Capitolul 5

RAŢIONALITATE ŞI DECIZIE

Teoriile care au ca obiect modul în care se iau deciziile sunt importante

pentru că ne permit să înţelegem relaţiile complexe în care se produc şi se
aplică politicile publice. Pe baza lor vom putea să abordăm cazuri concrete
şi să examinăm com portamentul actorilor politici, precum şi multiple
probleme şi situaţii în care este nevoie să se ia decizii.
Etapa de decizie din cadrul procesului de formare şi aplicare a unei
politici publice a primit o atenţie deosebită îndeosebi în anii ’50 şi ’60,
când analizele se centrau pe m odelele de luare a deciziilor în cadrul
organizaţiilor şi, îndeosebi, al instituţiilor administraţiei publice. Atunci au
fost elaborate principalele modele ale deciziei privind politicile publice:
cel raţional şi cel incremental. Ideea implicită în cele mai multe evaluări
comparative ale celor două modele a fost aceea că:
• modelul raţional are mai curând un caracter normativ; altfel spus,
el vizează felul în care ar trebui să fie luate deciziile pentru ca
acestea să fie acceptate ca „raţionale“;
• modelul incremental are mai curând un caracter descriptiv, el
spune mai bine decât cel raţional cum se fac realmente deciziile.
în anii ’70 şi în deceniile următoare cercetările au urmărit să dezvolte
m odele alternative de luare a deciziilor şi chiar să propună m odele
integratoare.
 116 Adrian Miroiu

a) Conceptul de decizie raţională

Decizia de a urma o anumită politică publică se caracterizează prin

aceea că: 1) ea este o etapă într-un proces mai complex, acela de elaborare
şi de aplicare a unei politici publice; 2) ea constă în alegerea dintre un
număr de alternative, identificate anterior, în procesul de formare a politicilor,
a uneia care e considerată potrivită ca răspuns la o anumită problemă publică;
3) alegerea implică mecanisme complexe: ea nu este numai o decizie tehnică!
ci una inerent politică (Brewer, DeLeon, 1983: 179). ’
Vom începe cu decizia individuală; apoi vom extinde analiza la alegerile
colective.

Modelul actorului individual raţional. Acest model presupune că

persoana individuală:
1) şi-a stabilit scopurile, obiectivele pe care vrea să le atingă:
2) are la îndemână diferite mijloace pentru a atinge acele scopuri.
In acest model, distincţia dintre mijloace şi scopuri este esenţială pentru
înţelegerea comportamentului de decizie al persoanei individuale. Scopurile
se presupune că sunt date, sunt alese de persoană înainte ca ea să se angajeze
în procesul de decizie. Sarcina care se află în faţa ei este de altă natură: ea
tiebuie ca, dintre toate mijloacele pe care le are la dispoziţie pentru a-şi
îndeplini scopurile propuse, să le aleagă pe acelea care sunt cele mai
eficiente: cele care permit cel mai bine atingerea scopurilor. Dacă o persoană
alege acele mijloace, atunci ea se comportă raţional.

Raţionalitatea instrumentală: c o m p o r ta m e n tu l r a ţ io n a l c o n s tă în
a le g e re a m ijlo a c e lo r c e lo r m a i p o tr iv ite p e n tr u a tin g e re a sc o p u r ilo r p ro p u se .

Potrivit acestui model de alegere, întotdeauna când este pusă în faţa

unei situaţii de decizie, persoana individuală (actorul raţional):
• are date anumite obiective, scopuri;
• are la dispoziţie un număr de opţiuni (alternative);
• are la dispoziţie un set de criterii cu ajutorul cărora să evalueze
alternativele date; '
poate să oi doneze aceste alternative în funcţie de criteriile avute;
• poate să aleagă între alternative pe cea mai bună, adică pe cea
care permite cel mai bine atingerea obiectivelor, scopurilor date;
 Introducere în analiza politicilor publice 117

» în orice situaţii similare, ea poate să facă decizii similare.

De pildă, presupunem că o persoană are de ales între două alternative,
a şi b. Ea ştie că prima alternativă produce rezultatul r,, iar a doua produce
rezultatul r2; şi mai ştie că valoarea primului rezultat e mai mare decât
valoarea celui de-al doilea. Atunci nu va fi nici o dificultate ca ea să aleagă
alternativa a:
a ----------------►rj

b ----------------►r2

Aşadar: a > b (alternativa a este preferată alternativei b).

Să observăm că în acest exemplu întâlnim două elemente esenţiale ale
procesului de alegere. Mai întâi, avem premise ¡actuale sau descriptive: că
rezultatul r( este produs de alternativa a şi că rezultatul r2 este produs de
alternativa b. Aceste premise sunt factuale în sensul că, în principiu, putem
ca, pe baza analizei a ceea ce realmente s-ar petrece dacă am adopta
alternativa a (sau alternativa b), să determinăm dacă ele sunt adevărate sau
false; dacă, deci, realmente rezultatul este produs de alternativa a, iar
rezultatul r 2 este produs de alternativa b. în al doilea rând avem însă o
premisă precum: > r ,. Ea nu este factuală, ci de valoare', fiindcă acceptarea
ei nu depinde de ceea ce se întâmplă realmente sau nu, ci de altceva -
anume de criteriile pe care noi le acceptăm pentru a stabili că un anumit
rezultat este mai bun decât un altul.
Nu de puţine ori jurnaliştii sunt tentaţi să adopte acest model al alegerii
raţionale: ei presupun că oamenii politici, persoanele care ocupă funcţii de
conducere importante în structurile statului au capacitatea de a se comporta
ca actori raţionali atunci când aleg o anumită politică publică. Pentru mulţi
votanţi, este mai confortabil să presupună că primul ministru sau miniştrii
au la dispoziţie întreaga informaţie relevantă pentru a decide; că au detectat
opţiuni între care să aleagă, iar între acestea se găseşte şi cea care e cea mai
bună pentru comunitate (Axford et al., 1997: 421).
Acest model al comportamentului raţional este exemplificat, după
unii autori, în două mari domenii ale activităţii umane: în economie şi în
administraţie. Omul raţional, aşa cum este el descris de economişti, este cel:
118 Adrian Miroiu

