG BUDG
592
Comisar: ocuparea forei de munc, afaceri sociale i anse egale

DG EMPL
842
Comisar: politic regional

DG REGIO
718
Comisar: relaii externe i politica european de vecintate (PEV)

I/IA
DG RELEX
878
RELEX delegaii externe
1.824
Oficiul de Cooperare Europe Aid (AIDCO)d
[1.080]
Comisar: comer
DG TRADE
I/IB
547
Comisar: extindere
DG ELARG
416
Comisar: dezvoltare i ajutor umanitar

VIII
DG DEV
Oficiul de Cooperare Europe Aid (AIDCO)
Departamentul pentru Ajutor Umanitar (ECHO)
347
[1.080]
241
Comisar: multilingvism
Traducere DGT
Interpretare DG SCIC
803
Oficiul pentru Publicaii Oficiale (OPOCE)
661
Total personal
34.344
permanent
23.079
temporar
1.855
ageni contractuali
5.764
experi naionali
1.113
agenie
asisten tehnic i administrativ
64
2,448
461
2,072
TABELUL 4.1
(Continuare)
Surs: informaii preluate de autor de pe site-ul de internet al Comisiei

Note:
a
Purttorul de cuvnt i desfoar activitatea sub autoritatea Preedintelui i conduce serviciul
Purttorului de Cuvnt. Serviciul Purttorului de cuvnt este anexat DG COMM.
b
DG TREN urmeaz s se mpart n dou direcii generale separate.
DG SANCO i desfoar activitatea pentru ambii comisari.
AIDCO i desfoar activitatea pentru ambii comisari.
multe depind de modul n care Comisia colaboreaz cu instituiile naionale, care n practic pun n
aplicare cele mai multe din normele i programele comunitare. n timp, aceast trstur a procesului
politicilor a devenit mai explicit, dup cum ilustreaz studiile de caz incluse (a se vedea, de exemplu,
Capitolele 6, 10 i 12).
Parteneriatul dintre nivelurile naional i european de guvernan a devenit una din trsturile
pregnante ale elaborrii politicilor UE. Un mecanism cheie n acest sens este sistemul aa-numit de
comitologie. n esen, acesta este foarte simplu: att pentru pregtirea propunerilor de politici, ct i
pentru punerea n aplicare a politicilor convenite, Comisia are nevoie de canale regulate de consultare
i cooperare cu funcionarii naionali relevani. S-a dezvoltat o reea dens de comitete consultative, de
reglementare i de gestionare, care s ofere aceste canale, n mare parte aa cum se ntmpl n fiecare
ar. n cazul UE, aceste comitete fac obiectul unor dezbateri procedurale, juridice i politice. Cele mai
multe comitete sunt guvernate de aranjamente juridice precise, care variaz n funcie de politic i care
realizeaz un echilibru variat al influenei ntre reprezentanii naionali i Comisie. Funcionarea acestor
comitete este descris n cteva dintre studiile noastre de caz (a se vedea, de exemplu, Capitolele 6, 14).
Comisia a avut cteva momente de impact politic ridicat, mai ales la nceputul anilor 60 i la jumtatea
anilor 80, sub preedinia lui Walter Hallstein i, respectiv, Jacques Delors. A avut i perioade de impact
sczut, dup criza de la Luxemburg din 1965-1966 (cnd preedintele de Gaulle a retras minitrii
francezi de la reuniunile Consiliului), la sfritul anilor 70 i la sfritul anilor 90. Recent, Comisia a
fcut obiectul criticilor referitoare la o slab gestionare i coordonare intern, personal suprasolicitat i
conducere tern. Comisia Prodi (1999-2004) a demarat un program de reform administrativ, condus
de vicepreedintele Neil Kinnock. Comisia Barroso (2004-2009) i-a nceput mandatul cu angajamentul
de a mbunti performana Comisiei prin accentul pus pe scopul de a face mai puin, dar mai bine.
Comisia se afl ntr-o competiie continu pentru influen cu celelalte instituii ale UE i cu statele
membre.
Consiliul Uniunii Europene

Consiliul UE este att o instituie cu funcii colective, ct i creaia guvernelor membre. n principiu
i n drept, exist un singur Consiliu, mputernicit s ia decizii n orice privin, dei structurile sale
sunt mai complexe (a se vedea Figura 4.1). De obicei, membrii si sunt minitri din guvernele statelor
65
Helen Wallace
membre, dar minitrii care iau parte la reuniuni variaz n funcie de subiectele discutate, precum i
de modul n care guvernele aleg s fie reprezentate. Timpul i practica au rnduit aceast chestiune,
Consiliul elabornd configuraii specializate n funcie de domeniile de politici, fiecare dezvoltndu-i
propria cultur de cooperare.
Structurile Consiliului
EFI DE
GUVERN
FIGURA 4.1
Consiliul European
(cel puin de 2 ori pe an)
MINITRI
Justiie i Afaceri
Interne
Consiliul de
Afaceri
Generale
i Relaii
Externe
( lunar)
Ecofin
(lunar)
Consiliul
Agricultur
(lunar)
Alte
Consilii
specializate
FUNCIONARI
Coreper
Coreper
II & I
Comitetul
Articolului Comitetul
36 (fostul Politic
K4)(CATS) i de
Securitate
(COPS)
Comitetul
Articolului
133
(fostul 113)
Alte
Comitetul
comitete
Economic
Comitetul de nivel nalt
i
Financiar Special
pentru
(CEF)
Agricultur
(CSA)
cca. 250 grupuri de lucru
Pe plan istoric, minitrii de externe au format configuraia principal a Consiliului, reflectnd

importana minitrilor de externe n calitate de coordonatori n cadrul guvernelor membre. Cu toate
acestea, n practic, minitrii de externe nu pot arbitra ntotdeauna, iar prim-minitrii se implic mult
mai mult n afacerile interne i prin intermediul Consiliului European. n ultimii ani, politica extern n
sine a devenit prioritar pentru minitrii de externe, dei n anumite chestiuni intersectoriale minitrii
de externe rmn principalii decideni (a se vedea Capitolele 9, 10, 16 i 17). Reformele puse n aplicare
n 2003 au introdus un Consiliu Afaceri Generale i Relaii Externe (CAGRE), cu dou subdiviziuni,
prima pentru coordonarea politicilor interne, iar cealalt pentru abordarea politicilor externe (a se vedea
Capitolul 18). Pe msur ce s-a instituit uniunea economic i monetar (UEM), a crescut importana
Consiliului Afaceri Economice i Financiare (Ecofin) (a se vedea Capitolul 7). Pe msur ce au devenit
active alte domenii noi de politici, au aprut i formaiuni corespunztoare ale ConsiliuluiJAI
reprezint un exemplu semnificativ (a se vedea Capitolul 19), iar politica de aprare poate fi urmtorul.
66
Multiplicarea configuraiilor Consiliului a generat critici cu privire la fragmentarea activitii, conducnd

la un efort de reducere a numrului de configuraii distincte. Caseta 4.1 sintetizeaz configuraiile actuale
i tiparele lor de activitate.
Reuniunile minitrilor sunt pregtite de funcionarii naionali n comitetele i grupurile de lucru
ale Consiliului. n mod tradiional, cel mai important dintre acestea este Comitetul Reprezentanilor
Permaneni (Coreper), compus din reprezentanii permaneni (Coreper II) i reprezentanii permaneni
adjunci (Coreper I) ai reprezentanelor permanente ale statelor membre la Bruxelles. Ambele se
ntrunesc cel puin o dat pe sptmn pentru a conveni cu privire la chestiunile nscrise pe ordinea de
zi a Consiliului i pentru a le identifica pe cele care trebuie discutate (nu doar adoptate) de ctre minitri.
n cteva alte domenii de politici (politic comercial, agricultur, UEM, JAI, PESC), comitete similare
de funcionari naionali pregtesc multe dintre reuniunile ministeriale; deseori acestea acioneaz ca
principali decideni.
Caseta 4.1
Formaiuni ale Consiliului
n drept, Consiliul este o entitate unic, indiferent de portofoliul minitrilor care iau parte la acesta. S-au
dezvoltat mai multe formaiuni specializate care reflect gradul de cretere a activitilor n domeniul politicilor
i care au o frecven variat a reuniunilor. Aceasta a condus la o structur deosebit de segmentat, cu peste 20
de formaiuni n anii 90. Din 2000 s-au depus eforturi pentru optimizarea Consiliului, prin reducerea numrului
formaiunilor mai nti la 16, iar apoi la 9. Totui, unele dintre acestea se reunesc n practic n mai multe
seciuni. Din toamna anului 2009, formaiunile au fost urmtoarele, numrul de reuniuni din 2004 i 2008 fiind
indicat ntre paranteze:
Afaceri Generale i Relaii Externe (CAGRE)

afaceri generale i coordonare (2008: 12, 2004: 10)
relaii externe (2008: 12, 2004: 9), plus o reuniune oficial i dou reuniuni informale ale minitrilor
aprrii n 2008
Afaceri Economice i Financiare (Ecofin)

economie i finane [2008:11 (una la nivel de efi de guvern), 2004: 9], n general succedndu-se
reuniunilor Eurogrupului
buget (2008: 2, 2004, 2)
Agricultur i Pescuit (2008: 12, 2004: 9)

Cooperarea n domeniul Justiiei i al Afacerilor Interne (JAI) (2008: 7, 2004: 9)
Competitivitate (pia intern, industrie i cercetare) (2008: 4, 2004: 7)
Transporturi, Telecomunicaii i Energie (TTE) (2008: 7, 2004: 5)
Mediu (2008: 3; 2004: 3)
Ocuparea Forei de Munc, Politic Social, Sntate i Consumatori (EPSCO) (2008: 4, 2004: 4)
Educaie, Tineret i Cultur (ETC) (2008: 3, 2004: 3)
Consiliul European s-a reunit n mod oficial de cinci ori n 2008 (de apte ori n 2004), o dat informal, iar efii de
guvern din rile Eurogrupului i din Regatul Unit s-au reunit de dou ori.
67
Helen Wallace
Reprezentanele permanente cuprind n total aproximativ 1 500 de funcionari naionali, a cror

