Capitolul 6 AGENII ECONOMICI PRESTATORI DE SERVICII PUBLICE

6.1 Categorii de ageni economici i serviciile pe care acetia le presteaz Sistemul contabilitii naionale prezint ntr-un cadrul riguros ansamblul de informaii cifrice referitoare la activitatea economic a unei ri. El descrie fenomenele fundamentale ale produciei, distribuiei, repartiiei i acumulrii avuiei naionale. Utilizarea acestui sistem are la baz metodele propuse de Organizaia Naiunilor Unite, pentru a armoniza contabilitile din diferite ri. Persoanele fizice sau juridice care dispun, controleaz sau utilizeaz factori de producie i particip la viaa economic a unei ri sunt cunoscute sub denumirea de ageni economici. Ansamblul (grupul) de ageni economici care sunt omogeni din punct de vedere al funciei principale pe care o au n cadrul vieii economice i al naturii resurselor utilizate formeaz o categorie de ageni economici sau un sector instituional, cum mai este cunoscut n literatura de specialitate. Contabilitatea naional distinge ase categorii de ageni economici. La acestea se adaug sectorul exterior care este n realitate o unitate contabil fictiv, pentru c ea integreaz funcii i resurse eterogene. Cele ase categorii de ageni economici (sectoare instituionale) sunt: menajele, (gospodriile), societile nonfinanciare, administraiile publice, administraiile private, societile financiare i ntreprinderile de asigurri. 1. Menajele (gospodriile) Menajul este o entitate care cuprinde una sau mai multe persoane care ocup aceeai reedin principal. Funcia principal a menajelor const n consumul final al bunurilor i al serviciilor; menajele pot de asemenea s produc bunuri i servicii, atunci cnd ele mbrac calitatea de ntreprinztori individuali. ntreprinztorii individuali sunt n acelai timp i ntreprinderi i menaje, deoarece nu se poate face o distincie net ntre patrimoniul ntreprinztorului i cel al menajului su: ntreprinztorul individual angajeaz bunurile sale personale n ntreprinderea sa.

Resursele principale ale menajelor provin din veniturile activitilor desfurate (pentru salariaii sau pentru ntreprinztorii individuali) i din veniturile din transferuri (din operaii de repartiie). 2. Societile nonfinanciare. Sectorul instituional al societilor nonfinanciare regrupeaz unitile a cror funcie principal este producia de bunuri i de servicii comerciale (de pia). Resursele lor principale provin n cea mai mare parte din vnzarea produciei lor pe pia. n funcie de natura relaiilor de proprietate distingem: a) Societile private care se caracterizeaz prin faptul c tot capitalul su aparine unor persoane private. Din punct de vedere al statutului juridic, societile private pot fi: societi cu rspundere limitat, societi pe aciuni, societi n comandit simpl, societi n comand pe aciuni, societi n nume colectiv, societi cooperatiste. b) Societile i regiile autonome din sectorul public. ntreprinderile din sectorul public au statut juridic: unele (RENEL, RADEZ, POTA, RASUB, RATB, ROMTELECOM, SNCFR etc.) au un statut de regie autonom, n timp ce altele (Compania Naional de Petrol, Tarom etc.) sunt societi mixte (cu capital mixt). Capitalul regiilor autonome aparine n totalitate statului sau unei autoriti publice (n cazul regiilor autonome de interes local). Capitalul societilor mixte este partajat ntre stat sau colectiviti publice i persoanele private. Regiile autonome sunt organizaii publice de dimensiune mare, care produc bunuri i servicii comerciale (de pia) i pentru care administraia nu este singurul lor client. Regiile autonome i obin resursele principale din vnzarea produciei lor pe pia: aceasta este de fapt i principala deosebire dintre regiile autonome i administraiile publice. Regiile autonome au n comun poziia lor de monopol ntr-un sector de baz. Societile mixte sunt ns uniti care i desfoar activitatea n sectorul comercial, concurenial, deci ele trebuie s-i dispute piaa cu societile private i cu cele strine. 3. Administraiile publice. Administraiile publice au dou funcii principale: a) producia de servicii noncomerciale destinate colectivitii; b) redistribuirea. Resursele lor provin n principal din prelevrile obligatorii (impozite i cotizaii sociale). Administraiile publice regrupeaz trei sub-sectoare: a) administraiile publice centrale: statul i anumite organisme ataate acestuia; b) colectivitile locale (comune, judee), precum i diverse administraii locale (comuniti urbane, birouri de ajutor social, camere de comer i industrie etc.);

c) organismele de securitate social, a cror funcie esenial este redistribuirea: ele percep cotizaiile sociale i le redistribuie apoi menajelor sub form de prestaii sociale. 4. Administraiile private (organizaii neguvernamentale, nonprofit). Termenul de administraii private reunete instituii cum ar fi: sindicatele, asociaiile, ligile, fundaiile etc. Administraiile private au ca funcie principal producerea de servicii noncomerciale rezervate unor grupuri specifice de menaje, sau vnzarea de servicii comerciale, dar fr scop lucrativ, adic fr profit. Majoritatea resurselor lor provin din contribuiile voluntare ale membrilor administraiilor private respective. 5. Instituiile financiare au ca funcie principal finanarea economiei, concretizat n trei activiti principale: colectarea, transformarea i repartizarea disponibilitilor financiare: intermedierea financiar ntre agenii economici care doresc s i plaseze economiile i cei care doresc s mprumute fonduri; transformarea economiilor plasate pe termen scurt n credite pe termen mediu sau lung; circulaia i crearea de mijloace de plat. Resursele instituiilor financiare provin n principal din economiile colectate sau din mprumuturile contractate pe pieele de capital, precum i din moneda pe care ele o creeaz. 6. Societile de asigurare au ca funcie asigurarea, adic garantarea unor pli (indemnizaii) n cazul realizrii unor riscuri la care sunt expui cei care se asigur. Resursele acestor societi provin din primele prevzute n contractele subscrise de ctre cei care se asigur, din cotizaii voluntare (n cazul mutualelor), precum i din dobnzile aduse de ctre plasamente (fondurile plasate). 7. Restul lumii-Ageni nonrezideni Restul lumii regrupeaz ansamblul agenilor nonrezideni care fac operaii de orice natur cu agenii rezideni pe teritoriul economic naional. Agenii economici efectueaz o gam larg de operaii care pot fi grupate n funcie de specificul lor n urmtoarele categorii: operaii de repartiie operaii financiare Operaii asupra bunurilor i serviciilor Bunurile sunt produse materiale, de regul stocabile. Serviciile sunt activiti care genereaz efecte utile, imateriale i deci nestocabile. Ele sunt rezultatul unor activiti efectuate de agenii

