Indicatorii globali ai guvernanței

Introducere
Începând din anii `80, raportul dintre eficacitatea ajutorului extern și
calitatea instituțională este de interes și au fost elaborate și măsurate o serie de
indicatori de calitate privind guvernanța în din ce în ce mai multe state ale lumii.

Indicatorii guvernanței în lume sunt concepuți pentru a măsura date

privind guvernanța, furnizate de un număr mare de surse care acoperă diverse
țări. Aceștia sunt împărțiți în șase categorii – participarea și răspunderea,
stabilitate politică și absența violenței / terorismului, eficacitatea guvernului,
calitatea reglementărilor, statul de drept și controlul corupției. Acești indicatori
de guvernare au menținut viu interesul pentru guvernare și în anumite cazuri, au
întărit convingerile responsabililor din anumite țări care doresc să-și
îmbunătățească scorurile că trebuie să efectueze reforme.

După ce vom descrie metodologia utilizată de Kaufmann și colaboratorii

săi în cercetările lor, vom aborda principalele critici și limite ale indicatorilor de
guvernare - nu pot fi utilizați pentru evaluarea politicilor, comparații ale țărilor
și în timp sunt foarte problematici, validitatea evaluărilor este discutabilă și
acolo este o anumită lipsă de transparență în ceea ce privește sursele de date și
agregarea acestora. În zilele noastre, există o nevoie reală pentru o nouă
generație de indicatori de guvernanță, mai specifică, mai cuprinzătoare și mai
aplicabilă, bazată mai mult pe fapte decât pe percepții și cu o mai mare atenție la
operațiunile de colectare a datelor.

1. Indicatorii globali ai guvernanței

Worldwide Governance Indicators (WGI – Indicatori globali ai

guvernanței ) – este un proiect inițiat în 1996 prin care se urmărea utilizarea unui
număr tot mai mare de indicatori care măsurau diferite elemente ale guvernanței
într-un număr tot mai mare de țări.

Termenul de guvernanță a fost larg îmbrățișat atât de mediul academic dar

mai ales de o serie de organisme internaționale prin intermediul cărora a fost
promovat în rândul țărilor în curs de dezvoltare precum Organizația Națiunilor
Unite, Banca Mondială, Fondul Monetar Internațional. Una dintre cele mai des
folosite definiții ale guvernanței aparține Programului Națiunilor Unite pentru
1
Dezvoltare (PNUD) care a definit guvernanța drept “exercitarea autorității
politice, economice și administrative în vederea gestionării problemelor interne
ale unei națiuni. Guvernanța vizează mecanisme, procese, relații și instituții
complexe prin intermediul cărora atât cetățenii cât și grupurile își articulează
interesele, își exercită drepturile și obligațiile și mediază diferențele. Aceasta
este caracterizată de o serie de principii precum asigurarea transparenței,
participării, responsabilității, a statului de drept, eficienței, echității și a viziunii
strategice.

Sigur că această definiție nu a fost lipsită de critici, iar una dintre acestea
vizează omiterea unei dimensiuni sau, am spune noi, a unei subdimensiuni –
influențele externe. Având în vedere procesul de globalizare, rolul organismelor
internaționale și a corporațiilor multinaționale în stabilirea direcției politicilor
interne ale statelor a crescut de la an la an. Luând în calcul acest context,
Keohane și Nye nu ezită să recunoască importanța actorilor internaționali în
procesul de guvernanță pe care o definesc drept „procesele și instituțiile, atât
formale cât și informale, care ghidează și limitează activitățile colective ale unui
grup. [...] Guvernanța nu trebuie neapărat să fie realizată exclusiv de către
guvernământ sau organizații internaționale cărora le deleagă autoritatea. Firme
private, asociații ale firmelor, organizații non-guvernamentale și asociații ale
ONG-urilor se implică în guvernanță, de multe ori în asociere cu organisme
guvernamentale în vederea creării guvernanței; uneori se implică fără autoritatea
guvernamentală”.

