1

Capitolul VI

Rolul şi funcţiile statului

§1. Conceptul de interese generale

- Din momentul constituirii sale, consemnată într-un act politico-
juridic adoptat de un organism reprezentativ la nivel naţional
(Congres, Parlament, Dietă, Adunare Naţională etc.), statul capătă
automat personalitate juridică. Actul politico-juridic prin care se
consemnează apariţia unui nou stat, poate fi declaraţie (de exemplu,
Declaraţia de independenţă a S.U.A.), constituţie, tratat, pact sau
chiar numai o lege (Legea nr. 363/1947 pentru constituirea statului
român în Republica Populară Română) ori acord (Acordul austro-
ungar din 17 februarie 1867, în urma căruia s-a format Imperiul
Austro-Ungar).
- În general, momentului constituirii unui stat îi urmează recunoaşterea
acestuia pe plan internaţional, de către alte state, aderarea sa la
organizaţii internaţionale. Recunoaşterea internaţională a unui stat nu
are însă efecte juridice în ceea ce priveşte calitatea de subiect de
drept constituţional a acestuia, deoarece personalitatea sa juridică
este conferită printr-un act politic sau juridic intern care este, de fapt,
o manifestare de voinţă suverană a poporului.
- Rolul statului constă, în principiu, în asigurarea şi apărarea, prin
mijloace prevăzute în constituţie şi în celelalte legi, a interesului
general, a interesului public sau a Binelui comun.
- Trebuie făcută, însă, precizarea că noţiunea de „interese sociale
generale”, sinonimă cu cea de „bine comun”, „interese naţionale
fundamentale” etc., poate avea un înţeles diferit de la un stat la altul
şi în cadrul aceluiaşi stat, de la o etapă la alta a dezvoltării acestuia.
Conţinutul noţiunii de „interese sociale generale” depinde de
condiţiile social-istorice ale unui stat, de raporturile între forţele poli-
tice angrenate în procesul de conducere socială, de caracterul
 2
regimului politic, de raporturile între guvernanţi şi guvernaţi, de
poziţia internaţională a statului respectiv ş.a.
- În principiu, interesul general reprezintă suma sau sinteza calitativă
a intereselor politice, economice, religioase, etnice sau naţionale
privite în integritatea lor.

§2. Criterii de delimitare a funcţiilor statului

- Pentru a-şi îndeplini misiunea de a asigura interesul general, statul

trebuie să asigure înfăptuirea specializată a unor activităţi concrete, a
căror natură şi întindere variază de la o epocă la alta şi de la un
sistem politic la altul. Interesul stabilirii funcţiilor statului este de a
asigura ca acelaşi gen de activitate să se desfăşoare în mod repetat de
organisme specializate, potrivit unor norme şi metode clare şi bine
stabilite. Aceste activităţi se regrupează şi se derulează în cadrul dife-
ritelor funcţii ale statului, a căror analiză nu poate fi făcută decât
pornindu-se de la două criterii specifice: criteriul material şi criteriul
formal.
- A utiliza criteriul material în definirea funcţiilor statului înseamnă a
lua în consideraţie conţinutul unui act sau al unei activităţi
desfăşurate de stat prin organele sale, şi în raport cu aceasta, a-i da o
anumită calificare. Cu alte cuvinte, a analiza acea activitate ca o
activitate economică, comercială, financiară, politică, religioasă,
juridică ş.a.m.d.
- În privinţa actelor sau activităţilor juridice, criteriul material nu are o
mare relevanţă pentru definirea unei funcţii a statului. Aceasta
deoarece, din punct de vedere al naturii lor juridice, ambele au un
caracter juridic. Criteriul material a fost folosit pentru a deosebi, de
pildă, o activitate juridică de o activitate economică şi culturală. Din
momentul în care s-a stabilit cu precizie, potrivit criteriului men-
ţionat, că o anumită activitate are caracter juridic, trebuie să se
recurgă la criteriul formal, deoarece acesta indică ce ramură a
sistemului de drept va reglementa activitatea respectivă: dreptul
 3
constituţional; dreptul administrativ; dreptul penal; dreptul
civil; dreptul financiar etc.
- Utilizarea criteriului formal înseamnă a lua în consideraţie
organismul care a adoptat un anumit act, cu alte cuvinte, titularul
funcţiei pe care o analizăm şi procedura prin care s-a adoptat actul
respectiv.
- În general, prin funcţie a statului se înţelege un complex de atribuţii
având o natură comună, stabilite prin lege şi realizate de un organ de
stat specializat, potrivit unei anumite competenţe.

