C apitolul 10

Procesul decizional
Administraia public implic elaborarea i aplicarea strategiilor publice proiectate s asigure servicii i/sau s impun regulamente indivizilor, grupurilor i organizaiilor n comunitatea public. O mare parte a obligaiilor unor administratori publici presupune ca ei s ia decizii ce definesc obiectivele strategiilor publice i s aleag mijloacele adecvate pentru realizarea lor. Sectorul public este caracterizat de opiuni raionale ale procesului decizional. n acest sens, problemele privind investiiile, dezvoltarea i furnizarea serviciilor de utilitate public, problemele referitoare la deciziile privind opiunile publice sau politice ale cror consecine sunt percepute de societate, opiunea final s-ar dori s se bazeze pe argumente tiinifice, deci s fie o opiune raional. Decizia este partea cel mai puin vizibil din politica general a unei organizaii. Luarea unei decizii administrative const n alegerea dintre alternativele competente a scopurilor i mijloacelor pe care un program administrativ sau o organizaie le vor ndeplini. Dar cum vor face administratorii publici alegerea dintre aceste alternative? Cum, n practic, vor lua efectiv decizia? Cum poate fi fenomenul de luare a deciziei administrative mbuntit? Care sunt limitele inerente lurii unei decizii administrative? Luarea i executarea deciziilor reprezint unul dintre scopurile fundamentale, poate chiar singurul, al oricrei organizaii, al oricrui tip de manager; orice organizaie depinde de natura deciziilor care sunt luate n interiorul su i de cei care decid, fie c aceste decizii sunt luate individual, fie c sunt luate n grup. Managerii nu n puine cazuri se autoproclam decideni. Fiecare individ decident, sau nu, de multe ori ia decizii. La nivelul organizaiei, fiecare individ ia decizii la nivelul su, decizii care antreneaz i influeneaz funcionarea organizaiei. Acest fapt se opune teoriei tayloritilor, teorie care mparte ntr-un mod simplist comunitatea uman n decideni i non decideni, n cei care decid i cei care execut (Jarrosson, 2000:71). Decizia este ireversibil. A nu lua decizii nseamn de fapt a decide s nu iei decizii pentru rezolvarea unor orobleme. Angajnd ireversibil resurse, cu efecte asupra activitii organizaiei, decizia este definit ca un proces de gndire deliberat i dinamic, ce urmrete

208

Management public

alegerea alternativei optime dintr-un numr de posibiliti. O decizie poate f: interpretat ca o determinare a diferenei, incertitudine sau eveniment. Ea se concretizeaz n alegerea ntre dou sau mai multe soluii. Teoria deciziei se bazeaz pe un ansamblu de elemente logice, care descriu problemele pentru care trebuie luat o decizie i se pot efectua analize coerente; ea ofer o serie de principii pe care se construiesc criteriile de selectare a unor decizii i pe baza crora se vor propune soluii. Abstracia sau raionamentul - formalizarea, modelarea i simularea -, informaia -cunoaterea realitii ca premis a alegeri: variantei optime - i obiectivul, sunt elementele logice ale deciziei (Boldur,1973) Experiena n luarea unei decizii este un fenomen care depinde de informaie i trebuie s fie n strns relaie cu noile tehnologicii informaionale comunicaionale, n general cu sistemele de informaii. Teoria ofer mijloacele ir. numai de analiz a problemelor, ci i de justificare a soluiilor propuse, acestei sunt raionale. Nevoia de a da o not de raionalitate de ctre decideni se face tc mai simit n sectorul public, pe de o parte, de ctre administratorii sectorului public'Vconductorii care abordeaz probleme simple i complexe, iar pe de alil parte, de ctre contabilii sau finanitii a cror preocupare constant vine di: incertitudinea privind consecinele deciziilor lor. Putem nva s decidem? Care teorii ale deciziei sunt utile n sector. public? Aceast introducere categoric ntr-un text al lui D.C. Carroll (Myers. 1967) anuna naterea sistemelor interactive de decizie: ea are, n mod particula:, meritul de a pune n eviden o noiune esenial care pn n ultimii ani pare; necunoscut sau chiar negat n literatura de specialitate i n nvare^ managementului. Management nseamn decizie (Le Moigne, 1974), acceptn: astfel s dm un sens mai larg cuvntului a decide". Momentul esenial ai procesului managerial l reprezint decizia managerial. Previziunea se ncheie cu decizia privind obiectivele i direciile de aciune. Organizarea se ncheie cu decizia privind formele i metodele de organizare. Coordonarea se ncheie cu decizii de armonizare personal - activiti. Antrenarea se ncheie cu deciz: privind motivarea. Control-reglarea se ncheie cu decizii de corecie pentn. realizarea obiectivelor. A decide nseamn a identifica i a rezolva problemele organizaiei 1 ". Procesul decizional este procesul prin care un sistem inteligent stabilete oportunitatea i pertinena unei anumite modificri a comportamentului su y elaboreaz alternative posibile n acest sens, selecionnd pe una dintre acestt^ ca aciune ndreptat contient ctre atingerea scopului propus. Decizia trebuie realizat la nivelele cele mai apropiate de obiectiv i n timp real. Procesul decizional include toate fazele, ncepnd cu un ansamblu de descrieri, de cunoatere i recunoatere a problemei, care ofer informaii pentru
' Simon H.A., The New Science of Management Decision, Harper & Row, Publisher, 1960, p. 1.

Capitolul 10. Procesul decizional

209

efectuarea unor analize coerente i finaliznd cu decizia luat. Cele mai multe procese decizionale implic un grad de incertitudine. De exemplu, atunci cnd se utilizeaz termenul de proces de luare a deciziei, se subnelege i alternativa lurii deciziei i nerezolvrii problemei. Se spune c problemele au fost atacate. Modelele de conducere trebuie s ofere ipoteze de lucru privind reprezentarea obiectivelor ce trebuiesc atinse. Teoria deciziei propune o serie de principii pe baza crora se construiesc criteriile de selectare a variantelor decizionale, construite astfel nct s poat folosi i elementele legate de incertitudine. Teoria ofer mijloace de analiz a problemelor, de justificare a soluiilor propuse, aplicndu-se unor probleme decizionale care stau n faa decidenilor situai n medii de natur diferit. Situat n mijlocul activitii de management, decizia devine o tem de gndire i, de ce nu, de cunoatere. Putem nva s decidem? ". ,, Ii putem identifica pe cei care decid cel mai bine?". Putemprofita de experiena lor?". Putem ameliora uor eficacitatea i efectivitatea procesului decizional al unui individ, al unui grup, al unei organizaii?". Ce cunoatem despre acest fenomen familiar i, n acelai timp, destul de confuz definit, care este decizia? ". 10.1. Mediul deciziei

Care sunt calitile omului de raional?"180 organizaie" ca persoan care ia decizii ncercnd s fie Aristotel sau Macchiavelli, Montaigne sau Descartes au fcut dovada, sub forme diferite, posibilitii unei reflecii asupra deciziei: Te nati campion, iar succesul este mai mult rezultatul antrenamentului dect al metodelor folosite". Teoria clasic a deciziei a promovat abordarea privind caracterul intenional i optimal" al lurii deciziei, conform creia deciziile se bazeaz pe preferine i ateptri, decidentul fiind bine informat i selecionnd cea mai bun variant dintr-un numr de variante decizionale, n urma unei analize i a unei evaluri a alternativelor decizionale. Teoria deciziei individuale const n construirea criteriilor fondate pe ipoteze de comportament ale decidentului. n cadrul acestor ipoteze, comportamentul raional const n optimizarea acestor criterii. Teoria deciziei se nscrie n perspectiva teoriei economice, care pune la un loc consumatorii i oroductorii-actorii economici, deci face apel la comportamentul individual, l formalizeaz, ceea ce presupune maximizarea funciilor de utilitate" sau a ..funciilor de satisfacere". Actorul economic devine un simplu HOMO ECONOMICUS. n domeniile mai specializate ale sectorului public (cum ar fi cele economice pieele
1

March, J.G., Simon, H.A., Organisation, John Wiley & Sons Inc., New York, 1958, p. 131.

210

Management public

financiare, contractele de asigurri i problemele referitoare la analiza riscurilor), teoria deciziei a permis s se propun soluii normative, bazndu-se ndeosebi pe criteriul utilitii ateptate. n practic, aplicarea acestora const n procesarea datelor (statistic), dar aceast procesare necesit i ea, la rndul ei, luri de decizii i face apel la teoria deciziei. Studiul majoritii deciziilor economice nu se poate rezuma doar la comportamentul individual, fiindc intr n joc i interaciunile dintre actori i ceilali participani la activitile sectorului public. Acetia sunt descrii innd cont de faptul c ei se raporteaz la sistemele de interaciuni care exist ntre obiectivele lor i cele ale celorlali participani. Teoria comportamentalist pune n valoare importana organizaiei n procesul decizional din perspectiva realizrii misiunii i obiectivelor acesteia. evaluarea fiind concretizat prin succes sau eec. Teoreticienii analizeaz posibilitile realizrii obiectivelor, factorii ce asigur obinerea succesului, dec: ndeplinirea misiunii organizaiei. Teoreticienii organizrii au artat c un individ sau o organizaie, are capacitatea de decizie foarte limitat i c multe dintre problemele umane in doar de vanitate... aceea care distruge luciditatea i limitele noastre cognitive. Eecurile primilor teoreticieni i practicieni ai metodologiei deciziei au da: nc de la nceputul secolului al XX-lea o aparent cauzalitate acestui fenomen: limitele taylorismului, ale raionalitilor, ale organizaiilor tiinifice au fost dezvoltate ca i acelea ale doctrinelor relaiilor umane, n care este adevrat c se caut s se descopere cum pot fi divizate organizaiile i cum sunt luate deciziile ntr-o organizaie. Unii autori consider c s-a trecut de la managementul tiinific sau taylorism la tiina managementului. Contribuiile tehnicilor tiinifice la decizia"" din management pot fi evideniate prin: 1494 - Printele franciscan Fra Luca Pacioli public n Italia o carte cu titlul: Summa de arithmetica, geometrica propportioni ei proportionalita" care, n capitolul su Particularis de computis et scripturis", propune i stabilete bazele contabilitii n dou pri. Astfel, el este considerat printele contabilitii moderne. 1690 - Jacques Savari public Negociatorul perfect ~ instruciuni generale privind comerul cu orice tip de marf"'. 1716 - Thomas Watts public, la Londra, Essay on the method of forming the man of business", n care el subliniaz importana disciplinelor: aritmetica, contabilitatea, matematica i tehnicile de msurare. Descrierea activitilor privind luarea deciziei folosete limbajul matematicii fiindc acesta este un limbaj universal, pe de o parte, iar pe de alt parte, permite folosirea unor puternice instrumente de analiz. Matematicienii au