O altă critică adusă definiției elaborată de PNUD vizează caracterul

normativ al valorilor guvernanței, faptul că acestea nu se aplică tuturor statelor
sau mai mult, sunt aplicate diferite sancțiuni pe teritorii unde guvernanța este
impregnată de „tradiție și specificitate”. Pe scurt, guvernanța este definită
unilateral. Ca alternativă la această definiție, Farazmand consideră guvernanța
„un proces participativ de guvernare a afacerilor sociale, economice și politice
ale unui stat, țară sau comunitate locală prin intermediul structurilor și a
valorilor ce reflectă societatea”. Preferând termenul de „guvernanță viabilă” în
locul termenului de „bună guvernanță” Farazmand susține că aceasta prezintă o
serie de dimensiuni printre care procesul de guvernare, structura (formată din
actori, reguli, reglementări, proceduri, cadrul decizional și surse ce sancționează
sau legitimează procesul de guvernare; această structură este influențată de o
serie de factori interni și internaționali), valorile, constituția, instituțiile,

2
managementul și performanța, politicile publice, sectoarele de activitate, forțele
internaționale, etica, răspunderea și transparența.

Definiția guvernanței care a dus la structurarea bazei de date a WGI este

„tradițiile și instituțiile pe baza cărora autoritatea este exercitată într-o anumită
țară. Acestea includ procesele prin care guvernele sunt selectate, monitorizate și
schimbate, capacitatea guvernului de a formula și implementa politici viabile și
respectarea de către cetățeni și stat a instituțiilor care guvernează interacțiunile
sociale și economice dintre aceștia”.

Pentru fiecare dintre cele trei domenii au fost construite câte două
dimensiuni, respectiv:

1.1. Participarea și răspunderea vizează percepția măsurii în care

cetățenii unui stat au posibilitatea de a participa la alegerea guvernământului,
precum și libertatea de exprimare, libertatea de asociere sau libertatea presei.

1.2. Stabilitatea politică și absența violenței/a terorismului urmărește

măsurarea percepției referitoare la posibilitatea ca un guvernământ să fie
destabilizat sau răsturnat prin mijloace violente sau neconstituționale (inclusiv
prin violență motivată politic sau acte de terorism).

2.3. Eficacitatea guvernării vizează măsurarea percepției asupra calității

serviciilor publice, asupra calității corpului funcționarilor publici și a
independenței sale în fața presiunilor politice, precum și asupra calității
formulării și implementării politicilor publice sau a credibilității guvernului
privind angajamentul său fața de aceste politici.

2.4. Calitatea reglementărilor vizează măsurarea percepției referitoare la

capacitatea guvernului de a formula și implementa politici viabile și
reglementări ce permit dar și promovează dezvoltarea sectorului privat.

3.5. Statul de drept vizează percepția referitoare la măsura în care

agenții statului au încredere și respectă normele societății, în special în ceea ce
privește calitatea executării contractelor, drepturile de proprietate, poliția și
tribunalele, precum și la probabilitatea infracțiunilor și a violenței.

3.6. Controlul corupției urmărește percepția referitoare la măsura în care

puterea publică este exercitată în vederea câștigului personal (atât mica cât și
marea corupție) precum și „captura” statului de către elite și interesele private.

3
 Indicatorii obținuți se bazează pe numeroase variabile individuale
existente (spre exemplu, în 1999, au fost identificați peste 300 de indicatori ai
guvernanței). Agregarea datelor în indicatori este descrisă în Kaufmann et al.
(2011). În primă fază sunt identificate variabilele de interes pentru care există
date în aceste surse. Acestea sunt grupate pe cele șase clustere (cele șase
dimensiuni de mai sus) și convertite pe o scală de la 0 la 1. Fiecare variabilă
poate face parte dintr-un singur cluster. Atunci când o sursă are mai multe
variabile pentru o anumită dimensiune în locul acestora se va folosi media lor.

