1.

Economie publică - sistem financiar public - Clarificări etimologice,

episteme vehiculate, funcții sociale
Richard Musgrave, în lucrarea din 1959, The Theory of Public Finance, considera că politica bugetară
- ca element fundamental al intervenţiei statului în economie, îndeplineşte trei funcţii:
1. Funcţia de alocare
Prin politica bugetară statul își asumă producerea şi distribuirea bunurilor sociale, publice -
caracterizate prin non-exclusivitate şi non-rivalitate, prin intermediul autorităţilor publice sau prin
mecanisme de alocare de resurse financiare subiecților economici de drept privat, pentru a produce astfel de
bunuri; statul, asigură, astfel, satisfacerea unor nevoi publice operând şi ajustările necesare în afectarea
resurselor pentru aceste bunuri.
Bunurile publice sunt bunuri al căror „consum” nu poate fi sancţionat de mecanismul care guvernează
bunurile private, adică de mecanismul preţurilor.
Ele nu sunt generate de piaţă, pentru că piaţa nu le poate produce în cantităţi suficiente deşi utilitatea lor
publică nu este pusă sub semnul întrebării sau cel puţin nu este, într-un anume context socio – politic, pusă
sub semnul întrebării.
Furnizarea de servicii de securitate naţională, de ordine publică, de securitate sanitară, medicală sau
„furnizarea” serviciilor pentru asigurarea respectării contractelor (legale) de către stat, reprezintă intervenţie
publică pentru producţia de servicii publice.
În general, este larg acceptată ideea că furnizarea bunurilor publice este necesară deoarece creează
externalităţi pozitive1. O campanie de vaccinare ajută nu numai direct persoana vaccinată, ci şi societatea,
care nu va mai fi obligată să facă cheltuieli pentru îngrijirea persoanelor atinse de o anumită maladie,
utilizând resursele respective pentru alte obiective. Subvenţionarea achiziţiei unui autoturism electric nu
reprezintă doar un beneficiu personal pentru cel ce va achiziţiona o maşină electrică, ci un ajutor pentru toată
populaţia, deoarece aceasta va respira un aer mai curat, va trăi într-un mediu mai curat şi, ca atare, se va
îmbolnăvi mai puţin.
Producerea şi alocarea bunurilor publice ridică însă numeroase probleme, din care vom aminti
câteva:
Cât de eficient este statul ca agent economic producător de bunuri şi servicii? Un sector public
productiv pletoric, slab organizat, poate produce bunuri şi servicii utile, dar slabe calitativ şi scumpe.
Productivitatea sectorului public este astfel un subiect constant de dezbatere. Introducerea unor noi forme de
producţie publică şi de gestionare a producţiei publice sunt expresia nevoii de ameliorare a productivităţii în
interiorul administraţiilor şi a schimbării modalităţilor de finanţare a producţiei publice, spre una
fundamentată pe rezultate. O altă problemă a furnizării acestor bunuri este acea că, deşi furnizarea lor
implică un interes comun pentru un grup (indiferent de mărimea acestuia), gradul de implicare al indivizilor
1
Externalităţile reprezintă efectele acţiunii unor agenţi economici, dar și ale unor persoane fizice, exprimate prin modificări ale
„funcției de bunăstare” a altor agenţi (producători, consumatori, diferite categorii de alte organizaţii), neimplicaţi în acţiunile
respective. Ele pot fi negative (poluarea) sau pozitive (starea de sănătate bună a unui angajat, poate fi tradusă în câştiguri de
productivitate, de venituri individuale şi, în final, de venituri mai mari pentru stat, utilizate pentru diferite acţiuni colective.
în producţia lor este de multe ori redus, datorită aplicării unor strategii de free-riding. Conflictul apărut între
interesul individual şi cel colectiv, mai sus schiţat, a fost exprimat de Mancur Olson (1978) şi a devenit un
concept ce a stat la baza a numeroase studii ce analizează impasul acţiunii colective.
Un exemplu simplu ne poate arăta ce se întâmplă cu acţiunea publică, dacă nu sunt create mecanisme
de limitare a free riding-ului. Să luăm exemplul unei acţiuni sindicale dezvoltate pentru un drept oarecare.
Un membru de sindicat poate alege să nu participe la acţiunea sindicală pentru susţinerea drepturilor
colective, ştiind că de rezultatele pozitive ale mişcării vor beneficia toţi membrii, fără discriminare. Această
dezertare va slăbi acţiunea colectivă.
Pe plan internaţional, un stat care nu semnează un acord pe teme de mediu sau, de exemplu, pentru
limitarea pescuitului, va slăbi acţiunea colectivă publică internaţională. În aceste condiţii, pentru a putea face
eficientă acţiunea colectivă, trebuie să fie instituite sancţiuni pentru cei care aleg strategiile „biletului
gratuit” (Balme, 2009). De pildă, putem lista participanţii la acţiunea sindicală, condiţionând obţinerea
drepturilor de participare sau putem institui sancţiuni pentru statul care nu acceptă un acord de mediu sau de
un alt tip, de interes global.
O altă sursă de tensiuni determinată de acţiunea publică este reprezentată de modul în care definim
interesul colectiv. Definirea funcţiei de bunăstare colectivă este importantă deoarece, după clarificarea
acestui punct, Statul va orienta acțiunea agențiilor guvernamentale pentru a produce bunuri și serviciile
publice, relevante pentru funcția de bunăstare publică definită anterior, în condiţiile resurselor limitate de
care dispune.
Cum putem defini însă, și cel legitimitate are o funcție de bunăstare socială colectivă, care trebuie să
fundamenteze politici publice, dacă, așa cum sugerează economistul Kenneth Arow, nici nu putem agrega
preferințele individuale (teorema imposibilității - vezi nota de la sfârşitul capitolului)? Dacă nu putem
agrega preferinţele individuale, atunci deciziile privind producţia anumitor bunuri publice şi a cantităţilor
produse din acestea vor fi recurent subiect de conflicte politice şi constante reconsiderări.
Bunăstarea este generată de diferenţele de venituri? Dacă da, atunci pentru a crea bunăstare colectivă
mai multă trebuie să creem mai mult PIB. Deci statul trebuie să acţioneze în direcţia stimulării creării de
PIB. Dar diverse studii au arătat că fenomenul adaptării poate crea o altă imagine asupra bunăstării. Acestea
descoperă că există o corelaţie slabă între circumstanţele (obiective) ale vieţii îndividuale (venituri, status
marital, stare de sănătate, profesie) şi starea de fericire, declarată în anchete. De pildă, un studiu produs de
Easterlin (2001) arată că nu există nicio corelaţie pe termen lung între nivelurile diferite de venit ale unor
indivizi şi starea de fericire declarată. Atunci, ar trebui creaţi indicatori ai bunăstării determinaţi de starea de
fericire, şi de alte variabile subiective, care definesc calitatea vieţii. Lista acestor variabile, probabil, va
impune un alt tip de intervenţie alocativă a statului.
Această interogare a condus la apariţia unui sector public productiv cu o topologie variabilă, ceea ce
ne arată că în statele moderne, frontierele între public şi privat nu sunt imobile şi foarte precise.
O a treia sursă de dispute pe care dorim să o amintim aici este legată de problema de mai sus: dacă
nu există funcţie de bunăstare colectivă, cine determină generarea „listei” de bunuri publice? Înscrierea
acestora într-o agendă oarecare este determinată de profesioniştii acţiunii politice (grupuri de lobby,
politicieni, funcţionari publici, întreprinderi etc.). Această situaţie de fapt ne determină să afirmăm că nu
există o „cerere” precis determinată pentru producţia acestora. De fapt, producţia este determinată de
„ofertă”, care apoi „verifică” dacă lista are susţinători. Este ca şi în sectorul producţiei private: întâi se fac
bunurile şi apoi se testează pe consumator pentru a verifica suprapunerea între ce crede firma că trebuie să
producă şi ceea ce îşi doreşte consumatorul (manipulat). Furnizarea anumitor servicii reprezintă minime
condiţii pentru viaţa colectivă, astfel încât este firesc ca lista bunurilor ce asigură condiţiile minime să fie
validată de cerere foarte uşor. În această situaţie se află toate serviciile ce contribuie la realizarea funcţiilor
regaliene.
Pentru alte categorii de servicii, oferta este oscilantă.
De exemplu, reţeaua de infrastructură de amenajare a teritoriului este o parte a listei de servicii
oferite de diverse firme producătoare. Numai că, în acest caz, opţiunile de producţie sunt multiple. Alegerea
unui mix al componentelor reţelei ţine de autoritatea publică ce comandă aceste lucrări, care decide, ce
este bine pentru beneficiar.
De exemplu, în Franţa, statul, prin societatea naţională de cale ferată, a decis să finanţeze în mod
preponderent lucrări de extindere şi întreţinere la reţeaua de TGV-uri, în loc să finanţeze reabilitarea
liniilor secundare, foarte numeroase.
La fel se întâmplă şi în cazul sănătăţii. Starea de sănătate a populaţiei şi incidenţa anumitor boli pot
reprezenta „vocile” ce conturează cererea mai ridicată pentru anumite servicii de sănătate. Cuvântul final în
finanţare îl au însă specialiştii sau diverse grupuri interesate, care vor determina o anumită acţiune alocativă
din partea guvernanţilor. Pentru beneficiarii acestor servicii, randamentele obţinute din accesul la ele sunt, în
primul rând, private (stare de sănătate mai bună, capacitate de efort mai mare sau venituri mai mari
determinate de o educaţie mai bună), în secundar putând vorbi şi de o eventuală bunăstare colectivă.

2. Funcţia de redistribuire
Egalitatea şi echitatea socială2, aşa cum sunt acceptate de corpul social ca urmare a unei istorii
sociale și economice comune şi a unor practici comune în această direcţie, se pot realiza doar prin
redistribuirea veniturilor de către autorităţile şi instituţiile statului. Cheltuielile publice pentru intervenţie
socială, determinate de drepturile economice şi sociale asociate statutului de cetăţean modern, au apărut în
secolul al XIX-lea pentru a corecta inegalităţile profunde existente, dar şi exacerbate de capitalismul
industrial al perioadei respective.

2
Egalitatea şi echitatea nu sunt concepte identice. Egalitate înseamnă că toţi indivizii unui grup social oarecare trebuie să aibă
aceleaşi drepturi şi să fie trataţi într-o manieră egală. Echitatea înseamnă că regula aplicabilă tuturor trebuie să ţină seama de
diferenţele de poziţie reale, existente între membrii grupului. Echitatea ţine seama de inegalităţile sociale. Un sistem de impozitare
al veniturilor bazat pe progresivitate nu tratează în mod egal contribuabilii, dar este mai echitabil deoarece „netezeşte” inegalităţile
de acces la diferite bunuri şi servicii, dar şi inegalităţile de ordin politic, care afectează participarea la viaţa democratică. La fel,
spre exemplu, în sistemul educațional românesc, învăţământul public de douăsprezece clase este gratuit pentru toţi (egalitate), dar
pentru a se manifesta această egalitate, familiile aflate în dificultate trebuie să poată beneficia de sprijin din partea statului pentru a
se asigura accesul egal al copiilor lor la acest serviciu public (echitate), cu ceilalți. Echitatea este un principiu al justiţiei
distributive, în timp ce egalitatea reprezintă un principiu al justiţiei comutative.
 Realizarea redistribuirii se face prin mecanisme complexe, prin care instituțiile statului colectează,
sub formă de impozite, taxe şi contribuţii, părți din veniturile create de persoanele fizice şi juridice, pe care,
apoi, alte instituţii le redistribuie prin transferuri cu caracter social şi economic, în cadrul instituțiilor statului
social.
Chiar dacă statele contemporane ne oferă exemplul unor diferenţe majore între ele în privinţa
modului în care se realizează protecţia socială, un fapt este constant: ataşamentul puternic al cetăţenilor, mai
ales în ţările europene, faţă de valorile promovate de diferitele forme ale statului providenţă.
Acest ataşamentul ridicat faţă de politica de redistribuire şi dezvoltarea repertoriului politicilor de
redistribuire, nu exclude interogaţii substanţiale care trebuie să primească răspuns. Enumerarea câtorva
dintre acestea este necesară pentru înţelegerea dificultăţilor ce trebuie depăşite în design-ul politicilor
redistributive: Care sunt limitele redistribuirii? Există un normativism al echităţii sociale? Putem vorbi de
echitate în sens generic? Doi autori francezi, Luc Boltansky şi Laurent Thevenot, într-un volum intitulat
Economiile grandorii (1991) vorbesc de existenţa a patru modalităţi de înţelegere a echităţii:
a. o echitate a „pieţei”, care impune acceptarea inegalităţilor apărute în funcţionarea pieţei (dacă se
găsesc plătitori pentru un salariu foarte ridicat al unui actor de la Hollywood, situaţia este echitabilă,
deoarece are la bază o confruntare între cererea şi oferta de actori pe piaţa respectivă).
b. o echitate „tehnică, profesională”, impune plata ridicată a persoanelor care contribuie la creşterea
productivităţii, deoarece de aceste competenţe beneficiază colectivitatea, care devine mai bogată. O inovaţie
tehnologică ce permite scoaterea petrolului de la adâncimi foarte mari, în condiţii de costuri mai scăzute este
un suport pentru obţinerea unor venituri mai mari în toată industria respectivă.
c. o echitate „civică”, ne aflăm în situaţia recunoaşterii unor drepturi individuale comune,
fundamentale pentru existenţă, satisfacerea acestora fiind indispensabilă pentru satisfacerea nevoilor
elementare ale oricărui individ.
d. o echitate „domestică”, cei doi autori se referă la gesturile voluntare care permit o îmbunătăţire a
statutului unor persoane sau menaje aflate în situaţii de o mare precaritate.

În orice abordare din cele de mai sus asupra echităţii putem observa că există excluşi, iar
transferurile sociale cerute vor fi nu numai din ce în ce mai mari, dar şi dificil de ţintit. În plus, diminuarea
inechităţii apărute în unul dintre sectoare implică venituri fiscale obţinute de la alte structuri, fapt ce poate
crea inechităţi mai ridicate.
Care este pragul redistribuirii veniturilor, dincolo de care poate apărea o cultură a dependenţei şi o
societate egalitară care încurajează ne-munca? Sunt necesare şi obligatorii redistribuiri cu caracter economic
(subvenţii) pentru a permite susţinerea unor activităţi slab productive sau trebuie permisă mai „multă” piaţă?
„Subvenţia” poate fi considerată un instrument pentru a asigura mai multă echitate pe pieţe? Dacă da, de ce
regimul subvenţiilor este atât de contestat de piaţă?, sunt întrebări care preocupă specialiștii economiei
sectorului public, atât dintr-o perspectivă normativă cât și dintr-una pragmatică.
 3. Funcţia de stabilizare a conjucturii economice
Prin politica fiscal-bugetară, statul urmăreşte atingerea unor obiective economico-sociale şi
diminuarea unor dezechilibre macro-economice (şomaj, evoluţie negativă a PIB, inflaţie, diminuarea cererii
agregate, scăderea ratei economisirii etc.).
Aceaste obiective pot fi atinse prin folosirea unor mix-uri complexe de politici macroeconomice:
monetare, sectoriale, bugetare, fiscale.
Economistul britanic Nicholas Kaldor reţine patru obiective fundamentale ale politicilor de stabilizare,
pe care le prezintă sub forma a ceea ce numeşte „pătratul magic”:
1. Creşterea PIB-ului - O evoluţie puternic pozitivă a PIB-ului este un indicator de încredere pentru o
economie sănătoase. Creşterea sa ne spune că are loc o creştere a veniturilor produse din afacerile din
economie, dar şi o creştere a locurilor de muncă, a investiţiilor sau a consumului. Evoluţia escendentă
a veniturilor din economie constituie un bun fundament pentru creşterea veniturilor publice din taxe şi
impozite şi, astfel, pentru o multiplicare a acţiunilor redistributive realizate de autorităţi.
2. Creşterea ocupării - un obiectiv fundamental al intervenţiei guvernamentale îl reprezintă diminuarea
şomajului pe termen mediu şi lung, atât pentru diminuarea decalajului PIB3, cât şi pentru diminuarea
cheltuielilor- suport pe care statul le face pentru menţinerea puterii de cumpărare a populaţiei inactive
şi pentru reinserţia profesională a acesteia. Deşi este o funcţie asumată consecvent de stat, păstrarea
puterii de cumpărare a populaţiei aflate în şomaj, nu reprezintă un obiectiv facil de realizat şi fără
costuri. Păstrarea puterii de cumpărare a populației aflată în șomaj se face printr-un sistem de ajutoare
sociale ce implică costuri ridicate. Creșterea angajabilității pentru persoanele șomere implică costuri de
inserție profesională (ex. pentru cursuri de formare profesională) sau costuri pentru creșterea
mobilității forței de muncă (ex. subvenționarea cheltuielilor cu chiria pentru persoane ce lucrează în
alte localități față de cele de domiciliu), dar și cheltuieli de sprijin pentru angajatorii care angajează
astfel de persoane. Astfel, șomajul ridicat creează costuri economice şi sociale importante, pe care
publicul aşteaptă ca statul să le suporte, fapt ce poate adânci dezechilibrele financiare publice sau crea
alte dezechilibre. În rezumat, șomajul creează costuri sociale și economice importante, atât personale
(pierderi de venituri personale), cât și costuri guvernamentale (pierderi de impozite, dar și
cheltuieli cu caracter sociale) și societale (probleme sociale și pierdere de PIB). Mai mult rata
șomajului are un efect de histeresis4, persoanele în șomaj confruntându-se cu dificultăți în
găsirea unor locuri de muncă în viitor, majorând componenta structurală a acestuia și
modificând astfel rata naturală a șomajului. O recesiune poate avea efecte permanente asupra
ratei șomajului, deoarece poate modifica caracteristicile profesionale și atitudinile persoanelor

