Politici publice: teorie, analiză, practică

1.4. Tipologia politicilor publice

Se pune deci întrebarea care sunt tipurile de politici publice de care dispune
o autoritate publică? încă de la început, stabilirea inventarului modalităţilor de
acţiune guvernamentală a fost o preocupare a politologilor şi a sociologilor.
Literatura de specialitate sugerează o varietate mare de clasificări posibile.
Astfel, politicile publice pot fi caracterizate în funcţie de criterii formale sau
instituţionale: politici naţionale, politici locale şi politici intergu- vemamentale sau
în funcţie de grupurile de cetăţeni cărora le sunt adresate. Totuşi, experienţa ne
arată că nu există nicio tipologie bună în sine. Totul depinde de utilizarea dată de
analist. Tipologiile utilizate cel mai frecvent sunt cele care clasifică acţiunea
publică în funcţie de teoria schimbării sociale care o structurează. 0 astfel de
clasificare este cea elaborată de Lowi 1 şi completată de Ripley şi Franklin (1991) şi
care se bazează pe un parametru, şi anume natura coerciţiei pe care o politică
publică o induce între stat şi destinatarii politicii respective.
■ Din punctul de vedere al coerciţiei, o politică publică poate fl calificată în
două moduri:
- pe de o parte, această coerciţie se exercită în mod direct sau con-
strângător asupra cetăţeanului sau, din contră, în mod indirect sau lejer, spre
exemplu atunci când un agent de poliţie dă o mustrare sau un sfat automobilistului
în culpă;
- pe de altă parte, această coerciţie îi afectează pe cei către care este
îndreptată, modificăndu-le comportamentul acestora şi limitându-le autonomia sau,
din contră, se exercită printr-o presiune asupra mediului în care trăiesc aceştia;
astfel, putem reduce consumul gospodăriilor printr-o creştere a impozitului pe venit
sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului. Intersectarea acestor
parametri ne permite să facem distincţia între patru tipuri de politici publice.

Tipologia politicilor publice bazată pe coerciţie (după Lowi) se prezintă

astfel2:
■ o politică reglementară este o acţiune publică ce constă în adoptarea
de norme autoritare care afectează comportamentul destinatarilor. Statul obligă sau
interzice: codul rutier, de exemplu, stabileşte nişte reguli de comportament. In acest
caz, coerciţia este maximă3. Pe scurt, libertăţile individuale ale destinatarilor
politicilor sunt limitate, interesele lor sunt transformate prin decret.
Mai târziu, Ripley şi Franklin au completat această tipologie prin împărţirea
politicilor de reglementare în două categorii: politici de reglementare protective şi

1 Theodore Lowi, „American Business, Public Policy”, in Case Studies and Political Theory, World
Politics 16 (July 1964), pp. 667-715.
2 Vezi J. Meny, J-C. Thoening, Politiques publiques, Presses Universitaires de France, 1989.
3 Face excepţie de la această coerciţie un tip special de acţiune reglementară denumit
autoreglementare (Salisbury, 1968) şi care amplifică de fapt privilegiile publicului vizat.
 Politici publice: teorie, analiză, practică
competitive. Astfel:
4

- politicile de reglementare competitive presupun ca politicile elaborate să

limiteze furnizarea de bunuri şi servicii de către una sau câteva categorii desemnate
de furnizori, care sunt aleşi dintr-un mare număr de furnizori potenţiali care
concurează între ei. Ei citează alocarea licenţelor de radio şi televiziune, ca exemplu.
Aşa stau lucrurile şi în cazul politicilor prin care statul limitează accesul liber la o
profesie (medici, farmacişti, notari, avocaţi, arhitecţi etc.), inducând o protecţie dacă
nu chiar o rentă pentru agenţii economici din această profesie. în general, statul
acordă asociaţiilor profesionale puterea de a acorda licenţe pentru accesul la astfel
de profesii (ex.: Colegiul medicilor, al farmaciştilor, Camera notarilor, Baroul
avocaţilor etc.). Acest sistem asigură o viziune profesionistă asupra activităţilor
acestor profesionişti, care trebuie să fie educaţi şi reglementaţi pentru a putea
asigura servicii competente clienţilor lor. Pe de altă parte însă, aceste politici creează
anumite bariere pentru intrarea în anumite profesii:

4 Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5th Edition, Pacific
Grove, Calif: Brooks- Cole, 1991.
 - politicile de reglementare proiective sunt cele care încearcă să protejeze
publicul în general de efectele negative ale activităţii private, cum ar fi poluare,
consumul de produse falsificate, fraudarea tranzacţiilor comerciale. Chiar dacă
cele mai multe afaceri şi conducători sunt cetăţeni responsabili, care nu doresc
să-şi modifice obiceiurile, cei care desfăşoară afaceri sunt totodată motivaţi de
profit. Afacerile deseori rezistă la reglementări şi din această cauză agenţiile de
reglementare tind să fie aproape continue. Deciziile sunt luate ca bază de
negocieri şi compromis, deoarece nici afacerile şi nici regelementatorii nu pot
domina în întregime procesul de elaborare a politicilor;5
■ o politică distributivă reprezintă o acţiune prin care puterea publică
autorizează cazuri speciale desemnate nominal. Exemplul-tip este cel al permiselor
de construcţie. Este interzisă construirea de obiective fără permis (politică
reglementară). Dar pentru a construi este nevoie de un permis, de un drept, pe care
autoritatea publică îl acordă de la caz la caz (politică distributivă). In acest caz,
cetăţeanul este beneficiarul unei acţiuni publice, aceea care îi acordă o favoare, un
privilegiu (o rentă imobiliară şi funciară, un preţ de teren în creştere) etc., care
însoţeşte actul administrativ atribuit. Cetăţeanul beneficiază de o excepţie de la
regulă, datorită unui favor unilateral din partea statului sau deoarece a îndeplinit
anumite condiţii;
■ o politică redistributivă constă în adoptarea de către puterea publică a
unor criterii care conferă acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat
unor cazuri sau unor destinatari desemnaţi nominal, ci anumitor grupuri de
destinatari neindividualizaţi. Politica redistributivă este caracterizată prin acţiuni
care intenţionează să modifice alocarea bunăstării, proprietatea, drepturile
personale şi civile etc. 6 Exemplul-tip este cel al asigurărilor sociale. Statul adoptă
condiţiile (vârsta, statutul economic etc.) pentru ca cetăţenii să poată beneficia de o
protecţie socială. Dar cei care îndeplinesc aceste condiţii decid dacă să utilizeze
sau nu această posibilitate, dacă doresc acest lucru. Statul manipulează criterii
generale, nu desemnează individual beneficiarii sau victimele;
■ o politică constitutivă se traduce prin faptul că acţiunea publică defineşte
reguli privind puterea; de exemplu, prin revizuirea constituţiei unei ţări, prin
realizarea de reforme instituţionale sau administrative. Intr-un astfel de caz,
coerciţia îi afectează pe destinatari în mod slab şi indirect. Astfel, pentru sportivi,
crearea de către guvern a unui minister al sporturilor pare o decizie foarte
abstractă, care nu îi afectează direct în activitatea lor de zi cu zi. Şi totuşi,
constituirea unui astfel de minister reprezintă un mijloc pentru autoritatea publică
de a interveni în activităţile sportive.