economici ntre care reinem: a) Producia Producia este activitatea economic socialmente organizat care const n crearea de bunuri i de servicii schimbate pe pia i/sau obinute plecnd de la factori de producie care se modific pe pia. Conform definiiei, producia nu cuprinde economia subteran i nici munca domestic. Intr n sfera produciei, conform ultimei pri a definiiei, serviciile noncomerciale (nvmntul, serviciile medicale etc.). Aceste servicii nu sunt vndute, dar necesit plata factorilor de producie: salariile cadrelor didactice sau ale personalului medical, de exemplu: n cadrul produciei, se poate face deci distincie ntre: o producia comercial, care cuprinde bunurile i serviciile vndute la un pre care s permit acoperirea costurilor necesare producerii loc, ea se msoar n preurile pieei; o producia noncomercial, care cuprinde servicii furnizate n mod gratuit sau quasi-gratuit colectivitii: aceste servicii nu genereaz o plat care s acopere costurile lor de producie. Ele sunt finanate prin prelevrile obligatorii (impozite i cotizaii sociale) sau prin contribuii voluntare. b) Consumul intermediar Se refer la bunurile i serviciile comerciale care sunt utilizate pentru a produce alte bunuri, adic sunt consumate i transformate n cursul procesului de producie. c) Valoarea adugat Reprezint diferena dintre producie i consumul intermediar (cheltuieli cu materii prime, materiale, energie etc.). Cuprinde salariile, profitul, dobnda, impozitele indirecte, armonizarea. d) Consumul final Consumul final al menajelor const n utilizarea bunurilor i serviciilor destinate satisfacerii nevoilor menajelor. Consumului de servicii noncomerciale de genul ntreinerii cilor rutiere sau a iluminatului public nu poate fi repartizat ntre diferiii ageni economici (menaje, ntreprinderi etc.) care beneficiaz de ele, deoarece cea mai mare parte a acestor servicii colective nu sunt facturate direct la utilizatori. Prin convenii, se consider deci c administraiile sunt cele care consum aceste servicii. Consumul final al administraiilor corespunde deci ansamblului serviciilor noncomerciale pe care ele le-au produs, i de care beneficiaz colectivitatea. e) Investiiile A investi nseamn, n sens larg, a efectua cheltuieli n scopul de a menine, de a crete sau de a perfeciona capitalul fix necesar produciei.

f) Comerul exterior Exportul const n vnzarea ctre restul lumii de bunuri i de servicii, produse pe teritoriul naional. Importul const n cumprarea de bunuri i de servicii care provin din restul lumii. A. Operaii de repartiie Operaiile de repartiie constau n distribuirea sau redistribuirea veniturilor ntre diferiii ageni economici. Primele operaii de repartiie sun prezentate n tabelul 7.1. Principalele operaii de repartiie
Tabelul 7.1 Activiti: Remunerarea salariailor Impozite legate de producie i de comerul exterior Subvenii de exploatare i pentru import Veniturile legate de proprietate i veniturile ntreprinderii Operaii de asigurare Transferuri curente fr contrapartid Operaii de repartiie: Salarii, cotizaii ale celui care angajeaz Taxa pe valoarea adugat Taxe vamale Subvenii de exploatare i pentru import Dobnzile aferente creditelor Dividende Redevene (legate de brevete) Prime de asigurare Indemnizaii de asigurare Impozitele pe veniturile persoanelor fizice; Impozitele pe beneficii Cotizaiile salariailor Prestaii sociale Transferuri de capital Ajutoare pentru investiii APU , M SN, T.C. SA M SN M; APU t.c.; ; M. SA T.C. APU APU APU; M Cheltuial pentru: ; M; RL APU T.C. Resurs pentru: M APU APU T.C.

unde: = ntreprinderi; M = menaje; APU = administraii publice; RL = restul lumii ageni nonrezideni; t.c. = toate categoriile de ageni economici; SN = societi nonfinanciare; SA = societi de asigurare. B. Operaii financiare Operaiile financiare se traduc, pentru un agent economic, printr-o modificare a nivelului creanelor sau a debitelor sale. Orice crean deinut de ctre un agent economic are n contrapartid un debit echivalent pentru un alt agent economic.

6.2 ntreprinderea public, noiuni generale Noiunea general a unitii economice prestatoare de servicii publice i/sau productoare de bunuri publice este NTREPRINDEREA PUBLIC. Ea este unitatea cu personalitate juridic care nu este constituit exclusiv pe baza capitalului privat i care se raporteaz la autoritatea statului. Raiunea existenei acestor ntreprinderi este de a asigura statului posibilitatea de a controla anumite sectoare de importan deosebit pentru economia naional i de a influena unele evoluii social-economice pe termen lung. Acest lucru presupune ns i asumarea de ctre stat a eliminrii consecinelor nefavorabile generate de eventuala funcionare ineficient a ntreprinderilor publice. Trstura comun tuturor ntreprinderilor publice este raportarea lor de principiu la dreptul privat i mai ales la dreptul comercial. Regula se aplic tuturor aspectelor activitii lor. Personalul ntreprinderilor este compus din salariai supui dreptului muncii. n anumite cazuri (exploatri miniere, societi de gaze i electricitate) grija de a acorda personalului o poziie social deosebit de favorabil l-a condus pe legiuitor s prevad substituirea conveniei colective de ctre un statut reglementat (ex: statutul minerului). Dar aceste statuturi, de altfel aplicabile dincolo de graniele ntreprinderii publice tuturor salariailor din brana considerat (ex: statutul minerului se aplic att n cazul salariailor din minele de fier, ct i celor din minele de crbune), in de dreptul privat. De altfel, procedeul conveniei colective, destinat s completeze acest statut, i-a fcut i el apariia n anumite ntreprinderi. Pe de alt parte, litigiile ntre ntreprinderi i agenii si nu in numai de jurisdicii - soluie aplicabil tuturor salariailor de drept privat ai ntreprinderilor publice - ci, mult mai mult, de consiliile de conciliere a conflictelor de munc, care, la momentul adoptrii acestei soluii nu aveau competena necesar dect n privina litigiilor ntre patronii i angajaii din industrie i comer. Aplicarea dreptului comun al muncii salariailor ntreprinderilor publice face totui loc anumitor dispoziii mult mai avantajoase pentru ei: lrgete n favoarea lor dreptul de exprimare direct recunoscut salariailor din sectorul privat, faciliteaz exercitarea dreptului sindical i crete atribuiile comitetelor de ntreprindere. Activitatea ntreprinderii (relaiile cu furnizorii, clienii, terii, participrile n cadrul altor societi romneti sau strine) se exercit conform prevederilor dreptului comercial i eventual conform normelor de drept civil. Regimul financiar iese n ntregime de sub tutela regulilor contabilitii publice: ntreprinderea nu are buget, ci stri de previziune; rezultatele gestiunii sunt nregistrate n bilanul contabil anual; procedeele de finanare fac apel la tehnicile de credit comercial. Dac, spre deosebire de ntreprinderile capitaliste, realizarea unui beneficiu nu este singurul scop al gestiunii, totui acesta rmne scopul principal: ntreprinderea trebuie s urmreasc nu numai o gestiune echilibrat, ci i una aductoare