3
Decalajul PIB, reprezintă diferenţa între PIB-ul potenţial şi PIB-ul actual. PIB-ul potenţial este nivelul maxim al producţiei pe
care o economie îl poate realiza, în condiţii de ocupare deplină şi stabilitate a preţurilor. Un PIB actual mai scăzut decât PIB-ul
potenţial indică o risipă de resurse naţionale. Un PIB actual mai mare decât cel potenţial apare atunci când cererea este foarte
mare, fapt ce indică tendinţe inflaţioniste. Nici una din situaţii nu este satisfăcătoare pentru economie. NAIRU (rata şomajului care
nu produce efecte inflaţioniste) este un alt concept asociat primului. Deviaţii ale ratei şomajului de la NAIRU sunt asociate
deviaţiilor PIB-ului de la potenţial.
4
Efectul de histeresis desemnează situația în care evoluția anterioară a unui fenomen economic afectează valorile curente ale
fenomenului respectiv.
 șomere. Studii economice arată că șomajul poate menține salariile rigide (un șomer nu poate
afecta nivelul salariului pe piață, salariile nominale ale persoanele ocupate râmânând constante
și, astfel, se mențin aceleași valorile reale ale venitului salarial)
3. Stabilitatea preţurilor - în acest caz, preocuparea autorităţilor publice este menţinerea unui nivel cât
mai scăzut al ratei inflaţiei, prin intermediul unor politici monetare atent calibrate. Obiectivul
menţinerii stabilităţii preţurilor este asumat de către autorităţi pentru a se putea menţine un nivel
constant al puterii de cumpărare a populaţiei şi, în acelaşi timp, pentru a menţine sau a permite
creşterea ratei economisirii. Stabilitatea preţurilor menţine, de asemenea, competitivitatea produselor
interne la export, deoarece preţurile acestora vor evolua mai încet decât cele ale concurenţilor, pe
pieţele internaţionale.
Stabilitatea preţurilor influenţează pozitiv şi comportamentul firmelor care pot lua mai uşor
decizii în privinţa evoluţiei producţiei atât pe termen scurt, cât şi pe termen lung.
Stabilitatea prețurilor determimnă diminuarea ”primelor de risc de inflație” pe care creditorii le
solicită atunci când prețurile sunt instabile și astfel se pot diminua ratele nominale ale dobânzilor.
De asemenea, menţinerea stabilă a preţurilor păstrează coeziunea socială şi stabilitatea internă,
spre deosebire de perioadele cu inflaţiei ridicată când puterea de cumpărare a clasei medii şi a celor cu
venituri modeste scade, determinând creşterea riscului de sărăcie, cu efecte asupra stabilităţii sociale şi
politice interne. Menținerea stabilității prețurilor asigură proesperitate economică prin menținerea unui
nivel ridicat al ocupării.
De altfel, pe toată durata secolului al XX-lea s-au putut observa efectele negative în plan
economic ale perioadelor cu inflaţie ridicată, de la criza din anii 1922-1923, din Germania, când la
două zile nivelul preţurilor se dubla, ajungând până la o rată a inflaţiei de 5000 % şi terminând cu
Zimbabwe care, între 2001-2004 a cunoscut o creştere a preţurilor de 150.000%, sărăcirea populaţiei
conducând la mişcări sociale, revolte şi destabilizare economică de lungă durată.
Stabilitatea prețurilor reduce incertitudinile legate de evoluțiile prețurilor și permite o evaluarea
mai facilă a prețurilor relative limitând astfel alocarea ineficientă a resurselor pentru producție.
Stabilitatea prețurilor permite și diminuarea distorsiunilor în sistemele de impozitare. Spre
exemplu dacă avem un sistem de impozitare progresiv pe venit, creșterea inflației poate determina o
creștere a salariilor din partea angajatorilor pentru menținerea puterii de cumpărare a salariilor
nominale. Creșterea veniturilor salariale poate situa contribuabilul într-o altă tranșă de venit ce atrage
un nivel de impozitare mai ridicat.
4. Echilibrul extern - este reflectat de situaţia balanţei contului curent şi a celorlalte conturi sintetice din
cadrul balanţei de plăţi. Echilibrul extern are o funcţiei semnal importantă reflectând competitivitatea
internaţională a propriei economii. Excedentul balanţei comerciale poate fi interpretat în două registre:
fie această situaţie poate fi datorată unor importuri scăzute, reflectând o creştere slabă sau o recesiune,
fie este rezultatul unor exporturi ridicate, expresie a unei puternice competitivităţi internaţionale şi
astfel, sursă de bogăţie publică şi individuală.
 Analiza balanţei de plăţi ne oferă importante date şi cu privire la asimetriile comerţului
internaţional.
Spre exemplu, în România, analizând statistica balanței de plăți, putem observa, că în ultimii ani,
deficitul contului curent era determinat în proporţie de ¾ de deficitul cu ţările UE, din care zona euro
era responsabilă de ¾ din acel deficit. În cazul balanţei bunurilor, deficitul este aproape exclusiv cu
Uniunea Europeană. Tot pentru ilustrarea asimetriilor comerţului internaţional şi a vulnerabilităţilor
posibile pentru economia naţională, putem exemplifica şi situaţia exporturilor. Acestea, sunt în
proporţie de peste 67% realizate din comerţul intracomunitar, din care către zona euro se îndreaptă
aproximativ 48%.
Ajustările balanţei de plăţi pot fi realizate prin intermediul ratei de schimb (spre exemplu, în caz de
deficit de cont curent, cursul de schimb al monedei naţionale se poate deprecia, (termen folosit în
cazul economiilor cu pieţe valutare libere, deoarece cererea de valută este mai mare decât oferta) sau
se poate devaloriza (ca în cazul pieţelor valutare reglementate), acțiuni ce duc la creșterea prețurilor
produselor importate și la diminuarea cererii sau prin modificarea cererii interne (diminuări sau
creşteri de salarii, ori de alte categorii de cheltuieli guvernamentale).
Balanţa de plăţi oferă date importante privind poziția ţării în economia mondială, furnizând
informații bogate despre performanțele sale economice.
Reprezentarea grafică a acestor obiective, cum spuneam mai sus este realizată sub forma unui pătrat
numit şi „magic” pentru că este aproape irealizabil.
Forma grafică de mai jos arată că, pe de o parte, între şomaj şi inflaţie este o legătură inversă
(cu cât rata şomajului este mai mare, cu atât rata inflaţiei este mai scăzută –legătură cunoscută sub
numele de curba lui Philips), iar pe de altă parte, arată că există o relaţie inversă între rata creşterii
economice şi rata şomajului: cu cât creşterea economică este mai ridicată, cu atât rata şomajului este
mai scăzută.
Având în vedere construcţia sa, putem afirma că o economie are rezultate mai importante cu
cât aria pătratului este mai mare.
Ca şi în cazul celorlalte două roluri asumate de stat, intervenţia pentru stabilizarea economiei este
problematică din mai multe perspective. Două dintre acestea le enumerăm în continuare: 1. Cât de mare
trebuie să fie perioada de timp în care politicile conjuncturale trebuie să fie implementate, şi cât de
importantă (cantitativ) trebuie să fie această intervenţie macroeconomică a statului? În economiile
contemporane permanenţa intervenţiei ia locul intervenţiei conjuncturale, probând o dependenţă a
economiilor de piaţă de aceasta;
2. Care vor fi efectele datoriei publice acumulate în urma politicilor conjuncturale contraciclice asupra
economiei actuale și care vor fi efectele intertemporale ale acesteia: fenomenul de evicţiune, creşterea
ratelor dobânzii pe termen lung, diminuarea investiţiilor private, efectul Ricardo-Barro şi limitarea creşterii
economice sunt câteva din efectele probabile examinate de către economiști. Unele studii economice
concluzionează că de la un anumit nivel al datoriei publice acesta devine o piedică majoră în calea creşterii
economice, având și importante efecte intergeneraționale.
Intervenţia discretă a statului în economie din perioada anterioară anilor ’30 este înlocuită de o
structură de alternative de intervenţie pe care statul o expune constant, adeseori agresiv.

1.3. Clasic versus modern în finanţele publice

Concepţia clasică (liberală şi/sau walrasiană), bazată pe principiul laissez-faire-ului, susţine
derularea activităţilor de producţie de bunuri şi servicii prin intermediul firmelor private. Sectorul privat este
mai eficient decât cel public. Statul este considerat exogen economiei, iar activităţile sale sunt considerate un
rău necesar acolo unde beneficiile sociale marginale depăşesc costurile sociale marginale. Deciziile
economice trebuie să fie rezultatul „mâinii invizibile”. Statul, prin intermediul instituţiilor publice are rol de
asigurare a resurselor necesare pentru întreţinerea acelor agenţii ce asigură educaţia, apărarea ordinii interne
şi externe, existenţa unui cadru legal de acţiune a agenţilor economici şi circulația monetară necesare
schimburilor. El deţine un monopol al „violenţei legitime” (Weber), dar este un „musafir nepoftit” la festinul
economic. Este epoca finanţelor menite să sprijine exercitarea funcţiilor regaliene ale statului, este epoca
statului jandarm. Spre sfârşitul secolului al XIX-lea economiştii germani Wagner şi Smoller, adaugă
funcţiilor normale ale guvernului şi redistribuirea avuţiei. Sistemul financiar public este neutru.
Ordinea naturală, conceptul fundamental al liberalismului clasic asupra legăturilor sociale, se aplică
și legăturilor economice care nu trebuie să sufere de pe urma interferențelor statului. Acesta nu trebuie să
încurajeze prin niciun mecanism fiscal (scutire de impozit, reducere a fiscalităţii, subvenţionare, comenzi) o
întreprindere sau un tip de activitate, prin urmare este neproductiv.
Statul liberal nu este însă amorf şi indiferent faţă de modul în care se defăşoară interacţiunile între
agenţi economici, mai ales dacă apar diferenţe mari de putere între aceştia. Statul liberal reglementează
pentru a corecta ineficienţele pieţei, pentru maximizarea welfare-ului, cum este cazul legislaţiei în domeniul
financiar, a celei din domeniul căilor ferate (i.e. legea Grangers, pentru protecţia consumatorului, Interstate
Commerce Acte, 1887, privind afacerile, sau celebra Sherman Anti Trust Act, din 1890, în SUA). El devine
un „jandarm al pieţelor”, respectarea condiţiilor pieţelor concurenţiale perfecte fiind un atribut al acţiunii
publice. Există şi numeroase cazuri în care, totuşi, reglementările publice servesc unor grupuri de interese,
ceea ce le face să opereze mai curând excluderi, decât includeri.
Bugetul trebuie să fie în echilibru. Excedentul este la fel de neconceput ca și deficitul. El este expresia
unei deturnări ineficiente a capitalurilor agenților economici privați și cetățenilor. Un buget clasic este, de
asemenea, un buget care „face curte” deficitului fără al atinge. Riscul major al unui deficit este acela al
apariției inflației prin recursul la crearea de monedă și la împrumuturi. Chiar şi în perioade de criză, cu
deflaţie mare, şomaj ridicat şi producţie în scădere, ortodoxia bugetară considera că bugetul trebuie
echilibrat. Spre exemplificare un citat din Liaquat Ahamed, Stăpânii finanţelor (2014), care descrie situaţia
Marii Britanii din 1931:
„Întrucât criza economică se adâncise, bugetul ajunsese la un deficit în jur de 600 de milioane de dolari,
2.5% din PIB….Comitetul May a propus ca guvernul să încerce să redreseze problema bugetară prin
reducerea cheltuielilor cu 500 de milioane de dolari - inclusiv o reducere cu 20% a ajutoarelor de şomaj - şi
să mai obţină 100 de milioane prin mărirea impozitelor...În acea vreme se considera că deficitul bugetar este
întotdeauna un lucru rău, chiar şi într-o criză.” (p.389). Această atitudine în politica bugetară a fost criticată
dur de J.M. Keynes care a numit raportul May „cel mai tembel document pe care am avut vreodată ghinionul
să-l citesc” 5.
După Primul Război Mondial, se putea observa, la două dintre puterile mari ale Europei - Franţa şi
Anglia că, în timp ce a doua, disciplinată financiar-bugetar, era bolnavă economic, prima era în situaţie
inversă, cu şomeri puţini, creştere economică mare şi exporturi ridicate, dar cu finanţe bolnave.
În sfârșit, finanțele publice clasice sunt finanțe închise. Nu există transferuri de finanțe publice între
state, cu o singură excepție notabilă și semnificativă - plata datoriilor de război, urmare a negocierii
diferitelor tratate de pace. Evenimentele politice ce au succedat Primului Război Mondial, scot în evidenţă
acest fapt. Numeroasele întâniri, conferinţe sau comisii numite de părţile implicate în conflagraţie au avut
drept unic scop stabilirea, eşalonarea şi reeşalonarea datoriei de război germane. Bănci private americane
acordau împrumuturi Germaniei, care le transfera Aliaţilor învingători, care le transferau apoi SUA, creând
ceea ce Keynes numea „mare flux circular de hărtie” (Ahamed, 1914).
La nivelul instrumentelor politicii bugetare, diferenţa între clasic şi modern în finanţele publice ţine,
în primul rând, de structura monobugetară, ce conţine doar cheltuielile omogene şi veniturile ordinare 6.
Omogenitatea este evidentă din perspectiva criteriilor de clasificare actuale ale cheltuielilor publice.
În perioada „clasică”, aceste cheltuieli erau de tip administrativ, pentru finanţarea funcţionării
serviciilor publice indispensabile, expresie a deţinerii de către stat a monopolului violenţei legitime (armată,
poliţie), precum şi pentru finanţarea acelor servicii publice ce asigură susţinerea intereselor naţionale în
exterior (diplomaţia) şi soluţionarea litigiilor (justiţia), așa cum am arătat mai sus.
Mărimea cheltuielilor bugetare este un indicator de încredere pentru a înţelege cât de redusă este
intervenţia publică în secolul al XIX- lea şi la începutul secolului al XX-lea.
Tanzi şi Schuknecht (2000) arată că în 1870, în cele mai puternice economii mondiale, media
cheltuielilor publice în PIB era de doar 10.7%. Cei doi autori citează unul din economiştii francezi ai vremii
- Paul Leroy Beaulieu, care afirma, în acord cu concepţia non intervenţionistă a vremii, că o pondere a
taxelor în avuţie naţională de 5-6% este medie, în timp ce una de 12% era considerată exorbitantă, cu
potenţial de a afecta perspectivele viitoare. În 1913, ponderea acestora ajungea la 11.9%.
În Franţa, spre exemplificare, cheltuielile cu educaţia reprezentau doar 1% din buget, cele sociale tot
atât, iar cele cu caracter economic doar 6%, la sfârşitul secolului al XIX-lea. În 1913, cheltuielile culturale şi
cele educaţionale ajungeau la 9%, iar cele economice (cheltuieli de infrastructură) ajungeau la 26%
(Muzellec, 2009). Veniturile fiscale reprezentate de impozite sunt cele mai uzitate, în timp ce împrumuturile
publice sunt considerate inechitabile pentru generaţiile viitoare, cu rol perturbator asupra pieţelor financiare
5
Liaquat Ahamed, Stăpânii finanţelor, p.389, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2014
6
Muzellec Raymond, Finances publiques , p.52, Ed.Dalloz, 2009, Paris
şi cu rezultate incerte, prin urmare, trebuind folosite doar marginal. Cu toate astea, în 1913, datoria publică
reprezenta 80% din venitul naţional, iar deficitul public era foarte ridicat, în cazul acestei ţări.
Primul Război Mondial este cel care va cauza o creştere a cheltuielilor atât în componenta lor
militară, cât şi a celor asociate cu aceasta (în perioada războiului şi după acesta). Media cheltuielilor publice
în PIB ajunge la 20%, în ţările examinate de autorii mai sus citaţi, cu niveluri mai ridicate în principalele ţări
europene participante la conflict. De asemenea, creaţia monetară este interzisă ca modalitate de finanţare a
cheltuielilor bugetare, datorită pericolului inflaţionist şi scăderii uniforme a puterii de cumpărare, ce o
acompaniază. Creaţia monetară era strâns legată - până în 1931, de menţinerea etalonului aur şi de regulile
care marcau creaţia monetară (strâns legată de rezervele de aur deţinute în trezorerii). Sfârşitul Primului
Război Mondial, dar mai ales criza din 1929-1933, marchează finalul epocii clasice a finanţelor publice,
sfârşitul laissez-faire-ului.

Concepţia modernă pune accentul pe caracterul conjunctural al intervenţiei publice în economie

pentru menţinerea unor echilibre macroeconomice şi pentru stimularea unor variabile importante pentru
dezvoltarea economică.
Repertoriul acţiunii publice guvernamentale se îmbogăţeşte semnificativ. Finanţele publice devin
instrumente pentru atingerea obiectivelor de dezvoltare economică.
Modernitatea în finanţele publice începe acolo unde tradiţia laissez-faire-ului a eşuat în obiectivul
asigurării creşterii economice şi ocupării forţei de muncă. Acest lucru s-a întâmplat în anii 1920-1930 când
şomajul masiv şi stagnarea au măcinat cele mai multe din economiile naţionale.
Criza din anii 1929-1933 a „reuşit” să facă ravagii nu numai în economia mondială, ci şi în
concepţiile tradiţionale despre piaţă şi capacitatea sa de autoreglare. Scăderea producţiei, creşterea
şomajului, deflaţia, diminuarea catastrofală a volumului creditării erau fenomene economice care păreau să
se autoîntreţină, fără limită de timp. În perioada respectivă PIB-ul principalelor economii a scăzut cu 25%,
deflaţia coborâse preţul produselor de bază la jumătate, iar cel al bunurilor de consum la 30%, iar 25% din
populaţia adultă masculină era şomeră. Salariile scăzuseră cu 30%, iar creditarea cu 40%. Alocarea optimă a
resurselor realizată de piaţă, aşa cum o imaginau neoclasicii, arăta mai mult a ideal şi mai puţin a realitate
economică, mai mult a utopie, decât a realitate. Bugetele publice care cu greu reuşeau şi înainte să se
menţină în stare de echilibru, cunosc dezechilibre puternice.
Guvernele, pentru a menţine un echilibru bugetar relativ (în timpul crizei) adoptă măsuri pe care azi
le-am cataloga drept prociclice (scăderea salariilor funcţionarilor publici), care accentuează însă, criza
economică, diminuând şi mai mult consumul.
Aceste măsuri de reduceri deflaţioniste ale deficitelor bugetare l-au făcut pe Keynes să afirme că sunt
„lucrurile cele mai greşite şi mai prosteşti pe care le-a săvârşit cu bună ştiinţă Parlamentul de când sunt eu
pe lume” şi „[Y]ou will never balance the budget through measures which reduce the national income ...
Look after the unemployment, and the Budget will look after itself.”7.

7
Keynes, ‘Spending and saving’, The Listener, 11 January 1933
 Programele guvernamentale ale preşedintelui Roosvelt, cunoscute sub denumirea de New Deal sunt
cele mai cunoscute exemple de intervenţie publică din anii ’30, dar rămân şi „exemple clasice” pentru a
înţelege ce înseamnă stat intervenţionist. În Europa aceloraşi ani putem observa creşterea cheltuielilor
publice militare. Aceste dezvoltări au dus la o medie de 22.8% din PIB a acestora în 1937.
Alături de impactul puternic al crizei asupra ortodoxiei economice cu privire la rolul statului în
economie, putem adăuga apariţia în 1936, a influentului şi provocatorului volum al lui John Maynard
Keynes „General Theory of Employment, Interest and Money”, considerat primul argument sistematic
pentru intervenţia publică în economie. Anterior, în 1926 Keynes a scris „Sfârşitul laissez-faire-ului”, în
care, pe fondul evoluţiilor economice nefavorabile din economia mondială, îşi exprima neîncrederea în
eficienţa mâinii invizibile şi în „economia ofertei” promovată de ortodoxia clasică în economie, fără a oferi
însă, un argument structurat pentru interventionism. Pentru John Maynard Keynes, intervenţia publică în
economie se poate realiza prin canale diverse:
a. Creşterea cheltuielilor publice şi extensia domeniului intervenţiei;
b. Politica fiscală expansionistă şi redistributivă;
c. Intervenţia directă în economie prin activitate de producţie în întreprinderi publice sau în
monopoluri de stat.
Creşterea influenţei operei lui Keynes şi apariţia noilor instrumente ale stabilizării macroeconomice,
au condus la puternice politici economice intervenţioniste contraciclice în primii 30 de ani după cel de al
Doilea Război Mondial, creşterea economică fiind însoţită diminuarea şomajului şi reducerea inegalităţilor.
Pentru James Tobin, laureat al Premiului în memoria lui Alfred Nobel pentru economie, preţul
creşterii economice pe care trebuie să îl plătească societatea este creşterea taxării. Astfel că, în anii ’ 60
media cheltuielilor publice ajunge la peste 28%, iar în ’80 la peste 41% din PIB, situaţii ce exemplificau
indirect şi evoluţia puternic pozitivă a veniturilor publice şi deci a taxării.
Concepţia modernă afirmă o legătură simbiotică între piaţă şi stat, având în vedere şi argumentele
imposibilităţii unei raţionalităţi organizaţionale exclusiv centrate pe preţuri şi costuri, aşa cum a demonstrat
Herbert Simon, prin teoria raţionalităţii instrumentale sau procedurale (1976, 1983, 1987), diferită de cea
substanţială a pieţei. Simon contestă eficienţa pieţei, a raţionalităţii sinoptice, afirmând că informaţia avută
la dispoziţie de un decident (consumator, producător sau intermediar) este incompletă, fragmentară,
intermediată, cea ce face ca posibilitatea de calcul raţional să fie strict limitată. De asemenea, capacitatea
euristică a creierului uman este limitată, ceea ce face ca optimizarea deciziilor să fie cvasi imposbilă. Pentru
Simon orice fiinţă umană este capabilă doar de raţionamente secvenţiale, oprindu-se la acele soluţii care îi
vor părea satisfăcătoare. Soluţia reţinută este doar cea mai bună dintr-un set de alternative limitate, trecute în
revistă. Ea nu este nici optimă, nici maximizatoare, după cum afirmă Simon.
Finanţele publice moderne sunt preocupate, în mod distinctiv, şi de efectele la nivel microeconomic
ale acţiunilor guvernamentale, de modul în care autorităţile afectează alocarea resurselor şi distribuirea
veniturilor.8

