Contencios administrativ

Suport de curs
Administrație publică - Anul II
Lector univ. dr. Crina Mihaela Verga

Cuprins

Partea I - Raportul juridic de drept administrativ. Forme de realizare a activităţii de administraţie

publică
Capitolul I – Raportul juridic de drept administrativ
Secţiunea I - Raportul juridic de drept administrativ - elemente
Secţiunea a II-a - Raporturile juridice de drept administrativ - clasificare
2.1. Raporturile care se formează în cadrul administraţiei publice
2.2. Raporturile care se formează între un subiect ce aparţine administraţiei publice şi unul din afara acestui
sistem

Capitolul al II-lea – Actul administrativ

§1. Trăsăturile actului administrativ
§2. Clasificarea actelor administrative
§3. Regimul juridic al actelor administrative
3.1. Condiţiile necesare realizării legalităţii unui act administrativ
§4. Forma actelor administrative
§5. Fazele procedurii de elaborare a actului administrativ
5.1. Condiţiile sau regulile anterioare
5.2. Condiţiile procedurale concomitente
5.3. Condiţii procedurale posterioare
§6. Forţa juridică a actelor administrative
6.1. Prezumţia de legalitate
6.2. Prezumţia de autenticitate
6.3. Prezumţia de veridicitate
§7. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice
§8. Răspunderea aferentă actelor administrative (art. 240 din Codul administrativ)
§9. Încetarea efectelor actelor administrative
§10. Modificarea şi suspendarea actelor administrative
10.1. Modificarea actelor administrative
10.2. Suspendarea actelor administrative
10.2.1. Suspendarea de drept
10.2.2. Suspendarea judecătorească
10.2.3. Prin efectul emiterii unui act administrativ cu o valoare superioară de către o autoritate sau un organ
ierarhic superior celei /celui care a emis actul
10.2.4. În baza hotărârii de “retractare vremelnică” a organului emitent
10.2.5. În baza unei ordonanţe a Ministerului Public
10.2.6. În baza competenței speciale acordate anumitor autorități sau organe
§11. Revocarea actelor administrative
§12. Nulitatea şi anulabilitatea actelor administrative. Efectele nulităţii
12.1. Nulitatea şi anulabilitatea actelor administrative
12.2. Efectele nulităţii
§13. Inexistenţa actelor administrative
1
Capitolul al III-lea - Acte administrative jurisdicţionale
§1. Caracteristici
§2. Categorii de acte administrative jurisdicţionale
2.1. Acte prin care sunt soluţionate litigiile generate de cauzarea de prejudicii patrimoniului forţelor armate
2.2. Actele comisiilor de soluţionare a contestaţiilor de pe lângă O.S.I.M.
2.3. Actele comisiilor de soluţionare a litigiilor privind mărcile de fabrică, de comerţ sau de servicii,
prevăzute de Legea nr. 84/1998 privind mărcile şi indicaţiile geografice
2.4. Actele organelor de specialitate ale Curţii de Conturi
§3. Efectele actelor administrative jurisdicţionale
§4. Jurisdicţiile administrative

Capitolul al IV-lea - Acte administrative de gestiune (contracte administrative)

§1. Caracteristici
§2. Condiții
§3. Clasificarea actelor administrative de gestiune
§4. Acte administrative de gestiune reglementate de dreptul român
4.1. Acte administrative încheiate în temeiul dreptului de administrare asupra bunurilor ce aparţin
domeniului public al statului sau asupra bunurilor naţionale
4.1.1. Darea în administrare a bunurilor proprietate publică
4.1.2. Concesionarea bunurilor proprietate publică
4.1.3. Darea în folosinţă gratuită
4.1.4. Închirierea bunurilor proprietate publică
4.2. Achiziţiile publice
4.3. Împrumutul public
§5. Controlul legalităţii actelor administrative de gestiune

Partea a II-a – Controlul exercitat asupra administraţiei publice

Capitolul I - Considerații generale privind controlul exercitat asupra administraţiei publice
Secțiunea I - Semnificaţia activităţii de control în administraţia publică
Secțiunea a II-a - Fundamentele constituţionale ale controlului exercitat asupra administraţiei publice
Secțiunea a III-a - Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei publice