de beneficii, pentru a putea utiliza procedeele de autofinanare n vederea dezvoltrii, surplusul de beneficii mergnd, dup reguli variate conform textelor legislative, la stat, la ansamblul acionarilor, chiar privai acolo unde economia mixt a fost promovat, sau parial, la salariaii ntreprinderii. Caracterul public al ntreprinderilor. Acesta antreneaz anumite excepii n aplicarea dreptului privat. 1) Anumii conductori sunt numii i revocai prin decizie administrativ. Mai rar statul i rezerv puterea de a se implica el nsui n anumite probleme (aspecte) eseniale pentru viaa ntreprinderii (ex: fixarea anumitor tarife). Totui ca singur acionar majoritar, el (statul) decide dotrile de capital necesare dezvoltrii ntreprinderii. 2) ntreprinderii i pot fi atribuite anumite prerogative de putere public (exproprierea, recuperarea de creane prin procedeul administrativ al executrii silite). ntreprinderea scap totui de anumite constrngeri care afecteaz ntreprinderea privat: se pare c este mai greu ca ea s fie declarat n stare de faliment. 3) ntreprinderea public este supus, pe de alt parte, unor reguli care-i limiteaz libertatea de aciune. Jurisprudena i neag dreptul, frecvent utilizat de ntreprinderile private, de a-i trana litigiile nu prin intermediul judectorului, ci printr-un arbitru, incluznd un compromis de arbitraj. 4) Problema proprietii asupra bunurilor ntreprinderii nu se pune n aceeai termeni ca n cazul ntreprinderii private. Este important s se tie dac masa bunurilor pe care ea le pune n execuie reprezint proprietatea sa sau a statului. Controversa nu ar trebui dealtfel s piard din vedere c, de fapt, ntreprinderea are asupra acestor bunuri toate drepturile pe care le are i ntreprinderea privat: ea le poate vinde, schimba, cu singura obligaie de a nu le diminua valoarea global care constituie capitalul su social. Ele (bunurile) nu aparin domeniului public. 5) ntreprinderea public este supus unor numeroase controale administrative i financiare. Acestea sunt foarte variate; exercitate fie pe timpul gestiunii, de ctre minitrii de tutel i reprezentanii lor pe lng organele de conducere (conductori guvernamentali i controlori de stat), fie a posteriori de ctre Curtea de Conturi. 6.2.1 Clasificarea ntreprinderilor publice n continuare se prezint clasificarea ntreprinderilor publice dup mai multe criterii. A. Dup gradul de implicare n gestionarea serviciilor publice distingem: ntreprinderi care nu asigur gestionarea unui serviciu public. Un prim grup de ntreprinderi publice genereaz servicii publice atunci cnd organizaia considerat are recunoscut aceast competen de a produce servicii publice. n timp, s-a stabilit (convenit) s se refuze caracterul de serviciu public unor activiti comerciale identice cu cele exercitate de ntreprinderile private din acelai sector. ntre

aceste dou limite opiniile autorilor sunt mprite, unii tind s cread c naionalizarea nsi implic acordarea calificativului de serviciu public activitii vizate (cazul minelor de huil), alii consider c incertitudinea care afecteaz n prezent noiunea de serviciu public face ca problema s nu fie soluionat. Atunci cnd ntreprinderea gireaz un serviciu public, crete ponderea dreptului public n cadrul regimului ei juridic. Autonomia sa de gestiune a fost mereu redus, mai ales n cazul tarifelor (S.N.C.F.); politica contractelor de program marcheaz totui o reacie clar fa de aceast situaie. Mai mult, deciziile organismelor sale de conducere, atunci cnd privesc organizarea serviciului, sunt considerate acte administrative, chiar dac ntreprinderea este constituit n societate anonim. B. Dup regimul juridic al ntreprinderii Din acest punct de vedere distingem dou tipuri de ntreprinderi publice, derivate, unul din societatea anonim de drept privat (bnci i companii de asigurri, ntreprinderi naionalizate, ntreprinderi constituite n societi de stat sau societi naionale), cellalt din instituia public. Un element de complexitate suplimentar rezult din faptul c societile economice mixte, cu toate c rezerv un loc capitalului privat, sunt considerate ca veritabile ntreprinderi publice atunci cnd persoanele publice dein majoritatea capitalului. Am putea crede c acestor calificative diverse le corespund statuturi foarte diferite. n realitate nu este aa. n aceste societi, supuse n principiu dreptului societilor comerciale, faptul c statul deine singur sau ca majoritar, capitalul a redus la o simpl afirmaie aplicarea dreptului privat. Pe de alt parte, calificativul de instituie public este foarte srac n consecine juridice. Practic, organismele de conducere sunt aproape identice, copiate fidel dup cele ale societilor private: fie un consiliu de administraie i un preedinte director general, simplu organ de execuie conform majoritii statuturilor, dar deintor, practic, al unor puteri foarte largi, fie un director i un consiliu de supraveghere. n Romnia perioadei postdecembriste s-au conturat urmtoarele trei tipuri de ntreprinderi publice, conform acestui criteriu: B.1 Regiile autonome Prin HG 597/1992 au fost trecute sub autoritatea consiliilor locale regiile autonome i societile comerciale cu capital integral de stat care presteaz servicii publice de interes local. Aceti ageni economici s-au reorganizat n conformitate cu prevederile Legii 15/1990 privind transformarea ntreprinderilor de stat n societi comerciale. De asemenea, regiile sau societile nfiinate dup intrarea n vigoare a hotrrii au trecut sub autoritatea consiliilor locale care le nfiineaz. Prin Ordonana 13/1993 s-au stabilit msuri pentru restructurarea activitii regiilor autonome n scopul eficientizrii lor, respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor din domeniul

public, precum i reglementarea raporturilor dintre autoritile administraiei publice i regii. Prin Legea 135/1994 (de aprobare a Ordonanei 69/1994) s-au stabilit numrul i obiectul regiilor autonome de interes local, urmnd ca pentru activiti ce nu fac obiectul regiilor, consiliile locale s organizeze fie societi comerciale, fie servicii publice. Prin Ordonana de urgen 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome s-a prevzut, printre altele, i nfiinarea de servicii publice de interes local care vor trece sub autoritatea administraiei din unitatea administrativ-teritorial respectiv. Din dispoziiile actului normativ sus-menionat a reieit n primul rnd obligaia administraiei publice locale de a ntocmi programele de reorganizare ns, din pcate, la nivel local nu exist nc o strategie de restructurare. Din economia OUG 30/1997 se pot reine cteva direcii de aciune deosebit de importante: vor fi supuse reorganizrii, cu prioritate, regiile care presteaz servicii de utilitate public i nregistreaz pierderi; regiile autonome care nu sunt supuse lichidrii se vor reorganiza ca societi comerciale pe aciuni; de reinut c statul va pstra un pachet de aciuni sau numai aciuni nominative de control (golden share); bunurile ce urmeaz a fi folosite de societile comerciale nou nfiinate se transmit prin concesiune. Cei mai importani ageni economici care presteaz servicii pentru cetenii dintr-o anumit unitate administrativ teritorial sunt regiile autonome. Regiile autonome au personalitate juridic i ca atare funcioneaz pe baz de gestiune economic i autonomie financiar, dar sub autoritatea consiliilor locale. Aceast particularitate determin o serie de consecine juridice pe care orice consiliu local trebuie s le aib n vedere, i anume: - prin actul de nfiinare se va stabili denumirea, sediul, obiectul de activitate (potrivit legii) i patrimoniul regiei; - n ceea ce privete patrimoniul trebuie precizat c bunurile domeniului public nu sunt alienabile i ca atare trebuie evideniate separat de bunurile proprietate proprie. n cazul n care regiile autonome se reorganizeaz n societi comerciale aceste bunuri din domeniul public NU pot constitui aport la capitalul social; - regiile autonome particip la circuitul civil ca subiect de drepturi i obligaii dei se afl sub autoritatea consiliilor locale. Trebuie precizat ns c, n ceea ce privete capacitatea de folosin a regiei autonome, aceasta este limitat prin actul de nfiinare care a stabilit scopul activitii. n legtur cu capacitatea de exerciiu menionm c regia autonom are aptitudinile de a-i exercita drepturile i de a-i asuma obligaii prin acte juridice proprii;