8
The Encyclopedia of public choice, Harvey Rosen, Public finance, p.252, Kluwer Academic Publisher , Dordrecht, 2004
 Pentru că în finanțele publice moderne suprafața intervenției publice a crescut (atât ca volum al
cheltuielilor, cât și ca destinație a acestora) monobugetarismul sau unitatea bugetară au fost înlocuite cu
sisteme bugetare plurale în care alături de bugetul public central se pot întâlni bugetul asiguărilor sociale,
bugetele locale, bugete anexe, autonome sau pe proiecte etc. Acest tip de aranjamente bugetare permit o mai
eficientă gestionare a resurselor, deoarece o destinație clară a cheltuielilor trebuie să fie precedată de o
denominare precisă a contului în care sunt evidențiate resursele, oferind, astfel, posibilitatea unui control
mai precis şi mai eficient al modului în care sunt gestionate resursele alocate unui anumit obiectiv public.
Deşi, în ultimii 30 de ani s-au făcut paşi importanţi în direcţia realizării unor bugete în care regulile
determinate de pe baza unor criterii de raţionalitate economică să fie fundamentul politicilor bugetare,
bugetul a devenit şi un instrument prin care se sponsorizează economia în zonele sale marginale, diferite
grupuri de interese sau a devenit un spaţiu prin care se câştigă capital de încredere prin cheltuieli realizate
fără o evaluare strictă a utilităţii acestora sau a impactului asupra echilibrului bugetar. Discreţionarismul în
utilizarea banilor publici rămâne încă o modalitate precumpănitoare în decizia bugetară chiar dacă regula
fixă, ca principiu de guvernare a deciziei bugetare moderne, are din ce în ce mai mulţi adepţi. Totodată,
finanţele publice reprezintă şi o modalitate prin care se subvenţionează arii economice în care se manifestă
eşecurile pieţei9, dar şi o modalitate prin care autorităţile încearcă limitarea consecinţelor crizelor
economice.
În finanţele moderne asisatăm, în continuare, la o creştere a cheltuielilor publice, chiar dacă în ritm
mai scăzut decât în perioada primelor decenii de după cel de al Doilea Război Mondial, datorită unei
multitudini de factori, între care putem accentua: schimbările în structura administrativă (unităţile
administrativ teritoriale primind competenţe bugetare), apariţia unităţilor autonome cu bugete proprii,
participarea la acţiuni economice externe sau de altă natură. Alături de acestea, asumarea de către statele
moderne a acţiunilor de guvernare a securităţii sociale şi, implicit, acceptarea principiului de socializare a
riscurilor privind sănătatea sau cele derivând din statutul ocupațional ori din cel de persoană activă -
inactivă, au condus la o creştere a numărului instituţiilor publice gestionare şi, deci, la o creştere a
cheltuielilor bugetare. Suplinirea unor activităţi acolo unde iniţiativa privată eşuează în a le realiza la
nivelurile necesare, finanțarea unor acțiuni determinate de noile atribute ale statutului de cetățean, au
condus, la rândul lor, la o creştere puternică şi constantă a cheltuielilor publice.
O altă sursă de evoluție pozitivă a cheltuielilor publice este cea reprezentată de evoluția tehnologică,
care determină creșterea cheltuielilor-suport din educaţie (echipamente electronice, conexiuni internet,
mijloace multimedia de predare și învățare, baze de date), din spitale (aparatură performantă sau
medicamente mai eficiente) sau a acelora din apărarea națională (nu doar pentru mijloace moderne de luptă
ci și pentru mijloace moderne pentru supraveghere transfrontalieră) sau pentru asigurarea ordinii interne (în
condițiile în care apar noi categorii de criminalitate ce implică nu numai personal specializat pentru
investigare, ci și aparatură necesară pentru aceste investigații). Datorită multiplelor dovezi asupra efectelor
multiplicatoare asupra evoluției economice, statele moderne realizează cheltuieli mai ridicate cu cercetarea
9
John Wanna, Lotte Jensen, Jouke de Vries, Controlling public expenditure: The changing role of centrral budget agencies, p.21,
Ed.Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, 2003
şi dezvoltarea. Un studiu al World Bank din 2014, arăta că în Uniunea Europeană, în perioada 2008-2013,
cheltuielile publice cu cercetarea s-au dublat de la 0.5% la 1%.
De asemenea, oferta administrației publice pentru servicii publice prin sistemul egovernance,
reprezintă un factor important de creștere a cheltuielilor publice.
Intervenţionismul bugetar are multiple obiective printre acestea putând enumera: 1. acţiuni asupra
structurilor economiei naţionale (dezvoltarea regională, restructurarea activităţilor industriale, susţinerea
activităţilor cu obiective nu numai cantitative ci și calitative, precum reducerea poluării sau cercetarea
ştiinţifică, dezvoltarea ramurilor strategice, creșterea ocupării în ramuri cu valoare adăugată mare) etc., 2.
acţiuni asupra structurii sociale (bugetul ca instrument al justiţiei sociale, intra și intergeneraționale) și 3.
acţiuni asupra conjuncturii economice10.
Alături de aceste elemente putem observa și o clasă specială de intervenții determinate de diferențele
de poziție. Astfel, statul intervine pentru îmbunătățirea poziției de negociere sau pentru a crea această poziție
prin mecanisme reglementative diverse între care putem menționa: legislația privind condițile de muncă,
prevederile legislative privind abuzul de putere asupra celor incapabili în a se apăra, legislația pentru
protecția consumatorului, legislația de abuz de putere de poziție în cazuri economice (antimonopol),
reglementările supranaționale privind drepturile omului, legislația privind deficitul de informație (drepturile
privind liberul acces la informațiile publice) sau cea care permite accesul la bunuri și servicii al căror
caracter de piață este greu de definit și, în consecință, și condițiile de acces etc.
Reprezintă acţiunea statului doar expresia unui consensualism, a unor calcule raţionale pentru o
acţiune colectivă cu beneficii pentru societate în întregul ei? Politologii alături de sociologi au arătat că
acţiunea publică este determinată şi de acţiunea unor grupuri de interese foarte eterogene. Theodore Lowi în
Sfârşitul liberalismului (1979) ne vorbeşte de formarea unor „triunghiuri de fier” între grupurile de
interese, agenţiile de reglementare şi guvern, cu scopul acaparării unor politici publice, în folos personal
sau organizaţional.
Pe aceeaşi linie, o importantă școala economică contemporană (Public choice theory), reprezentată
între alţii de economiştii Buchannan şi Tullock, consideră că nu există ceva ce se poate numi „interes
colectiv”. Guvernele, pentru aceşti autori, nu pot avea obiective care să exprime un interes colectiv,
deoarece nu există decât „interese individuale”. Pentru a-şi atinge propriile obiective, diferitele grupuri de
interese realizează o tranzacționare de favoruri, „logrolling”, quid pro quo, prin care se vor susține în
satisfacerea revendicărilor proprii. Astfel, oamenii politici acționează pentru satisfacerea intereselor
numeroaselor grupuri electorale minoritare, existente în societate, fiind prea puțin interesați de eficiența
redistributivă a unor cheltuieli publice, ci doar de satisfacerea intereselor respectivelor grupuri.
Statul, ca şi piaţa, reprezintă un instrument pentru satisfacerea intereselor individuale. Consecința
unui astfel de parti-pris minoritar, afirmă Buchanan și Tullock, este creșterea cheltuielilor publice. În plus,
ne demonstrează această şcoală, politici redistributive care să corespundă unor criterii de echitate sunt dificil
de realizat inclusiv în cazul categoriilor sărace ale societăţii. Aceştia, pentru a-şi impune, propriile interese

10
Muzellec Raymond, Finances publiques , p.66, Ed.Dalloz, 2009, Paris
ar trebui să deţină bani, timp şi expertiză, pentru a se comporta ca orice alt grup de interese pentru
promovarea propriilor obiective, fapt aproape imposibil deoarece inexistenţa celor trei elemente determină
absenteismul lor pe piaţa negocierilor de ”favoruri” cu guvernul.
O abordare distinctă, referitoare la lipsa de legitimitate a unui stat mai mare decât cel minimal, ne
furnizează Robert Nozick (1997), care consideră că puterea nelegitimă preexistentă a statului asigură
îmbogăţirea unor persoane pe seama altora. În această situaţie este oportun mai puţin stat, ceea ce înseamnă
că este mai bine să existe mai puţine obiective publice şi, astfel, mai puţine mecanisme de redistribuire.
„Eliminaţi această putere nelegitimă prin care se obţin avantaje economice diferite şi veţi elimina,
sau veţi limita în mod sever motivaţia dorinţei de influenţă politică. Este adevărat, unii vor fi totuşi însetaţi
de putere politică, găsind o satisfacţie intrinsecă în a-i domina pe alţii. Statul minimal reduce cel mai bine
posibilităţile unei astfel de preluări a puterii, sau manipulări a statului, de către indivizi care râvnesc
puterea sau avantajele economice, în mod special dacă statul minimal este combinat cu un spirit civic
rezonabil de vigilent, deoarece este ţinta cea mai puţin dorită pentru o astfel de preluare sau
manipulare”… Întărirea statului şi extinderea funcţiilor sale…face din el un premiu mai valoros…pentru a
fi corupt de către oricine poate să ofere ceva râvnit de la un funcţionar al statului”.11
Pe scurt, afirmă Nozick, un stat care nu poate oferi sinecuri gratificante nu este de interes pentru cei
care doresc puterea.

În această parte a lucrării am căutat să prezentăm câteva puncte importante din evoluţia finanţelor
publice ca practică socială. De asemenea, am încercat să semnalizăm câteva dintre „ideile” ce au guvernat
evoluţia finanţelor publice în istoria recentă a statului.
Finanţele publice se dovedesc un teritoriu cu un perimetru variabil, cei trei i, „ideile”, „interesele” şi
„instituţiile”, guvernând în modalităţi diferite acţiunea publică, indiferent de nivelul acesteia, în statul
modern.
Istoria recentă a principiilor ce fundamentează prezenţa finanţelor publice în viaţa statului, prezentată
mai sus, poate fi rezumată în schema explicativă de mai jos:

1.4. Normativ versus pozitivism

De la începutul dezvoltării sale ca ştiinţă, economia politică a fost subiect constant de controversă
metodologică. Nu numai metodele sale au fost subiect al controverselor, ci şi statutul acesteia în spaţiul
cunoaşterii. Este sau nu o ştiinţă? Din ce perspectivă o putem trata ca ştiinţă (metode, obiective, structură
conceptuală)? Acestea sunt chestiuni ce au revenit constant în problematica filozofilor, economiştilor sau a
altor specialişti în ştiinţe sociale. Chestiunile litigioase ale economiei au revenit în atenţia specialiştilor
preponderent după etapa culminantă a încrederii în economişti şi în economie din prosperii ani ’60.
Incapacitatea economiştilor de a readuce prosperitatea celor „treizeci de ani glorioşi” de după cel de al

11
Robert Nozick, Anarhie, stat, utopie, Ed. Humanitas, p.327, Bucureşti, 1997
Doilea Război Mondial, a făcut „populaţia profană să se îndoiască de economişti şi pe economişti să se
îndoiască de ei înşişi” (Bell, Kristol, 1981).
Temele de controversă pentru disciplina economică sunt, în fapt, aceleaşi ca şi pentru toate celelalte
ştiinţe, aşa cum filosofia ştiinţei le-a configurat12:
a. Ce obiective are ştiinţa respectivă? Să descopere generalizări utile sau să caute explicaţii pentru a stabili
adevărul?
b. Ce este o explicaţie ştiinţifică?
c. Ce sunt legile ştiinţifice şi teoria ştiinţifică? Cum are loc descoperirea acestora?
d. Cum se leagă enunţurile teoretice de observaţii?
e. Cum testăm legile şi teoriile?
f. Diferă de la o ştiinţă la alta modul de a „face ştiinţă”?
Modul în care s-a răspuns la aceste întrebări a împărţit comunitatea specialiştilor în şcolile de
gândire realistă şi cea instrumentalistă. Pentru primii, scopul ştiinţei este descoperirea adevărului şi
explicarea fenomenelor chestionate, în timp ce pentru ceilalţi, ştiinţa trebuie să elaboreze instrumente
practice pentru predicţii utile.
Aceste dezacorduri ideatice au marcat şi marchează şi disputele economiştilor. Una din disputele
nefinalizate este aceea a necesităţii „aserţiunilor sintetice” de a fi evaluate. Pentru unii economişti,
postulatele fundamentale ale teoriei economice nu au nevoie să treacă proba datelor de observaţie, în timp
ce pentru alţii o teorie sau lege economică trebuie să fie obligatoriu probată (să dovedească regularitate, iar
fenomenul respectiv să se dezvolte cu necesitate), adică să existe o confirmare observaţională a unei
generalizări (teorii, lege). Problema principală a economiei este aceea că o confirmare observaţională este
dificil de realizat deoarece ea nu implică aceeaşi natură analizată, cu alte cuvinte, variabilele relevante trec
prin diferite stări de agregare. De pildă, o generalizare sintetică asupra relaţiei dintre nivelul venitului şi
cel al consumului, pe baza unei experienţe (serii temporale) anterioare, nu poate oferi o certitudine pentru
replicarea aceleiaşi relaţii în viitor, chiar dacă, să spunem, variabila relevantă venit curent nu se schimbă -
însă se poate schimba rapid percepţia noastră asupra veniturilor personale viitoare. Aşa încât, ceea ce
trebuie să facă un economist pentru a-şi păstra credibilitatea, este să adopte ceea ce filosoful ştiinţei Karl
Popper numea „atitudine critică”, adică să caute ca orice conjectură propusă să treacă prin cele mai severe
teste, renunţarea la ea petrecându-se doar dacă există alternative credibile.
O altă problemă importantă în dezbaterile despre teoriile economice este cum se face alegerea între
teorii (ce ne face să fim mai apropiaţi de teoria keynesistă asupra eficacităţii politicilor discreționare
conjuncturale fiscal-bugetare şi nu de cea a lui Lucas?). Feyerabend şi, mai moderat Kuhn consideră că nu
există criterii pentru o alegere raţională. Filosoful sţiinţei Lakatos considera că gradul de progresivitate al
unei teorii face alegerea mai simplă. O serie de teorii este din punct de vedere teoretic progresivă, dacă
fiecare nouă teorie are un plus de conţinut empiric faţă de predecesoarea sa.

