2.

Sistemul financiar şi fondurile de resurse financiare

Sistemul finanţelor publice poate fi abordat din mai multe perspective, academicianul
Iulian Văcărel propunând următoarele direcţii:
1. Sistem financiar este un sistem de relaţii economice

 Finanţele publice analizează condiţiile în care este organizată producţia publică de bunuri
şi servicii într-un stat;

 tratează impactul fiscalităţii asupra comportamentelor de consum şi investiţii,

 analizează efectul deficitelor bugetare asupra evoluţiei macroeconomice, dar şi modul în

care relaţiile de putere existente între diferitele grupuri de interes afectează sistemul de
redistribuţie publică.
2. Sistem de fonduri de resurse financiare -se constituite pe diferite niveluri ale
economiei naţionale;
Finanţele publice reprezintă finanţele administraţiilor publice, sintagmă ce sintetizează diferite
tipologii instituţionale: finanţele statului, cele ale colectivităţlor teritoriale, finanţele protecţiei
sociale şi ale subdiviziunilor acesteia, fiecărei instituţii fiindu-i afectate diferite fonduri de
resurse financiare.
3. Sistem de planuri financiare - pentru fenomene ce se vor produce în economie sau care
vor influenţa activitatea economică;
4. Sistem de instituţii - ce organizează, supravegehează, controlează relaţile generate de
sistemul financiar public şi privat.

2.1. Componentele sistemului financiar. Metodologia ESA1 2010

Analiza sistemului financiar public trebuie să ofere date clare privind modul de formare
al veniturilor publice, destinaţia acestora, sectoarele răspunzătoare de deficitul sau excedentul
sistemului, pentru a permite autorităților publice să ia decizii corecte privind viitoarele politici
publice, dar și pentru a permite înțelegerea evoluțiilor sistemului financiar public, propriu în
dinamică sau prin comparaţie faţă de alte sisteme financiare publice naţionale.

1
European System of Accounts
 Orice analiză a sistemului financiar public trebuie, prin urmare, să aibă un obiect de
studiu, un referent, cu caracteristici individualizate, clar delimitate, omogene, acceptate de
întreaga comunitate ştiinţifică.
În finanţele publice, această raţionalizare a obiectului de studiu este realizată la nivel
internaţional prin normele de încadrare ale diverselor venituri și cheltuieli din spațiul financiar
public, elaborate de instituţii internaţionale.
Statistica naţională a preluat, în definirea și analiza componentelor sistemului financiar
public naţional tipologia Uniunii Europene. Această tipologie, obligatorie pentru țările din cadrul
Uniunii Europene este cuprinsă în normele ESA (European System of Accounts), norme
consistente cu SNA 2008, reprezentând Sistemul de Conturi al Națiunilor Unite.
Începând din septembrie 2010, acest sistem, apărut în 1995, a fost înlocuit cu normele
ESA 2010 ca urmare a succesivelor modificări în normele metodologice ale primului sistem, din
anii 1998, 2000, 2001, 2002.
ESA reprezintă un cadru contabil, care înlesnește descrierea analitică a unei economii și a
legăturilor pe care aceasta le are cu alte economii naționale.
Necesitatea unui cadru comun de raportare statistică derivă din obiectivele Tratatului de
funcționare al Uniunii Europene. Pentru a lua decizii corecte de politică publică în cadrul Uniunii
Europene este nevoie de date statistice de calitate ridicată, armonizate și de încredere, furnizate
de toate statele Uniunii Europene. Un management financiar public eficient impune necesitatea
unor regimuri contabile bazate pe standarde clare și identice pentru toate părțile implicate.
În fiecare an țările membre ale Uniunii Europe sunt obligate să furnizeze următoarele
categorii de date reprezentând GFS (Governement Finance Statistics):
1.de două ori pe an (în martie și septembrie) date anuale compilate;
2.veniturile și cheltuielile guvernului central și subsectoarelor sale;
3.situația pe componente a veniturilor și cheltuielilor guvernamentale;
4.împărțirea pe subsectoare;
5.taxele și contribuțiile sociale totale, în detaliu, pe componente și pe subsectoare;
6.taxele naționale specifice;
7.cheltuielile guvernamentale pe funcții;
8.veweniturile și cheltuielile subsectoarelor;
 9.conturile financiare (tranzacțiile financiare și balanțele creditelor acordate și datoriilor
acumulate). Ele cuprind învestițiile directe, investițiile de portofoliu, derivatele financiare, active
de rezervă etc.
În această metodologie sunt definiți și termenii pe care îi utilizăm în finanțele publice.
Spre exemplu: sintagmele „sector public”, ”administrații publice” .
Manualul ESA 2010, definește astfel acești termeni:
Sectorul public este alcătuit din sectorul guvernamental general (sector administrații
public), societățile publice (companii de stat) și banca centrală.
Spre deosebire de Fondul monetar internațional care solicită date statistice despre
toate componentele sectorului public, normele ESA 2010 solicită date doar despre sectorul
guvernamental general.
Prin sector guvernamental general (administrații publice) se înțeleg toate unitățile
instituționale (entități economice autonome decizional în exercitarea funcţiilor principale) -
producători non-comerciali - a căror producție este destinată consumului individual și
colectiv, finanțate din contribuțiile obligatorii vărsate de unitățile aparținând altor sectoare
și de toate unitățile instituționale a căror activitate principală constă în efectuarea de
operații de redistribuire a veniturilor și a avuției naționale.
Prin producţia de bunuri şi servicii non-marfare se înţelege că producţia şi apoi accesul
la acestea se realizează la preţuri non-semnificative din punct de vedere economic.
Prin contrast, preţurile economic semnificative sunt preţurile care au un efect evident
asupra cantităţilor vândute de producători şi asupra volumelor pe care cumpărătorii sunt gata
să le achiziţioneze, altfel spus, sunt preţurile care determină cantităţile vândute - cumpărate pe
piaţă.
Prin urmare, producţia bunurilor din aceste sectoare şi, mai apoi accesul la ele, nu sunt
determinate de nivelul preţurilor.
Normele ESA 2010 introduc și criterii calitative de analiză în privința relației prețuri de
piață/prețuri non semnificative economic .
Astfel este analizată și competiția pe piața respectivă și care sunt clienții (doar
guvernamentali, în principal companii și menaje sau pentru guvern și alții .
Criteriul cantitativ numit și (criteriul 50%), se referă la raportul între vânzări și costurile
de producție (pentru un producător la prețuri de piață, acestea trebuie să fie cel puțin 50 % din
costuri, pe o perioadă multianuală. Atât semnificația termenului ”vânzări” cât și a celei de
”costuri” sunt prezentate în normele ESA 2010 la capitolul 20.
Normele ESA 2010 introduc specificații asupra corporațiilor financiare publice (S.12) :
orice intermediar financiar public trebuie să își asume riscuri. Dacă guvernul preia, în mod
direct, o parte din riscurile și beneficiile unei părți din activitatea acestora, atunci aceste
activități trebuie încadrate la sectorul guvernammetal. Doar existența unei garanții a guvernului
nu înseamnă și ncadrarea acestei instituții în sectorul guvernamental.