Ca p ito lu l 1 P .ro c e su l d e ciz io n a l 0

211

formulat numeroase idei despre decizie dnd uneia dintre acestea un corp de algoritmi pe care i-au numit n termeni generici teoria deciziei". Dei ocup un \oc important, muli manageri o ignor, fiind impresionai de aparatul matematic :are st la baza sa. n viaa practic, deciziile propuse de teoria deciziei sunt prezentate, de regul, ntr-o form cuantificat (msurabil). Deciziile economice, :are prin propria lor natur sunt cuantificate, se bazeaz n mod natural pe o analiz cantitativ i pe metode cantitative. Numele de teorie a deciziei" l ntlnim, de fapt, la mai multe teorii parial rivale: de la decizia statistic a lui A. Wald la statistica bayesian formulat de R. Schlaiffer i H. Raiffa, la teoria jocurilor a lui J. von Neuman i O. Sorgenstern sau la criteriologia lui Savage. Aceste contribuii susin de mult timp tehnicile de optimizare prin exploatare combinatorie (s alegi cu certitudine cea mai bun soluie dintre toate combinaiile posibile): programarea liniar a variabilelor continue sau mixte ntr-o form ordonat prin tehnica traseului critic" (PERT) sau prin calcul diferenial determinarea seriilor economice), permind, fr ndoial, o raionalizare marial a anumitor faze de pregtire a deciziei. Un rol important l are algebra lui 3oole i teoria diagramelor (organigram, factorii de decizie...) pentru c cel care zecide gsete instrumente utile pentru strategia sa decizional. Progresul cunoaterii n domeniul logicii formale va anexa aceast disciplin la cele ale managementului (Le Moigne, 1974). S-a constatat c tiinele comportamentale se pot reduce doar la una singur, teoria cognitiv a organizaiilor", dar aceast iluzie ilustreaz aportul recent i promitor al acestor discipline de cunoatere a condiiilor de practic i decizie. Ceea ce se vrea a fi o teorie sau ceea ce considerm un sistem, ceea ce ne intereseaz din punctul de vedere al valorii, informaia, ocup un loc central n rrocesul de decizie, loc central i datorit nenelegerilor i cteodat conflictelor "ascute dintr-un fel de confuzie tacit ntre informaie i sistemele de decizie, chiar Latre teoria informaiei i teoriile deciziei figura 10.1.

212
\ Informaii ^ Mediu /

Management public

/ 4 -

Informaii

- Sistemul ^. de A informaii
-------------Decizii -4-

Mediu Sistemul de decizii / \ -- Decizii

Mediu Sursa: Le Moigne J.L., 1974, pag. 49. Figura 10.1. Sistemul de informaii i decizii

10.2. Mecanismele deciziei

Literatura de specialitate (J.M. Plane, 2000, p. 58-62) identific tre: concepii fundamentale de luare a deciziei n organizaii: modelul decizional clasic, modelul organizaional i modelul politic. Modelul decizional clasic susinut de economia clasic pune n centru' aciunii sale omul i aciunea raional a acestuia. Decizia este asimilau raionamentului unui actor unic, ce utilizeaz cu maxim eficien mijloacele de care dispune. Aciunea logic a decidentului, de raionalitate n examinarea tuturc: posibilitilor de aciune pentru atingerea obiectivelor, conduce la alegere; soluiei de maximizare a rezultatului. Conform acestei abordri, se disting patru secvene: diagnosticul problemei, identificarea i explicarea tuturor aciunilor posibile, evaluarea fiecrei soluii prin criterii derivate din obiective i alegerea soluiei care maximizeaz rezultatul. Modelul este de multe ori infirmat de realitate, deoarece el rspunde unui numr de postulate implicite uneori iluzorii i: practic: decidentul are preferine clare i i stabilete singur obiectivele; el dispune de o informare perfect asupra mediului i asupra consecinelor alegerii sale; decizia precede aciunea i nici o decizie ce provine din aciunea strategic nu este luat n considerare a priorii schimbarea sistemului nu depinde dect de voina unui decident unic i raional.

Capitolul 10. Procesul decizional

213

Modelul nu are n vedere existena conflictelor n organizaii, ca i strategiile indivizilor i grupurilor n raport de interes i de putere evenimente. ntrebrile Cum decide un individ?", Cum s decizi mai bine?" au incitat mai muli cercettori care l-au avut drept mentor pe H.A. Simon (..Comportamentul administrativ: studiul proceselor de luare a deciziei n organizaie" - 1945). Opera sa, consacrat teoriei organizaiilor i lurii deciziilor, susine conceptul de raionalitate limitat sau raionalitate procedural n analiza comportamentului organizaional i n luarea deciziei, opunndu-se astfel postulatului de raionalitate perfect. Analiznd eecurile informaticienilor, care construiau sisteme de informaii utile i necesare celor care iuau decizii, se impune o ntrebare asupra finalitii acestor sisteme, finalitate reprezentat de decizie, i se constat c aceti informaticieni tiau prea puin despre ceea ce reprezenta noiunea de decizie. Din seria de concepte identificate de H.A. Simon i colaboratorii si vom aborda concepte de un mare interes pentru sectorul public la fel ca i diferena dintre conceptul de aciune, valoare i conceptul de raionalitate limitat, conceptul de acceptabilitate opus celui de optimalitate, intervenia grupurilor n luarea deciziilor (coaliie - conflict, multiplicitate i ierarhia obiectivelor). Modelul propus de H.A. Simon pleac de la observarea comportamentelor umane i corespunde unei analize cognitive a decidentului. Autorul utilizeaz urmtoarea analogie: comportamentul decidentului (adic cel care diagnosticheaz o problem gsete toate soluiile posibile i apoi alege i semneaz) este acelai cu acela al unui juctor de ah care i concepe marea micare. Indiferent de experiena celor doi, se ajunge la o qvasiidentitate n ceea ce privete mecanismele interne, care funcioneaz la ambele tipuri de comportament. Din aceast aparent banalitate rezult o concluzie decisiv: a lua i1 decizie i a rezolva o problem sunt dou operaiuni care fac apel la aceleai mecanisme. A ameliora mecanismele de rezolvare presupune mai nti ameliorarea corelativ a mecanismelor de decizie sau, mai explicit aa cum nvm s rezolvm tot, aa trebuie s nvm s decidem mai bine. Aceast analogie conduce la propoziii operaionale. n opinia lui Simon, decidentul nu are o viziune global asupra mediului organizaiei i nu poate interpreta totalitatea informaiilor disponibile. El nu maximizeaz consecinele alegerilor, dar caut un anumit nivel de satisfacie pentru aspiraiile variabile n funcie de moment. Decidentul este raional i i exercit raionalitatea ntr-un anumit context Organizaia se constituie ntr-un context foarte influent pentru decizie. Ea influeneaz decidentul i deciziile sale prin mecanisme (Jarrosson, 2000, p. 80), cum sunt: prin diviziunea muncii care orienteaz i limiteaz atenia persoanelor asupra mai multor sarcini;

214

Management publ:

prin procedurile ce definesc modalitile de execuie a obiectivelor; prin autoritatea care definete domeniul n care fiecare poate decide; prin comunicare, aceasta fiind cea care susine sau contest autoritatea: prin identitatea care definete normele implicite asupra deciziilor posibile i imposibile; prin loialitate, aceasta fiind cea care conduce individul s adopte anumite valori ale organizaiei. ntlnim deja modelul raionalitii limitate, model ce elimin ideea de optim, care pentru Simon este o utopie. Luarea deciziei n cadrul modeluliz organizaional elaborat de ctre Simon poate fi definit ca o situaie de raionalitate limitat prin cutarea unui nivel minim de satisfacie ntr-un cadru organizaional n care exist constrngeri. R.G. Murdick i J.E. Ross au observat c exist o important diferen psihologic: decizia trebuie s fie luat, n timp ce o problem poate s nu fie rezolvat. Nu mai rmne dect s-i faci s vorbeasc pe aceti juctori de ah pentru a elucida mecanismele lor de rezolvare, s programezi aceste mecanisme pe un calculator nainte de a testa veridicitatea anumitor analize, apoi s-i pui pe campioni s joace mpotriva calculatorului i s vezi dac acesta din urm ctig. Mai rmne s verifici dac aceste concluzii se potrivesc n celelalte situaii, de exemplu, atunci cnd se realizeaz demonstraii de teoreme. j Simon ar fi putut s ne propun urmtoarea concluzie: Secretul ' mecanismelor de rezolvare a problemelor nu are secrete: este vorba, fr ndoial, > de structuri de elemente simple i obinuite". I In practic, ntlnim dou modele ale mecanismelor de decizie: modelu. analogic " i modelul inteligen - modelare - alegere ". A. Modelul analogic Mecanismele psihologice de rezolvare sau de decizie pot fi considerate ca un sistem de tratament al informaiei ale crui elemente sunt: agendele " - care cuprind informaii simbolice i sunt n strns legtur cu diverse relaii de ordine, date structurate, modele, imagini; operatorii elementari" (procese primitive sau funcii primitive) care pot fi utilizai cu informaiile disponibile din memorie, transformndu-le pe acestea ntr-un mod perfect definit 181 , programele" sau regulile jocului permit combinarea diverilor operatori elementari (...) dup bunii] plac al celui care decide: comportamentul este n mod precis caracterizat prir. alegerea programelor pe care ei accept s le apeleze. Aceste programe, dup ce au fost deja identificate, sunt grupate n dou mari familii ale raionamentului

Gerrity, Th. P., Design of man - machine decision systems. An application to portofolk management, 1971, p. 59-76.

