Sunteți pe pagina 1din 15

Prof. univ. dr.

Constanta Calinoiu

Prof.univ. dr.
Victor Duculescu

DREPT
PARLAMENTAR
cu o prefata de
Pierre Avril,
profesor la Universitatea
Paris II Panthon-Assas

Jean Gicquel,
profesor la Universitatea
Paris I Panthon-Sorbonne

CUPRINS

CUPRINS............................................................................. IV
CUVNT NAINTE............................................................. XI
PREFATA......................................................................... XIII
CAPITOLUL I
PARLAMENTUL ORGAN REPREZENTATIV SUPREM,
EXPRESIE A SUVERANITATII NATIONALE. FUNCTIILE
PARLAMENTULUI N STATUL DE DREPT.................. 1
1.1. Originile sistemului parlamentar ................................. 1
1.2. Pozitia Parlamentului n cadrul sistemului separatiei puterilor.
Parlamentul si democratia politica. .................................... 5
1.3. Originile sistemului parlamentar romn....................... 9
1.4. Functiile Parlamentului n statul de drept. ................. 19
1.4.1. Functia de reprezentare...................................... 23
1.4.2. Functia legislativa ............................................. 23
1.4.3. Functia de informare.......................................... 23
1.4.4. Functia de control.............................................. 23
1.4.5. Functia de desemnare prin investire, alegere sau numire a
unor autoritati publice................................................. 24
CAPITOLUL II
CONCEPTELE DE BAZA SI PRINCIPIILE DREPTULUI
PARLAMENTAR ............................................................ 25
2.1. Definitia dreptului parlamentar. Relatia sa cu dreptul
constitutional si cu alte ramuri ale dreptului..................... 25
2.2. Izvoarele dreptului parlamentar ................................ 32
2.2.1. Conceptul de izvoare ale dreptului. Izvoarele materiale si
izvoarele formale. ....................................................... 33
2.2.2. Analiza diferitelor izvoare ale dreptului.............. 34

2.2.2.1. Tratatele internationale ................................ 34


2.2.2.2. Pozitia deosebita a Constitutiei n sistemul izvoarelor
dreptului intern. Suprematia Constitutiei. ................. 36
2.2.2.2.1. Deosebirile dintre constitutie si legi, ca o
consecinta a suprematiei constitutiei..................... 39
2.2.2.3. Obiceiul sau cutuma .................................... 40
2.2.2.4. Legea si celelalte acte juridice normative ..... 42
2.2.2.5. Regulamentele parlamentare........................ 44
2.2.2.6. Doctrina...................................................... 47
2.2.2.7. Principiile dreptului..................................... 47
2.3. Principiile dreptului parlamentar. Evolutia si afirmarea lor n
perspectiva istorica ......................................................... 48
2.3.1. Principii generale ale dreptului constitutional care
influenteaza si dreptul parlamentar............................... 49
2.3.2. Principii specifice .............................................. 50
2.3.2.1. Principiul specializarii dreptului parlamentar 51
2.3.2.2. Majoritatea decide opozitia se exprima...... 53
2.3.2.3. Principiul transparentei................................ 54
2.3.2.4. Principiul autonomiei parlamentare.............. 55
CAPITOLUL III
MANDATUL PARLAMENTAR......................................57
3.1. Semnificatia politica si trasaturile juridice ale mandatului
parlamentar..................................................................... 57
3.1.1. Egalitatea n drepturi a cetatenilor si protectia mandatului
parlamentar. ................................................................ 57
3.1.2. Protectia mandatului parlamentar n dreptul romnesc.
................................................................................... 60
3.1.2.1. Constitutia din 1866 .................................... 61
3.1.2.2. Constitutia din 1923 .................................... 62
3.1.2.3. Constitutia de la 1938.................................. 62
3.1.2.4. Constitutiile din 1948, 1952 si 1965 ............. 62
3.1.2.5. Constitutia de la 1991.................................. 63