Sectorul guvernamental general (administații publice) cuprinde 4 subcategorii, astfel:

1. Administrația centrală - acoperă toate departamentele administrative ale statului, inclusiv
agenţiile guvernamentale, ale căror competenţe se întind asupra întregului teritoriu economic, cu
excepţia agenţiilor securităţii sociale. Guvernul central are dreptul să taxeze orice unitate
rezidentă şi non rezidentă angajate în activităţi economice producând în acelaşi timp servicii
colective.
2. Administrațiile statelor federale - Toate agenţiile distincte ce îndeplinesc anumite funcţii ale
guvernului, dar aflate din punct de vedere ierarhic imediat sub administrația centrală, dar
deasupra instituţiilor locale.
3. Administrații locale - ce grupează toate unităţile administrative publice ale căror competenţe
se întind asupra unei subdiviziuni locale a teritoriului economic, cu excepţia unităţilor locale ale
securităţii sociale.
4. Agenţiile securităţii sociale, ce reunesc toate unităţile instituţionale de la punctele 1, 2 şi 3, a
căror activitate principală o reprezintă furnizarea de servicii sociale.
Pentru a face parte din categoria sectorului administrații publice, conform Manualului
ESA2010, trebuie determinat dacă:
 este o unitate instituţională (o unitate rezidențială care are autonomie decizională și ține o
contabilitate completă);
 este o unitate instituțională publică (ceea ce înseamnă că este controlată de către
autoritatea guvernamentală centrală);
 este o unitate insituțională publică ce produce servicii non-marfare.
 De exemplu: o universitate publică este o unitate instituțională rezidentă în România, ea
are autonomie decizională și ține contabilitatea separată a conturilor, produce servicii
educaționale non-marfare și este sub control guvernamental din mai multe puncte de vedere
(crearea de noi specializări și programe de studiu, reglementarea accesului la posturile didactice
și la cele de conducere, reglementarea numărului de studenți pe ciclu de studiu, reglementare a
structurii programelor de studii etc.).
Prin sintagma ”plăți obligatorii realizate de alte sectoare” se înțeleg toate veniturile
obținute de componentele acestui sector din taxe, contribuții, impozite, amenzi etc.
Corporațiile publice sunt cele în care proprietatea guvernului depășește 50% din
total.