Capitolul 10. Procesul decizional

182

215

algoritmice i euristice . Modelul comportamentul celui care decide.

analogic

nu

descrie

totalitate

B. Modelul inteligen - modelare - alegere " - model fundamental al deciziei Procesul de decizie se dezvolt iterativ, dup trei faze distincte i succesive: (1) faza inteligenta' sau de identificare" - se poate adopta expresia a avea inspiraia s..."; (2) faza de modelare sau concepie - cel care decide are dreptul s modeleze i s reorganizeze un anumit numr de informaii, chiar dac acestea au fost anterior reunite ntr-un anumit sistem. Prin aceast modelare, cel care decide poate s gseasc soluiile cele mai bune; (3) faza alegerii: este cea mai simpl de definit i chiar de executat. Avnd la dispoziie mai multe soluii, cel care decide alege numai una dintre ele, devenind rezultatul deciziei sale. Inteligen, concepie, alegere". Considernd decizia un sinonim al managementului, nu se ia n considerare att actul final al alegerii, ct procesul de decizie n ansamblul su. Acest produs cuprinde trei faze: identificarea ocaziilor care justific deciziile; ordonarea soluiilor posibile i urmrirea aciunilor care se ntrevd; alegerea unei soluii optime. Aceste trei activiti constituie, n proporii diferite, esena activitii responsabililor executivi ai organizaiilor i variaz de la o organizaie la alta, de la un responsabil la altul. Responsabilii, o mare parte din timpul lor, supravegheaz mediul economic, tehnic, politic i social, cutnd s identifice noile condiii care ar putea s justifice noile aciuni. Ei i petrec o parte i mai mare din timpul lor singuri sau cu colegii, ncercnd s inventeze, s prevad, s selecteze soluiile, aciunile posibile care ar putea permite nfruntarea unor situaii mai dificile n luarea deciziilor. n final, i petrec o mic fraciune din timpul lor alegnd din aceste alternative, dup ce s-au asigurat c acestea rspund corect problemelor puse i dup ce au analizat consecinele lor previzibile. Activitatea de inteligen (mprumutnd acest termen din vocabularul militar anglo-saxon), prima faz a procesului de decizie, activitatea de concepie (proiectare) a doua faz: a inventa, a dezvolta, a analiza diverse aciuni previzibile i activitatea de alegere, cea de-a treia faz, selectarea unei aciuni dintre cele care au fost anterior alese. Simon autorizeaz ntreaga analiz la matricea celor trei faze i elementele componente: memorie (imagini, modele), operatori elementari, programele euristice i algoritmii (figura 10.2). Cifrele din csue reprezint ordinea ..progresiei globale" a mecanismului.

182

Le Moigne, J.L., op. cit., p. 53.

216 Faze

M anagem ent public

E lem en te M e m o rii (im ag in i, O pe ra to ri P ro gram e (euristice ; m o dele) elem en ta ri alg o ritm i) Inte en (ide ntific area proble m e i) 1 lig 2 3 C onc ep (diferite soluposib ile) ie ii 4 5 6 A legerea (solu sau a unui subobiectiv7 iei 8 9 in te rm e dia r sa u a u n ei noii) i itera Sursa: Le Moigne J.L., 1974, p. 55. Figura 10.2. Mecanismul intern al deciziei. Modelele lui Simon H.

Simon sintetizeaz: 1) Vechile reete au ntotdeauna ceva bun! ,/. Dewey, filosof i pedagc^ american, printele teoriei pragmatice instrumentalism": ntrebai-v de fiecare dat: Care este problema?".... (Inteligena); Care sunt soluiile posibile?"... (Modelarea); Care este cea mai bun?" (Alegerea). Aceast analogie este similar c_ cea a lui Foch: Despre ce este vorba?". 2) Decizia nu este aciune, se poate obiecta, dar execuia unei decizii nu este chiar o activitate de decizie? 3) Decizia este o specialitate care, ca orice specialitate, se nva. 4) Flexibilitatea sistemelor de informaie - dac mecanismele interne de decizie pot s fie organizate dup etapele rezumate n figura 10.2., putem si considerm c majoritatea sistemelor de informaii relativ monolitice se adapteazl la diversitate, la simplitatea mecanismelor de decizie. n cadrul analizei este subliniat importana fazei inteligen". ..C problem pus bine este pe jumtate rezolvat". Adevrata problem a decidentului const n aptitudinea sa de a rezolva i identifica adevratele probleme; apare frecvent o eroare de diagnostic n management, confundndu-se simptomul cu cauza. W.F. Pound (1969), n termenii unei analize despre modul i: care managerii descoper problemele (situaiile), iau deciziile, aduce n prim-plan importana, n acest proces intern de identificare a problemelor, a noiunii de model, mai precis de imagine. Rezolvarea unei probleme se face prin definirea unui scop i prin stabilirea diferenelor ntre situaia actual i acest scop. Fiecare problem genereaz subprobleme, pn cnd se ajunge la o problem pe care tim s o rezolvm n ntregime. Figura 10.3, avnd ca surs R.G. Murdick i J.E. Ross (1971), prezint, ntr-un mod static, procesul intern al deciziei.

Capitolu] 10. Procesul decizional

217 Informaii despre mediu

Scopuri i obiective

Criterii i reguli ale deciziei

Modele de valorizare a consecinelor previzibile

Identificarea problemelor (inteligena)

Conceperea soluiilor posibile

Aciune Sursa: Murdick R.G., Ross J.E., 1971, p. 366. Figura 10.3. Anatomia procesului de decizie

Studiile cercetrilor au ncercat s clarifice noiunea de organizaie, plecnd de la condiiile exercitrii deciziilor//. Fayol, 1916, P. Drucker, 1954, R. Cyert i Y. Mar eh, 1963, /. Ansoff, 1966, sugernd o tipologie a deciziilor care se adapteaz la analiza critic a sistemelor de informaii necesare deciziei. Studiul lui R.N. Antony (1965) propune analizarea problemei de la maturitate la natere, clasificnd sistemele de informaii pentru deciziile pe niveluri. H.A. Simon dezvoltase, nc din 1960, o clasificare bazndu-se pe tipuri de metode, permind conexiunea sistemelor de decizie pe sistemul de informaii al organizaiei.

218

Management public

10.3, Clasificarea deciziilor

Procesul decizional presupune angajarea fa de un anumit sens al aciunii i poate fi caracterizat ca un proces prin care un sistem inteligent stabilete oportunitatea i pertinena unei anumite modificri a comportamentului su". elaboreaz alternative posibile, selecioneaz o alternativ, cu scopul realizrii obiectivului propus. Literatura de specialitate evideniaz clasificri ale deciziilor dup urmtoarele criterii: 1. Dup orizontul de timp pentru care se pot adopta: a. decizii strategice - sunt luate pentru rezolvarea unor probleme majore ale organizaiei, pentru o perioad mai mare de timp de un an, de obicei 3-5 ani; b. decizii tactice - sunt luate pentru realizarea unor aciuni concrete, imediate cu caracter de repetitivitate, pentru un orizont de timp cuprins ntre un an i o lun; c. decizii curente sunt luate pentru aspecte minore ale activitilor, pentru perioade scurte de timp, ore, zile. 2. Dwpfrecvena elaborrii deciziilor: a. decizii periodice - sunt deciziile adoptate la intervale stabilite de timp; b. decizii aleatorii - sunt deciziile adoptate la intervale de timr nestabilite/ocazionale; c. decizii unice - sunt deciziile ce au caracter de excepie. 3. Dup sfera de cuprindere: a. decizii individuale - deciziile luate de o singur persoan (deciziile curente): b. deciziile de grup - deciziile adoptate la nivelul organelor de conducere. 4. Dup certitudinea realizrii obiectivelor: a. decizii certe (n condiii de certitudine) - decizii a cror aplicare garanteaz realizarea obiectivelor; b. decizii de risc (n condiii de risc) - decizii cu un pronunat caracter de prevedere; c. decizii incerte (n condiii de incertitudine) - deciziile cu un grad mare de nerealizarea a obiectivelor. 5. Clasificarea deciziilor pe niveluri A. Modelul piramidal tradiional Figura 10.4 prezint modelul piramidal, a crui paternitate o revendic frecvent instituiile militare i ntlnit n organizaii plasate n medii relativ stabile. Modelul propune trei niveluri nscrise ntr-o organizaie tradiional:

C a p ito lu l 1P ro ce s u l d e cizio n a l 0.

219

Nivelul 1 - deciziile, oricare ar fi ele, luate de una sau, mai multe persoane care decid, sunt situate n vrful piramidei; pe acestea le vom numi decizii mari : :m strategice. Nivelul 2 - celelalte decizii care nu sunt luate de cei de la baz sau de cei iin vrf vor fi numite decizii de mijloc (medii) sau tactice, sau, chiar n anumite cazuri de management, nelegnd prin management aciunea de a administra un :un. Nivelul 3 - deciziile, oricare ar fi ele, sunt luate de indivizi de la baz i le om numi decizii mici sau operaionale.

decizii strategice decizii tactice decizii operaionale ^ursa: Le Moigne, J.L., 1974, p. 6. Figura 10.4. Modelul piramidal tradiional Sensul creterii importanei deciziei

B. Modelul celor trei niveluri Modelul tradiional pune n eviden existena probabil a trei niveluri ;:stincte n orice organizaie. Deciziile se dau spre executare nu n funcie de ..mrul distinciilor" celui care decide, ci n funcie de domeniul pe care l c; oper decizia (este vorba despre cmpul de aciune a deciziei). J. Dearden i R.N. Anthony (1965) au ncercat s dea o definiie acestui ;:>meniu, aprofundnd toate detaliile. Cea mai mare parte a autorilor, de la Anso/f (1965) pn la J. Melese (1972), pleac de la dou niveluri simple de cefmiii: nivelul decizional al planificrii strategice, unde sunt selecionate riectivele formale; nivelul decizional de execuie sau de operare, prin care se lunge efectiv i eficace la obligaiile anterior stabilite; nivelul intermediar este .ivelul de decizie care nu aparine celor dou categorii anterioare. R. Anthony lefinete acest nivel intermediar ca fiind cel n care toate deciziile vizeaz binerea i utilizarea eficient a resurselor disponibile pentru atingerea '? iectivelor prevzute".