3.1.3. Importanta adoptarii Statutului Deputatilor si al


Senatorilor.................................................................. 63
3.1.3.1. Legea privind Statutul deputatilor si al senatorilor
.............................................................................. 66
3.1.3.1.1. Principiul interesului national................ 67
3.1.3.1.2. Principiul legalitatii si al bunei credinte. 67
3.1.3.1.3. Principiul transparentei. ........................ 67
3.1.3.1.4. Principiul fidelitatii. .............................. 67
3.1.3.1.5. Respectarea regulamentelor .................. 67
3.1.4. Trasaturile juridice ale mandatului parlamentar... 69
3.1.4.1. Generalitatea mandatului parlamentar.......... 69
3.1.4.2. Independenta mandatului de parlamentar ..... 71
3.1.4.3. Irevocabilitatea mandatului parlamentar....... 71
3.1.4.4. Protectia mandatului parlamentar ................ 72
3.1.4.5. Mandatul imperativ si mandatul reprezentativ73
3.2. Dobndirea, durata n timp si exercitarea mandatului
parlamentar .................................................................... 77
3.3. Drepturile si ndatoririle parlamentarilor ................... 79
3.3.1. Dreptul parlamentarilor de a formula ntrebari si
interpelari................................................................... 82
3.3.2. Posibilitatea parlamentarilor de a obtine informatii. 84
3.4. Protectia mandatului parlamentar. Libertatea de opinie si
imunitatea parlamentara. ................................................ 86
3.5. Protectia juridica a membrilor de familie ai parlamentarului
...................................................................................... 93
CAPITOLUL IV
DREPTUL PARLAMENTAR INSTITUTIONAL .......... 96
4.1. Structura Parlamentului. Monocameralism si bicameralism.
Avantaje si dezavantaje. Comparatie ............................... 96
4.2. Organizarea interna a Camerelor, expresie a principiului
autonomiei Parlamentului ..............................................101

4.2.1. Birourile permanente ale Camerelor si functiile acestora.


................................................................................. 102
4.2.2. Pozitia distincta a presedintilor celor doua Camere n
sistemul institutional parlamentar............................... 104
4.2.3. Comitetul ordinii de zi si Comitetul liderilor grupurilor
parlamentare ............................................................. 110
4.2.4. Comisiile parlamentare .................................... 113
4.2.4.1. Comisiile permanente................................ 116
4.2.4.2. Comisiile de mediere................................. 120
4.2.4.3. Comisiile speciale ..................................... 120
4.2.4.4. Comisiile de ancheta ................................. 121
4.2.5. Grupurile parlamentare .................................... 123
4.2.5.1. Secretarii generali ai Camerelor si aparatul de
specialitate ............................................................ 129
CAPITOLUL V
DREPTUL PROCEDURAL PARLAMENTAR ............132
5.1. Notiunea de drept procedural parlamentar. Elemente specifice
procedurii parlamentare................................................. 132
5.2. Organizarea si desfasurarea sesiunilor Parlamentului133
5.2.1. Sesiunile ordinare si sesiunile extraordinare ...... 134
5.2.2. Stabilirea ordinii de zi...................................... 134
5.2.3. Desfasurarea sedintelor.................................... 136
5.2.4. Modalitati de votare ......................................... 138
5.2.5. Actele Parlamentului. Tipuri de acte adoptate de
Parlament ................................................................. 139
5.3. Procedura legislativa .............................................. 140
5.3.1. Noua procedura legislativa stabilita prin reforma
constitutionala din 2003. Camera de dezbatere si Camera de
decizie ...................................................................... 140
5.3.2. Initiativa legislativa guvernamentala, parlamentara si
cetateneasca. Asemanari si deosebiri. ......................... 147

