Etica profesionala si transparenta n administratia publica

Cuprinsul cursului:
I.
deschise

Transparenta decizionala si principiile administratiei

I.1. Conceptul de "transparenta decizionala"

I.2. Liberul acces la informatiile de interes public si transparenta
decizionala ca
instrumente de promovare a bunei guvernari
I.3. Dificultati si constrngeri n aplicarea legislatiei privind
transparenta decizionala
I.4. Concluzii si recomandari privind mbunatatirea legislatiei si a
practicilor
II.
Standarde profesionale si deontologice. Codul de conduita al
functionarilor publici si personalului contractual
II.1. Aspecte generale si principii aplicabile deontologiei
functionarului public romn
III.

Integritatea publica. Protectia avertizorilor

IV.1. Conceptul de integritate publica

IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004

privind protectia
personalului din autoritatile publice,
institutiile publice si din alte unitati care
semnaleaza ncalcari ale
legii - Legea avertizorilor de integritate
IV.2.1. Introducere

combatere a

IV.2.2. Prezentarea succinta a Legii nr. 571/2004 - mijloc de

coruptiei
IV.2.3. Stadiul implementarii legii avertizorilor de integritate

locale cu privire la

IV.2.4. Perceptia si experienta cetatenilor din comunitatile

integritatea functionarilor publici locali

I. Transparenta decizionala si principiile administratiei deschise

I.1. Conceptul de "transparenta decizionala"
Sintagma de transparenta decizionala desemneaza setul de instrumente
prin care administratia (institutiile si autoritatile administratiei publice locale) da
socoteala cetatenilor / contribuabililor cu privire la activitatea desfasurata n
serviciul acestora. n calitatea lor de contribuabili, cetatenii au dreptul de a fi
informati sau consultati, precum si de a participa la deciziile luate de catre
autoritatile administratiei publice locale si centrale, pe care le sustin financiar
prin taxele si impozitele pe care le platesc.

Transparenta activitatii administratiei publice locale constituie regula n

toate etapele si procedurile (premergatoare, concomitente si ulterioare) deciziei
administrative, confidentialitatea fiind exceptia care se limiteaza la informatia
stabilita prin lege datorita nevoii protejarii unor interese specifice domeniului
sigurantei publice, prevenirii infractiunilor, protejarii monezii si a creditului, a
intimitatii.
Lipsa transparentei, alaturi de alte carente ale activitatii de reglementare,
conduce la ncrederea scazuta a societatii n forta si importanta actelor
normative. Absenta consultarilor face ca normele sa fie frecvent modificate sau
nlocuite, lucru ce determina o accentuata instabilitate legislativa si nu ofera
siguranta necesara cadrului legal existent n Romnia. Aplicarea reala a
principiului transparentei (care acopera si procedurile, si garantiile care privesc
att accesul la informatii, ct si participarea la procesul de decizie) ar duce la o
mai mare ncredere n legi si reglementari, din moment ce ele au fost adoptate cu
consultarea celor interesati.
Transparenta are rolul de a preveni actiunile care ameninta integritatea
publica (acte de coruptie) si de a evalua performanta administratiei publice locale
(capacitatea administrativa).
Modalitatile prin care se operationalizeaza transparenta tin de:
asigurarea accesului cetatenilor la informatiile de interes public,
participarea cetatenilor la elaborarea de acte normative si la sedintele publice.
Pornind de la aceasta premisa, totusi nu orice intlnire a administratiei
publice n care se discuta despre un proiect de lege este o consultare publica.
Consultarea publica presupune ndeplinirea unei proceduri minime de lucru:
-

publicarea proiectului de reglementare;

anuntarea intentiei de a reglementa;

solicitarea si naintarea unor opinii / comentarii la un text de reglementare,

prin realizarea unui schimb de documente, ntr-un interval de timp dat;
-

dezbaterea acestor documente n sedinta publica.

n lipsa acestor elemente nu se poate spune ca a avut loc o consultare

publica.
Pe de alta parte, cetatenii nu pot participa la reglementarea unor chestiuni
sau la sedintele publice care dezbat informatii privind:

apararea nationala, siguranta nationala si ordinea publica;

activitati comerciale, daca afecteaza concurenta loiala;

datele personale

I.2. Liberul acces la informatiile de interes public si transparenta

decizionala ca instrumente de promovare a bunei guvernari
Informatia este oxigenul democratiei, iar democratia ar fi de neconceput
fara accesul liber al publicului la informatii. Lipsa transparentei n viata politica si

n actul de guvernare reprezinta unul dintre obstacolele cele mai greu de depasit
catre o societate democratica, n care cetatenii sa aiba ncredere n oamenii
politici si n guvernanti. Dar informatia nu reprezinta numai o necesitate pentru
cetateni, ea 656l117g este si un element esential al unei bune conduceri. Istoria
mai veche sau mai recenta ne arata ca o guvernare proasta are nevoie de
secrete pentru a putea rezista, dar si realitatea ca secretomania si autoritarismul
guvernarilor duce, n mod inevitabil, la proliferarea abuzului, coruptiei si
ineficientei si, n final, la falimentul regimurilor de acest tip.
Cu toate acestea, majoritatea guvernelor prefera sa-si administreze
afacerile in secret. n Swahili, unul dintre cuvintele folosite pentru guvern
inseamna "secret cumplit". Chiar si guvernele democratice prefera sa-si
administreze majoritatea afacerilor la adapost de ochii publicului. si guvernele
pot gasi oricnd motive pentru a pastra secrete - interesele privind securitatea
nationala, ordinea publica si interesul mai larg al publicului sunt cteva exemple
in acest sens. Prea adesea guvernele trateaza informtia oficiala drept
proprietatea lor n loc de a o privi drept un bun pe care il detin si il pastreaza in
numele poporului.
De aceea, accesul nengradit al cetatenilor la informatia de interes public si
participarea lor la luarea deciziilor sunt considerate doua dintre premisele cele
mai importante ale unei guvernari democratice si responsabile. Informatia le
permite cetatenilor, pe de o parte, sa aprecieze n cunostinta de cauza actiunile
administratiei, iar pe de alta parte, sa participe n mod avizat la dezbaterile si la
luarea deciziilor care i privesc.
Informarea publicului cu privire la drepturile sale si promovarea unei culturi
de transparenta guvernamentala sunt esentiale pentru atingerea scopurilor
legislatiei privind libertatea de informare. ntr-adevar, experienta multor tari
dovedeste ca un corp de functionari publici recalcitranti poate submina fie si cea
mai progresista legislatie. Prin urmare, activitatile de promovare reprezinta o
componenta esentiala a unui regim bazat pe libertatea de informare. Activitatile
specifice in acest domeniu vor diferi de la o tara la alta, in functie de diversi
factori, precum modul de organizare al corpului de functionari publici, principalele
restrngeri ale liberei circulatii a informatiilor, nivelul de cultura generala si
masura in care publicul este constient de existenta acestor informatii. Legea
trebuie sa prevaaa acordarea unei atentii sporite si a resurselor adecvate pentru
promovarea scopurilor legislatiei.
Avantajele participarii sunt multiple si se regasesc n urmatoarele
directii:

Participarea promoveaza si apara democratia deoarece ea presupune

repartizarea n mod real a puterii. Participarea autorizeaza cetatenii sa repuna n
discutie, sa respinga sau sa critice revendicari care nu au justificare. De
asemenea, ea permite influentarea de catre cetateni a politicilor pentru a se
promova interesul public si nu interese restrnse, de grup sau izolate.

Ea permite cunoasterea adevaratelor si celor mai urgente nevoi si asteptari

legitime, a diversitatii opiniilor (chiar si a celor defavorizati), valorificnd
experiente diverse si informatii ce s-ar putea dovedi esentiale n adoptarea
deciziilor publice.


Pentru a se asigura rezultate optime procesului participativ, cetatenii
trebuie sa fie informati n avans cu privire la actiunile publice care vor face sau
sunt deja obiect al deciziilor administratiei publice. Ea promoveaza si
consolideaza parteneriatul ntre societatea civila si administratia publica. Prin
intermediul sau, cetatenii au posibilitatea sa nteleaga mecanismele guvernarii si
ale administratiei, iar proiectele care iau n considerare participarea se bucura de
mai multa viabilitate. Daca parerile exprimate sunt luate n considerare, cetatenii
vor manifesta mai multa ncredere n actul guvernarii, ceea ce creeaza un climat
de adeziune si de angajare a comunitatii n procesele decizionale.