2.2. Structura sectorului financiar public

Structura sectorului financiar public național este alcătuită (pe componente principale) din:

1. Bugetul de stat - în acesta sunt reflectate relaţiile de repartizare ale PIB (între 32-55%, în
statele EU), în scopul satisfacerii unor nevoi sociale, aşa cum au fost ele definite prin programele
naționale de guvernare, prin tradiţie (path dependecy) sau prin participarea la acțiuni
transnaţionale etc. El reprezintă, așa cum vom vedea în capitolul dedicat acestui instrument de
intervenție publică, un ansamblu de documente, votat de Parlament care previzionează și
autorizează resursele și cheltuielile statului pe parcursul unui an. Acest ansamblu de documente
are un caracter juridic dar și politic deoarece este expresia unei voințe politice.
Veniturile la acestă componentă a sistemului financiar public se obţin, în general, prin
consimţământ şi, în acelaşi timp, prin mijloace de constrângere (impozite, taxe, contribuţii,
penalități, amenzi).
Unele categorii de venituri se obțin și pe baze contractuale, spre exemplu chirii,
dividende, redevenţe sau împrumuturi publice.
Toate categoriile de venituri mai sus amintite se împart, în funcție de proveniență, în trei
mari categorii:
a.venituri fiscale – Cele mai importante categorii de astfel de venituri sunt: TVA,
accizele, taxele vamale, impozitele pe venit, vărsămintele din profitul net al regiilor autonome,
vărsăminte ale instituțiilor publice centrale, venituri din gestiunea domeniului public, redevențe,
permise de tranzit, taxe pentru rețele de canal de apă, electricitate, concesionări, venituri din
bunuri confiscate, din bunuri fără stăpân.
b.venituri nefiscale – în această categorie intrând veniturile provenite din patrimoniul
statului, din activitatea industrială și comercială a sa, din împrumuturi și redevențe (aprox.7-8%
din bugetul general consolidat)
La aceste două categorii se adaugă venituri din capital - vânzări de bunuri de capital,
normele ESA 2010 (D.91) definind aceste venituri ca: ”taxe aplicate neregulat și cu o frecvență
redusă asupra valorii activelor sau averii nete deținute de unitățile instituționale sau ca valoarea
activelor transferate între unitățile instituționale ca urmare a moștenirilor, cadourilor între
persoane sau alte categorii de transferuri).
După cum se poate observa, trei categorii de impozite (TVA, Contribuții la asigurările
sociale și accizele), reprezintă 60% din totalul veniturilor bugetului general consolidat.
Trebuie remarcat faptul că impozitele pe consum reprezintă aproximativ 30% din totalul
veniturilor bugetare, fapt ce arată că evoluția pozitivă a PIB-ului din ultimii ani a avut ca motor
principal consumul.
Distribuirea veniturilor colectate se face prin sistemul alocaţiilor bugetare, ale căror
destinaţii sunt stabilite pe principiul cheltuielilor în regim de plafon, pe baza unei clasificări
standardizate la nivel internaţional.
Autoritățile publice folosesc pentru statistica cheltuielilor publice, de regulă, clasificația
funcțională2 și cea economică a acestor cheltuieli.
2. Bugetele locale - finanţele colectivităţilor teritoriale
Bugetele locale fac parte din bugetul public naţional aşa cum prevede articolul 138 (1)
din Constituţia Romaniei.
Bugetele locale reprezintă actele juridice în care se înscriu veniturile şi cheltuielile
colectivităţilor locale3, pe o perioadă de un an. Ca orice buget, ele reprezintă instrumente de