12
Hausman Daniel, M., Filosofia ştiinţei economice, Ed.Humanitas, p.10, Bucureşti, 1993
 Max Weber sugera că alegerea unei teorii se face în funcţie de credinţele noastre, de categoriile
semnificative din punct de vedere cultural pe care ni le asumăm.
Problemele expuse aici sunt proprii în egală măsură şi subramurilor economiei, evident şi economiei
sectorului public, finanţelor publice. Dezacordurile persistente marchează şi aici evoluţia domeniului şi a
practicii economice. Bunăoară diferenţele între abordarea de tip normativ şi cea pozitiv, pe care le vom
prezenta succint în rândurile următoare.
Abordarea normativă a economiei şi finanţelor publice pune accentul pe aspectele etice ale măsurilor
financiare. Abordarea normativă caută să răspundă unor probleme precum: „Este corect să aplici o taxă
indirectă în mod diferenţiat, având drept criteriu relevant categoria bunurilor vândute și ponderea acestora în
coșul de consum zilnic al consumatorului sau trebuie aplicat în mod nediferenţiat pentru asigurarea unei
eficiențe economice ridicate ?”, „Este corectă impozitarea cu o rată egală a veniturilor, indiferent de
mărimea acestora?”, „Impozitarea progresivă este modul cel mai bun de impozitare al veniturilor din punct
de vedere etic?”, „Trebuie guvernul să se implice în politica monetară?”, „Bugetul trebuie să fie echilibrat?”,
„Contribuția de asigurări de sănătate trebuie plătită de pensionari?” etc.
Abordarea normativă este considerată o abordare subiectivă, expresia unor opinii, valori care pot fi
raţional discutate şi apărate. Când se afirmă „Statul trebuie să asigure învăţământ obligatoriu gratuit pentru
cetăţeni până la finalizarea liceului” ne confruntăm cu un enunţ economic normativ. Aşa cum se poate cu
uşurinţă observa, dezbaterile publice ne dezvăluie persistenţa unor neînţelegeri între diferite grupuri din
societate privind această problemă, deoarece niciunul din aceste grupuri nu poate proba o dată pentru
totdeauna că opinia sa este corectă şi a oponentului este incorectă.
Un alt exemplu de propoziţie normativă este aceasta: „Inflaţia este expresia unui dezechilibru
macroeconomic mult mai important decât şomajul”. Această judecată, în planul politicilor macroeconomice
şi aranjamentelor instituţionale, a avut rezultate evidente atunci când Banca Centrală Europeană a considerat
că singurul său obiectiv este menţinerea ratei inflaţiei în apropierea cifrei de 2%.
Economia sectorului public reflectă puternic aceste divergenţe şi în privinţa funcţionării altor
sectoare publice (sănătatea, asigurările de pensii).
Abordarea normativă a fost dominantă în evoluţia economiei şi finanţelor publice până în deceniul
şapte al secolului trecut.
Obiectivul principal al acestei abordări este acela al „evitării incertitudinii”, guvernanţii căutând, prin
intermediul finanţelor publice, să diminueze incertitudinea şi ambiguitatea în construcţia socială.
Economiştii au definit funcţii maximizatoare ale bunăstării colective, al căror scop era să creeze „modele de
răspuns” ale agenţilor economici la diferite politici guvernamentale privind fiscalitatea. Scopul identificării
acestor „modele de răspuns” este acela de a permite, prin anticipare şi planificare, obținerea unei eficiențe
mai ridicate atunci când se adoptă o inițiativă fiscală a statului sau a unei comunităţi locale.
La sfârşitul sec. al XIX-lea şi la începutul celui de-al XX-lea, noua funcţie a statului, „socială”,
transformă economiştii în „reformatori sociali”, ce trebuie să indice o calea raţională de diminuare a
inegalităţilor sociale, o politică economică optimă pentru acest obiectiv. Utilitarismul social al economiei
publice este prevalent cunoaşterii pozitive. Pentru Wicksell, economist suedez, decidenţii politici sunt un fel
de despoţi ce acţionează pentru maximizarea funcţiei de bunăstare socială.
O preocupare fundamentală a raportării normative este aceea a modului de finanţare a cheltuielilor
publice declarate exigibile la un moment dat. Exigibilitatea unei cheltuieli publice este un aspect important
în analiza unei politici fiscal-bugetare, dar fără o desemnare a sursei de finanțare și analiza efectelor
finanțării asupra unor variabile structurale (consum, investiții, atât în analiză de stoc cât și în analiza de
trend), design-ul politicilor financiare rămâne incomplet. Exigibilitatea cheltuielilor poate fi analizată - ca și
sursele de finanțare cele mai eficiente - din perspectivă cultural istorică. În acest caz s-ar putea spune - ca în
cazul luării deciziilor pe baza „analizei fundamentale” - care oferă argumente pentru o modalitate de a
investi pe piețele financiare, că trendul este prietenul expertului în politici fiscale, extrapolarea pe baza
datelor istorice, constituind o metodă alternativă, utilă pentru judecarea unei politici fiscale. Exemplul
istoriei, drept criteriu pentru exigibilitate, nu este suficient însă pentru a justifica alegerea.
Fapte şi evenimente economice neaşteptate sunt egal importante pentru aceasta. Constrângerile
bugetare conjuncturale, diminuarea activităţii economice, schimbările de politică economică, determinate de
evenimente exogene (războaie, blocade economice) etc. sunt la fel de importante în stabilirea exigibilității
unor destinaţii ale veniturilor publice.
În sfârşit, o altă problemă importantă din punct de vedere normativ este aceea a tipului de funcţii şi
responsabilităţi în domeniul financiar, atribuite diferitelor niveluri ale administraţiei publice. „Trebuie
diminuată intervenția alocativă prin bugetul de stat către autoritățile locale sau, dimpotrivă, este nevoie de o
coordonare mai mare a măsurilor fiscale?”, „Până la ce categorie de cheltuieli autoritățile locale trebuie să
își asigure independența financiară și de la care încolo pot și trebuie să solicite sprijinul autorităților
centrale?”, „Este etică acceptarea formării unor „enclave-financiare favorizate” într-un stat - prin aceasta
înțelegând existența unor comunități bogate, cu nivel de impozitare foarte mic, iar altele cu impozite mai
mari, dar mai sărace?” - (atâta vreme cât avantajul comparativ al unora din aceste enclave este determinat de
condiții naturale favorabile și/sau politici publice discreționare în domeniul infrastructurii și nu de
capacitatea acestora de a exploata mai eficient oportunități egale de afaceri) etc., sunt întrebări la care
abordările normative trebuie să ofere răspunsuri.
Începând cu deceniul şapte al secolului XX, date fiind constrângerile bugetare pe termen scurt ale
finanţelor publice din majoritatea statelor dezvoltate şi eşecul evident al unor abordări de tip normativ
(keynesismul, relaţia dintre inflaţie şi şomaj exprimată de Philips, prin curba ce îi poartă numele), guvernele
au devenit mult mai preocupate de efectele pe termen scurt ale politicilor publice şi de eficienţa cu care sunt
realizate cheltuielile publice.
Abordarea politicilor publice în termeni de constrângeri pe termen scurt în locul constrângerilor
determinate de valori pe termen lung, devine predominantă. Termeni precum, gestionare eficientă, creşterea
performanţelor, abordarea metrică a obiectivelor guvernamentale, transparenţa ridicată în utilizarea
resurselor publice, reflectă o transformare a regulilor guvernării, care nu mai are la bază o funcţie a
bunăstării colective, larg acceptată de „agenţii” economiei.
 Abordarea pozitivă tratează incremental chestiunile financiare publice, căutând să releve eficienţa
sau ineficienţa unor măsuri de politică fiscală sau bugetară.
Teoria pozitivă a finanţelor publice va analiza comportamentul persoanelor afectate de o decizie
fiscală publică şi variantele de răspuns la un anumit tip de stimulus fiscal, motivant or demotivant. În acest
sens, teoria alegerii publice, fundamentată printre alţii de laureatul Nobel pentru economie James Buchanan,
reprezintă un model de tratare pozitivistă a problematicii finanţelor publice. Așa cum am arătat în paginile
anterioare, acesta afirmă că fenomenul creșterii cheltuielilor publice se datorează faptului că alegătorii
supraestimează beneficiile cheltuielilor curente și, în același timp, subestimează povara impozitării viitoare.
Așa cum comentează profesorul Alberto Alesina, alegătorii nu internalizează (ca în situația
cheltuielilor proprii pentru consum) constrângerile bugetare guvernamentale. Politicienii iau decizii publice
profitând de această lipsă de informaţie, educaţie economică şi capacitate de înţelegere. Cel mai adesea,
aceste decizii discreţionare sunt în favoarea unei creşteri a cheltuielilor publice într-o proporţie mai mare
faţă de taxe, ceea ce conduce la utilizarea împrumuturilor publice şi în perioade de creştere economică.
Această politică fiscală miopică, cum o numeşte autorul mai sus adus în discuţie, de tip prociclic,
este un efect al unei probleme de tipul principal-agent. Politica fiscală este prociclică deoarece alegătorii
raţionali, dar neinformaţi, „înfometează Leviathanul”, cerând mai mult în vremuri bune decât în vremuri
rele.”13. Pentru Alesina, situaţia este expresia unui eşec guvernamental.
Guvernul, pentru Buchanan, dar și pentru alți autori ce îmbrățișează cadrul conceptual al școlii
alegerii raționale (Tullock, Niskanen), este o parte endogenă a sistemului economic, fiind influențat în
deciziile financiare publice de numeroase și eterogene grupuri de interes. Această opinie este fundamental
diferită de cea reprezentată în paradigmele economiei bunăstării care pleacă de la ideea optimalității deciziei
guvernamentale, determinate de „accesul” la o funcție a bunăstării ce implică preferințe omogene pentru
masa alegătorilor.
Alături de autorii mai sus menţionaţi, în economia publică, o abordare pozitivistă putem întâlni şi la
Kenneth Arrow, Duncan Black, Anthony Downs şi Mancur Olson. Adăugăm acestor nume pe Milton
Friedman, care, prin lucrarea „Metodologia economiei pozitive”(1953), a oferit argumentul epistemic
(alături de Karl Popper, în Logica cercetării, 1935) pentru o mare parte a studiilor economice pozitive şi
instrumentaliste contemporane.
Simplificând discuţiile asupra subiectului, putem aserta că diferenţa dintre abordarea normativă şi
cea pozitivă, factuală, este aceea că, în primul caz, economia publică face predicţii asupra lumii aşa cum ar
trebui să fie, în timp ce abordarea pozitivistă spune că economia explică faptele economice aşa cum sunt. Îi
datorăm lui John Neville Keynes, economist englez, această diferenţiere puternică, la care acesta adaugă şi
existenţa unei „arte a economiei politice”, al cărei scop este de a furniza reguli de acţiune publică.
Abordările pozitiviste sunt descriptive, explicative şi constatative (descriu o situaţie, care poate fi
judecată ca adevărată sau falsă). De pildă, dacă spunem: „Ratele înalte ale dobânzii au diminuat preţul
locuinţelor personale.”, am făcut o propoziţie constatativă. Ea poate fi interpretată ca adevărată sau falsă
13
Alberto Alesina and Guido Tabellini, Why is Fiscal Policy Often Procyclical?, NBER Working Paper No. 11600, p.3,
September 2005
dacă analizăm, pe o serie temporală, datele statistice privind evoluţiile ratei dobânzii şi pe cele ale
achiziţiilor de locuinţe.
În urma analizei statistice putem descoperi că există o corelaţie între evoluţia negativă a cererilor de
credite pentru locuinţe şi evoluţia ascendentă a ratei dobânzii la aceste credite. Creşterea ratelor dobânzii a
determinat diminuarea cererii pentru locuinţe.
Altfel spus, scăderea resurselor financiare alocate acestor bunuri va determina scăderea preţurilor
acestora.
Analiza seriilor temporale poate, pe de altă parte, infirma această constatare.
Propoziţia de mai sus poate fi transformată într-un enunţ explicativ atunci când o reformulăm astfel:
Scăderea preţurilor locuinţelor, într-o anumită perioada s-a datorat diminuării lichidităţii în sistemul bancar.
Acest fenomen a fost determinat de creşterea costului refinanţării din cauza creșterii dobânzii de referință a
Băncii Centrale. Această situație a condus la creşterea dobânzilor la împrumuturile acordate pe termen lung.
În consecinţă, cererea de împrumuturi ipotecare pentru achiziţionarea de locuinţe a scăzut şi, astfel, cererea
pe piaţa locuințelor s-a diminuat. Într-o astfel de conjunctură adaptarea ofertei s-a realizat prin diminuarea
preţurilor de vânzare.
Alături de aceste exemplificări cu privire la cele două categorii de abordări ale faptelor și proceselor
economice trebuie să subliniem că, nici în sens pozitivist, dar nici în sens normativist, economiștii nu se pot
bucura de prezumția „neutralității axiologice” (Max Weber), deoarece ipotezele care conduc la un model
economic fac parte din valorile la care aderă economiștii.
De pildă, atunci când se aduc argumente pentru intervenția publică în economie, se pleacă de la
postulatul pieței cu concurență imperfectă. Asta înseamnă că piaţa este imperfectă. Imperfecţiunile sunt
consubstanțiale pieței și nu accidente. Pentru anumiţi economişti, propoziţia „Piaţa este imperfectă”
reprezintă un dat, realitatea. Pe baza acestei asumări se justifică intervenţia publică ca necesară pentru a
diminua alocările ineficiente, de pe o piaţă imperfectă.
La fel, dacă a priori datoria publică este considerată o sursă de dezechilibre structurale şi ineficienţă
alocativă, atunci soluţiile pentru a redobândi eficienţa alocativă vor fi determinate de asumarea acestei luări
de poziţii. Valorile astfel asumate sunt reflectate în teoria economistului respectiv.
Angajamentul personal nu poate fi eliminat din spaţiul „raţional” al construcţiei teoretice.
Pe de altă parte, fundaţional, am putea spune, analizele economiei publice ca și cele realizate de alte
zone ale științei economice sunt greu transformabile în „soluții pentru același tip de probleme”, deoarece
economiștii nu pot valida rezultatele obținute prin „experimente” similare, neputând reconstitui „scena”
anterioară pentru a proba identitatea de evoluție și, evident, identitatea de soluții.
În plus, soluțiile sunt dependente și de modalitatea de colectare a datelor statistice, ce poate
determina o deformare a rezultatelor.
Spre exemplu, unele din analizele ce au susținut politicile guvernamentale de „cut spending” din
perioada crizei economice din 2007-201114 au constituit, pentru unele autorități guvernamentale prilejul
14
Spre exemplu, Reinhardt și Rogoff, în articolul Growth in the time of debt din 2010, concluzionau că dincolo de un prag de 90%
datorie publică în PIB, acesta va coborî, în medie, cu 0.1% anual.
pentru a pivota de la stimulus la austeritate, cum spunea Paul Krugman, fără a se căuta și alte validări ale
ideii că o datorie publică mare constituie o piedică pentru creşterea economică. Pentru unii decidenţi această
aserţiune este certă, nechestionabilă, chiar dacă au existat critici ai articolului respectiv ce au evidențiat erori
statistice, erori de colectare sau omisiuni voluntare în agregarea şi utilizarea datelor utilizate.
Paul Krugman a numit această eroare tehnică într-un articol din New York Times „Excel
Depression”.
Acest caz este important pentru a înțelege cum se validează inferenţele economice, deoarece relevă
nu numai o problemă tehnică, de mod de colectare a situaţiilor ce susţin inferenţa, ci și o problemă de
„poziție” a termenilor în relația de corelație de mai sus.
Concret, inferenţa - ipoteză - a studiului era „O rată a datoriei publice mai mare de 90%, duce la
scăderea abruptă a creșterii economice”. Altfel spus, aceasta înseamnă că o rată mare creșterii economice
este corelată cu o rată mică a datoriei publice ca procent în PIB (adjectivul „mică”, semnificând sub 90%).
Predictorul „rata mare a datoriei publice” este corelat pozitiv cu „diminuarea ratei creşterii economice”.
Această inferenţă ne poate conduce la o concluzie ce ţine de un anumit tip de valori fundamentale -
statul dator afectează eficienţa alocativă a agenţilor economici ce nu vor fi capabili să „dea tot ce pot” pentru
creşterea economică. Aşa încât s-ar impune o retragere a statului din spaţiul economic, pentru a îmbunătăţi
eficienţa alocativă a pieţelor, chiar dacă nu ştim cu certitudine, a priori, ci doar postulăm că în mod
obligatoriu pieţele vor ajunge la optimalitate paretiană.
Ipoteza - inferenţă 2 - poate fi aceasta: „O rată mare a datoriei publice (raportate la PIB) este efectul
unei creșteri economice insuficiente”. Variabila dependentă este, în acest caz, rata datoriei publice, în timp
ce în prima era rata de creștere a economiei.
Concluzia, aici, ţine de un alt corp de valori fundamentale, acelea care afirmă că statul, în ultimă
instanţă, este obligat să intervină pentru că pieţele sunt constitutiv, ineficient alocative. Ele nu sunt Pareto
optimale. Intervenţia statului, nici în acest caz, nu înseamnă, obligatoriu, că determină apariţia optimalităţii
paretiene. Şi pentru stat există costuri de tranzacţionare sau costuri informaţionale, ca şi pentru firmele
private. Natura acţiunii guvernamentale însăşi, poate determina, în ciuda onorabilităţii obiectivelor,
ineficienţă alocativă. Faptul că statul trebuie să intervină nu înseamnă că intervenţia va fi un succes. Design-
ul programului va arăta dacă intervenţia publică va asigura o îmbunătăţire alocativă.
Exemplu de mai sus evidențiază și altceva - în formularea lui Krugman - „Policy makers abandoned
the unemployment and turned to austerity because they want to do not because they had to”15.
Analizele pozitive trebuie să fie capabile să testeze. Prin urmare, testările se pot realiza pentru a
demonstra atât inferenţa 1, cât şi inferenţa numărul 2.
Cu alte cuvinte, numerele nu spun cu certitudine ceva, noi alegem ce dorim să spună, pentru că
„subiectele” asupra cărora ne îndreptăm atenţia de specialişti, conţin, în sine, „posibilitatea tuturor
situaţiilor”, cum afirma Wittgenstein.

15
„Experţii în politici publice au abandonat problema şomajului şi s-au orientat către austeritate pentru că au vrut să o facă şi nu
pentru că era obligatoriu să o facă.”
 Studiile pozitiviste, factuale, pot constitui „cărămizi” ale unei viitoare construcţii normativiste sau
cel puţin ale unor politici publice mai bune (în sensul adecvării la obiectivele propuse). Rămâne deschisă
problema capacităţii de a agrega „cunoaşterea unor circumstanţe particulare în timp şi spaţiu” (Hayek),
pentru a o transforma în cunoaştere - soluţie, a unor probleme fundamentale ale economiei.

1.5. Clarificări terminologice

Pentru că scopul lucrării de faţă este acela de a oferi un ghid pentru a înţelege relaţia agenţilor
autorităţilor publice cu agenţii economici şi cetăţenii, cu ajutorul instrumentelor financiare publice, este
nevoie să clarificăm semantic anumite concepte pe care le–am folosit şi le vom folosi în continuare, pe
parcursul prezentării problematicii alese. Este vorba de termenii generici ”relații financiare publice”,
”transfer de putere de cumpărare”, ”contraprestație directă”, ”solidaritate intra și inter generațională”
acestora alăturându-le și un scurt rezumat al diferențelor majore între finanțele publice și cele private.
Mai întâi vom defini sintagma „Relații financiare publice”.
Când folosesc această exprimare, specialiştii se referă la relaţiile monetare care implică un transfer de
monedă de la persoane fizice şi de drept moral şi autorităţile de stat, către beneficiari, ce pot fi atât persoane
fizice, cât şi juridice, îndreptăţite prin lege să beneficieze de acest transfer. Prin intermediul unor instituţii
ale statului se prelevă venituri la persoanele obligate prin lege să plătească impozite şi taxe, şi, mai apoi, alte
instituţii ale statului, preluând aceste venituri, le transferă la cei desemnaţi prin lege să beneficieze.
Transfer de putere de cumpărare
Orice tip de astfel de mecanism redistributiv este un transfer de putere de cumpărare. Redistribuirea
duce la pierderea veniturilor unor actori economici și la sporirea veniturilor altor altor agenți. Prelevarea
obligatorie prin impozite şi taxe va diminua puterea de cumpărare a plătitorilor şi o amplifică pe cea a
beneficiarilor desemnaţi prin lege.
Bugetul de asigurări sociale oferă un bun exemplu în acest sens: toţi angajaţii şi angajatorii din
economia naţională sunt obligaţi să cotizeze la sistemul public de asigurări de pensii. Lunar, ei sunt obligaţi
să plătească sume în conturile bugetului asigurărilor sociale. Apoi aceste sume sunt utilizate pentru plata
drepturilor de pensie actualilor pensionari. Prin urmare, are loc o diminuare a puterii de cumpărare a
plătitorilor actuali şi o creştere a puterii de cumpărare a pensionarilor.
Contraprestaţie directă
Transferul de resurse financiare se realizează fără contraprestaţie directă. În situaţia determinată de
existenţa sistemului financiar public, persoanele fizice sau juridice, plătitoare de contribuții la asigurările
sociale şi impozite, nu pot solicita statului rambursarea acestor sume (exceptând cazul de prelevare fără
susţinere legală) sau contraprestaţii egale.
În anumite situaţii putem observa că transferul este şi rambursabil. În cazul unor categorii de taxe,
dar şi în situaţia împrumuturilor contractate de stat pe piaţa internă pentru diverşi beneficiari instituţionali
(autorităţi locale sau autorităţile centrale), transferul implică contraprestaţie (statul sau autoritățile locale
trebuie să plătească dobânzi la împrumuturi) sau instituţiile şi autorităţile locale să ofere un anumit
serviciu (înmatriculări, servicii de televiziune publică etc.) plătitorului.
Solidaritate socială intra și inter-generaţională
Transferul de resurse financiare creează și o legătură socială sui generis, atât intra, cât și între
generații. În interiorul aceleiași generații transferul este reflectat, de pildă, de situația în care, prin resursele
prelevate de către stat, persoanele care nu au loc de muncă în mod involuntar (șomaj sau incapacitate de
muncă) beneficiază de resurse financiare publice, sub forma ajutoarelor de reinserție, venitului minim
garantat, ajutorului de șomaj ș.a.m.d. .
Între generații solidaritatea poate fi evidențiată de sistemele de asigurare a veniturilor pentru
populația inactivă, aflate la vârsta de pensionare (sisteme PAYG) sau în cazul sumelor folosite pentru
participarea la sistemul public de educație națională.
În concluzie, spaţiul instituţional al finanţelor publice se structurează prin următoarele categorii de
relaţii:
1. relaţii ce exprimă un transfer de resurse băneşti fără echivalent şi cu titlu nerambursabil, transfer
realizat, în principal, prin: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale, bugetele locale, fonduri
publice extrabugetare.
2. relaţii ce exprimă un transfer de resurse băneşti pe o perioadă de timp determinată, pentru care se
datorează o contraprestaţie (i.e. dobânda în cadrul împrumuturilor guvernamentale).
3. relaţii ce exprimă un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse băneşti în schimbul unei
contraprestaţii (fondul pentru ajutor de şomaj sau contribuțiile la sistemul de pensii public), în aceste
cazuri vom întâlni obligativitatea doar dacă se realizează prin efectul legii, iar rambursabilitatea şi
contraprestaţia se realizează doar dacă se produce riscul asigurat.
Finanţe publice – finanţe private - diferenţe şi convergenţe
Finanţele publice prezintă particularităţi ce le disting net de finanţele private.
În tabelul următor vă prezentăm, sintetic, diferențele fundamentale între sistemul finanțelor publice și
cel al finanțelor private.

Finanţe publice Finanţe private

Agenți Instituţiile publice, unităţile Întreprinderi private, societăţi bancare,
administrativ teritoriale, salariaţii instituţii de asigurare-reasigurare private,
acestor instituţii. consumatori individuali.
Proveniența Resursele sunt procurate pe baza de Resurse financiare necesare persoanelor
resurselor constrângere, în general fără fizice sau juridice sunt procurate pe baze
contraprestaţie, pe baza principiului contractuale.
repartiţiei autoritare. Alături de aceste
mijloace statul controlează şi creditul
public (prin instrumentul deficitului
 bugetar), dar influenţează astfel şi
evoluţia dobânzii şi a creditării în
sectorul privat.
Destinația Resursele obținute sunt utilizate Scopul realizării activităţilor private este
pentru satisfacerea unor nevoi obţinerea profitului şi asigurarea
generale ale societăţii, contribuind la satisfacerii nevoilor individuale.
maximizarea bunăstării sociale.
Analizele de eficienţă în cheltuirea
resurselor publice sunt, în general,
secundare şi nu de puţine ori
insuficient de riguros fundamentate.
Dubla evoluţie, contradictorie, a
nevoilor publice şi a resurselor
colectate pentru acestea a condus la
preocupări constante în ultimii ani, în
practica bugetară pentru introducerea
unor metode mai eficiente pentru
cheltuirea banilor publici.
Principii de Gestiunea finanţelor publice este Gestiunea financiară privată se realizează
administrar supusă normelor dreptului public. conform regulilor dreptului civil şi
e Ordonatorii de credite din instituţiile comercial. Persoanele private au, spre
publice sunt supuşi la numeroase deosebire de cele publice, o mai mare
constrângeri atunci când realizează libertate de acţiune atunci când îşi
cheltuieli publice, care uneori fac utilizează propriile resurse sau pe cele
improductivă şi târzie acţiunea împrumutate.
publică. De pildă, atunci când se realizează o
De pildă, achiziţionarea de bunuri şi achiziţie pentru desfăşurarea unei
servicii de către instituţiile publice activităţi productive, nu este obligatorie
conform principiului preţului cel mai respectarea unor reguli specifice, descrise
mic creează o fereastră de într-o lege, privind procedura de achiziţie
oportunitate firmelor cu produse de o şi cuantumul eligibil al unei cheltuieli.
calitate scăzută pentru a deveni
furnizori publici, regula determinând
cheltuieli mai mici acum, dar mai
ridicate în viitor.
 Între finanțele publice și cele private există și puncte de convergență. Bunăoară un exemplu este
oferit de cel al mijloacelor de gestionare ale resurselor financiare publice.
Creşterea cheltuielilor publice şi, ca o consecinţă directă, a împrumuturilor publice, a determinat o
preocupare din ce în ce mai mare a autorităţilor pentru a „cheltui mai bine”, dacă nu este posibil „mai
puţin”. Pentru aceasta au fost şi sunt utilizate, din în ce mai intens, instrumente de analiză bugetară preluate
din sectorul privat. Analizele costurilor, cele ale randamentelor asociate diferitelor categorii de costuri,
introducerea principiului responsabilităţii ministeriale, bugetizarea pe programe sau proiecte sunt expresii
ale noului managerialism în gestionarea sectorului public, ce apropie gestionarea fondurilor publice de cea
privată.
Relevantă pentru noua direcţie a managementului finanţelor publice este şi dimensiunea controlului,
care vizează nu doar respectarea reglementărilor juridice, ci şi calitatea gestiunii, eficienţa acesteia16.
O altă situaţie de convergenţă este reprezentată de evoluţia dobânzilor pentru creditele publice şi cele
private. Mai ales în cazul statelor cu finanţe publice solide (datorie publică scăzută, perspective economice
bune, deficite bugetare reduse), ratele dobânzilor pentru finanţarea celor două sectoare sunt apropiate, în
primul rând în situaţia împrumuturilor pe termen lung.

