UNIVERSITATEA “PETRE ANDREI” DIN IAŞI

FACULTATEA DE DREPT

Master Dreptul administrației publice

DESCENTRALIZAREA ȘI EFECTELE EI POLITICE

ÎN COLECTIVITĂȚILE LOCALE

Disciplina: Sistemul administrației publice în România

Responsabil disciplină: Prof.univ.dr. Mihai BACIU

Autor referat, masterand:

Constantin-Laurențiu ȚARCĂ

Anul I, semestrul 1

1
 La nivelul fiecărui stat democratic, inclusiv al statului român, există două tipuri de organe
administrative, din punct de vedere al întinderii în teritoriu și în ceea ce privesc atribuțiile pe care
le exercită: organele administrației publice centrale, care sunt competente la nivelul întregii
țări și organele administrației publice locale, a căror competență este limitată la limitele
unităților administrativ-teritoriale în care au fost alese și funcționează.

Cele două tipuri de administrații nu sunt rupte una de cealaltă, între ele existând legături
strânse, pe care le impune caracterul de stat național, unitar și indivizibil al statului român. În
egală măsură, între ele există și delimitări necesare și legitime, determinate de faptul că la baza
organizării și funcționării administrației publice locale se află principiul constituțional al
autonomiei locale.1

Reglementări privind administrația publică locală și principiile care o guvernează au fost

consacrate dintotdeauna în Constituțiile române. Mai mult chiar, primele reglementări privind
descentralizarea administrativă și autonomia locală le regăsim în Regulamentele organice, apoi
în Legea comunală nr. 394 din 1/13 aprilie 1864 și Legea pentru consiliile județene nr. 396 din
2/14 aprilie 1864.2

Chiar dacă au cunoscut diverse schimbări de-a lungul timpului, autoritățile administrației
publice locale sunt tradiționale și ele s-au constituit prin reformele lui Cuza.3

Constituția din 1866 conține trei prevederi care fac referire la administrația publică
locală. În Titlul III intitulat „despre puterile statului”, capitolul al IV-lea poartă denumirea
„despre instituțiunile județene și comunale”.

După norma de trimitere de la art. 106, conform căreia „instituțiunile județene și

comunale sunt regulate de legi”, art. 107 precizează ce principii vor sta la baza acestor legi,
respectiv „descentralizarea administrațiunei cât mai completă și independența comunală”. Prin
art. 132 sunt prevăzute legile care urmează să se adopte în cel mai scurt timp, între care, pe
primul plan, este așezată legea descentralizării administrative.
1
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, ed. a III-a, revăzută și adăugită de autor,
Ed. Lumina Lex, București, 2002, p.748;
2
V. Prisăcaru, op.cit., p. 752;
3
Liviu Coman Kund, Reflecții privind controlul administrativ al actelor autorităților administrației publice locale,
în Caietul Științific nr. 11/2009, p. 422.

2
 Dispoziții similare regăsim și în art. 108 al Constituției din 1923, cu precizarea că textul
vine cu un plus de reglementare privind alegerea membrilor consiliilor județene și comunale prin
vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, la care se pot adăuga și membri de drept, dar și
membri cooptați, între aceștia din urmă putându-se regăsi și femei majore. În Constituția din
1938, care instaura un regim de dictatură regală, regăsim un singur articol succint, prin care se
renunță la faptul de a se proclama principiul descentralizării și se trimite la o lege prin care să
„se statornicească instituțiunile administrative”. Cele trei Constituții socialiste din 1948, 1952 și
1965 reglementau într-un mod specific regimului totalitar această materie, care exclude
principiile descentralizării și ale autonomiei, și nu prezintă relevanță pentru problematica
abordată, motiv pentru care nu vom proceda la prezentarea lor.