a) interesat în promovarea propriilor interese; b) capabil sa obţină întreaga

informaţie necesară (informaţie perfectă); c) nu are limitări în procesarea
acestei informaţii; d) poate compara alternativele (şi dispune de toate
alternativele relevante); e) alege cea mai bună alternativă (este maximi-
zator). Acest om economic poate fi comparat cu omul birocratic: cel care
lucrează în administraţia publică. în birocraţiile moderne, autoritatea este
ierarhică: deciziile se iau într-un lanţ precis construit, de supraordonare şi
de subordonare. Autoritatea este impersonală, iar întreaga activitate se
bazează pe aplicarea unor proceduri şi reguli precise. Un birocrat decide
aplicând metodic, raţional aceste reguli în cazuri particulare. Teoria clasică
a birocraţiei (unul dintre principalii ei promotori a fost sociologul german
Max Weber) se bazează pe o distincţie esenţială: politicienii sunt cei care
stabilesc scopurile guvernării; birocraţii le aplică - altfel zis, ei caută să
găsească cele mai potrivite mijloace pentru a le realiza. Activitatea lor
corespunde deci definiţiei raţionalităţii instrumentale.

Un exemplu de alegere complexă. Să presupunem că în oraşul X

există un combinat siderurgic, care nu a fost privatizat şi care produce mari
pierderi. în faţa decidenţilor locali, precum şi a responsabililor din Ministerul
Industriei, se pune problema alegerii între trei alternative:
(a) să păstreze status quo-ul, adică să se continue subvenţionarea din
bugetul statului a pierderilor. în acest fel, cei 12000 de salariaţi ai
combinatului vor avea un venit mediu lunar de 1 milion de lei.
(b) să închidă o parte a combinatului, asigurând astfel un salariu mediu
de 1,5 milioane de lei pentru 7000 de salariaţi.
(c) să ofere programe de reconversie profesională pentru persoanele
din combinat, astfel încât în medie un număr de 10000 de persoane
vor putea să îşi asigure un venit de 1 milion de lei pe lună (fie în
combinat, fie găsindu-şi noi slujbe în afara acestuia).
Dacă măsurăm eficienţa acestor trei alternative prin veniturile asigurate,
observăm că prima produce ca rezultat (r,) un venit lunar de 12 miliarde de
lei; rezultatul celei de-a doua (r2) este un venit lunar de 10,5 miliarde de lei;
iar rezultatul celei de-a treia (r,) este un venit lunar de 10 miliarde de lei.
Ca urmare, politica de a păstra status quo-ul este cea care va trebui aleasă.
Problema care se ridică însă acum este că cele trei politici au; 1) conse­
cinţe diferite în timp; 2) consecinţe diferite asupra felului în care persoanele
 Introducere în analiza palincilor publice 119

din oraşul X vor vota partidul care este responsabil de adoptarea unei anumite
politici. într-adevăr. cea de-a doua şi, mai cu seama, a treia alternativa vor
putea ca in timp să conducă la rezultate mai bune decât prima, care în faza
iniţială a aplicării are cele mai bune rezultate. Dar tot ele antrenează costuri
electorale! Iată un exemplu de evoluţie posibilă:

a rr: v e n it lu n a r d e r4: v e n it lu n a r d e r7: 4 lo c u r i în C a m e ra

1 2 m i l i a r d e le i î n 12 m i l i a r d e le i în D e p u ta ţilo r în ju d e ţ la

2001 2005 a le g e r ile d in 2 0 0 4

b r,: v e n it lu n a r d e rs: v e n ii lu n a r d e rs: 2 lo c u r i în C a m e ra

1 0 ,5 m ilia rd e le i 1 3 m i l i a r d e le i în D e p u ta ţilo r în ju d e ţ la

în 2001 2005 a le g e rile d in 2 0 0 4

c r,: v e n it lu n a r d e r(>: v e n it lu n a r d e iy 3 lo c u ri în C a m e ra

1 0 m i l i a r d e le i în 15 m i l i a r d e le i în D e p u ta ţilo r în ju d e ţ la

2001 2005 a le g e r ile d in 2 0 0 4

Cum se observă, ordinea celor trei alternative se modifică, după cum

luăm în consideraţie diferitele criterii pe care le avem. Astfel, după ciiteriul
veniturilor din anul de aplicare a politicii (2001), ordinea celoi tiei alterna­
tive este:
a > b > c.
După criteriul veniturilor din anul 2005, ordinea ior devine:
c > b > a.
Dar dacă avem în vedere efectele electorale ale acestei decizii, atunci
preferinţa este:
a > c >b.
Aici apare o problemă esenţială, căreia o teorie a deciziei trebuie sa îi
dea răspuns: ce mecanisme pot fi aplicate pentru a tace o unică alegere
între cele trei alternative? Cum putem agrega cele trei criterii menţionate
într-unul singur, astfel încât să se poată opta pentru o anumită politică?
Această problemă va fi abordată pe larg mai jos. Pană atunci, să menţionăm
deja una din dificultăţile care apar. Să presupunem că hotărâm ca, dintre
două alternative, alternativa aleasă să fie cea care e preferată sub mai multe
criterii (în cazul nostru, sub cel puţin două). Atunci avem:
1) a este preferată lui b, întrucât sub primul şi sub cel de-al treilea
criteriu ea este considerată mai bună;
 120 Adrian Miroiu

2) a este preferată lui c, întrucât sub primul şi sub cel de-al treilea
criteriu ea este considerată mai bună;
3) c este preferată lui b. întrucât sub al doilea şi al treilea criteriu ea
este considerată mai bună.
Ca urmare, ordinea celor trei alternative este; a este preferată lui c,
care la rândul ei este preferată lui b. Această ordonare respectă ceea ce se
numeşte proprietatea de tranzitivitate a relaţiei de preferinţă. O relaţie R
este tranzitivă atunci când: dacă a este în relaţia R cu c, iar c este în relaţia
R cu b, atunci şi a va fi în relaţia R cu b. Căci, cum se vede imediat, avem
şi: a este preferată lui b. E important să observăm însă că, atunci când
agregăm, prin utilizarea mecanismului descris mai devreme, preferinţele
între alternative, potrivit unor criterii independente, e posibil să întâlnim
situaţii în care proprietatea de tranzitivitate este încălcată. Dar atunci nu va
mai fi posibil să alegem în mod consistent o anumită politică: fiindcă relaţia
de preferinţă între politici devine circulară. Că lucrurile stau aşa se poate
vedea dacă modificăm exemplul dat mai devreme în felul următor:

a r.: venit lunar de rp venit lunar de r7: 2 locuri în Camera

12 miliarde lei în 12 miliarde lei în Deputaţilor în judeţ la
2001 2005 alegerile din 2004
b r,: venit lunar de rp venit lunar de rs: 4 locuri în Camera
10,5 miliarde lei 11,5 miliarde lei Deputaţilor în judeţ la
în 2001 în 2005 alegerile din 2004
c r,: venit lunar de rp venit lunar de rp 3 locuri în Camera
10 miliarde lei în 15 miliarde lei în Deputaţilor în judeţ la
2001 2005 alegerile din 2004
(Exemplul este prelucrat după Dunn, 1986: 272-274)