sarcin este de a urmri principalele subiecte negociate n Consiliu, de a pstra legtura cu toate celelalte
instituii ale UE i de a menine o strns legtur cu capitalele naionale. Numeroasele grupuri de lucru
(n jur de 250) reprezint coloana vertebral a Consiliului i sunt cele care realizeaz negocierea detaliat
a politicilor. Membrii acestora provin din reprezentanele permanente sau din capitalele naionale
practica variaz. Circa 70% din textele Consiliului sunt convenite n grupuri de lucru, alte 10-15% n
Coreper sau alte comitete superioare, lsnd 10-15% pentru minitri. Aceste tipare reflect practica
normal a unui guvern naional, unde de obicei reuniunile la nivel naional ale cabinetului sunt pregtite
de comitete de funcionari.
Guvernele naionale lucreaz n paralel cu Consiliul (Bulmer i Lequesne 2005). Funcionarii
naionali urmresc fiecare nivel al discuiilor Consiliului i fiecare domeniu de dezbatere n Consiliu,
pregtind poziiile ministeriale i coordonnd politicile naionale. Minitrii naionali sunt implicai n
multe dintre aceste activiti; modul i momentul n care sunt implicai depind de practicile naionale
i de gradul de interes politic pentru fiecare subiect n rile respective. O mare parte a acestei implicri
are loc la nivelul ministerelor, unde funcionarii competeni se consult la rndul lor cu celelalte ramuri
ale administraiei centrale, regionale sau locale, cu agenii publice i cu organizaii neguvernamentale
sau din sectorul privat relevante. Agregarea poziiilor naionale cade n sarcina unitilor de coordonare
din fiecare guvern membru. i n acest caz, practicile variaz n funcie de ar, unele abordri fiind mai
centralizate, iar altele mai descentralizate. O descriere cuprinztoare a modului n care se desfoar
deliberrile Consiliului trebuie s recunoasc implicarea permanent a administraiilor naionale.
Ce face Consiliul n diversele sale formaiuni? n cea mai mare parte negociaz propunerile detaliate
de aciune ale UE, deseori n baza unui proiect elaborat de Comisie. De multe ori Consiliul indic n
prealabil Comisiei c ar fi binevenit un proiect pe un anumit subiect. n prezent, n cele mai multe cazuri
n care propunerile au fost redactate n prim faz de Comisie, PE este colegiuitor, mpreun cu Consiliul
(a se vedea mai jos). n aceste domenii de politici, rezultatul procesului de luare a deciziilor depinde de
interaciunile dintre cele trei instituii. Dinamica procesului rezid n modul n care apar coaliii n cadrul
Consiliului, precum i ntre membrii Consiliului i membrii altor instituii ale UE.
n alte domenii, Comisia i PE joac roluri mai marginale, iar Consiliul i controleaz mai mult
propria ordine de ziprintre exemple se numr PESC i JAI. n acest caz, este utilizat n mai mare msur
propriul Secretariat General al Consiliului. n mod tradiional, acesta nu a fost un organism nsrcinat
cu elaborarea politicilor, ci mai degrab un facilitator n luarea colectiv a deciziilor. Totui, creterea
volumului de lucru cu privire la PESC i JAI a determinat extinderea considerabil a Secretariatului
Consiliului n ultimii ani. n urma Tratatului de la Amsterdam (TA), Secretariatul Consiliului a fost
consolidat pentru a aborda chestiunile JAI (a se vedea Capitolul 19) i s-a luat iniiativa important
de a-l desemna pe Javier Solana ca Secretar General al Consiliului i nalt Reprezentant al Uniunii,
pentru a reprezenta UE pe plan extern i pentru a dezvolta politici mai ferme, cu ajutorul unui personal
mai numeros (a se vedea Capitolul 18). n paralel, a fost numit un Secretar General adjunct pentru a
supraveghea activitatea obinuit a Secretariatului. n consecin, acum este necesar s considerm
Secretariatul Consiliului ca un actor n procesul politicii, ntr-o msur mult mai mare dect nainte
(Beach 2005). Aceste aranjamente urmeaz a fi modificate din nou dup punerea n aplicare a TL, cnd
va fi numit un ministru de externe al UE, care s combine rolul actual de nalt Reprezentant cu cel de
vicepreedinte al Comisiei pentru afaceri externe.
Lucrrile Consiliului sunt gestionate de preedinia acestuia (Tallberg 2006, 2008; Warntjen 2008).
Aceasta se schimb ntre guvernele membre la fiecare ase luni. Preedinia Consiliului conduce reuniunile
la toate nivelurile ntre minitri i funcionari, cu excepia unui numr mic de comitete care au preedinii
alese, inclusiv Eurogrupul minitrilor de finane. Totui, conform TL, noul ministru de externe va prezida
CAGRE atunci cnd acesta abordeaz afaceri externe. Rolul preediniei implic pregtirea ordinii de
68
zi, precum i conducerea reuniunilor. Preedinia vorbete n numele Consiliului n dialogul cu alte
instituii ale UE i cu partenerii externi, n alte chestiuni dect PESC. Deseori, preedinia Consiliului i
cea a Comisiei trebuie s colaboreze ndeaproape, de exemplu n negocierile externe, unde competenele
n domeniul politicilor sunt divizate ntre nivelul UE i cel naional. n domeniul legislativ, preedinia
Consiliului i cea a PE trebuie s colaboreze pentru a reconcilia perspectivele celor dou instituii asupra
modificrilor legislative. O ntrebare recurent se refer la msura n care guvernele ncearc s i impun
preferinele naionale n perioada n care dein preedinia sau dac experiena le determin s se identifice
cu interesele colective ale UE. ntruct cooperarea la nivelul politicilor UE s-a dezvoltat direct ntre
guverne, mai degrab dect la ndemnul Comisiei i prin proceduri formale, preediniile succesive au
trebuit s acioneze ca principali coordonatori. n mod tradiional, aceasta a fost o caracteristic specific
PESC i JAI. Exist anumite ndoieli cu privire la ct de bine poate continua s funcioneze preedinia
rotativ ntr-o Uniune cu 27 de membri, iar TL pune un mai mare accent pe preedinia n echip.
Este important s se rein c Consiliul este instituia UE care aparine guvernelor membre.
Funcionarea actual este dat de modul n care guvernele membre prefer s i gestioneze negocierile
reciproce. Regularitatea contactelor i un anumit tipar de socializare determin dezvoltarea unei amiciii
specifice n interiorul Consiliului, n special al formaiunilor sale specializate. Uneori, cluburile de
minitrin agricultur sau mediu etc.pot utiliza acordurile ncheiate la Bruxelles pentru a-i fora
propriile guverne s i asume angajamente care, altfel, ar fi putut s nu fie acceptate la nivel naional.
Totui, minitrii i funcionarii care se reunesc n Consiliu sunt subordonai guvernelor lor, sunt membri
ai partidelor politice naionale i rspund n faa parlamentelor naionale i a alegtorilor. Astfel, n
general, prima lor prioritate este s urmreasc ceea ce pare a fi obiectivul preferat de politic naional.
Consiliul petrece o mare parte a timpului jucnd rolul de forum de discuii privind rspunsurile
guvernelor membre la propunerile Comisiei. Realizeaz acest lucru prin negociere continu, ncercnd
mai ales s ajung la un consens. Regulile formale pentru luarea deciziilor variaz n funcie de domeniul
politicii i de perioad uneori unanimitate, uneori vot cu majoritate calificat (VMC), iar alteori (dei
rar) majoritate simpl. Regulile de adoptare a deciziilor fac obiectul unor controverse i au fost modificate
prin reforme succesive ale tratatelor, n special n urma TN i, potenial, a TL, pentru a corela mai mult
ponderile voturilor cu numrul diferit al populaiei statelor membre. n ansamblu, VMC a devenit regula
formal n domeniile n care regimurile comunitare sunt consacrate, n timp ce unanimitatea este o
cerin n domeniile n care regimurile UE sunt embrionare sau n acele domenii n care guvernele iau pstrat cu tenacitate mai mult control asupra procesului. ntr un an obinuit, circa 30% din deciziile
Consiliului se refer la subiecte supuse regulii unanimitii, n timp ce 70% sunt supuse regulii VMC,
doar foarte puine decizii lundu-se cu majoritate simpl (a se vedea Figura 4.2).
Exist multe nenelegeri cu privire la modul n care se desfoar efectiv acest proces. Tradiia
urmririi consensului este foarte puternic, iar voturile explicite sunt relativ rare, chiar atunci cnd sunt
posibile din punct de vedere tehnicvoturile sunt contestate explicit doar n circa 20% din deciziile
eligibile. n cazul VMC, deseori contientizarea posibilitii votului determin guvernele ezitante s se
concentreze pe obinerea unor amendamente n concordan cu preocuprile lor, mai degrab dect pe
blocarea ntregului demers. Voturile negative i abinerile nregistrate n mod formal par a fi n principal
semnale ctre alegtorii interni. n cazul unanimitii, guvernele sunt n general mult mai nclinate s
ntrzie sau s obstrucioneze acordurile, ori s i exercite puterea de blocaj pn la acceptarea punctelor
lor de vedere, de obicei n cazul deciziilor majore privind bugetul i cheltuielile (a se vedea Capitolele 9
i 10). n practic, voturile contestate explicit la nivel ministerial sunt concentrate n cteva domenii ale
politicilor: circa jumtate sunt decizii operaionale n domeniul agriculturii i pescuitului, iar restul sunt
distribuite ntre diverse chestiuni de reglementare, n special n ceea ce privete piaa unic i sntatea
public (pentru mai multe detalii, a se vedea Hayes-Renshaw i Wallace 2006, Thomson et al. 2006 i
Naurin i Wallace 2008).
69
Helen Wallace
Votul n Consiliu, 20027
FIGURA 4.2
Regula
V de vot :
VMC
UNAN
VMS; Voturi nregistrate:
90%
VMC
contestate
85%
80%
70%
Toate
contestate
77%
75%
70%
69%
74%
69%
Procentaj
60%
50%
40%
30%
20%
29%
26%
22%
29%
28%
30%
23%
20%
25%
20%
15%
15%
22%
20%
15%
22%
25%
23%
25%
19%16
16%
%
10%
0%
1%
2%
1%
0
0%
0%
1%
1%
2002/190
2003/196
2004/230
2005/231
2006/204
2007/163
Medie
2002-07
YAni / numr de acte legislative adoptate