Participarea permite colectivitatii sa detina control asupra activitatii

administratorilor treburilor publice si favorizeaza o gestiune publica mai supla,
furniznd un feed-back constant, ceea ce permite administratiei identificarea
sistematica a rezultatelor obtinute, a lacunelor si a rezultatelor neasteptate,
favorabile sau nu, precum si a problemelor cheie.
Din chiar aceste avantaje ale participarii pot decurge nsa si unele
dezavantaje, lipsuri si ntrebari referitoare la modalitatea concreta n care ea se
desfasoara n practica. Astfel:

Participarea poate sa constituie o frna n procesul de elaborare a deciziilor.

n situatia obtinerii unor cantitati enorme de informatii din partea membrilor
colectivitatii, identificarea si gruparea preferintelor exprimate se poate dovedi un
proces extrem de complicat si chiar anost. Gruparea opiniilor membrilor
colectivitatii presupune, n primul rnd, crearea oportunitatilor pentru ca acestia
sa-si exprime preferintele. Apoi, aceste informatii trebuie sa fie corect ntelese,
fapt ce supune administratia unui efort suplimentar si de durata.

O alta ipoteza are n vedere complexitatea si specialitatea subiectului ce va

face obiect al deciziei. Exista, ca atare, posibilitatea ca cetatenii sa nu l nteleaga
imediat, ceea ce va obliga administratia la proiectarea unor modalitati speciale
de furnizare a informatiilor (spre exemplu, n cazul informatiilor complexe,
etapizat). De asemenea, este posibil ca cetatenii de rnd sa nu aiba opinii precise
asupra chestiunilor de politica ce i-ar viza (de exemplu, pentru ca nu este un
domeniu accesibil acestora datorita gradului de cultura mai redus). De aici si
pna la formarea unor opinii conflictuale este doar un pas si aceasta stare de fapt
obliga administratia la efortul de conciliere.
De aceea ar fi oportuna identificarea solutiilor care sa evite aparitia
unor asemenea situatii. O modalitate ar putea fi asigurarea reprezentativitatii
opiniilor, iar fata de aceasta necesitate apare dificultatea de a provoca si implica
acele persoane sau grupari de persoane interesate a participa, dar care sunt
mpiedicate sa se implice din cauze diverse (vrsta, acces limitat la sursele de
informatii etc.).
Este necesar de avut n vedere si ipoteza n care indivizii, fara a se afla sub
influenta unor asemenea constrngeri, nu doresc sa participe (participarea
cetatenilor nu este o obligatie ci o oportunitate).
Nu trebuie neglijat nici aspectul financiar, procesul participativ solicitnd
efortul suplimentar al bugetelor publice. n situatia n care culegerea, prelucrarea
si valorificarea informatiilor nu se desfasoara corect, avnd n vedere toate
situatiile care ar putea distorsiona reprezentarea reala a intereselor si optiunilor

publice sau folosind metode sau procedee necorespunzatoare, aceasta cheltuiala

s-ar putea dovedi chiar inutila.
Ct priveste autoritatile administratiei publice care au datoria de a asigura
cadrul favorizant practicilor participative, cel putin doua probleme se ridica:
mpovararea sferei de atributii a acestora si, n timp, favorizarea diminuarii
capacitatilor creative de decizie ale acestora si a initiativei.

Reflectarea principiului transparentei n legislatia Romniei

La nivelul Uniunii Europene, n vara anului 2001 a fost lansata Carta Alba
asupra Guvernarii Europene, document elaborat de catre Comisia Europeana.
Pentru asigurarea unei guvernari ct mai democratice, carta propune cinci
principii: deschidere, participare, responsabilitate, eficienta si coerenta.
Participarea se regaseste ntre aceste principii ntruct de exercitiul acesteia, dea lungul ntregului proces de elaborare a politicilor comunitare, de la conceptie la
implementare, depinde calitatea, relevanta si eficienta politicilor UE, ncrederea
n rezultatele finale si n institutiile pe care le pun n practica.
n Romnia, legislatia care creeaza cadrul de implementare a ceea ce am
putea numi "guvernare transparenta si participativa" este relativ recent adoptata.
Principalele acte normative sunt: Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la
informatiile de interes public, Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale,
cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr. 52/2003 privind transparenta
decizionala n administratia publica si Legea nr. 161/2003 privind unele masuri
pentru asigurarea transparentei n exercitarea demnitatilor publice, a functiilor
publice si n mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.
Conform Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizionala n administratia
publica, procesul decizional are doua componente majore: elaborarea actelor
normative si luarea deciziilor n sedintele forurilor deliberative. Se impune a fi
precizat ca produsele acestui proces sunt, la rndul lor, informatii de interes
public, care urmeaza sa fie transmise comunitatii prin intermediul mijloacelor de
informare n masa.
Cu privire la metodele si formele de participare, legislatia romneasca
adoptata dupa 1989 a formulat urmatoarele solutii:
-

promoveaza principiul consultarii cetatenilor n probleme de interes public;

ca forme de consultare, actele normative reglementeaza n special forma

referendumului, n cele doua forme: referendumul national si cel local.
Cel putin urmatoarele doua probleme decurg de aici:
se creeaza n general falsa impresie ca participarea este permisa numai n
anumite domenii ale vietii sociale (de exemplu, la nivel local numai pentru cele
de interes deosebit);
faptul ca domeniile consultarii facultative nu sunt precis delimitate, apare
ntrebarea care sunt problemele cu privire la care nu se pot consulta public
cetatenii (credem ca nu fac obiectul unei asemenea consultari dect chestiunile
care sunt de competenta autoritatii publice);

practica referendumului, special reglementata, prezinta numeroase

inconveniente. Ea nu poate fi considerata o reala participare deoarece numai
anumite probleme pot face obiectul consultarii pe aceasta cale, procedura este
determinata, impusa prin lege si, prin urmare, obligatorie. Rezultatele
referendumului produv efecte chiar daca nu reprezinta o reala majoritate. El este
foarte sarac n informatii, solicitnd doar un raspuns nchis sub forma DA sau NU.
Referendumul are un rol aprobativ, el nu produce o informatie noua.
Procedura rigida si cu efecte juridice obligatorii ale referendumului nu pot
face un model corespunzator pentru toate problemele publice.
Practicile mai frecvente n materie au permis identificarea urmatoarelor
forme de participare: forumuri si organizatii civile, reuniuni si adunari publice,
informare publica precisa, obiectiva si suficienta, dezbateri, sesiuni de informare,
comitete si grupuri de discutie, institutiile de nvatamnt, asociatiile de cartier,
grupuri defavorizate, anchetele publice (Franta), audieri si consultari publice
(Romnia).
Se cuvine totusi sa remarcam existenta n tara noastra, n domeniul
protectiei mediului, a unor reglementari pe ct de detaliate, pe att de
ncurajatoare. Este vorba, n primul rnd, de prevederile cuprinse n Legea
protectiei mediului (nr. 137/1995), care califica participarea ONG si a populatiei la
elaborarea si aplicarea deciziilor n materie drept un element strategic si totodata
modalitatea de implementare a ansamblului strategiilor pentru asigurarea unei
dezvoltari durabile, garantnd dreptul de consultare al acestora n vederea luarii
deciziilor n materie. n al doilea rnd, n anul 2000, Romnia a ratificat Conventia
privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la
justitie n probleme de mediu.
Att Legea nr. 544/2001, ct si Legea nr. 52/2003 contin prevederi
specifice referitoare la "actorii institutionali" chemati sa le aduca la ndeplinire
dispozitiile.
Autoritatile administratiei publice nu reprezinta doar domeniul general de
reglementare si de aplicabilitate a prevederilor celor doua legi, ci, n egala
masura, subiectii directi ai prevederilor, ntruct cele doua acte normative pun n
sarcina acestora toate obligatiile de a actiona, de a veni n sprijinul fructificarii
drepturilor cetateanului. n baza prevederilor speciale din cadrul fiecarei legi,
autoritatile administratiei publice desemneaza persoane care se ocupa n mod
nemijlocit si raspund de satisfacerea intereselor cetatenilor. Astfel, n fiecare
entitate publica supusa dispozitiilor celor doua legi trebuie sa existe cel putin o
persoana cu atributii generale de informare si relatii publice, un purtator de
cuvnt cu atributii speciale de informare si relatii cu mijloacele de informare n
masa, respectiv o persoana responsabila pentru relatia cu societatea civila.
Aceste trei persoane sunt subiectii nemijlociti ai prevederilor din Legile nr.
544/2001 si nr. 52/2003, n sensul ca toate obligatiile dispuse n sarcina
autoritatilor administratiei publice trebuie duse la ndeplinire de reprezentantii
acestora.
De partea cealalta, observam ca subiectii indirecti sunt reglementati doar
generic (fie persoane, fie cetateni si asociatii legal constituite), nsa relativ
incoerent. Astfel, Legea nr. 544/2001 reglementeaza accesul liber si nengradit al
persoanei la informatiile de interes public, desi restrictiile prevazute n art.12 se

refera numai la cetateni - stricta interpretare a restrictiilor ar duce la concluzia ca