Exerciţiu:
• arătaţi care este ordinea în care se pot aranja cele trei alternative,
în funcţie de fiecare din cele trei criterii;
• aplicaţi criteriul de agregare a celor trei criterii menţionat mai
devreme: determinaţi, pentru fiecare pereche de alternative, care
este cea preferată;
• arătaţi că este încălcată proprietatea de tranzitivitate a relaţiei
globale de preferinţă.
 Introducere în analiza politicilor publice 121

Analiza cost-beneficiu. Exemplul de alegere complexă dat mai sus

ridică o problemă importantă: cum pot membrii unui grup interesat să com­
pare între ele două politici atunci când cel puţin două criterii sunt conside­
rate (de pildă, creşterile de venituri şi numărul de locuri obţinute în parlament
de partidul politic pe care îl susţin). Ea are două laturi:
1. Se poate găsi o măsură comună a celor două criterii?
2. Cum se pot compara între ele preferinţele individuale?
Fiecare persoană individuală, înţeleasă ca un actor raţional, are o relaţie
de preferinţă pe mulţimea alternativelor disponibile: ea preferă una alteia sau
este indiferentă în raport cu ele. Cum putem să determinăm însă de aici care
va fi preferinţa socială între două alternative? Putem, desigur, să ataşăm o
măsură pentru preferinţele individuale, o „utilitate“ individuală a fiecărei al­
ternative. Şi, aşa cum am văzut, putem spune că o persoană preferă alternativa
a alternativei b dacă utilitatea lui a este mai mare decât utilitatea lui b.
Dar cum putem compara între ele utilităţile pe care le ataşează unei
alternative persoane diferite? Putem fi siguri că ce înseamnă o utilitate de
100 de unităţi pentru o persoană înseamnă acelaşi lucru pentru o alta? Ce
poate să însemne că o persoană A este mai satisfăcută de o politică decât o
altă persoană B sau că A este mai fericită decât 5? Comparările interpersonale
de utilitate sunt greu de admis (dacă în general au sens) (Sen, 1987: p. 31).
Există însă şi în acest caz o modalitate de a gândi felul în care se poate
alege între a şi b, anume o regulă de „unanimitate“:

Criteriul Pareto : d a c ă o a lte rn a tiv ă a nu este p re fe ra tă d e nici un m em b ru

a l g ru p u lu i a lte rn a tiv e ib şi c e l p u ţin un m e m b ru a i g ru p u lu i p re fe ră p e b lui
a, a tu n c i a le g e re a g ru p u lu i va f i b.

Desigur, acest criteriu este foarte slab şi nu se poate aplica decât într-un
număr mic de situaţii (aşa cum am văzut, în majoritatea situaţiilor în care e
implicat publicul există grupuri cu interese şi opţiuni diferite). De aceea,
economiştii au căutat un criteriu care să permită unui grup să favorizeze o
politică, în ciuda faptului că unii membri ai grupului pierd prin aplicarea
acesteia. Prin argumentele lui Kaldor şi Hicks au ajuns la un criteriu potenţial
paretian, după care o politică poate fi adoptată în ciuda opoziţiei celor care
pierd, dacă cei care câştigă pot ipotetic compensa pierderile acestora,
creând o situaţie în care nimeni nu are de pierdut, iar unii au de câştigat.
în practică, acesta a evoluat într-un criteriu fundamental al analizei cost-
beneficiu: când valoarea monetară netă a raportului dintre câştiguri şi pierderi
 122 Adrian Miroiu

ale părţilor implicate se însumează, o sumă pozitivă justifică adoptarea

politicii. 0 astfel de sumă presupune capacitatea unităţii monetare de a fi
referenţial pentru comparaţia interpersonală, ca o entitate înţeleasă a avea
valoare egală pentru orice persoană implicată.
In practică este însă necesar să agregăm satisfacţia pe care o au persoane
diferite sau membrii unor grupuri diferite prin aplicarea unei politici. Există
cel puţin trei metode în acest sens (MacRae, Whittington, 1997: p. 91):
M etoda criteriilor m ăsurabile obiectiv, de pildă, Program ul
Naţiunilor Unite pentru Dezvoltate (PNUD) utilizează indicatori
sociali precum speranţa medie de viaţă, produsul intern brut,
nivelul mediu de educaţie etc. pentru a da o măsură a bunăstării
persoanelor dintr-o anumită ţară.
Metoda gradelor de mulţumire sau satisfacţie: în multe sondaje
de opinie, oamenii sunt întrebaţi dacă sunt mulţumiţi de viaţa lor
sau de activitatea politicienilor sau de relaţiile în familie etc. Ei
răspund pe o scală de tipul: „foarte mulţumit“, „mulţumit“, „nu
prea mulţum it“, foarte nem ulţumit“. Aceste scale sunt folosite
pentru a agrega răspunsurile; implicit, se consideră că putem
compara răspunsurile date de persoanele intervievate: putem să
numărăm câte sunt foarte mulţumite şi câte sunt foarte nemulţumite.
>- Metoda economiei bunăstării (welfare economics): potrivit acestei
metode, putem să definim câştigul în bunăstarea individuală prin
suma de bani pe care acea persoană ar fi dispusă să o plătească
pentru a obţine acea schimbare; iar pierderea pe care o suferă
persoana ar fi măsurabilă prin suma de bani pe care ea ar solicita-o
drept compensaţie pentru acea schimbare.
Această metodă are avantajul de a combina criterii diferite într-un singur
indicator: cel monetar, al disponibilităţii de a plăti. Acest indicator este
observabil public şi este măsurabil: e uşor să observăm, de exemplu, că o
persoană e dispusă să plătească mai mult decât alta pentru a cumpăra o
bicicletă sau un apartament de bloc. Ca urmare, m etoda nu întâmpină
problem a com parărilor interpersonale. Ea perm ite aşadar evaluarea
opţiunilor pentru anumite politici în funcţie de costurile şi beneficiile pentru
persoanele afectate.