220

Management pub ;

Vom reine mpreun cu J. Melese expresia a pilota" pentru a desemna acest nivel, acesta contrastnd cu nivelul deciziilor de planificare, pe de o parte, : cu cel de execuie, pe de alt parte, pentru desemnarea deciziei de organizare, toate acestea fiind necesare pentru a pune n valoare omogenitatea ace sie: distincii fondate pe domeniul acoperit de decizie. 6. Clasificarea deciziilor pe metode Observndu-se o anumit alunecare a nivelurilor de decizie, redat n figura 10.5., deciziile vor regla faza alegerii, problemele fiind deja identificate i o pane chiar modelate; la limit, alegerile vor fi att de uoare, nct prin tehni.: careului de decizie" vor fi redate sistemelor informatice; acesta este domenii managementului cvasiautomatizat. La cealalt extrem, deciziile planificatoare, rar ireversibile, n comparaie cu cele precedente, privilegiaz mai curnd fazi inteligen" i fac apel, n msura posibilului, la cteva modele de evaluare i i: simulare. Deciziile de conducere fac apel la cele trei faze, privilegiind totui fazi modelrii [...] managerul este mai mult un modelator. Aceast discuie calitativ nu trebuie urmrit pas cu pas: ea explic o tendin i propune un prim model de referin, susceptibil s ghideze cte'.: analize ale deciziilor n organizaii. Relativa omogenitate din modelele puse '.' practic i va sugera lui H.A. Simon o nou clasificare care ar putea fi fructuoasl Discutnd de modul n care i iau responsabilii deciziile i de maniera n care .: vor pune n practic, vom distinge doi poli extremi, numii: decizii programau (tactice) i decizii neprogramate (strategice). Programat, neprogramat: terme::, se refer n mod explicit la sensul informatic al programului; o decizie e.r. programat (sau mai general programabil) atunci cnd poate fi formulat .. priori ansamblul de prescripii sau de strategii care vor defini secvenp. rspunsurilor sistemului considerat un mediu mai mult sau mai puh complex"... Deci exist un proces cunoscut i explicit, care sigur preluarea informaiilor de intrare i prelucrarea lor pentru elaborarea alternativelor. Acestei vor fi deciziile repetitive, de rutin, prin care se dispune o procedur definit. Ele sunt stabilite dup reguli precise, uor transferabile unui sistem informatic, neexistnd posibilitatea unor explorri euristice. Pe de alt parte, vom gsi deciziile neprogramate, adic noile decizii non-structurate, dependente de circumstanele pe care le necesit...". Acestea pun n faa decidentului problema construirii spaiului de rezolvare" reprezentat de structurarea i modelarea deciziei.

C apitolul 10.rocesul decizional P

221

Fazele decizionale Alegere

Modelare

Zon privilegiat

Inteligen <

Reglare Sursa: Le Moigne, J.L, 1974, p. 6.

Conducere

Planificare

Niveluri decizionale

Figura 10.5. Fazele deciziei care privilegiaz nivelurile decizionale

Structurarea este o etap prealabil de rezolvare a formalizrii problemei, :are mpreun cu aceasta din urm asigur condiiile de devenire a deciziei, liecizie inteligent" i ncadrarea ei ntr-un sistem informatic [D. Hncu, N. Ene, 2003, p. 53]. Formalizarea deciziilor se poate realiza imediat dup structurare i raodelare, acestea fiind ncadrate n modelele clasice de decizie, iar celelalte pot fi explorate euristic. Propunndu-i s clasifice principalele exemple de decizie ca pe un continuu, H.A. Simon propune o subdiviziune complementar, repartiznd :ehnicile clasice sau tradiionale, pe de o parte, i pe cele aa-zis moderne, pe de alt parte. Acest lucru i confer autoritatea de a crea un tabel necesar identificrii rolului i limitelor sistemelor de informaii ale celor care decid: prima csu va fi -ecesar sistemului contabil tradiional i ctorva proceduri de rutin; cea de-a noua se numete M1S i este un fel de banc de modele-algoritm, aplicabile cu Autorul calculatorului pe o banc de date. Cea de-a treia pare s ndeprteze orice >istem formal de informaii, prefernd sistemele bazate pe fler i pe hazard. Cea ae-a patra este cea deschis dezvoltrilor cele mai surprinztoare, n msura n care tehnologia i deschide o poart ctre sistemele interactive i spre cele de inteligen artificial; aici se anticipeaz demersul euristic (figura 10.6).

222

Management public

Tipuri de decizii PROGRAMATE: Decizii de rutin repetitive pentru care dispunem de proceduri specifice

Tehnici de decizie CLASICE SAU TRADIIONALE

Tehnici de decizie MODERNE

1.

-Obinuina - Procedurile standard i cele de reglementare - Sistemele foarte precise de sub obiective intermediare - Canalele de informaii foarte definite i formalizate

2.

- Toate tehnicile de modelare, de permise de statistic i de matematic (cercetarea operaional i calculul economic) - Completat prin resursele specifice pe care le aduc calculatoarele

NEPROGRAMATE: Decizii imprevizibile, slab structurate, pentru care nu dispunem dect de proceduri foarte generale de rezolvare

3.

- Intuiie, imaginaie, gndire" - Flerul... i bateriile de ordin al mrimii - Alegerea persoanelor bune" care decid.

4.

- Tehnicile euristice ale rezolvrii punerii n aplicare prin: - antrenamentul persoanelor care decid - utilizarea programelor euristice pe calculator

Sursa: Simon, H.A., 1960, p. 8. Figura 10.6. Modelul programat/nonprogramat"

Inconvenientul acestui nou model al lui H.A. Simon ine de absena oricrei identificri formale a unui nivel intermediar (trebuie precizat c H.A. Simon nu i propunea s construiasc o tipologie, ci pune n eviden rolul modelului euristic n decizie). Ali cercettori, descoperind aceast distincie la aproape zece ani de la apariia sa, pentru a explica eecul de numere MIS (s spunem: sistemele de informaii care se vor prematur sisteme de decizie), sugereaz distincia unei zone pe care o desemneaz deciziile de tipul semistructurat", preferndu-se termenul structurat sub noiunea programat iniial de H.A. Simon. Confruntnd aceste analize cu experiena, se ajunge la o clasificare care pare s-i dea seama de diferitele situaii (pe care le ntlnete managerul n activitate: identific problemele, le observ, le diagnosticheaz, le difereniaz de real i de modele). Astfel, noi ajungem s percepem explicit modelele pe care le vom utiliza mai trziu pentru a reprezenta realitatea i vom putea s stabilim sisteme de informaii care ar facilita problemele pe care vrem s le abordm. Decizia programat - decizia pe care o ia managerul sau pe care este posibil s o ia este programat. Caracterul su ideatic este acela c s-ar putea programa pe calculator, n condiii realiste, n totalitatea raionamentelor de identificare i de rezolvare. Decizia nonprogramat - la acest stadiu apare o nou distincie, inndu-se cont de metodele utilizate pentru a decide: deciziile structurate: n funcie de numrul acestor decizii, managerul tie c poate s fac apel la un anumit numr de algoritmi, de structuri, de raionamente (asociate pe diverse criterii de

Capitolul 10. Procesul decizional

223

consideraie), care vor fi susceptibile s l ajute s nainteze spre faza de rezolvare; cea mai mare parte a modelelor utilizate n simularea de gestiune contribuie la dezvoltarea i structurarea tehnicilor de decizie i deciziile hibride sau puin structurate: chiar dac abordarea problemei este frontal, dac multitudinea de criterii luate n calcul descurajeaz formarea sa, ne vom gsi n prezena unui grup de decizii care este legitim s desemneze structurile decizionale; acesta este domeniul n care raionamentele de tip euristic intervin ntr-o manier privilegiat. La limita extrem, decizia va deveni chiar un capriciu iraional i nejustificat. Figura 10.7 ilustreaz aceast analiz punnd n eviden caracterul relativ continuu al acestei distincii: ca i pentru celelalte clasificri, frontierele dintre clase sunt minore i le degradeaz n mod progresiv. Putem astfel s recunoatem o zon de frontier care simbolizeaz o curb a formei logistice, realiznd astfel dou zone: o zon inferioar, n care prezentm partea relativ a algoritmilor mai rnult sau mai puin simpli de care dispune managerul pentru a progresa n analiza deciziilor sale, i o alt zon, care este simetric opus, n care este prezentat rartea cea mai important a modelelor euristice n funcie de familia de decizii considerate. Fiecare tip de metod tinde s privilegieze una dintre faze: dac decizia va fi ze tip programat - pentru care lipsete rigurozitatea algoritmic -, aceasta nu va aprea dect n faza ultim a alegerii"; dac va fi de tip hibrid - caz n care se va lucra doar cu algoritmi disponibili -, nu va aprea dect n primele etape de identificare (inteligen) a problemei. Metoda de analiz pe care o propune figura 10.8 se dovedete a fi, n ::actic, mai dezvoltat n special dect cea propus de figura 10.5 din punctul de edere al analizei unui anumit sistem de decizie, la un moment dat, i urmrete lentificarea punctelor forte i slabe ale conexiunilor sistemelor de informaii. Se a observa, la o examinare mai amnunit a acestei scheme, c dezvoltarea ;ercetrii operaionale va favoriza zona inferioar a celulei" nr. 5.

224

Management pu bi

DECIZIILE (CLASIFICATE PRIN TEHNICI)

PROGRAMATE

NON PROGRAMATE

PROGRAMATE

'

STRUCTURATE

'

HIBRIDE

Sursa: Le Moigne, J.L., 1974, p. 72 Figura 10.7. Clasificarea deciziilor. Schema de referin

Plecnd de la analiza lui R.N. Anthony (clasificarea pe niveluri) i a Iu: H.A. Simon (clasificarea prin metod), G.A. Gorry i M.S. Scott-Morton (1971) au propus o interesant tentativ de sintez, pe care o relum prezentnd-o puin diferit.