În Tezele Proiectului de Constituție, reglementări privind administrația publică locală,

alături de cele privitoare la organizarea administrativ-teritorială a României, erau cuprinse chiar
în Titlul I, care era consacrat principiilor fundamentale, paragraful 17. Ultimul alineat al
acestuia prevedea că „organizarea și activitatea unităților administrativ-teritoriale au la bază
descentralizarea administrativă și autonomia locală”.4

Ulterior, prevederile privind organizarea administrativ-teritorială au rămas în Titlul I,

(actualul art. 3), însă cele referitoare la administrația publică locală au fost transferate, într-o
formă mai dezvoltată și modificată, în Titlul III al Tezelor, capitolul al III-lea, a cărui denumire
era autoritatea administrativă și care, în secțiunea a 2-a, reglementa instituțiile locale.

Era o reglementare mult diferită de ceea ce s-a regăsit ulterior în proiect, care cuprindea
dispoziții referitoare și la principalele atribuții ale consiliilor locale, la fonduri, la exercitarea
dreptului de asociere al consiliilor locale, inclusiv cu autorități locale din alte state.5

În versiunea Proiectului de Constituție, titlul acestei secțiuni a fost:„administrație

publică locală și județeană”. În acest fel, s-a dorit să se facă o departajare între două tipuri de
administrație: cea constituită la nivelul autorităților administrative de bază și cea constituită la
nivelul unităților administrativ-teritoriale de nivel intermediar.6

4
***, Geneza Constituției României 1991. Lucrările Adunării Constituante, Ed. Regia Autonomă Monitorul Oficial,
p. 62;
5
*** Geneza Constituției României 1991. Lucrările Adunării Constituante, op.cit., p. 451.
6
Antonie Iorgovan, Odiseea ekaborării Constituției, Ed, Uniunii Vatra Românească, Tg. Mureș, 1998, p.521.

3
 Din economia textelor constituționale, rezultă că legiuitorul constituant a circumscris
înțelesul cuvântului „locale” în primul rând unităților administrativ-teritoriale de bază, comune și
orașe. Prin extrapolare, înțelesul cuvântului „locale” a fost atribuit și subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor, prin art. 121 alin. (3) care prevede că „autoritățile
prevăzute la alin. (1) se pot constitui și în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale
municipiilor.”. De aici, concluzia că „locale” sunt acele autorități ale administrației publice,
alese în urma organizării scrutinului electoral potrivit legii, care au competență teritorială
limitată la nivelul unităților administrativ-teritoriale, respectiv, comuna, orașul și județul.7

În varianta inițială a Constituției, actualul art. 120 avea nr. 119 și era identic ca și
conținut cu textul din proiectul Constituției, conform căruia „autonomia locală în unitățile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al
descentralizării serviciilor publice.”. În urma revizuirii Constituției prin Legea nr. 429/2003,
textul a fost modificat, adăugându-se principiilor deja consacrate deconcentrarea serviciilor
publice și un nou alineat privind dreptul minorităților de a-și folosi limba natală în raporturile cu
administrația publică locală și cu serviciile publice deconcentrate.

Descentralizarea este sistemul care are la bază recunoașterea interesului local, distinct
de cel național, localitățile dispunând de structuri organizatorice, funcționale și un aparat propriu,
afectat interesului local.8 Precizăm că principiul descentralizării administrative a fost proclamat
încă din primii ani ai Revoluției Franceze din 1789, moment la care în Europa s-a pus problema
trecerii de la centralizarea conducerii statelor la descentralizarea acestei conduceri, a
descentralizării administrative în ansamblul ei.9 Descentralizarea este mai amplă și mai profundă,
ea exprimând o filozofie democratică și liberală.10 În România, ea a fost consacrată pentru prima
dată prin Constituția din 1866, prin art. 106-107 care, pe de o parte, trimiteau le „legi” prin care
să se reglementeze instituțiile județene sau comunale, legi care vor avea la bază
„descentralizarea administrațiunei cât mai completă și independența comunală”.

7
Mihai Tătuț, Anca Paune, Înțelesul termenului „locale” utilizat în Legea administrației publice locale nr.
215/2001, în Dreptul nr. 1/2007, p.147;
8
Eugen Popa, Autonomia locală în România, Ed. All Beck, București, 1999, p.121;
9
V. Prisăcaru, op.cit., p. 751
10
Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H. Beck, București, 2006, p.381.