Analiza cost-beneficiu este o m e to d ă d e a p u n e în b a la n ţă şi d e a ev a lu a

o p ţiu n ile d e p o litic i în fu n c ţie d e c o stu rile şi d e b e n e fic iile lor.
 Introducere în analiza politicilor publice 123

Ca metodă generală, analiza cost-beneficiu cuprinde patru paşi (F. Fi­

scher, 1995: p. 36):
• Este mai întâi necesară stabilirea celor care plătesc şi a celor care
beneficiază de aplicarea unei politici. Poate fi vorba de grupuri
sociale, zone, oraşe, judeţe sau de întreaga societate. In cele mai
multe cazuri chestiunea este determinată de tipul de politică avută
în vedere. De pildă, în cazul politicilor de recalificare pentru şomeri
beneficiarii sunt uşor de determinat. Beneficiară a unei politici de
mediu pentru diminuarea încălzirii planetare este populaţia unei
naţiuni întregi, dacă nu chiar a mai multor naţiuni. De aceea, uneori
se utilizează următoarea metodă: în loc să se examineze beneficiile
sau costurile unei politici în relaţie cu un segment specific de
indivizi, grupuri sau jurisdicţii guvernamentale (precum zonele
defavorizate), analiza costurilor şi beneficiilor se face la nivelul
ansamblului societăţii pentru un întreg set de criterii sau preferinţe.
• După identificarea gmpurilor-ţintă, trebuie atribuită valoarea monetară
pentru resurse şi pentru rezultatele politicii. In majoritatea studiilor,
costurile se definesc în termenii bugetari tranşaţi de guvernare. Cele
două categorii majore de cheltuieli bugetare sunt reflectate în costuri
materiale (echipament, clădiri etc.) şi administrative (salarii etc.). Pe
de altă parte, şi beneficiile sunt măsurate în termeni monetari. O serie
de beneficii tipice includ creşterea taxelor fiscale, productivitatea
mărită şi crearea de locuri de muncă adiţionale. Dincolo de aceste
beneficii directe, apar şi beneficii care nu pot fi măsurate direct. Două
exemple clasice sunt frumuseţea unor peisaje naturale şi viaţa
omenească. Pentru aceste beneficii trebuie determinat un preţ-umbră,
care este o procedură de a face judecăţi subiective asupra valorii
monetare a beneficiilor şi costurilor, când preţul de piaţă nu este de
încredere sau nu este disponibil.
• Cele mai multe analize cost-beneficiu trebuie să estimeze costurile
şi benficiile peste timp. Echipamentele sau clădirile se pot uza, îşi
pot pierde din valoare, în timp ce alţi itemi pot deveni mai rentabili.
• Ultima etapă constă în calcularea raportului dintre cost şi beneficiu.
Aceasta este o singură valoare numerică ce reflectă relaţia dintre costuri
şi beneficii. Dacă raportul este mai mic decât 1,00 înseamnă că
beneficiile sunt depăşite de costuri şi invers, pentru o valoare mai
mare de 1,00. în raportul final, aceste raporturi dintre costuri şi beneficii
pentru diferiţi itemi sunt prezentate într-un tabel şi detaliate descriptiv.
126 Adrian Miroiu

• Tratament cu prevenire: astfel se combină efectele TAR cu o reducere

substanţială a infectării, cu testare voluntară şi tratament gratuit.
Criterii:
• Câştigul în ani de viaţă trăiţi (de viaţă normală, dar şi de viaţă dureroasă
după apariţia bolii) - fie al persoanelor infectate datorită tratamentului;
fie al persoanelor actualmente neinfectate datorită prevenirii infectării.
• Costurile în bani ale societăţii pentru tratament şi pentru testare.
• Respectarea drepturilor la libertate şi la privatitate ale persoanelor
infectate.
• Respectarea de către persoanele infectate a obligaţiei de a pune cât
mai puţin în pericol de infectare alte persoane.
Persoane sau grupuri de persoane afectate:
• Persoanele infectate şi susţinătorii lor (care pun accent pe tratamentul
persoanelor infectate şi pe protejarea lor).
• Persoane neinfectate şi susţinătorii lor (care susţin politici prin care
persoanele cu risc înalt de infectare sunt „induse“ să fie testate).
Perioade de timp:
• Efectele politicilor aplicate în fiecare perioadă de timp (ani sau un
număr de ani).

Prima alternativă oferă persoanelor infectate tratament gratuit (suportat

deci de stat) şi exprimă un tip de politici în general considerate „liberale“.
Ea încu rajează p erso an ele să facă testări voluntare; reduce costul
stigmatizării celor care sunt deja infectaţi sau au un risc mare de infectare
- de pildă, homosexualii) prin măsuri de nediscriminare. Dar ea nu propune
un efort guvernamental ridicat pentru a creşte numărul celor care se testează
şi care, dacă sunt găsiţi pozitivi, vor fi trataţi. Cea de-a doua alternativă
urmăreşte exact creşterea acestui num ăr de persoane; dar nu presupune
oferirea de subsidii pentru tratamentul celor găsiţi pozitivi, după cum nu
presupune o asigurare fermă că pentru persoanele găsite pozitive se asigură
confidenţialitatea (politicile de acest fel sunt adesea numite „conservatoare“).
Cea de-a treia alternativă încearcă să combine efectele primelor două. Ea
se bazează pe ideea că e în interesul tuturor să se acorde tratament gratuit şi
să crească numărul persoanelor care se testează, fără a fi discriminate.
Să observăm că cele patru criterii se pot grupa în două mari categorii:
primele două vizează consecinţele adoptării unei politici (măsurabile în
 Introducere în analiza politicilor publice 127

număr de ani de viaţă în plus pentru membrii societăţii, dar şi direct în bani
- costurile aplicării unei politici); celelalte vizează drepturile şi obligaţiile
m em brilor societăţii. (Pentru im portanţa acestei distincţii, a se vedea
Miroiu, M., Blebea-Nicolae, G., 2001.)
M em brii celor două mari grupuri diferă între ei nu num ai prin
preocuparea pentru costurile sociale ale unei politici. Să notăm faptul
deosebit de semnificativ că ei susţin valori diferite: fie drepturile persoanelor
infectate -- de a putea duce o viaţă normală, neblamată; fie obligaţiile acestor
persoane - de a nu pune în pericol de infectare alte persoane.
După MacRae şi Whittington, dată fiind complexitatea şi varietatea
situaţiilor reale, e dificil să se lucreze cu o matrice atât de complexă, de
aceea, uneori ea este simplificată prin comasarea unora din cele patru
dimensiuni. Cum se realizează în fiecare împrejurare acest lucru? E nevoie,
după cei doi autori, de efort de analiză atentă a situaţiei, dar şi de abilităţi şi
de îndemânare, care se pot căpăta numai prin experienţă.