MODELE: n ntregime cvasialgoritmice

MODELE: contribuia important a algoritmilor predefmii

MODELE: demersuri esenial euristice

C ap itolul 10.rocesul decizional P

Fazele mecanismului deciziei

225 Structurate Nonstructurate Modelele

Alegere "i<

Modelare

Inteligen

decizionale Programate Sursa: L. Moigne, J.L. (1974, p. 73). Figura 10.8. Fazele deciziei care privilegiaz metodele decizionale

Aceast sintez const n ntreptrunderea celor dou dimensiuni ale deciziei, descoperind c la fiecare nivel al diverselor tehnici sunt aduse n primplan instrumentele de analiz, adic, elementele sistemului de decizie. Figura 10.9 prezint aceast sintez ntr-un mod mai concret, ilustrnd cteva elemente ale deciziei, utilizate n ntreprinderi, ceea ce reprezint caracteristicile practice ale acestei clasificri.
Clasificarea prin metod DECIZI! PROGRAMATE DECIZIA DE REGLARE 1. - Luarea n calcul a utilizatorului. Executarea cererii" 4. - Ordonanarea serviciilor clasice - Organizarea Clasificarea pe nivel DECIZIA DE CONDUCERE 2. - Previziunea activitii pe termen scurt - Analiza bugetelor (indicatori de dispersare) 5. -Analizele bugetelor, pe cheltuieli de structur - Planuri de nlocuiri - Decizii de genul a face sau a subtrata" 8. - Pregtirea viitoarelor bugete i programe - Definirea individual a remunerrii - Lansarea unei campanii promoionale DECIZIA DE PLANIFICARE 3. - Identificarea spaial

DECIZII STRUCTURATE

6. - Fuziuni i achiziii Reguli de remunerare Planul pe termen lung 9. - Lansarea de noi servicii Selectarea responsabililor - Ptrunderea pe alte piee

DECIZII 7. NONSTRUCTUR - Ordonanarea serviciilor ATE sau HIBRIDE specializate Managementul finanelor"

Sursa: G. Gorry i M.S. Scott-Morton, 1971. Figura 10.9. Schema general de sintez: clasificarea deciziilor (exemple de decizii)

226

Management public

Alt prezentare a acestei scheme de referin, subliniind mai bine aceste aspecte metodologice, este prezentat n figura 10.10. Putem astfel s clasificri; principalele modele sau grupurile de algoritmi disponibili n panoplia managerului, alocnd fiecruia dintre ei o celul, aceea unde el este cel mai mult utilizat. Aceast clasificare puin neateptat a bncii de programe a ntreprinderii se dovedete semnificativ i caracterizeaz importana respectului pe care trebuie s-1 aib pentru orice sistem de informaii i pentru diversitatea sistemului de decizii.
Clasificarea prin metod DECIZIA DE REGLARE (sau de exploatare) DECIZII PROGRAMATE 1. - Tabele de decizii Scheme cibernetice simple 4. - Metoda PERT. Statistici descriptive Clasificareaje nivel DECIZIA DE CONDUCERE 2. - Modele contabile bugetare - Statistici regresive 5. - Simularea bugetar Simularea MONTECARLO i ateptarea Programul liniar cu variabile continue 8. - Analiza bayesian DECIZIA DE PLANIFICARE 3. - Grafice i programe complexe (variabile mixte) 6. - Simularea i analiza bayesian (tipul modelului lui D.B. Hertz) 9. -Metoda DELPHI

DECIZII STRUCTURATE

DECIZII NON STRUCTURATE sau HIBRIDE

7. - Simulrile contabile ale trezoreriei

Sursa: Le Moigne, J.L. (1974), p. 75. Figura 10.10. Schema general a sintezei: clasificarea deciziilor

Chiar aceast schem poate fi prezentat ntr-un mod puin diferit, pentru a pune n eviden frecvena relativ a diverselor tipuri de decizie pe care le observm n mijlocul unei ntreprinderi clasice (figura 10.11). Este vorba despre o frecven cantitativ: numrul deciziilor n fiecare celul [...] fr vreo ipotez calitativ a importanei ei. Aceast estimare va fi precizat pas cu pas n fiecare ntreprindere: dup suprafeele respective ale celulelor 1, 4, 7, prioritile eforturilor de dezvoltare ale procedurilor interne de decizie vor putea fi mai uor definite. De asemenea, putem pune n eviden, tot cu ajutorul acestui model de referin, faza mecanismului deciziei care privilegiaz fiecare tip nou de decizie.

Capitolul 10. Procesul decizional

227

Planificare Decizii de exploatare sau de reglare Management ^ursa: A. Gorry i M.S. Scott-Morton, 1971. Figura 10.11. Tipologia deciziilor. Schema general de sintez

Deciziile programate vor fi caracterizate de dezvoltarea fazei alegere", care eprezint adevratul complex la acest nivel. n mod simetric, deciziile de r Panificare nonstracturate vor privilegia faza inteligen", adic partea de ientificare a adevratelor probleme, care la acest stadiu sunt decisive [...], innd . :>nt de caracterul reversibil al alegerii. Putem face aici apologia unei alegeri rxplicite pentru a emite o idee general care ne va orienta n luarea deciziilor de :onducere.
10.4. Sistemele de informaie i de decizie

Din punctul de vedere al unor specialiti (citndu-1 pe Herhert Simon), ioariia computerului i a sistemelor de informaii nsoitoare are posibilitatea s revoluioneze administraia public. Aceste dezvoltri permit managerilor publici :I fac fa complexitii programelor i strategiilor pe care le aplic. Tomputerizarea permite managerului public s compare i s proiecteze .onsecinele i costurile posibile ale mijloacelor alternative de aplicare a -nategiilor publice. Schema de referin care se refer la acest sistem de informaii face o coresponden ntre banca de date i sistemul de informaii, banca de date i ^sternul de decizie, punnd semn de egalitate ntre acestea. S-a instituit o clasificare - pragmatic, fr ndoial - reprezentativ a informaiilor pe care le ntlnim ntr-o organizaie. Figura 10.12 ne amintete de ranca de date constituit din mai multe tipuri de informaii: primare sau fatale, nformaii-model i un mic lot de informaii numite aleatorii. Aceast clasificare roate fi mbogit cu o analiz introdus prin teoria generalizat a informaiei,

228

Management pufai :

care ncearc s disting trei dimensiuni independente, caracteriznd ele nsele informaia, oricare ar fi condiiile de mediu n organizaia respectiv. \
INFORMAIILE CE TRANZITEAZ ORGANIZAIA

Luarea n consideraie n mod aparent, ALEATORIL

Figura 10.12. Informaiile organizaiei

Analiznd figura 10.13, ajungem la un anumit numr de considerai pragmatice, astfel: deciziile de tip programabil utilizeaz informaii de tip fatal; deciziile de tip structurat utilizeaz informaii de tip model; deciziile de tip hibrid fac apel la trei familii de informaii, ceea ce explici complexitatea acestora; concepia banc de date - banc de programe" permite adaptare; informaiilor disponibile la deciziile care fac apel la tehnicile eterogene : independente; importana relativ considerabil a informaiilor aa-zis fatale nu ar trebui s fie att de mult discutat: argumentele de tipul dac am avea aceste informaii" duc la o reexaminare a condiiilor n care aceste informai: sunt controlate i memorate.

C ap ito lul 10 .roces ul deciz io na l P Tehnici de decizie

229

Originea informaiilor

HIBRIDE

STRUCTURATE

PROGRAMATE FATALE (cu coninut metric ridicat) MODELE ALEATORII (cu coninut (cu coninut structural ridicat) selectiv ridicat)

Figura 10.13. O alt prezentare a corespondenei informaii ~ decizii (originile informaiilor pe care le privilegiaz apriori diverse tehnici de decizie)

Aceast importan a informaiilor fatale nu trebuie s ne surprind: ?. Masse subliniaz consecina trecutului": greutatea trecutului tinde s creasc in proporie geometric".
10.5. Abordarea managerial a deciziei

Abordarea managerial caut s permit managerilor publici s ia decizii raionale n maniera cea mai eficient, economic i efectiv. Un mod de a introduce raionalitatea n procesul de luare a deciziei este acela de a proiecta un sistem care s ajute managerul public s aleag ntre alternativele competente orin: (1) reducerea numrului de alternative ce trebuie luate n considerare; 2) reducerea numrului valorilor ce trebuie analizate n alegerea dintre alternative; (3) asigurarea c administratorul tie s fac o alegere raional i (4) furnizarea de informaii necesare managerului s selecteze dintre alternative. Intro parte foarte extins, un asemenea proiect organizaional va fi birocratic, el fiind ies ntlnit n administraia public american (Rosenbloom, 1998). Concepte cum sunt specializarea, ierarhia, oficializarea, meritul nsoesc practicile manageriale ale sectorului public n luarea deciziei. Specializarea reprezint mijlocul dominant n reducerea numrului de alternative, pe care un administrator public le poate lua n considerare atunci cnd

230

Management public

ia o decizie. Specializarea jurisdicional ntre instituiile publice limiteaz autoritatea administratorilor publici la zone aproximativ bine determinate ale politicii publice. De exemplu, administratorii publici din instituii diferite n.: trebuie s stabileasc valoarea social a diferitelor programe pe care ei le administreaz n comparaie cu acelea implementate de alte instituii Specializarea din interiorul institutului are un efect asemntor. Unii administratori publici vor formula strategii i reguli, n vreme ce alii le vor pune n aplicare. Cele dou acte sunt n mod evident corelate (sau cel puin aa ar trebu: s fie), individul angajat n executare se poate afla n postura de a face unele alegeri n privina mijloacelor, dar, n general, nu este ntr-o poziie ce i permite s determine obiectivul regulii sau politicii n sine. Specializarea mparte funciile instituiilor publice n uniti ce pot fi uor dr condus. Specializarea limiteaz principiile pe care un administrator public trebuie s; le aib n vedere la alegerea dintre mai multe alternative competente Administratorii publici trebuie s fie preocupai cu promovarea interesului public n msura n care acesta are legtur cu autoritatea lor. Ei nu sunt liberi s aleag ntre alternative politice n mod deliberat. Rspunsul la aceast ntrebare este cu mult mai limitat de natura ierarhic :. organizaiilor birocratice. Ierarhia definete, de asemenea, autoritate:. administratorilor publici. Tipic, aceia cu autoritate mai puin au posibiliti mul: mai limitate cu care s se confrunte. ntr-adevr, unii administratori publici nu iau decizii importante, ci mai degrab se ocup de un numr mare de cazuri de rutin. care se repet. Ei, pur i simplu, stabilesc cnd cazul de fa face parte dintr-c categorie sau alta i ei fac acest lucru, fr a exercita vre-un discernmn: semnificativ. Cu toate acestea, chiar dac cineva anume promoveaz (n grad) r. cadrul organizaiei n poziii cu autoritate mai mare pe programe specifice. ierarhia continu sa limiteze responsabilitatea oficialilor i aceasta ajut IE definirea valorilor n care ei trebuie s fie implicai. Aceasta nu nseamn c administratorii publici de nivel mediu nu au alegeri dificile de fcut. Dar aceasta este numai cnd cineva ajunge la un nivel foarte nalt, ntr-o structur organizaional, ceea ce este tipic necesar a lua n considerare opiunile dintr-c larg varietate de valori concurente i contradictorii. Specializarea i ierarhizarea tind s se ntreptrund una cu cealalt n sensul de limitare a autoritii; specializarea limiteaz autoritatea jurisdicional. n timp ce ierarhia limiteaz autoritatea managerial. Diferena este oarecum stabil, dar ea poate fi transmis n distincia dintre urmtoarele dou afirmaii: Eu nu sunt responsabil pentru ceea ce fac ei n acea operaiune"' (specializarea! i Nu eu fac regulile" (ierarhizarea). Deci ierarhizarea permite acelora cu autoritate superioar s defineasc i s limiteze alegerile de valoare valabile pentru subalterni.