Capitolul al II-lea - Controlul jurisdicţional al administraţiei publice

Secțiunea I - Noţiunea, definiţia şi formele contenciosului administrativ român
Secțiunea a II-a - Formele (categoriile) de contencios administrativ
Secțiunea a III-a - Necesitatea controlului jurisdicţional asupra activităţii executive
Secțiunea a IV-a - Regimul limitelor controlului jurisdicţional

Capitolul al III-lea - Evoluția instituției contenciosului administrativ în legislația românească

Secţiunea I - Scurt istoric al instituţiei contenciosului administrativ român

Capitolul al IV-lea – Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr.554/2004 modificată

Secţiunea I - Prezentare generală a contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004
1.1. Sediul materiei contenciosului administrativ în dreptul român
1.2. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004 modificată
1.3. Părţile în litigiul de contencios administrativ, calitatea de reclamant, legitimarea procesuală activă în
contenciosul administrativ
1.4. Calitatea de pârât - legitimarea procesuală pasivă în contenciosul administrativ
1.5. Condiţiile acţiunii directe în contenciosul administrativ în temeiul Legii contenciosului administrativ
1.6. Excepţiile de la controlul judecătoresc direct asupra actelor administrative prevăzute de Legea nr.
554/2004 modificată

2
1.7. Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ
1.7.1. Instanţa competentă
1.7.2. Capetele de cerere
1.7.3. Actele probatorii. Cerinţe procedurale
1.7.4. Suspendarea executării actului
1.7.5. Calea de atac contra hotărârii de suspendare
1.7.6. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de fond
1.7.7. Procedura executării hotărârilor
Secţiunea a II-a - Controlul judecătoresc special pe cale directă
2.1. Necesitatea controlului judecătoresc special
2.2. Condiţiile controlului judecătoresc special
2.3. Cazuri de control judecătoresc special
2.4. Efectele controlului judecătoresc special
Secţiunea a III-a - Controlul judecătoresc indirect
3.1. Condiţiile controlului judecătoresc indirect
3.2. Procedura de soluţionare a excepţiei de nelegalitate
3.3. Efectele controlului judecătoresc indirect
Secţiunea a IV-a - Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului
Secţiunea a V-a - Critici şi noutăţi aduse reglementărilor actuale privind contenciosul administrativ

3
 Partea I - Formele de realizare a activităţii de administraţie publică

Capitolul I – Raportul juridic de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ reprezintă relaţiile sociale care sunt reglementate, direct sau
indirect, adică prin intervenţia unor fapte juridice, de către normele dreptului administrativ. Cu alte cuvinte,
raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale ce se formează, în principal, în legătură cu organizarea
şi exercitarea competenţei organelor administraţiei publice, relaţii sociale ce sunt supuse reglementărilor
normelor dreptului administrativ.
Raporturile juridice de drept administrativ se nasc, se modifică şi se sting în activitatea de realizare
de către organele administraţiei publice a sarcinilor puterii executive.
Izvoarele raporturilor juridice de drept administrativ sunt actele juridice şi faptele juridice, în
legătură cu care legiuitorul reglementează naşterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic
administrativ.
Actele juridice, ca manifestări de voinţă făcute cu scopul de a naşte, modifica sau stinge un raport
juridic de drept administrativ, ocupă un loc deosebit printre izvoarele raporturilor juridice de drept
administrativ.
Faptele juridice reprezintă acţiuni sau inacţiuni, care fie sunt săvârşite, fie, deşi legea obligă la
săvârşirea lor, nu au fost săvârşite şi de care norma de drept administrativ leagă naşterea, modificarea sau
stingerea unui raport juridic de drept administrativ.