b) Critici ale modelului deciziei raţionale

Modelul deciziei raţionale şi comprehensive, deşi susţine intuiţiile

noastre că o decizie corectă ar trebui să arate într-un anume fel, pare totuşi
îndepărtat de ceea ce se petrece efectiv; de felul în care efectiv se comportă
decidenţii, fie ei individuali sau colectivi. Acest model al omului raţional
care se conduce num ai după criteriul eficienţei are însă un concurent
redutabil în imaginea asupra omului care se iveşte din opera lui S. Freud:
un om nicidecum raţional, care este mai degrabă mânat de pasiuni, instinct,
anxietăţi, inconştient.
Unii autori, între care H. A. Simon, laureat al premiului Nobel pentru
economie datorită contribuţiilor sale la studiul deciziei umane, consideră
că fiecare din cele două imagini asupra comportamentului uman spune ceva
semnificativ despre noi. După Simon, trebuie balansate atât intelectul cât şi
afectul; căci „omul în organizaţii este, dacă nu în întregime raţional, cel
puţin într-o bună parte astfel“. într-adevăr, spune el (Simon):

Comportamentul unui individ singur, izolat este imposibil să atingă vreun

grad înalt de raţionalitate. Numărul alternativelor pe care el trebuie să le
exploreze este atât de mare, informaţia de care ar avea nevoie e atât de vastă,
încât e greu de conceput chiar şi o aproximare a raţionalităţii obiective. Alegerea
128 Adrian Miroiu

individuală are loc într-un mediu în care sunt multe lucruri „date“ - sunt premise
acceptate de subiect ca bază ale alegerii lui; iar comportamentul său este adaptativ
numai în limitele trasate de aceste lucruri „date“. (Simon, 1945: p. 79)

Vom discuta în acest paragraf două critici ale modelului deciziei

raţionale: 1) faptul că el nu dă seamă de dificultăţi ale alegerii colective
cristalizate în, de pildă, aşa-numitele teoreme de imposibilitate; 2) faptul
că el admite o singură formă a raţionalităţii umane.

Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Această teoremă, demonstrată

de K. Arrow, laureat al premiului Nobel, arată că este imposibil ca într-o
societate democratică decidenţii să respecte condiţiile teoriei raţional-com-
prehensive a deciziei. Arrow a arătat că alegerile pe care le fac membrii
unei societăţi democratice - şi care presupunem că sunt raţionale, în sensul
definit mai sus - nu pot fi agregate astfel încât să construim o decizie
colectivă care să fie cea mai bună pentru toţi.
Pentru a vedea cum stau lucrurile, să luăm un exemplu. Presupunem că
trei persoane, A, B, C, fac parte dintr-o comisie care trebuie să decidă asupra
unei politici de combatere a corupţiei. Cel puţin trei căi sunt disponibile: să
întărească activitatea poliţiei (a); să înăsprească pedepsele pentru cei care
sunt corupţi (b); să crească salariile funcţionarilor publici (c).
Persoanele A, B, C au însă puncte de vedere diferite cu privire la cea
mai bună politică de aplicat. Astfel, persoana A consideră că cea mai bună
cale este cea a întăririi activităţii poliţiei; urmează înăsprirea pedepselor
pentru cei corupţi, iar pe ultimul loc ar fi creşterea salariilor funcţionarilor
publici. Pentru B , cele trei politici sunt ierarhizate altfel: pe primul loc este
politica b, urmată de c şi apoi de a\ pentru persoana C, dimpotrivă, cea mai
bună cale de a combate corupţia este c (creşterea salariilor funcţionarilor
publici); urmează a (întărirea activităţii poliţiei), iar pe ultimul loc se află
politica Ir. înăsprirea pedepselor pentru cei corupţi. Aşadar, cele trei
preferinţe sunt:
A: a > b > c
B: b > c > a
C: c > a > b
Să observăm mai întâi că preferinţele individuale ale m em brilor
grupului sunt toate tranzitive. Acum, să încercăm să agregăm cele trei
 Introducere în analiza politicilor publice 129

preferinţe, pentru a obţine o preferinţă socială (a grupului). Vom lua

următoarea procedură de agregare a preferinţelor: comparăm alternativele
două câte două; dacă una e preferată celeilalte de cel puţin doi membri ai
comisiei, atunci ea va fi alternativa aleasă de comisie. (în fond, presupunem
că în comisie se alege potrivit regulii majorităţii.) Obţinem.
a > b (fiindcă atât A cât şi C preferă pe a lui b)
b > c (fiindcă atât A cât şi B preferă pe b lui c)
c> a (fiindcă a tâ tB cât şi C preferă pe a lui b)
Ca urmare, preferinţa grupului va fi următoarea:
a > b> c> a
Aşadar, relaţia > de preferinţă socială nu este tranzitivă, fiindcă deşi
a > b şi b > c, nu avem, cum ne-am aştepta potrivit proprietăţii tianzitivităţii,
a > c, ci dimpotrivă c > îz; mai mult, relaţia de preferinţă socială este ciclică.
(Să ne aducem aminte de un exemplu anterior, privitor la un oraş în care
există un combinat siderurgic, care nu a fost privatizat şi care produce mari
pierderi; aplicând aceeaşi procedură de agregare a preferinţeîoi, ajungeam
de asemenea la încălcarea tranzitivităţii preferinţei!)
Consecinţele sunt evidente dacă ne gândim că situaţia în care se află
membrii grupului este una de votare. Dacă încercăm să aplicăm regula
majorităţii, observăm că, orice alternativă am vrea să alegem, există o
majoritate de membri ai grupului care preferă o altă alternativă decât aceasta.
Dacă vrem să alegem, de pildă, alternativa a, atunci majoritatea compusă
din B şi C preferă o altă alternativă - anume c - lui a\ şi analog în celelalte
cazuri. Obţinem astfel ceea ce se cheam ă paradoxul votantului: prin
agregarea unor preferinţe tranzitive parvenim la o relaţie intranzitivă de
preferinţă socială. Ceea ce este grav cu această relaţie de preferinţă socială
e faptul că ea nu ne permite să facem nici o alegere; în acest sens ea exprimă
inconsistenţa, ori iraţionalitatea alegerii sociale.
Exemplul nostru sugerează că este posibil ca indivizii să aleagă raţional,
dar majoritatea să nu poată să ajungă la o alegere colectivă raţională. Ceea
ce dovedeşte teorema lui Arrow este că este imposibil să se aplice proceduri
democratice (precum regula majorităţii) pentru a obţine decizii colective
care respectă proprietatea tranzitivităţii.
Teorema lui Arrow se bazează pe câteva supoziţii: mai întâi, el admite
că grupul care decide are cel puţin doi membri, care trebuie să aleagă între
 130 Adrian Miroiu