Surs:Baza de date a Institut des tudes Politiques, Paris.
Consiliul era n trecut principalul legiuitor n domeniul politicilor UE. Cu toate acestea, pe msur ce
PE a dobndit competene legislative, sistemul s-a ndreptat ctre un model bicameral. Astfel, Consiliul
ajunge acum la poziii comune care trebuie reconciliate frecvent cu modificrile legislative propuse
de parlamentarii europeni n cadrul unei proceduri de conciliere. Aceasta nseamn c, n prezent,
Consiliului i se solicit mai explicit o justificare public a preferinelor sale colective, ceea ce reprezint
o modificare important a procesului.
n anumite domenii de politici, Consiliul rmne ultimul decident. Interesant este c printre acestea
se numr anumite domenii consacrate, precum agricultura (a se vedea Capitolul 8), unde PE are nc
puine posibiliti de a interveni (dei acest lucru se va schimba n conformitate cu TL), i unele domenii
noi de politici n special JAI i PESC unde guvernele membre, prin Consiliu, menin principalul
control asupra politicilor. UEM ofer un contrastn acest caz, controlul principal al monedei unice
a fost atribuit BCE, n timp ce Ecofin i Eurogrupul (numai minitrii din guvernele membre, ale cror
monede fac parte din UEM) fac presiuni pentru obinerea unei mai mari influene n luarea deciziilor (a
se vedea Capitolul 7).
Este dificil de urmrit tiparele de alinieri sau coaliii din Consiliu. Deseori, guvernele mprtesc
preferine din motive specifice. Sunt de asemenea dovezi privind existena a dou clivaje recurente: unul
ntre guvernele membre nordice, mai bogate i cele sudice i estice, mai srace, iar cellalt ntre guvernele
orientate mai mult i cele orientate mai puin ctre pia (primele incluznd n special noile guverne
membre). Dovezile privind un clivaj recurent stnga/dreapta sunt mai puin clare fa de tiparul din PE,
dei poziiile guvernelor variaz n funcie de afilierile politice.
Care este stilul Consiliului mai mult negociere sau mai mult deliberare? n unele domenii de
politici, exist dezacorduri intense i negocieri strategice dure, n special atunci cnd este vorba de
noi regimuri (a se vedea Capitolele 7, 8, 9, 10, 15, 18 i 19). n alte domenii de politici, pe msur ce
elaborarea politicii devine rutinier sau atunci cnd chestiunile sunt mai tehnice, dovezile evideniaz
un stil mai deliberativ (a se vedea Capitolele 5 i 13).
70
n ultimul rnd, cele mai vehemente ngrijorri exprimate au fost cele n legtur cu impactul negativ
al extinderii UE la 27 de membri asupra activitii Consiliului, prognozndu-se blocaje ale acesteia.
Situaia de pn acum nu susine aceast prognoz Consiliul funcioneaz dup extindere aproape
la fel cum funciona nainte (Best et al. 2008, H. Wallace 2007) cu puncte tari i puncte slabe similare:
fr blocaje. Cu toate acestea, aa cum se va arta n unele dintre studiile de caz, eterogenitatea sporit a
preferinelor din UE27 complic activitatea Consiliului (a se vedea Capitolele 9, 13, 15, 18 i 19).
Consiliul European
Consiliul European a luat natere din reuniunile la nivel nalt ocazionale ale efilor de stat (Frana
i Finlanda au preedini cu anumite atribuii de politici care iau parte la reuniuni) sau de guvern
(respectiv prim-minitri). Dou reuniuni deosebit de importante, una la Haga n 1969 i alta la Paris
n 1972, au stabilit agenda i au creat pachetele de msuri pentru mai muli ani succesivi. ncepnd cu
1974, la ndemnul lui Valry Giscard dEstaing, pe atunci preedintele Franei, Consiliile Europene au
devenit regulate, reunindu-se cel puin de dou ori pe an. Reformele succesive ale tratatelor au conferit
Consiliului European un cadru mai formal, dei acesta funcioneaz ntr-o anumit msur n afara
structurii instituionale principale: va fi incorporat pe deplin n conformitate cu TL. Consiliul European
va avea atunci un preedinte permanent, o persoan aleas pentru un mandat de doi ani i jumtate,
care poate fi rennoit. Pregtirea reuniunilor i redactarea concluziilor depind n esen de preedinia
n exerciiu a Consiliului, iar agenda sa este mult influenat de preferinele guvernului care deine
preedinia. n mod tradiional, o reuniune din fiecare semestru era organizat n ara care deinea
preedinia, dar n temeiul TN, cu extinderea din 2004, unele ntlniri s-au inut la Bruxelles. n acord
cu obiceiurile i practicile, delegaiile naionale prezente n sala de reuniune sunt limitate la preedinte
sau prim-ministru i la minitrii de externe, iar uneori la minitrii de finane. Grupuri din ce n ce
mai numeroase de ali minitri i funcionari au reuniuni paralele, unde subiectele discutate depind de
preocuprile momentului.
Conceput iniial ca un loc de discuii neoficiale, Consiliul European a devenit n anii 70 i 80 un
forum pentru rezolvarea problemelor asupra crora minitrii de resort nu puteau conveni sau asupra
crora existau dezacorduri n cadrul guvernelor membre. n mod tradiional, Consiliului European i
s-a lsat sarcina de a rezolva controversele periodice majore cu privire la veniturile i cheltuielile UE
(a se vedea Capitolele 9 i 10). n plus, Consiliul European a devenit, ncepnd cu negocierile asupra
Actului Unic European (AUE) din 1985, principalul forum pentru stabilirea reformelor aduse tratatelor
n etapele finale ale Conferinelor interguvernamentale (CIG).
De la sfritul anilor 80, Consiliul European a devenit din ce n ce mai mult scena a ceea ce Peterson
(1995) numete deciziile istorice n UE, n special n chestiunile importante i mai strategice legate
de noile sarcini fundamentale ale UE i n cele care i definesc identitatea ca domeniu de aciune
colectiv. Unele dintre studiile noastre de caz, n special Capitolele 7, 9, 17, 18 i 19, nregistreaz poziiile
Consiliului European ca principalele repere n evoluia politicilor. Nivelul activitii a crescut, reflectnd
o preocupare din ce n ce mai mare din partea majoritii liderilor politici naionali de a prelua controlul
asupra orientrii UE, inclusiv la Consiliile Europene de primvar care urmresc progresul realizat
n legtur cu Strategia Lisabona. Birourile acestora au o legtur electronic direct (Primenet), iar n
context naional sunt puternic angajai n formularea politicilor europene la nivel naional. n ansamblu,
Consiliul European a ajuns s exercite din ce n ce mai mult o conducere politic explicit n procesul
UE, n ciuda bazelor sale organizaionale slabe. TL urmrete s consolideze Consiliul European, n
special prin numirea unui preedinte permanent.
71
Helen Wallace
Parlamentul European
PE ales n iunie 2004 i care, ncepnd cu 2007, a inclus deputai din Bulgaria i Romnia avea 785
de membri (MPE) alei n mod direct, pe baza reprezentrii proporionale, n cele 27 de state membre.
Alegerile din iunie 2009 desfurate n conformitate cu prevederile TN au generat 736 de membri (754 n
temeiul TL). Iniial, acesta era compus din parlamentari naionali, dar, n 1978, o modificare a tratatului a
prevzut alegeri directe, primele desfurndu-se n 1979. Datorit sensibilitii statelor membre, sediul
su este mprit ntre Luxemburg, Strasbourg i Bruxelles. MPE provin din contexte diferite; unii au
fost politicieni naionali, alii au avut o experien profesional diferit, iar pentru civa PE a nsemnat
etapa iniial n carier. PE este organizat n grupri parlamentare, dintre care pe departe cele mai mari
i mai importante sunt Partidul Popular European, o grupare de centru-dreapta, i Socialitii Europeni
situai la centru-stnga. Grupuri parlamentare mai mici includ coaliii ale deputailor liberali, ecologiti,
de extrem dreapta, de extrem stnga, euro-sceptici sau naionaliti. Importana acestor grupri a
crescut de-a lungul timpului, majoritatea deputailor votnd mai degrab n cadrul propriilor grupuri
parlamentare dect n funcie de naionalitate. O mare parte a lucrrilor PE se desfoar n comisiile sale
specializate, care au devenit din ce n ce mai competente n analiza detaliat a unor chestiuni specifice de
politici, ntr-o mai mare msur dect n multe parlamente naionale.
n primii ani ai UE, PE a avut un rol marginal n procesul politicii, avnd numai competene
consultative, exceptnd puterea de a demite Comisia prin moiune de cenzur. n cursul anilor 70, PE
a dobndit competene importante n ceea ce privete bugetul UE, n special n anumite domenii de
cheltuieli (dei, n mod semnificativ, nu i cu privire la cele mai multe cheltuieli n domeniul agriculturii)
(a se vedea Capitolul 9). n anii 80 i 90, rolul PE s-a transformat, acesta dobndind competene
legislative prin reforme succesive ale tratatelor. Acestea au fost raionalizate de TA n: codecizie cu
Consiliul ntr-o gam larg de domenii de politici, cooperare cu Consiliul n alte domenii, n special n
ceea ce privete aspecte legate de UEM, i consultare n acele domenii n care guvernele membre priveau
cu ngrijorare implicarea n proces a deputailor, printre care agricultura i JAI. n plus, PE trebuie s
i dea avizul conform formal asupra anumitor chestiuni: printre acestea se numr anumite acorduri
cu ri tere i extinderea (a se vedea Caseta 4.2). TL supune domeniile mai legislative (inclusiv anumite
chestiuni privind agricultura) codeciziei i raionalizeaz procedurile.
Rezultatul net al acestor schimbri este c PE este o for de care trebuie s se in seama ntr o gam
larg de domenii de politici. n multe privine, este un partener necesar pentru Consiliu, dei unul cu o
autoritate electoral contestat, din cauza ratei de participare destul de sczute la alegerile europene din
multe state membre. n numeroase domenii care implic norme detaliate, PE are un impact real, dup
cum arat unele dintre studiile de caz din acest volum, acesta fiind aadar la rndul su inta celor din
afara instituiilor, care ncearc s influeneze legislaia (a se vedea, de exemplu, Capitolele 8, 13, 14 i
15). Totui, exist alte domeniiJAI, PESC i, destul de surprinztor, pn la acest moment, PACunde
acesta nu are niciun cuvnt de spus.
n 1999, PE a dobndit o mai mare importan politic, datorit rolului su determinant n demisia
Comisiei Europene ca urmare a proastei administrri financiare. n 2004, PE a ntrziat instalarea noii
Comisii, din cauza criticilor la adresa componenei sale. Este probabil ca aceast importan politic
crescut a PE s i permit s influeneze n viitor mult mai mult procesul politicii n ansamblu. n 2009,
PE nu s-a grbit s i dea avizul cu privire la preedintele Comisiei.
72
Caseta 4.2
Competenele Parlamentului European
Consultare
Propunerile Comisiei ctre Consiliu sunt transmise PE pentru emiterea unui aviz. PE poate s sugereze modificri,
s ntrzie adoptarea unei rezoluii pentru oficializarea avizului sau s trimit chestiunea napoi la comisia sau
comisiile relevante.
Se aplic n cazul: agriculturii i al acelor chestiuni JAI (din ce n ce mai multe) care aparin cadrului comunitar.
Cooperare (articolul 252 din Tratatul CE, fostul articol 189c din Tratatul CEE)
Propunerile Comisiei sunt transmise Consiliului pentru o poziie comun i PE pentru o prim lectur, n care
acesta poate propune modificri. La a doua lectur, PE poate ncerca s modifice poziia comun a Consiliului
sau o poate respinge cu majoritate absolut. Consiliul poate trece peste votul de respingere al PE numai n
unanimitate. Ca alternativ, PE i Consiliul ncearc s negocieze un acord n cadrul unei proceduri de conciliere.
Se aplic n cazul: unor aspecte limitate ale uniunii economice i monetare.
Codecizie (articolul 251 din Tratatul CE, fostul articol 189b din Tratatul CEE)
O procedur legislativ bicameral n care Consiliul i PE adopt legislaie de comun acord. Consiliul i PE pot
conveni asupra unei propuneri la prima lectur (n 2008, aproape trei sferturi din chestiunile relevante). Dac
sunt n dezacord la a doua lectur, PE poate respinge cu majoritate absolut propunerea, care n acest caz
nu poate fi adoptat. Sau PE poate modifica poziia comun a Consiliului cu majoritate absolut, caz n care
procedura de conciliere are loc ntre Consiliu (n general Coreper I) i PE. Rezultatele concilierii trebuie aprobate
la a treia lectur att de Consiliu (VMC), ct i de PE (majoritatea voturilor exprimate). Propunerea este respins
dac nu exist un acord.
Se aplic ncepnd cu TA n cazul: celor mai multe domenii ale legislaiei, dac nu sunt formulate excepii explicite
sau dac nu se ncadreaz ntr-una din celelalte proceduri; TL extinde sfera de aplicare a acestei proceduri.
Avizul conform
n privina anumitor chestiuni, PE trebuie, printr-un vot unic, s i dea avizul conform cu o majoritate absolut
a membrilor si.
Se aplic n cazul: anumitor acorduri internaionale, al tratatelor de extindere i acordurilor cadru privind fondurile
structurale.
Buget (articolele 272-3, fostele articole 203-4 din Tratatul CEE)
PE poate ncerca s modifice cheltuielile obligatorii sau s aduc amendamente cu privire la cheltuielile
neobligatorii. Trebuie s aprobe bugetul n ansamblu, iar ulterior s efectueze descrcarea de gestiune pentru
cheltuielile efective din anul anterior (a se vedea Capitolul 9).
Instalarea membrilor Comisiei [articolul 214 alineatul (2) din Tratatul CE, fostul articol 158 alineatul (2)
din Tratatul CEE]
ncepnd cu TA, PE are dreptul de a aproba desemnarea preedintelui Comisiei. PE i audiaz individual pe
membrii Comisiei desemnai i supune votrii aprobarea ntregului colegiu.
Moiunea de cenzur privind activitatea Comisiei (articolul 201 din Tratatul CE, fostul articol 144 din
Tratatul CEE)
PE poate adopta o moiune de cenzur privind colegiul membrilor Comisiei cu o majoritate de dou treimi a
membrilor si.
Not: TL va extinde unele dintre aceste competene.
73
Helen Wallace
Curtea European de Justiie