Secţiunea I - Raportul juridic de drept administrativ - elemente

Ca orice raport juridic, raportul de drept administrativ se compune din trei elemente: subiecte, obiect
şi conţinut. O importanţă deosebită o prezintă subiectele, cel puţin o parte trebuind să fie o autoritate a
administraţiei publice sau un funcţionar public. Al doilea subiect poate fi o autoritate a administraţiei
publice, un funcţionar public, o persoană fizică sau juridică.
Obiectul este determinat de sfera relaţiilor sociale reglementate de normele de drept administrativ.
Conţinutul raporturilor de drept administrativ îl formează totalitatea drepturilor şi obligaţiilor ce
revin subiectelor acestora.

Secţiunea a II-a - Raporturile juridice de drept administrativ - clasificare

Complexitatea administraţiei publice, caracterizată printr-o extremă diversitate, impune ca
raporturile juridice născute din aplicarea normelor de drept administrativ să fie diverse.

4
2.1. Raporturile care se formează în cadrul administraţiei publice
O primă categorie o formează raporturile care se formează în cadrul administraţiei publice, în
special cu privire la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice. Ele pot fi raporturi de subordonare,
de colaborare, de participare şi de tutelă administrativă.
Cea mai des întâlnită formă este raportul juridic de subordonare, care poate lua naştere fie din
voinţa legiuitorului, fie a autorităţii administrative.
Îndrumarea și controlul ierarhic de specialitate asupra activității prefecților, a subprefecților și a
instituțiilor prefectului se asigură de ministerul care coordonează instituția prefectului (articolul 266 -
Îndrumarea și controlul ierarhic de specialitate asupra activității prefecților).
Raporturile juridice de colaborare apar ca urmare a manifestării de voinţă a ambelor subiecte, fie din
oficiu, fie la cerere (de exemplu, contractele administrative sau raporturile juridice ce iau naştere prin
eliberarea unei autorizaţii administrative). Subiectele acestor raporturi se află pe aceeaşi poziţie şi acţionează
împreună în vederea realizării unui scop comun.

Raporturile dintre autoritățile administrației publice locale

Raporturile dintre autoritățile administrației publice din comune, orașe, municipii și autoritățile
administrației publice de la nivelul județului se bazează pe principiile autonomiei locale, legalității,
cooperării, solidarității, egalității de tratament și responsabilității.
În relațiile dintre consiliul local și primar, consiliul județean și președintele consiliului județean,
precum și între autoritățile administrației publice din comune, orașe, municipii și autoritățile administrației
publice de la nivel județean nu există raporturi de subordonare; în relațiile dintre acestea există raporturi de
colaborare.

Raporturile cu autoritățile administrației publice locale

Între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții
consiliilor județene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare; în relațiile dintre acestea există
raporturi de colaborare (art. 261).

Raporturile cu alte autorități publice și instituții publice (art. 262)

Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin, prefectul poate solicita instituțiilor publice, serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale și
autorităților administrației publice locale din județul respectiv sau din municipiul București, după caz,
documentații, date și informații, iar acestea sunt obligate să i le furnizeze cu celeritate și în mod gratuit.

5
 Prefectul poate sesiza comisia de disciplină dacă apreciază, în urma unui control al instituției
prefectului sau la sesizarea scrisă și motivată a unei autorități sau instituții abilitate, că secretarul general al
unei unități/subdiviziuni administrativ-teritoriale a săvârșit în realizarea atribuțiilor sale o faptă ce constituie
abatere disciplinară.
În cazul raporturilor de participare, subiecţii participă la exercitarea unor atribuţii pe care legea le
dă în competenţa unui organism colegial, faţă de care subiecţii se află în raporturi de subordonare.
Tutela administrativă este o instituție a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală a
administrației publice (Guvernul sau Ministerul de Justiție) și reprezentanții locali ai acesteia, au dreptul de a
controla activitatea autorităților aministrației publice locale, autonome.