C a p ito lu l 10. P rocesul decizional

231

Oficializarea este important n procesul de luare a deciziei, pentru reducerea alternativelor valabile, prin specificarea exact a factorilor i informaiilor de care s se in seama n exercitarea alegerii. Aa cum sugereaz termenul oficializare, formele standard pot fi folosite pentru solicitarea informaiilor care sunt considerate de instituii publice relevante n luarea deciziilor lor. Sunt incluse informaii certe; alte informaii sunt excluse. Excluderea tinde s simplifice luarea deciziei, pentru c aceasta limiteaz ceea ce Trebuie luat n considerare. Cu toate acestea, excluderile pot, de asemenea, s constituie afirmaii de valoare. Oficializarea poate, de asemenea, s includ mai multe afirmaii valorice. Ea poate indica celui care ia decizia importana relativ atribuit diferiilor factori atunci cnd exist un potenial conflict ntre ei. Abordarea managerial afecteaz procesul de luare a deciziei, cutnd s asigure c administratorii publici au abilitatea tehnic s fac alegerile cele mai raionale. Angajaii competeni sunt definii drept cei care sunt capabili s neleag ndeletnicirea (munca) pentru care au fost angajai, care pot prelucra informaiile mai nainte i care pot nelege concepte precum specializarea i ierarhizarea. Aciunile lor sunt guvernate de ierarhia instituiei, de reguli i valori i. de asemenea, de lege. Ei nu trebuie s in seama de convingerile lor politice sau de asocierile personale atunci cnd aplic voina legii sau a superiorilor lor. Limitele abordrii manageriale n luarea deciziei sunt subliniate n mod frecvent prin dezvoltarea culturilor organizaiei. Acestea se dezvolt ca organizaie, ncep s exprime un set consistent de valori, pe msur ce recruteaz indivizi pentru poziiile lor cele mai nalte, de carier, ce reflect aceste valori, i ?e msur ce valorile sunt exprimate prin mecanisme procedurale i oficializate. Conform lui Harold Seidman: Fiecare organizaie are cultura sa proprie i un :et intern de loialiti i valori care sunt n msur s conduc aciunile sale, s-i --iflueneze strategiile". In consecin, reaciile instituionale sunt mult mai ;revizibile...u. n sensurile descrise mai sus, abordarea managerial promoveaz un proiect : rganizaional care are un mare impact n luarea deciziei n administraia public. Cu toate acestea, abordarea managerial merge chiar mai departe, prin specificarea unui model de luare a deciziei care ar trebui urmat dac raionalitatea irebuie adus la maximum. Acest model este cunoscut sub numele de modelul de 'nelegere raional''. Conform modelului, procesul de luare a deciziei este fundamentat de .;rmtoarele etape: (1) Determinarea obiectivelor. n luarea deciziilor, administratorii publici irebuie mai nti s determine care sunt obiectivele politicii publice. Aceste obiective trebuie identificate n termeni operaionali, n moduri n care pot fi rbservate i msurate. nc o dat, posibilitatea de angajare n mod egal aplicat

232

Management public

sectorului public constituie exemplul cel mai bun. Dac obiectivul este definit cz fiind posibilitatea egal pentru toi, n deinerea de locuri de munc, n sectorul public, atunci obiectivul n mod necesar rmne vag i dificil de aplicai Oportunitatea egal poate fi de nedefinit. Dac, pe de o parte, oportunitatea egali este definit ca reprezentarea social a grupurilor n sectorul public al forei de munc, va exista un obiectiv care nu poate fi observat i msurat. Reprezentare; social este de departe mult mai evident dect oportunitatea. Este important si accentum c administratorul public nu are libertatea de a stabili obiectivele. Este constrns de autoritate, specializare, ierarhie i aa mai departe. Dac sistemu legislativ este foarte clar, cu privire la ceea ce vrea, acest fapt va reduce n moc drastic alternativele valabile pentru administratorul public n ncercarea de a-: interpreta voina. (2) Stabilirea mijloacelor. Odat ce obiectivele politicii publice sui: stabilite, mijloacele diferite pentru ndeplinirea lor trebuie luate n considerare Dac nelegerea necesar trebuie realizat, aproape toate mijloacele posibile c; pot fi identificate trebuie examinate. Aceasta poate presupune o mare dependeni de teorie, dar este puin probabil ca toate mijloacele posibile au fost la un momeit dat testate i evaluate n practic. n concordan cu modelul de nelegere raional, n stabilirea mijloacelor poteniale ale obiectivelor, administratori public trebuie s ncerce s estimeze toate consecinele fiecrui mijloc, n toate domeniile de interes guvernamental. (3) Alegerea celei mai bune alternative. O dat ce toate mijloace^ poteniale pentru a ajunge la o finalitate sunt identificate, este necesar s aleger: dintre ele. Conform abordrii manageriale, aceast alegere trebuie s fie fcui astfel nct s duc la maximum de eficien, economie i eficacitate. Acolo unc; aceste trei valori nu sunt ntr-o deplin armonie, trebuie creat un echilibru adecvr ntre ele. Dei ultima se poate dovedi dificil, nu exist nici o ndoial c aceste trei valori pot servi ca nite indicatori auxiliari. Critici ale modelului de nelegere raional Modelul de nelegere raional, derivat din perspectivele manageriale pentru administraia public, prezint unele beneficii importante. El est; cuprinztor i furnizeaz foarte mult din ndrumrile pentru alegerea mijloacele: poteniale, pentru a identifica obiectivele strategiei. El ncurajeaz administratori, public s rezolve o problem n mod direct i s apeleze la experiena tehnic a li; n identificarea celei mai bune soluii. Dac privim asupra lurii deciziei i: administraia public ca o strdanie de rezolvare a problemei, atunci modelul de nelegere raional este adesea foarte folositor. (1) In practic, acest model nu se potrivete ntotdeauna cu procesul real z. lurii deciziei guvernamentale.

C a pito lu l 1 P roc esu l decizion al 0.

233

(2) A doua problem a modelului de nelegere raional este aceea c el presupune c administratorii publici au timp s abordeze problemele ntr-un mod raional, s identifice n mod detaliat i cuprinztor toate mijloacele poteniale ale realizrii obiectivelor stabilite i s evalueze toate aceste mijloace n termenii eficienei, economiei i eficacitii. In timp ce circumstanele potrivit crora administratorul public este cu adevrat activ pot exista, muli practicani din administraia public pot gsi c acest scenariu este foarte straniu pentru mediul lor de lucru. De exemplu, administraia public din Statele Unite nu este activ, ci mai degrab reactiv. Ea presupune ca administratorii publici s reacioneze foarte repede la probleme sau crize. Muli cu greu au timp suficient s identifice chiar i un mijloc potenial pn la o finalitate i mult mai puini ncearc s identifice toate mijloacele poteniale i apoi s determine care este cel mai bun n termenii eficienei, economiei i eficacitii. (3) O alt dificultate n abordarea nelegerii raionale este aceea c specializarea de care se folosete att de puternic poate, de asemenea, s devin o povar. Suntem toi familiarizai cu imaginea minii drepte a Guvernului, fr s tim ce face cu stnga". Aceasta, din cauz c minile opereaz n sfere diferite, sub limitrile a diferite timpuri i cu diferite obiective avute n vedere. Dar Guvernul modern, bineneles, are mai mult de dou mini; el are mai degrab nenumrate tentacule. Administratorul public ce-i desfoar activitatea ntr-una dintre acestea este determinat, din cnd n cnd, s nu fie de acord cu aciunile altuia. Intr-o oarecare msur, specializarea face dificil analiza costurilor oricrui curs particular al aciunii guvernamentale. O instituie ce ia decizii ntr-o arie politic complex este posibil s creeze noi probleme pentru alte instituii. In termenii modelului de nelegere raional, problema o constituie aceea c aceste costuri sunt dificil de evaluat i analizat, pentru c ele tind s se piard n sistemul jurisdiciilor specializate. Problema este nrutit de faptul c, pe msur ce statutul administrativ crete, costurile ce sunt transmise de la Guvern ctre societate tind s devin o preocupare a politicii publice. (4) O critic final a modelului de nelegere raional este aceea c, din cauz c se sprijin pe teorie i profesionalism abstract, poate s ia decizii care sunt inadecvate n practic, nu se potrivesc cu natura operaiunilor administrative contemporane, solicitnd administratorilor s exercite un grad de raionalitate i competen (profesionalism) cuprinztoare, ceea ce depete abilitatea lor.
10.6. Abordarea politic a deciziei: modelul creterii

Dezbaterile despre modelul creterii" au dezvoltat un argument dual. In primul rnd, acela c abordarea creterii n mod regulat este, de fapt, abordarea cea mai caracteristic operaiunilor publice administrative i, n al doilea rnd, c acesta este modelul ce ar trebui s aib cea mai mare extindere. Susintorii lui

234

Management put

afirm c acesta se potrivete cu natura politicilor i instituiilor politice ntr-: mare msur i c acesta este un model pe care administratorii publici l pot pur. ~ n aplicare. Aa cum se va evidenia, modelul creterii este mult mai compatibil c. abordarea politic a administraiei publice. n general, se menioneaz c modelul creterii recunoate ambiguitate: multora dintre obiectivele declarate ale politicii publice. Dac preul definiiei unui obiectiv este lipsirea de sprijin politic i dispariia unui program administrativ, administratorii publici nu vor dori s-i exprin:; misiunile sau obiectivele n termeni cuprinztori i operaionali. Mai degrab, e: vor prefera s se mite pas cu pas, ctre ceva ce mbuntete starea afacerilor chiar dac aceasta ar putea presupune o revenire i modificare constant : strategiilor i a mijloacelor de aplicare. Cu alte cuvinte, o asemenea abordare va f. cresctoare ntr-un mod regulat. Aceasta subliniaz nevoia pentru administratorii publici s fie receptivi ^ comunitatea politic, s fie reprezentanii politicii pentru grupurile din care fac parte i s fie rspunztori fa de oficialii alei. mpreun, aceste valori impur, faptul c luarea deciziei administrative trebuie s includ participarea public; ci administraia public trebuie s fie bazat pe dezvoltarea coaliiilor politice : consensului politic; i aceasta trebuie s permit nespecialitilor, oficialilor politici nu numai s dea directive administratorilor publici, dar s i exercite presiuni asupra lor, s decid n favoarea aplicrii unei strategii sau a alteia. Modelul creterii specific urmtorul proces general pentru luarea deciziei administrative. Redefinirea finalitilor. Mijloacele i scopurile nu sunt tratate ca forme distincte unele de celelalte. Modelul recunoate c obiectivele politice pot fi prea neclare pentru a servi ca finalitate n oricare sens operaional. n consecin. finalitile strategiei guvernamentale sunt adesea definite prin mijloacele utilizate ntr-o agenie pentru micarea ntr-o direcie de politic general. Ajungerea la un consens. Testul unei bune decizii este acordul sau consensul n favoarea politicii i metoda de implementare pe care aceasta o dezvolt. Mijloacele i scopurile sunt tratate ca pachete, ce sunt mai mult sau mai puin acceptabile pentru grupuri de interes relevante. Pachetul care este cel mai acceptabil - acesta este susinut de cel mai puternic consens - este considerat n mod obinuit cea mai bun" abordare. n acest sens, reprezentativitatea i receptivitatea nlocuiesc eficiena, economia i eficacitatea ca valori la care trebuie gndit n alegerea mijloacelor. Valorile manageriale tradiionale nu sunt tratate ca fiind nesemnificative, conform modelului creterii, dar ele nu sunt favorizate ca avnd o poziie dominant. Un program care face mai puin i cost mai mult poate fi acceptat ntr-un grad mai mare, conform modelului creterii, dect unul care este mult mai economic i eficient. Exist cteva puncte adiionale implicate, din acest punct de vedere:

C apitolul 1 0. P rocesul dec izion al 1.