cel puţin trei alternative. în al doilea rând, Arrow formulează patru condi|ii
pe care el le consideră rezonabile în orice procedură democratică de decizie:
7. D o m e n i u l n e li m i ta t : membrii grupului pot să aibă orice fel de
preferinţe între alternative; nu există nici un fel de restricţii asupra
preferinţelor pe care şi le formează persoanele individuale.
2. C r i t e r i u l P a r e to : alegerile colective trebuie să reflecte alegerile
individuale; dacă cel puţin un membru al grupului este împotriva
alegerii unei alternative, atunci aceasta nu poate reprezenta
alegerea colectivă.
3. I n d e p e n d e n ţ a a l t e r n a t i v e l o r i r e l e v a n t e : alegerea colectivă între
doua alternative depinde de preferinţele individuale între acestea.
4. C o n d i ţ i a d e n e d i c t a t u r ă . Nu există nici un membru a! grupului
care să determ ine rezultatul alegerii colective, impunându-şi
preferinţele sale asupra celorlalţi.
Condiţia domeniului nelimitat are o interpretare politică evidentă: nu
avem dreptul să punem vreo limită asupra felului în care o persoană îşi
alege propria relaţie de preferinţă. Astfel, ea apare ca o cerinţă liberală de
admitere a oricărui plan de viaţă pe care o persoană individuală doreşte să
îl adopte. Criteriul lui Pareto, la rândul lui, exprimă o cerinţă politică
democratică: aceea ca alegerile colective să dea seamă de ceea ce doresc
cetăţenii. Independenţa alternativelor irelevante este în fond un mod de a
formula opţiunea pentru democraţie: orice alegere socială trebuie să se
întemeieze pe preferinţele individuale. Condiţia de nedictatură este directă
în acelaşi sens: dacă vrem să trăim într-o democraţie, atunci nu putem accepta
ca un anumit membru sau anumiţi membri ai societăţii să îşi impună
preferinţele asupra acesteia.
T e o r e m a d e i m p o s i b i l i t a t e a l u i A r r o w . Nu există nici un mod de
agregare a preferinţelor individuale care să satisfacă simultan:
• condiţia domeniului nelimitat;
• criteriul Pareto;
• criteriul de independenţă a alternativelor irelevante;
• condiţia de nedictatură.
Semnificaţia teoremei este remarcabilă. Căci, pe de o parte, cele patru
condiţii par acceptabile şi exprimă valori dezirabile; dar, pe de altă parte,
teorema susţine că ele nu pot fi implementate împreună. Mai tare zis, potrivit
acestei teoreme democraţia însăşi nu este implementabilă, în măsura în
care noi considerăm că practica politică efectivă vizează acest obiectiv.
 Introducere în analiza politicilor publice 131

D acă deci dorim să evităm această concluzie, atunci trebuie să

respingem cel puţin una dintre cele patru condiţii. De pilda, am putea îenunţa
la condiţia de non-dictatură; am putea, de exemplu, să delegăm decizia
câtorva persoane (experţi?). Dar va fi acceptabilă o astfel de procedură.
Sau am putea să introducem alte alternative (de exemplu, obligativitatea
studierii de către funcţionarii publici a eticii profesionale); dar această
procedură va încălca a treia condiţie etc.

c) Modele alternative ale deciziei

Modelul deciziei bazat pe conceptul de raţionalitate instrumentală

surprinde totuşi unele caracteristici ale alegerilor pe care cei mai mulţi dintre
noi le considerăm îndreptăţite. Ca model al felului în care ar trebui să iie
luate deciziile pentru ca acestea să fie acceptate ca ,,raţionale , el este gieu
de respins. Problema este însă alta: el nu surprinde felul în care, în cele mai
multe situaţii, sunt luate decizii importante, atât de către fiecaie dintre noi,
cât şi de către decidenţii politici. Cu alte cuvinte, deşi are un caracter
normativ, acest model nu reuşeşte să descrie şi felul în care realmente sunt
făcute deciziile.

Raţionalitatea limitată. De aceea, unii autori au încercat să modifice

conceptul de raţionalitate care să facă modelul deciziei raţionale mai apropiat
de evidenţa empirică, pe care o întâlnim î n ,.lumea reală (Gunn, Hogwood,
1984) a elaborării politicilor publice.
Autorul care a formulat cea mai bine elaborată abordare pe această
linie este H. A. SimonţSimon: 1945; 1955; 1956; 1976; 1982). După Simon,
cei care decid asupra politicilor publice nu sunt în acelaşi timp raţionali şi
comprehensivi: chiar dacă alegerile sunt raţionale, aceasta nu înseamnă că
ele satisfac cerinţele aspre impuse de modelul comprehensiv. într-adevăr,
argumentează el, cei care se află în situaţia de a decide sunt limitaţi în
activitatea lor de circumstanţele în care se face decizia.
în primul rând, există limite ale capacităţii omului de a strânge şi de a
procesa informaţia:
• cunoaşterea noastră este întotdeauna fragmentară şi incompletă;
• consecinţele acţiunilor nu pot fi toate cunoscute; decidentul
apelează la capacitatea de a realiza evaluări simplificatoare;
134 Adrian Miroiu