În paginile de mai sus am căutat să sistematizăm principalele dimensiuni care acoperă obiectul de
studiu al economiei publice.
Am putut observa că economia publică este o disciplină cu un pronunțat caracter normativ. În acest sens ea
ne arată ideile concurente din spațiul teoriei economice privind dimensiunea intervenției publice, modul în
care au evoluat aceste idei. Pe de altă parte, în acest spațiu al cunoașterii, putem observa, un corp
impresionant de studii științifice cu un caracter pozitiv dominant, în care sunt urmărite efectele, din
perspectiva eficienței și echității, politicilor fiscal bugetare.
Din perspectivă legislativă, economia publică urmărește:
a) metodele de gestionare a fondurilor folosite în sectorului public;
b) efectele asupra încasărilor publice ale diferitelor metode de stabilire și percepere a impozitelor și
taxelor;
c) dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor publice;
d) procedurile de angajare, lichidare, ordonanțare și plată a cheltuielilor publice din fonduri bugetare şi
extrabugetare;
e) modalităţile de echilibrare a diferitelor categorii de bugete;
f) realizarea și rambursarea împrumuturilor de stat;
g) politica fiscal - bugetară promovată de autoritățile guvernamentale și interacțiunile acesteia cu politica
monetară promovată, după caz, de autoritățle monetare naționale sau transaționale.

16
Raymond Muzellec – Finances publiques, Ed.Sirey, p.4, Paris, 2009
Toată problematica enunțată, toate procedurile și instrumentele utilizate în finanțele publice pot fi observate
în întreaga structură financiară publică. Această structură este prezentată în legea finanțelor publice
naționale ( 500/2002) și ea cuprinde:
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurărilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale (fondul pentru asigurările sociale de sănătate şi bugetul asigurărilor de
şomaj);
d) bugetul trezoreriei statului;
e) bugetele instituţiilor publice autonome;
f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat, din bugetul
asigurărilor sociale de stat sau din bugetele fondurilor speciale;
g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror
rambursare şi dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile,
j) bugetele locale;
k) datoria publică.
O parte din temele urmărite în acest curs, acoperă, așa cum vom vedea, și aspecte practice, procedurale ale
funcționării principalelor categorii de bugete care formează structura mai sus menționată.
Note:
1. Teorema imposibilităţii (Kenneth Arrow) - a fost enunţată în lucrarea din 1951, Social choices and
individual values, pornind de la ideea enunţată de Condorcet la 1785, cunoscută sub numele de Paradoxul lui
Condorcet. Acesta afirmă că în procedura votării unor opţiuni (ABC) este posibil ca o majoritate să prefere
A lui B, o alta să prefere B lui C şi o a treia să prefere C lui A, după cum o arată exemplul următor:
Presupunem că avem un număr de 60 de votanţi care pot să aleagă între A, B, C. Rezultatul votului este
următorul:
1. 23 aleg A>B>C
2. 17 preferă B>C>A
3. 2 aleg B>A>C
4. 10 preferă C>A>B
5. 8 preferă C>B>A
Rezultatul final pe perechi este următorul:
33 preferă A>B (cazurile 1 şi 4), iar 27 preferă B>A (cazurile 2,3,5)
42 preferă B>C (cazurile 1,2, 3), iar 18 preferă C>B (cazurile 4,5)
35 preferă C>A (cazurile 2,4,5), iar 25, A>C (cazurile 1,3) ceea ce relevă o contradicţie internă A>B>C>A.
Într-un sistem de vot cu un singur tur de scrutin, A va câştiga, deşi acesta are cea mai mică
diferenţă de scor în raport cu ceilalţi. Acest fapt arată că alegerea majorităţii nu este coerentă cu decizia
luată de un individ raţional.
Lucrarea lui Arrow reia problema raţionalizării alegerilor unei colectivităţi în condiţiile cunoaşterii
preferinţelor individuale ale membrilor acesteia.
Autorul pleacă de la ipoteza coerenţei alegerilor individuale. Orice individ poate face o alegere între
două opţiuni, stabilind o ordine a preferinţelor. Dacă este pus în faţa unei noi opţiuni, Y, alături de X şi Z,
acesta va ierarhiza în continuare, în funcţie de alegerea de bază şi ciclul se va repeta în funcţie de noile
opţiuni. El va alege X>Y sau Z>Y. Preferinţele sunt stricte, în sensul în care un individ nu va face un
clasament ex equo.
O exprimare neformalizată matematic a teoremei lui Arrow poate lua forma următoare:
Pentru o situaţie reprezentată de doi indivizi şi cel puţin 3 opţiuni nu există funcţie a alegerii sociale care să
respecte următoarele condiţii:
1. Universalitatea: funcţia alegerii colective trebuie să poată fi definită indiferent de profilul
preferinţelor fiecărui individ. Orice preferinţă este posibilă, deoarece putem avea atâtea preferinţe,
câţi indivizi.
2. Non-dictatura: nu există nici un individ pentru care lista alegerilor personale coincide cu funcţia
alegerii colective, independent de preferinţele celorlalţi.
3. Optimalitatea paretiană: deoarece toţi indivizii preferă o anumită opţiune alteia, funcţia alegerii
sociale trebuie să asocieze această preferinţă întregii societăţi. Utilităţile interpersonale nu pot fi
 comparate, ceea ce înseamnă că nu se poate compensa creşterea utilităţii personale a unui individ cu
scăderea altuia.
4. Independenţa alternativelor non-pertinente: dacă A este preferat lui B, apariţia unei alternative noi Z,
nu va afecta situaţia preferinţei iniţiale A>B.
Arrow demonstrează că nu există sistem de alegere socială indiscutabil, care să permită exprimarea
unei ierarhii de preferinţe validate de o colectivitate prin agregarea preferinţelor individuale. Acest lucru
face ca la nivel guvernamental decizia politică sau economică să reflecte un arbitraj imperfect. Concluzia lui
Arrow pune sub semnul întrebării capacitatea statului de a răspunde preferinţelor individuale în mod
colectiv.
Amartya Sen, un alt economist laureat al premiului Nobel, consideră că relaxarea unor condiţii ale
teoremei lui Arrow, permite un rezultat pozitiv pentru problema transformării preferinţelor individuale în
funcţii de bunăstare colectivă. Prima condiţie ce poate fi ridicată este cea a universalităţii, decidenţii
putând opta pentru clasamente parţiale, incomplete ale preferinţelor. A doua condiţie relaxată este aceea a
acceptării comparaţiilor interpersonale, trecerea de la o stare socială la alta fiind legitimă dacă pierderile
unora sunt compensate de câştigurile altora. În sfârşit, Sen consideră că putem asocia intensitate
preferinţelor (în sensul atribuirii unor valori acestora), cele mai importante preferinţe putând fi folosite
pentru a construi funcţia de decizie socială.17
În discursul rostit la ceremonia de acordare a premiului Nobel pentru economie din 8 decembrie
1998, Sen arăta, cât de dificil este să construieşti o funcţie de bunăstare colectivă pe baza preferinţelor
individuale astfel: „Spunem că o „cămilă” reprezintă un „cal conceput de un comitet de decizie”. Această
propoziţie am spune că reprezintă o imagine sugestivă a enormelor slăbiciuni apărute în luarea deciziilor
de către diferite comitete, dar această formulare este totuşi prea uşoară. Poate că o cămilă nu are viteza
unui cal, dar este un animal armonios şi foarte util, bine conceput pentru parcurgerea unor distanţe lungi
fără apă şi hrană. Un comitet care, desenând un cal, ţine seama de diferitele nevoi ale membrilor săi, va
sfârşi prin a concepe ceva, mult mai puţin convenabil: poate un centaur din mitologia greacă, jumătate cal,
jumătate altceva, o creaţie ingenioasă ce apropie brutalitatea de confuzie ...”18.

2. Sistemul financiar şi fondurile de resurse financiare

Sistemul finanţelor publice poate fi abordat din mai multe perspective, academicianul Iulian Văcărel
propunând următoarele direcţii:
1. Sistem de relaţii economice - Finanţele publice exprimă un transfer de resurse financiare produse în
anumite condiţii (vezi concluziile din capitolul precedent); Finanţele publice analizează condiţiile în
care este organizată producţia publică de bunuri şi servicii într-un stat; tratează impactul fiscalităţii
asupra comportamentelor de consum şi investiţii, analizează efectul deficitelor bugetare asupra

17
http://www.universalis.fr/encyclopedie/amartya-kumar-sen/, Samuel FEREY, Françoise PICHON-MAMÈRE,
« SEN AMARTYA KUMAR (1933- ) », Encyclopædia Universalis [en ligne], URL :
18
http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/1-70.pdf
 evoluţiei macroeconomice, dar şi modul în care relaţiile de putere existente între diferitele grupuri de
interes afectează sistemul de redistribuţie publică.
2. Sistem de fonduri de resurse financiare - constituite pe diferite niveluri ale economiei naţionale;
Finanţele publice reprezintă finanţele administraţiilor publice, sintagmă ce sintetizează diferite
tipologii instituţionale: finanţele statului, cele ale colectivităţlor teritoriale, finanţele protecţiei
sociale şi ale subdiviziunilor acesteia, fiecărei instituţii fiindu-i afectate diferite fonduri de resurse
financiare.
3. Sistem de planuri financiare - pentru fenomene ce se vor produce în economie sau care vor influenţa
activitatea economică; În această abordare finanţele publice tratează probleme de planificare şi
programare bugetară pe termen scurt şi mediu prin diversele categorii de bugete publice.
4. Sistem de instituţii - ce organizează, supravegehează, controlează relaţile generate de sistemul
financiar public şi privat.

2.1. Componentele sistemului financiar. Metodologia ESA19 2010

Analiza sistemului financiar public trebuie să ofere date clare privind modul de formare al veniturilor
publice, destinaţia acestora, sectoarele răspunzătoare de deficitul sau excedentul sistemului, pentru a permite
autorităților publice să ia decizii corecte privind viitoarele politici publice, dar și pentru a permite înțelegerea
evoluțiilor sistemului financiar public, propriu în dinamică sau prin comparaţie faţă de alte sisteme
financiare publice naţionale.
Orice analiză a sistemului financiar public trebuie, prin urmare, să aibă un obiect de studiu, un
referent, cu caracteristici individualizate, clar delimitate, omogene, acceptate de întreaga comunitate
ştiinţifică.
În finanţele publice, această raţionalizare a obiectului de studiu este realizată la nivel internaţional
prin normele de încadrare ale diverselor venituri și cheltuieli din spațiul financiar public, elaborate de
instituţii internaţionale.
Statistica naţională a preluat, în definirea și analiza componentelor sistemului financiar public
naţional tipologia Uniunii Europene. Această tipologie, obligatorie pentru țările din cadrul Uniunii Europene
este cuprinsă în normele ESA (European System of Accounts), norme consistente cu SNA 2008,
reprezentând Sistemul de Conturi al Națiunilor Unite.
Începând din septembrie 2010, acest sistem, apărut în 1995, a fost înlocuit cu normele ESA 2010 ca
urmare a succesivelor modificări în normele metodologice ale primului sistem, din anii 1998, 2000, 2001,
2002.
ESA reprezintă un cadru contabil, care înlesnește descrierea analitică a unei economii și a legăturilor
pe care aceasta le are cu alte economii naționale.
Necesitatea unui cadru comun de raportare statistică derivă din obiectivele Tratatului de funcționare
al Uniunii Europene. Pentru a lua decizii corecte de politică publică în cadrul Uniunii Europene este nevoie

19
European System of Accounts
de date statistice de calitate ridicată, armonizate și de încredere, furnizate de toate statele Uniunii Europene.
Un management financiar public eficient impune necesitatea unor regimuri contabile bazate pe standarde
clare și identice pentru toate părțile implicate.
În fiecare an țările membre ale Uniunii Europe sunt obligate să furnizeze următoarele categorii de
date reprezentând GFS (Governement Finance Statistics):
1.de două ori pe an (în martie și septembrie) date anuale compilate;
2.veniturile și cheltuielile guvernului central și subsectoarelor sale;
3.situația pe componente a veniturilor și cheltuielilor guvernamentale;
4.împărțirea pe subsectoare;
5.taxele și contribuțiile sociale totale, în detaliu, pe componente și pe subsectoare;
6.taxele naționale specifice;
7.cheltuielile guvernamentale pe funcții;
8.veweniturile și cheltuielile subsectoarelor;
9.conturile financiare (tranzacțiile financiare și balanțele creditelor acordate și datoriilor acumulate).
Ele cuprind învestițiile directe, investițiile de portofoliu, derivatele financiare, active de rezervă etc.
În această metodologie sunt definiți și termenii pe care îi utilizăm în finanțele publice.
Spre exemplu: sintagmele „sector public”, ”administrații publice” .
Manualul ESA 2010, definește astfel acești termeni:
Sectorul public este alcătuit din sectorul guvernamental general (sector administrații public),
societățile publice (companii de stat) și banca centrală.
Spre deosebire de Fondul monetar internațional care solicită date statistice despre toate
componentele sectorului public, normele ESA 2010 solictă date doar despre sectorul gevernamental
general.
Prin sector guvernamental general (administrații publice) se înțeleg toate unitățile instituționale
(entități economice autonome decizional în exercitarea funcţiilor principale) - producători noncomerciali -
a căror producție este destinată consumului individual și colectiv, finanțate din contribuțiile
obligatorii vărsate de unitățile aparținând altor sectoare și de toate unitățile instituționale a căror
activitate principală constă în efectuarea de operații de redistribuire a veniturilor și a avuției
naționale.
În înţelesul acestei metodologii, prin producţie de bunuri şi servicii non-marfare se înţelege că
producţia şi apoi accesul la acestea se realizează la preţuri non-semnificative din punct de vedere
economic. Prin contrast, preţurile economic semnificative sunt preţurile care au un efect evident asupra
cantităţilor vândute de producători şi asupra volumelor pe care cumpărătorii sunt gata să le achiziţioneze,
altfel spus, sunt preţurile care determină cantităţile vândute - cumpărate pe piaţă.
Prin urmare, producţia bunurilor din aceste sectoare şi, mai apoi accesul la ele, nu sunt determinate
de nivelul preţurilor.
 Normele ESA 2010 introduc și criterii calitative de analiză în privința relației prețuri de piață/prețuri
non semnificative economic .
Astfel este analizată și competiția pe piața respectivă și care sunt clienții (doar guvernamentali, în
principal companii și menaje sau pentru guvern și alții .
Criteriul cantitativ numit și (criteriul 50%), se referă la raportul între vânzări și costurile de producție
(pentru un producător la prețuri de piață, acestea trebuie să fie cel puțin 50 % din costuri, pe o perioadă
multianuală. Atât semnificația termenului ”vânzări” cât și a celei de ”costuri” sunt prezentate în normele
ESA 2010 la capitolul 20.
Normele ESA 2010 introduc specificații asupra corporațiilor financiare publice (S.12) : orice
intermediar financiar public trebuie să își asume riscuri. Dacă guvernul preia, în mod direct, o parte din
riscurile și beneficiile unei părți din activitatea acestora, atunci aceste activități trebuie încadrate la sectorul
guvernammetal. Doar existența unei garanții a guvernului nu înseamnă și ncadrarea acestei instituții în
sectorul guvernamental.

Sectorul guvernamental general (administații publice) cuprinde 4 subcategorii, astfel:

1. Administrația centrală - sintagma acoperă toate departamentele administrative ale statului, inclusiv
agenţiile guvernamentale, ale căror competenţe se întind asupra întregului teritoriu economic, cu excepţia
agenţiilor securităţii sociale. Guvernul central are dreptul să taxeze orice unitate rezidentă şi non rezidentă
angajate în activităţi economice producând în acelaşi timp servicii colective.
2. Administrațiile statelor federale - Toate agenţiile distincte ce îndeplinesc anumite funcţii ale
guvernului, dar aflate din punct de vedere ierarhic imediat sub administrația centrală, dar deasupra
instituţiilor locale.
3. Administrații locale - ce grupează toate unităţile administrative publice ale căror competenţe se întind
asupra unei subdiviziuni locale a teritoriului economic, cu excepţia unităţilor locale ale securităţii sociale.
4. Agenţiile securităţii sociale, ce reunesc toate unităţile instituţionale de la punctele 1, 2 şi 3, a căror
activitate principală o reprezintă furnizarea de servicii sociale.
Pentru a face parte din categoria sectorului administrații publice, conform Manualului ESA2010,
trebuie determinat dacă:
 este o unitate instituţională (o unitate rezidențială care are autonomie decizională și ține o
contabilitate completă);
 este o unitate instituțională publică (ceea ce înseamnă că este controlată de către autoritatea
guvernamentală centrală);
 este o unitate insituțională publică ce produce servicii non-marfare.
De exemplu: o universitate publică este o unitate instituțională rezidentă în România, ea are
autonomie decizională și ține contabilitatea separată a conturilor, produce servicii educaționale non-marfare
și este sub control guvernamental din mai multe puncte de vedere (crearea de noi specializări și programe de
studiu, reglementarea accesului la posturile didactice și la cele de conducere, reglementarea numărului de
studenți pe ciclu de studiu, reglementare a structurii programelor de studii etc.).
Prin sintagma ”plăți obligatorii realizate de alte sectoare” se înțeleg toate veniturile obținute de
componentele acestui sector din taxe, contribuții, impozite, amenzi etc.
Corporațiile publice sunt cele în care proprietatea guvernului depășește 50% din total.

În graficul de mai jos se poate observa structura principalelor componente ale veniturilor sectorului
guvernamental general (administrații publice) în anul 2017, prin comparație între zona euro și UE 28.

Sursa:Eurostat, 2018
După cum se poate observa, cele mai mari venituri publice sunt cele obținute din impozite și
contribuții sociale (peste 90% din venituri).

În graficul următor se pot observa diferențele relative între țările UE și cele ale zonei Euro, în
privința structurii acestor venituri.
 Sursa: Eurostat (2017)

Danemarca și Suedia sunt țările în care impozitele reprezintă peste 80% din total venituri. În schimb
Slovacia, Germania, Lituania și Cehia au cele mai mari contribuții sociale (peste 37%).

Dacă avem în vedere cheltuielile, cele mai importante destinații au fost cele legate de transferuri
sociale inclusiv pensiile și de compensațiile pentru angajați.