3. Critici și limitări ale WGI

O primă critică este legată de validitatea de construct. Această obiecție,

ridicată de Thomas (2006 în manuscris, publicată în 2010), este minimizată de
către Kaufmann et al. (2007) pentru că termenul ar fi prea puțin familiar pentru
cei mai mulți economiști și politologi. În ceea ce privește economiștii observația
poate fi adevărată, dar în ceea ce privește științele politice orice curs de metode
de cercetare din domeniu acordă suficientă importanță termenului.

Thomas descrie validitatea de construct ca fiind o combinație de validitate

de conținut, validitate convergentă și validitate divergentă. Validitatea de
conținut se referă de fapt la modul în care am făcut operaționalizarea
conceptului pe care ne propunem să-l măsurăm – în cazul nostru guvernanța.
Validitatea convergentă se referă la gradul în care măsura noastră este legată de
alți indicatori care măsoară același lucru, iar validitatea divergentă la gradul în
care măsura noastră diferă de alți indicatori care măsoară lucruri diferite. Cu alte
cuvinte am măsurat bine atunci când rezultatele noastre sunt asemănătoare cu a
celor care au încercat să măsoare același lucru dar sunt diferite de cele care au
încercat să măsoare altceva. Aceste două tipuri de validitate sunt într-adevăr mai
puțin familiare pentru științele politice – ele se folosesc cel mai mult pentru a
determina validitatea testelor psihologice.

Tabel 1: Analiza componentelor principale

4
 Tabelul (sau matricea) componentelor ne arată că acest factor unic este
puternic legat de toți indicatorii, dar Statul de drept, Eficacitatea guvernării și
Controlul corupției au o contribuție mai puternică în calculul acestuia.

Tabel 2: Matricea componentelor

În analiza factorială de mai sus avem un lucru similar – primii doi

indicatori par să fie separați (chiar daca diferențele nu sunt mari) de ceilalți doi.
Langbein și Knack duc mai departe lucrurile, testând diferite modele de grupare
a celor șase indicatori. Analiza factorială confirmatorie sugerează că modelul cel
mai puternic ar fi cel în care primii doi indicatori (corespunzători dimensiunilor
1.1 și 1.2) ar fi variabile care influențează un concept (al bunei guvernări?) ale
cărui variabile endogene ar fi ceilalți patru indicatori. În acest fel modelul se
apropie de ceea ce ne propune Fukuyama.

În următorul pas putem analiza modul în care fiecare dimensiune este

descompusă în variabile. Sunt variabilele folosite cele mai potrivite pentru
fiecare dimensiune? Langbein și Knack (2010, pp. 355-356) identifică o serie
întreagă de probleme de acest tip:

• Variabile care pot fi incluse atât în 1.1 cât și în 3.5: cele referitoare la
constrângeri la adresa drepturilor omului;

• Variabile cu un conținut foarte larg, cum ar fi drepturile politice și

libertățile civile includ itemi legați nu doar de dimensiunea 1.1, dar și de alte
dimensiuni;

• Alocări eronate sau inconsistente: indicatori ai stabilității politice pot fi

regăsiți la 1.1 (Permanența Instituțională de la Global Insight și Stabilitatea
Instituțională de la Bertelsmann) sau chiar la 2.3 (Stabilitatea Guvernamentală
de la ICRG), în timp ce unii indicatori legați de taxare sunt incluși la 2.3, alții la
2.4.

5
 Valoarea rezultată a indicatorilor pentru fiecare țară constituie o altă sursă
de preocupare. Două țări diferite obțin valori pentru același indicator din surse
diferite – s-ar putea ca unele să se regăsească pentru aceleași țări iar altele nu.