2.2. Raporturile care se formează între un subiect ce aparţine administraţiei publice şi unul din afara
acestui sistem
A doua categorie mare de raporturi o reprezintă raporturile care se formează între un subiect ce
aparţine administraţiei publice şi unul din afara acestui sistem. În aceste situaţii, subiecţii din afara
sistemului intră în raporturi juridice cu reprezentanţii administraţiei publice. Aceste raporturi pot fi : de
subordonare, de colaborare, de participare, de utilizare a serviciilor publice şi de natură procesuală (de
conflict).
Raporturile juridice de conflict pot fi raporturi juridice contravenţionale şi raporturi juridice de
contencios administrativ.
Raporturile juridice de conflict au drept caracteristică faptul că subiectele de drept public au sarcina
de a constata şi sancţiona fapte ce prezintă pericol social, de a dispune anularea sau modificarea unui act
administrativ, de a recunoaşte un drept şi de a repara pagubele.

Capitolul al II-lea - Actul administrativ

După regimul juridic aplicabil, se pot delimita două mari categorii de forme concrete de activitate ale
organelor administraţiei publice: a) forme cărora li se aplică regimul administrativ de putere şi b) forme
cărora nu li se aplică regimul administrativ de putere. În sfera primei categorii de forme, vom include:
1. actul administrativ;
2. contractul administrativ;
3. operaţiunea administrativă.
În sfera celei de-a doua categorii de forme, includem:
1. actele juridice efectuate de organele administraţiei publice în virtutea capacităţii juridice civile;
2. operaţiunile tehnico-administrative;
3. operaţiunile direct productive.

6
Secțiunea I - Actul administrativ
Constituie principala formă de realizare a activităţii administraţiei publice, principalul izvor al
raporturilor juridice de drept administrativ. Lui i se adaugă, ca forme de realizare a sarcinilor ce revin
administraţiei publice, faptele materiale şi operaţiunile administrative.
Faptele materiale reprezintă acele acţiuni sau inacţiuni de a cãror existenţã legea leagă naşterea,
modificarea sau stingerea unui raport juridic administrativ, fiind producătoare deci de efecte juridice.
Operaţiunile administrative reprezintă operaţiunile de activitate ale organelor administraţiei
desfăşurate în vederea îndeplinirii de către acestea a atribuţiilor conferite de lege. Spre deosebire de actele
juridice şi faptele materiale, acestea din urmã nu produc efecte juridice proprii.
Actul administrativ este definit ca acea formă juridică principală a activităţii organelor
administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voință de a da naştere, a
modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principial de
legalitate al instanţelor judecătoreşti.

§1. Trăsăturile actului administrativ

1. Actul administrativ este un act juridic, el producând efecte juridice prin faptul că dă naştere,
modifică sau stinge un raport juridic administrativ.
Producerea de efecte juridice de către un act administrativ este condiţionată de îndeplinirea tuturor
condiţiilor prevăzute de lege, în caz contrar el nefiind decât un fapt juridic.

2. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică.

Deşi la emiterea sau adoptarea unui asemenea act participă mai multe persoane, actul administrativ
rămâne o manifestare unilaterală de voinţã, fiind expresia unei singure voinţe (cea publică), acordată în
proporţii diferite, prin lege, diferitelor organe sau autorităţi administrative.
Drepturile şi obligaţiile părţilor, în cazul actului administrativ, nu au la bază un acord de voinţe, ci
sunt rezultatul manifestării unei singure voinţe juridice, respectiv voinţa autorităţii administrative.

3. Actul administrativ organizează executarea legilor sau le execută în concret.

4. Actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice.

Această trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte acte juridice cu caracter unilateral ale
organelor administraţiei publice. Din această trăsătură rezultă obligativitatea actelor administrative şi
executarea lor din oficiu.

7
 Codul administrativ definește regimul de putere publică în mod semnificativ: ansamblul
prerogativelor și constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuțiilor autorităților și
instituțiilor administrației publice și care le conferă posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie
în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public.

5. Actul administrativ este supuse unui regim juridic special (regimul de drept administrativ), în
centrul căruia se află Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Acest regim se constituie dintr-o sumă de reguli (de fond şi de formă), care reglementează emiterea
sau adoptarea unui act administrativ, condiţiile de valabilitate ale acestuia, realizarea controlului legalitãţii
actelor administrative, sancţiunile aplicabile în cazul nerespectării condiţiilor de valabilitate.