Tabelul următor arată această distribuție :

Venituri din
proprietate Formare Alte
Transferuri Compensații Consum plătite (incl. brută de transferuri
sociale angajați intermediar dobânzi) capital curente Subvenții Altele
EU-28 45,1 21,7 12,6 4,3 6,0 4,6 2,9 2,8
EA-19 47,9 20,9 10,9 4,2 5,5 4,6 3,1 2,9
Belgia 48,1 23,5 7,7 4,7 4,2 3,5 6,4 1,9
Bulgaria 38,8 26,3 13,8 2,3 6,0 7,1 3,1 2,6
Cehia 38,3 23,5 15,0 1,9 8,6 5,0 5,7 2,0
Danemarca 34,5 29,9 17,1 2,1 6,6 5,8 3,5 0,5
Germania 54,7 17,2 10,8 2,4 5,0 5,3 1,9 2,8
Estonia 33,9 28,8 16,8 0,1 14,0 4,0 1,1 1,3
Irlanda 37,5 26,8 12,7 7,5 7,1 4,0 2,4 1,9
Grecia 44,9 25,2 10,6 6,6 9,5 3,0 2,0 -1,7
Spania 43,5 25,7 12,2 6,3 4,9 3,2 2,5 1,7
Franța 45,8 22,5 8,8 3,1 6,0 5,9 4,5 3,4
Croatia 34,8 25,2 17,5 5,9 6,0 3,9 3,8 2,9
Italia 46,2 19,5 11,3 7,8 4,0 2,9 3,1 5,2
Cipru 35,7 32,0 8,2 8,3 7,2 6,3 0,8 1,5
Letonia 30,8 27,0 16,2 2,5 10,6 8,2 3,5 1,3
Lituania 38,0 28,8 13,8 3,4 9,5 4,2 1,0 1,2
Luxemburg 46,9 21,1 8,4 0,8 9,4 8,1 3,1 2,2
Ungaria 30,5 23,3 15,4 6,0 9,5 7,6 2,8 5,0
 Malta 28,1 31,3 18,6 5,2 6,1 5,0 3,3 2,5
Olanda 49,3 20,0 13,3 2,3 8,3 3,3 2,9 0,7
Austria 45,3 21,6 12,5 3,7 6,1 5,1 2,9 2,7
Polonia 41,3 24,4 13,8 3,8 9,0 4,3 1,2 2,0
Portugalia 40,2 24,0 11,8 8,5 3,9 5,0 1,0 5,7
Romania 34,8 29,1 14,6 4,0 8,4 6,3 1,3 1,6
Slovenia 39,2 25,7 14,6 5,8 6,8 4,7 1,7 1,5
Slovacia 45,7 22,7 13,9 3,5 7,8 4,2 1,1 1,0
Finlanda 40,6 23,3 20,0 1,8 7,2 4,4 2,2 0,4
Suedia 33,8 25,7 16,0 1,1 9,3 5,0 3,2 6,1
Marea
Britanie
37,6 21,9 19,3 6,6 6,4 4,2 1,9 2,0
Sursa: Eurostat, 2017

În tabelul următor poate fi observată variația cheltuielile publice (ca procent din PIB) pe o serie de 10 ani:
Sector (Administrații publice) / Guvernamental general – Total Cheltuieli - %PIB
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2016
U.E. 45.3 44.7 46.3 50.2 49.9 48.6 49.0 48.6 48.1 46.3
Euro 46.0 45.3 46.6 50.7 50.5 49.1 49.7 49.6 49.2 47.6
Belgia 48.4 48.2 50.3 54.1 53.3 54.4 55.8 55.6 55.1 53.2
Bulgaria 33.7 37.4 36.9 39.5 36.6 34.1 34.7 37.6 42.1 35
Cehia 40.8 40.0 40.2 43.6 43.0 42.9 44.5 42.6 42.6 39.4
Danemarca 49.8 49.6 50.5 56.8 57.1 56.8 58.3 56.5 56.0 53.6
Germania 44.7 42.8 43.6 47.6 47.3 44.7 44.4 44.5 44.3 44.2
Estonia 33.6 34.1 39.7 46.1 40.5 37.4 39.1 38.3 38.0 40.6
Irlanda 33.9 35.9 41.9 47.2 65.7 45.5 41.8 39.7 38.3 27.1
Grecia 45.1 47.1 50.8 54.1 52.5 54.2 55.2 60.8 49.9 49.8
Spania 38.3 38.9 41.1 45.8 45.6 45.8 48.0 45.1 44.5 42.2
Franţa 52.5 52.2 53.0 56.8 56.4 55.9 56.8 57.0 57.5 56.4
Croatia 45.1 44.9 44.7 47.3 47.2 48.8 47.1 47.8 48.2 47.1
Italia 47.6 46.8 47.8 51.1 49.9 49.1 50.8 51.0 51.2 49.4
Cipru 38.8 37.7 38.6 42.3 42.2 42.5 41.9 41.4 48.7 38.6
Letonia 36.1 33.9 37.2 43.6 44.7 39.0 37.0 36.9 37.3 37.3
Lituania 34.3 35.3 38.1 44.9 42.3 42.5 36.1 35.6 34.8 34.2
Luxemburg 39.7 37.7 39.6 45.3 44.2 43.3 44.6 43.3 42.4 42.1
Ungaria 51.7 50.1 48.8 50.7 49.6 49.7 48.6 49.5 49.9 46.7
Malta 42.3 41.2 42.6 41.9 41.1 41.0 42.4 41.9 43.1 38,1
Olanda 43.0 42.5 43.6 48.2 48.2 47.0 47.1 46.4 46.2 43.4
Austria 50.6 49.5 50.2 54.5 53.1 51.1 51.5 51.2 52.8 50.7
Polonia 44.7 43.1 44.4 45.2 45.6 43.6 42.6 42.4 42.1 41.2

Portugalia 45.2 44.5 45.3 50.2 51.8 50.0 48.5 49.9 51.7 45

România 35.3 38.2 38.8 40.6 39.6 39.1 36.5 35.2 34.9 34

Slovenia 44.2 42.2 43.9 48.2 49.3 50.0 48.6 60.3 49.8 45.1

Slovacia 38.6 36.1 36.7 43.9 42.0 40.5 40.1 41.0 41.6 41.5

Finlanda 48.3 46.8 48.3 54.8 54.8 54.4 56.2 57.5 58.1 56

Suedia 51.3 49.7 50.3 53.1 51.2 50.5 51.7 52.4 51.8 49.4
Marea
Britanie 42.9 42.8 46.6 49.6 48.8 46.9 46.8 44.9 43.9 41.5
Sursa: Eurostat, 2017
 Una din observațiile simple care poate fi făcută examinând acest tablel este aceea a extraordinarei
reziliențe a cheltuielilor publice în țările Uniunii Europene. Chiar și acolo unde acestea sau diminuat nu se
poate vorbi de un trend semnificativ în acest sens (exceptând poate Irlanda și Polonia). Fără a căuta să
simplificăm exagerat explicațiile acestei situații trebuie să admitem că în cazul Uniunii Europene și zonei
Euro problemele structurale sunt cele care influențeză determinant aceste cheltuieli. La această variabilă
explicativă putem adăuga și variațiile conjuncturale ale activității economice. Ponderea foarte ridicată a
cheltuielilor cu asistența și protecția socială, ca și cele reprezentând compensațiile salariale ale angajaților
din sectorul public (1 din 5 angajați) sunt două din variabilele care ne pot ajuta să înțelegem această situație.
Dealtminteri dacă analizăm ediția 2017 a raportului OECD, Government at a Glance, vom putea observa că
Finalanda, Suedia, Danemarca și Norvegia (țară non EU), au și cele mai mari ponderi ale angajaților publici
în total populație ocupată cu ponderi între 25% Finalanda și până la 30% Norvegia.
În diagrama următoare putem observa ponderea componentelor sectorului ”administrații publice”
așa cum l-am definit mai sus pe baza normelor ESA 210, în țările membre ale UE, în anul 2016. Așa cum se
poate observa și din aceast grafic, subsectorul ”autorități centrale” are cea mai mare pondere în cadrul
sectorului ”administrații publice”, urmat de subsectorul ”protecție socială”.

Sursa: Eurostat, 2017

În tabelul de mai jos putem observa în detaliu ponderea veniturilor și cheltuilelilor subsectoarelor mai sus
prezentate în totalul sectorului ”administrații centrale”

2016 Total venituri consolidate între sectoare Total cheltuieli consolidate între sectoare
Autorități Autorități Autorități Securitate Autorități Autorități Autorități Securitate
centrale statale locale socială centrale statale locale socială
EU-28 51,9 7,1 13,3 27,7 37,6 8,2 22,5 31,6
EURO 43,0 9,5 12,9 34,6 29,7 11,1 19,6 39,7
Romania 67,1 - 6,6 26,3 48,1 26,6 25,4
Sursa: Eurostat, 2017
EU-28 total revenue and total expenditure by subsector of general government, 2005-2016, % of GDP

Sursa:Eurostat, 2016

Toate diagramele prezentate în paginile de mai sus arată, în UE, cât mare este ponderea și importanța subsectorului
”autorități centrale”, în privința generării veniturilor publice (71% din veniturile din taxare și 19% din PIB). Cuvântul
”generare” nu este folosit întâmplător în acest caz deoarece conform regulilor ESA 2010,veniturile din taxare sunt
înregistrate în subsectorul care are putere discreționară în a le stabili (para.1.78). Spre exemplu la cheltuieli, subsectorul
”autorități locale” are un volum mai mare de cheltuieli realizate față de veniturile generate deoarece acest subsector
beneficiază de transferuri de la subsectorul ”administrație centrală”. Înregistrarea veniturilor se face pe baza principiului
”puterii de generare” și nu pe principiul ”destinației finale”.

2.2. Structura sectorului financiar public

Corespunzător definițiilor mai sus asumate de autoritățile guvernamentale naționale, structura
sectorului financiar public național este alcătuită (pe componente principale) din:

1. Bugetul de stat - în acesta sunt reflectate relaţiile de repartizare ale PIB (între 32-55%, în statele EU), în
scopul satisfacerii unor nevoi sociale, aşa cum au fost ele definite prin programele naționale de guvernare,
prin tradiţie (path dependecy) sau prin participarea la acțiuni transnaţionale etc. El reprezintă, așa cum vom
vedea în capitolul dedicat acestui instrument de intervenție publică, un ansamblu de documente, votat de
Parlament care previzionează și autorizează resursele și cheltuielile statului pe parcursul unui an. Acest
ansamblu de documente are un caracter juridic dar și politic deoarece este expresia unei voințe politice.
Veniturile la acestă componentă a sistemului financiar public se obţin, în general, prin consimţământ
şi, în acelaşi timp, prin mijloace de constrângere (impozite, taxe, contribuţii, penalități, amenzi).
Unele categorii de venituri se obțin și pe baze contractuale, spre exemplu chirii, dividende, redevenţe
sau împrumuturi publice.
Toate categoriile de venituri mai sus amintite se împart, în funcție de proveniență, în trei mari
categorii:
a.venituri fiscale – Cele mai importante categorii de astfel de venituri sunt: TVA, accizele, taxele
vamale, impozitele pe venit, vărsămintele din profitul net al regiilor autonome, vărsăminte ale instituțiilor
publice centrale, venituri din gestiunea domeniului public, redevențe, permise de tranzit, taxe pentru rețele
de canal de apă, electricitate, concesionări, venituri din bunuri confiscate, din bunuri fără stăpân.
b.venituri nefiscale – în această categorie intrând veniturile provenite din patrimoniul statului, din
activitatea industrială și comercială a sa, din împrumuturi și redevențe (aprox.7-8% din bugetul general
consolidat)
La aceste două categorii se adaugă venituri din capital - vânzări de bunuri de capital, normele
ESA 2010 (D.91) definind aceste venituri ca: ”taxe aplicate neregulat și cu o frecvență redusă asupra valorii
activelor sau averii nete deținute de unitățile instituționale sau ca valoarea activelor transferate între unitățile
instituționale ca urmare a moștenirilor, cadourilor între persoane sau alte categorii de transferuri).

În următoarele două diagrame circulare se poate observa structura veniturilor bugetare în cadrul
bugetului general consolidat, în ultimii doi ani bugetari cu execuție finală.

Structura veniturilor bugetare 2016

Buget general consolidat
12%

27%

23%

8%

3%
7% 12%
7%

Accize TVA Impozit pe salarii și venit Impozit pe profit

Alte venituri Sume de la UE și donații Venituri nefiscale Contribuții de asigurări

Sursa: Ministerul finanțelor, Raport privind execuția bugetară pe anul 2016

 Structura veniturilor bugetare pe 2017
Buget general consolidat

Accize
11%
Contribuții la
asigurări
29%
TVA
21%

Venituri nefiscale
9% Impozit pe
Sume de la UE salariu
și și venit
donații 12%
Impozit7%pe profit
Alte venituri
6% 6%

Accize TVA Impozit pe salariu și venit

Impozit pe profit Alte venituri Sume de la UE și donații
Venituri nefiscale Contribuții la asigurări

Sursa: Ministerul finanțelor, Raport privind execuția bugetară pe anul 2017

După cum se poate observa, trei categorii de impozite (TVA, Contribuții la asigurările sociale și
accizele), reprezintă 60% din totalul veniturilor bugetului general consolidat.
Trebuie remarcat faptul că impozitele pe consum reprezintă aproximativ 30% din totalul veniturilor
bugetare, fapt ce arată că evoluția pozitivă a PIB-ului din ultimii ani a avut ca motor principal consumul.
Distribuirea veniturilor colectate se face prin sistemul alocaţiilor bugetare, ale căror destinaţii sunt
stabilite pe principiul cheltuielilor în regim de plafon, pe baza unei clasificări standardizate la nivel
internaţional.
Autoritățile publice folosesc pentru statistica cheltuielilor publice, de regulă, clasificația funcțională20
și cea economică a acestor cheltuieli.
Următoarele tabele arată care este distribuţia cheltuielilor publice conform clasificaţiei funcţionale a
acestora.
Analiza atentă a acestor date statistice primare ne permite comparaţii utile între România şi restul
ţărilor UE şi, în acest sens, să înţelegem dacă facem parte dintr-un spaţiu economic omogen cu aceleaşi
probleme şi fenomene perturbatorii.
Trebuie să reamintim că aceste cheltuieli reprezintă componentele Sectorului administații publice,
aşa cum a fost acesta delimitat anterior, pe baza metodologiei ESA 2010.
Din clasificația funcțională a cheltuielilor publice am eliminat pe cele cu protecția socială, prezentate
la componenta ”buget asigurări sociale”.

Servicii publice generale

20
Clasificația după funcții a cheltuielilor guvernamentale (COFOG) cuprinde 10 categorii: servicii publice generale;apărare
națională, ordine publică și securitate;afaceri economice;protecția mediului; locuire și afaceri comunitare;sănătate; recreere,
cultură și religie; educație; protecție socială.
 %PIB
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 6.3 6.3 6.5 6.7 6.7 6.9 6.9 6.9 6.7
Euro 6.8 6.8 7.0 7.1 7.0 7.1 7.2 7.2 7.0
România 3.4 4.5 4.8 4.3 4.5 4.8 4.9 4.9 4.7
Sursa: EUROSTAT, 2016
Apărare – %PIB
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 1.5 1.4 1.5 1.5 1.5 1.5 1.4 1.4 1.3
Euro 1.3 1.2 1.3 1.4 1.3 1.3 1.3 1.2 1.2
România 2.3 1.8 1.5 1.5 1.4 0.8 0.7 0.8 0.8
Sursa: EUROSTAT, 2016

Ordine publică – Total Cheltuieli - %PIB

Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 1.8 1.8 1.8 1.9 1.9 1.8 1.8 1.8 1.8
Euro 1.6 1.6 1.7 1.8 1.8 1.8 1.7 1.7 1.7
România 2.4 2.4 2.2 2.1 2.4 2.2 2.2 2.2 2.1
Sursa: EUROSTAT, 2016
Afaceri economice – %PIB
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 4.2 4.0 4.6 4.9 5.1 4.5 4.7 4.3 4.2
Euro 4.4 4.2 4.4 5.0 5.4 4.6 4.9 4.5 4.4
România 7.2 8.6 8.0 7.9 7.0 7.1 6.6 6.2 5.9
Sursa: EUROSTAT, 2016

Protecţia mediului – %PIB

Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 0.8 0.8 0.8 0.8
Euro 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9 0.8 0.9 0.8
România 0.4 0.4 0.5 0.6 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8
Sursa: EUROSTAT, 2016
Sănătate – %PIB
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 6.6 6.5 6.7 7.3 7.2 7.1 7.1 7.2 7.2
Euro 6.7 6.6 6.8 7.4 7.3 7.2 7.2 7.3 7.3
România 2.7 3.7 3.8 4.2 4.1 4.1 3.8 4.0 4.0
Sursa: EUROSTAT, 2016
Cultură, Religie, Activităţi recreative – %PIB
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 1.1 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1 1.1 1.0 1.0
Euro 1.1 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1
România 1.0 1.1 1.1 1.1 1.0 1.1 1.0 0.9 1.0
Sursa: EUROSTAT, 2016
Educaţie – %PIB
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 5.0 4.9 5.0 5.3 5.3 5.1 5.0 5.0 4.9
Euro 4.7 4.6 4.7 5.0 5.0 4.8 4.8 4.8 4.8
România 4.1 3.9 4.4 4.0 3.3 4.1 3.0 2.8 3.0
Elveţia 5.6 5.4 5.5 5.9 5.9 5.9 6.0 6.0 6.0
Sursa: EUROSTAT, 2016
 Din bugetul de stat se fac şi transferuri de resurse (subvenţii, sume cu destinaţie specială, venituri
defalcate din impozitul pe venit etc.) către bugetele locale pentru asigurarea resurselor de care au nevoie
comunitățile locale.
Următoarele diagrame prezintă structura cheltuielilor publice pe baza clasificației economice21 a
acestora.

STRUCTURA CHELTUIELILOR BUGETARE

2016
BUGET GENERAL CONSOLIDAT
Asistență Asistență socială
socială
Cheltuieli de capital 34% Proiecte cu finanțare din fonduri
8% externe nerambursabile
Alte cheltuieli
7% Subvenții
Dobânzi
Bunuri și servicii
Cheltuieli de personal

Cheltuieli de Alte cheltuieli

personal
24% Cheltuieli de capital

Proiecte cu
finanțare din
Subvenții fonduri ex-
Dobânzi3% terne neram-
Bunuri și servicii 4% bursabile
17% 4%

Sursa:
Ministerul finanțelor, 2018

21
Clasificația economică înseamnă gruparea cheltuielilor publice după natura și efectul lor economic (Legea 500/2002)
 STRUCTURA CHELTUIELILOR PUBLICE 2017
BUGET GENERAL CONSOLIDAT

8%
7%
37%
17%

16% 8%
4%2%

Asistență socială Proiecte cu finanțare din fonduri externe

Subvenții Dobânzi
Bunuri și servicii Cheltuieli de personal
Alte cheltuieli Cheltuieli de capital

Sursa: Ministerul finanțelor, 2018

Tabelul următor ne arată compoziţia bugetului general consolidat în decursul a 10 ani, specificând şi
ponderea diferitelor categorii de bugete în Produsul Intern Brut. După cum se poate observa, bugetul de stat
are principala pondere în PIB şi, evident, în bugetul general consolidat, fiind urmat de bugetul asigurărilor
sociale de stat.

Sursa (Ministerul Finanţelor Publice, 2015, milioane de lei)

2. Bugetele locale - finanţele colectivităţilor teritoriale

Bugetele locale fac parte din bugetul public naţional aşa cum prevede articolul 138 (1) din
Constituţia Romaniei.
Bugetele locale reprezintă actele juridice în care se înscriu veniturile şi cheltuielile colectivităţilor
locale22, pe o perioadă de un an. Ca orice buget, ele reprezintă instrumente de planificare a activităţii
financiare a unităţilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridică (comună, oraş, municipiu, sector al
municipiului Bucureşti, judeţ, municipiul Bucureşti);
Bugetele locale sunt o consecinţă a dezvoltării principiilor autonomiei şi descentralizării locale
apărute în administraţia locală în statelor moderne. Ele joacă un rol fundamental în statele Uniunii Europene,
atât datorită numărului ridicat de servicii publice oferite cetăţenilor, cât şi prin investiţiile în infrastructură
realizate.