Un alt set de critici la adresa WGI vizează distorsionările datorate

opțiunilor ideologice – mai precis alinierea acestora la ideile neo-liberale și ale
elitei de afaceri. Includerea în sursele WGI a evaluărilor de risc realizate de către
agenții comerciale sau sondajele făcute în rândul firmelor ar fi primele
suspectate de introducere a unor astfel de distorsiuni. Kaufmann et al. apără
metodologia spunând că un astfel de argument ar fi valabil doar dacă ar exista
diferențe fundamentale între opiniile oamenilor de afaceri și cele ale altor
membri ai societății vizavi de ceea ce constituie buna guvernanță. Ei dau
exemplul unor corelații ridicate între sondaje în rândul unor firme și un sondaj
realizat pe gospodării. Nu e clar care au fost variabilele incluse în corelație, dar
un singur exemplu nu poate fi convingător. Arndt (2008) ne dă un alt exemplu,
contrar: Gallup World Poll, un sondaj realizat pe un număr foarte mare de țări,
are o pondere zero pentru doi indicatori, aproape zero pentru alți doi și nu ne
furnizează nicio informație despre alți doi.

Scorurile WGI nu sunt discutate foarte des, poate pentru că este un

instrument suficient de sofisticat pentru ca politicienii sau jurnaliștii să nu
înțeleagă despre ce este vorba sau poate pentru că discuțiile trebuie legate de
fiecare sursă în parte. Nemulțumirile față de scorurile obținute nu sunt exprimate
public foarte des, dar există. Arndt (2008) menționează tensiuni dintre guverne
și Banca Mondială legată de scoruri reduse în WGI. În multe cazuri țările care
obțin un scor redus consideră că Banca Mondială nu cunoaște realitățile locale.
În alte cazuri scorurile obținute ridică nedumeriri. Fukuya- ma (2013) ia în
considerare cazul Chinei: scorurile obținute pe cele șase dimensiuni ale WGI
sunt reduse – de înțeles când este vorba despre democrație sau despre statul de
drept, dar să consideri că eficiența guvernării chineze este depășită de 40%
dintre țări pare o greșeală majoră; de asemenea stabilitatea politică din China nu
poate fi mai mică decât a 75% dintre statele lumii.

Dacă analizăm datele pentru România vom încerca și un alt exercițiu –

dacă cei șase indicatori reprezintă de fapt unul singur, de ce să nu calculăm o
valoare pentru acesta? Cea mai simplă modalitate ar fi să calculăm media acestor
valori. Vom constata faptul că, față de 1996, calitatea guvernanței pare să se fi
îmbunătățit – cifra crește de la 0.01 (cu foarte puțin deasupra mediei) la 0.14. Nu
trebuie însă să uităm faptul că numărul de țări incluse a crescut față de 1996 și

6
că țările nou introduse au în general o calitate mai redusă a guvernanței (ceea ce
le trage în sus pe celelalte).

Figura 1: Evoluţia calităţii guvernanţei în România

Vârful calității guvernanței a fost atins în 2010 câtă vreme minima a fost
înregistrată în 2000. Analiza fiecărui indicator în parte ne arată câteva lucruri
interesante, dar ridică și anumite semne de întrebare:

• Calitatea reglementărilor pare a fi punctul forte al guvernanței din

România – dar trebuie să ne aducem aminte că discutăm de fapt despre
reglementări care încurajează sectorul privat; de altfel reglementările din
România sunt în continuare foarte stufoase și deseori contradictorii,
schimbându-se în permanență;

• Participarea și răspunderea sunt din 2006 în scădere. Fără o analiză a

datelor provenite din toate sursele explicația este greu de găsit. Din
componentele descrise în definiție doar scăderea libertății presei ar putea fi
explicația;