5.3.3. Procedura avizarii actelor legislative. Rolul comisiilor


permanente. ...............................................................149
5.3.4. Rolul Consiliului Legislativ ..............................151
5.3.5. Dezbaterea n plen............................................155
5.3.5.1. Dezbaterea generala...................................156
5.3.5.2. Dezbaterea pe articole ................................156
5.3.5.3. Votul final.................................................158
5.3.5.4. Posibilitatea initiatorului de a-si retrage proiectul sau
propunerea de lege. ................................................158
5.3.5.5. ntoarcerea legii la prima Camera sesizata...158
5.3.6. Dezbaterea si adoptarea proiectelor de legi privind
aprobarea Ordonantelor de urgenta ale Guvernului. .....159
5.3.7. Dezbaterea si adoptarea hotarrilor Parlamentului. 161
5.3.8. Procedura de urgenta ........................................162
5.3.9. Deliberarea n sedinte comune ale Camerelor ....165
5.3.10. Rolul comisiilor de mediere n parlamentele bicamerale.
.................................................................................166
5.3.11. Semnarea legii de catre presedintii celor doua Camere.
.................................................................................167
5.3.12. Promulgarea legilor si veto-ul presedintelui.....167
5.3.13. Importanta publicarii legilor............................169
5.3.14. Reexaminarea legii .........................................170
5.3.14.1. Reexaminarea ca urmare a controlului
constitutionalitatii legii...........................................170
5.3.14.2. Reexaminarea legii la solicitarea Presedintelui
Romniei...............................................................171
CAPITOLUL VI
RELATIILE DINTRE PARLAMENT SI CELELALTE
ORGANE ALE STATULUI. IMPORTANTA, DIMENSIUNILE
SI LIMITELE CONTROLULUI PARLAMENTAR..... 173
6.1. Parlamentul si institutia prezidentiala. ......................173
6.1.1. Regimul prezidential.........................................173
6.1.2. Regimul semi-prezidential. ...............................175
6.1.3. Regimul parlamentar. .......................................176
6.1.4. Regimul directorial. ..........................................178

6.2. Mecanismul relatiei dintre Parlament si Guvern. Controlul


parlamentar................................................................... 185
6.2.1. Rolul Parlamentului n desemnarea sefului statului si a
primului ministru. ..................................................... 188
6.2.2. Responsabilitatea Guvernului. .......................... 190
6.2.3. Controlul parlamentar asupra Guvernului prin ntrebari,
interpelari si comisii de ancheta. ................................ 193
6.2.4. Relatia dintre Parlament si Executiv n diferitele sisteme
constitutionale. Legislatia "delegata".......................... 196
6.2.4.1. Constitutii care nu contin prevederi cu privire la
delegarea legislativa. ............................................. 199
6.2.4.2. Sistemele care admit delegarea legislativa .. 200
6.3. Relatia dintre Parlament si Curtea Constitutionala.... 203
6.4. Relatia dintre Parlament si alte organe ale statului. ... 204
6.4.1. Desemnarea de catre Parlament a unor persoane care fac
parte din structuri de conducere ................................. 204
6.4.2. Autoritatea judecatoreasca................................ 206
6.4.3. Curtea de Conturi ............................................ 208
6.4.4. Avocatul Poporului.......................................... 210
6.5. Consideratii concluzive cu privire la dimensiunile si limitele
controlului parlamentar. ................................................ 214
CAPITOLUL VII
DIPLOMATIA PARLAMENTARA SI ROLUL SAU N
PROMOVAREA INTERESELOR SI IMAGINII ROMNIEI
........................................................................................217
7.1. Rolul si nsemnatatea diplomatiei n lumea contemporana
.................................................................................... 217
7.2. Evolutia si diversificarea formelor diplomatiei. Traditiile
diplomatiei parlamentare. .............................................. 218
7.3. Asemanari si deosebiri ntre diplomatia parlamentara si
diplomatia oficiala, desfasurata la nivelul organelor de stat pentru
relatii externe. ............................................................... 224
7.4. Formele si metodele diplomatiei parlamentare ......... 227
7.4.1. Ratificarea tratatelor si conventiilor internationale227