aceste restrictii ar duce la concluzia ca aceste restrictii nu se refera la celelalte
categorii de persoane, cum ar fi societatile comerciale, ONG-urile sau, simplu,
apatrizii. Pe de alta parte, Legea nr. 52/2003 reglementeaza participarea la
procesul decizional a cetatenilor si asociatiilor legal constituite. Rezulta ca, n
ciuda faptului ca cetatenii straini (sau apatrizii) au drept de vot n alegerile locale,
nu au dreptul sa participe la luarea deciziilor ntr-o sedinta a consiliului local pe
care tocmai l-au ales; de asemenea, se poate interpreta ca, desi este legal
constituita si reprezinta o modalitate universal recunoscuta de asociere, o
societate comerciala pe actiuni nu poate participa la elaborarea actelor
normative daca nu este afiliata unui "grup asociativ de reprezentare civica".
Aceasta incoerenta izvoraste, probabil, chiar din Constitutia Romniei,
unde art.31 (Dreptul la informatie) prevede la alin.1 ca "dreptul persoanei de a
avea acces la orice informatie de interes public nu poate fi ngradit", iar la alin.2
ca "autoritatile publice (...) sunt obligate sa asigure informarea corecta a
cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal".
Trecnd n revista obligatiile pe care cele doua legi le pun n sarcina
autoritatilor administratiei publice, se observa ca se contureaza patru seturi
distincte de prevederi procedurale. Legea nr. 544/2001 dispune crearea unui
compartiment specializat pentru informare si relatii publice, care are sarcina de a
furniza informatiile de interes public, respectiv a unui birou specializat - cel al
purtatorului de cuvnt, care are rolul de a oferi informatii mijloacelor mass media.
Pe de alta parte, prin chiar structura sa, Legea nr. 52/2003 reglementeaza
participarea cetatenilor la doua procese diferite - cel de elaborare a actelor
normative si cel de luare a deciziilor n cadrul sedintelor forurilor deliberative. Din
nou. Se constata o aparenta incoerenta legata de faptul ca Legea nr. 544/2001
reglementeaza existenta a cel putin doua pozitii remunerate pentru furnizarea
informatiilor de interes public, n timp ce Legea nr. 52/2003 pune doua procese
destul de complicate pe umerii ocupantului unei singure astfel de pozitii. Cu toate
acestea, functionarul responsabil de informare si relatii publice, purtatorul de
cuvnt si functionarul responsabil de relatia cu societatea civila pot face parte din
aceeasi structura a autoritatii administratiei publice respective. Exista chiar
posibilitatea ca toate aceste functii sa fie cumulate de una si aceeasi persoana,
nsa o astfel de solutie nu este recomandabila.
Fata de toate responsabilitatile care le revin celor trei subiecti nemijlociti,
ale caror atributii au fost descrise, trebuie reliefat si faptul ca exista posibilitatea
ca oricare dintre ei sa fie trasi la raspundere pentru modul n care nteleg sa-si
ndeplineasca atributiile. Situatia acestor persoane este destul de delicata, ele
putnd fi trase la raspundere att de seful ierarhic superior, din interiorul
institutiei unde si desfasoara activitatea, ct si de orice persoana care se
considera lezata n drepturile sale, actionnd din exteriorul institutiei. Masura
transparentei unei autoritati administrative este data de calitatea
managementului activitatilor - acolo unde lucrurile merg prost, nimeni nu are
interesul ca atare stare de fapt sa se vada si sa fie cunoscuta de ntreaga
comunitate. De obicei, persoana raspunzatoare pentru managementul defectuos
al activitatilor este seful (fie ales, fie numit) al autoritatii respective, care va avea
n mod natural tendinta de a ascunde deficientele activitatii pe care o conduce.
Prin urmare, subiectii nemijlociti ai prevederilor Legii nr. 544/2001 si nr. 52/2003
se pot gasi ntr-o pozitie foarte vulnerabila - daca aplica prevederile Legii, ar

putea fi sanctionati de seful cu tendinte opace, iar daca nu aplica prevederile

legale, ar putea fi sanctionati de cetatenii lezati n drepturile lor.
Pentru a evita situatia de vulnerabilitate, este recomandabil ca persoanele
desemnate n oricare din cele trei pozitii (responsabil de informare si relatii
publice, responsabil de relatia cu societatea civila ori responsabil de relatiile cu
mediile de informare) sa ncerce cteva de a minimiza riscurile:

aplicarea corecta a legii, n litera si spiritul ei, poate crea unele neplaceri
temporare din partea sefului cu tendinte opace, dar va avea ntotdeauna ca
rezultat absolvirea de orice vina a persoanei vulnerabile (din nefericire,
administratia publica romneasca nca nu are pus la punct un sistem obiectiv de
premiere a persoanelor care dau dovada de abnegatie / dedicatie si
profesionalism n aplicarea corecta a dispozitiilor legale)

solicitarea unui ordin sau a unei dispozitii scrise din partea sefului ierarhic
superior, ori de cte ori persoana vulnerabila crede ca exista pericolul de a se
expune, poate atrage "mustrari" sau chiar retrogradari abuzive pentru
"incapacitatea de a face lucrurile cum (nu) trebuie", dar poate avea ca rezultat si
constientizarea ca acest mod de a rezolva problemele "delicate" fragilizeaza
tocmai pozitia sefului, care va putea fi tras la raspundere pe baza unor
documente sctise, n vadita contradictie cu dispozitiile Legii

directionarea actiunii administrative sau judiciare a cetateanului

nemultumit mpotriva institutiei (eventual, mpreuna cu seful acesteia, care o si
reprezinta), mai degraba dect mpotriva persoanei vulnerabile, urmnd ca, n
functie de modul n care evolueaza lucrurile, institutia sa ncerce sa-si recupereze
eventualul prejudiciu prin alte proceduri, mai trziu.
Persoanele care ocupa pozitiile mentionate sunt desemnate de seful
institutiei. Aceasta nseamna ca pozitiile celor trei "responsabili" pot fi ocupate fie
de catre functionari publici n sensul Legii nr. 188/1999, fie de catre personal
contractual n sensul Codului muncii. Din acest punct de vedere, avantajul
implicarii functionarilor publici este reprezentat de stabilitatea n functie, iar
avantajul angajatilor contractuali este reprezentat de mobilitatea deliberata si,
poate, de un grad mai ridicat de implicare.
I.3. Dificultati si constrngeri n aplicarea legislatiei privind
transparenta decizionala
Fata de modul n care administratia publica locala ofera acces liber la
informatia de interes public si si onoreaza obligatia de transparenta comunitatile
locale au transmis unele semnale de insatisfactie.
n anul 2003, Asociatia Transparency International - Romnia a efectuat un
sondaj n rndul cetatenilor din 12 localitati mari si medii din tara noastra.
Persoanele resursa intervievate n cele 12 comunitati au semnalat o serie de
precedente negative, practici care impiedica sau ngreuneaza realizarea
integritatii si transparentei administratiei publice locale. Din totalul precedentelor
negative semnalate, aproximativ 24% se refera numai la accesul la informatia de
interes public si la transparenta decizionala.
Precedentele negative semnalate au vizat urmatoarele aspecte:
autoritatile locale nu aplica efectiv transparenta decizionala;

 autoritatile locale nu informeaza permanent cetatenii cu privire la activitatea

desfasurata sau propusa;
accesul la informatiile de interes public este dificil pentru cetateni si jurnalisti;
administratia nu publica sau nu disemineaza rapoartele proprii de activitate.
Precedentele negative din tema secundara, a resurselor / banilor publici,
au fost de regula formulate mai concret:
taxele si impozitele sunt foarte mari n raport cu veniturile populatiei, iar
cetatenii nu sunt informati atunci cnd se iau decizii cu privire la marirea taxelor;
taxele locale (taxa pe balcon, taxa pe apa de ploaie etc.) sunt nejustificate;
elaborarea bugetului local nu este transparenta;
se aproba lucrari de investitii foarte mari n lipsa unei consultari cu contribuabilii
(pentru a stabili
prioritatile);
se fixeaza sau se negociaza pretul serviciilor catre populatie fara consultarea
cetatenilor.
Intervievatii au semnalat ca administratiile locale pe care le cunosc se
confrunta cu probleme n ceea ce priveste:

Functionarea departamentelor pentru acces la informatii si transparenta

decizionala

Volumul si calitatea informatiei de interes public din oficiu

Volumul si calitatea informatiei de interes public solicitata n scris sau

telefonic

Informatia cu privire la indemnizatiile alesilor si salariile functionarilor

publici

Informatia cu privire la cheltuielile de transport si reprezentare ale alesilor

locali

Informatia cu privire la contractele ncheiate de autoritati

Acoperirea mediatica a activitatilor primariei si consiliului local

Organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor cu privire

la proiecte de acte normative

n topul problemelor semnalate apar doua care tin de accesul la informatia

publica si transparenta decizionala, anume organizarea de dezbateri publice
pentru consultarea cetatenilor cu privire la proiectele de acte normative (hotarri
de consiliu local) si functionarea departamentelor pentru acces la informatii si
transparenta decizionala.
Cu privire la modul cum sunt furnizate informatiile de interes public, cel
mai frecvent, cetatenii si organizatiile interesate solicita informatii de interes
public direct (fata n fata), modalitate urmata, n ordinea frecventei nregistrate,
de completarea unui formular tip.