2
Clasificația după funcții a cheltuielilor guvernamentale (COFOG) cuprinde 10 categorii: servicii publice
generale;apărare națională, ordine publică și securitate;afaceri economice;protecția mediului; locuire și afaceri
comunitare;sănătate; recreere, cultură și religie; educație; protecție socială.
3
Normele ESA 2010 definesc ”Subsectorul administrații locale” (cu excepția administrațiilor de securitate socială)
ca fiind compus din unități ale administrației publice care au o sferă de competență locală. Administrațiile locale
oferă servicii rezidenților locali, dintre care unele sunt finanțate din ajutoare nerambursabile provenite de la
administrații publice superioare.
planificare a activităţii financiare a unităţilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridică
(comună, oraş, municipiu, sector al municipiului Bucureşti, judeţ, municipiul Bucureşti);
Bugetele locale sunt o consecinţă a dezvoltării principiilor autonomiei şi descentralizării
locale apărute în administraţia locală în statelor moderne. Ele joacă un rol fundamental în statele
Uniunii Europene, atât datorită numărului ridicat de servicii publice oferite cetăţenilor, cât şi prin
investiţiile în infrastructură realizate.
Organizarea finanţelor locale pe baza autonomiei financiare este necesară deoarece:
- comunităţile locale cunosc cel mai bine volumul şi structura resurselor publice locale şi
necesarul de resurse financiare;
- permite finanţelor centrale să fie degrevate de numeroase cheltuieli ce pot fi acoperite din
resurse locale;
- permite un control mai atent al modului în care sunt utilizate fondurile financiare;
- autorităţile locale pot fi mai eficace în a satisface nevoia locală de servicii publice, datorită
unei cunoaşteri mai aprofundate a comunităților respective.
Autonomia locală şi descentralizarea financiară aferente acestei autonomii se realizează
pe baza unor principii - ghid pentru acţiunea locală, expuse în Carta Europeană a
administraţiei publice locale.
Între aceste principii putem enumera:
- resursele financiare ale autorităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele ce le
revin acestora prin constituţie sau lege;
- o parte din aceste resurse pot proveni din redevenţe şi taxe locale al căror cuantum poate fi
fixat de autorităţile locale în conformitate cu prevederile legale;
- protecţia financiară a colectivităţilor locale mai puţin dezvoltate se realizează prin transferuri
pentru corijarea inegalităţilor de venituri, acestea netrebuind să afecteze libertatea
colectivităţilor locale în domeniul propriu de responsabilităţi;
- în măsura în care este posibil, subvenţiile acordate colectivităţilor locale nu trebuie acordate
pentru proiecte specifice;
- în exercitarea competenţelor specifice, colectivităţile locale au dreptul de a se asocia pentru
realizarea de sarcini comune.
 Competenţele generale ale autorităţilor locale din România sunt legate de: asigurarea de
locuinţe sociale, finanţarea poliţiei locale, planificarea urbană, managementul deşeurilor,
sănătatea publică, infrastructură de transport şi planificarea transporturilor urbane, reţele de apă,
căldură, educaţie preşcolară, primară, secundară, vocaţională şi tehnică, administrarea
patrimoniului local, administrarea parcurilor şi grădinilor.
Conform legii 273/2006, modificată și completată, resursele bugetelor locale sunt
formate din:
a. Venituri proprii (Impozite pe profit de la regiile autonome și societățile comerciale de sub
autoritatea consiliilor județene, cote defalcate din impozitul pe venit, alte impozite pe venit,
profit și câștiguri din capital, taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe
desfășurarea de activități, venituri din proprietate, venituri din prestări de seervcii și alte
activități, amenzi, penalități, venituri din confiscarea unor bunuri);
b. sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
c. subvenții primite de a bugetul de stat și alte bugete;
d. donații și sponsorizări;
e. sume de la UE, în contul prefinanțărilor și plăților efectuate;
f. împrumuturi contratate pe piaţa financiară internă sau externă.

Codul fiscal stabilește și impozitele și taxele locale.