7.4.2. Declaratii, rezolutii si apeluri............................230


7.4.3. Delegatiile parlamentare...................................233
7.4.4. Activitatea comisiilor de politica externa...........234
7.5. Diplomatia parlamentara n cadrul organizatiilor parlamentare
internationale.................................................................236
7.5.1. Rolul organizatiilor parlamentare internationale.236
7.5.2. Principalele forumuri interparlamentare europene si
mondiale ...................................................................237
7.5.2.1. Consiliul Europei.......................................237
7.5.2.2. Parlamentul European................................238
7.5.2.3. Adunarea Parlamentara a Atlanticului de Nord241
7.5.2.4. Uniunea Interparlamentara (U.I.P.).............241
7.5.2.5. Uniunea Europei Occidentale .....................242
7.5.2.6. Adunarea Parlamentara a O.S.C.E. .............243
7.5.2.7. Adunarea Parlamentara a Cooperarii Economice a
Marii Negre (APCEMN). .......................................245
7.5.2.8. Adunarea Internationala a Parlamentarilor de Limba
Franceza (AIPLF). .................................................246
CAPITOLUL VIII
CONTENCIOSUL DE CONSTITUTIONALITATE N
DREPTUL PARLAMENTAR ....................................... 248
8.1. Suprematia Constitutiei...........................................248
8.1.1. Consecintele si garantiile juridice ale suprematiei
Constitutiei................................................................250
8.2. Locul si rolul Curtii Constitutionale n sistemul organelor de
stat................................................................................250
8.3. Structura Curtii Constitutionale ...............................254
8.4. Statutul judecatorilor...............................................255
8.5. Competenta Curtii Constitutionale ...........................255
8.6. Solutionarea sesizarii de neconstitutionalitate. Controlul
prealabil si controlul a posteriori....................................257

8.7. Ridicarea exceptiei de neconstitutionalitate n mod direct de


Avocatul Poporului....................................................... 260
8.8. Analiza practicii Curtii Constitutionale cu privire la controlul
Regulamentelor parlamentare ........................................ 263
CAPITOLUL IX
PARLAMENTUL EUROPEAN SI PARLAMENTELE
NATIONALE .................................................................283
9.1. Parlamentul European si pozitia sa n sistemul organismelor
comunitare. Functiile Parlamentului European. .............. 283
9.2. Parlamentul European si parlamentele nationale ...... 292
9.3. Importanta si rolul principiului subsidiaritatii .......... 295
9.4. Tratatul Constitutional European21 .......................... 300
BIBLIOGRAFIE................................................................305
Cuprins n limba franceza..................................................320
Synthse..............................................................................326
Cuprins n limba engleza....................................................371
Cuprins n limba germana..................................................377

CUVNT NAINTE

Aparitia unui nou manual romnesc de Drept Parlamentar reflecta


interesul juristilor romni fata de rolul si importanta Parlamentului ca institutie
democratica. Intrnd din nou n marea familie a tarilor libere, dupa 1990,
Romnia si-a edificat noi structuri politice si constitutionale, tinnd seama de
experienta marilor tari democratice si, desigur, n mod special, a Frantei.
Romnia a devenit nca din 1993 membra a Consiliului Europei, este
membra a NATO din 2004 si se pregateste sa devina membra a Uniunii
Europene, n anul 2007. n aceste conditii, institutia Parlamentului n Romnia
s-a perfectionat n mod continuu, lund n consideratie noile conditii istorice,
experienta acumulata n toti acesti ani, ca si angajamentele internationale ale
Romniei.
Manualul elaborat de profesorii Constanta Calinoiu si Victor Duculescu
care au publicat de altfel pna acum numeroase cercetari, individual sau n
colaborare ia n consideratie recentele evolutii parlamentare din Romnia,
prezinta probleme noi din practica Parlamentului si a Curtii Constitutionale,
interesnd un cerc larg de cititori, inclusiv pe specialistii din strainatate.
Am constatat cu placere ca manualul nostru pe care unii l considera
deja clasic , Dreptul parlamentar de Avril si Gicquel, a fost folosit ca
element de referinta de cei doi autori romni. De altfel ei au mentionat adesea
punctele noastre de vedere, ca si experienta parlamentara franceza, care, a fost
cercetata nca mai de mult in lucrarile lui Eugne Pierre si Marcel Prlot.
Autorii au reusit sa prezinte o lucrare n care dreptul parlamentar se
nfatiseaza nu numai ca un corp de reguli strict procedurale, dar si ca o

adevarata fresca a unei institutii a carei activitate este indispensabila pentru


buna functionare a statului de drept.
Ne exprima m convingerea ca aceasta valoroasa lucrare va contribui la
clarificarea unor probleme teoretice, dar si la evidentierea n alte tari dect
Romnia a practicii parlamentare a acestei tari si a contributiilor aduse de
juristii romni.