22
Normele ESA 2010 definesc ”Subsectorul administrații locale” (cu excepția administrațiilor de securitate socială) ca fiind
compus din unități ale administrației publice care au o sferă de competență locală. Administrațiile locale oferă servicii rezidenților
locali, dintre care unele sunt finanțate din ajutoare nerambursabile provenite de la administrații publice superioare.
 Anderson (2015) arăta că Danemarca, Italia, Franţa, Cehia şi Finlanda, realizau investiţii publice
locale între 66 şi 81% din totalul investiţiilor în infrastructură.
Organizarea finanţelor locale pe baza autonomiei financiare este necesară deoarece:
- comunităţile locale cunosc cel mai bine volumul şi structura resurselor publice locale şi necesarul de
resurse financiare;
- permite finanţelor centrale să fie degrevate de numeroase cheltuieli ce pot fi acoperite din resurse locale;
- permite un control mai atent al modului în care sunt utilizate fondurile financiare;
- autorităţile locale pot fi mai eficace în a satisface nevoia locală de servicii publice, datorită unei
cunoaşteri mai aprofundate a comunităților respective.
Autonomia locală şi descentralizarea financiară aferente acestei autonomii se realizează pe baza unor
principii - ghid pentru acţiunea locală, expuse în Carta Europeană a administraţiei publice locale.
Între aceste principii putem enumera:
- resursele financiare ale autorităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele ce le revin
acestora prin constituţie sau lege;
- o parte din aceste resurse pot proveni din redevenţe şi taxe locale al căror cuantum poate fi fixat de
autorităţile locale în conformitate cu prevederile legale;
- protecţia financiară a colectivităţilor locale mai puţin dezvoltate se realizează prin transferuri pentru
corijarea inegalităţilor de venituri, acestea netrebuind să afecteze libertatea colectivităţilor locale în
domeniul propriu de responsabilităţi;
- în măsura în care este posibil, subvenţiile acordate colectivităţilor locale nu trebuie acordate pentru
proiecte specifice;
- în exercitarea competenţelor specifice, colectivităţile locale au dreptul de a se asocia pentru realizarea de
sarcini comune.
Competenţele generale ale autorităţilor locale din România sunt legate de: asigurarea de locuinţe
sociale, finanţarea poliţiei locale, planificarea urbană, managementul deşeurilor, sănătatea publică,
infrastructură de transport şi planificarea transporturilor urbane, reţele de apă, căldură, educaţie preşcolară,
primară, secundară, vocaţională şi tehnică, administrarea patrimoniului local, administrarea parcurilor şi
grădinilor.
Conform legii 273/2006, modificată și completată, resursele bugetelor locale sunt formate din:
a. Venituri proprii (Impozite pe profit de la regiile autonome și societățile comerciale de sub autoritatea
consiliilor județene, cote defalcate din impozitul pe venit, alte impozite pe venit, profit și câștiguri din
capital, taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități, venituri
din proprietate, venituri din prestări de seervcii și alte activități, amenzi, penalități, venituri din confiscarea
unor bunuri);
b. sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
c. subvenții primite de a bugetul de stat și alte bugete;
d. donații și sponsorizări;
e. sume de la UE, în contul prefinanțărilor și plăților efectuate;
f. împrumuturi contratate pe piaţa financiară internă sau externă.

Codul fiscal stabilește și impozitele și taxele locale.

Acestea sunt : a) impozitul pe clădiri și taxa pe clădiri; b) impozitul pe teren și taxa pe teren; c) impozitul pe
mijloacele de transport; d) taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor și autorizațiilor; e) taxa pentru
folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate; f) impozitul pe spectacole; g) taxele speciale; h) alte taxe
locale.
Veniturile sunt destinate pentru realizarea acțiunilor administrației locale (cheltuieli pentru
întreținerea autorităților executive locale (cheltuieli pentru funcţionare), o parte a cheltuielilor pentru
învățământul preuniversitar, cheltuieli pentru gospodăria comunală, subvenţii, dobânzi, bunuri şi servicii,
rambursări de credite, cheltuieli pentru acțiuni economice de importanță locală etc.) şi cheltuieli pentru
dezvoltare, cheltuieli de capital, sume rezultate din valorificarea unor bunuri, sume primite de la UE.
Aprobarea bugetelor locale se realizează de către consiliile comunale, orăşeneşti şi judeţene.
Proiectele bugetelor anuale ale comunelor şi oraşelor sunt aprobate de către consiliile locale, în timp ce
proiectele bugetelor judeţene sunt supuse aprobării consiliilor judeţene de către preşedinţii acestora.
Ordonatorii principali de credite pentru bugetele locale sunt preşedinţii consiliilor judeţene şi
primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Ordonatorii secundari sau terţiari de credite bugetare
sunt conducătorii instituţiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică din subordinea fiecărui consiliu
local, judeţean şi consiliului general al municipiului Bucureşti.
Efectuarea cheltuielilor din bugetele locale şi ale instituţiilor publice finanţate din aceste bugete este
supusă procedurii de angajare, lichidare, ordonanţare şi plată, comună tuturor cheltuielilor publice.
Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează în limitele prevăzute de legea
bugetului de stat, prin Direcţiile generale ale finanţelor publice.
UE este un spațiu economic cu practici foarte diferențiate privind ponderea subsectorului
”administrații locale” în totalul veniturilor și cheltuielilor din sectorul ”administrații publice”.
Romania se află sub media europeană la capitolul venituri ale autorităților locale, la fel ca țări precum
Irlanda, Austria, Bulgaria, Estonia.
Cele mai mari venituri locale sunt colectate în Suedia (aprox.33% din total venituri)
La capitolul cheltuieli locale cele mai mari pot fi observate în Danemarca (64%) din totalul cheltuielilor
guvernamentale, urmată de Suedia (50%), Finlanda (39%) sau Polonia (31%)
Tabelul următor arată cum sunt distribuite veniturile din taxare pe subsectoare (ESA2010), pe un eşantion
internațional ales de EUROSTAT (2016). După cum se poate observa, cele mai mari venituri din taxare sunt
venituri ale bugetului de stat, urmate de veniturile asigurărilor sociale.
Practicile de taxare sunt foarte diferențiate. Sunt state în care de-a lungul celor 48 de ani ponderea
intre diferitele sectoare ale administrației publice s-au schimbat foarte puțin (ex. Australia, Germania,
Elveția sau Italia) și state în care această pondere a cunoscut evoluții majore (Austria, Franța, Islanda sau
Coreea).
Veniturile din taxare
Distribuirea pe sub sectoare (% din totalul veniturilor din impozite)

guvern central state şi regiuni guvern local asigurari sociale

199 197
1975 1995 2013 1975 1995 2013 1975 5 2013 5 1995 2013
Ţari federale
Australia 80.1 77.5 80.8 15.7 19.0 15.8 4.2 3.4 3.4 0.0 0.0 0.0
Austria 51.7 64.8 66.5 10.6 1.8 1.6 12.4 4.1 3.2 25.3 29.3 28.4
Belgia 65.3 60.2 57.1 .. 1.8 5.5 4.4 4.8 4.7 28.8 32.1 32.0
Canada 47.6 39.1 41.6 32.5 37.1 39.6 9.9 9.8 9.3 10.0 14.0 9.4
Germania 33.5 31.4 31.4 22.3 21.6 21.9 9.0 7.4 8.2 34.0 39.0 38.1
Mexic .. 80.1 80.1 .. 2.1 3.1 .. 1.1 1.2 .. 16.6 15.5
Elvetia 30.7 31.4 35.2 27.0 23.8 24.6 20.3 17.6 15.2 22.0 27.3 25.1
SUA 45.4 41.3 41.2 19.5 20.1 20.2 14.7 13.4 14.5 20.5 25.2 24.2

MEDIE 50.6 53.2 54.2 21.3 15.9 16.5 10.7 7.7 7.5 20.1 22.9 21.6

Ţări cu
regiuni
Spania 48.2 50.4 42.1 .. 4.8 13.7 4.3 8.5 9.9 47.5 35.8 34.0

Ţări
naţional
unitare
Chile .. 89.9 87.0 .. .. .. .. 6.5 7.3 .. 3.6 5.7
Cehia .. 57.7 55.2 .. .. .. .. 0.9 1.3 .. 41.4 43.2
Danemarca 68.9 68.2 73.3 .. .. .. 30.0 31.3 26.3 0.1 0.0 0.1
Estonia .. 72.1 69.5 .. .. .. .. 13.1 13.3 .. 14.8 16.7
Finlanda 56.0 46.6 47.6 .. .. .. 23.5 22.3 23.4 20.4 30.8 28.9
Franţa 51.2 42.3 33.6 .. .. .. 7.6 11.0 12.9 40.6 46.3 53.3
Grecia 67.1 66.8 63.6 .. .. .. 3.4 0.9 5.6 29.5 31.7 30.5
Ungaria .. 63.8 60.5 .. .. .. .. 2.5 5.9 .. 33.6 33.3
Islanda 81.3 79.2 73.4 .. .. .. 18.7 20.8 26.6 0.0 0.0 0.0
Irlanda 77.4 83.1 82.0 .. .. .. 7.3 2.7 3.1 13.1 12.7 14.4
Israel .. 80.0 76.1 .. .. .. .. 5.9 7.3 .. 14.1 16.6
Italia 53.2 62.7 53.8 .. .. .. 0.9 5.4 16.2 45.9 31.5 29.8
Japonia 45.4 41.2 35.0 .. .. .. 25.6 25.3 24.2 29.0 33.5 40.9
Corea 89.0 69.2 58.1 .. .. .. 10.1 18.7 15.5 0.9 12.1 26.4
Luxemburg 63.6 67.1 68.4 .. .. .. 6.7 6.4 3.5 29.0 26.1 28.0
Olanda 58.9 54.1 54.4 .. .. .. 1.2 2.7 3.7 38.4 42.0 40.8
Noua
Zeelanda 92.3 94.7 93.3 .. .. .. 7.7 5.3 6.7 0.0 0.0 0.0
Norvegia 50.6 58.4 86.9 .. .. .. 22.4 19.6 13.1 27.0 22.0 0.0
Polonia .. 61.9 48.2 .. .. .. .. 8.3 12.9 .. 29.8 38.6
Portuglia 65.4 71.9 67.6 .. .. .. 0.0 5.4 7.0 34.6 21.4 24.7
Slovacia .. 62.5 53.6 .. .. .. .. 1.3 2.9 .. 36.2 43.1
 Slovenia .. 51.8 49.1 .. .. .. .. 6.3 10.8 .. 41.9 39.7
Suedia 51.3 46.9 49.9 .. .. .. 29.2 30.9 36.9 19.5 21.8 12.8
Turcia .. 75.1 63.8 .. .. .. .. 12.8 8.8 .. 12.1 27.4
Marea
Britanie 70.5 77.5 75.8 .. .. .. 11.1 3.7 4.9 17.5 17.8 18.8

MEDIE 65.1 65.8 63.2 .. .. .. 12.8 10.8 12.0 21.6 23.1 24.6
Sursa Eurostat, 2016

3. Asigurările sociale de stat

Prin acest sistem de redistribuire se realizează protecţia salariaţilor şi a altor categorii sociale, în
cazul manifestării situațiilor de risc social (şomaj, deces, incapacitate temporară sau definitivă de muncă,
maternitate, bătrânețe-supravieţuire, locuinţă, sărăcie-excludere socială), prin pensii, diverse categorii de
indemnizaţii sau prin preluarea de către stat a unei părţi din costul medicamentelor. Prestaţiile asigurărilor
sociale au structural două mari componente: 1. O componentă redistributivă de venituri (prestaţii sociale
propriu-zise sau indemnizaţii) şi 2. O componentă productivă (asigurarea nediscriminatorie a accesului la
serviciile sociale produse de către stat).
Sistemul de asigurări sociale din România este un sistem fundamentat pe ideea mutualizării riscurilor
sociale, în care statul joacă un rol de intermediar, dar şi de finanţator şi producător.
Bugetul asigurărilor sociale de stat reprezintă un plan financiar anual în care sunt reflectate
modalităţile de constituire, repartizare şi utilizare ale fondurilor financiare necesare tuturor persoanelor
asupra cărora se manifestă situaţiile de risc social mai sus menţionate.
În sistemul financiar din România, începând cu anul 1991, bugetul asigurărilor sociale de stat se
întocmeşte distinct de bugetul de stat. Acest buget se aprobă de Parlament odată cu bugetul de stat, având o
autonomie deplină.
Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate pe șase resurse principale, patru de
natură fiscală (contribuții pentru asigurări sociale datorate de angajatori, contribuții pentru asigurări sociale
datorate de angajați, contribuții pentru asigurări sociale datorate de alte persoane asigurate și contribuții
pentru asigurări sociale datorate de persoane aflate în șomaj) și două de natură nefiscală - contribuția pentru
bilete de tratament și odihnă și încasări din alte surse.
Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au ca principală destinaţie pensiile de asigurări
sociale de stat, cheltuielile pentru creșterea copiilor până la doi ani, trimiterile la tratament balnear și odihnă,
indemnizațiile și ajutoarele de asigurări sociale. Principalele capitole la cheltuieli sunt:
 Pensiile plătite prin oficiile poştale;
 Pensiile plătite prin unităţi economice;
 Indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă;
 Indemnizaţiile pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea capacităţii de muncă;
 Indemnizaţiile în caz de maternitate şi pentru îngrijirea copilului bolnav;
 Indemnizaţiile pentru creşterea şi îngrijirea copilului până la împlinirea vârstei de doi ani;
 Ajutoarele sociale;
  Acordarea biletelor de tratament balnear şi odihnă;
 Cheltuielile cu plata ajutorului de şomaj, a alocaţiei de sprijin, a ajutorului de integrare profesională;
 Ajutoarele în caz de deces etc.
Bugetul asigurarilor sociale de stat se elaborează şi administrează de către Ministerul Muncii şi
Protecţiei Sociale.
După avizare, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat se depune la Guvern. Acesta îl
examinează şi, cu eventualele amendamente aduse la venituri şi la cheltuieli, îl înaintează Parlamentului
până la 30 noiembrie, pentru dezbatere şi adoptare.
La fel ca şi în cazul bugetului de stat, Parlamentul analizează proiectul bugetului asigurărilor sociale
de stat prin comisiile de specialitate şi apoi îl supune dezbaterilor în plen.
După adoptarea de către Parlament, bugetul asigurărilor sociale de stat se trimite la Președintele
statutlui pentru promulgare și apoi se publică în Monitorul Oficial.
Executarea bugetului asigurărilor sociale de stat este în competenţa Ministerului Muncii şi
Protecţiei Sociale şi a organelor sale locale.
Ca şi în cazul altor categorii de bugete, execuţia revine ordonatorilor de credite, împărţiţi în:
a. Ordonatori principali (sau de gradul I) - Ministrul Muncii și Protecţiei Sociale, iar secretarii de stat -
ordonatori principali delegaţi;
b. Ordonatori secundari (sau de gradul II) - Oficiul central de plăţi pensii, subordonat Ministerului Muncii şi
Protecției Sociale, căruia ordonatorii principali îi repartizează credite bugetare atât pentru cheltuielile
proprii, cât şi pentru distribuirea lor între ordonatorii de gradul III, aflaţi în subordine.
c. Ordonatori terţiari (sau de gradul III) - şefii oficiilor de asigurări sociale, pensii şi asistenţă socială din
cadrul direcţiilor judeţene de muncă şi protecţie socială şi a municipiului Bucureşti, care primesc credite de
la ordonatorii principali sau secundari.
Executarea cheltuielilor centralizate de asigurări sociale presupune, ca şi în cazul celorlalte categorii
de bugete, în prealabil deschiderea creditelor bugetare. Închiderea bugetului asigurărilor sociale de stat
trebuie realizată, ca şi în cele două cazuri de bugete, anterior analizate, la 31 decembrie.
Notă: Datorită diferenței reduse între numărul de pensionari (4.59 milioane în 2016) și cel al populației
salariate (4.77 milioane), dar și creșterii mai mari a nivelului pensiilor raportat la evoluția salariului mediu
brut, în ultimii ani, deficitul bugetul asigurărilor de pensii reprezenta și reprezintă principala cauză (87%)
din deficitul public.
Putem alătura acestor cauze și preluarea unei părți din contribuțiile de asigurări sociale, la pilonul 2 privat
obligatoriu, începând din 2008, când a fost instituit acest pilon.
În același timp, nivelul scăzut al salariilor din economia națională reprezintă o altă cauză ale acestor deficite
constante, care în 2018 s-au ridicat la 3.7 miliarde de euro.

Protecţie socială – %PIB

201 201
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 3 2014 7
U.E. 17.3 17.1 17.5 19.4 19.4 19.1 19.4 19.5 19.4
Euro 18.0 17.7 18.1 20.0 19.9 19.7 20.0 20.3 20.3

România 10.4 10.2 11.3 13.6 13.8 12.8 12.3 11.5 11.4 11.9

În UE 28, ponderea cheltuielilor cu protecția socială în PIB era în 2012 de 10.9%, pondere
stabilă din 2000, aşa cum se poate observa din tabelul de mai jos.
În România, în acelaşi an, ponderea era de 9.1% , în scădere faţă de anul 2000 când aceasta
era de 11.1%.
An 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Tara
Belgia 15.4 15.6 16.1 15.9 16.7 16.8 16.8 16.9 17.6 18.2 18.9 18.1 18.7
Bulgaria 10.8 9.8 9.6 10.3 10.2 9.7 8.3 8.1 7.8 7.7 7.0 7.3 7.2
Cehia 5.2 5.0 5.2 5.3 5.2 5.2 5.4 5.5 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8
Danemarca 1.8 1.7 1.2 1.2 1.2 1.1 1.0 1.0 0.9 1.0 1.0 1.0 0.9
Germania 17.1 16.9 16.9 17.0 16.7 16.4 16.0 15.2 15.2 15.9 15.5 15.4 15.6
Estonia 4.3 4.2 4.6 4.6 4.6 4.6 4.4 4.6 5.2 6.0 6.1 5.7 5.7
Irlanda 3.5 3.7 3.6 3.6 3.8 3.8 3.9 4.1 4.4 4.4 4.2 4.6 4.1
Grecia 10.3 10.5 11.5 11.6 11.0 11.1 11.0 11.4 11.4 10.6 10.8 10.3 10.6
Spania 11.5 11.7 11.7 11.6 11.7 11.7 11.7 11.8 11.9 12.0 11.8 12.0 11.5
Franţa 21.2 21.5 21.6 21.7 20.7 21.4 22.5 22.5 22.8 23.4 23.2 23.8 24.3
Croatia : : 12.1 12.0 11.9 11.7 11.6 11.7 11.9 12.2 12.0 11.7 11.5
Italia 11.9 11.8 11.9 12.1 12.2 12.3 12.3 12.8 13.4 13.7 13.4 13.4 13.5
Cipru 6.6 6.8 6.8 7.1 7.8 8.3 7.8 7.5 7.8 8.7 8.9 8.8 9.1
Letonia 10.0 9.3 9.4 8.9 8.7 8.4 8.8 8.7 8.3 8.5 8.4 8.6 8.4
Lituania 12.1 11.5 11.1 11.0 11.0 10.8 10.9 11.2 11.5 12.6 11.8 11.2 10.9
Luxemburg 9.8 10.7 10.6 10.5 10.5 10.2 9.7 9.6 10.4 11.6 10.8 10.9 11.2
Ungaria 12.2 11.9 11.7 11.6 11.3 11.5 11.4 12.7 12.6 12.3 11.6 12.8 12.9
Olanda 15.4 13.7 13.3 13.8 13.9 12.9 14.0 13.5 14.5 13.8 14.2 14.8 16.0
Austria 11.9 11.8 11.7 11.8 11.8 11.8 11.7 11.6 11.8 12.2 12.1 12.1 12.4
Polonia 12.8 13.3 12.8 12.7 12.2 12.2 12.1 11.8 11.2 11.2 11.0 11.3 12.1
Portugalia 7.3 7.5 7.6 7.8 7.4 7.7 7.7 7.8 8.1 8.3 8.3 8.5 8.5
România 11.1 10.4 10.4 9.3 9.0 9.4 9.6 9.6 9.2 9.3 8.5 9.0 9.1
Slovenia 14.0 14.3 14.1 14.0 14.0 14.1 13.8 13.5 13.9 14.7 15.0 14.8 15.0
Slovacia 13.8 14.0 14.3 13.5 12.9 12.2 11.6 11.5 11.6 12.3 12.0 12.1 12.3
Finalanda 11.9 12.0 11.8 11.8 11.7 12.0 12.2 11.9 12.0 12.8 12.6 12.6 13.1
Suedia 4.9 4.4 3.6 3.6 3.5 3.1 2.8 2.8 2.9 3.0 2.8 2.9 2.9
EU-28 : : 10.6 10.6 10.4 10.4 10.4 10.4 10.5 10.8 10.7 10.8 10.9
EA-18 11.5 11.5 11.6 11.6 11.5 11.5 11.5 11.5 11.8 12.2 12.1 12.2 12.4

Sursa: Taxation trends in the European Union, 2014 Edition

 Din totalul veniturilor guvernamentale generale, în 2014, asigurările sociale reprezentau 32%, medie
EU 28, în creştere faţă de 2002 (30.7%). În România ponderea veniturilor din asigurări sociale era de 31.2%,
în scădere faţă de 2000 (36.6%).