Acestea sunt : a) impozitul pe clădiri și taxa pe clădiri; b) impozitul pe teren și taxa pe teren; c)
impozitul pe mijloacele de transport; d) taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor și
autorizațiilor; e) taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate; f) impozitul pe
spectacole; g) taxele speciale; h) alte taxe locale.
Veniturile sunt destinate pentru realizarea acțiunilor administrației locale (cheltuieli
pentru întreținerea autorităților executive locale (cheltuieli pentru funcţionare), o parte a
cheltuielilor pentru învățământul preuniversitar, cheltuieli pentru gospodăria comunală,
subvenţii, dobânzi, bunuri şi servicii, rambursări de credite, cheltuieli pentru acțiuni economice
de importanță locală etc.) şi cheltuieli pentru dezvoltare, cheltuieli de capital, sume rezultate
din valorificarea unor bunuri, sume primite de la UE.
Aprobarea bugetelor locale se realizează de către consiliile comunale, orăşeneşti şi
judeţene. Proiectele bugetelor anuale ale comunelor şi oraşelor sunt aprobate de către consiliile
locale, în timp ce proiectele bugetelor judeţene sunt supuse aprobării consiliilor judeţene de către
preşedinţii acestora.
Ordonatorii principali de credite pentru bugetele locale sunt preşedinţii consiliilor
judeţene şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Ordonatorii secundari sau terţiari
de credite bugetare sunt conducătorii instituţiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică
din subordinea fiecărui consiliu local, judeţean şi consiliului general al municipiului Bucureşti.
Efectuarea cheltuielilor din bugetele locale şi ale instituţiilor publice finanţate din aceste
bugete este supusă procedurii de angajare, lichidare, ordonanţare şi plată, comună tuturor
cheltuielilor publice.
Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează în limitele
prevăzute de legea bugetului de stat, prin Direcţiile generale ale finanţelor publice.
3. Asigurările sociale de stat
Prin acest sistem de redistribuire se realizează protecţia salariaţilor şi a altor categorii
sociale, în cazul manifestării situațiilor de risc social (şomaj, deces, incapacitate temporară sau
definitivă de muncă, maternitate, bătrânețe-supravieţuire, locuinţă, sărăcie-excludere socială),
prin pensii, diverse categorii de indemnizaţii sau prin preluarea de către stat a unei părţi din
costul medicamentelor. Prestaţiile asigurărilor sociale au structural două mari componente: 1. O
componentă redistributivă de venituri (prestaţii sociale propriu-zise sau indemnizaţii) şi 2. O
componentă productivă (asigurarea nediscriminatorie a accesului la serviciile sociale produse de
către stat).
Sistemul de asigurări sociale din România este un sistem fundamentat pe ideea
mutualizării riscurilor sociale, în care statul joacă un rol de intermediar, dar şi de finanţator şi
producător.
Bugetul asigurărilor sociale de stat reprezintă un plan financiar anual în care sunt
reflectate modalităţile de constituire, repartizare şi utilizare ale fondurilor financiare necesare
tuturor persoanelor asupra cărora se manifestă situaţiile de risc social mai sus menţionate.
În sistemul financiar din România, începând cu anul 1991, bugetul asigurărilor sociale de
stat se întocmeşte distinct de bugetul de stat. Acest buget se aprobă de Parlament odată cu
bugetul de stat, având o autonomie deplină.
Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate pe șase resurse
principale, patru de natură fiscală (contribuții pentru asigurări sociale datorate de angajatori,
contribuții pentru asigurări sociale datorate de angajați, contribuții pentru asigurări sociale
datorate de alte persoane asigurate și contribuții pentru asigurări sociale datorate de persoane
aflate în șomaj) și două de natură nefiscală - contribuția pentru bilete de tratament și odihnă și
încasări din alte surse.
Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au ca principală destinaţie pensiile de
asigurări sociale de stat, cheltuielile pentru creșterea copiilor până la doi ani, trimiterile la
tratament balnear și odihnă, indemnizațiile și ajutoarele de asigurări sociale. Principalele capitole
la cheltuieli sunt:
 Pensiile plătite prin oficiile poştale;
 Pensiile plătite prin unităţi economice;
 Indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă;
 Indemnizaţiile pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea capacităţii de muncă;
 Indemnizaţiile în caz de maternitate şi pentru îngrijirea copilului bolnav;
 Indemnizaţiile pentru creşterea şi îngrijirea copilului până la împlinirea vârstei de doi ani;
 Ajutoarele sociale;
 Acordarea biletelor de tratament balnear şi odihnă;
 Cheltuielile cu plata ajutorului de şomaj, a alocaţiei de sprijin, a ajutorului de integrare
profesională;
 Ajutoarele în caz de deces etc.
Bugetul asigurarilor sociale de stat se elaborează şi administrează de către Ministerul
Muncii şi Protecţiei Sociale.
După avizare, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat se depune la Guvern. Acesta
îl examinează şi, cu eventualele amendamente aduse la venituri şi la cheltuieli, îl înaintează
Parlamentului până la 30 noiembrie, pentru dezbatere şi adoptare.
La fel ca şi în cazul bugetului de stat, Parlamentul analizează proiectul bugetului
asigurărilor sociale de stat prin comisiile de specialitate şi apoi îl supune dezbaterilor în plen.
După adoptarea de către Parlament, bugetul asigurărilor sociale de stat se trimite la
Președintele statutlui pentru promulgare și apoi se publică în Monitorul Oficial.
Executarea bugetului asigurărilor sociale de stat este în competenţa Ministerului Muncii
şi Protecţiei Sociale şi a organelor sale locale.
 Ca şi în cazul altor categorii de bugete, execuţia revine ordonatorilor de credite, împărţiţi
în:
a. Ordonatori principali (sau de gradul I) - Ministrul Muncii și Protecţiei Sociale, iar secretarii
de stat - ordonatori principali delegaţi;
b. Ordonatori secundari (sau de gradul II) - Oficiul central de plăţi pensii, subordonat
Ministerului Muncii şi Protecției Sociale, căruia ordonatorii principali îi repartizează credite
bugetare atât pentru cheltuielile proprii, cât şi pentru distribuirea lor între ordonatorii de gradul
III, aflaţi în subordine.
c. Ordonatori terţiari (sau de gradul III) - şefii oficiilor de asigurări sociale, pensii şi asistenţă
socială din cadrul direcţiilor judeţene de muncă şi protecţie socială şi a municipiului Bucureşti,
care primesc credite de la ordonatorii principali sau secundari.
Executarea cheltuielilor centralizate de asigurări sociale presupune, ca şi în cazul
celorlalte categorii de bugete, în prealabil deschiderea creditelor bugetare. Închiderea bugetului
asigurărilor sociale de stat trebuie realizată, ca şi în cele două cazuri de bugete, anterior
analizate, la 31 decembrie.