§2. Clasificarea actelor administrative

În literatura de specialitate, actele administrative se clasifică după cum urmează:
1. După categoria organului de la care emană:
- acte care emană de la organe ale administraţiei de stat;
- acte care emană de la alte organe de stat;
- acte care emană de la autorităţile autonome ale administraţiei publice locale;
- acte care emană, în baza împuternicirilor date de lege ori de organe ale administraţiei de stat (în
baza legii), de la persoane private (juridice sau fizice) – acte administrative prin delegaţie.

2. După competenţa materială a organului emitent, distingem:

- acte de administraţie generală, fiind acele acte administrative emise sau adoptate de organe
administrative cu competenţă generală;
- acte de administraţie specială, fiind acele acte administrative care provin de la organele sau
autorităţile administrative cu competenţă specială (ex: BNR).

3. După gradul de întindere a efectelor, actele administrative sunt: acte administrative individuale;
acte administrative normative; acte cu caracter intern.
- acte administrative individuale, ca manifestãri de voinţã ale organelor administraţiei publice, prin
care se modificã, nasc sau sting raporturi juridice concrete. Acestea pot fi emise din oficiu sau la cerere.
Toate autoritãţile administraţiei publice au competenţã de a emite acte administrative individuale.
- acte administrative normative, fiind acelea care conţin reguli generale de conduitã, impersonale şi
de aplicabilitate repetatã. Nu toate organele şi autoritãţile administraţiei publice pot emite acte
administrative normative, ci numai acele organe sau autoritãţi care au primit aceastã competenţã printr-un
act normativ.
- acte cu caracter intern (care, la rândul lor, pot fi individuale sau normative).
8
 Actele autorităților administrației publice locale sunt acte administrative cu caracter normativ sau
individual.

Actele administrative cu caracter normativ

(1) Hotărârile și dispozițiile cu caracter normativ devin obligatorii de la data aducerii lor la
cunoștință publică. (2) Aducerea la cunoștință publică a hotărârilor și a dispozițiilor cu caracter normativ se
face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect (articolul 198).

Actele administrative cu caracter individual

(1) Comunicarea hotărârilor și dispozițiilor cu caracter individual către persoanele cărora li se
adresează se face în cel mult 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. (2) Hotărârile și dispozițiile
cu caracter individual produc efecte juridice de la data comunicării către persoanele cărora li se adresează
(articolul 199).

Verificarea legalității actelor administrative

Dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local și hotărârile consiliului județean sunt supuse
controlului de legalitate exercitat de către prefect conform prevederilor art. 255. Astfel, prefectul verifică
legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local și ale primarului. Prefectul
poate ataca actele autorităților mai sus menționate pe care le consideră ilegale, în fața instanței competente,
în condițiile legii contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare.

4. După conţinutul efectelor actului individual, actele se clasifică în:

- acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru subiectul căruia i se adresează
(de exemplu, actul de atribuire a unui teren în vederea construirii unei locuinţe proprietate personală –
autorizaţii);
- acte de conferire a unui statut personal (de exemplu, diploma şcolară, decizia de pensionare,
carnetul de conducere auto);
- acte de aplicare a contrângerii administrative;
- acte cu caracter jurisdicţional.