publice este fragmentat şi d is ju n s ( - împărţit între diferiţi actori

sociali).
După Lindblom , decidenţii produc politicile printr-un proces de
„comparaţii succesive limitate“ cu decizii anterioare — anume cele care
sunt cele mai familiare. în timp ce potrivit modelului raţional se porneşte
iarăşi şi iarăşi de la chestiunile fundamentale, iar trecutul este important
numai în măsura în care experienţa trecută e încorporată în teorie, potrivit
modelului incremental decidenţii pleacă mereu de la situaţia existentă, pas
cu pas şi în grade mici; ei nu elaborează mari teorii, ci încearcă să se descwce
în situaţia dată (Lindblom, 1959: p. 81).
Există două motive principale pentru care deciziile nu se depărtează
foarte mult de cele deja practicate (de status quo): ^
a) deoarece negocierea implică distribuirea unor resurse limitate între
participanţi diferiţi, e mai uşor să se continue o schemă dată de
distribuire decât să se impună valori noi, cu propuneri radical noi.
Ca urmare, fie se continuă status quo-ul, fie cel mult i se aduc
schimbări minore. Că lucrurile stau aşa se observă poate cel mai
bine atunci când se ia în considerare cel mai important instrument
de distribuire a resurselor pe care îl au la îndemână decidenţii
politici: bugetul de stat. în România, de pildă, dacă vom compara
bugetele elaborate de diferitele guverne în cursul deceniului trecut,
vom observa mici diferenţe, chiar dacă ideologiile oficiale ale
guvernelor din acea perioadă au fost foarte diferite (mai mult, ca
structură bugetele nu diferă mult nici de cele din perioada de
dinainte de 1989).
b) procedurile de formare şi aplicare a politicilor se bazează mult pe
activitatea birocraţiei. Dar aceasta tinde să promoveze practicile
existente. M etodele prin care birocraţii identifică problemele,
alternativele, criteriile pe baza cărora se fac alegerile sunt date
deja, astfel încât inovarea este inhibată şi se perpetuează aranja­
mentele existente.
E interesant să comparăm cele două modele ale deciziei (cf. Lindblom,
1968):
 Introducere în analiza politicilor publice 135

Modelul raţional Modelul incremental

şi comprehensiv al deciziei
Clarificarea valorilor este distinctă
de analiza empirică a politicilor
alternative (uneori o precede)
în formularea politicilor: 1) se
izolează mai întâi scopurile;
2) sunt apoi căutate mijloacele
Testul unei politici bune: e cel mai
potrivit mijloc pentru a atinge
scopurile dorite
Analiza e comprehensivă: se ia în
considerare orice factor relevant
Adesea se apelează puternic la teorii
al deciziei
Nu se poate separa între procesele de
selectare a valorilor, scopurilor şi
analiza empirică a acţiunii de care
e nevoie
Scopurile şi mijloacele nu sunt
distincte; analiza scopuri-mijloace nu e
potrivită
Testul unei politici bune: acordul
asupra ei (chiar dacă nu şi acord că e
cel mai bun mijloc pentru a atinge un
anumit scop)
analiza e limitată: a) sunt neglijate
rezultate importante posibile; b) sunt
neglijate alternative importante; c) la
fel şi valori importante
Apelul la teorii nu e foarte mare;
e înlocuit de comparaţii repetate

Lindblom şi Braybrooke au sugerat că, pentru a înţelege locul în care e

aplicabil modelul incremental al deciziei, este necesar să luăm în considerare
două variabile: 1) nivelul cunoştinţelor disponibile sau gradul înţelegerii
situaţiei; 2) cantitatea de schimbare implicată de aplicarea respectivei politici.
Obţinem atunci următorul tabel:

Nivel înalt de Nivel scăzut de cunoştinţe

cunoştinţe disponibile disponibile
Schimbare mare A C

Scliimbare mică B D
(incrementală)

După Lindblom şi Braybrooke, situaţiile care se pot încadra în căsuţele

A şi B sunt rare în politică: în primul caz avem situaţiile în care se petrec
schimbări fundamentale în societate, întem eiate pe concepţii vizionare
asupra acestora; în cel de-al doilea avem deciziile luate în situaţii de criză.
Cele mai multe decizii se iau în situaţii care pot fi încadrate în căsuţele C şi
D. în cazul C avem de-a face cu decizii raţionale, în care decidenţii au
 136 Adrian Miroiu

scopuri şi opţiuni bine definite; dar şi aceste situaţii sunt rare. Cel mai des
întâlnite sunt cele de tip D: în care deciziile implică schimbări de mică
anvergură, iar gradul de înţelegere a situaţiei este limitat.

Critici aduse modelului incremental:

• nu se presupune existenţa nici unui scop sau orientări a schimbării
realizate;
• e conservator: se opune oricărei schimbări sau inovări pe scară mai
largă;
• e miop: nu ţine cont de interesele pe termen lung ale societăţii;
• e nedemocratic: alegerea între alternative se face de către membrii
grupurilor care au putere de negociere.

Modelul examinării mixte. A. Etzioni (1967) a argumentat că modelul

raţional şi cel incremental sunt nu atât adverse, cât mai curând aplicabile
unor probleme de natură diferită. Astfel, incrementalismul nu recunoaşte
faptul că alegerile de politici diferă în complexitate, importanţă, mărime.
De pildă, deciziile strategice diferă de cele care se iau zi de zi. Modelul
propus de Etzioni, al examinării mixte, pleacă tocmai de la distincţia dintre;
a) alegeri strategice - care determ ină direcţiile de bază ale politicilor; şi
b) deciziile operaţionale, care pe de o parte alcătuiesc baza deciziilor
strategice şi, pe de altă parte, contribuie la implementarea lor.
Distincţia se bazează pe natura problem elor cu care se confruntă
decidenţii. Dar ceea ce este raţional într-un context poate să nu fie astfel
intr-altul; ca urmare, în modelul examinării mixte se combină elemente
preluate atât din modelul raţional, cât şi din cel incremental al deciziei:
combinaţia potrivită între aceste elemente depinde de natura problemei.
Anume, cu cât problemele au o natură mai complexă, iar alegerea implicată
este mai strategică, cu atât abordarea raţional-com prehensivă este mai
potrivită; cu cât însă problemele au o natură mai concretă, mai practică şi
mai operaţională, cu atât abordarea incrementală pare mai adecvată.