4
 Descentralizarea este un instrument pentru a realiza democratizarea administrației publice
și a oferi servicii publice mai eficiente.11

Conform ar.t 5 lit. x) din Codul administrativ, descentralizarea reprezintă „transferul de

competențe administrative și financiare de la nivelul administrației publice centrale la nivelul
administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, împreună cu resursele financiare
necesare exercitării acestora.”. Este interesant de semnalat faptul că, în punctul său de vedere,
referitor la revizuirea Constituției României, Comisia de la Veneția a tratat deosebirea dintre
deconcentrare și descentralizare, afirmând că prima depinde de existența unor unități teritoriale
în care statul este prezent prin serviciile sale, în timp ce, cea de-a doua se referă la existența unor
unități teritoriale ale căror organisme sunt alese și exercită anumite puteri în nume propriu.

Ca fenomen social, descentralizarea reprezintă transferul de autoritate și de

responsabilități pentru funcțiile publice dinspre nivelele centrale (Guvern) spre cele locale
(administrațiile locale).

Principiile în baza cărora se desfășoară procesul de descentralizare se regăsesc în art. 76

din Codul administrativ.

În epoca modernă și contemporană, principiul subsidiarității poate fi regăsit atât ca

principiu de drept intern, reglementând raporturile dintre stat și colectivitățile politico-teritoriale,
cât și ca principii de drept internațional. În raporturile dintre stat și colectivitățile teritoriale
autonome, principiul subisdiarității este înscris în art. 4 din Carta Europeană a Autonomiei
Locale. În plan intern, principiul subsidiarității își găsește aplicare nu numai în raporturile cu
autonomia locală, ci și cu deconcentrarea administrativă, care este și ea o reflectare a principiului
subsidiarității, potrivit căreia, competența decizională trebuie să revină administrației teritoriale
de stat, care este mai apropiată de cetățean, și nu administrației centrale a statului. În raporturile
dintre statele membre și Uniunea Europeană, principiul subsidiarității este consacrat în dreptul
comunitar european.

11
A. Dragodan, Legalitatea și oportunitatea actelor autorităților administrației publice locale descentralizate, Caiet
Științific nr. 11/2009, p.434.

5
 Termenul de subsidiaritate a fost introdus inițial prin Tratatul de la Maastricht12 ca mod
de reglare a exercițiului puterii de reglementare stat – uniune, având în vedere că în majoritatea
componentelor de care se bucură aceasta din urmă, sunt competențe concurente cu cele exercitate
în continuare de state.

Ea reprezintă astfel „un principiu reglator al exercițiului puterii de reglementare și nu

unul de atribuire de competențe.”. În opinia noastră, confirmată și de prevederile legii-cadru a
descentralizării, ea își păstrează și aceste valențe și în dreptul intern, nu doar în cel al Uniunii
Europene.

În ceea ce privește principiul asigurării resurselor corespunzătoare atribuțiilor transferate,

Codul administrativ prevede în art. 79 faptul că „transferul de competență, precum și
exercitarea acestora, se fac concomitent cu asigurarea resurselor materiale. Finanțarea
competențelor delegate este asigurată în totalitate de către administrația publică centrală”.

Principiul responsabilității autorităților administrației publice locale în raport cu

competența ce le revine, impune obligativitatea realizării standardelor de calitate în furnizarea
serviciilor publice și de utilitate publică.

Principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii și

reguli obiective presupune ca activitatea autorităților administrației publice locale să nu fie
constrânsă ori autonomia financiară să fie în vreun fel limitată. Totodată, principiul echității
implică asigurarea accesului tuturor cetățenilor la serviciile publice și de utilitate publică.

Nu există descentralizare decât în condițiile în care competențele trecute în sarcina

autorităților locale, primării, consilii locale sau consilii județene, sunt însoțite de alocările
bugetare corespunzătoare. Descentralizarea financiară apare, astfel, ca o componentă majoră a
procesului de descentralizare.