§3. Clasificarea funcţiilor statului

- Distincţia clasică a celor trei funcţii ale statului rezultă din teoria
separaţiei celor trei puteri. Potrivit acestei teorii, statul exercită
următoarele trei funcţii: funcţia legislativă; funcţia executivă; funcţia
jurisdicţională (judecătorească).
- Funcţia legislativă constă în adoptarea de către Parlament a
regulilor de conduită obligatorii (având caracter general şi
impersonal), ce se adresează, prin urmare, tuturor persoanelor fizice
şi juridice, existând şi, respectiv, desfăşurând activităţi pe teritoriul
unui stat.
- În principiu, funcţia legislativă este exercitată în exclusivitate de
către parlament. În practică însă, este admis ca şi guvernul să
exercite, în anumite condiţii, o activitate legislativă. Aşa cum s-a
subliniat în doctrină, guvernul deţine prerogativele cvasi-legislative,
materializate în ceea ce se denumeşte îndeosebi „puterea de
reglementare” a guvernului. Aceasta constă fie într-o putere proprie a
guvernului de a reglementa primar relaţiile sociale care nu sunt
rezervate domeniului legii
- Funcţia executivă (sau guvernamentală) constă în asigurarea sau
organizarea legilor şi, de asemenea, în adoptarea actelor necesare
 4
pentru activitatea de guver- nare şi administrare, pe plan central
şi local.
- Funcţia jurisdicţională (judecătorească) constă în soluţionarea de
către instanţele de judecată a diferendelor sau litigiilor între diferiţi
subiecţi de drept: între persoane fizice; între persoane fizice şi
persoane juridice, precum şi în restabilirea ordinii de drept încălcate.
- Potrivit principiului separaţiei puterilor, fiecare funcţie este
îndeplinită de un alt organism: funcţia legislativă de către parlament;
funcţia executivă – de către guvern şi şeful statului, iar funcţia
judecătorească – de către instanţă, organismele având o competenţă
exclusivă în domeniul lor de activitate.
- Deşi cele trei instituţii constituţionale îşi desfăşoară activitatea
separat, prin constituţie se stabilesc mecanismele lor de interferenţă.
Prerogativele atribuite fiecăreia dintre puteri pentru a „conlucra”
creează un echilibru între puteri în sensul că niciuna nu poate acapara
întreaga putere asumându-şi atribuţiile celorlalte şi nu poate să le
impună adoptarea anumitor măsuri.
- Distincţia clasică între cele trei funcţii nu mai reflectă în prezent
prerogativele statului mult sporite. Iată de ce, în doctrina şi practica
constituţională şi administrativă se consideră în mod întemeiat că
funcţia executivă a devenit mult mai largă. Extinderea activităţilor
guvernamentale în epoca contemporană determină, după unii autori,
necesitatea nuanţării acestei funcţii.
- În statul modern, guvernul are rol preponderent în conducerea
generală. Organismele executive sau guvernamentale deţin, uneori, o
putere proprie autonomă, a cărei sursă directă este însăşi constituţia.
- Transformările petrecute la nivelul funcţiei executive, îndeosebi în
ceea ce priveşte amplificarea prerogativelor şefului statului şi ale
primului-ministru, au avut ca rezultat tendinţa tot mai vădită de a
distinge activităţile în exclusivitate politice de cele executiv-
administrative, birocratice.
- Potrivit unei opinii larg răspândite în doctrina constituţională
franceză, funcţia politică constă în stabilirea scopurilor activităţii
generale de conducere, iar funcţia administrativă constă în realizarea
acestor obiective şi de a face să funcţioneze serviciile publice. În
 5
practică este frecventă trecerea de la o activitate la alta. Această
distincţie între activitatea executivă generală de conducere şi
activitatea strict executivă (administrativă) este menţionată de unii
autori francezi, care deosebesc 4 funcţii ale statului:
a) legislativă;
b) executivă (sau guvernamentală) – activitatea generală de
conducere;
c) administrativă;
d) judecătorească.
- În doctrina constituţională contemporană au fost făcute şi alte
clasificări ale funcţiilor statului, avându-se în vedere îndeosebi
criteriul material. Potrivit acestui punct de vedere, statul are trei
funcţii:
a) funcţia de exercitare a suveranităţii. Această funcţie are două
laturi: exercitarea suveranităţii pe plan intern (de exemplu,
stabilirea ordinii juridice şi apărarea ei prin folosirea forţei
publice); exercitarea suveranităţii pe plan extern (de exemplu:
stabilirea liniilor generale ale politicii externe; colaborarea
internaţională cu alte state; participarea la organisme
internaţionale, apărarea teritoriului naţional);
b) funcţia de orientare a dezvoltării societăţii.
c) funcţia de promovare a progresului.
- O altă analiză tipologică a funcţiilor statului în doctrina
constituţională contemporană distinge trei categorii de funcţii:
a) funcţii politice: menţinerea ordinii sociale interne şi apărarea
teritoriului naţional, alte intervenţii ale statului în viaţa socială fiind
excluse (teoria Statului jandarm; implicarea directă şi substanţială a
statului în cele mai diverse domenii sociale1; asigurarea progresului
economico-social, planificarea şi conducerea proceselor economice);

1 A se vedea J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, LGDJ, Paris 1979, p. 96-97.
 6
b) funcţii juridice: funcţia legislativă; funcţia executivă; funcţia
jurisdicţională (judecătorească);
c) funcţii sociologice; constrângerea socială; activitatea de
convingere a cetăţenilor în legătură cu compatibilitatea între interesele
generale şi cele personale (socializarea indivizilor şi grupurilor sociale)
ş.a.2

§4. Atribuţii esenţiale ale statului

- Înţelegem prin atribuţii esenţiale ale statului setul de prerogative care

revin în exclusivitate oricărui stat şi a căror neîndeplinire echivalează
cu lipsa statalităţii.
a) particularii au interese contradictorii unii faţă de ceilalţi şi chiar
faţă de stat;
b) numai statul are resursele necesare îndeplinirii atribuţiilor sale
esenţiale.
- Se consideră că sunt atribuţii esenţiale ale statului: monopolul
apărării şi al constrângerii sociale (armata şi poliţia), menţinerea
cadrului juridic, conducerea relaţiilor internaţionale, emiterea
monedei naţionale.

§5. Atribuţii accesorii ale statului

- Sunt atribuţii pe care statul le poate încredinţa unor organisme care nu
au calitate de autorităţi publice şi chiar unor persoane particulare.
Atribuţiile accesorii nu au o legătură nemijlocită cu suveranitatea
statului. Practic, este vorba de activităţi care pot fi îndeplinite de
particulari deşi, prin aceasta, se urmăreşte un scop general (de
exemplu: organizarea învăţământului particular, înfiinţarea unor
aşezăminte de ajutor social, sănătate, cultură etc.).