Pe parcursul celor aproape 5 ani de aplicare a Legii nr.544/2001, att presa

ct si ONG-urile au semnalat mai multe cazuri de stabilire a unor taxe de copiere
la nivele foarte mari, fapt care descurajeaza accesul liber la informatiile de
interes public. Astfel, majoritatea institutiilor monitorizate au stabilit taxe de
copiere pna la 10.000 lei / pagina, fiind nsa sunt cunoscute si cazuri n care
taxele de copiere erau mult peste medie (25.000 lei / pagina).
Cu privire la stabilirea aceptor taxe, autoritatile trebuie sa constientizeze
faptul ca spiritul Legii nr. 544/2001 si al Legii nr. 52/2003 este sa ofere ct mai
mlte informatii, deci preturile aferente sa fie accesibile, nu mpovaratoare.
Pe de alta parte, n cuprinsul aceluiasi amplu sondaj, au fost receptionate
semnale de insatisfactie ale comunitatilor si fata de modul n care administratia
publica locala ncurajeaza participarea publica.
Astfel de practici care mpiedica sau ngreuneaza participarea publica n
administratia publica locala sunt urmatoarele:
audientele pentru populatie: lipsa de punctualitate a alesilor si functionarilor
publici;
relatiile cu pensionarii; deciziile legate de cheltuielile de intretinere;
relatia dintre administratie si asociatiile de proprietari / locatari n ceea ce
priveste problemele privind consumul de apa si caldura;
introducerea de proiecte de hotarri pe ordinea de zi n ziua sedintei consiliului
local.
Intervievatii au semnalat ca administratiile locale pe care le cunosc se
confrunta cu probleme n ceea ce priveste:

Participarea cetatenilor la sedintele consiliului local

Colaborarea autoritatilor administratiei locale cu organizatii

neguvernamentale

Anunturi publice despre proiectele de acte normative si sedintele

Consiliului Local

n topul problemelor semnalate apar doua care tin de participare publica,

anume participarea cetatenilor la sedintele consiliului local si colaborarea
autoritatilor administratiei locale cu organizatii neguvernamentale.
Dificultati ntmpinate n aplicarea Legii nr. 544/2001
Cele mai multe institutii se confrunta cu insuficienta resurselor ca
principala dificultate n aplicarea acestui act normativ. Tipurile de resurse
necesare sunt nsa variate: materiale, umane, financiare, de pret profesionala
adecvata, organizatorice (de nfiintare a unui compartiment specualizat care sa
un mai aiba altea tributii dect cele care decutg din aplicarea Legii nr. 544/2001.
Pe lnga aceste probleme, au mai fost identificate si o serie de dificultati
care tin de necunoasterea si slaba mediatizare a legii, precum si de definirea
informatiilor exceptate si, complementar, stabilirea sferei informatiilor de interes
public. O alta clarificare legislativa tine de distinctia dintre informatie si

documente, accesul publicului fiind la informatiile de interes public si un la

documente.
n categora altor dificultati semnalate n respectivele institutii, a fost
inclusa o gama variata de probleme, printre care: "reticenta factorilor de decizie
(primari si consilieri locali) fata de prevederile Legii", "folosirea solicitarilor n
baza acestei legi ca o metoda de sicanare a autoritatilor", etc.
Dificultati ntmpinate n aplicarea Legii nr.52/2003
Ca si n cazul aplicarii Legii nr. 544/2001, si pentru Legea nr. 52/2003
insuficienta resurselor reprezinta una dintre dificultati; din nou, termenul de
resursa fiind unul generis pentru mai multe tipuri - de personal, financiare,
materiale (amintite sub forma: "din lipsa resurselor financiare nu s-a putut realiza
publicarea n site-ul propriu sau n mass-media locala a anunturilor referitoare la
elaborarea unor proiecte de hotarri", "lipsa dotarilor logistice si a finantarii,
resursele limitate care un permit promovarea drepturilor prevazute de aceasta
Lege pentru societatea civila" etc.). O alta problema semnalata de raspunsurile
libere la unele chestionare este lipsa de interes a cetatenilor, a soviet civile n
general ("lipsa de interes a ONG si a publicului", "lipsa de implicare a cetatenilor,
respectiv a societatii civile", "indiferenta cetatenilor" etc.), dezinteres cauzat
partial si de lipsa informarii cetatenilor si a mediatizarii insuficiente. De
asemenea, cei care se ocupa de aplicarea Legii, se confrunta si cu imposibilitatea
respectarii termenelor ("proiectele de hotarri urgente, care nu permit
respectarea termenelor prevazute de lege", "primirea cu ntrziere a
documentelor ce trebuie facute publice", "nerespectarea termenului de 30 de zile
de catre initiator" etc.). Ca si n cazul aplicarii Legii liberului acces la informatiile
de interes public, si n situatia celei privind transparenta decizionala problemele
de comunicare intra-institutionala sunt considerate ca reprezentnd una dintre
dificultatile aplicarii Legii.
I.4. Concluzii si recomandari privind mbunatatirea legislatiei si a
practicilor
Propunerile de ameliorare a problemelor administratiei locale n ceea ce
priveste liberul acces la informatia de interes public si transparenta
decizionala au fost formulate astfel de intervievati:
campanii de informare a cetatenilor cu privire la atributiile departamentelor
administratiei publice locale;
asigurarea unei independente mai mari fata de alesii locali a departamentelor
pentru asigurarea accesului la informatia de interes public si transparentei
decizionale (eventual prin amplasarea acestora n afara incintei primariilor);
testarea unui sistem de consultare permanenta a cetatenilor;
organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor;
consultarea decidentilor locali cu experti din afara administratiei;
organizarea de dezbateri publice pentru discutarea de proiecte de acte
normative;
monitorizarea licitatiilor publice.

n opinia intervievatilor, eforturile pentru ameliorarea problemelor de acces

la informatie si transparenta decizionala depind de:
capacitatea de a organiza dezbaterile pe teme punctuale
capacitatea si disponibilitatea de timp pentru a face propuneri scrise
lipsa de initiativa a functionarilor publici, respectiv, lipsa de interes a alesilor
locali.
Propunerile de ameliorare a problemelor administratiei locale n ceea ce
priveste participarea publica au fost formulate astfel de intervievati:

Cele care implica administratia locala:

organizarea de referendum;
intensificarea colaborarii cu ONG-uri pe teme clar definite;
organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor si mediatizarea
acestora;
implicarea organizatiilor si a cetatenilor n grupuri care sa ofere feed-back
administratiei cu privire la activitatea sa.

Cele care exclud administratia locala, ndreptndu-se spre modalitati de

interventie mai "agresive", de tip:
colaborare ntre ziaristii de investigatie si activistii ONG pentru semnalarea
neregulilor din administratia locala;
actiuni concertate, de media si cetateni pentru aplicarea fara discriminare a
legilor;
organizarea cetatenilor n grupuri de presiune;
consilierii locali trebuie sa cunoasca direct comunitatea si nevoile ei prin vizite
de lucru saptamnale, nu prin audiente n birouri;
sondarea opiniei cetatenilor cu privire la calitatea serviciilor si a modului n care
acestia sunt tratati de autoritatile si institutiile administratiei locale.
Dificultatile ntmpinate n realizarea acestor demersuri tin de:
capacitatea cetatenilor si a organizatiilor de a defini cu claritate scopurile si
modul de actiune si de a fi perseverenti;
credibilitatea membrilor fondatori ai grupurilor de presiune;
interesul scazut al alesilor locali fata de problemele cetatenilor n afara
perioadelor electorale;
- lipsa de motivatie a functionarilor publici;
reticenta cetatenilor de a se implica n acest tip de activitati care sunt asociate
cu "a face politica".
Principalele sugestii de mbunatatire a aplicarii Legii nr. 544/2001 au
vizat, n principa, urmatoarele:

alocarea de resurse de toate tipurile (financiare, materiale, umane);

