Uniunea reală presupune că în afara unicităţii persoanei care reprezintă şeful

statului (de regulă, monarhul), există şi o serie de organisme comune pentru

statele membre99. Deşi fiecare stat îşi păstrează individualitatea
constituţională şi politică, statele implicate convin, fie printr-un tratat, fie prin
legi emise de fiecare stat în parte, ca unele probleme de interes comun să fie
rezolvate uniform, prin organe special constituite. Corespunzător cu păstrarea
individualităţii statale, aceste organe comune nu pot avea caracter legislativ,
ele fiind înfiinţate în sfera puterii executive (în domeniul administraţiei
publice): un minister unic (comun) de externe, de economie, de finanţe sau de
apărare. Statele aflate într-o astfel de situaţie politico–juridică încheie între ele
acte cu caracter politic şi cu caracter juridic în sensul arătat mai sus sau convin
ca, prin legi interne ale fiecărui stat, să se stabilească anumite reguli juridice
comune tuturor. Un astfel de exemplu de uniune reală au constituit
Principatele Unite Române (între 1859-1862), AustroUngaria (între 1867 şi
1918), Suedia-Norvegia (între 1875 şi 1901) etc. Funcţionalitatea unei
asemenea forme de asociere a statelor este condiţionată de poziţionarea lor
geografică, şansele de succes fiind mult diminuate dacă nu este vorba de state
aflate în vecinătate, cu frontieră comună. Spre deosebire de uniunea personală,
care nu produce efecte substanţiale asupra sistemelor bugetare publice,
uniunea reală se reflectă nemijlocit în sistemul bugetar public, atât prin
restructurarea componentelor sale, cât şi prin restructurarea raporturilor
specifice dintre acestea. În primul plan, al restructurării componentelor
sistemului bugetar public, apare evidentă necesitatea ca organismele
administrative comune nou-create să dispună de suportul financiar adecvat
realizării activităţii specifice, ceea ce obligă la crearea (instituirea) unor noi
componente bugetare (bugetele ministerelor), respectiv la restructurarea
categoriilor de venituri şi cheltuieli cuprinse în bugetele publice centrale ale
statelor. Sub aspectul raporturilor dintre bugetele publice, instituirea unor noi
componente de sistem bugetar public prin efectul creării organismelor
administrative comune ale statelor implicate atrage după sine reconfigurarea
sistemului de relaţii bugetare, care trebuie să răspundă necesităţii formării
veniturilor bugetelor nou create, utilizării resurselor mobilizate, respectiv
regularizării cu alte componente ale sistemului bugetar. Corelativ, subsistemele
de venituri şi cheltuieli publice vor include acum şi resursele, respectiv alocările
din aceste componente bugetare, restructurarea acestor subsisteme fiind
regăsită la nivelul fiecăruia dintre statele implicate.
Tranferuri interadministrative
În aceste condiţii,era esenţial ca în conceperea raporturilor dintre bugetul de stat
şi bugetele locale să fi fost cedate de labun început autorităţilor locale surse de
venit suficiente pentru acoperirea cheltuielilor locale (prin lăsarea la dispoziţia
acestora a unor impozite mai consistente, precum cel pe salarii, de
exemplu),combinat cu un sistem de transferuri care să responsabilizeze
beneficiarii şi să susţină solidaritatea locală.
În acest sens, un sistem adecvat de transferuri interadministrative ar putea
combina transferuricondiţionate cu transferuri necondiţionate, chiar între
autorităţi aflate pe acelaşi palier de guvernare, care să fie acordate, aşa cum am
propus pe parcursul lucrării, în funcţie de valorile luate de un indiceagregat care
să cuantifice efortul fiscal propriu al colectivităţii.
transferuri interguvernamentale
Sistemul de transferuri bugetare (interadministrative sau interguvernamentale)
practicat în diferite state constituie un factor important de influenţă asupra
funcţionalităţii sistemului bugetar public, motiv pentru care organizarea sa
trebuie supusă unor cerinţe de raţionalitate (principii), între care apar autonomia,
adecvarea veniturilor în raport cu responsabilităţile, echitatea, predictibilitatea,
obiectivitatea, stimularea şi manifestarea constrângerilor bugetare "tari”. Privite
global, raporturile care se manifestă între componentele sistemului bugetar
public pot fi sintetizate după natura sau scopul lor în următoarele categorii
principale:
- transferuri generale (pentru funcţionare, pentru formarea resurselor bugetelor
etc
- transferuri pentru regularizare (pentru formarea veniturilor bugetelor sau ca
urmare a formării lor într-un anumit mod);
- transferuri pentru echilibrare (subvenţii sau alte forme);
- transferuri de întrajutorare; - transferuri pentru cofinanţare;
- împrumuturi între bugetele publice. Din punctul de vedere al modului în care
ele sunt stabilite (determinate) legal, aceste transferuri pot fi clasificate ca
reglementate, discreţionare sau mixte. După libertatea utilizării lor, transferurile
pot fi condiţionate sau necondiţionate. După modul de stabilire a volumului,
deosebim transferuri stabilite ca sume fixe, transferuri cu bază de derivaţie şi
transferuri ad-hoc. După modul de implicare a destinatarului, transferurile se pot
stabili cu (rată de) participare sau fără (rată de) participare, iar după modul în
care creează obligaţii ulterioare, putem deosebi transferuri definitive şi
transferuri rambursabile, fiecare dintre categoriile evocate având un impact
diferit asupra participanţilor implicaţi.