Din punct de vedere economic scopul oricărui sistem de pensii este acela de al lineariza
(nivela) consumul unei persoane de-a lungul vieţii, atât în perioada activă, cât şi în cea inactivă,
atât în perioada sa de producţie, cât şi în cea de „odihnă”.
Transferul veniturilor peste ani, în scopul linearizării consumului, este obiectivul
sistemelor moderne de protecție socială.
Un sistem de pensionare nu face nimic altceva decât să permită schimbul unei părţi a
veniturilor prezente cu drepturi asupra unor venituri viitoare.
Acest schimb de drepturi se poate realiza prin: 1. capitalizarea veniturilor personale în
conturi personale, 2. obţinerea unei promisiuni că cineva va finanţa cererea de bunuri viitoare
dacă acum persoana ocupată acceptă să facă acelaşi gest pentru cei aflaţi azi la vârsta de
pensionare.
Cele două posibilităţi se metamorfozează instituţional în Sisteme de Pensionare
Prefinanţate Integral şi Sisteme PAYG (sisteme cu beneficii definite, nefinanţate).
 În Sisteme de Pensionare Prefinanţate Integral, contribuţiile plătite sunt investite în
diferite categorii de fonduri care, mai târziu, vor genera beneficii utilizate pentru plata pensiilor
(anuităţilor). Dacă beneficiile financiare viitoare reprezentând sumele economisite, plus
dobânzile aferente sunt cunoscute în avans, ceea ce înseamnă că un anumit nivel de contribuţii va
genera un nivel prestabilit de beneficii viitoare, atunci discutăm de scheme de pensionare cu
beneficii definite.
O altă variantă a sistemelor finanţate prin capitalizare este aceea a contribuţiilor definite.
Contributivitatea este reprezentată de un anumit procent din salariu, riscul fiind asumat de
contributor, având în vedere că acesta nu are siguranţa dobândirii unei anumite sume în viitor.
Sisteme PAYG (sisteme cu beneficii definite, nefinanţate) este finanţat din contribuţiile
angajaţilor şi angajatorilor prezenţi. Statul impune contribuţii persoanelor ocupate şi
angajatorilor pentru plata pensiilor persoanelor îndreptăţite prin lege, dar nu acumulează fonduri
pentru plata pensiilor viitoare, ci pentru cele prezente. Plata se face pentru pensionarii actuali, pe
baza principiului beneficiilor definite. Riscurile, în acest sistem, sunt asumate de gestionarul
sistemului (stat).
Sistemele actuale de asigurări sociale sunt sisteme hibride, bazate pe fonduri care
coexistă într-un sistem pe care Banca Mondială l-a numit multipilon. În studiul realizat de
instituție în 2005 Old-Age income support in the twenty-first century: an international
perspective on pension systems and reform,
sunt identificați cinci piloni pe care îi putem găsi într-o schema multipilon:
(a) Pilon zero – non contributiv – care furnizează o protecție social minimă;
(b) Primul pilon contributiv – pentru a înlocui anumite părți de venit;
(c) Pilon secundar obligatoriu - cont individual de economisire;
(d) Pilon 3 voluntar (individual, susținut e angajator, cu beneficii definite sau cu contribuții
definite);
(e) Pilon informal intrafamiliar sau intergenerațional - suport financiar sau nefinanciar pentru
bătrâni.
Evoluția nesustenabilă a bugetelor de asigurări sociale se datorează în principal creşterii
costurilor publice asociate îmbătrânirii.
În această perioadă, perspectivele demografice, cât şi anumite tendinţe pe piaţa muncii,
influenţează negativ finanțarea sistemelor publice de pensionare, în principal prin:
 - creşterea numărului de pensionari. Această tendinţă se datorează atât creşterii speranţei
de viaţă, (cel puţin cu un an pentru fiecare deceniu), cât şi creşterii numărului de ieşiri din viaţa
activă a persoanelor născute în anii ’50. Se estimează că în 2060, populația în vârstă va crește de
la aproximativ 17% la peste 30%, iar din aceștia segmentul peste 80 de ani va crește de la 5% la
17%.
- reducerea populaţiei active și a celei ocupate. În 2060, estimările Comisiei Europene
(Ageing Report, 2012) anticipează o scădere cu peste 45 de milioane a populației între 15-65 de
ani. În 2060, se anticipa, conform aceluiași raport o scădere a populației între 15-65 de ani de la
67% la 56%, În ţările UE menţinerea unor niveluri ridicate ale ratei şomajului, creşterea
şomajului pe termen lung (4% din populaţia activă din UE), dar şi dezvoltarea fenomenului de
rezistenţă a şomajului la măsurile active de creştere a participării pe piaţa muncii sunt evoluţiile