A devenit clar nc de timpuriu pentru observatorii ateni ai UE c rolul i supremaia dreptului vor
fi de o importan critic n ancorarea regimurilor politicilor UE. Dac sistemul juridic ar putea asigura
o rat ridicat de conformitate, un mod de a oferi interpretri demne de ncredere asupra textelor
contestate i un mijloc de a oferi compensaii celor pentru care a fost creat legea, atunci procesul UE
n ansamblu ar obine o soliditate i o predictibilitate care ar contribui la susinerea acestuia. CEJ a fost
instituit n primele tratate; acestea au rmas practic neschimbate de atunci, cu excepia modificrilor
necesare pentru a face fa cantitii de munc din ce n ce mai mare i extinderilor succesive ale UE.
Cu sediul la Luxemburg, CEJ este constituit din 27 de judectori i 8 avocai generali, care emit avize
prealabile privind cauzele. CEJ este un fel de instan suprem, capabil s ofere un cadru cuprinztor de
jurispruden i s rezolve litigiile, att n cauze transmise prin intermediul instanelor naionale, ct i n
cele care i sunt naintate direct. n 1986, AUE a instituit o a doua instan, Tribunalul de Prim Instan
(TPI) (Tribunalul, n conformitate cu TL), compus n prezent din 27 de judectori, pentru a contribui la
gestionarea fluxului ridicat de cauze n anumite domenii stabilite, n special n cel al politicii n domeniul
concurenei. Sanciunile Curii sunt reprezentate, n cea mai mare parte, de autoritatea propriilor
hotrri, susinute n unele cazuri de capacitatea de a impune amenzi acelora (n general, societilor)
n privina crora s a constatat c au nclcat dreptul UE. TUE a conferit CEJ competena de a amenda
guvernele membre pentru neaplicarea legislaiei europene. Mai mult, ca urmare a propriilor sale hotrri
(n special a uneia din cauzele Factortame n domeniul pescuitului; Lequesne 2005), pot fi pretinse daune
mpotriva guvernelor care nu pun corect n aplicare dreptul european. edinele instanelor sunt publice,
dar deliberrile sunt private i, dac este necesar, hotrrile se iau cu majoritate de voturi; rezultatele
voturilor nu sunt fcute publice, iar opiniile minoritare nu sunt exprimate.
De la nceputul anilor 60, o serie de cauze cheie au stabilit principii importante ale dreptului european,
precum: supremaia dreptului comunitar asupra legislaiei statelor membre; efectul direct al dreptului
comunitar n ordinea juridic naional; o doctrin a proporionalitii i o alta a nediscriminrii bazate
pe naionalitate ntre resortisanii statelor membre ale UE. Procednd astfel, CEJ a permis clarificarea
supremaiei i rolului dreptului dincolo de cele prevzute n mod specific n tratate, iar jurisprudena sa
pune n discuie periodic politicile unuia sau altuia dintre guvernele membre. n anumite domenii de
politici, deciziile Curii s-au numrat printre forele cheie n dezvoltarea regimurilor de politici ale UE
(a se vedea Capitolele 5, 6 i 11).
Apendicele 1 (de la sfritul acestui volum) rezum tiparul i volumul cauzelor naintate celor
dou instane. Aceast prezentare foarte cuprinztoare, realizat special pentru acest volum, a cauzelor
naintate CEJ, grupate pe domenii de politici, ne ofer o imagine complet a tiparului de litigii. Numrul
cauzelor aflate pe rolul Curii este impresionant, ajungnd la 400 n anii 80 i crescnd la peste 500
ncepnd cu 1999, numrul de cauze naintate TPI fiind la rndul su substanial, dei n ambele cazuri
ar trebui sczute cauzele referitoare la personalul UE. O cretere a numrului de cauze pare s existe
dup fiecare extindere a UE. Agricultura ocup de departe primul loc, fiind urmat de libera circulaie
a persoanelor, de libertatea de stabilire i de libera circulaie a mrfurilor, care genereaz multe procese,
la fel ca i chestiunile privind impozitarea, dei cu unele variaii n timp. Numrul cauzelor referitoare
la concuren i la ajutoarele de stat rmne important. n ultima vreme, i cauzele privind mediul i
protecia consumatorilor au devenit mai numeroase, reflectnd o cretere a activitilor politicilor n
aceste domenii. Studiile noastre de caz vor conine comentarii suplimentare despre rolurile instanelor.
Aceast puternic dimensiune juridic are o influen substanial asupra procesului politicii.
Decidenii acord o atenie deosebit sensului juridic al textelor pe care le creeaz; susintorii politicilor
caut norme juridice n scopul atingerii obiectivelor lor, deoarece tiu c acestea sunt favorizate de
sistemul instituional; reformatorii politicilor pot utiliza uneori cauzele pentru a modifica impactul
74
politicilor UE; i, n general, se presupune c normele vor fi mai mult sau mai puin respectate. Astfel,
decidenii trebuie s aleag cu atenie articolele din tratat pe care s le utilizeze ca temei legal i s
analizeze cu atenie tipul de legislaie pe care l vor crea.
UE elaboreaz trei tipuri principale de acte normative. Regulamentele sunt direct aplicabile n statele
membre odat ce sunt promulgate de instituiile UE. Directivele trebuie transpuse n legislaia naional,
ceea ce permite o oarecare flexibilitate guvernelor membre, dar n limitele stabilite de CEJ. Deciziile sunt
instrumente juridice mai limitate, aplicate n mprejurri specifice sau anumitor destinatari, cum este
cazul politicii n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6). Toate cele trei tipuri de acte normative
pot fi elaborate de Comisie (n baza competenelor delegate), de Consiliu sau n comun de Consiliu i PE
(n baza codeciziei). n plus, toate pot fi contestate n faa instanelor naionale i europene.
Vigoarea sistemului juridic european este una din trsturile cele mai distinctive ale UE. Aceasta a
contribuit la consolidarea competenelor i la sfera de acoperire a procesului UE, dei n ultimii ani CEJ
a devenit ceva mai prudent n hotrrile sale. De asemenea, ar trebui menionat c, n anumite domenii
de politici, guvernele membre au depus eforturi considerabile pentru a exclude CEJ. O parte a justificrii
structurii cu trei piloni din TUE a fost pstrarea PESC i JAI n afara sistemului juridic european. Chiar
dac TA a contribuit ntr-o oarecare msur la includerea mai ampl n sistem a anumitor elemente
ale JAI i Schengen, rmne de vzut n ce msur acestea vor fi aduse sub jurisdicia CEJ. Adoptarea
Cartei Drepturilor Fundamentale, iniial la nivel declarativ, adaug o nou dimensiune important, dei
implicaiile sale juridice sunt contestate chiar i n temeiul TL. ntr-o anumit msur, aceasta l apropie
de cealalt ordine juridic european, bazat pe Convenia European a Drepturilor Omului, legat de
Consiliul Europei.
Cadrul instituional mai larg

Sistemul instituional al UE include o serie de organizaii suplimentare care au un impact asupra
politicilor UE sau ofer instrumente pentru acestea. Unele sunt consultative. Unele furnizeaz mecanisme
de control. n timp ce altele ofer elemente operaionale autonome.
Consultare i lobby
Tratatele fondatoare au instituit Comitetul Economic i Social (i Comitetul Consultativ pentru
CECO), ca punct de acces al grupurilor socioeconomice la procesul politicii. Crearea acestuia s-a
inspirat din tradiiile corporatiste ale anumitor state membre fondatoare. Nu a devenit totui un
organism influent n procesul politicii. n schimb, ncepnd cu anii 60, grupurile socioeconomice i-au
gsit propriile puncte de acces mai directe, att prin intermediul confederaiilor de la nivelul UE, ct i
prin intermediul organizaiilor sectoriale ale comercianilor i productorilor. Acestea au devenit i mai
active n perioada dezvoltrii pieei unice europene. De asemenea, firmele mari au depus eforturi pentru
a stabili legturi cu instituiile UE, unele din ele tot din anii 60, dar ntr-un numr mai mare i cu mai
mare for de la nceputul anilor 80. O evoluie mai recent a fost intensificarea activitii grupurilor i
grupurilor de lobby reprezentnd interesele societale, consumatorii, ecologitii, organizaiile femeilor i
a unei serii din ce n ce mai mari de alte grupuri de lobby i organizaii neguvernamentale (ONG-uri).
Ilustrri ale activitilor acestor diverse tipuri de grupuri pot fi gsite n multe din studiile noastre de caz.
TUE a introdus un al doilea organism consultativ, Comitetul Regiunilor (CR), drept rspuns la
implicarea extensiv a autoritilor locale i regionale n efortul de a influena acele politici ale UE care
aveau impact asupra lor. CR asigur un forum multilateral politicienilor de la nivel regional i local din
75
Helen Wallace
statele membre, precum i posibilitatea mbuntirii credibilitii lor politice la nivel local. Totui, cel
puin la fel de important este lobby-ul direct al autoritilor subnaionale (locale i regionale), multe
dintre acestea avnd birouri proprii la Bruxelles. De asemenea, aceleai autoriti subnaionale depun
eforturi pentru influenarea poziiilor de politici naionale i a aplicrii programelor comunitare.
Capitolul 10 comenteaz acest aspect n legtur cu fondurile structurale.
Control i supraveghere
La jumtatea anilor 70 au nceput s apar preocupri referitoare la faptul c procesul politicilor
UE era supus n mic msur controlului extern. n acea perioad, PE avea puine competene, iar
parlamentele naionale acordau relativ puin atenie legislaiei i programelor UE. Creterea i
diversificarea bugetului UE i a programelor de cheltuieli au fost cele care au condus la controversele
cu privire la caracterul inadecvat al supravegherii. Aceasta a determinat crearea Curii de Conturi
Europene prin Tratatul privind bugetul din 1975. Din 1978 aceasta a depus eforturi, de la sediul su
din Luxemburg, n direcia evalurii n mod sistematic att a creterii veniturilor, ct i a cheltuielilor
(a se vedea Capitolul 9). Att n rapoartele anuale, ct i n rapoartele specifice, aceasta a atras atenia
asupra diferitelor deficiene ale procesului bugetar gestionat de Comisie i de ageniile naionale. Circa
patru cincimi din cheltuielile bugetare ale UE sunt efectuate de ageniile naionale. Timp de muli ani,
multe din criticile sale nu au fost luate n seamguvernele membre ezitau s se confrunte cu unele
dintre probleme, PE avea alte preocupri, iar Comisia subevalua n mod constant importana unei bune
administrri financiare. La sfritul anului 1998, aceast situaie s-a schimbat, din cauza scandalului cu
privire la presupusa proast administrare financiar a Comisiei.
Un alt nou instrument de control post hoc este reprezentat de Ombudsmanul European, ataat PE,
n temeiul dispoziiilor TUE. Obiectivul, mprumutat din practica nordic, este de a furniza persoanelor
fizice un canal pentru tratarea cazurilor de administrare defectuoas. Acest oficiu a fost responsabil de
mbuntiri modeste ale funcionrii procesului politicii la nivel micro.
O parte a controlului i a supravegherii depinde de instituiile naionale, att parlamentare, ct i
financiare. Parlamentele naionale nu au fost recunoscute oficial n sistemul instituional dect la
nceputul anilor 90. Fiecare stat membru i elaborase procedurile proprii, n mare parte destul de
limitate, de supraveghere parlamentar naional a politicilor UE. Aceeai nemulumire care condusese
la o anumit consolidare a procedurilor europene a nceput s provoace o dezbatere asupra supravegherii
naionale. Att TUE, ct i TA menioneaz importana ncurajrii acesteia, iar TL prevede un mecanism
prin care parlamentele naionale s arate un cartona galben n cazul propunerilor apreciate ca fiind
prea invazive.
Decidenii de la nivelul UE, n special de la nivelul Comisiei, sunt supui unor presiuni din ce n ce
mai mari pentru a acorda o atenie sporit discuiilor din cadrul parlamentelor naionale i se prezint
cu mai mult promptitudine n faa comisiilor de anchet ale parlamentelor naionale. Aceast cretere
a sensibilitii fa de preocuprile naionale devine o trstur mai pregnant a procesului politicilor
UE. ntr-adevr, ncepnd cu luna octombrie 2009, parlamentele naionale din toate statele membre,
cu excepia Maltei i a Spaniei, i-au deschis birouri la Bruxelles pentru a monitoriza politicile UE.
Unele persoane consider cooperarea intensificat dintre PE i parlamentele naionale drept o direcie
promitoare. Altele susin c, pn n prezent, de exemplu prin COSAC (Confrence des Organes
Spcialises aux Affaires Europennes), care reunete de dou ori pe an reprezentani ai comisiilor de
supraveghere a CE din cadrul parlamentelor naionale, experiena a fost dezamgitoare.
76
Alte agenii i bnci