235

De cnd testul unei politici (strategii) bune este nivelul suportului politic pe care l genereaz, deciziile nu sunt, de fapt, testate mpotriva impactului lor n producerea unei schimbri ntr-o arie dat a vieii sociale, economice sau politice. Mai mult, testul este ntreinerea suportului politic, adesea exprimat prin creterea alocaiilor bugetare. Chiar dac un program este n mod preponderent simbolic i nu are un impact perceptibil asupra societii, altul dect acela de a genera suport, poate fi considerat de succes. 2. Testul unei bune strategii nu l constituie impactul su asupra unei inte n societate, ci, mai degrab, susinerea pe care o genereaz. Pentru a opune un program, este necesar n mod general s demonstreze ce ar fi cel mai bine. Cu alte cuvinte, nu este suficient s spunem c un program nu funcioneaz, trebuie indicat ce anume va funciona. Ultimul, bineneles, este posibil s fie dificil i poate foarte bine s fie nerealizabil politic, pentru c amenin coaliia n susinerea programului existent. 3. Acest procedeu de judecare a deciziilor administrative tinde s zdrniceasc logica din spatele evalurii politice i s fac evaluarea performanei dificil. nc o dat, disjunctura dintre abordrile politice i manageriale ale administraiei publice este evident. Luarea unei decizii satisfctoare. Cei care iau decizii administrative prin abordarea creterii vor considera cteva pachete de mijloace-scopuri i vor selecta ..nul care este satisfctor. Fr efort, sau cu foarte puin, se ajunge la o decizie ptim ce maximizeaz valorile pertinente. Deciziile sunt ghidate de practica :recedent i tind s nu se sprijine mult pe teorie. Cu toate acestea, un grad substanial de nelegere poate fi cldit pe modelul creterii de luare a deciziei prin -curaj area participrii unor importante grupuri de interese, alte agenii, membri ai Legislativului i indivizi preocupai de procesul de decizie asupra unei strategii. O critic a modelului creterii. (1) Este evident c abordarea creterii are anele avantaje majore din punctul de vedere al reprezentrii i receptivitii. Dar mitele sale sunt, poate, la fel de clare. Pluralismul tinde s se consolideze. Fiecare grup de interese caut propriul su purttor de cuvnt guvernamental oirou sau agenie). Cu ct sunt implicate mai multe uniti administrative, cu att ievine coordonarea mai dificil, sunt create din ce n ce mai multe comitete :onsultative ntre agenii. Ca rezultat, soluionarea conflictului i evitarea -onflictului vor fi tensionate. Avocaii vor gsi ci acceptabile pentru ntreptrunderea programelor diferitelor agenii sau birouri. Funcionarii publici vor cuta s se asigure c nivelurile relative ale finanrii vor rmne constante.

236

Management public

O asemenea abordare poate chiar s conduc, dincolo de conservatorism, la imobilitate. (2) O a doua dificultate a modelului este aceea c el se sprijin pe c succesiune de pai mici n modificarea politicii; este posibil a se sfri cu consecine total neprevzute i nedorite. Cu alte cuvinte, direcia de naintare fiind neclar, se poate ajunge la o destinaie neadecvat. O limitare nrudit cu modelul creterii este c, el poate produce ciclicitate n realizarea politicii. Parcurgerea pas cu pas, fr obiectiv politic clar : consistent, poate conduce administratorii la repetarea proceselor trecute : aranjamentelor organizaionale, chiar dac cu mult timp nainte acestea au fos; modificate din cauza defectelor lor sesizate. In sfrit, modelul creterii nu se potrivete deciziilor fundamentale ce intenioneaz s redirecioneze societatea sau s o angajeze ntr-o iniiativ la scar larg. Cnd creterea presupune un sistem politic pluralist i o organizare administrativ fragmentat, pentru a fi cuprinztoare, respingerea creterii poate reduce importana politic, a comunitii de dezvoltare i meninere a instituiilor politice reprezentative. Bineneles, foarte mult depinde de gradul de eterogenitate n societate. ntr-o oarecare msur, cu toate acestea, dezbaterea cu privire la planificarea centralizat de nelegere raional contra creterii este, de asemenea, o controvers asupra naturii sistemelor politice.
10.7. Abordarea juridic a deciziei

Abordarea juridic a deciziei n administraia public se bazeaz pe o procedur distinct, adjudecarea, de a asigura c indivizii, grupurile, corporaiile sau alte pri nu neag drepturile lor sau, altfel spus, sunt tratate ntr-un mod incorect sau arbitrar, ntr-un mod adversar care afecteaz interesele lor. Adjudecarea este o form special de decizie, una delimitat de o procedur elaborat, formalizat, de proceduri i reguli ce intenioneaz s le identifice: (1) faptele unei situaii, (2) interesele prilor opuse i (3) echilibrul dintre aceste interese care se potrivesc cel mai bine cu cerinele legale sau servesc cel mai bine interesului public. Se presupune c trecerea prin procedura judectoreasc, ntr-un mare numr de cazuri ocupndu-se n mod esenial de aceeai zon a politicii publice. va da posibilitatea construirii unei organizri a principiilor ce definesc interesul public. Este folositor de gndit c adjudecarea incumb dou categorii generale: prospectiv i retrospectiv. Prospectiva implic n mod frecvent cereri obinuite ale serviciului public, companiilor de transport, emisiunilor de TV i radio i aa mai departe pentru dreptul de a modifica unele aspecte ale serviciilor lor, cum ar fi ratele lor, rutele sau programarea. Se poate, de asemenea, s preocupe cererile de licene pentru a desfura o afacere sau s furnizeze un serviciu, ntr-un anume

C apito lul 10.rocesul decizional P

237

sector al economiei. Analiza intervine adesea atunci cnd cineva apeleaz la beneficiile bunstrii sociale i presupune ca partea privat s nregistreze o cerere pentru un anume fel de schimbare i furnizare de informaii i s motiveze cererea sa. n mod obinuit, agenia public i asum rspunderea pentru a analiza cererea. Presupunnd c este implicat o anume controvers, cum ar fi aceea dac solicitantul este potrivit sau garanteaz cererea n interesul public, va fi susinut o audiere n faa unui judector imparial de drept administrativ sau o audiere examinatorie. n timpul audierii i se va permite prii ce solicit schimbarea oportunitatea de a prezenta mai multe informaii relevante pentru aceast solicitare. Personalul ageniei reglementate poate prezenta informaii contradictorii conform punctului su de vedere asupra a ceea ce cere interesul public, ca o prezentare n linii generale n regulamentele relevante. Ambele pri vor putea s prezinte martori i s-i confrunte i fiecare parte s examineze martorii celeilalte. O a treia parte poate fi invitat s nainteze declaraii att oral, ct i n scris. Examinatorul acestei audieri poate s joace un rol activ n ncercarea de a clarifica problemele, informaiile i opiniile naintea ageniei. Acest stadiu al judecii se va termina atunci cnd examinatorul ia o decizie. n general, decizia va fi revzut la un nivel mai nalt n cadrul ageniei, adesea de ctre o comisie" de un anume fel. Aceasta poate fi ratificat, respins sau amendat la acest nivel. ntregul proces va fi legal, n sensul c este supus stabilirii regulilor de procedur (adic ordinea de desfurare a procedurii legale, cine poate comprea ca martor, forma pe care o are dubla examinare a martorilor, i natura informaiilor ce pot fi prezentate la audiere). Judecata administrativ folosete procedura adversar, dar este n general mult mai flexibil dect procedura din tribunal (judectorii), n special n termenii conducerii evidente i ai rolului mai activ jucat n mod frecvent de ctre examinatorul audierii. Al doilea tip de adjudecare este retrospectiva. Aici, un presupus delict intr in atenia unei agenii administrative. Aceasta poate aprea n urma nregistrrii unei plngeri mpotriva unui individ, corporaie sau alt parte. O asemenea plngere poate afirma o concuren neloial, o reclam fals, o munc necinstit sau o practic pentru personal sau alt form de comportament ce nclca legea sau regulile ageniei. Uneori, agenia devine contient de presupusul delict prin investigaiile sale preliminare, monitorizarea rapoartelor, audieri i mijloace similare. Odat ce delictul este afirmat, agenia i va asuma o investigaie elaborat rentru a determina ce s-a ntmplat n realitate. Dac oficialii ageniei care au un rol ..acuzatorial" cred c situaia necesit mai departe o aciune, partea ce a svrit delictul este notificat. Acestei pri i se d apoi posibilitatea de a rspunde formal, fie oral, fie n scris. n multe cazuri, acest rspuns va fi n forma unei audieri prezidate de un judector de drept administrativ sau de un examinator al audierii independent. nc o dat, audierea va avea caracterul unui proces de judecat, dei