5 Thomas A. Birkland, An lntroduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of
Public Policy Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe. Inc.
6 Randal Ripley, Grace Franklin, op. cit., p. 91.
 Pe de o parte, trebuie înlăturată o confuzie care se referă la utilizarea instrumentelor
juridice. Legi, decrete, hotărâri nu înseamnă neapărat politiei reglementare. Există politici de ordin
distributiv, redistribute sau constitutiv care se sprijină sau nu pe texte legale. Recurgerea la texte cu
valoare juridică (opozabile terţilor) nu este de altfel decât o tehnică printre altele de care dispune
autoritatea publică pentru a acţiona; ea poate impozita, construi, discuta, subvenţiona, negocia etc. Pe
de altă parte, o tipologie nu oferă o soluţie solidă care să permită identificarea automată a tuturor
caracteristicilor unei politici publice.
■ Criticile aduse tipologiei lui Lowi se referă şi la faptul că o anumită politică să poată fi
inclusă doar intr-o singură categorie. Unele politici au caracteristicile unei politici redistributive şi, în
aceleaşi timp, regulatorii, aşa cum este reglementarea consumului de produse sigure care redistribute
responsabilitatea pentru risc între consumatori şi companiile care produc bunuri. Acestea au de
asemenea o componentă regulatorie puternică. James Q. Wilson răspunde acestor critici aduse
tipologiei lui Lowi prin dezvoltarea unui sistem care respinge ambiguitatea tipurilor de politici. în
acest sens, Wilson ordonează politicile în funcţie de modul în care costurile şi beneficiile sunt
concentrate asupra unui interes particular, a unui număr mic de indivizi, ori au impact asupra unui
număr mare de oameni sau interese. Tipologia este reprezentată în tabelul 1.6.
în această tipologie, o politică, ce furnizează un beneficiu evident către un anumit grup, ar
putea motiva ca acel grup să preseze pentru adoptarea acelei politici; rolul său ar putea fi mult mai
uşor dacă costurile politicii sunt greu de atribuit unui grup particular, adică dacă aceste costuri se
distribuie unui grup mare de oameni. Acestea poartă numele de politici orientate către clientelă.
Evident, dacă aceste costuri sunt uşor de atribuit unui număr mic de indivizi, acest grup care suportă
costurile va încerca să acţioneze opunându-se acestei politici (exemplu: Consiliului Naţional al
Audiovizualului, care acordă licenţe de radio şi televiziune).
In schimb, în cazul în care costurile şi beneficiile sunt concentrate, stilul de elaborare a
politicii care implică conflicte între grupurile de interes va deveni proeminent (exemplul luptei dintre
sindicate şi patronat). Aceste politici se numesc
politici ale grupurilor de interese.
O altă categorie de politici sunt cele antreprenoriale, care presupun costuri concentrate asupra
unui număr mic de oameni, iar beneficiile sunt difuzate în rândul unui număr mare de cetăţeni. Ele
sunt considerate politici antreprenoriale deoarece antreprenorii politicii şi grupuri de interese caută
deschideri pentru a face să avanseze politica în numele unui difuz, dar real interes public (exemplu:
politica de securitate rutieră, ale cărei beneficii se distribuie asupra tuturor conducătorilor auto, însă
plasează costurile imediate asupra producătorilor de automobile).
 Tabelul 1.6
Tipologia lui Wilson, în funcţie de distribuţia costurilor şi beneficiilor
Costuri Beneficii
Concentrate asupra unui număr
mic de oameni; mari. Distribuite în rândul unui mare
număr de oameni; (difuze), mici.
Concentrate asupra unui Politici ale grupurilor de interese:
număr mic de oameni; conflicte între grupuri care ar Politici antreprenoriale
mari. beneficia şi cele care ar suporta grupurile şi liderii lor caută să
costurile. Tratate ca un joc cu persuadeze pe creatorii de
sumă zero. politici să reglementeze
interesul public, în faţa opoziţiei
venite din partea grupurilor care
ar suporta costurile.
Distribuite în rândul unui Politici orientate spre clientelă:
mare număr de oameni; relaţii strânse de clientelă între Politici majoritare: grupuri relativ
(difuze), mici. creatorii de politici, reglementatori largi de oameni sau cele care
şi interesele reglementate. acţionează în propriul interes,
care caută o declaraţie de
politică substanţială sau
simbolică. Adesea, conduce la
politici slabe sau ambigue.
Sursa: James Q. Wilson, Political Organizations, Princeton University Press, Princeton, 1995.

Politicile majoritare sunt cele în care atât costurile, cât şi beneficiile sunt difuze. In acest caz,
Wilson citează exemplul politicii antitrust, care interzice firmelor crearea unor trusturi
anticoncurenţiale. Din momentul în care din ce în ce mai puţine firme încearcă să creeze astfel de
trusturi, există puţine firme care resimt costurile unei astfel de politici. în acelaşi timp, beneficiile de
pe urma promovării concurenţei sunt adesea difuze, afectând un număr mare de oameni într-o anumită
măsură, dar fără să aibă o influenţă majoră asupra proceselor de decizie individuale. 7
■ Pornind de la tipologia lui Wilson, Y. Meny şi J-C. Thoening împart politicile în funcţie de
modul în care destinatarii politicilor reacţionează, percep, anticipează substanţa unei acţiuni
guvernamentale, deoarece o politică publică implică costuri, constrângeri sau inconveniente, dar şi
beneficii, adică avantaje sau privilegii. Cum apreciază destinatarii o politică publică drept sursă de
costuri sau de avantaje? Experienţa sugerează că destinatarii politicilor consideră costurile şi
beneficiile ca fiind cu atât mai mari cu cât îi afectează personal, individualizat şi pe termen mai scurt,
adică în mod concentrat. în schimb, ei le resimt ca fiind cu atât mai mici cu cât îi privesc în mod
colectiv şi pe termen mediu, adică în mod difuz. Astfel, o reformă a IVP (impozitul pe venitul
personal) îi sensibilizează mai mult pe contribuabili prin efectul imediat pe care îl are asupra
declaraţiilor de impozitare decât prin consecinţele pe termen mediu pe care le are sau pe care se
presupune că trebuie să le aibă asupra stării naţiunii.
În cazul politicilor publice, cu excepţiile care se impun, este de preferat ca analistul să plece
de la ipoteza că cetăţeanul este utilitarist şi egocentric. Acest lucru se traduce în trei moduri în
percepţiile şi comportamentele destinatarilor politicilor publice:
■ costurile au tendinţa de a fi mai vizibile decât beneficiile. La grade de concentrare sau
difuzie egale, cetăţenii sunt mult mai sensibili la costurile pe care vor fi nevoiţi să le plătească decât la
avantajele pe care le vor obţine. Pierderea ascunde beneficiul;
■ termenul scurt câştigă mai mult teren în faţa termenului lung. Altfel spus, efectele imediate
îi mobilizează pe cetăţeni mai mult decât consecinţele amânate în timp;
■ costurile şi beneficiile care afectează grupuri mici au tendinţa de a părea mai importante
decât costurile şi beneficiile care afectează grupuri mari ale populaţiei. Consecinţele individuale