Pierre Avril
Profesor la Universitatea
Paris II Panthon Assas

Jean Gicquel
Profesor la Universitatea
Paris I Panthon Sorbonne

PREFATA
Institutia Parlamentului a constituit - si constituie nca - obiectul unor
remarcabile cercetari din partea istoricilor, sociologilor, politologilor si,
desigur, n mod precumpanitor din partea juristilor.
Interesul fata de Parlament, de rolul pe care acesta l ndeplineste n
societate, fata de mijloacele prin care contribuie la elaborarea legilor si la
edificarea unei autentice ordini de drept este firesc si legitim, daca ne gndim la
faptul ca astazi, n lume, respectul pentru democratia reprezentativa poate fi
considerat ca o realitate.
Aparute cu multe secole n urma, desigur nu n formele att de elaborate
pe care le cunoaste astazi viata parlamentara, Adunarile reprezentative - mai
largi sau mai restrnse - au promovat ideea de democratie, au zagazuit
tendintele totalitare, au contribuit la formarea unei constiinte nationale care a
evoluat n pas cu ideile drepturilor omului si ale popoarelor, cu cerintele
fundamentarii raporturilor politice pe adevarate principii de egalitate si
reprezentativitate.
Marele principiu al separatiei puterilor a demonstrat cu vigoare forta si
puterea Parlamentului, rolul sau esential pentru societatile democratice,
importanta respectarii nestirbite a prerogativelor sale n conditiile unei
armonioase colaborari cu toate celelalte puteri ale statului. Ilustrul gnditor
Jean Jacques Rousseau scria, pe buna dreptate, ca Principiul vietii politice
sta n autoritatea suverana: Puterea legiuitoare este inima statului; puterea

executiva este creierul care pune toate partile n miscare... Nu prin legi
dainuieste un stat, ci prin puterea sa legiuitoare.
Respectnd egalitatea puterilor statului, nu putem sa nu constatam ca,
prin sarcinile deosebite care i revin, puterea legiuitoare dispune de anumite
posibilitati de afirmare, care i sunt proprii si care o situeaza n fruntea tuturor
institutiilor statului.
Un cunoscut teoretician al Dreptului constitutional romn, profesorul
I.V.Gruia, constata, n cursul sau de Drept constitutional predat la Facultatea de
Drept din Bucuresti n anul universitar 1941-1942, ca "Din punct de vedere
juridic, puterea legiuitoare are ntietate fata de celelalte puteri, are
plenitudinea atributiunilor, cu exceptia acelor atributiuni ncredintate, n
mod expres, celorlalte puteri".
Nu ntmplator toate cursurile si manualele universitare de Drept
constitutional romnesti si straine acorda o nsemnatate dintre cele mai mari
institutiei Parlamentului. Cu migala si srguinta, lucrarile mai vechi si mai noi
de Drept constitutional cauta sa desluseasca multiplele valente ale acestei
institutii, rolul sau actual si n perspectiva. Ele ofera interpretari autorizate
asupra unora sau altora dintre prevederile care intereseaza viata parlamentara,
activitatea corpurilor legiuitoare, modul n care acestea actioneaza pentru a-si
ndeplini ndatoririle ce le revin potrivit constitutiilor si regulamentelor proprii
de functionare.
Ideea unui Drept parlamentar, lansata la timpul sau, pentru prima data
de marele om politic american Thomas Jefferson, a devenit de mult o realitate,
chiar daca ea nu s-a ridicat nca pna la nivelul configuratiei unei ramuri
distincte de drept, ramnnd nca un capitol dar nu cel mai putin important,
desigur al Dreptului constitutional.
Discutiile n jurul existentei sau inexistentei acestei categorii juridice au
avut meritul indiferent de punctele de vedere sustinute de a sublinia