§3. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative reprezintă ansamblul regulilor de fond sau de formă care
privesc condiţiile de valabilitate ale unui act administrativ, procedura emiterii sau adoptării, punerea în
executare a actului administrativ, întinderea efectelor, căile de atac îndreptate împotriva unui act
administrativ, alte aspecte care particularizeazã actele administrative în raport cu celelalte acte juridice.
9
 Elementele centrale ale acestui regim juridic sunt reprezentate de legalitatea şi oportunitatea actelor
administrative, care împreună asigură valabilitatea acestor acte.
Legalitatea actelor administrative reprezintă principala condiţie de valabilitate şi impune ca aceste
acte să aibă un temei legal. Ea presupune conformarea acestor acte condiţiilor de elaborare, de existenţă, de
întindere a efectelor, cât şi condiţiilor cuprinse în actele administrative emise de o autoritate superioară.
Pe de altă parte, organele şi autorităţile administrative dispun de dreptul de apreciere a situaţiilor în
care este necesară emiterea unui act administrativ.
Oportunitatea reprezintă, în accepţiunea Şcolii de la Cluj, o condiţie de valabilitate a actelor
administrative, alături de legalitate, iar potrivit Şcolii de la Bucureşti, legalitatea este corolarul condiţiilor de
valabilitate, iar oportunitatea este o cerinţă (dimensiune) a legalităţii. Neîndeplinirea condiţiilor de
oportunitate are drept efect revocarea sau abrogarea acestuia, în timp ce neîndeplinirea condiţiilor de
legalitate duce la anularea sau revocarea sa.

3.1. Condiţiile necesare realizării legalităţii unui act administrativ

1. Actul administrativ trebuie să fie emis sau adoptat în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei,
al legilor şi ordonanţelor, pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice superioare emitentului
actului
2. Actul administrativ trebuie să fie emis sau adoptat doar în limitele competenţei conferite de lege
respectivelor organe sau autorităţi administrative.
3. Actul administrativ trebuie să fie emis sau adoptat în forma şi cu procedura prevăzute de lege.
4. Actul administrativ trebuie să fie oportun, adică să corespundă unui interes public actual.
Neîndeplinirea condiţiilor sus menţionate poate atrage anularea, modificarea, revocarea, abrogarea
actului administrativ.
În practică, o importanţă deosebitã o au condiţiile referitoare la forma şi procedura de emitere a
actelor administrative.

§4. Forma actelor administrative

Teoretic, actele administrative pot fi scrise, orale, implicite. În unele situaţii, tăcerea unei autorităţi
administrative poate avea relevanţã juridicã, fiind considerată fie acord tacit, fie refuzul acordului. De
exemplu, conform art 1 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, tăcerea autoritãţii
administrative, respectiv situaţia în care aceasta nu răspunde în termen de 30 de zile solicitãrii unui
particular, este echivalatã cu refuzul acestei autorităţi de a soluţiona cererea.
Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, deoarece legea prevede
obligativitatea publicării lor.
Actele administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală, în condiţiile autorizate de lege (de
ex. art.7 al O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări
10
prin Legea nr. 180/2002, prevede că sancţiunea avertismentului se aplică şi oral). Atât timp cât nu există
texte de lege care să îndrituiască funcționarii publici din administraţia publică să emită “ordine verbale” cu
valoare de act administrativ, respectivele ordine nu pot avea o atare calificare. Este vorba de ordinele şi
dispoziţiile care se transmit frecvent cu prilejul tele-conferinţelor. Pentru a produce efecte juridice, acestea
trebuie să fie însoţite de acte administrative scrise. Precizările cu prilejul tele-conferinţelor sau prin telefon,
cu caracter verbal în general, indiferent de la ce funcţionar ierarhic provin, un pot avea decât caracterul unor
lămuriri cu privire la înţelegerea sensului actului administrativ scris, a nuanţelor legate de aplicarea acestuia,
fiind operaţiuni tehnice de administraţie.
Forma scrisă este necesară din cel puţin următoarele puncte de vedere: cunoaşterea cu exactitate a
conţinutului şi a finalitãţii actului administrativ; executarea întocmai a acestuia de cãtre funcţionarii publici
sau particularii care cad sub incidenţa lui; dovedirea în caz de litigiu a existenţei şi efectelor pe care actul
trebuie să le producă, servind astfel ca dovadă; stabilirea legalităţii lui şi sancţionarea celor care nu l-au
respectat şi executat; realizarea rolului său educativ.
Forma scrisă reprezintă o condiţie ad validitatem ori de câte ori legea prevede obligaţia publicării
unui act administrativ.
De forma scrisă a actelor administrative se leagă şi alte condiţii externe de valabilitate a lor, care
trebuie îndeplinite, sub sancţiunea nulităţii absolute sau relative. Dintre condiţiile externe, menţionăm:
redactare actului în limba oficială a statului (pot fi ataşate şi copii în limba maternă în localitãţile în care
minorităţile naţionale reprezintă cel puţin 20% din populaţie); motivarea actului; prezenţa antetului care
indică autoritatea care a emis sau adoptat un act administrativ; indicarea titlului, preambulului; prezenţa
semnăturii autorizate, sigiliul, timbrul sec sau ştampila; menţionarea datei, a locului, a numărului de
înregistrare; indicarea beneficiarului sau a destinatarului.