- n principiu, cheltuielile nu pot depi veniturile, cu excepia lucrrilor sau serviciilor de interes public cu condiia ca acestea s fie aprobate de consiliul local n mod nominal. n cazul n care mijloacele financiare ale regiei sunt insuficiente, se pot contracta credite financiare n valoare de cel mult 20% din veniturile brute realizate n anul anterior. n cazul deficitelor, regia autonom poate beneficia att de subvenii de la bugetul de stat, ct i de la bugetul local; - conducerea regiilor autonome este numit de consiliul local n virtutea calitii de proprietar al patrimoniului pe care-l folosete regia. Conducerea operativ a regiei revine consiliului de administraie numit pe o perioad de 4 ani, dar care poate fi rennoit n proporie de1/2 la fiecare doi ani. ntre edinele consiliului de administraie conducerea revine directorului, angajat prin contract de management de ctre regie. Cea mai grea problem cu care se confrunt astzi administraia public local este aceea a patrimoniului regiilor autonome. n primul rnd, reglementarea legal a domeniului public i privat este deficitar n special n ceea ce privete dreptul autoritilor administraiei publice de a stabili care anume bunuri sau lucrri fac obiectul interesului public: n aceast situaie se afl, de exemplu, reelele de ap, cele de canalizare, termoficare, precum i instalaiile aferente acestora; n practic s-a considerat n mod eronat c aceste bunuri fac parte din patrimoniul regiilor autonome, dar ele aparin de fapt domeniului privat al unitilor administrativ-teritoriale; bunurile din domeniul privat al statului/autoritii locale se afl n circuitul civil i ca atare trebuie transmise pe cale legal ctre regiile supuse reorganizrii. Procesul de reorganizare a regiilor autonome n societi comerciale a nceput mai nainte de a fi adoptat legea proprietii publice astfel nct n mod categoric se vor nate litigii cu privire la o serie de bunuri transmise de administraie: dac procesul de restructurare continu i legea va stabili ulterior c reelele tehnicoedilitare intr n categoria proprietii publice se vor ivi situaii critice (scoaterea bunurilor din patrimoniul societilor comerciale i trecerea lor n proprietate public se poate realiza numai cu expropriere i plata unor despgubiri); dac se stopeaz procesul reorganizrii regiilor autonome atunci trebuie anulat Ordonana 30/1997 i toate actele ncheiate sub imperiul ei anulate; soluionarea legal a problemei proprietii publice trebuie corelat cu reglementarea concesiunilor, pentru c societile comerciale nou nfiinate nu pot presta servicii publice dect n temeiul unor concesiuni acordate de administraia public local (exist ns o contradicie ntre dispoziiile HG 1228/1990 care oblig la licitaii i OUG 30/1997 care nu impune licitaii).

Dei potrivit legii consiliile locale au dreptul de a organiza regii autonome i societi comerciale, acestea nu-i pot realiza scopul (interesul social) ntruct: - nu exist nc reglementarea juridic a patrimoniului i a dreptului de administrare a acestuia; - nu exist surse de finanare, astfel c majoritatea serviciilor publice rmn dependente de subveniile de la buget. Prestarea de servicii de ctre administraia public local este un fenomen definitoriu al vieii socio-economice romneti, prezent n special n comunitile mici. Lipsa unui contract ntre administraie i regiile autonome de sub autoritatea sa determin n primul rnd o slab calitate a serviciilor prestate i n subsidiar stoparea oricrei dezvoltri tehnologice a acestor regii care depind exclusiv de fondurile alocate din bugetul local. Prestarea serviciilor prin intermediul regiilor autonome se caracterizeaz prin: - lipsa unei diferenieri ntre activitatea de conducere i cea de execuie, dintre proiectarea i realizarea investiiilor, dintre munca productiv i cea administrativ; - un control excesiv al gestiunii, care devine ns ineficient atta timp ct nu exist mijloace financiare necesare bunei funcionri i dezvoltrii regiilor; - calitatea slab a serviciilor datorate absenei concurenei, lipsa motivaiei personalului (salarii mici), interveniei politicului n administraie (numirea membrilor consiliilor de administraie pe criterii politice); - birocraie n executarea sarcinilor i lips de iniiativ specific oricrui sistem centralizat. Interesant de menionat este faptul c a aprut o confuzie o dat cu folosirea termenului de regie (care are sensul de prin sine nsui), pentru a denumi anumite organisme care nu au acest statut (de ex: Regia Autonom de Transport este de fapt o instituie public -tablissement public), precum i o dat cu posibilitatea oferit comunelor i departamentelor de a recurge la regii care dispun doar de autonomie financiar. B.2 Societile comerciale O alt categorie de ageni economici prin care se realizeaz serviciile publice sunt societile comerciale pe aciuni sau cu rspundere limitat. Ca i regiile autonome, societile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale au anumite particulariti, i anume: - societatea comercial se nfiineaz prin actul administrativ numit hotrre de ctre consiliile locale i prin care se precizeaz n mod obligatoriu: forma juridic; denumirea i sediul principal; capitalul social subscris i structura acestuia; modul de constituire inclusiv prelucrarea activului i pasivului fostelor ntreprinderi de stat; - prin actul de nfiinare trebuie aprobat statutul de organizare i funcionare a societii comerciale, care reprezint legea de baz pentru funcionarea normal i eficient a societii. De