Cea mai veche agenie autonom este Banca European de Investiii (BEI), instituit prin Tratatul
de la Roma (CEE). Sarcina sa era i este s acorde mprumuturi pentru investiii convenite n sprijinul
obiectivelor UE, att n cadrul UE, ct i n rile tere asociate. Aceasta funcioneaz ca o banc privat,
cu un rating de credit AAA pe pieele monetare. Activitatea sa este mai mult sau mai puin coordonat
prin programe administrate direct de ctre Comisie, precum fondurile structurale. Aceasta a avut o
potenial perioad de vrf la nceputul anilor 90, dup prbuirea sistemului comunist n Europa
Central i de Est. Totui, s-a luat decizia nfiinrii unei noi instituii separate, Banca European pentru
Reconstrucie i Dezvoltare (BERD), pri interesate fiind statele postcomuniste n tranziie i alte state
occidentale.
Ar mai trebui menionat i un alt fenomen: n ultimul deceniu, n UE a existat o tendin de a
subcontracta o parte din activitile de punere n aplicare a politicilor ctre agenii, oglindind astfel o
practic din ce n ce mai comun n multe state membre. S-a nfiinat un grup de agenii executive care
s administreze programele pentru care Comisia nu avea personal disponibil sau nclinaie, de exemplu
Oficiul de Ajutor Umanitar (ECHO) i oficiul care administreaz programul Socrates de schimburi
educaionale. Un alt grup de agenii gestioneaz funciile de reglementare, precum Autoritatea European
pentru Sigurana Alimentar (AESA) (a se vedea Capitolele 8 i 13) sau funciile operaionale, precum
Europol (a se vedea Capitolul 19). Un al treilea grup presteaz servicii directe pentru instituiile UE,
precum Centrul de Traduceri. Au existat anumite discuii cu privire la posibilitatea extinderii acestui
proces, de exemplu prin instituirea unui Oficiu European al Concurenei, separat n mod clar de Comisie,
sau prin intermediul unor reele de autoriti naionale de reglementare (a se vedea Capitolele 6 i 15).
Cel mai important exemplu de agenie operaional nou i autonom este Banca Central European
(BCE) din Frankfurt (a se vedea Capitolul 7). Lupta din 1998 privind persoana care s ocupe pentru
prima dat funcia de preedinte al acesteia a fost un indicator al importanei anticipate acordate unei
agenii care urma s fie deosebit de independent ntr-un domeniu crucial de politici, cu mare relevan
politic.
Dezvoltarea propriei identitii funcionale i operaionale a Bncii Central Europene a demarat n
mod impresionant. Rmne de vzut care va fi autonomia BCE pe termen lung; civa minitri de finane
i-au exprimat deja n mod clar dorina de a avea un control mai sporit.
Astfel, se observ o proliferare a ageniilor destinate aplicrii regimurilor i programelor UE. Acest
caracter difuz al aranjamentelor privind funcionarea politicilor i a programelor s-a accentuat n ultimii
ani. Aceasta pare s fie o trstur persistent a procesului politicilor, n special n ceea ce privete punerea
n aplicare a acestora, fiind astfel de natur s fragmenteze structurile instituionale. Aceasta ar trebui
s ne determine s ne schimbm imaginea despre Comisie ca organ executiv centralizat i centralizator.
Instituiile naionale
Instituiile din statele membre sunt de asemenea elemente fundamentale ale arhitecturii instituionale
a UE i parteneri n procesul politicilor UE (Bulmer i Lequesne 2005). Dimensiunea european nu este
doar un supliment la activitatea guvernelor naionale; n mod real i tangibil, guvernele naionale i
alte autoriti i agenii furnizeaz o mare parte din seva operaional a UE. Pn la urm, n anumite
privine ceea ce face sistemul UE este s extind resursele de politic disponibile ctre statele membre.
Studiile de caz din acest volum ilustreaz o varietate de moduri n care se realizeaz aceast extindere.
nvarea modului de gestionare a acestei dimensiuni suplimentare a politicilor publice naionale a fost
una din cele mai importante ncercri cu care s-au confruntat guvernele naionale n ultimii 50 de ani.
77
Helen Wallace
Administraiile centrale din fiecare stat membru au trebuit s se confrunte cu o mare parte din aceast
provocare, iar modelele de rspunsuri au variat mult de la caz la caz. Generaliznd, se poate spune c
experiena a fost oarecum diferit fa de ceea ce se ateptau muli comentatori. Tendina nu a fost att
de ajustare defensiv n faa pierderii atribuiilor de elaborare a politicilor, ci mai degrab o abordare din
ce n ce mai nuanat, n majoritatea statelor, n vederea incorporrii i includerii dimensiunii europene.
Totui, aceasta nu a nsemnat c administraiile centrale pot funciona drept gardieni ntre nivelul
naional i cel european. Punctele de acces transfrontalier i oportunitile de construire a unor reele i
coaliii transnaionale au proliferat constant, att n ceea ce privete ageniile publice, ct i actorii privai.
Actorii naionali joac roluri importante i influente n toate etapele procesului politicilor europene.
Totui, oportunitile de acces i influen nu sunt distribuite uniform n cadrul statelor membre.
Agenii economici i organizaiile non-guvernamentale (ONG-uri) par s funcioneze cel mai flexibil att
la nivelul european ct i la cel naional. Autoritile subnaionale au devenit din ce n ce mai capabile,
dei rmne de vzut ct de mult influen exercit. Parlamentele naionale s-au adaptat mult mai lent,
numrndu-se printre instituiile naionale cele mai afectate de apariia unei puternice dimensiuni
europene de elaborare a politicilor.
O metod comunitar sau mai multe metode de politici?

Esenial n abordarea noastr asupra elaborrii politicilor n UE este opinia c aceasta include mai
multe metode diferite de politic, ilustrate de studiile de caz din acest volum. Aceste metode de politic
am identificat cincisunt rezultatul urmtoarelor elemente: evoluia i experimentarea n timp n UE,
schimbrile intervenite n procesele naionale de elaborare a politicilor i evoluia comportamentului
economic i social. Putem observa reorganizri importante ale rolurilor i comportamentului diverilor
actori cheie, ale abordrii dilemelor de politic i ale instrumentelor utilizate n abordarea acestora. Are
loc o dezbatere continu cu privire la maniera de stabilire a echilibrului dintre delegarea atribuiilor
de politic ctre UE i pstrarea celor care revin statelor membre, desfurat din ce n ce mai mult n
umbra fenomenului de globalizare i a provocrilor la care este supus modelul economic occidental.
Fenomenul de contestare privete att politica nalt a UE, ct i adecvarea funcional a uneia sau
alteia dintre metodele de politic. De importan deosebit este i chestiunea manierei n care UE s-a
adaptat de la formula sa original restrns de doar ase state relativ asemntoare la o formul extins
de 27 de state mai degrab eterogene cu moteniri, practici i caracteristici socio-economice diferite.
Elaborarea politicilor UE nu are loc niciodat ntr-un vid, ci dimpotriv, ntr-un context cu locaii
multiple de abordare a chestiunilor de politic, de la nivel local pn la cel global, trecnd prin procese
att formale ct i informale. Figurile 4.3 i 4.4 indic dou imagini ale elaborrii politicilor n locaii
multiple. Decidenii europeni trebuie s gestioneze conexiunile dintre aceste locaii diferite, iar uneori
trebuie s o aleag pe cea pe care o prefer n abordarea unei anumite chestiuni (forum-shopping).
Am stabilit cinci variante de metode n care procesul politicii din cadrul UE gestioneaz elaborarea
zilnic a politicilor:
metoda comunitar clasic;
metoda UE de reglementare;
metoda de distribuie n cadrul UE;
coordonarea politicilor; i
transguvernamentalismul intensiv.
Aceste metode nu includ domeniul politicii constitutive sau cel de modelare a sistemului n ceea ce
privete arhitectura politic i instituional de ansamblu a UE. Acestea sunt identificate aici sub forma unei
78
FIGURA 4.3
Locaii ale elaborrii politicii de mediu
local
naiona l
european
global
FIGURA 4.4
Locaii ale elaborrii politicii externe i de securitate
UE
naional
global
NATO
tipologii ideale cu obiectivul deliberat de a depi dihotomia supranaional/interguvernamental n ceea ce

privete modalitile de aciune. Argumentul nostru principal este c tiparele de elaborare a politicilor n UE
sunt diferite, nu numai datorit controverselor permanente asupra atribuiilor de politic care se transfer
dinspre procesele naionale ctre cele europene, ci i datorit diferenelor funcionale ntre domenii de
politic i perspectivelor n schimbare asupra modalitilor de dezvoltare a guvernrii i guvernanei
contemporane. Tabelul 4.2 rezum caracteristicile principale ale acestora. Majoritatea domeniilor sectoriale
de politic nu se ncadreaz clar ntr-o singur metod de politic i exist o puternic variaie n timp att
n cadrul sectoarelor de politic, ct i ca rspuns la evenimente i contexte. Astfel cum vom vedea n
studiile de caz din prezentul volum, variaiile se menin, iar hibridarea ntre aceste tipuri ideale este larg
rspndit. Ne vom ntoarce la acest aspect n Capitolul 20.
79
80
Delegare extensivstabilirea agendei,

punere n aplicare, i
reprezentare extern
Procesul de luare a
deciziilor (VMC)
Impact consultativ limitat Colegiuitor
Ocazional, dar
semnificativ
Punerea n aplicare n
subordonare a politicii
comune
Blocajul prilor
interesate (comunitate
de politici publice)
Rolul/Rolurile
Comisiei
Rolul
Consiliului
de Minitri
(regula de
adoptare a
deciziilor)
Rolul PE
Impactul CEJ
Statele
membre
Implicarea
altor actori
Marginal
Impact limitat
Procesul de luare a
deciziilor (n principal
unanimitate)
Stabilirea agendei i
punerea n aplicare
Stabilete parametrii n
negocierile majore
Ridicat, dar limitat
Metoda de distribuie
Reele de politici
publice i un
anumit grad de
autoreglementare
Exclus
Exclus
Predominant (stabilirea
agendei i procesul de luare
a deciziilor)
Marginal
Stabilete direcia
Sczut
Transguvernamentalismul
intensiv
Exclus
Laboratoare i elevi Actori cheie
Exclus pentru
dispoziiile juridice
cu caracter
neobligatoriu
Dialog limitat
Deliberare
Dezvoltator de
reele
Limitat
Sczut spre
moderat
Coordonarea
politicilor
Administraii subnaionale Comuniti

i alte agenii
epistemice
Punerea n aplicare i
Trezorieri i beneficiari
aplicarea legii (reele de
reglementare)
Semnificativ
Colegiuitor (VMC)
Stabilirea agendei i
asigurarea ordinii
Rar (depirea
blocajelor)
Rar (depirea blocajelor)
Rolul
Consiliului
European
Variabil
Ridicat
Gradul de
centralizare
Metoda de
reglementare
Metodele politicilor UE pe scurt
Metoda comunitar
TABELUL 4.2
Helen Wallace
Exemple
principale
n special PAC
tradiional, politica
comercial tradiional
Concuren, pia
unic, mediu, din ce
n ce mai mult PAC,
aspecte noi de politic
comercial, aspecte
de politic social i
de ocupare a forei de
munc
Sfritul anilor 60- anii 70 Sfritul anilor 80
Perioada
supremaiei
Fr costuri bugetare
Comune
Resurse
Buget, coeziune
nceputul anilor 70
Ocuparea forei
de munc, politic
fiscal, aspecte
de JAI, reform
economic
Sfritul anilor 90
pentru utilizarea
MDC
Sfritul anilor 60
Concentrare pe transferuri Fr costuri

inter-regionale, sprijin
bugetare
sectorial i bunuri publice
limitate
PESC, JAI
nceputul anilor 70
Importan sporit a
finanrii pentru bunuri
publice
81
Helen Wallace
Metoda comunitar clasic