o mai buna mediatizare a Legii

realizarea de traininguri / schimburi de experienta pentru cei care au ca

responsabilitate aplicarea acestei Legi;
stabilirea cu exactitate a informatiilor de interes public / exceptate /
clasificate (exista n acest sens si o propunere de "stabilire a unei liste comune de
informatii de interes public pentru toate institutiile"; de asemenea, se sugereaza
"sa se precizeze ct mai clar daca informatii de tipul contractelor si salariilor
functionarilor sunt informatii de interes public";
mbunatatirea comunicarii intra-institutionale ("fluidizarea informatiilor
ntre departamente");
alte tipuri de sugestii: stabilirea de sanctiuni att pentru functionari
("modificarea articolului de lege care reglementeaza raspunderea exclusiva a
functionarului responsabil cu aplicarea Legii nr. 544/2001, n sensul instituirii unei
raspunderi solidare cu departamentele implicate direct"), ct si pentru cetateni
("stipularea unui articol care sa sanctioneze abuzul de drept"); aprecieri pe
marginea legislatiei (aceasta problema este reglementata ntr-un numar mare de
acte normative - OG nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a
petitiilor, Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala si Legea
"anticoruptie" nr. 161/2003 -, acte continnd dispozitii comune, cee ce
ngreuneaza desfasurarea activitatii n administratia publica; realizarea unor baze
de date informatizate la nivel national cu informatiile de interes public pe domenii
de activitate accesibile tuturor; obligativitatea raspunsului numai la petitiile din
localitatea respectiva etc.
n ceea ce priveste sugestiile de mbunatatire a aplicarii Legii nr.
52/2003, ele vizeaza n principal:
alocarea de resurse sub diferite forme (alocarea de la bugetul statului catre
bugetele locale a resurselor financiare; asigurarea de dotari logistice, a conectarii
la internet);
mediatizarea prevederilor Legii si stimularea interesului cetatenilor si a
colaborarii cu societatea civila;
realizarea de traininguri n vederea specializarii functionarilor desemnati
pentru aplicarea legii;
nbunatatirea comunicarii intra-institutionale ("att ntre departamente, ct
si ntre initiatorii proiectelor de acte normative"), dar si "schimbarea mentalitatii
factorilor de decizie";
modificarea termenelor (micsorarea termenului de anuntare a proiectului
de act normativ; termenul de 30 de zile interpretat ca termen de recomandare);
crearea unei baze de date cu ONG-urile locale si nationale, a unui sistem
informational care sa prezinte proiectele de hotarri;
definirea clara a unor termeni prevazuti de lege ("act normativ", "sedinta
publica", "minuta"), stabilirea domeniilor n care se aplica legea, precum si
reglementarea circumstantelor exceptionale si a procedurilor de urgenta;

desemnarea unor persoane sau nfiintarea unui compartiment care sa nu

mai aiba alte atributii dect cele legate de aplicarea Legii nr. 52/2003;
stabilirea unor sanctiuni clare pentru cei care nu respecta legea;
ntocmirea la nivelul fiecarei institutii a unui regulament de aplicare; stabilirea
unor condici de sugestii etc.
II. Standarde profesionale si deontologice. Codul de conduita al
functionarilor publici si personalului contractual

II.1. Aspecte generale si principii aplicabile deontologiei

functionarului public romn
O preocupare permanenta a legiuitorului romn din perioada actuala a fost
accea de a dezvolta reglementarea interna pe baza acquis-ului comunitar,
prelund texte si normative europene, fie n temeiul unei recomandari a Uniunii
Europene, fie pe fondul impunerii venite din partea acestei entitati de a ne
adapta legislatia n vederea aderarii.
Un domeniu reglementar esential n cadrul capitolelor deschise de catre
parti n procesul de aderare este reprezentat de statutul functionarului public,
care n perioada comunista nu si-a gasit o consacrare favorabila sau care a fost
vitregit prin norme restrictive, de natura a aservi functionarul superiorului
ierarhic.
La rndul sau, doctrina a ncercat, n special pe temeiul reglementarilor
comunitare existente, sa defineasca functia publica si natura juridica a raportului
de functie publica, sa realizeze o vedere comparativa de ansamblu asupra
notiunilor de "functionar" si "salariat", sa creeze o baza stiintifica pentru sfera de
relatii relative la functia publica.
Ca stiinta, deontologia vine din antichitate, nsa ea a fost descoperita ca
notiune n epoca moderna, pusa la nceput pe picior de egalitate cu morala. La
noi, ea s-a regasit sub forma unui ansamblu de reguli consacrate salariatului si
raspunderii acestuia, datorita faptului ca n perioada comunista nu au mai existat
prevederi specifice, exprese de deontologie.
Datorita faptului ca dreptul romnesc se ntemeiaza pe conceptia
pozitivista, n lipsa de text expres, n Romnia, multa vreme regulile raspunderii
disciplinare, administrative, materiale, penale si civile au fost identificate cu
regulile deontologice. Faptul ca salariatul ncalca o regula de ordine interioara sau
prevazuta de lege n general era derivat dintr-un comportament profesional
inadecvat, care atragea necesitatea aplicarii unei sanctiuni.
nsa deontologia intereseaza nu aplicarea unei sanctiuni, ci respectarea
legii independent de aplicarea sanctiunii, se leaga, cu alte cuvinte, de notiunea
de responsabilitate. Deontologia trebuie sa se raporteze ideatic n primul rnd la
manifestarea individului din punct de vedere moral, la respectarea regulilor din
proprie convingere nu de teama sanctiunii. Asa cum se afirma ntr-o lucrare de
specialitate, "functionarul public trebuie sa-si duca la bun sfrsit atributiile, nu
pentru ca asa i se impune, ci fiindca e convins ca ele reprezinta rostul sau
profesional".

Prin urmare, continutul juridic al deontologiei s-a transformat de-a lungul

vremii, ntelegnd lato sensu normele generale privitoare la responsabilitatea
salariatului (functionarului) si unele norme specifice edictate pentru anumite
categorii de persoane - profesionisti, n scopul angajarii raspunderii acestora, iar
stricto sensu, cuprinznd regulile privitoare la raspunderea disciplinara a
salariatului (functionarului).
La nivelul acestei raspunderi a functionarului, un act normativ cu valoare
de principiu a fost asteptat ndelung, aparitia Legii nr. 188/1999 nefiind de natura
sa satisfaca necesitatea unui cod deontologic aplicabil functionarului public. Mai
mult, legea speciala nu cuprinde referiri specifice la regulile deontologice,
prevaznd numai reguli generale de raspundere patrimoniala (civila),
contraventionala, disciplinara si penala.
n acest context, o lege care sa prevada regimul juridic al conduitei
profesionale de urmat pentru functionarii publici este binevenita, aspect mplinit
la aparitia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici.
Aceasta lege se adreseaza numai celor care ocupa temporar sau definitiv o
functie publica, n cadrul autoritatilor sau institutiilor publice si are caracter de
drept comun pentru toate categoriile de functionari, cu exceptia acelora care,
desi n anumite caracteristici, se aseamana cu aceasta categorie, sunt tratati
aparte prin legi cu caracter special, avnd statut de liber profesionisti: medicii,
avocatii, arhitectii, consilierii de specialitate etc.
Ceea ce lamureste acest cod n raport cu reglementarile anterioare este
faptul ca ncalcarea regulilor deontologice prevazute n textele legii atrage
raspunderea disciplinara a functionarilor publici (art. 24 alin.2).
Legea arata totodata ca, mergnd pe acelasi rationament, daca fapta
functionarului public se ncadreaza n limitele legii penale, se va angaja
raspunderea penala a functionarului public, iar atunci cnd se cauzeaza si
prejudicii persoanelor fizice sau juridice se poate angaja raspunderea
patrimoniala a acestui functionar.
nsa, prin interpretarea acestor aliniate rezulta cert ca notiunea de
deontologie, cuprinznd reguli de conduita n exercitarea profesiei, cuprinde
numai normele privitoare la conduita morala de buna cuviinta n cadrul functiei si
n viata sociala. Aceeasi concluzie se desprinde si din obiectivele pe care legea le
stabileste pentru regulile consacrate n cod, pe de o parte, precum si din
prevederile altor legi sau acte normative cu caracter administrativ.
Astfel, codul urmareste sa asigure cresterea calitatii serviciului public, o
buna administrare n realizarea interesului public, eliminarea birocratiei si a
faptelor de coruptie din cadrul administratiei publice, mentinerea la nivel nalt a
prestigiului functiei publice, crearea unui climat de ncredere si respect reciproc
ntre cetateni si functionarii publici si ntre cetateni si autoritatile administratiei
publice, pe de alta parte.
Conform statutelor si codurilor deontologice ale altor profesii, se poate
retine de asemenea ideea ca deontologia respectivului corp de profesionisti are n
vedere regulile moralei pe care trebuie sa le respecte respectiva categorie,
criteriile raspunderii pentru nerespectarea normelor tehnice si stiintifice
profesionale ncadrndu-se n mod subsidiar n notiunea de deontologie.