observat c autoritatea administraiei publice locale este aceea care stabilete ansamblul de reguli i dispoziii care reglementeaz funcionarea societii comerciale de sub autoritatea sa; - la fel ca i n cazul regiilor autonome, capacitatea de folosin a societii comerciale este circumscris obiectului de activitate aprobat; - numirea consiliului de administraie se face de ctre autoritatea administraiei publice care a nfiinat societatea comercial, membrii acestuia fiind oricnd revocabili ca i reeligibili. Consiliul de administraie are dreptul de a delega o parte din atribuii unui comitet de direcie format din membrii alei, dintre administratori; - scopul principal al societilor comerciale prestatoare de servicii nu este obinerea de profit, ci dezvoltarea calitii i cantitii serviciilor prestate cetenilor. Atunci cnd administraia public nu a putut satisface nevoile colectivitilor locale a trebuit s apeleze la societi comerciale private crora s le ncredineze gestiunea serviciilor publice. Am amintit deja c aceast ncredinare s-a realizat pe temeiul contractelor, n primul rnd a celui de concesiune. n ceea ce privete situaia societilor comerciale prestatoare de servicii, distingem mai multe situaii: a) societile comerciale nfiinate n temeiul Legii 15/1990 care i-au inclus n patrimoniu imobilele cu terenurile aferente. Pe lng faptul c trecerea n proprietatea acestor societi a unor imobile din domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale fr acordul autoritilor administraiei locale trebuie menionat faptul c administraia nu a primit n schimb nici mcar o aciune din capitalul social. Prin privatizarea acestora administraia local a pierdut orice drept de control (cazul fostelor ICRAL-uri transformate n societi comerciale); b) societile comerciale nfiinate de administraia public local cu capital integral public. n cazul acestor societi, acionarul unic este consiliul local care, la rndul su, numete consiliul de administraie i directorul. Situaia acestor societi comerciale este critic n primul rnd pentru c numirea conducerii se face politic (nu pe criterii profesionale), n al doilea rnd pentru c AGA i Consiliul de administraie cuprind funcionari din primrie (nespecialiti) i n al treilea rnd pentru c eficiena unei societi comerciale subordonate total administraiei este aceeai ca n cazul regiilor autonome adic slab; c) societile comerciale cu capital majoritar privat n care autoritile administraiei publice dein un anumit numr de aciuni. n aceste cazuri administraia i pstreaz un drept de veto numai n ceea ce privete strategia societii (fr a interveni n actul de conducere, tehnic sau executiv al ntreprinderii). Schema de funcionare a unei societi comerciale cu capital mixt public/privat este prezentat n figura nr. 6.1:

Prestarea serviciilor n regim mixt: public-privat

CONSILIUL COMUNAL AGENI EC, PRIVAI, BNCI, PERSOANE FIZICE

TRATATIVE DE CONCESIONARE

CAPITAL

SOCIETATE COMERCIAL SAU INDUSTRIAL

CONDUCEREA C.A. (votul de aur) FACTURA

INVESTIIE

Utilizator 1

Utilizator 3

Utilizator 2
Figura 6.1 Schema de funcionare a unei societi cu capital mixt

Avantajele prestrii serviciilor publice prin intermediul societilor comerciale private sunt evidente: degrevarea bugetului local de cheltuielile necesare cu organizarea i prestarea serviciului public. Una din condiiile eseniale ale delegrii gestiunii serviciilor publice fiind tocmai capacitatea financiar a concesionarului; creterea eficienei prestaiilor n paralel cu reducerea costurilor n condiiile concurenei la care este supus societatea comercial; realizarea de investiii, reabilitarea i dezvoltarea bazei materiale pe spezele concesionarului; posibilitatea de a reglementa sectorul privat prin norme emise de administraia public (standarde de calitate, licene, faciliti pentru comercianii care investesc n domeniul public etc.); posibilitatea administraiei publice locale de a retrage oricnd gestiunea serviciului public n condiiile n care prestatorul nu-i realizeaz obligaiile fa de beneficiari. Ca i n cazul regiilor autonome, administraia public local are serioase divergene cu societile comerciale care doresc s se privatizeze i n acest scop include n capitalul social bunuri care aparin domeniului public/privat al consiliilor locale: bunurile care sunt proprietate public nu pot fi transmise societilor comerciale n virtutea caracterului lor inalienabil; bunurile de proprietate privat pot fi transmise societilor comerciale,

dar prin una din formele prevzute de lege; n practic s-a pus problema beneficiilor realizate de ctre salariai, beneficii care au fost utilizate de regie/societatea comercial respectiv pentru investiii. Credem c atta timp ct beneficiile se cuveneau salariailor trebuie s li se recunoasc acestora un drept de crean asupra capitalului social care poate fi materializat n aciuni nominale de valoarea beneficiului aferent fiecruia. n acest fel ar crete i interesul funcionarilor fa de eficiena serviciului prestat. B.3 Instituiile publice (tablissement public) Un serviciu public se organizeaz i funcioneaz ca o instituie cu personalitate juridic distinct fa de stat sau de colectivitile locale. Altfel spus, este o persoan de drept public creat special pentru a asigura satisfacerea interesului general. Ca urmare, instituiile publice dispun de patrimoniu propriu, precum i de buget, i pot ncheia contracte n nume propriu, pot aciona n justiie. Coordonarea activitii instituiilor publice n scopul realizrii interesului general pentru care au fost de altfel create, poate fi fcut n dou feluri: prin reprezentanii consiliului local n organul de conducere al instituiei (AGA sau CA). Aceast modalitate direct are avantajul c reprezentanii colectivitii locale transmit operativ hotrrile consiliului local cu privire la domeniul de interes pentru instituie; prin contractul cu instituia public, adic n mod indirect prin bilanul aprobat anual de ctre colectivitatea local. n acest caz, managerul/consiliul de administraie al instituiei acioneaz prin drepturi i obligaii de natur contractual i rspunde material, civil sau penal fa de colectivitate. La nivel naional, funcionarea serviciilor publice este caracterizat de tutela administrativ, adic de obligaia conducerii instituiei de a obine aprobarea pentru deciziile pe care le adopt, fie de la ministerul de resort, fie de la Ministerul de Finane. Unele instituii publice sunt de importan naional i dependente de bugetul naional i ca atare este explicabil de ce funcioneaz sub tutel. Sistemul este evident contrar unei descentralizri reale, fiind de altfel criticat de pe poziia celor ce susin c descentralizarea trebuie s se realizeze teritorial (G. Lebreton, DAG p. 117). 6.2.2 Caracteristicile generale ale instituiilor publice Instituia public este o persoan juridic i posed toate atributele n acest sens: calitatea de subiect de drept, care antreneaz constituirea unui patrimoniu, autonomia financiar, o anumit independen n gestionarea activitilor sale. Este o persoan juridic de drept public. Aceast soluie capital nu s-a impus dect progresiv n prima jumtate a secolului XIX, calificativul de instituie public era dat att persoanelor juridice