Stat precapitalist
Deşi noţiunea modernă de buget a fost utilizată pentru prima dată în România în
perioada anilor 1831-1832 (odată cu adoptarea Regulamentelor Organice),
documente anterioare confirmă faptul că activitatea de consemnare a veniturilor
şi cheltuielilor publice în documente specifice se derula şi anterior, dar sub o
terminologie diferită76 şi, firesc, într-un mod puţin evoluat. În acest sens, se
precizează că încă din sec. XVII au fost întocmite aşa-numite „condici de
venituri şi cheltuieli” 77 . Deşi aceste documente au un caracter „bugetar”, ele
nu pot fi apreciate decât ca precursoare ale bugetelor publice moderne, apărute
la începuturile capitalismului, întrucât „nu aveau un caracter previzional şi
executoriu, ci consemnau venituri şi cheltuieli trecute” 78 . Din acest punct de
vedere, primul instrument de natură financiar-bugetară modern, care poate fi
tratat ca o formă mai sistematică de document de tip bugetar în ţara noastră, a
fost utilizat în anul 1712, pe vremea celei de-a doua domnii a lui Nicolae
Mavrocordat, care a întocmit şi a prezentat în faţa Sfatului domnesc o dare de
seamă privitoare la natura veniturilor şi cheltuielilor ţării, sub denumirea de
„sămi ale vistieriei”. Lipsa unui sistem articulat de bugete publice în societăţile
precapitaliste reprezintă o expresie a modului de înţelegere a rolului statului în
economie şi societate, evoluţia acestuia fiind strâns legată de evoluţia
concepţiilor economice, care făceau implicit referiri la poziţia statului în jocul
economic. Astfel, gândirea economică dominantă în Antichitate a pus în
evidenţă un stat limitat în activitatea sa de ordinea naturală, fără implicare în
influenţarea vieţii economice sociale, având îndatorirea de a distribui justiţia sau
a asigura securitatea indivizilor (libertatea şi proprietatea acestora). În Evul
Mediu, doctrina reprezentativă, cea mercantilistă, a pus în discuţie un stat
omnipotent, despotic, dar aprecia suportul pe care acesta ar fi trebuit să îl
asigure îmbogăţirii ţării mai direct în plan juridic şi nu financiar (măsuri
protecţioniste vamale sau impunerea restrângerii consumului celor care obţineau
venituri în străinătate, în cazul bullionismului spaniol). Privind global,
organizarea statală precapitalistă se asociază cu tipul de stat ultraminimal sau
minimal, fără a înţelege prin aceste expresii o putere redusă de acţiune a statului,
care este chemat să stabilească regulile jocului ca norme juridice aplicabile
relaţiilor sociale, implicit celor de natură economică. „Minimalismul” statal
reflectă ca expresie numai sfera (amploarea) funcţiilor şi sarcinilor publice (ale
statului), nu şi intensitatea realizării acestora. Altfel spus, un stat minimal nu se
asociază ideii de stat „slab”, care nu poate interveni în reglarea juridică
raporturilor sociale în măsura în care regulile prestabilite ale jocului au fost
încălcate. Dimpotrivă, autoritatea, uneori extremă, reprezintă un element de bază
pentru un asemenea tip de stat, care este chemat ca pe suportul unei ordini
naturale, să se îngrijească de respectarea regulilor jocului, asumând un rol de
arbitru, alături de un minim de sarcini publice în afara cărora colectivitatea de
tip statal nu şi-ar putea asigura funcţionarea. Deşi statul precapitalist este asociat
cu o sferă redusă a sarcinilor publice, respectiv cu săvârşirea de către acesta a
unui minim de activităţi (privind apărarea sau justiţia, de exemplu), trebuie
remarcat că în această perioadă au fost prefigurate prin manifestările concrete
ale statelor şi alte sarcini astăzi publice, precum cea amintită, a asistenţei sociale
sau medicale. În acest context, se impune observaţia că statul a evoluat odată cu
nevoile publice ale indivizilor care îl compun, iar sistemele bugetare
construite,în sensul componentelor cuprinse şi al raporturilor dintre acestea, au
avut menirea de a răspunde (adecvat) satisfacerii nevoilor respective. Statul
minimal şi-a găsit adevărata exprimare însă nu în vremurile precapitaliste, ci în
zorii capitalismului, doctrina liberală clasică dezvăluind şi desăvârşind acest
concept, de care ne vom ocupa în subcapitolul următor. Aşa cum vom vedea în
cele ce urmează, problematica sistemelor bugetare publice a cunoscut o
dezvoltare amplă începând cu primele evoluţii capitaliste.