• Stabilitatea politică și absența violenței a cunoscut un scor minim în

2000 (1999, an în care nu s-au calculat WGI ar fi putut fi un adevărat minimum
datorită mineriadei din acel an) și, după ce a atins maximumul în 2002, s-a
prăbușit în 2004 – un an marcat de alegeri locale, parlamentare și prezidențiale.
Un alt vârf a fost 2009 – de-a dreptul paradoxal pentru un an în care au avut loc
alegeri prezidențiale extrem de disputate, în care coaliția de la guvernare s-a
rupt, am avut o moțiune de cenzură reușită, a fost respinsă o propunere de nou
guvern și s-a reușit formarea unui nou guvern doar datorită dezertărilor din alte
partide. 2008, un an electoral (alegeri locale și parlamentare), este un an cu un
7
scor bun. 2012 (în care am avut o moțiune de cenzură reușită, alegeri locale și
parlamentare, un președinte suspendat) este în schimb un an de scădere
spectaculoasă;

• Statul de drept a scăzut din 1996 până în 2000, dar după aceea a
cunoscut o continuă creștere, apropiindu-se de media mondială;

• Controlul corupției a cunoscut o scădere masivă din 1996 până în 1998.

O posibilă explicație ar fi introducerea unor noi surse de date – de exemplu, în
1998 a fost introdusă Country Policy and Institutional Assessments a Băncii
Mondiale. Altfel, o astfel de creștere bruscă este greu de explicat. După aceea
discutăm despre o creștere până în 2006 urmată de o ușoară scădere și mici
oscilații anuale. Acest in- dicator a ajuns în 2013 să fie indicatorul la care
România stă cel mai prost în ciuda eforturilor depuse în ultimii 10 ani.

4. Concluzii

Indicatorii Globali ai Guvernanței reușesc să furnizeze date comparabile

despre guvernanță pentru un număr foarte mare de țări și pentru o perioadă
destul de lungă de timp. Au reușit să mențină interesul pentru tema guvernanței
și, în unele cazuri, să se constituie în stimulent pentru anumite țări în a
întreprinde reforme pentru îmbunătățirea calității guvernanței.

WGI sunt însă indicatori care au serioase probleme:

• Nu pot să fie utilizați pentru a evalua succesul (sau insuccesul) unor

politici;

• Nu pot fi folosiți decât cu maximă prudență pentru a compara țări sau

grupuri de țări sau pentru a vedea evoluția în timp a guvernanței dintr-o anumită
țară;

• Validitatea de conținut a indicatorilor este extrem de discutabilă – cele

șase dimensiuni distincte par să fie o singură dimensiune care măsoară
conformitatea față de un anumit tip de guvernanță – cel legat de ideile neo-
liberale, pro-liberalizare și pro-piață;

• Percepțiile (fie ale cetățenilor fie a unor experți) nu trebuie confundate

cu lucrurile în sine;

8
 • Lipsa de transparență vizavi de datele provenite de la surse, de
metodologia după care au fost obținute și asupra modului în care acestea se
regăsesc în indicatori.

La ora actuală se simte nevoia unei noi generații de indicatori ai

guvernanței. Așteptările de la acești noi indicatori sunt variate. Cerințele
minimale se referă la indicatori pentru sectoare bine definite ale guvernanței și
care să ghideze țările pentru îmbunătățirea scorurilor. Astfel de indicatori trebuie
măsurați în mod transparent și într-un număr cât mai mare de țări, de preferință
pe baza faptelor, nu a percepțiilor, fie ele ale cetățenilor sau ale experților.

Nu este clar ce ar fi mai bine să măsurăm: inputuri, procese, outputuri sau

rezultate? Studiul proceselor ar putea să fie cel mai interesant și să ofere cele
mai bune indicații pentru îmbunătățirea guvernanței, dar este și cel mai greu de
întreprins.

Din punct de vedere al validității de construct nu este cazul să ne așteptăm

la o teorie general acceptată a guvernanței pe baza căreia să ne putem face
operaționalizarea. În schimb putem încerca să respectăm o rigoare metodologică
atunci când încercăm să conectăm teoria cu empiricul.