Descentralizarea se identifică prin următoarele elemente definitorii: autoritățile din

teritoriu sunt persoane publice autonome, alese de clectivitățile teritoriale, autoritățile din
teritoriu dispun de o putere de decizie proprie, ele având un dublu statut, atât în luarea hotărârilor

12
Prin art. B, devenit în redactarea Tratatului Uniunii Europene art. 5 în care se afirmă că „În domeniile care nu sunt
de competența sa exclusivă, Comunitatea nu intervine, în conformitate cu principiul subsidiarității, decât în cazul și
în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate într-un mod satisfăcător de statele membre, însă
pot fi realizate mai bine la nivel comunitar datorită dimensiunilor sau efectelor acțiunii preconizate.”

6
ce privesc gestionarea și administrarea treburilor, cât și în transpunerea lor în practică;
colectivitățile locale dispun de autorități administrative proprii pentru satisfacerea intereselor
publice, precum și de mijloace materiale, financiare și umane necesare13; între autoritățile
centrale și cele locale din teritoriu nu există raport de subordonare ierarhică. Aceasta nu
înseamnă că autorităților centrale le este indiferent în ce mod acționează autoritățile din teritoriu.
Ele sunt preocupate de activitatea desfășurată, de serviciile descentralizate, dispunând și de
mijloace prin care iau cunoștință despre conținutul acestei activități. Descentralizarea reprezintă,
aparent, o alternativă la centralizarea excesivă și constă în posibilitatea recunoscută de puterea
centrală colectivităților locale să adopte în anumite domenii acte și să desfășoare activități, fără
să ceară în prealabil, aprobarea centrului sau să-l consulte. Consecința descentralizării este că
anumite servicii publice de interes județean sunt transferate din competența centrului în cea a
unor autorități ale adiministrației publice locale, care beneficiază de independență față de puterea
centrală, sunt autonome și nu i se subordonează.14 Descentralizarea nu reprezintă însă opusul
centralizării, ci micșorarea ei, diminuarea concentrării puterilor.15

Problema modului în care se realizează descentralizarea prezintă particularități de la un

stat la altul. Fiecare națiune este interesată să realizeze gradul și modalitățile de descentralizare
care să corespundă întinderii teritoriului, mărimii populației, condițiilor economice și politice
existente, tradițiilor.

Prin exprimarea unei formule celebre, care arată că „se poate guverna de departe, dar se
poate administra numai de aproape”16, s-a dorit să se evidențieze faptul că într-un stat nu pot
exista numai organe centrale ale administrației publice, fără existența și organizarea celor locale.

Formele descentralizării.

Doctrina recunoaște existența a două forme de descentralizare: descentralizarea

teritorială și descentralizarea tehnică. Prima formă are la bază „existența unei comunități de

13
Ioan Stantai, Drept administrativ și știința administrației, vol. I, Ed. Universității „Lucian Blaga”, Sibiu, 2002,
pp.215-216;
14
C. Ionescu, Tratat de drept constituțional contemporan, Ed. All Beck, București, 2003, p.97;
15
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed. a IV-a, Ed. C.H. Beck, București, 2017, p. 319;
16
Este formula introductivă a unui Decret francez din 1852 (Decret sur déscentralisation), preluat apoi în doctrina
franceză

7
interese ce urmează a fi realizate de organe alese de cetățeni dintr-o subdiviziune teritorială,
învestite cu competență materială generală”.

Descentralizarea teritorială presupune astfel recunoașterea unei anumite autonomii

colectivităților locale, circumscripțiilor administrative sau teritoriale care, în condițiile legii, se
administrează ele însele. În acest fel, se previne „apoplexia centrului” și stimulează „circulația
sanguină” a întregului sistem administrativ.17 În concluzie, descentralizarea administrativ-
teritorială înseamnă construcția pe plan local a unei administrații diferită de cea de stat, pe când
prin descentralizarea tehnică se realizează o deplasare în teritoriu a unor organe componente ale
administrației publice. Existența principiului descentralizării impune mai multe condiții și
anume: subdiviziunea teritorială să dispună de personalitate juridică; autoritățile autonome locale
să dispună de o reală independență în raport cu autoritățile centrale, cu excluderea oricărei forme
de ierarhie, dar cu admiterea unui drept de supraveghere a modului în care se realizează
activitatea serviciilor descentralizate.