7 Pentru mai multe detalii, a se vedea Thomas A. Birkland, An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts
and Models of Public Policy Making, Second Edition, M.E. Sharpe Inc., 2005, pp.146-148.
mobilizează mai mult decât consecinţele colective şi anonime.
Putem astfel caracteriza politicile publice în funcţie de gradul lor de universalism sau, din
contră, de particularism: ele multiplică situaţiile particulare ale cetăţenilor sau introduc principii de
tratament general pentru toţi cetăţenii?
Există numeroase lucrări care oferă şi alte criterii de clasificare a politicilor publice.
Menţionăm îndeosebi:
■ în funcţie de stilul adoptat de cei care fac politica (policy-makers) pot exista mai multe
tipuri de politici8:
- politici proactive, care încearcă să anticipeze eventualele ameninţări, dar şi să dezvolte
oportunităţi care pot satisface interesele publice şi, de asemenea, să reacţioneze adecvat în avans
pentru a anticipa posibilele dezvoltări;
- politici reactive, care reacţionează atunci când interesul public este ameninţat.
O altă clasificare împarte politicile în funcţie de stilul acestora în:
-politicipublice liberale - sunt cele care intervin acolo unde un interes individual ameninţă
interesul public acceptat.
- politici publice paternaliste - impun interesul public recunoscut (în cazul politicilor publice
dintr-un stat autoritar, există un risc mai mare ca politica impusă să fíe în fapt ceva care este numai
prezentat drept interes public), uneori fără să se preocupe de impactul nefast al unei asemenea politici
asupra intereselor individuale sau de schimbarea caracterului nevoilor şi aşteptărilor oamenilor.
Richardson (1982) identifică, la rândul sau, următoarele tipuri de stiluri de politică:
- politici în care autorii politicilor caută consensul;
- politici în care autorii reacţionează la probleme;
- politici în care autorii caută să impună decizii;
- politici în care autorii anticipează probleme.
Acesta oferă o grilă de analiză care ne permite să înţelegem natura acestor evidente diferenţe
naţionale.
Astfel, cercetările au evidenţiat că, în general, în Europa există o relaţie fructuoasă de lungă
durată între birocraţi şi grupurile de interese organizate, europenii putând fi plasaţi în stânga-sus a
cadranului. La rândul său, Japonia ar putea fi pusă în stânga-jos a cadranului datorită puterii şi
autonomiei mari pe care le deţin birocraţii. Britanicii tind să fie căutători de consens, dar reactivi şi, ca
urmare, pot fi aşezaţi în cadranul din dreapta-sus, în timp ce americanii, neîncrezători în aranjamentele
ce formează consensul, dar având mare încredere în lege ca instrument al politicii, pot fi plasaţi în
dreapta-jos a cadranului. Ca orice reprezentare schematică, ea reprezintă un portret vag al relaţiilor
complexe care pot exista în diferite ţări şi ca urmare nu poate fi considerată drept o reprezentare
absolută, ci mai degrabă relativă.

Sursa: H.K. Colebath, 2002, adaptare după Richardson (1982).