Statutul functionarilor Uniunii Europene arata n art.11 ca functionarul

public european are ndatorirea de a se achita de ndatoririle sale si sa-si
adapteze conduita avnd n vedere numai interesele comunitatilor, ceea ce
denota ideea de fidelitate, loialitate profesionala fata de autoritatea n interesul
careia si desfasoara activitatea, notiuni ce ntregesc paleta regulilor morale
prevazute statutar pentru functionarul public.
Un alt aspect esential pentru analiza regulilor deontologice privind
functionarii publici se determina prin intermediul instrumentului utilizat n scopul
consacrarii regulilor deontologice specifice fiecarei categorii. Sau, altfel spus, este
nevoie de un act normativ adoptat de autoritatea legiuitoare sau de guvern ori
este suficient un act administrativ emanat de la organele de conducere ale
profesiei respective ?
Prin Hotarrea Guvernului nr. 1006/2001 pentru aprobarea Strategiei
Guvernului privind accelerarea reformei n administratia publica s-au stabilit ca
obiective, printre altele, schimbarea de fond a raporturilor dintre administratie si
cetatean, precum si crearea unui corp profesionist de functionari publici, stabil si
neutru din punct de vedere politic. Masurile de realizarea a acestora constau n
extinderea politicii usilor deschise, elaborarea normelor si instructiunilor pentru
asigurarea functionalitatii coerente a Legii nr. 188/1999, elaborarea de
reglementari secundare n aplicarea Legii nr. 188/1999, n concordanta cu
legislatia comunitara, ntarirea rolului ANFP si mbunatatirea imaginii acesteia.
Aparitia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici
se vrea o lege generala, drept comun pentru toate categoriile de functionari
publici, independent de cum persoana n cauza ocupa temporar sau permanent o
functie publica n cadrul autoritatilor si institutiilor publice.
Acest act normativ va putea fi nsa aplicat si n completarea codurilor
deontologice ale altor profesii, chiar daca nu s-a realizat o trimitere efectiva catre
acesta, deoarece scopul si functionalitatea acestor profesii demonstreaza o
deosebita importanta a acestora, asemanator functiei publice. Aici trebuie
realizata o distinctie. De exemplu, medicul nu este functionar, el se supune
deontologiei medicale, dar daca aceasta nu prevede se pot mprumuta normele
Legii nr. 7/2004. Daca medicul are o functie de conducere, n privinta acestor
raporturi i se aplica desigur legea n discutie. Avnd n vedere caracterul de lege
generala, cu dispozitii de principiu, aplicarea sa oricarei categorii de profesionisti
care mplinesc o parte din elementele unui serviciu public nu reprezinta un
impediment ci, dimpotriva, constituie o norma necesara, n exercitiul functiei
respective.
Ca atare, orice functionar public, precum si orice profesionist care
ndeplineste atributii ce duc la satisfacerea unui interes general este tinut n
activitatea sa de respectarea urmatoarelor principii generale:

Respectarea Constitutiei si a legilor tarii

Prioritatea interesului public fata de interesul privat

Asigurarea egalitatii de tratament a cetatenilor n fata autoritatilor si

institutiilor publice

Profesionalismul n ndeplinirea atributiilor de serviciu (responsabilitate,

competenta, eficienta, corectitudine si constiinciozitate)

Impartialitate si independenta politica, economica, religioasa si de orice

alta natura

Integritate morala

Libertatea gndirii si exprimarii

Cinstea si corectitudinea, deschiderea si transparenta n privinta activitatii

desfasurate.

Chiar daca regulile de conduita ale functionarilor publici expuse n cadrul

Legii nr. 7/2004 sunt specifice serviciului public, ele vor putea fi extinse prin
asemanare si categoriilor de profesionisti sus mentionate. Astfel, sunt
considerate esentiale si aplicabile tuturor categoriilor de functionari urmatoarele
reguli: asigurarea unui serviciu public de calitate, loialitatea fata de Constitutie si
lege, loialitate fata de autoritatile si institutiile publice, libertatea opiniilor,
interdictie privind acceptarea cadourilor, serviciilor si avantajelor, participarea la
procesul de luare a deciziilor etc.
Conduita profesionala a functionarilor publici trebuie sa se ncadreze n
anumite limite generale, care se completeaza din punct de vedere special si cu
prevederile Legii nr. 188/1999 cu modificarile aduse prin Legea nr. 161/2003.
Aceste limite nu sunt determinate numai de obligatiile pe care le prevede legea
din punct de vedere profesional, ci si din consacrarea unor interdictii si
incompatibilitati, care, daca ar fi ncalcate, ar atrage numai raspunderea
disciplinara n prelabil, iar n raport cu gravitatea lor concreta se vor putea
ncadra si n fapte care sa atraga raspunderea contraventionala, civila sau
penala.
Legea nr. 7/2004 reprezinta, n acelasi timp, si o prelungire a prevederilor
Legii nr. 161/2003 si a legilor privind combaterea si sanctionarea faptelor de
coruptie (Legea nr. 78/2000), deoarece dispozitiile sale cu caracter general se
refera, n principal, la respectarea unor reguli morale, deontologice, cu relevanta
n activitatea generala att profesionala din care face parte, dar n acelasi timp si
cu societatea n general.
Astfel, functionarul public nu poate participa n exercitarea functiei publice
la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice, sa furnizeze sprijin
logistic candidatilor la functii de demnitate publica, sa afiseze n cadrul serviciului
din care fac parte nsemne sau obiecte inscriptionate cu sigla sau denumirea
partidelor politice. Totodata, functionarul public nu-si poate folosi numele sau
imaginea proprie n actiuni publicitare sau pentru promovarea unei activitati
comerciale, precum si n scopuri electorale.
Din punct de vedere moral, functionarul public are obligatia unui
comportament bazat pe respect, buna credinta, corectitudine si amabilitate, de a
nu aduce atingere onoarei, reputatiei si demnitatii persoanelor din cadrul
institutiei publice n care si desfasoara activitatea prin ntrebuintarea unor
expresii jignitoare, prin dezvaluirea unor aspecte ale vietii private si prin
formularea unor plngeri sau sesizari cu caracter calomnios.n activitatea sa,
functionarul trebuie sa adopte o atitudine impartiala si justificata pentru

rezolvarea clara si eficienta a problemelor cetatenilor, cu respectarea principiului

egalitatii acestora n fata legii si a autoritatii publice. n acest scop, functionarul
public trebuie sa promoveze solutii similare sau identice n acceasi categorie de
situatii de fapt, cu eliminarea oricarei forme de discriminare bazata pe aspecte
privind nationalitatea, convingerile religioase si politice, starea materiala,
sanatatea, vrsta, sexul sau alte aspecte.
n cadrul relatiilor internationale, functionarul public care reprezinta
autoritatea sau institutia publica respectiva are obligatia legala de a promova o
imagine favorabila autoritatii sau institutiei publice pe care o reprezinta. n
acelasi timp, legea consacra si obligatia functionarului public care se afla n
deplasare ntr-un stat strain sa se informeze si sa cunoasca obiceiurile acestei tari
si sa le respecte, alaturi de regulile de protocol.
Tot n cadrul obligatiei de a respecta regula impartialitatii, legea cere
functionarului public sa aiba o conduita care sa asigure egalitatea de sanse si
tratament cu privire la dezvoltarea carierei n functia publica pentru functionarii
din subordine. Astfel, functionarii publici de conducere au obligatia sa examineze
si sa aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competentei pentru personalul
din subordine, atunci cnd propun sau aproba avansari, promovari, transferuri,
numiri sau eliberari din functie ori acordarea de stimulente materiale sau morale,
excluznd orice forma de favoritism sau discriminare.
Conduita functionarului public este reglementata de lege si n cadrul
raporturilor sociale la care acesta participa, fara referire la atributiile functiei sale
sau la autoritatea pe care o reprezinta. Astfel, functionarului public i este interzis
ca n raporturile sale cu cetatenii, fara referire la functia publica, sa uzeze de
prerogativele functiei publice detinute, folosindu-se de pozitia oficiala pe care o
detine pentru a influenta luarea unor decizii sau determinarea luarii anumitor
masuri. De asemenea, el nu se poate folosi de bunurile proprietate publica n
interes personal, ci este tinut sa asigure folosirea resurselor publice n mod
eficient, n conformitate cu prevederile legale.
Ca atare, din prevederile normelor indicate se desprinde ideea ca prin
Codul deontologic al functionarului public legiuitorul a nteles, n principal, reguli
morale de conduita pe care functionarul este tinut sa le respecte n cadrul
activitatii desfasurate ca purtator al autoritatii publice, dar si ca simplu cetatean,
n relatiile sale cu semenii.
III. Integritatea publica. Protectia avertizorilor
IV.1. Conceptul de integritate publica
ntelegem prin integritatea publica att integritatea proceselor de luare a
deciziilor, de implementare a deciziilor, de gestiune a banilor publici), ct si
integritatea personalului (alesi locali, functionari publici).
Din integritatea publica locala si din (in)capacitatea administrativa rezulta
buna / proasta guvernare locala.
ntelegem prin integritate publica locala, pe de o parte, integritatea la
nivelul personalului cu roluri cheie din administratia publica locala (alesi locali si
functionari publici) si, pe de alta parte, integritatea la nivelul procesului de luare

si implementare a deciziilor n administratia publica locala, n particular a

gestionarii banilor publici.