private beneficiind, graie caracterului lor de interes general, de recunoaterea utilitilor publice, ct i persoanelor publice. n mod treptat calificativul a fost rezervat de jurispruden i lege numai celei de-a doua categorii, primele formnd categoria instituiilor de utilitate public. Acestea se identific prin: - misiune (obiectivul) serviciului public; - prezena prerogativelor de putere public; - reguli de organizare i funcionare a organismului considerat, care dovedesc un control al administraiei. Este o persoan juridic care i asum gestiunea unui serviciu public. Aceast trstur deosebete instituia public de persoanele publice teritoriale, al cror cmp de aciune se ntinde asupra ansamblului problemelor locale. Instituia public, dimpotriv, este o persoan specializat: competena sa se limiteaz la serviciul care i-a fost ncredinat; principiul specializrii se aplic instituiei publice n mod strict. Totodat, acest caracter se atenueaz n cazul instituiilor publice teritoriale. Acest element al definiiei, pe de alt parte, confer procedeului veritabila sa semnificaie: instituia public este un cadru de organizare a serviciilor publice. Descentralizarea serviciilor este o metod administrativ, pe care autoritatea public o utilizeaz din motive tehnice. De aceea, procedeul alegerii de ctre cei interesai a organismelor de conducere aferente persoanelor juridice, esenial n cazul descentralizrii teritoriale, nu intervine dect n mod excepional n cazul instituiilor publice. De asemenea, acesta este motivul pentru care politica urmat n cazul instituiilor publice este variabil: dup cum un guvern este sensibil la avantajele procedeului (o mai mare suplee a aciunilor administrative) sau la pericolele administrative (dispersie, dezmembrare a administraiei) sau mai ales la pericolele financiare (prejudicierea unitii bugetare. Exist ns excepii, chiar n cazul instituiilor publice tradiionale, n sensul c unele dintre ele nu implic activiti aferente unui serviciu public, ci unor activiti private de interes general (asociaii sindicale de proprietari) sau unor interese private colective (camere de comer, de agricultur, de meserii). Regimul lor nu se limiteaz ctui de puin la regulile comune tuturor instituiilor publice de tip clasic. nfiinarea instituiilor publice respect principiile dreptului administrativ: astfel, instituiile publice de interes local se nfiineaz prin hotrrea consiliului local (judeean, municipal), iar instituiile publice de interes naional prin hotrre de guvern. n ceea ce privete dreptul parlamentelor de a crea instituii publice exist n doctrin opinii diferite; unii consider c n virtutea dreptului de legiferare parlamentele pot crea instituii publice; alii consider c aceast prerogativ aparine guvernului ca autoritate executiv, parlamentul avnd numai rolul de aprobare/control.

Multitudinea de instituii cu caracter public i privat a ridicat n practic problema distinciei dintre acestea: care anume sunt publice i care anume sunt private? n jurispruden s-au cristalizat patru criterii de distincie: primul criteriu pleac de la originea instituiei, adic de la persoana care a nfiinat respectivul serviciu; era o persoan public sau privat? al doilea criteriu are n vedere obiectul de activitate al instituiei, adic realizarea unui interes general pentru stat/colectivitate; al treilea criteriu se refer la existena controlului administrativ ; este sau nu este controlat instituia de ctre stat/colectivitate? n sfrit, trebuie stabilit dac instituia se bucur sau nu de prerogativele puterii publice. Dac rspunsul este afirmativ la toate cele patru ntrebri putem fi siguri de faptul c instituia analizat are caracter public. Datorit faptului c aceste criterii sunt interpretate diferit n practica instanelor judectoreti unii autori consider c asistm la criza noiunii de instituie public (R. Drago n DAG - p. 119). La apariia acestei crize au contribuit mai muli factori dintre care cei mai importani sunt: 1) Existena unor persoane private cu competene n administrarea unor servicii publice, care fac concuren formulei instituiei publice. De asemenea, exist instituii publice care nu administreaz un serviciu public (de ex. extracia crbunilor); 2) Principiul specializrii pare a fi pus sub semnul ntrebrii ca urmare a apariiei unor grupri de colectiviti teritoriale (de ex: sindicate de comune), care administreaz activiti diverse; 3) Regimul juridic al instituiilor publice adic aplicarea principiului dreptului administrativ, este pus sub semnul ntrebrii. Acest fenomen este determinat de dezvoltarea instituiilor publice cu caracter industrial i comercial n raport cu instituiile publice cu caracter administrativ; 4) Instituia public nu mai este singura persoan public specializat dintre persoanele publice cu vocaie general (stat, colectiviti teritoriale), ca urmare a apariiei unei noi categorii de persoane publice sau persoane private cu scopul de a asigura, pentru o perioad determinat, gestiunea unor activiti sau a unor echipamente comune. Aceast formul permite parteneriat n jurul unui proiect determinat n diferite domenii ( de ex: n domeniul cultural, n domeniul dezvoltrii sociale sau urbane). n ceea ce privete clasificarea instituiilor publice se poate enuna c n general ele corespund obiectului/scopului serviciului public pe care-l presteaz: dac o instituie furnizeaz un SPA, aceea este o instituie public administrativ; dac gereaz un SPIC, atunci este o instituie public avnd caracter industrial sau comercial;

 aceast clasificare nu este absolut: este posibil ca o instituie public administrativ s ofere un SPIC, aa cum o instituie public de natur comercial s asigure o activitate SPA; n practic se regsesc ns instituii publice care ofer att un SPA, ct i un SPIC, aa cum sunt de pild Camerele de Comer i Industrie i care nu pot fi clasificate dect ca mixte sau cu nfiare dubl (P. Delvolve, SPLP p. 584). Dincolo de aceast multitudine de instituii publice ne intereseaz regimul juridic aplicabil; ori acesta depinde de natura activitii prestate, altfel spus dac instituia public desfoar activitate administrativ ea se supune normelor dreptului administrativ; dac alt instituie desfoar activiti comerciale sau industriale ea va fi supus regimului juridic civil (n sens larg). Toate instituiile publice aparin n principiu de o persoan teritorial: fie statul, dac activitatea lor acoper tot teritoriul naional sau dac activitatea, chiar limitat teritorial, prezint interes pentru toat naiunea (universitile); fie regiunea, judeul, municipiul sau comuna (birouri de ajutor social). Instituiile publice pot fi de interes naional, regional, departamental sau comunal; aceast departajare determin parial autoritatea tutelar. Crearea instituiilor publice este supus regulilor constituionale cunoscute i este comun tuturor acestora, legiuitorul avnd sarcina de a determina regulile privind crearea categoriilor de instituii publice. Organizarea instituiilor publice se caracterizeaz printr-un anumit grad de autonomie. Instituia public scap n principiu de sub ordonarea ierarhic; ea are propriile organisme de conducere care au putere de decizie, sub un raport de tutel. Cel mai adesea, aceste organisme sunt o autoritate deliberativ i un agent executiv. Compoziia autoritii, care ia frecvent numele de consiliu de administraie, variaz considerabil: funcionar, reprezentani ai interesului privat, uneori angajai sau utilizatori, personaliti calificate prin competena lor, etc. Modul de desemnare variaz i el: nominalizare de ctre puterea central, desemnare de ctre organismele reprezentative, uneori alegeri n cazuri excepionale, cnd instituia are la baza sa o comunitate organizat (Camere de Comer, Universiti). Statutul agentului executiv variaz i el n aceeai msur: deseori numit, uneori desemnat pe baz de prezentare de ctre organismul deliberant, ceea ce echivaleaz cu o alegere, uneori chiar ales (rectorii universitilor). Ca regul general, instituia public dispune de prerogative de putere public. Organismele sale iau decizii executive, ncheie contracte administrative (mai puin recursuri la contractele de drept privat); personalul ei este compus din ageni publici care i desfoar activitatea sub regimul lucrrilor publice, angajndu-i responsabilitatea dup regulile dreptului administrativ. Instituia public dispune de un patrimoniu propriu ceea ce i permite:

 s primeasc donaiile i legatele pe care obiectul su caritabil sau cultural le poate atrage de la particulari mai puin cnd acestea sunt generate de o sarcin strin specializrii instituiei; s pstreze ncasrile provenind din activitatea sa; s primeasc subvenii de la colectiviti publice; Organismul deliberativ voteaz anual bugetul; acesta trebuie s prevad toate cheltuielile n funcie de resursele disponibile. n practic, gradul de autonomie real variaz n funcie de resurse; se ntmpl ca acestea s fie constituite n marea lor majoritate din subvenii de la stat; n acest caz, autonomia financiar nu este dect o faad. Execuia bugetului este supus regulilor contabilitii publice. Instituiile publice care corespund unui serviciu public fr caracter industrial sau comercial sunt cunoscute sub denumirea de instituii publice administrative (servicii sociale, sntate, cultur, tiinifice, etc.). n cadrul instituiilor amintite mai sus trebuie menionate instituiile publice cu caracter tiinific i cultural ntre care cele mai importante sunt universitile. Lor le sunt caracteristice trei aspecte: - mai nti, ele i elaboreaz singure statutul fr s l primeasc prin lege sau reglementri care nu fac altceva dect s contureze cadrul general; - procedeul alegerii de ctre cei interesai, profesori i studeni, se aplic pentru desemnarea consiliilor, care la rndul lor aleg preedini; - n sfrit, faptul c regulile de tutel sunt teoretic reduse, n special n sectorul financiar. Determinarea naturii exacte a unei instituii publice este uneori complex. Exist de asemenea instituii publice care, n ciuda clasificrii lor, realizeaz n acelai timp activiti de natur administrativ ct i activiti de natura industrial i comercial. Este cazul porturilor autonome, pentru care activitile de amenajare, ntreinere i poliie portuar corespund gestiunii unui serviciu public administrativ, n timp ce exploatarea utilajelor din port ine de gestiunea unui serviciu public industrial i comercial. n prezent se observ tendina colectivitilor locale de a nfiina instituii publice avnd caracter administrativ, dar cu evidente sarcini comerciale sau industriale: agenii, asociaii, camere, sindicate. Acest fenomen este explicabil din mai multe considerente: lipsa fondurilor necesare funcionarii instituiilor publice administrative; ca atare, li se permite s desfoare activiti comerciale pentru a-i asigura fonduri, (SRI); capacitatea instituiilor comerciale de a se organiza mai bine i de a funciona mai eficient dect instituiile administrative (instituiile de protocol, spre exemplu); posibilitatea de a se sustrage normelor de drept administrativ ce ncorseteaz activitatea economic (RDP 1979 - p. 166).

Spre deosebire de stat sau de colectivitile locale care au o competen material general, instituiile publice sunt guvernate de principiul specializrii. Acest principiu interzice instituiilor publice s desfoare activiti care nu au legtur cu obiectul/misiunea lor de a satisface un interes general aa cum este definit n actul lor de nfiinare. n doctrin s-a artat c Principiul specializrii aplicabil instituiilor publice const n faptul c persoana juridic a crei nfiinare se justific prin scopul ncredinat nu are competen general pentru ndeplinirea acestui scop (G. Lebreton DAGp. 120). n practic instituiile publice nu pot desfura activiti pur administrative pentru a-i realiza scopul i ca atare desfoar activiti comerciale sau industriale complementare; problema esenial const n definirea acestor activiti ca secundare fa de obiectul principal sau nu. Acest aspect trebuie clasificat de colectivitile locale n momentul n care hotrsc nfiinarea unei instituii publice, n aa fel nct n actul constitutiv s fie precizate expres activitile compatibile cu activitatea principal a instituiei. 6.2.3 ntreprinderile publice concesionare Este n principal cazul ntreprinderilor specializate n producerea i distribuirea de electricitate i gaz. n majoritatea rilor dreptul de administrare a unor astfel de servicii este ncredinat unor ntreprinderi potrivit unor condiii stipulate precis ntr-un caiet de sarcini (atribuii, condiii de fixare a tarifelor, obligaii de virare a unor subvenii de ctre concedent, de plat a redevenelor ctre concesionar etc.). 6.2.4 Grupurile publice Fenomenul care caracterizeaz n cea mai mare msur evoluia ntreprinderilor publice este formarea, n jurul unei ntreprinderi publice-mam, a unor filiale i subfiliale care formeaz un grup public. ntreprinderea mam poate s transfere filialelor totalitatea activitilor sale industriale i comerciale i s nu pstreze dect caracterul de holding n relaia cu aceasta. ntreprinderea mam poate de asemenea, prin crearea filialelor, s-i diversifice activitatea, n ciuda principiului specializrii care i se adreseaz atunci cnd aceasta (ntreprinderea mam) are statutul de instituie public (filialele hoteliere i turistice ale lui Air-France). Grupul industrial poate s-i orienteze activitatea ctre strintate (filialele strine ale lui Renault), poate s-i descentralizeze gestiunea (filialele grupurilor publice de asigurri) sau poate s-i coordoneze activitatea cu alte ntreprinderi publice sau private.