Această independență trebuie să vizeze atât elaborarea deciziilor, cât și transpunerea lor
în practică; existența unor mijloace necesare administrării și gestionării efective a treburilor
publice. Trebuie precizat că descentralizarea administrativă nu trebuie confundată cu
descentralizarea politică, aceasta din urmă implicând federalismul.18 În doctrină sunt recunoscute
și anumite limite ale descentralizării. Astfel, „prin descentralizare se renunță la unitatea
caracteristică centralizării, rezervându-se colectivităților locale, în primul rând sarcina de a-și
rezolva problemele și de a-și satisface interesele lor specifice.”.19 Descentralizarea nu este un
concept nou, ea constituind o componentă semnificativă a politicilor în țările dezvoltate de multe
decenii.20 Am mai menționat faptul că descentralizarea nu poate fi concepută într-o formă
absolută. Ea nu poate fi înțeleasă ca pe o independență totală a organelor autonome față de
organele statale. Unui asemenea mod de înțelegere se opune caracterul unitar al statului în
granițele căruia funcționează. Statul, ca reprezentant al ansamblului, trebuie să se afle în
permanență în raport cu reprezentanții elementelor ansamblului.

17
I. Deleanu, op.cit., p.382;
18
D. A. Tofan, op.cit., p.320;
19
D. A. Tofan, op.cit., p.319;
20
Ștefan Deaconu, Bună guvernare și descentralizare, în Revista de Drept Public nr.3/2003, p.24.

8
 Fără a reprezenta un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativă și-a
dovedit viabilitatea în toate statele cu democrație dezvoltată și cu economie de piață, motiv
pentru care apreciem că ea trebuie dezvoltată și în sistemul administrativ românesc. Accelerarea
procesului de descentralizare este considerată unul din pilonii strategiei de reformă a
administrației publice, consacrată ca atare în programele politice ale tuturor guvernelor care au
existat până în prezent, inclusiv al programului politic al guvernării actuale. Descentralizarea nu
constituie un scop în sine, ci un mijloc prin intermediul căruia se facilitează apropierea nivelului
la care se ia decizia de cel care urmează a suporta consecințele ei.

În stadiul actual al evoluției românești, ceea ce se impune cu necesitate este nu copierea

unui model sau conceperea unuia nou, ci eliminarea din structurile și sistemul de relații existente
a acelor elemente și pârghii care afectează buna funcționare a serviciilor publice, relația cetățean-
administrație publică și care se opune transferului de competență de la stat către colectivitățile
locale.

Prin Codul administrativ, descentralizarea reprezintă primul principiu reglementat de

Titlul II al Părții a III-a, sub aspectul „regulilor procesului de descentralizare, al etapelor
transferului de competență, al transferului de resurse financiare și al standardelor de calitate și
de cost și se creează cadrul instituțional al procesului de descentralizare.”.

O primă regulă a „transferului de competență” este aceea că el se realizează „prin lege și

este fundamentată pe analize de impact și ale unor sisteme de indicatori de monitorizare,
elaborate de către ministere și celelalte organe ale administrației centrale de specialitate, în
colaborare cu ministerul coordonator al procesului de descentralizare”, care este „ministerul cu
atribuții în domeniul administrației publice.”

O a doua regulă o reprezintă etapizarea procesului de descentralizare, în toate etapele

fiind obligatorie consultarea structurilor asociative ale administrației publice locale.

În plan instituțional, pe lângă ministerul coordonator al procesului de descentralizare, se

reglementează două structuri cu atribuții în domeniu: Comitetul tehnic interministerial pentru
descentralizare, care realizează „coordonarea generală a procesului de descentralizare” și

9
Comitetul pentru finanțele publice locale care are „rol consultativ în elaborarea și
implementarea politicilor de descentralizare financiară și fiscală.”.21

21
Art. 82 alin. (4) din Codul administrativ.

10