Integritatea personalului este definita de ansamblul prevederilor legale, de

practici, proceduri prin care personalul care deserveste comunitatea (functionari
publici sau alesi locali) este selectat, verificat, promovat sau sanctionat. De
exemplu: conflicte de interese, incompatibilitati, averi dobndite ilicit sau
nejustificat, fapte de coruptie, abuz.

Integritatea la nivelul procesului de luare si implementare a deciziilor n

administratia publica locala este definita prin:
a) informatii disponibile si accesibile publicului cu privire la aceste procese
si proceduri de consultare sau participare la sedinte publice, conform cerintelor
legilor nr. 544/2000 si nr. 52/2003.
b) mecanisme de verificare si control ale acestor procese prin participare
cetateneasca, consultarea cetatenilor / ONG-urilor / mediului de afaceri sau massmedia cu privire la reglementari locale.
c) mecanisme de publicitate, verificare si control al gestiunii banilor publici.
IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind
protectia personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati
care semnaleaza ncalcari ale legii (publicata in Monitorul Oficial nr. 1214 din 17
decembrie 2004)- Legea avertizorilor de integritate
IV.2.1. Introducere
Conform indicelui de perceptie a coruptiei n 2005 dat publicitatii de
Asociatia Romna pentru Transparenta, Romnia face parte din cele 60 de tari a
caror coruptie este perceputa ca fiind generalizata si care a obtinut un punctaj
egal cu trei din zece puncte maxim posibile, alaturi de tari necunoscute din Africa
si Asia Centrala. Punctajul obtinut este similar mediei punctajelor anuale obtinute
de Romnia din 1997 pna n prezent.
Din acelasi Raport asupra coruptiei realizat de Asociatia Romna pentru
Transparenta, n martie 2005, aflam ca Romnia are nca probleme semnificative
n domeniul implementarii legislatiei si al capacitatii administrative de punere n
aplicare a politicilor publice anticoruptie. Din acest punct de vedere, prin Legea
nr. 571/2004 pentru protectia avertizorilor de integritate s-a creat posibilitatea
extragerii functionarului de buna credinta de sub imperiul represaliilor, nsotita de
posibilitatea sanctionarii sau eliminarii din sistem a persoanei care a dat ordinul
ilegal sau a ncurajat practici care afecteaza integritatea publica. Desi Legea nr.
571/2004 este un foarte puternic instrument n combaterea coruptiei, ea nu
numai ca nu este implementata, dar nu este nici macar cunoscuta.
Spre deosebire de alte popoare, romnii au tendinta de a astepta, din
partea statului, variate modalitati de ajutor / sprijin pentru rezolvarea unor
probleme care afecteaza in mod direct bunastarea personala. Din acest motiv,
romnii au un foarte extins orizont de asteptare fata de rolul institutiilor publice
in combaterea coruptiei.
n realitate, nu exista cu adevarat o lupta mpotriva coruptiei. Totul se
reduce la declaratii politice care poate vor impresiona naltii functionari europeni.

Daca ntr-adevar s-ar dori eradicarea sau cel putin calmarea coruptiei, situatia ar
fi una trista. Efortul de a calma coruptia n Romnia este mai costisitor dect cel
al integrarii, mai mult dect att, rezultatele unei adevarate lupte mpotriva
coruptiei mai degraba ar afecta negativ integrarea prin ceea ce ar fi relevat. Asa
ca singura solutie ramne aceea de a ascunde ct mai mult adevarata stare a
lucrurilor si mimarea n continuare a unui stat de drept.
Suntem n fata unei situatii paradoxale. mpotriva coruptiei sistemice se
angajeaza sa lupte sistemul. Raportul prezentat n continuare releva faptul ca
sistemul nu va lupta niciodata mpotriva lui nsusi. Ceea ce s-a ntmplat dupa
asa zisa revolutie ne arata ca sistemele se conserva, ele nu se reformeaza din
interior si de la sine.

IV.2.2. Prezentarea succinta a Legii nr. 571/2004, mijloc de combatere a

coruptiei
Cunoscuta sub numele "legea avertizorilor de integritate", Legea nr.
571/2004 reglementeaza (art.1) "unele masuri privind protectia persoanelor care
au reclamat sau au sesizat ncalcari ale legii in cadrul autoritatilor publice,
institutiilor publice si al altor unitati, savrsite de catre persoane cu functii de
conducere sau de executie din autoritatile, institutiile publice si din celelalte
unitati bugetare prevazute la art.2."
Adica (conform art. 2):
- autoritati si institutii publice din cadrul administratiei publice centrale,
administratie publica locala, aparatul Parlamentului, aparatul de lucru al
Administratiei Prezidentiale, aparatul de lucru al Guvernului, autoritati
administrative autonome, institutii publice de cultura, educatie, sanatate si
asistenta sociala, companii nationale, regii autonome de interes national si local,
precum si societati nationale cu capital de stat. Prevederile Legii nr.571/2004 se
aplica si persoanelor numite n consilii stiintifice si consultative, comisii de
specialitate si alte organe colegiale organizate n structura sau pe lnga
autoritatile sau institutiile publice.
Termenul avertizor de integritate este o traducere a lui "whistleblower"
care, n limba romna, ar nsemna cel ce trage semnalul de alarma. Legiuitorul a
optat pentru "avertizor". Astfel, n sensul prezentei legi:

avertizare in interes public nseamna sesizarea facuta cu buna-credinta

cu privire la orice fapta care presupune o ncalcare a legii, a deontologiei
profesionale sau a principiilor bunei administrari, eficientei, eficacitatii,
economicitatii si transparentei;

avertizor nseamna persoana care face o sesizare si care este ncadrata n

una din autoritatile publice, institutiile publice sau celelalte unitati prevazute la
art.2;
Sesizarea asupra ncalcarii legii poate fi facuta separat sau cumulativ:
a) sefului ierarhic al persoanei care a ncalcat prevederile legale

b) conducatorului autoritatii publice, al institutiei publice sau unitatii bugetare din

care face parte persoana care a incalcat prevederile legale sau n care se
semnaleaza practica ilegala, chiar daca nu se poate identifica exact faptuitorul;
c) comisiilor de disciplina sau altor organisme similare din cadrul autoritatii
publice, institutiei publice sau unitatii prevazute la art.2 din care face parte
persoana care a incalcat legea;
d) organelor judiciare;
e) organelor nsarcinate cu constatarea si cercetarea conflictelor de interese si al
incompatibilitatilor;
f) comisiilor parlamentare;
g) mass-media;
h) organizatiilor profesionale, sindicale sau patronale;
i) organizatiilor neguvernamentale.
Legea n sine creeaza instrumentul de siguranta pentru situatiile n care un
functionar public sau angajat contractual intentioneaza sa refuze executarea unui
ordin pe care l considera ilegal. Desi aceasta prevedere este inclusa, teoretic, n
legislatie, orice angajat care refuza ndeplinirea unui ordin pe motivul ilegalitatii
acestuia era supus la o serie de persecutii care aveau ca rezultat eliminarea sau
retragerea din sistem. Prin Legea nr. 571/2004 s-a creat posibilitatea extragerii
functionarului de buna credinta de sub imperiul acestor represalii, nsotita de
posibilitatea sanctionarii sau eliminarii din sistem a persoanei care a dat ordinul
ilegal sau a ncurajat practici care afecteaza integritatea publica.
Un alt rol al legii este acela de a crea premisele apararii imaginii corpurilor
profesionale din sectorul public prin posibilitatea luarii de atitudine. Expresii de
genul "toti sunt la fel" pot fi evitate doar prin delimitarea de cazurile de
"dalmatieni" din interiorul sistemului si chiar determinarea retragerii sau
excluderii lor.
Avertizarea de integritate vine sa "ridice capacul de pe oala" si sa faca o
deschidere a sistemului fata de public, prin nfrngerea "legii tacerii".
Regulamentele disciplinare elaborate naintea intrarii n vigoare a Legii privind
protectia avertizorilor prevad ca, daca un functionar are ceva de semnalat la
nivelul ncalcarii principiilor legalitatii si/sau bunei administrari, atunci singurele
alternative sunt comisia de disciplina sau seful ierarhic sau, in cel mai grav caz,
procurorul, orice alta varianta putnd fi lesne sanctionata ca daune aduse
institutiei.
S-a dovedit ca aceste mecanisme nu sunt utile / eficiente / eficace n
conditiile specifice administratiei romnesti, ca devierile de la legalitate si buna
administrare nu au fost sanctionate fara presiunea opiniei publice. Legea privind
protectia avertizorilor corecteaza aceste neajunsuri.
Un alt efect al legii este acela ca obligatia de a actiona, n baza
prevederilor deontologice si disciplinare care cer functionarului public sa
reactioneze la abuzurile pe care le observa, nu mai poate fi eludata pe baza

temerilor de represalii. Sunt primii pasi pentru sanctionarea disciplinara a

complicitatii si tainuirii.
Legea acopera nevoia de dezvoltare a integritatii publice n administratie,
ntr-un cadru profesionist, prin cointeresarea personalului administratiei publice n
lupta contra coruptiei prin:
ncurajarea atitudinii civice si ndreptarea catre respectarea legii, precum si
ngradirea comportamentului personalizat n cadrul autoritatilor si institutiilor
publice;
-

eficientizarea luptei mpotriva coruptiei;

cresterea integritatii institutiilor si autoritatilor publice.