Apariţia relaţiilor financiare (publice), având ca premise fundamentale apariţia şi
utilizarea banilor, respectiv formarea instituţiilor de tip statal, s-a produs din
perspectivă istorică odată cu trecerea de la comunitatea gentilică la cea
sclavagistă, considerându-se că primele elemente de finanţe publice au fost
reprezentate de „impozitele în bani (ca resurse publice) şi soldele acordate
militarilor (sau funcționarilor statului, ca forme tipice de cheltuieli publice)”65 .
Din acest punct iniţial, relaţiile financiare publice s-au amplificat ca sferă şi
forme de manifestare, dar şi ca dimensiuni valorice exprimate, pe măsura
evoluţiei aparatului statal şi a sarcinilor asumate de către acesta. Consolidarea
aparatului statal a cunoscut o evoluţie destul de rapidă faţă de ritmul de
dezvoltare specific comunităţilor anterioare, întrucât în condiţiile dezvoltării
sociale şi economice de ansamblu, nevoile publice au devenit tot mai ample.
Limitându-ne la perioada precapitalistă, constatăm că sfera relaţiilor financiare
publice era destul de restrânsă, în concordanţă cu modul de concepere a
funcţiilor statului, respectiv cu raportul dintre utilităţile publice şi cele private.
Organizarea statală precapitalistă a fost caracterizată în general de un aparat
administrativ destul de restrâns, concordant cu concepţia asupra rolului statului,
care avea de săvârşit sarcini minimale. Pe un asemenea fond, sistemul bugetar
public nu s-a dezvoltat în mod deosebit, însăşi relaţiile bugetare reflectate în
bugetul public fiind destul de rudimentare. Despre sistemele bugetare moderne
putem vorbi 65Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p.
17 33 abia la începuturile societăţii capitaliste, odată cu ascensiunea burgheziei
la putere şi îndepărtarea regimului feudal. În societăţile precapitaliste, prezenţa
pentru un interval de timp destul de întins a unui „sistem bugetar” (deşi este
poate mult spus) foarte mult simplificat şi departe de a fi unul articulat (fiecare
entitate administrativă avea la începuturi propriile prelevări fiscale şi cheltuieli),
este rezultatul asocierii ideii de stat cu aceea a suveranului. Monarhia
(ereditară), despotică la mercantilişti, omniprezentă în viaţa economică şi
socială, era asociată cu ideea concentrării gestiunii sarcinilor publice în mâna
suveranului. Pe fondul unei asemenea reprezentări asupra organizării şi
funcţionării colectivităţilor de tip statal, bugetul public se releva esenţialmente
ca „tezaur public”, la îndemâna conducătorului, care administra nevoile publice,
destul de reduse ca sferă şi complexitate. Alăturat acestui tezaur public şi
preexistente organizării (formării) statelor centralizate, „bugetele locale”, aşa
cum le numim astăzi, se prezentau într-o formă rudimentară, de genul listelor de
venituri şi cheltuieli, fără ca acestea să fi fost sistematizate după criterii
consacrate. Din acest punct de vedere, în organizarea statală precapitalistă
predomina mai degrabă orientarea spre stabilirea surselor de venituri publice,
care erau adesea controlate de conducător şi puteau fi aservite astfel satisfacerii
propriilor sale interese, iar corelarea părţii de venituri cu cea de cheltuieli era
lipsită de importanţa raţional acordată în sistemele bugetare moderne. Pe fondul
unor „tehnici” fiscalbugetare rudimentare şi impregnate de elementul arbitrar,
precum arendarea impozitelor, s-a ajuns ca partea de venituri încasată la
„bugetele” publice să fie serios concurată ca dimensiuni valorice de către partea
care era mobilizată abuziv de către aceşti împuterniciţi (până la jumătate din
veniturile statului).