O mare parte din literatura privind integrarea vest-european i UE a luat ca punct de plecare apariia
unei singure metode comunitare predominante de elaborare a politicilor. ntruct politica agricol comun
(PAC) a reprezentat o prioritate nc de la nceputurile CEE, aceasta a stabilit modelul, definit la sfritul
anilor 60 aproximativ dup cum urmeaz:
un puternic rol atribuit prin delegare Comisiei Europene n elaborarea, negocierea i executarea
politicilor i gestionarea interfeei cu exteriorul;
un rol mai puternic pentru Consiliul de Minitri prin negociere strategic i acorduri privind
msurile;
o ancorare a prilor interesate, n acest caz fiind vorba de interesele agricole, prin cooptarea lor
ntr-un proces european care le oferea recompense mai bune dect politicile naionale;
un angajament al ageniilor naionale ca organe executive subordonate ale unui regim convenit
n comun;
o distanare de influena reprezentanilor alei la nivel naional i posibiliti limitate de influen
din partea PE;
o interferen ocazional, dar definitorie, a CEJ, pentru consolidarea autoritii judiciare a
regimului comunitar; i
recursul la elaborarea colectiv a politicilor, ca expresie a unei solidariti durabile.
Modelul a fost etichetat ca o form de elaborare supranaional a politicilor, n care competenele
erau transferate de la nivelul naional la cel european. Acesta era structurat dup o logic funcionalist,
n care puteau fi inclui cei interesai de un anumit sector al politicilor, construindu-se loialiti
transnaionale, fiind mediat ns de o form de politic n care elitele politice i economice se nelegeau
pe ascuns pentru promovarea intereselor lor diverse i de multe ori diferite. La nivelul funcionrii
Consiliului, Scharpf (1988) a identificat o capcan a deciziei comune, care ridica obstacole nalte n
calea revizuirii unei politici comune ulterior convenirii asupra acesteia ca urmare a puterii juctorilor
veto.
Gradul de coresponden dintre acest model i realitate, chiar i n cazul agriculturii, este subiect
de dezbatere. Capitolul 8 sugereaz c adevrata poveste a PAC poate fi diferit, una n care politicile
naionale determin n mai mare msur rezultatele. Interesant este c, nici regimul n domeniul
pescuitului, care se dorea sa imite regimul PAC i care includea o puternic delegare a competenelor
pentru gestionarea cotelor, nu se ncadreaz nici el foarte bine n model (Lequesne, 2005). Diverse
aspecte ale politicii comerciale a UE prezint unele caracteristici ale acestei abordri, dat fiind delegarea
considerabil ctre Comisie a gestionrii instrumentelor i acordurilor comerciale (a se vedea Capitolul
16). n primii ani se anticipase c aceast modalitate se va aplica n alte sectoare cu un puternic caracter
funcionalist. Aceast versiune a metodei comunitare a stabilit multe puncte de referin, att pentru
practicieni, ct i pentru comentatori.
Exist surprinztor de puine exemple de alte politici comune introduse conform metodei comunitare
clasice, cu un proces instituional centralizat i ierarhic, o delegare clar a competenelor i urmrind o
integrare pozitiv. Moneda unic este poate cel mai potrivit exemplu. Totui, n acest caz, dup cum
vom vedea n Capitolul 7, competenele instituionale delegate sunt centrate mai degrab pe BCE, dect
pe Comisie, i se aplic numai componentei monetare a UEM, nu i celei economice. Delegarea ctre
agenii cu funcii specifice n alte domenii este mult mai slab. n concluzie, per ansamblu, metoda
comunitar clasic a fost reprodus n mic msur.
82
Metoda UE de reglementare
Odat cu dezvoltarea politicii n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6) i a pieei unice
europene (a se vedea Capitolul 5), a aprut o modalitate alternativ de elaborare a politicilor. Originile
sale se regsesc n ambiia Tratatului de la Roma de a elimina barierele dintre economiile naionale
ale statelor membre. Mare parte din impulsul acesteia s-a datorat schimbrilor din cadrul economiei
internaionale, care au nceput s duc la apariia unor noi forme de reglementare n unele ri vest
europene. S-a dovedit c arena UE era foarte potrivit pentru dezvoltarea unei metode a reglementrii
referitoare la elaborarea politicilor (Majone 1996). Soliditatea procesului juridic european, mainria
pentru promovarea cooperrii tehnice i distanarea fa de interferenele parlamentare erau factori care
au ncurajat aceast evoluie, prin eliminarea barierelor naionale din calea crerii pieei unice (a se vedea
Capitolul 5). Procesul de negociere, n cadrul i prin intermediul Comisiei Europene i al Consiliului de
Minitri, ancorat de sistemul juridic european, i-a ajutat pe creatorii de politici naionali s depeasc
unele din constrngerile politice care creaser anumite rigiditi n procesul naional de elaborare a
politicilor. UE era foarte adaptat pentru generarea unui cadru global de reglementare care s poat
mbina standardele transnaionale cu diferenele naionale. ntr-adevr, punerea sa n aplicare a fost att
de reuit, nct aceast abordare european a fost uneori promovat ca model pentru dezvoltarea unei
reglementri globale mai largi. Pot fi gsite exemple n Capitolele 13, 14 i 16.
Aceast metod de reglementare ofer cadrul pentru numeroase decizii i norme de la nivel micro.
A dus la modelarea relaiilor cu guvernele membre i actorii economici din cadrul UE, precum i pentru
cei implicai n regimurile internaionale relevante. Aceasta a fost caracterizat de urmtoarele elemente:
Comisia ca arhitect i gardian al obiectivelor i normelor de reglementare, din ce n ce mai mult
prin referire la criterii economice, n general colabornd cu prile interesate i comunitile de
experi i deseori mobiliznd sistemul juridic european;
Consiliul ca forum (att la nivel ministerial, ct i de funcionari) de convenire a unor standarde
minime i de ghidare a armonizrii (cel mai des n direcia unor standarde mai nalte), aceasta
fiind completat de recunoaterea reciproc a preferinelor i controalelor naionale, operate
difereniat n funcie de fiecare ar individual;
CEJ i TPI ca mijloace de asigurare a aplicrii uniforme a normelor, sprijinite de instanele
naionale pentru aplicarea lor la nivel local, permind accesul ntreprinztorilor individuali la
ci de atac n cazul neaplicrii sau discriminrii n aplicare;
PE ca un mijloc de a determina luarea n considerare a factorilor non-economici (de mediu,
regionali, sociali etc.), cu un impact din ce n ce mai mare odat cu sporirea competenelor sale
legislative, dar cu puin influen asupra punerii n aplicare a reglementrii;
rolul important al ageniilor de reglementare, att europene ct i naionale; i
oportuniti mari pentru prile interesate, n special actorii economici, dar uneori i ali actori
societali, de a fi consultate i de a influena forma i coninutul normelor pieei europene.
Metoda UE de reglementare a fost descris de unii comentatori ca o form de integrare negativ
(Scharpf 1999), dei studiile de caz din acest volum indic folosirea prolific a reglementrii n vederea
promovrii integrrii pozitive. Aceast metod de reglementare a modelat evoluia pieei unice
(Capitolele 5 i 15) i aplicarea regulilor de concuren (Capitolul 6). Politica industrial a UE s-a
dezvoltat n ultimii ani n cea mai mare parte prin prghii de reglementare i prin regimul concurenei,
n vederea stimulrii ajustrii industriale. n msura n care UE are o politic social (Capitolul 11)
aceasta este construit n principal prin reglementare juridic i formare a pieei. Politica de ocupare a
forei de munc (a se vedea Capitolul 12) folosete de asemenea unele instrumente de reglementare. O
mare parte din ceea ce UE a realizat n domeniul mediului (Capitolul 13) s-a realizat prin reglementarea
proceselor industriale. Capitolul 14 ilustreaz cazul biotehnologiei i siguranei alimentelor. De-o
83
Helen Wallace
manier interesant, Capitolul 8 prezint impactul din ce n ce mai mare al metodei de reglementare
asupra funcionrii PAC, pe msura introducerii reformelor. Interaciunile UE cu restul lumii, inclusiv
cu vecinii si i cu statele candidate, reflect abordarea sa intern cu privire la reglementare i ajustare
industrial, dup cum se arat n Capitolul 16 n privina politicii comerciale i n Capitolul 17 n relaie
cu Europa Central i de Est.
n cursul anilor 90, reglementarea a nlocuit PAC ca paradigm predominant pentru numeroi
practicieni n domeniul politicilor publice ale UE. Aceasta avea avantajul de se concentra pe o traiectorie
de modernizare, prin care rigiditile vechii economii politice vest-europene ar fi nlocuite de
instrumente mai flexibile, n principal juridice, de ncurajare a pieei i prin care s-ar putea stabili relaii
diferite, mai puin corporatiste, cu actorii socioeconomici. Literatura accentueaz rolul grupurilor de
interese, al lobby-ului i al actorilor corporativi (mai curnd societi dect asociaii profesionale) (Coen
i Richardson 2009) i al reelelor, coaliiilor i alianelor pe care acetia le formeaz.
Dou decenii de experien n crearea pieei unice dezvluie schimbri i limite ale acestei metode a
reglementrii. Astfel, se pare c aceasta a avut un succes deosebit n abordarea reglementrii produselor,
dar ceva mai redus n privina standardelor de proces, unde intervin diferenele dintre nivelurile de
dezvoltare economic sau preferinele societale, uneori cu variaii la nivel subnaional i naional (a se
vedea Capitolele 13, 14 i 17). De asemenea, metoda a avut mai puin succes n reglementarea serviciilor,
a pieelor de capital i a utilitilor, unde observm o trecere ctre versiuni mai descentralizate i mai
puin ierarhice de reglementare (a se vedea Capitolul 15). n aceste cazuri observm n statele membre,
dar i n economia mondial, apariia unor agenii de reglementare mai mult sau mai puin independente
fa de guverne, precum i forme noi de autoreglementare (Coen i Thatcher 2008a). n cadrul UE,
se experimenteaz cu: noi agenii de reglementare cvasi-independente, precum Autoritatea European
pentru Sigurana Alimentar (a se vedea Capitolul 14); parteneriate orientate ale ageniilor naionale,
care lucreaz cu Comisia, n special n cazul politicii n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6);
consorii transnaionale ale organelor naionale de reglementare, de exemplu n sectorul energiei (a se
vedea Capitolul 15); i reele mai puin structurate de autoreglementare, n special n privina funcionrii
pieelor de capital sau a guvernanei corporative. Astfel, devine mult mai greu s se identifice conturul
unei singure metode coerente de reglementare n UE. Problemele n suspensie includ maniera n care
aceast metod de reglementare va rspunde, n primul rnd la aderarea unor state membre cu economii
mai puin avansate i, n al doilea rnd, la presiunile recesiunii economice extinse.
Metoda de distribuie n cadrul UE