238

Management public

este probabil mult mai flexibil. Partea acuzat de delict poate avea dreptul de a :1 reprezentat de ctre avocat s prezinte martori i s-i confrunte cu martorii pri: adverse. Procedura este folosit pentru a stabili adevrul despre ceea ce s-z ntmplat i s varieze interpretrile regulilor ce guverneaz aciunea. Examinatorul audierii va da o decizie, care va fi, probabil, subiectul reconsiderrii la o scar ma: larg n interiorul ageniei sau de un alt corp guvernamental. Adjudecarea este un mijloc important de luare a deciziilor administrative ir multe domenii ale politicii, n special regulamente, administraia personalului : garantarea bunstrii sociale. Avantajele sale sunt considerate a fi acelea ce permi: organizaiilor administrative s se comporte detaat de presiunile politice, s aiti o vedere pe termen lung asupra interesului public, s ia decizii care s susin! acest punct de vedere, i s dezvolte o organizaie legal ce ajut la identificarea interesului public. Judecata este folositoare n special acolo unde legislatura nu poate fi de acord sau nu poate stabili o politic detaliat, cuprinztoare, unde exist nevoia de adaptare a unor fundamente ce merg mai departe, ca n stabilirea considerrii utilitilor publice, i unde este dorit flexibilitatea. Este, de asemenea, un proces folositor acolo unde deciziile trebuie s se transforme r factori caracteristici, cum ar fi intenia, statutul financiar sau condiia fizic a une: pri sau extinderea la care o parte a acionat cu bun credin. Judecata se potrivete n special acolo unde intrarea n vigoare a unei reguli, legi sau cerine politice necesit cntrirea mai multor criterii n context sau ntr-o situaie specific. Adjudecarea presupune consum mare de timp, fiind lipsit de uniformitate, atunci cnd diferii examinatori ai audierilor ajung la concluzii diferite n cazuri similare. Coninutul decizional al cazului legal (adic principiile legale ce pol deriva din analiza deciziilor n cazuri anterioare) nu este accesibil publicului sau prilor interesate din afara acestui proces. Ea poate fi chiar obscur pentru administratorii publici ce sunt guvernai de ea. Adjudecarea situeaz administratorii publici i indivizii, sau organizaiile. ntr-o poziie antagonist, adversar, unde o asemenea relaie este neadecvat politicii publice, fiind promovat n mod ostentativ.
10.8. Abordarea deciziei n instituiile comunitare

Opiunile i soluiile bazate pe teoria deciziilor contureaz modelele cu privire la luarea deciziilor n Uniunea Europeana (UE). O decizie nu trebuie confundat cu politica: aciunea autoritilor publice n faa alegerilor ntre alternativele cursurilor aciunii publice. Atunci cnd o alegere este fcut nseamn c a fost luat o decizie. Un exemplu de mixtare a celor trei tipuri de decizii l ntlnim la nivelul instituiilor comunitare ce au rol n luarea deciziilor. Nu trebuie uitat faptul c

C ap itolu l 10 .rocesul d eciz ional P

239

normele i procedurile pentru luarea deciziilor n UE sunt stipulate n tratate. Procedurile de decretare a noilor legi ale UE sunt codecizia, cooperarea, consultarea - avizul consultativ, consimmntul - avizul conform183. Uniunea European se legitimeaz avnd o structur asemntoare cu cea a unei organizaii internaionale, cu un sistem unic de guvernare pe mai multe niveluri. Studiile specialitilor Moravcsik (1998), Peterson i Bomberg (1999), Marks i Hooghe i 1996) evideniaz evoluia procesului decizional i tipologia deciziilor luate n diferite etape ale construciei Uniunii Europene, aceasta funcionnd cu o guvernare de tip multinivel. Exist un nivel al interveniei Comisiei Europene, ca promotor al programelor n parteneriat cu autoritile locale i regionale; la un alt nivel se afl Consiliul Uniunii Europene i statele membre prin reprezentanii acestora n Consiliu; un alt nivel este asigurat de Parlamentul European. Atunci cnd analizm o anumit politic sectorial, vom identifica i ali actori implicai alturi de cele trei importante instituii comunitare, n procesul decizional la diferite niveluri. Moravcsik evideniaz existena a cinci decizii de transformare a integrrii europene postbelice", considernd dou niveluri ale politicilor n funcie de obiectul acestora. ntlnim, politica de nivel nalt" de negociere a amendamentelor la tratate i, politici de nivel minor" specifice procesului legislativ zilnic" al UE. Dac ncercm s facem o analogie cu modelele teoretice iin literatura de specialitate, de la I. Ansoff (1965) la J. Melese (1972), privind clasificarea deciziilor pe niveluri, aceasta se va prezenta astfel: la nivelul decizional al planificrii strategice unde sunt selecionate obiectivele formale, sunt elaborate politicile de nivel nalt" i, conform modelului piramidal tradiional, deciziile sunt strategice i se ntlnesc la nivelul 1 (figura 10.14);

decizii strategice/decizii politice lecizii tactice/decizii jridice decizii operaionale/ decizii manageriale

Sensul creterii importanei deciziei Figura 10.14. Adaptarea modelului tradiional n instituiile europene

A se vedea Lucica Matei, Decizia n Uniunea European, Caiete Jean Monnet", Nr. 1, 2004, jcureti.

240

Management public

la nivelul decizional de execuie sau de operare, prin care se ajunge efectiv la obligaiile anterior stabilite, politicile elaborate sunt de nivel minor", iar deciziile luate pot fi tactice sau operaionale, regsite te nivelul 2 sau 3. Alte studii (Peterson i Bomberg, 1999) propun trei tipuri diferite ale deciziilor (fig.10.15): 1. cele determinate de momentele istorice"; 2. cele de cauzalitate, determinnd politicile UE; 3. cele care formuleaz politicile. Fiecrui tip de decizie i corespunde un nivel de guvernare distinct.
Nivelul Supersistemic Tipul deciziei Realizare istoric Actorii Consiliul European; Guvernele n cadrul Conferinelor Interguvernamentale; Curtea European de Justiie Consiliul; COREPER; Parlamentul European (codecizie) Comisia; Grupurile de lucru ale Consiliului; Comitetele Parlamentului European Exemple Aprobarea cartei albe" privind....

Sistemic

Stabilirea politicilor UE

Subsistemic

Formularea politicilor UE

Ex. Susinerea directivelor de creare a pieei interne pentru produsul X" Propunerea ca toate produsele X" liceniate n UE s fie supuse regulilor

Sursa: Adaptare (Peterson i Bomberg, 1999, p. 5, tab. 1.1). Figura 10.15. Nivelurile decizionale n instituiile europene

10.9. Sintetizarea abordriior lurii deciziei

Fiecare dintre abordrile lurii deciziei are avantaje i dezavantaje i nu se potrivete pe deplin pentru toate ariile administraiei publice. Scanarea mixt ncearc s combine modelul creterii cu adjudecarea i abordarea nelegeri: raionale. Aceast abordare de luare a deciziei a fost dezvoltat de Amita: Etzioni184. Scanarea mixt cere celor ce iau decizii s fac diferena ntre deciziile fundamentale aparinnd unor scopuri pe termen lung i deciziile mult mai limitate, ce sunt luate n contextul scopurilor. Aceast distincie ntre deciziile fundamentale i cele limitate este asemntoare cu distincia fcut de abordarea managerial ntre politic i administraie.

!84

Modern Organizations, Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hali, 1964.

Capitolul 10. Procesul decizional

241

Cu toate acestea, Etzioni recunoate c managerii publici pot lua ambele feluri de decizii i argumenteaz simplu c ei trebuie s fie clari asupra a ceea ce fac, chiar mai mult dect att, ei cred c, prin clarificarea relaiei dintre luarea deciziei n modul de nelegere raional i cretere, neajunsurile fiecruia pot fi reduse n mod substanial. Managerul public este supus mai multor surse de presiune: timp, grupuri interesate, membri ai legislaturii i personalul, mass-media, efii executivi i personalul, avansarea personal i scopurile personale. Specializarea poate limita vederea managerului public i definirea realitii. Mai mult, luarea deciziei aduce n interiorul ei o tendin ctre conformitate, oprirea dezacordurilor i consolidarea constant a punctului de vedere tradiional al ageniei asupra problemei. Este, de asemenea, greu de tiut exact cnd s decidem i cnd s ateptm mai departe dezvoltarea, nainte de adoptarea a noi strategii i proceduri. Unele dintre cele mai multe obstacole comune identificate ce apar n decizii administrative sunt urmtoarele: 1. Lipsa claritii i a scopurilor. Aa cum sugereaz modelul creterii de luare a deciziei, uneori, preul politic pentru a avea un program administrativ este absena elurilor clare. 2. Confuzia interesului public cu cel al unui grup de clientel sau al unei circumscripii electorale. 3. Conservatorism rigid n sensul unei stricte aderene la reguli, proceduri i practici anterioare. Din diferite motive, organizarea birocratic - n special ierarhia - i poate determina pe managerii publici s se simt nesiguri. n aceste circumstane, rigiditatea este adesea un mod preferat al aciunii. 4. Specializarea provoac administratorii publici s simplifice prea mult realitatea. Este posibil ca orice problem social sau economic s fie rezultatul mai multor factori i s aib mai multe efecte. Specializarea poate limita viziunea oricrui grup de administratori publici la una sau cteva dintre aceste cauze i efecte i de aceea, aprecierea ntregii probleme se pierde. 5. Extracuantificarea" provoac administratorii publici s nu mai pun accentul pe factorii calitativi n luarea deciziilor. Presiuni pentru contabilizare, neutralitate politic i securitatea locurilor de munc, la fel ca i o accentuare a obiectivului competenei tehnice fac administratorii publici s se mpotriveasc exercitrii judecii subiective". n consecin, ei caut indicatori cantitativi ai realizrii calitative. Uneori, aceti indicatori sunt satisfctori, dar alteori ei conduc administratorii s decid n favoarea a ceea ce va arta cel mai bine din punct de vedere cantitativ.

242

Management pub :

6. mpotrivirea de a se implica n politica i evaluarea programului. Este axiomatic c cei ce iau decizii au nevoie de informaii despre impact.: deciziilor lor pentru a face mbuntiri. Cu toate acestea, din moi'. .-politice, ageniile administrative se pot opune s adune informaii i s 5f implice n analize ce vor face ca deciziile lor anterioare i aplicare: programului s par total inadecvate. Asemenea analize faciliteaz; abilitatea celor din exterior s revizuiasc i s neleag operaiunile une agenii. In consecin, exist uneori tendina s se implice doar cel m: neglijent i superficial fel de strategie i evaluare a programulu: Ageniile pot angaja firme private pentru a face studii de evaluare di: cnd n cnd, cu nelegerea tacit c o puternic revizuire critic va face puin probabil ca ageniile s foloseasc aceast firm n viitor. Cultu:: administrativ tinde s fie intolerant la criticile interne i externe. I: felul acesta, administratorii publici adesea sunt ntr-o postur putem:, defensiv cnd sunt confruntai cu contestri ale ierarhiei lor interne decizii anterioare i proceduri prezente.