Să presupunem că vrem să stabilim un sistem de observare a vremii la

scara întregii planete folosind sateliţi meteorologici. Abordarea raţionalistă va
consta într-o cercetare exhaustivă a condiţiilor meteorologice, folosind aparate
de filmat capabile să facă observaţii detaliate şi planificând rapoarte privind
întregul cer cât de des posibil. Aceasta va duce la o avalanşă de detalii, a căror
analiză este costisitoare şi care probabil vor copleşi capacităţile noastre de
 Introducere în analiza politicilor publice 137

acţiune... Incrementalismul se va apleca asupra acelor zone în care s au dezvoltat

structuri similare în trecutul recent şi, poate, în câteva regiuni apropiate; astfel,
va ignora toate formaţiunile care ar fi putut merita atenţie dacă ar fi apărut în
zone neaşteptate.
O strategie de examinare mixtă va presupune două aparate de filmat:
unul cu un unghi larg, care să acopere toate părţile cerului, dar nu în detaliu, şi
un al doilea care să se concentreze asupra acelor zone pe care primul le arată
că necesită o examinare mai în profunzime. (Etzioni, 1967: p. 389)

Modelul coşului de gunoi. Modelele incremental şi al examinării mixte

sugerau că deciziile - chiar dacă nu satisfac cerinţele modelului raţional, pot
fi totuşi privite ca raţionale. March şi Olsen (1979; a se vedea şi Cohen,
March, Olsen, 1972) consideră însă că deciziile asupra politicilor publice nu
posedă nici măcar raţionalitatea admisă de aceste modele. Intr-adevăr, după
ei, nivelul de înţelegere a problemelor, predictibilitatea relaţiilor între diverşii
actori care iau parte la procesul decizional, care sunt presupuse de modelul
incremental, nu se întâlneşte în realitate. Luarea deciziei este un proces foarte
puţin predictibil şi foarte ambiguu, care doar cu greu poate fi pus în legătură
cu procesul de căutare a mijloacelor pentru atingerea unor scopuri.

Deşi organizaţiile pot fi adesea tratate convenabil ca vehicule de rezolvare

a unor probleme bine definite sau ca structuri în cadrul cărora conflictul este
rezolvat prin negociere, ele furnizează de asemenea seturi de proceduri prin
care participanţii ajung la o interpretare a ceea ce fac ei şi ce au făcut în acest
proces. Din acest punct de vedere, o organizaţie este o colecţie de alegeri care
sunt în căutare de probleme; de chestiuni şi de sentimente aflate în căutarea
unor situaţii de decizie în care ele ar putea fi scoase la iveală; de soluţii aflate
în căutarea unor chestiuni pentru care ele ar putea fi un răspuns; de decidenţi
care îşi caută de lucru.
O astfel de perspectivă asupra alegerilor din organizaţii concentrează atenţia
asupra felului în care înţelesul alegerii se schimbă în timp... Pentru a înţelege
procesele din cadrul organizaţiilor, putem considera că o oportunitate de alegere
este un fel de coş de gunoi în care diversele probleme şi soluţii sunt aruncate de
către participanţi, pe măsură ce ele sunt create. Amestecul de gunoi într-un singur
coş depinde de amestecul disponibil de coşuri, de etichetele ataşate diverselor
coşuri, de tipul de gunoi care se produce la un moment dat, de viteza cu care
gunoiul este colectat şi aruncat. (Cohen, March, Olsen, 1972: p. 2)
140 Adrian Miroiu

strategice într-o corporaţie sau, în general, într-o organizaţie (inclusiv

într-una publică).
O strategie prescriptivă, raţională, de luare a deciziilor se bazează pe
ideea că obiectivele de atins au fost definite cu claritate, iar elementele
principale care caracterizează acea decizie au fost construite, dezvoltate
înainte ca ea să înceapă să fie im plem entată. Dim potrivă, o strategie
emergentă de luare a deciziilor e cea în care obiectivul de atins nu este
definit cu claritate, iar elementele principale care caracterizează acea decizie
sunt dezvoltate pe măsură ce ea este aplicată, pusă în practică.

Strategia prescriptivă Strategia emergentă

P u n c te ta r i
- Dă seama de întreaga
organizare.
- Perniţe comparaţii pe
baza raportării la
obiectivele unnărite.
- Pennite raportarea la
resursele organizaţiei,
precum .şi la solicitările
făcute.
- Când resursele sunt
limitate, desene bine
opţiunile posibile.
- Permite
monitorizarea
implementării, în
raport cu obiectivele
stabilite.
(Adaptare după Lynch: 2000, cap. 2)
P r o b le m e r id ic a te
- Cere predicţii mult
prea precise asupra
evoluţiilor viitoare.
- Nu e realistă în presu­
punerea că interesele pe
termen lung vor putea
prevala asupra celor pe
termen scurt.
- E prea optimistă în
privinţa capacităţii de a
stăpâni cursurile alter­
native de acţiune,
- Nu e realistă în pri­
vinţa capacităţii
managerilor de a pre­
lucra informaţiile şi de a
face alegeri logice.
- E nerealistâîn cerinţa
ca toate opţiunile
relevante să fie definite
clar şi în detaliu.
- Consideră că
implementarea este
distinctă de celelalte
faze ale procesului
decizional.
P u n c te ta r i
- E concordantă cu
practica din acea
organizaţie.
- Ţine seamă de
problemele legate de
trăsăturile persoanelor
implicate (de ex„ de
motivaţia lor).
- Pennite dezvoltarea
strategiei, pe măsiră ce
noi lucruri se învaţă
- Implementarea devine
o parte componentă a
procesului decizional.
- Cultura
organizaţionalâ devine
parte a procesului
decizional.
- Susţine flexibilitatea
organizaţiei faţă de
cerinţele mediului.
P r o b le m e r id ic a te
- Nu e realistă în ce
priveşte descrierea
persoanelor cu funcţii
ca factori oarecum
pasivi.
- Nu recunoaşte rolul
unui centru de
coordonare în procesul
de alocare a resurselor.
- Nu defineşte
responsabilităţile în
luarea deciziilor.
- Uneori (de ex., în
proiecte lungi) strategia
nu este în oricemoment
flexibilă de la un
moment dat ea devine
fixată şi rigidă
- Nu recunoaşte rolul
unor alegeri raţionale.
- Nu acordă un loc
rezonabil controlului
activităţilor desfăşurate.