§5. Fazele procedurii de elaborare a actului administrativ

Condiţiile procedurale care determinã valabilitatea unui act administrativ se împart, în funcţie de
momentul în care intervin, în: anterioare, concomitente şi posterioare. Unele dintre aceste condiţii produc
efecte juridice prin ele însele, în timp ce altele sunt lipsite de asemenea efecte.

5.1. Condiţiile sau regulile anterioare (ce trebuie îndeplinite anterior emiterii sau adoptării unui act
administrativ) sunt numeroase şi de importanţă diferită. Menţionăm: expertizele, referatele, rapoartele,
studiile de oportunitate, studiile de fezabilitate, date statistice, sesizarea, iniţiativa, propuneri, anchete,
procese-verbale, dări de seamă, dezbaterea publică, avizele şi acordurile.
Avizele reprezintă puncte de vedere fundamentale pe care o autoritate administrativă, care doreşte să
emită un act, le cere unui alt organ administrativ, compartiment sau funcţionar.
Avizele sunt de trei feluri:

11
1. facultative - se caracterizează prin faptul că organul care doreşte să emită un act administrativ este liber să
le solicite sau nu, iar conformarea nu este obligatorie;
2. consultative - organul administrativ este obligat sã le solicite, dar nu este obligat să li se conformeze;
3. conforme - se caracterizează prin faptul că organul administrativ este obligat să le solicite şi să li se
conformeze.
Avizele reprezintă tot manifestări unilaterale de voinţă, care condiţionează sau, după caz,
fundamentează manifestarea unilaterală de voinţă a organului administrativ. Cu toate acestea, avizul,
indiferent de categorie, nu produce el însuşi efecte juridice, deşi fără el, atunci când este conform, actul
administrativ nu este valabil.
Avizele apar ca elemente de conţinut ale raporturilor administrative de colaborare şi niciodată de
subordonare.
Acordul reprezintă consimţământul pe care o autoritate administrativă îl dă în vederea emiterii unui
act administrativ de către o altă autoritate administrativã. Acest consimţământ se adaugă manifestării de
voinţă a emitentului, întărind-o. De regulă, acordul vine de la organul ierarhic superior (caz în care se
numeşte aprobare), dar el poate veni şi de la un alt organ al administraţiei situat pe o poziţie superioară
emitentului.
Poate fi, la rândul său, prealabil, concomitent sau posterior emiterii sau adoptării actului
administrativ. Acordul se deosebeşte de avizul conform prin faptul că efectul juridic, în cazul actului emis cu
acordul prealabil al unui organ, este rezultatul manifestării de voinţă a mai multor organe.
Acordul nu obligă organul care emite actul administrativ să-l pună în executare, nu acoperă viciile
actului respectiv, iar în cazul acţiunii în anulare, în litigiu va trebui să figureze ca parte atât emitentul, cât şi
cel care şi-a dat acordul. Aceste reguli sunt valabile şi pentru confirmare, în sens de aprobare a unui act
administrativ de către un organ superior emitentului actului administrativ.