relativ uşor de probat şi extrem de preocupante pentru autorităţi. Aceste situaţii au dus la
diminuarea bazei contributive şi la creşterea contribuţiilor pentru ocupaţi şi angajatori, deci la un
transfer de sarcini fiscale care este dublat şi de unul indirect prin creşterea datoriilor publice.
Populaţia ocupată tânără prezintă la rândul ei o evoluţie în declin, la care vom adăuga
perspective slabe de creştere economică, cu efecte negative asupra volumului contribuţiilor
sociale pentru finaţarea pensiilor „în plată”.
- modificarea ratei economisirii pe termen lung. Reformele actuale conţin o puternică
componentă de adecvare a nivelului pensiei la nivelul contribuţiei de-a lungul vieţii, rata de
înlocuire a salariului cu pensia diminuându-se. Această evoluţie, pe termen lung, va influenţa în
sensul scăderii pensiei medii şi, implicit, nivelul economisirii, acesta diminuându-se la populaţia
peste 65 de ani, datorită unui comportament de compensare.
Nici sistemele multipilon nu sunt ferite de dezechilibre, chiar dacă ele vor fi mai puțin
”tensionante” pentru autoritățile publice. Creșterea duratei vieții va crește ”costul anuităților”.
Capitalul acumulat în conturile de economisire, trebuie distribuit sub forma unor anuități la
ieșirea la pensie. O durată de viață mai mare înseamnă anuități mai mici pentru același capital
(deoarece se va împărți pe mai mulți ani).
Generația baby-boomeri-lor constituie și ea o variabilă demografică care va afecta
echilibrele financiare pe piețele fondurilor de asigurare. Aceste fonduri au constituit o sursă
majoră de economisire. Până la ieșirea la pensie a generației mai sus amintite, pensiile în plată nu
reprezintă o sursă majoră de pierderi de capital pentru aceste fonduri. După ieșirea acestora la
pensie activele fondurilor se vor diminua ceea ce va determina o scădere a prețurilor acestor
active și, în consecință, randamente mai mici ale acestor active.
Autorităţile publice naţionale utilizează un spectru larg de politici pentru echilibrarea
sistemelor de pensii pe termen lung, în condiţiile constrângerilor reprezentate de nevoia de a
menţine drepturile câştigate pe baza contributivităţii, dar şi de nevoia de a realiza o guvernare
echilibrată a sistemelor publice de finanţe, prin menţinerea unor niveluri sustenabile ale
împrumuturilor publice pentru a nu transfera sarcini fiscale împovărătoare generaţiilor viitoare.
Reformelor sistemelor de pensii le este caracteristică eterogeneitatea, alături de
reformele parametrice fiind prezente şi reforme de tip paradigmatic.
Putem spune că cea mai adecvată caracterizare ale actualelor reforme în domeniul
pensionării se referă la hibridizare, în încercarea de a crea sisteme mai sustenabile şi mai
puţin riscante din punct de vedere al asigurării drepturilor de plată fără afectarea
echilibrelor macroeconomice. Aranjamentele instituționale diversificate au făcut ca, deopotrivă
„regime theory” de tip Esping Andersen sau „dualitatea fondatoare” a sistemelor PAYG - regim
de tip bysmarckian sau de tip beveridgean, să nu mai poată constitui cadre conceptuale
adecvate pentru caracterizarea sistemelor reformate de pensii.
Reformele de tip parametric nu modifică concepţia arhitecturală a sistemelor
operaţionale acum, ci doar anumite „volume” ale acesteia. Pot fi modificaţi parametrii de natură
demografică sau parametrii de natură fiscală.
Creşterea vârstei legale de pensionare, a vechimii minime pentru o pensie integrală,
indexarea pe baza evoluției nivelului prețurilor, introducerea unui ”factor de sustenabilitate” 4 sau
modificarea nivelului contribuției la asigurările sociale la angajatori şi la angajaţi, constituie
modificări parametrice, utilizate în politicile de reformă ale sistemelor bazate pe repartiție.
Măsurile parametrice cu efecte imediate asupra evoluției cheltuielilor publice cu pensiile sunt
cele care vizează modificarea procedurii de revalorizare anuală a valorii pensiilor. Astfel, metoda
„tradițională” este aceea de a menține puterea de cumpărare a pensiei prin cuplarea sa la evoluția
salariului brut (creșterea nominală a acestuia ducând automat și la creșterea valorii pensiei).
Reforma parametrică în acest caz se poate exemplifica prin indexarea doar la nivelul salariului
net (mai mic) sau prin indexarea cu rata anuală a inflaţiei. Politicile parametrice de acest tip duc