valoarea si utilitatea unei cercetari ce priveste Parlamentul, sub multiplele sale


aspecte, functii, incidente n viata sociala si n raporturile cu diverse organe de
stat.
Elabornd prezentul Drept parlamentar autorii si-au propus sa prezinte,
ntr-o viziune unitara si cuprinzatoare, o multitudine de aspecte pe care le-au
considerat esentiale pentru tratarea subiectului ales. Folosind literatura
anterioara, dar si propria lor experienta, ei au cautat sa nfatiseze asa cum au
gndit ei problemele cele mai relevante ce se cer cunoscute, att de
specialisti, ct si de un public larg, cu privire la activitatea parlamentara.
Aria cuprinderii prezentei lucrari este vasta, ea debutnd cu consideratii
teoretice privind Parlamentul ca organ reprezentativ suprem si expresie a
suveranitatii nationale, pentru a analiza apoi n mod succesiv nsemnatatea
si rolul Parlamentului n procesul de legiferare, relatiile dintre Parlament si
celelalte organe ale statului, importanta, dimensiunile si limitele controlului
parlamentar, organizarea si functionarea interna a Parlamentului, statutul
parlamentarului, dinamica relatiilor dintre partidele politice si parlamentarii
acestora, rolul diplomatiei parlamentare, contributia Romniei la dezvoltarea
teoriei si practicii parlamentare, cercetarea ncheindu-se cu unele consideratii
concluzive cu privire la caracterul normelor si reglementarilor care guverneaza
activitatea parlamentara.
Tratarea teoretica a problemelor este completata n mod util de
numeroase referiri la documente parlamentare, texte legislative, regulamente,
rapoarte, motiuni, apeluri, declaratii, hotarri, grupate n jurul unei anumite
problematici si contribuind, n felul acesta, la ntelegerea de catre toti cei
care doresc a functionarii practice si a modului n care lucreaza astazi n
Romnia institutiile parlamentare.
Adresndu-se n primul rnd studentilor si cursantilor, dar si unei largi
arii de cititori, autorii au dorit n special sa sublinieze valoarea profesiunii

juridice, rolul juristilor n elaborarea si adoptarea legilor, n desavrsirea formei


si a continutului lor, la nivelul exigentelor care trebuie promovate astazi n
societatea romneasca. Convingerea autorilor este ca juristii, n special tinerele
generatii, sunt chemati tot mai mult sa aduca astazi o contributie importanta, iar
desavrsirea actiunii de legiferare trebuie sa fie ct mai strns legata de
autenticul spirit de justitie si promovarea normelor de drept.
Extinderea si diversificarea activitatii legislative trebuie facute nsa n
mod parcimonios, tinnd seama de cerintele legiferarii. Evident, nu trebuie
facute legi inutile, numai de dragul de a legifera, ci trebuie actionat pe calea
elaborarii unor reglementari juridice (sau a modificarii lor) doar atunci cnd
ratiunile n cauza se impun. Legile pot fi putine sau numeroase, detaliate sau
lapidare, dar esenta lor trebuie sa fie ntotdeauna reglementarea corecta a
activitatilor sociale, un raspuns adecvat si prompt dat unor cerinte, iar nu o
legiferare n considerarea unor interese care nu se ridica la nivelul ntregii
societati.
Examinnd din multiple unghiuri problemele ce privesc Parlamentul,
practica sa, autorii spera ca cercetarea pe care au ntreprins-o va fi primita cu
interes de cei carora le este adresata. Speram din toata inima ca ceea ce am
ntreprins noi va folosi ct de ct celor pentru care am elaborat-o si, de aceea,
orice comentariu, orice observatie viznd perfectionarea acestei lucrari va fi
pentru noi un prilej de bucurie si satisfactie.
Autorii