Tara Cz Nl DE FR PL AT HU IT BG UK SE EU EA
28 18

CAS/Venituri 44.5 41 39.8 37.9 37.7 34.6 33.8 30.8 25.8 18.8 16.2 32.4 36.1

Sursa: Taxation trends in the European Union, 2014 Edition

Statistica comparativă a protecţiei sociale în Uniunea Europeană este utilă pentru a înţelege
diversitatea situaţiilor privind protecţia socială din UE, dar, în acelaşi timp este limitată şi nu trebuie
analizată doar din perspectivă cantitativă. Spre exemplu, riscurile sociale luate în considerare în statisticile
oficiale sunt definitorii, dar nu sunt singurele care influențează evoluțiile financiare ale sistemelor publice de
asistență sau securitate socială. Calitatea muncii (mai precis diminuarea calității acesteia şi precarizarea
asociată unor ocupaţii contemporane), diminuează nivelul salariilor și astfel, și pe cel al contribuțiilor la
asigurările sociale, mărind efortul financiar al colectivităţii. Statisticile oficiale i-au în considerare mai puțin
aceste evoluții. În acelaşi sens, nu se ţine seama de cheltuielile făcute de stat în termeni de „avantaje
fiscale”, pe care statul le oferă celor care se asigură în sisteme private de pensii.
Sustenabilitatea bugetelor asigurărilor sociale (indiferent de polisemia ce definește termenul 23)
reprezintă una din mizele majore în gestionarea finanţelor publice europene în următorii ani. Interesul
privind sustenabilitatea finanțelor sociale, dar și a întregului sistem financiar public a dat naștere unor
concepte și analize financiare în care sunt prezente contabilitatea pe bază de angajamente, contabilitatea
intergenerațională, analizele de tip GDP gap și Fiscal gap. Schimbarea de poziție, de program, în analiza
problematicii bugetare a condus la noi categorii de ”răspunsuri politice” la provocările financiare, pe care le
vom examina succint în următoarele rânduri.
Așa cum am spus sustenabilitatea finanțelor publice este o provocare majoră pentru țările Uniunii
Europene. Diferite prognoze statistice arată că fără finanțe publice sustenabile, în 2050, datoria publică în
PIB a țărilor europene poate ajunge la 200%. Într-o comunicare a Comisiei Europene din 2006, adresată
Parlamentului şi Consiliului, se preciza că diferenţa de viabilitate între poziţia bugetară structurală 24 din
2005 şi o poziţie bugetară durabilă era de 3.5% din PIB, fapt ce corespundea unui deficit structural de 2%

23
Vezi, OECD, Journal on budgeting, vol.5, no.1, pg.110 și următ., 2005)
24
Poziția bugetară structurală este aceea în care rezultatul raportului dintre veniturile și cheltuielile bugetare nu este influențat de
impactul conjuncturii economice. Rezultatul ”structural” bugetar depinde de creșterea potențială (creșterea maximă a producției
determinată de ”zestrea” factorială a economiei, determinată, la rândul ei, de nivelul investițiilor, de tehnologie și inovații, de
calificarea forței de muncă). Spre exemplu, dacă o economie înregistrează deficit al finanțelor publice atunci când creșterea este la
nivel potențial, atunci ea înregistrează deficit structural. Dacă o economie are creștere sub potențial, la un nivel dat al deficitului,
partea conjuncturală crește și cea conjuncturală scade. Prin urmare, pentru a evalua soldul structural primul pas este acela de a
evalua soldul conjunctural (determinat de abateri de la evoluția normală a economiei), evaluare bazată pe ipoteza
operațională că veniturile conjuncturale evoluează în același ritm cu PIB, iar cheltuielile sunt relative stabile. A doua etapă este
aceea de a calcula soldul structural ca diferență între soldul efectiv și soldul conjunctural. Stabilirea soldului structural este dificilă
însă datorită modului de formare a veniturilor publice și elasticității acestora (coeficientul de elasticitate al veniturilor nu este egal
cu unitatea (ca în modelul econometric de stabilire a soldului).
din PIB. Pentru ca această diferenţă să se diminueze, trebuie ca deficitul bugetar structural să fie de
maximum 1.5% din PIB. Dacă această condiţie de constrîngere bugetară poate fi realizată, atunci datoria
publică în UE va ajunge, în 2050, în medie, la un procent de 80% din PIB.
Înainte de a vedea pe scurt ce a condus la nesustenabilitatea bugetelor de asigurări sociale, vom
analiza modul în care sunt organizate sistemele de pensii moderne.
Deținerea unor drepturile sociale alături de drepturi politice și civile, reprezintă caracteristica
definitorie a cetățeanului modern așa cum spunea sociologul american T.H. Marshall. Cetățenia socială
este o expresie a incluziunii sociale în societatea contemporană și o caracteristică definitorie a statului
bunăstării generale. Dreptul de pensionare este parte a acestor drepturi sociale, al căror obiectiv major este
diminuarea inegalităților prevenind apariția sărăciei la persoanele vârstnice, menținând standardele de viață
ale acestor persoane, asigurând, de facto egalitatea femeii cu bărbatul, dar și asigurând o justiție
intergenerații.
Din punct de vedere economic scopul oricărui sistem de pensii este acela de a lineariza (nivela)
consumul unei persoane de-a lungul vieţii, atât în perioada activă, cât şi în cea inactivă, atât în perioada sa de
producţie, cât şi în cea de „odihnă”.
Transferul veniturilor peste ani, în scopul linearizării consumului, este obiectivul sistemelor moderne
de protecție socială.
Un sistem de pensionare nu face nimic altceva decât să permită schimbul unei părţi a veniturilor
prezente cu drepturi asupra unor venituri viitoare.
Acest schimb de drepturi se poate realiza prin: 1. capitalizarea veniturilor personale în conturi
personale, 2. obţinerea unei promisiuni că cineva va finanţa cererea de bunuri viitoare dacă acum persoana
ocupată acceptă să facă acelaşi gest pentru cei aflaţi azi la vârsta de pensionare.
Cele două posibilităţi se metamorfozează instituţional în Sisteme de Pensionare Prefinanţate
Integral şi Sisteme PAYG (sisteme cu beneficii definite, nefinanţate).
În primele, contribuţiile plătite sunt investite în diferite categorii de fonduri care, mai târziu, vor
genera beneficii utilizate pentru plata pensiilor (anuităţilor). Dacă beneficiile financiare viitoare
reprezentând sumele economisite, plus dobânzile aferente sunt cunoscute în avans, ceea ce înseamnă că un
anumit nivel de contribuţii va genera un nivel prestabilit de beneficii viitoare, atunci discutăm de scheme de
pensionare cu beneficii definite.
O altă variantă a sistemelor finanţate prin capitalizare este aceea a contribuţiilor definite.
Contributivitatea este reprezentată de un anumit procent din salariu, riscul fiind asumat de contributor, având
în vedere că acesta nu are siguranţa dobândirii unei anumite sume în viitor.
Cel de al doilea sistem este finanţat din contribuţiile angajaţilor şi angajatorilor prezenţi. Statul
impune contribuţii persoanelor ocupate şi angajatorilor pentru plata pensiilor persoanelor îndreptăţite prin
lege, dar nu acumulează fonduri pentru plata pensiilor viitoare, ci pentru cele prezente. Plata se face pentru
pensionarii actuali, pe baza principiului beneficiilor definite. Riscurile, în acest sistem, sunt asumate de
gestionarul sistemului (stat).
 Sistemele actuale de asigurări sociale sunt sisteme hibride, bazate pe fonduri care coexistă într-un
sistem pe care Banca Mondială l-a numit multipilon. În studiul realizat de instituție în 2005 Old-Age income
support in the twenty-first century: an international perspective on pension systems and reform, sunt
identificați cinci piloni pe care îi putem găsi într-o schema multipilon: (a) Pilon zero – non contributiv – care
furnizează o protecție social minimă;
(b) Primul pilon contributiv – pentru a înlocui anumite părți de venit;
(c) Pilon secundar obligatoriu - cont individual de economisire;
(d) Pilon 3 voluntar (individual, susținut e angajator, cu beneficii definite sau cu contribuții definite);
(e) Pilon informal intrafamiliar sau intergenerațional - suport financiar sau nefinanciar pentru bătrâni.
Evoluția nesustenabilă a bugetelor de asigurări sociale se datorează în principal creşterii costurilor
publice asociate îmbătrânirii.
În această perioadă, perspectivele demografice, cât şi anumite tendinţe pe piaţa muncii, influenţează
negativ finanțarea sistemelor publice de pensionare, în principal prin:
- creşterea numărului de pensionari. Această tendinţă se datorează atât creşterii speranţei de viaţă,
(cel puţin cu un an pentru fiecare deceniu), cât şi creşterii numărului de ieşiri din viaţa activă a persoanelor
născute în anii ’50. Se estimează că în 2060, populația în vârstă va crește de la aproximativ 17% la peste
30%, iar din aceștia segmentul peste 80 de ani va crește de la 5% la 17%.
- reducerea populaţiei active și a celei ocupate. În 2060, estimările Comisiei Europene (Ageing
Report, 2012) anticipează o scădere cu peste 45 de milioane a populației între 15-65 de ani. În 2060, se
anticipa, conform aceluiași raport o scădere a populației între 15-65 de ani de la 67% la 56%, În ţările UE
menţinerea unor niveluri ridicate ale ratei şomajului, creşterea şomajului pe termen lung (4% din populaţia
activă din UE), dar şi dezvoltarea fenomenului de rezistenţă a şomajului la măsurile active de creştere a
participării pe piaţa muncii sunt evoluţiile relativ uşor de probat şi extrem de preocupante pentru autorităţi.
Aceste situaţii au dus la diminuarea bazei contributive şi la creşterea contribuţiilor pentru ocupaţi şi
angajatori, deci la un transfer de sarcini fiscale care este dublat şi de unul indirect prin creşterea datoriilor
publice.
Populaţia ocupată tânără prezintă la rândul ei o evoluţie în declin, la care vom adăuga perspective
slabe de creştere economică, cu efecte negative asupra volumului contribuţiilor sociale pentru finaţarea
pensiilor „în plată”.
- modificarea ratei economisirii pe termen lung. Reformele actuale conţin o puternică componentă
de adecvare a nivelului pensiei la nivelul contribuţiei de-a lungul vieţii, rata de înlocuire a salariului cu
pensia diminuându-se. Această evoluţie, pe termen lung, va influenţa în sensul scăderii pensiei medii şi,
implicit, nivelul economisirii, acesta diminuându-se la populaţia peste 65 de ani, datorită unui comportament
de compensare.
Nici sistemele multipilon nu sunt ferite de dezechilibre, chiar dacă ele vor fi mai puțin ”tensionante”
pentru autoritățile publice. Creșterea duratei vieții va crește ”costul anuităților”. Capitalul acumulat în
conturile de economisire, trebuie distribuit sub forma unor anuități la ieșirea la pensie. O durată de viață mai
mare înseamnă anuități mai mici pentru același capital (deoarece se va împărți pe mai mulți ani).
Generația baby-boomeri-lor constituie și ea o variabilă demografică care va afecta echilibrele
financiare pe piețele fondurilor de asigurare. Aceste fonduri au constituit o sursă majoră de economisire.
Până la ieșirea la pensie a generației mai sus amintite, pensiile în plată nu reprezintă o sursă majoră de
pierderi de capital pentru aceste fonduri. După ieșirea acestora la pensie activele fondurilor se vor diminua
ceea ce va determina o scădere a prețurilor acestor active și, în consecință, randamente mai mici ale acestor
active.
Autorităţile publice naţionale utilizează un spectru larg de politici pentru echilibrarea sistemelor de
pensii pe termen lung, în condiţiile constrângerilor reprezentate de nevoia de a menţine drepturile câştigate
pe baza contributivităţii, dar şi de nevoia de a realiza o guvernare echilibrată a sistemelor publice de finanţe,
prin menţinerea unor niveluri sustenabile ale împrumuturilor publice pentru a nu transfera sarcini fiscale
împovărătoare generaţiilor viitoare.
Reformelor sistemelor de pensii le este caracteristică eterogeneitatea, alături de reformele
parametrice fiind prezente şi reforme de tip paradigmatic.
Putem spune că cea mai adecvată caracterizare ale actualelor reforme în domeniul pensionării se
referă la hibridizare, în încercarea de a crea sisteme mai sustenabile şi mai puţin riscante din punct de
vedere al asigurării drepturilor de plată fără afectarea echilibrelor macroeconomice. Aranjamentele
instituționale diversificate au făcut ca, deopotrivă „regime theory” de tip Esping Andersen sau „dualitatea
fondatoare” a sistemelor PAYG - regim de tip bysmarckian sau de tip beveridgean, să nu mai poată
constitui cadre conceptuale adecvate pentru caracterizarea sistemelor reformate de pensii.
Reformele de tip parametric nu modifică concepţia arhitecturală a sistemelor operaţionale acum, ci
doar anumite „volume” ale acesteia. Pot fi modificaţi parametrii de natură demografică sau parametrii de
natură fiscală.
Creşterea vârstei legale de pensionare, a vechimii minime pentru o pensie integrală, indexarea pe
baza evoluției nivelului prețurilor, introducerea unui ”factor de sustenabilitate” 25 sau modificarea nivelului
contribuției la asigurările sociale la angajatori şi la angajaţi, constituie modificări parametrice, utilizate în
politicile de reformă ale sistemelor bazate pe repartiție. Măsurile parametrice cu efecte imediate asupra
evoluției cheltuielilor publice cu pensiile sunt cele care vizează modificarea procedurii de revalorizare
anuală a valorii pensiilor. Astfel, metoda „tradițională” este aceea de a menține puterea de cumpărare a
pensiei prin cuplarea sa la evoluția salariului brut (creșterea nominală a acestuia ducând automat și la
creșterea valorii pensiei). Reforma parametrică în acest caz se poate exemplifica prin indexarea doar la
nivelul salariului net (mai mic) sau prin indexarea cu rata anuală a inflaţiei. Politicile parametrice de acest
tip duc la o creștere mai redusă a cheltuielilor cu pensile decât în cazul indexării după indicele brut sau net al
salariilor.
O altă reformă parametrică este şi cea a schimbării ratei de acoperire a salariului cu pensia.
25
Introducerea unei componente care modifică nivelul beneficiilor dacă pensiile nu sunt sustenabile. Se mai numește și ”coeficient
de reducere”.
 Astfel, în loc să se ia în calcul salariile ultimilor zece ani sau media salariului celor mai buni n ani, se
iau în calcul veniturile salariale şi asimilate pe toată perioada contributivităţii, formulă ce poate determina
diminuarea salariul mediu de referință.
Astfel de modificări parametrice au fost realizate de toate țările din UE, iar la noi ultimele astfel de
modificări au fost realizate prin ultima lege a pensiilor (2011).
Acest tip de opţiune a autorităților publice pentru măsuri de reformă (parametrice), reflectă și o
filosofie a continuităţii în fundamentarea sistemelor de pensii pe principiile repartiției şi solidarităţii
intergeneraționale, chiar dacă, studii realizate sub conceptele noului instituționalism scot în evidență un grad
mai redus de suport azi pentru sistemele solidariste, PAYG.
Abordând problema din perspectiva „echităţii între generaţii” aceste studii arată că un grad mai
scăzut de suport azi pentru respectivele sisteme se datorează perceperii unor sacrificii actuale mai mari, ale
generației - suport actuale, pentru asigurarea unor beneficii prezumate, mult mai mici. Această diferență de
suport-generațional se datorează atât schimbărilor în structura demografică, cât și celor de pe piața muncii.
Reformele de tip structural sau paradigmatic sunt, în general, asociate unor schimbări de substanţă
pentru sistem. Acestea pot schimba arhitectura întregului sistem, prin trecerea de la un sistem bazat pe
repartiție, la unul pe capitalizare sau prin dublarea sistemului public, obligatoriu, prin repartiție, cu unul
complementar, bazat pe capitalizare și chiar prin triplarea acestuia cu un sistem bazat pe contribuții
voluntare la fonduri private. Un exemplu de schimbare de paradigmă poate fi ilustrată prin apariţia
sistemului implementat în Suedia bazat pe „Notional Defined Contribution” sau „Non-financial Defined
Contribution” (NDC). Tot în cadrul reformelor paradigmatice sunt incluse și SIMPLIFICĂRILE aduse prin
unificarea unor ansambluri de regimuri de pensionare sau trecerea de la sisteme bazate pe beneficii
definite, la sisteme bazate pe prestații definite.
Pentru reducerea influenţelor negative asupra bugetelor publice de asigurări sociale, angajamentele
politice pentru reformă au mobilizat, şi vor trebui să mobilizeze în continuare, instrumente de politică
publică care să urmărească:
a) diminuarea ritmului de deteriorare a ratei dependenţei economice de vârstă, îndeosebi prin
schimbarea criteriilor de eligibilitate pentru deschiderea drepturilor de pensionare. Amânarea vârstei legale
de pensionare reprezintă măsura parametrică cel mai des utilizată pentru a diminua constrângerile pe termen
lung;
b) scăderea drepturilor financiare pentru persoanele aflate la pensie. Acest lucru se poate realiza prin
micşorarea ratei de înlocuire a salariului prin pensie. Introducerea unui factor de sustenabilitate (numit şi de
durabilitate) a beneficiilor reprezintă o opţiune sugerată de specialişti şi agreată de politicieni;
c) creşterea veniturilor sistemului (problema fundamentală în acest caz rezidă în faptul că
previziunile realizate pe termen lung se realizează pe baza ipotezelor 1. a evoluţiei salariului real cel mult
egală cu creşterea productivităţii individuale precum şi 2. o creştere a ocupării cu aceeaşi rată cu care creşte
numărul persoanelor peste 65 de ani, ceea ce nu modifică nivelul veniturilor pentru sistem).
 Pentru creşterea veniturilor la bugetele publice, utilizate mai apoi pentru transferuri către sistemele
de pensii, o serie de ţări au început deja să utilizeze şi alte surse de finanţare, cum sunt taxele de mediu.
În UE este operaţională o politică de coordonare a regimurilor protecţiei sociale, ce are
următoarele principii:
1. Evitarea dublei impuneri. Dacă o persoană este acoperită de legislaţia unei ţări, atunci ea trebuie să
plătească contribuţii doar în acea ţară.
2. Principiul tratamentului egal, non-discriminatoriu. Un cetăţean oarecare al unei ţări din UE are aceleaşi
drepturi şi obligaţii ca oricare alt cetăţean din ţările respective.
3. Solicitarea unor beneficii impune luarea în calcul a perioadei de asigurare, a locului de muncă şi a
rezidenţei în alte ţări.
4. Dacă o persoană are dreptul de a obţine beneficii în monedă dintr-o anumită ţară, el le poate obţine chiar
dacă nu trăieşte în acea ţară.
Aceste principii sunt operaţionalizate în două norme legislative ale Parlamentului UE,
Reglementarea 883/2004, respectiv Reglementarea 987/2009.

4. Fondurile speciale extrabugetare

În prezent aceste fonduri sunt în număr de două (șomaj și sănătate), dar au fost perioade când
numărul acestora era de 20 (2003), practic, fiecare minister dispunând, la un moment dat, de câte un
asemenea fond.
Pentru fiecare din acestea se constituie, din taxe, contribuţii şi alte vărsăminte, un buget propriu,
aprobat anual de Parlament. Acestea reprezintă anexe la bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat.
Contribuțiile sunt obligatorii şi, ca în cadrul fiecărui impozit, fără contraprestaţie directă. În cazul acestor
fonduri, soldurile aferente unui an se reportează în anul următor.
Finanțarea asigurărilor de sănătate se face, în principal, prin Fondul național unic de asigurări de
sănătate. Așa cum prevede legea 95/20006 : ”constituirea fondului se face din contribuția pentru asigurări
sociale de sănătate, suportată de asigurați, de persoanele fizice și juridice care angajează personal salariat,
din subvenții de la bugetul de stat, precum și din alte surse - donații, sponsorizări, dobânzi, exploatarea
patrimoniului Casei Naționale de Asigurări de Sănătate și al caselor de asigurări de sănătate potrivit legii.”,
iar gestionarea se face prin intermediul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate și prin casele județene și
cea a municipiului București.
Dacă sumele constituite pe baza contribuțiilor legale nu sunt suficiente pentru a asigura finanțarea
cheltuielilor publice pentru sistemul de asigurări de sănătate, veniturile bugetului fondului se completează
prin sume alocate de la bugetul de stat.
Spre exemplu spitalele se finanțează pe baza contractelor semnate cu casele de asigurări de sănătate,
pentru serviciile prestate, dar beneficiază și de finanțări suplimentare de la bugetul de stat, de la bugetele
locale pentru finațarea spitalelor de interes județean sau local, de la bugetul județului pentru finanțarea
spitalelor județene.
 Prin bugetul de stat se finanțează acțiuni diverse precum finanțarea programelor naționale de
sănătate, asigurarea dotărilor cu echipamente medicale, investițiile pentru înființarea de noi spitale,
activitățile de cercetare și didactice etc.