4
Introducerea unei componente care modifică nivelul beneficiilor dacă pensiile nu sunt sustenabile. Se mai numește
și ”coeficient de reducere”.
la o creștere mai redusă a cheltuielilor cu pensile decât în cazul indexării după indicele brut sau
net al salariilor.
O altă reformă parametrică este şi cea a schimbării ratei de acoperire a salariului cu
pensia.
Astfel, în loc să se ia în calcul salariile ultimilor zece ani sau media salariului celor mai
buni n ani, se iau în calcul veniturile salariale şi asimilate pe toată perioada contributivităţii,
formulă ce poate determina diminuarea salariul mediu de referință.
Astfel de modificări parametrice au fost realizate de toate țările din UE, iar la noi ultimele
astfel de modificări au fost realizate prin ultima lege a pensiilor (2011).
Acest tip de opţiune a autorităților publice pentru măsuri de reformă (parametrice),
reflectă și o filosofie a continuităţii în fundamentarea sistemelor de pensii pe principiile
repartiției şi solidarităţii intergeneraționale, chiar dacă, studii realizate sub conceptele noului
instituționalism scot în evidență un grad mai redus de suport azi pentru sistemele solidariste,
PAYG.
Abordând problema din perspectiva „echităţii între generaţii” aceste studii arată că un
grad mai scăzut de suport azi pentru respectivele sisteme se datorează perceperii unor sacrificii
actuale mai mari, ale generației - suport actuale, pentru asigurarea unor beneficii prezumate, mult
mai mici. Această diferență de suport-generațional se datorează atât schimbărilor în structura
demografică, cât și celor de pe piața muncii.
Reformele de tip structural sau paradigmatic sunt, în general, asociate unor schimbări
de substanţă pentru sistem. Acestea pot schimba arhitectura întregului sistem, prin trecerea de la
un sistem bazat pe repartiție, la unul pe capitalizare sau prin dublarea sistemului public,
obligatoriu, prin repartiție, cu unul complementar, bazat pe capitalizare și chiar prin triplarea
acestuia cu un sistem bazat pe contribuții voluntare la fonduri private. Un exemplu de schimbare
de paradigmă poate fi ilustrată prin apariţia sistemului implementat în Suedia bazat pe „Notional
Defined Contribution” sau „Non-financial Defined Contribution” (NDC). Tot în cadrul
reformelor paradigmatice sunt incluse și SIMPLIFICĂRILE aduse prin unificarea unor
ansambluri de regimuri de pensionare sau trecerea de la sisteme bazate pe beneficii definite, la
sisteme bazate pe prestații definite.
 Pentru reducerea influenţelor negative asupra bugetelor publice de asigurări sociale,
angajamentele politice pentru reformă au mobilizat, şi vor trebui să mobilizeze în continuare,
instrumente de politică publică care să urmărească:
a) diminuarea ritmului de deteriorare a ratei dependenţei economice de vârstă, îndeosebi
prin schimbarea criteriilor de eligibilitate pentru deschiderea drepturilor de pensionare.
Amânarea vârstei legale de pensionare reprezintă măsura parametrică cel mai des utilizată pentru
a diminua constrângerile pe termen lung;
b) scăderea drepturilor financiare pentru persoanele aflate la pensie. Acest lucru se poate
realiza prin micşorarea ratei de înlocuire a salariului prin pensie. Introducerea unui factor de
sustenabilitate (numit şi de durabilitate) a beneficiilor reprezintă o opţiune sugerată de specialişti
şi agreată de politicieni;
c) creşterea veniturilor sistemului (problema fundamentală în acest caz rezidă în faptul că
previziunile realizate pe termen lung se realizează pe baza ipotezelor 1. a evoluţiei salariului real
cel mult egală cu creşterea productivităţii individuale precum şi 2. o creştere a ocupării cu
aceeaşi rată cu care creşte numărul persoanelor peste 65 de ani, ceea ce nu modifică nivelul
veniturilor pentru sistem).
Pentru creşterea veniturilor la bugetele publice, utilizate mai apoi pentru transferuri către
sistemele de pensii, o serie de ţări au început deja să utilizeze şi alte surse de finanţare, cum sunt
taxele de mediu.
În UE este operaţională o politică de coordonare a regimurilor protecţiei sociale, ce
are următoarele principii:
1. Evitarea dublei impuneri. Dacă o persoană este acoperită de legislaţia unei ţări, atunci ea
trebuie să plătească contribuţii doar în acea ţară.
2. Principiul tratamentului egal, non-discriminatoriu. Un cetăţean oarecare al unei ţări din UE are
aceleaşi drepturi şi obligaţii ca oricare alt cetăţean din ţările respective.
3. Solicitarea unor beneficii impune luarea în calcul a perioadei de asigurare, a locului de muncă
şi a rezidenţei în alte ţări.
4. Dacă o persoană are dreptul de a obţine beneficii în monedă dintr-o anumită ţară, el le poate
obţine chiar dacă nu trăieşte în acea ţară.
Aceste principii sunt operaţionalizate în două norme legislative ale Parlamentului UE,
Reglementarea 883/2004, respectiv Reglementarea 987/2009.
4. Fondurile speciale extrabugetare
În prezent aceste fonduri sunt în număr de două (șomaj și sănătate), dar au fost perioade
când numărul acestora era de 20 (2003), practic, fiecare minister dispunând, la un moment dat,
de câte un asemenea fond.
Pentru fiecare din acestea se constituie, din taxe, contribuţii şi alte vărsăminte, un buget
propriu, aprobat anual de Parlament. Acestea reprezintă anexe la bugetul de stat şi bugetul
asigurărilor sociale de stat. Contribuțiile sunt obligatorii şi, ca în cadrul fiecărui impozit, fără
contraprestaţie directă. În cazul acestor fonduri, soldurile aferente unui an se reportează în anul
următor.
Prin bugetul de stat se finanțează acțiuni diverse precum finanțarea programelor naționale
de sănătate, asigurarea dotărilor cu echipamente medicale, investițiile pentru înființarea de noi
spitale, activitățile de cercetare și didactice etc.