Opinie personală

Din punctul meu de vedere acești indicatori de guvernanță ar trebui

optimizați în așa fel încât să fie analizată mai mult economia unei țări și nivelul
calității vieții populației majoritare. Calitatea guvernanței se reflectă cel mai
adesea în factorii economici măsurabili ai unei țări, cum ar fi: inflația, balanța
comercială, deficitul bugetar, datoria externă și în investițiile în infrastructură
efectuate din bugetul de stat. Pe de altă parte este foarte importantă în calitatea
guvernanței unei țări și eficiența sistemului educațional. Cu toate că investițiile
în educație dau roade într-o societate după un timp destul de îndelungat (10-15
ani), prezența optimă sau deficitul acestora cântărește greu în nivelul de trai și
capacitatea de adaptare populației la schimbările care apar în societate.

Alți factori deosebit de importanți din punctul meu de vedere care trebuie
măsurați pentru determinarea calității guvernanței sunt nivelul birocrației,
eficacitatea instituțiilor de stat în gestionarea cererilor cetățenilor și
previzibilitatea legislativă. Un nivel optim al birocrației și o previzibilitate
fiscală sunt determinante pentru dezvoltarea mediului de afaceri și implicit
pentru menținerea unei rate cât mai scăzute a șomajului.

9
 De asemenea libertatea presei este un factor important pentru o bună
guvernanță. Atunci când presa dintr-o tară este neaservită politic și informațiile
despre realitatea curentă care ajung către populație sunt cât mai puțin
trunchiate rezultatul va fi o populație mai bine informată care are o capacitate
de reacție proporțională cu schimbările intervenite la nivel socio-economic.

Nu în ultimul rând pentru o bună guvernanță statul trebuie să își

administreze eficient resursele naturale ale solului și subsolului și să le
exploateze în scopul aducerii de fonduri la buget și acoperirii nevoilor
populației.

Așadar acest sistem de mărurare a indicatorilor guvernanței numit

„Worldwide Governance Indicators” este departe de a fi suficient de relevant.

Bibliografie:

1. Acemoglu, D., Johnson, S. și Robinson, J.A., „The Colonial Origins of

Comparative Development: An Empirical Investigation”, 2001, American
Economic Review, vol. 91, nr. 5, pp. 1369-1401.

2. Arndt, C., „The Politics of Governance Ratings”, 2008, International

Public Management Journal, vol. 11, nr. 3, pp. 275-297.

3. Arndt, C., Jones, S. și Tarp, F., „Aid and Growth, Have We Come Full
Circle?”, 2009, United Nations University WIDER Discussion Paper, 5.

4. Burnside, C. și Dollar, D., „Aid, Policies, and Growth”, 2000, The

American Economic Review, vol. 90, nr. 4, pp. 847-868.

5. Farazmand, A. (ed.), Sound Governance: Policy and Administrative

Innovations, Westport: Praeger Publishers, 2004.

6. Fukuyama, F., „What Is Governance?”, 2013, Governance, vol. 26, nr.

3, pp. 347-368. 10. Girishankar, N., „Evaluating Public Sector Reform.
Guidelines for Assessing Country-

7. Level impact of Structural Reform and Capacity Building in the Public

Sector”, 2001, World Bank Operations Evaluation Department.

8. Green, C.D., „Operationalism Again: What Did Bridgman Say? What

Did Bridgman Need?”, 2001, Theory and Psychology, vol. 11, nr. 1, pp. 45-51.

10
 9. Hansen, H. şi Tarp, F., „Policy Arena Aid Effectiveness Disputed”,
2000, Journal of International Development, nr. 12, pp. 375-398.

10. Kaufmann, D., Kraay, A. şi Mastruzzi, M., „The Worldwide

Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues”, 2010, World Bank
Policy Research Working Paper, 5430.

11. Kaufmann, D., Kraay, A. şi Mastruzzi, M., „The Worldwide

Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues”, 2011, Hague
Journal on the Rule of Law, vol. 3, nr. 2, pp. 220-246.

12. UNDP (United Nations Development Program), “Reconceptualizing

Governance”, 1997, Discussion Paper 2, New York: UNDP.

11