Fig. 1. Dimensiunile stilului politicii
O altă tipologie este cea realizată de James Anderson, care realizează o distincţie între

8 Martin Potucek, Lance T. Le Loup, „Approaches to Public Policy” in „Central and Eastem Europe” în Public Policy in
CEE; Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003.
politicile care stabilesc reguli pentru procesul de elaborare a politicilor {politici de procedură) şi
politicile mai familiare, care în fapt furnizează bunuri şi servicii pe care cetăţenii le aşteaptă de la
guvern {politici de substanţă, de conţinut). Cu toate acestea, politicile procedurale sunt foarte im-
portante, şi în fapt au, în final, un efect de substanţă asupra politicii, în general.
O altă distincţie se realizează între politicile materiale şi cele simbolice. Chiar dacă această
distincţie nu este absolută, putem distinge între politicile materiale, care furnizează un beneficiu
material (tangibil, evident) către cetăţeni, şi politicile simbolice, care apelează doar la valorile umane,
fără alte resurse sau un efort efectiv.
■ în funcţie de metodele de pilotaj politic (Ojfe, 1975), clasificarea distinge: a) elementele
interzise şi elementele stimulatoare; 2) furnizarea de bunuri şi servicii; 3) procedurile. Această
clasificare a fost revizuită (Sharpf 1976), făcându-se o distincţie mai detaliată a instrumentelor de
influenţă a statului: 1) elemente interzise; 2) elemente stimulatoare; 3) bunuri şi servicii furnizate de
stat; 4) consecinţe induse de infrastructuri publice; 5) proceduri.
■ Acţiunea publică are o importanţă punctuală sau globală? Se referă la stări noi care trebuie
generate sau se orientează asupra tratării cauzelor disfuncţiilor sociale? Este vorba despre eradicarea
problemelor existente sau despre evitarea apariţiei de noi probleme?
* In funcţie de instrumentele de gestiune administrativă (Mayntz, 1978), politicile publice pot
fi: 1) norme de interdicţie şi rechiziţie; 2) autorizaţii pentru activităţi private; 3) transferuri financiare;
4) stimulente financiare (subvenţii etc.); 5) furnizarea de bunuri şi servicii.
■ După funcţia de pilotaj societal a statului (Hucke, 1980), politicile publice pot acoperi
următoarele domenii: reglementarea juridică, politica socială, pilotajul economic, prestaţiile simbolice.
■ In funcţie de instrumentele de guvernare (Hood, 1983), autoritatea publică poate dispune
de două mecanisme de control al societăţii: detectori (instrumente de culegere a informaţiilor) şi
efectori (instrumente pentru generarea impacturilor asupra societăţii). Autoritatea publică dispune de
patru resurse: „trezoreria” (bani şi alte resurse fungibile), autoritatea (deţinerea puterii legale sau
legitime), organizaţia (deţinerea de personal, materiale, echipamente), centrismul (faptul că statul se
află în centrul unei reţele sociale sau de informare). Combinaţia acestor două mecanisme şi a acestor
patru tipuri de resurse generează tipuri specifice de politici publice.
Tinbergen face distincţia pe de o parte între politici cantitative - care urmăresc o adaptare permanentă
la schimbările mediului, în condiţiile în care nici structura şi nici organizarea sectorului nu se
modifică, şi politici calitative care au în vedere modificări structurale. Schimbările calitative sunt
însoţite adesea de modificări cantitative, distincţia fiind însă utilă deoarece comportă implicații asupra
relațiilor, instrumentelor şi obiectivelor de politică publică .
■ În funcție de interdependenţele ce apar între politicile publice promovate de guvern,
acestea pot fi:
- antagoniste (atunci când măsurile în cadrul unei politici afectează punerea în practică a altei
politici);
- complementare (aplicarea unei politici conduce la îmbunătăţirea rezultatelor aplicării altei
politici).
■ În fimcţie de orizontul temporal în care se manifestă, putem avea politici publice pe
termen lung, mediu sau scurt.
■ În funcţie de aria de manifestare a nevoii care urmează a fi satisfăcută, putem avea:
politici locale (rurale sau urbane), politici regionale, naţionale, europene, internaţionale, globale.
■ În funcţie de domeniul în care acţionează, putem avea politici referitoare la drepturile
omului, politici de mediu, politici de securitate (internă sau externă), politici de migraţie, politici de
transport şi telecomunicaţii, politici media, politici economice (fiscală, monetară, a cheltuielilor
publice), politici agricole, politici de dezvoltare regională, politici de cercetare - dezvoltare, politici de
ocupare, politici de locuinţe, politici de securitate socială, politici educaţionale, politici sanitare,
politici ale familiei, politici de coeziune şi incluziune socială, politici referitoare la grupurile şi
persoanele marginalizate.