De-a lungul timpului, procesul politicilor UE a fost permanent implicat n aspecte distribuionale,
respectiv alocarea resurselor ctre diferite grupuri, sectoare, regiuni i ri, uneori n mod explicit i
deliberat, iar uneori ca produs secundar al politicilor concepute n alte scopuri. Fondatorii tratatelor au
inclus anumite elemente de distribuie n repertoriul de politici n scopul utilizrii acestora. PAC a fost
finanat pe o baz colectiv i mult vreme a constituit cea mai mare parte a cheltuielilor bugetare ale UE.
Fermierii au devenit att clienii finanrii europene, ct i beneficiarii unor preuri ridicate, profitnd de
un transfer de resurse att de la contribuabili, ct i de la consumatori. Expresia solidaritate financiar
i are originea n aceti primi ani ai CEE. Termenul de coeziune a fost adugat n vocabularul specific
politicilor la mijlocul anilor 80 n condiiile n care arena european era folosit pentru a proteja grupuri
sociale sau regiuni care erau marginalizate n economia intern i a cror competitivitate era subminat
de pieele globale, dei n detrimentul altor grupuri sociale. Controversele aprinse asupra distribuiei
obligaiilor bugetare i a beneficiilor participrii la UE au nsemnat c elaborarea politicilor distributive
84
era de multe ori foarte politizat (a se vedea Capitolele 8, 9 i 10). Extinderea a reprezentat ntotdeauna
o complicaie.
Metoda de distribuie n elaborarea politicilor se caracterizeaz prin urmtoarele elemente:
ncercarea Comisiei de a concepe programe, n parteneriat cu autoritile locale i regionale sau
cu prile interesate i ageniile sectoriale i de a utiliza stimulente financiare pentru a atrage
atenie i clieni;
sub presiunea autoritilor locale i regionale sau a altor pri interesate, guvernele membre
negociaz aprins n Consiliu i de multe ori n Consiliul European, asupra unui buget cu anumite
elemente redistributive;
o anumit presiune suplimentar din partea parlamentarilor europeni bazat pe politicile
teritoriale din regiuni;
autoritile locale i regionale beneficiaz de o anumit autodeterminare la nivelul politicilor
ca urmare a angajrii n arena european, multe dintre acestea avnd propriile birouri n
Bruxelles i, ncepnd cu 1993, un Comitet al Regiunilor care le exprim de-o manier modest
preocuprile;
o anumit cooptare a altor pri interesate n procesul de elaborare a politicilor UE; i
reformarea bugetului UE pentru a aloca mai muli bani pentru coeziune sau bunuri colective
embrionare i proporional mai puini bani pentru agricultur.
Deschiderea ctre contacte directe ntre nivelurile european i subnaional de guvernare, precum i
politicile dezvoltate n jurul acestora, au generat expresia guvernan pe mai multe niveluri folosit
pentru caracterizarea mai general a procesului UE (Marks 1993) (a se vedea Capitolul 2). Aceasta a
mutat atenia de la imaginile unei metode comunitare centrate la Bruxelles respectiv a unei metode de
reglementare orientate spre antreprenori. ntrebarea care rezult este n ce direcie indic majoritatea
dovezilor. Capitolul 10 susine c administraiile centrale din statele membre au rmas la conducerea
negocierilor cu privire la cheltuielile UE i c activitatea subnaional nu ar trebui confundat cu
impactul acesteia. Capitolul 8 indic de asemenea c discuiile despre remodelarea bugetului UE pentru
a face fa extinderii UE perturb metoda motenit a distribuiei. Impactul asupra bugetelor publice
al criteriilor de la Maastricht care guverneaz UEM adaug o constrngere suplimentar (a se vedea
Capitolul 7), accentuat de criza bancar.
Ideea unei metode de distribuie n cadrul UE concentrat pe o redistribuie deliberat este contestat
i din alt motiv: o deplasare ctre ideea finanrii bunurilor colective , att pentru responsabiliti interne
ct i externe. Bunurile colective sunt dezvoltate prin cheltuieli orientate spre promovarea inovrii,
cercetrii i dezvoltrii i prin msuri de sprijinire a politicilor JAI i a aciunilor PESC. Cheltuielile
UE pentru competitivitate, incluznd cercetarea i dezvoltarea, au reprezentat n 2008 aproximativ 8
procente din bugetul UE, n vederea susinerii Strategiei Lisabona pentru reform economic, adoptat
de Consiliul European n martie 2000 (Sapir et al. 2004). ntre timp, preocuprile legate de securitatea
intern i impactul migraiei au generat apeluri n favoarea unor cheltuieli pentru msuri colective de
control al frontierelor i altele de acest gen (a se vedea Capitolul 19). A aprut de asemenea o cretere a
cheltuielilor UE n urma activitilor sale de politic extern, care (n funcie de modalitatea de calcul)
reprezint ntre 8 i 10 procente din bugetul UE, n acest caz cu un rol limitat pentru PE (a se vedea
Capitolul 18).
Una peste alta, metoda distribuiei n elaborarea politicilor este n continu schimbare. Cheltuielile n
agricultur se afl sub un control mai strict. Prioritile privind cheltuielile interne se schimb. Cererile
externe cresc. Tiparele de elaborare a politicilor privind cheltuielile sunt din ce n ce mai difereniate (a
se vedea Capitolul 20).
85
Helen Wallace
Coordonarea politicilor
Un contrast vechi n studiul colaborrii europene este cel dintre metodele de elaborarea a politicilor,
subliniate mai sus, i ceea ce pe scurt ar putea fi numit tehnica OCDE. Organizaia pentru Cooperare
i Dezvoltare Economic, clubul de la Paris al rilor occidentale industrializate, ofer de la nceputul
anilor 60 un forum n care membrii si i pot evalua i compara reciproc modalitile de dezvoltare a
politicilor publice.
n primii ani de existen, Comisia a utilizat aceast tehnic pentru dezvoltarea unor forme lejere
de cooperare i coordonare n domenii adiacente competenelor economice de baz ale UE, pentru a
construi argumente n favoarea unor competene de politici alocate n mod clar. Astfel, de exemplu,
n anii 70 Comisia a promovat consultri din ce n ce mai sistematice ntre guvernele membre pe
teme ecologice, iar n final a construit un argument convingtor pentru AUE pentru a ncredina UE
competene legislative formale. S-au depus eforturi similare pentru dezvoltarea coordonrii politicilor
macro- i microeconomice, precum i n domenii precum cercetarea i dezvoltarea, sau aspecte ale
politicii de educaie. Coordonarea politicilor era conceput ca un mecanism de tranziie de la elaborarea
politicilor pe baze naionale la un regim colectiv al UE. Pentru susintorii unei UE puternice,
coordonarea politicilor ar putea fi un punct de pornire util, dar n general a fost privit mai degrab ca
un punct intermediar inferior.
Caracteristicile tipice ale coordonrii politicilor sunt:
Comisia n calitate de dezvoltator al unor reele de experi sau comuniti epistemice sau de
pri interesate i/sau societate civil, adunnd argumente tehnice n favoarea dezvoltrii unei
abordri comune pentru promovarea modernizrii i inovrii;
implicarea unor experi independeni ca promotori de idei i tehnici;
convocarea unor grupuri la nivel nalt de experi naionali i uneori minitri n cadrul Consiliului
i ocazional al Consiliului European, pentru activiti de brainstorming sau deliberative mai
degrab dect de negociere;
dezvoltarea unor tehnici de presiune din partea egalilor, standardizarea calitii i comparaii
sistematice ntre politici pentru a ncuraja nvarea politicilor;
dialogul (uneori) cu comitetele de specialiti din cadrul PE, n calitate de susintori ai unor
anumite abordri; i
rezultate sub forma legislaiei cu caracter neobligatoriu (soft law) i a angajamentelor
declarative mai degrab dect a legislaiei obligatorii (hard law) i a angajamentelor obligatorii,
orientate spre schimbri graduale de comportament n cadrul statelor membre.
n ultimul timp se poate observa c aceast abordare bazat pe coordonare se dezvolt nu ca un
mecanism tranzitoriu, ci ca o procedur politic cu drepturi depline. Unii argumenteaz normativ
(Scott i Trubek 2002) c aceast evoluie trebuie neleas ca apariie a unei noi forme de guvernan
postmodern. Trei factori au dus la evidenierea coordonrii politicilor ca tehnic. Unul a fost trecerea la
o form de UEM cu o politic monetar unic, ns doar cu o coordonare a politicilor macroeconomice,
depunndu-se eforturi pentru a trece de la o form mai lejer de coordonare pre-UEM a politicilor la
forme de coordonare mai intens i mai structurat a politicilor prin Orientrile generale ale politicilor
economice i aa mai departe (a se vedea Capitolul 7).
Un al doilea impuls a venit de la Strategia Lisabona, adoptat n martie 2000, care n mod
clar a identificat i ridicat metoda deschis de coordonare (MDC) la rangul de tehnic politic
distinct, utiliznd mai degrab stimulente cu caracter neobligatoriu (soft) n vederea modelrii
comportamentului, dect metode imperative (hard), deseori obligatorii din punct de vedere juridic,
pentru a impune conformarea. Aceasta urma s fie utilizat n acele domenii socioeconomice (n principal
86
microeconomice) de elaborare a politicilor unde UE nu avea delegate i era improbabil s obin

competene substaniale de politici . Se argumenta c MDC putea fi o modalitate de angajare a guvernele
membre, a prilor interesate relevante i a societii civile n comparaii repetate, standardizarea calitii
i coordonare permanent ca scopuri n sine (Sapir et al. 2004; Kok 2004).
Un al treilea factor a fost recunoaterea din ce n ce mai mare a variaiilor dintre ri n ceea ce
privete politicile i performanele economice, ceea ce a fcut mai dificil de argumentat n favoarea unor
modele uniforme de politic ce ar putea fi aplicabile n ntreaga UE, mai ales ntr-o UE care ar deveni i
mai divers dup extindere.
Domeniul politicii de ocupare a forei de munc (a se vedea Capitolul 12) ilustreaz deosebit de bine
dezbaterile i trsturile care au propulsat MDC ca tehnic. n acest caz, principalul impact al implicrii
UE este compararea experienelor naionale, locale i sectoriale privitoare la adaptarea pieei forei de
munc. Obiectivul nu este att instituirea unui cadru comun unic, ct mprtirea experienelor i
ncurajarea difuzrii celor mai bune practici. n literatura deja cuprinztoare cu privire la MDC gsim
evaluri extrem de diferite asupra eficienei acesteia. Acestea variaz de la un scepticism considerabil
cu privire la valoarea unei forme att de lesnicioase de elaborare a politicilor n comun, dup cum
se argumenteaz n Capitolul 12, la entuziasm intens cu privire la succesul acesteiai potenialul
suplimentarca mecanism de extindere a influenei UE n procesele de politic intern ale statelor
membre unde rmn obstacole serioase n calea transferului formal al competenelor ctre UE. Este
greu de ales ntre aceste evaluri concurente, mai ales pe fundalul unei economii europene letargice,
unde cauzalitatea i rezultatele sunt foarte greu de identificat, i unde unele dintre schimbrile urmrite
vizeaz comportamentul social, n sperana mbuntirii performanelor economice. i n acest caz
extinderea produce dificulti, deoarece eterogenitatea pe care o adaug gamei de comparaii i indicatori
ai reformelor socioeconomice face noiunea de modele UE de elaborare a politicilor predominant
neplauzibili poate inadecvat. O complicaie a acestor tehnici de coordonare a politicilor este c
disperseaz responsabilitile politice ntre actorii relevani, fcnd mai dificil de identificat unde se
plaseaz asumarea politic sau cum s se exercite responsabilitatea politic.
Transguvernamentalismul intensiv
De-a lungul istoriei UE, unele exemple de cooperare n domeniul politicilor au depins n principal de
interaciunea dintre decidenii naionali relevani, cu implicare relativ redus a instituiilor UE. Acesta a
fost cazul mai ales n domenii care abordeaz chestiuni sensibile privind suveranitatea naional i care
se afl dincolo de competenele de baz ale Uniunii privind formarea i reglementarea pieei. n general,
aceast cooperare a fost descris ca interguvernamentalismatt de practicieni, ct i de comentatori.
De obicei a fost considerat o form mai slab i mult mai puin productiv de dezvoltare a politicilor.
La nceputul anilor 60, generalul de Gaulle a avut un rol cheie n promovarea controversatelor planuri
Fouchet, care urmreau s treac domenii delicate de cooperare ct mai departe de cea, pe atunci, CEE,
ctre un cadru n mod esenial interguvernamental. Unele dintre guvernele susintoare ale integrrii s-au
opus cu trie acestor planuri. Totui, la nceputul anilor 70 cooperarea s-a dezvoltat n domeniul politicii
monetare i al celei externe, n mare parte n afara cadrului instituional al UE. n ambele domenii, efii
de stat i de guvern erau actori importani, deseori preferinele lor dezvoltndu-se n grupri mai mici
ce nu includeau toi membrii UE. n anumite momente, cooperarea bilateral franco-german a fost un
important catalizator al progresului politicilor. n anii 80 i mai mult n anii 90, unele state membre ale
UE au ales s dezvolte o cooperare n afara cadrului UE, n vederea stabilirii unei granie externe comune
cu frontiere interne liberalizate, prin Acordurile Schengen, excluznd n mod deliberat unii parteneri
europeni de la regimul iniial.
87
Helen Wallace
Totui, termenul interguvernamental nu surprinde cu adevrat caracterul acestei metode politice