Din punct de vedere juridic, legea este construita pe principiile din

Constitutia Romniei privind "libertatea constiintei" (art. 29), "libertatea de
exprimare" (art. 30) si "dreptul la informatie" (art. 31), precum si pe
principiile Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale privind libertatea de
gndire, constiinta si religie (art. 10 al.2), libertatea de exprimare si de
informare (art. 11), dreptul la protectie mpotriva demiterii si a desfacerii
abuzive a contractului de munca (art. 30) si dreptul la o buna
administrare (art. 41).

IV.2.3. Stadiul implementarii legii avertizorilor de integritate

La nivelul administratiei centrale

Legea avertizorilor de integritate prevede n art. 11 ca "n termen de 30 de

zile de la intrarea n vigoare a prezentei legi, autoritatile, institutiile publice si
celelalte unitati bugetare prevazute la art. 2 si vor pune de acord regulamentele
de ordine interioara cu prevederile acesteia". Mai exact, pe data de 20 ianuarie
2005 ar fi trebuit ca toate institutiile publice sa aiba regulamentele modificate.
a. n data de 29.07.2005 Transparency International-Romania a lansat o
cerere n baza Legii liberului acces la informatii de interes public (nr. 544/2001),
prin care solicita tuturor ministerelor sa trimita o copie a regulamentelor de
organizare si functionare / ordine interioara. Solicitarea TI-Romania urmarea sa fie
indicate articolele care adapteaza aceste regulamente interne la prevederile Legii
nr. 571/2004 privind protectia personalului din autoritatile publice, institutiile
publice si din alte unitati care semnaleaza ncalcari ale legii.
b. n urma raspunsurilor primite, TI-Romania a structurat pe nivele gradul
de aplicare a legii, astfel:

neadaptarea regulamentelor de ordine interioara;

preluarea formala n preambul a titlului legii;

adaptarea regulamentelor in continut prin adoptarea procedurilor interne

pentru a raspunde cerintelor legii;


implementarea legii prin diseminarea prevederilor noului regulament
pentru toti angajatii.
c. Prin aceeasi cerere, TI-Romania a solicitat ministerelor sa comunice
informatii privind armonizarea regulamentelor de organizare si functionare /
ordine interioara cu prevederile Legii nr. 571/2004 pentru toate institutiile si
autoritatile aflate n subordinea ministerului. La aceasta solicitare au raspuns 13
din cele 15 ministere preselectate. Din analizarea raspunsurilor primite, s-a
constatat cu regret ca n Romnia legea se aplica - n cel mai fericit caz - numai
partial.

La nivelul administratiei locale

n anul 2004, TI-Romania a efectuat o monitorizare a modului de

implementare a prevederilor Legii nr. 571/2004 de catre 15 autoritati si institutii
publice din judetul Brasov. Astfel, fiecarei institutii publice i-a fost adresata cte o
cerere de informatii de interes public n baza Legii nr. 544/2001, prin care s-a
solicitat o copie de pe Regulamentul de Ordine Interna (ROI) pentru a vedea n
ce masura institutiile publice brasovene s-au conformat prevederilor legii si
ncurajeaza deconspirarea actelor de coruptie.
Concluziile analizei celor 15 documente primite - Regulamente de Ordine
Interioara - sunt foarte simple: nici unul dintre acestea nu contine prevederi n
concordanta cu Legea nr. 571/2004. O singura institutie publica - Directia pentru
Agricultura si Dezvoltare Rurala - face trimitere, n preambulul ROI, la Legea nr.
571/2004, fara nsa a detalia n continut.
Legea nr. 571/2004 vine sa ncurajeze functionarul public sau angajatul
contractual dintr-o institutie publica sa sesizeze orice ncalcare a legii,
protejndu-l de represalii - sanctionarea sau destituirea.
Regulamentele de ordine interna analizate prevad ca orice sesizare poate fi
facuta sefului ierarhic sau comisiei de disciplina, orice alta varianta putnd fi
considerata ca dauna adusa institutiei si sanctionata ca atare .
Functionarii publici ar trebui sa fie ncurajati de catre sefii lor ierarhici sa
"deconspire ncalcarea legii", prin prevederi exprese ale ROI . Sunt aspecte ale
ncalcarii legii care cu greu sau chiar nu pot fi sesizate dect din interiorul
institutiei.
Faptul ca nu exista nici o institutie care sa-si fi adaptat ROI n conformitate
cu Legea nr. 571/2004 sugereaza urmatoarele constatari:

Nepasare / necunoastere a legii pe bani publici, desi fiecare

institutie are cel putin un jurist care sa vegheze la armonizarea legislativa;

Complicitate la acte de coruptie. Aspectele care ar putea fi relevate

n cazul transparentizarii ar expune oprobriului public conducatorii institutiei .
Oricare din cele doua motive, mpreuna sau separat, nu fac dect sa
conserve coruptia generalizata, corect perceputa de cetateni.
n urma rezultatelor acestei monitorizari, coroborate cu cele ale
Transparency International realizata la nivelul administratiei centrale, putem
concluziona ca exista un instrument foarte puternic de lupta mpotriva coruptiei,

dar acesta nu este folosit din motivele prezentate mai sus: ignoranta sau
complicitate la acte de coruptie. Ambele variante au consecinte catastrofale
pentru societatea romneasca.

IV.2.4. Perceptia si experienta cetatenilor din comunitatile locale cu privire

la integritatea functionarilor publici locali
Aspectele sesizate de persoanele intervievate cu privire la integritatea
functionarilor publici sunt de urmatoarele tipuri:
politicile de resurse umane n administratie sunt inadecvate: nu sunt promovati
functionarii publici de cariera;
actioneaza n serviciul primarilor si nu al cetatenilor (de pilda, aplica amenzi
celor care sunt n conflict cu primarii);
practica diverse abuzuri sau "interventii" (de exemplu, accepta sa se taie brazii
din cimitire pentru a face loc de veci pentru "persoane importante").
Propunerile de ameliorare a problemelor de integritate a functionarilor
publici se formuleaza prin raportare la cteva tipuri de semnale de alarma:
unii functionari publici se mbogatesc nejustificat de mult n serviciul public;
functionarii publici nu se simt n slujba cetatenilor, ci a superiorilor ierarhici;
sunt lipsiti de initiativa;
politica are un rol mult prea important n administratia oraselor sau a
municipiilor, att direct, de la nivel local, ct si indirect, de la nivele superioare
(judetean sau national);
- nici una dintre administratiile locale nu a adoptat / reglementat vreo procedura
pentru declararea cadourilor primite de functionarii publici;
- nu exista nici o administratie publica n care functionarii publici sa fi fost
concediati ca urmare a unui control de incompatibilitate;
- respectarea sau publicarea declaratiilor de interese sunt mai dificil de evaluat
dat fiind ca publicarea declaratiilor de interese nu este obligatorie. Pe de alta
parte, conflictul de interese nu este definit n mod explicit de catre legislatia
romneasca, aceasta utiliznd conceptul de "incompatibilitate", care acopera
numai partial notiunea de "conflict de interese".
Propuneri:
Trebuie mbunatatite procedurile de recrutare, selectare, promovare a
personalului din administratie;
Personalul administratiei ar trebui schimbat n proportie de 70% la nivel de
functionarilor publici.
Dificultati:
Cetatenii nu pot actiona dect pna la un punct: ei sunt limitati de ncalcarea
legii chiar de catre administratie si de faptul ca cei implicati n fapte de coruptie
nu sunt trasi la raspundere si sanctionati.

 Ingerinta politicului n administratie descurajeaza promovarea pe baza de merit

si clientelizeaza administratia.
Se pot gasi cu dificultate persoane care au suficienta credibilitate pentru a
chestiona integritatea alesilor si functionarilor locali si care sunt disponibile si
dornice sa se