Filialele, constituite ca societi anonime, in de dreptul privat n ntregime. ntreprinderea mam poate conserva totalitatea capitalului lor, dar, deseori, filialele iau forma societilor economice mixte, admind o parte privat a capitalului, parte care trebuie s rmn minoritar, pentru ca filialele s-i pstreze caracterul de ntreprinderi publice. Fenomenul se explic n parte prin preocuparea de a conferi ntreprinderilor publice dimensiuni lrgite, considerate necesare pentru ca ele s poat nfrunta concurena grupurilor privat, mai ales n cadrul european. Se ajunge astfel la crearea unor similitudini ntre ntreprinderile publice i cele private n ceea ce privete structurile lor, modul de desfurare a activitii i compoziia lor. n sensul ultimei afirmaii, stau mrturie n special: - participrile unor ntreprinderi publice n grupuri cu diferite ntreprinderi strine, lucru realizat deseori cu ajutorul financiar al Caselor de Economii i Consemnaiuni; - eforturile de diversificare a ntreprinderilor publice; - apropierea ntre ntreprinderile publice i cele private, n special ntre bnci i grupurile de asigurri 6.2.5 ntreprinderile economice mixte ntreprinderea economic mixt este o societate anonim ai crei acionari sunt n parte ageni privai, i respectiv persoane publice care devin astfel asociate n procesul de gestiune. Aceast asociere se poate realiza prin jocul normal al dreptului societilor: persoana public subscrie la formarea capitalului pentru a obine aciuni, care i vor oferi drepturile aferente calitii de acionar n cadrul Adunrii Generale a Acionarilor. Dar, n societatea anonim, guvernat de principiul majoritii, aceste drepturi nu devin eficiente dect dac numrul de aciuni deinute i permite persoanei publice s-i impun voina n organismele participative. Societatea economic mixt poate s rezulte i dintr-o decizie a autoritii publice, care s o creeze, prin rezervarea unei pri de capital sectorului privat, sau prin reintroducerea capitalului privat ntr-o societate public. 1. Statul poate, prin luarea de titluri de participaie, s preia controlul ntreprinderii: dac el devine principalul acionar, dreptul comun permindu-i s desemneze dup cum el nelege organele de conducere. El se poate mulumi s ptrund n ntreprindere n vederea exercitrii din interiorul acesteia (participare minoritar cu rezervare de locuri n consiliul de administraie). 2. Procedeul poate tinde s asigure colaborarea persoanelor publice i private n privina unor sarcini care le privesc pe amndou (ex: Compania Naional a Ruhr - ului, constituit n vederea revigurrii economice a regiunii i a fluviului). Uneori, i din ce n ce mai frecvent, societatea nu

reunete dect persoane publice; sub denumirea de economie mixt nu se regsete dect un procedeu comod oferit asocierii persoanelor publice ntr-un cadru de drept privat. 3. Societatea economic mixt este tipul de organizaie atras n formarea grupurilor publice. 6.2.6 Ageniile economice specializate Autoritile administraiei publice locale pot asigura prestarea unor servicii prin intermediul unor agenii nfiinate ntr-un domeniu distinct. n acest sens, potrivit art. 90 din Legea administraiei publice locale, se stipuleaz: Consiliile locale i cele judeene pot hotr nfiinarea, n condiiile legii a unor societi comerciale, asociaii, agenii i pot organiza alte activiti, n scopul executrii unor lucrri de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor i a altor persoane juridice i fizice. Din aceast definiie rezult cteva premise eseniale pentru crearea ageniilor economice: 1. Ageniile se nfiineaz n condiiile legii Din aceast norm rezult c ageniile trebuie nfiinate, organizate i asigurate funcional conform legilor speciale, adic Legii societilor comerciale 31/1990 modificat prin OUG 32/1997. Din cele cinci tipuri de societi comerciale reglementate de Legea 31/1990 singura posibilitate de participare a consiliilor locale cu capital n natur sau bani este n cadrul unei societi pe aciuni: - legea permite funcionarea unei societi pe aciuni cu un singur acionar (n spe consiliul local); - legea permite controlul deciziilor prin intermediul votului de aur (dreptul de veto indiferent de numrul de aciuni deinute); - dreptul consiliului local de a-i desemna reprezentani n consiliul de administraie (indiferent dac dein sau nu aciuni); - acionarii nu sunt angajai patrimonial dect la plata aciunilor subscrise. 2. Ageniile se pot nfiina n scopul executrii unor lucrri de interes local Din aceast precizare rezult c ageniile sunt specializate ntr-un anume domeniu de activitate pentru a putea desfura o lucrare de interes public (drumuri, canalizri, distribuia de energie electric, termic, gaze etc.). n plus urmeaz s definim ce sens are sintagma de interes local. n jurispruden sau cristalizat dou curente: - stricto sensu: interesul local nu poate fi dect interesul public i ca atare lucrrile trebuie s fie utile i necesare ntregii colectiviti;

- lato sensu, prin interes local se nelege orice tip de lucrare dac ea are drept consecin un beneficiu pentru colectivitatea local. Din pcate, n practic s-a utilizat acest sens de ctre efii administraiei publice locale pentru a dobndi bunuri i servicii (fenomenul este generalizat prin ncheierea aa-numitelor contracte de asociere); n ceea ce privete durata de funcionare a acestor agenii este evident c ea este limitat (pn la terminarea lucrrilor); ori, n practic s-au ncheiat contracte pe zece ani. 3. Ageniile funcioneaz cu aport de capital (n bani sau natur) adus de consiliile locale O prim precizare trebuie fcut referitor la bunurile care pot constitui aportul n natur la capitalul social, bunuri n legtur cu care s-au fcut numeroase abuzuri: - bunurile din domeniul public nu pot constitui aport la capitalul social al unei societi comerciale private (fiind inalienabile, insesizabile, imprescriptibile); - chiar i bunurile din domeniul privat, atunci cnd folosina lor este esenial pentru buna funcionare a unui serviciu public, nu pot fi aduse ca aport; - rmne posibilitatea ca autoritile administraiei publice locale s participe doar cu mijloace fixe, mobilier, alte bunuri materiale. n ceea ce privete aportul n numerar al consiliilor locale acesta este limitat de legislaia romn ntruct n bugetele locale nu exist nici un capital care s permit cumprarea de aciuni 4. Ageniile economice specializate se nfiineaz de ctre administraia public local/judeean Actul de nfiinare al unei agenii este, evident, hotrrea autoritii deliberative. Prin actul de nfiinare se stabilesc principalele elemente: denumirea, sediul, forma juridic, organul de conducere, procedura de adoptare a deciziilor, capitalul i diviziunile sale, clauzele speciale de arbitraj i soluionare a litigiilor, clauze de ncetare a activitii. Desfiinarea ageniilor economice se face prin act juridic contrar, respectiv hotrrea Etapele constituirii unei agenii economice specializate autoritii deliberative de ncetare a activitii. Sunt n linii mari urmtoarele: - proiectul de organigram, cuprinznd obligatoriu reprezentani ai consiliului local n organismele de conducere, compartimentele tehnice de execuie auxiliare etc. (vezi schia anexat); - propunerea contractului-cadru de asociere cu un investitor persoan fizic/juridic cu elementele sus-amintite; - planul bugetului propriu de venituri i cheltuieli desfurat pe activiti/durat; - nregistrarea ageniei ca persoan juridic romn;

- cadrul instituional al activitii (raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice; relaiile cu agenii economici, cooperarea cu societatea civil etc.); - obiectivele ageniei pentru fiecare etap de funcionare n parte i mijloacele de realizare a acestora; - reguli de organizare i funcionare; - managementul i personalul ageniei; - sursele de finanare. n figura 6.2.2 se prezint cu titlu de exemplu organigrama unei agenii imobiliare.
CONSILIUL DE ADMINISTRAIE

JURIDIC

FINANCIAR

BIROU EXECUTIV

GRUPUL DE MONITORIZARE

Primria Departamentele: - Financiar - Urbanism - Tehnic - Juridic - Contracte, Licitaii

MARKETING

MANAGEMENT PROIECT

IMOBILIARE

PLANIFICARE URBAN

ARHITECTUR

INGINERI

Figura 6.2.2 Organigrama unei agenii imobiliare