n UE. Acesta amintete prea mult de cooperarea dintre guverne n multe alte organizaii internaionale,
n care intensitatea cooperrii este destul de limitat. De aceea, preferm termenul transguvernamental,
pentru a sugera intensitatea mai mare i structurarea mai dens a unora dintre exemplele noastre,
unde guvernele membre ale UE s-au pregtit n mod cumulativ pentru a se dedica unui angajament i
discipline largi, dar au considerat ansamblul cadrului instituional al UE inadecvat sau inacceptabil, sau
nc imatur pentru a le adopta.
Transguvernamentalismul intensiv este caracterizat prin:
implicarea activ a Consiliului European n stabilirea orientrii de ansamblu a politicilor;
predominana Consiliului de Minitri (sau a unui forum echivalent de minitri naionali) n
consolidarea cooperrii;
rolul limitat sau marginal al Comisiei;
excluderea PE i a CEJ din cercul preocuprilor;
implicarea unui grup distinct de decideni naionali cheie;
adoptarea unor structuri speciale pentru gestionarea cooperrii, n special Secretariatul
Consiliului;
opacitatea procesului fa de parlamente naionale i ceteni; dar i
capacitatea ocazional de a furniza politici comune substaniale.
Ar putea fi tentant s respingem un astfel de transguvernamentalism intensiv ca pe o form slab
de cooperare numai. Totui, doi factori contest aceast concluzie. n primul rnd, este metoda politic
preferat n alte regimuri europene puternice. NATO este un exemplu evident; Agenia Spaial European
este un altul, foarte diferit. n ambele cazuri, s-a realizat o colaborare destul de extins i durabil, chiar
dac cu unele limitri evidente. n al doilea rnd, n cadrul UE aceast metod a fost uneori un vehicul
de dezvoltare a unei cooperri mai extensive i cumulative, n mod treptat i cu elemente ale fundaiei
unui tratat, chiar dac a implicat aranjamente n afara celor mai multe instituii ale UE.
n cazul UEM (a se vedea Capitolul 7 i ediii anterioare ale acestui volum), de la nceputul anilor
60, Consiliul European, minitrii de finane i nalii funcionari naionali, precum i conductorii
bncilor centrale, au realizat o cooperare de o intensitate att de durabil, nct ideea gestionrii unei
monede unice a devenit fezabil, iar apoi acceptabil. Evoluia UEM s-a bifurcat apoi ntre, pe de o
parte, o puternic delegare ctre un regim colectiv pentru politica monetar, cu BCE ca agent colectiv
(metoda Comunitii), i, pe de alt parte, procese de coordonare a politicilor. Astfel, o perioad de
transguvernamentalism intensiv poate duce la o alt metod politic. n sfera politicii externe (Capitolul
18), cooperarea politic extern s-a dezvoltat prin intermediul coordonrii la nivelul UE, n timp ce
cooperarea n domeniul aprrii a continuat la nivelul NATO i al Uniunii Europei Occidentale (UEO).
ncepnd cu 1998 aceste cadre s-au apropiat treptat, dei metoda politic de cooperare a NATO nc i
face simit influena. Acest proces de transguvernamentalism intensiv s-a dovedit mai solid, mai puin
voluntarist i mai cumulativ dect pare la prima vedere.
n JAI (Capitolul 19) s-au unit dou procese transguvernamentale. Pe de o parte, consultrile
informale, att bilaterale, ct i multilaterale, au creat reflexe de cooperare transguvernamental din ce
n ce mai intensiv, nc de la nceputul anilor 70. Pe de alt parte, s-a construit un cadru separat, cu
instituii ad hoc, pe baza Acordurilor Schengen, care a fost apoi ncorporat n UE prin TA. Astfel aceste
procese diferite de cooperare converg, cu transferul din ianuarie 2005 a anumitor chestiuni JAI ctre o
form de metod a Comunitii precum i cu trsturi persistente de transguvernamentalism.
Aceste trei domenii au fost printre cele mai dinamice arii de dezvoltare a politicilor UE ncepnd
cu sfritul anilor 90. n fiecare caz, cadrul UE a devenit, n sens larg, mai acceptat, dar aranjamentele
instituionale detaliate sunt atipice. n toate trei Consiliul European joac un rol cheie, iar Comisia are
de cele mai multe ori un rol slab, cu excepia prilor comunitarizate ale JAI. Similar, PE i CEJ rmn
88
n mare parte n afara procesului. Aceste trei cazuri sugereaz posibilitatea ca o important schimbare
sistemic s fie n curs de desfurare n cadrul procesului politicilor UE. Guvernele membre ale UE
atribuie noi domenii sensibile de politic public unor regimuri colective sau mutuale, utiliznd ns
formate instituionale asupra crora pstreaz un control considerabil. Aceste regimuri au fost construite
prin intermediul unor au instituii informale, dei aranjamentele pentru UEM au mers cel mai departe
n formalizarea aranjamentelor instituionale. Aceste instituii informale par uneori capabile s dezvolte
politici solide sau uneori s se transforme n instituii formale.
Astfel, dup cum se poate vedea, UE funcioneaz printr-o varietate de diferite metode, care
urmresc tipare diferite de practic instituional i care se schimb n timp. Aceste metode au evoluat
n mod organic i continu s evolueze ca rspuns la factorii interni i externi, att procedurali, ct i
funcionali. Aceste cinci metode politice ofer o tipologieun set de tipuri idealepentru explorarea
tiparelor schimbtoare de elaborare a politicilor UE. Studiile de caz ar trebui citite n lumina acestor
trsturi evolutive i experimentale ale elaborrii politicilor UE, oferind exemple de succese i eecuri
ale politicilor, de inovaii i atrofieri.
Not
n 2007, Direcia General Traduceri din cadrul Comisiei a tradus 1.541.518 de pagini, din care aproape 72%
din englez (de la 60% n 2003), 14% din francez (n jur de 28% n 2003), aproape 3% din german i aproape
11% din celelalte 20 de limbi (Comisia European 2007e).
1
LECTURI SUPLIMENTARE
Exist o literatur extrem de bogat cu privire la instituiile UE i dezvoltarea acestora. Peterson
i Bomberg (1999) ofer o analiz dinamic, precum i ilustrri detaliate ale tipurilor de politici, n
timp ce Peterson i Shackleton (2005) furnizeaz o trecere n revist a acestora. Scharpf (1999) ofer
o perspectiv excelent i critic, legnd procesele naionale i cele europene. Hix (2005) subliniaz
politica procesului. Nugent (2006) ofer un catalog complet al instituiilor UE, n timp ce Dinan (2004)
le plaseaz n contextul lor istoric. Printre numeroasele studii asupra Comisiei, Spence (2005) i Page
(1997) ofer explicaii i perspective valoroase. Referitor la Consiliu i Consiliul European, a se vedea
Hayes-Renshaw i Wallace (2005b), Naurin i Wallace (2008) i Westlake i Galloway (2005). Jacobs et
al. (2007) fumizeaz o descriere cuprinztoare a Parlamentului European la care Hix et al. (2007) ofer
o completare nuanat. CEJ i sistemul juridic european sunt tratate de Dehousse (1998) i Mattli
i Slaughter (1998). Referitor la dimensiunea naional a se vedea Cowles et al. (2001) i Bulmerand
Lequesne (2005). Aceste texte tiinifice ar trebui suplimentate de surse primare, incluznd materialele
cuprinztoare disponibile pe paginile de internet ale instituiilor UE, pentru care punctul de acces este
http://europa.eu.
Bulmer, S., i Lequesne, C. (2005) (eds.), Member States and the European Union (Oxford: Oxford
University Press).
Cowles, M. G., Caporaso, J. A., i Risse, T. (2001) (eds.), Transforming Europe: Europeanization and
Domestic Change (Ithaca, NY: Cornell University Press).
Dehousse, R. (1998), The European Court of Justice (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
Dinan, D. (2004), Europe Recast: A History of European Union (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
89
Helen Wallace
Hayes-Renshaw, E., i Wallace, H. (2006), The Council of Ministers, ediia a doua (Basingstoke: Palgrave
Macmillan).
Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediia a doua (Basingstoke: Palgrave
Macmillan).
Hix, S., Noury, A., i Roland, G. (2007), Democratic Politics in the European Parliament (Cambridge:
Cambridge University Press).
Jacobs, F., Corbett, R., i Shackleton, M. (2007), The European Parliament, ediia a aptea (Londra: John
Harper).
Mattli, W., i Slaughter, A.-M. (1998), Revisiting the European Court of Justice, International
Organization, 52/1: 177-210.
Naurin, D. i Wallace, H. (2008) (eds.). Unveiling the Council of the European Union: Games Governments
Play in Brussels (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
Nugent, N. (2006), The Government and Politics of the European Union, ediia a asea (Basingstoke:
Palgrave Macmillan).
Page, E. C. (1997), People who Run Europe (Oxford: Clarendon Press).
Peterson, J., i Bomberg, E. (1999), Decision-Making in the European Union (Basingstoke: Palgrave
Macmillan).
Peterson, J. i Shackleton (2005) (eds.), The Institutions of the European Union, ediia a doua (Oxford:
Oxford University Press).
Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic? (Oxford: Oxford University Press).
Spence, D. (2005) (ed.), The European Commission, ediia a treia (London: John Harper).
Westlake, M. i Galloway, D. (2005) (eds.), The Council of the European Union, ediia a treia (Londra:
John Harper).
90

Ue Institutii

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Ue Institutii

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

CAPITOLUL 4

O anatomie instituional i cinci

O metod comunitar sau mai multe

Metoda comunitar clasic

Construcia instituional a Uniunii Europene

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Organizarea Comisiei Europene, 2008

Comisar i domeniu de responsabilitate

Secretariatul General (SG)

Biroul Consilierilor de Politic European (BEPA)

Serviciul Juridic (SJ)

Serviciul Purttorului de Cuvnt (a se vedea DG COMM)

Vicepreedinte: ntreprinderi i industrie

Vicepreedinte: justiie, libertate i securitate DG JLS

Vicepreedinte: afaceri administrative, audit i antifraud

Informatic (DG DIGIT)

Infrastructur i Logistic Bx (OIB)

Oficiul pentru Administrare i Plat (PMO)

Oficiul European pentru Selecia de Personal (EPSO)

Oficiul European de Lupt Antifraud (OLAF)

Serviciul de Audit Intern (IAS)

Descrcare bugetar (a se vedea DG BUDG)

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Comisar: agricultur i dezvoltare rural

Comisar: impozitare i uniune vamal

Comisar: educaie, formare, cultur i tineret

Comisar: afaceri economice i monetare

Comisar: protecia consumatorilor

Comisar: programare financiar i buget

Comisar: ocuparea forei de munc, afaceri sociale i anse egale

Comisar: politic regional

Comisar: relaii externe i politica european de vecintate (PEV)

RELEX delegaii externe

Oficiul de Cooperare Europe Aid (AIDCO)d

Comisar: dezvoltare i ajutor umanitar

Departamentul pentru Ajutor Umanitar (ECHO)

Oficiul pentru Publicaii Oficiale (OPOCE)

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Surs: informaii preluate de autor de pe site-ul de internet al Comisiei

DG TREN urmeaz s se mpart n dou direcii generale separate.

DG SANCO i desfoar activitatea pentru ambii comisari.

AIDCO i desfoar activitatea pentru ambii comisari.

Consiliul Uniunii Europene

cca. 250 grupuri de lucru

Pe plan istoric, minitrii de externe au format configuraia principal a Consiliului, reflectnd

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Multiplicarea configuraiilor Consiliului a generat critici cu privire la fragmentarea activitii, conducnd

Formaiuni ale Consiliului

afaceri generale i coordonare (2008: 12, 2004: 10)

Afaceri Economice i Financiare (Ecofin)

buget (2008: 2, 2004, 2)

Agricultur i Pescuit (2008: 12, 2004: 9)

Reprezentanele permanente cuprind n total aproximativ 1 500 de funcionari naionali, a cror

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Votul n Consiliu, 20027

VMS; Voturi nregistrate:

YAni / numr de acte legislative adoptate

O anatomie instituional i cinci metode de politici

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Competenele Parlamentului European

Curtea European de Justiie

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Cadrul instituional mai larg