5.2. Condiţiile procedurale concomitente sunt cvorumul, majoritatea şi motivarea.

Cvorumul reprezintă numărul de membri care trebuie să fie prezenţi pentru ca activitatea unui organ
colegial să se desfăşoare conform legii. De regulă, acesta este de 51%.
Majoritatea cerută de lege are în vedere adoptarea (votarea) propriu-zisă a actului. Aceasta poate fi
relativă sau simplă (jumătate dintre cei prezenţi), absolută (jumătate din numărul membrilor în funcţie) şi
calificatã (un procent determinat din numărul membrilor în funcţie).
Motivarea, ca principiu al procedurii emiterii actelor administrative, a dobândit o consacrare
constituţională. Motivarea actelor administrative normative se află, de regulă, în expunerea de motive, care
trebuie dată publicităţii, făcând corp comun cu actul propriu-zis, iar motivarea actelor individuale trebuie să
fie cuprinsă în conţinutul acestora sau într-un document justificativ care însoţeşte actul ce emană de la
aceeaşi autoritate, chiar sub semnătura altei persoane.

12
5.3. Condiţii procedurale posterioare sunt aprobarea, confirmarea, comunicarea sau publicarea, ratificarea.
Aprobarea semnifică manifestarea de voinţã prin care un organ ierarhic superior se declară de acord
cu un act emis de un organ ierarhic inferior. Atunci când este cerută de lege, lipsa ei atrage nevalabilitatea
actului administrativ, acesta nemaiproducând efecte juridice.
Confirmarea semnifică manifestarea de voinţă a unui organ de stat ce urmăreşte să acopere un viciu
de voinţă de care este lovit un act administrativ al său sau al unui organ inferior, ea reprezentând un act
juridic.
Comunicarea şi publicarea sunt, de regulă, condiţii de valabilitate care vizează intrarea în vigoare a
actului administrativ (în primul rând normativ). Ele reprezintă modalităţi prin care conţinutul unui act
administrativ este adus la cunoştinţa celor interesaţi. Publicităţii îi este asimilat orice mijloc de publicitate
care permite cunoaşterea conţinutului actului.
În lipsa publicării sau comunicării, actul administrativ este inexistent. Astfel, conform art 107 din
Constituţie, hotărârile de Guvern care nu sunt publicate în Monitorul Oficial sunt inexistente.
Publicarea şi comunicarea au o importanţă deosebită şi în ceea ce priveşte stabilirea momentului din
care un act administrativ începe să producã efecte.

§6. Forţa juridică a actelor administrative

Spre deosebire de alte acte juridice, actele administrative nu trebuie învestite pentru a deveni
executorii, ele având acest caracter din oficiu.
Forţa juridică a actelor administrative este inferioară legii, însă este superioară forţei juridice
a altor acte juridice, cum ar fi actele de drept civil, dreptul muncii, drept comercial. Forţa juridică a actelor
administrative este proporţională cu poziţia pe care autoritatea/organul administrativ care a emis actul o are
în cadrul sistemului administraţiei publice.
Actele administrative au forţă juridică prin ele însele, beneficiind simultan de trei prezumţii:
- prezumţia de legalitate;
- prezumţia de autenticitate;
- prezumţia de veridicitate.

6.1. Prezumţia de legalitate constă în calitatea actului administrativ de a fi considerat a priori ca fiind emis
în condiţiile prevăzute de lege pentru realizarea finalităţii actului.

6.2. Prezumţia de autenticitate constă în faptul că actul administrativ este considerat ca provenind de la o
autoritate administrativă/ organ administrativ pe care o / îl indică forma exterioară a actului.

6.3. Prezumţia de veridicitate constă în faptul că actul administrativ reflectă în mod real ceea ce a stabilit
autoritatea emitentă.
13
 Aceste prezumţii dau, totodată, şi forţa probantă a actului administrativ, care este cea a tuturor
actelor autentice. Rezultă că cele constatate prin actul administrativ scris, emis în limitele competenţei
organului respectiv, nu pot fi înlăturate decât prin înscrierea în fals.
Pe de altă parte, aceste prezumţii fac posibilă executarea din oficiu a actelor administrative
(executio ex officio). Pentru că provine de la o autoritate administrativã învestită cu putere publică, actul
administrativ este un act de putere, nemaifiind necesară învestirea lui cu formulã executorie. Actul
administrativ produce efectele juridice pentru care a fost emis / adoptat fãrã a fi necesar consimţământul
celor cărora li se adresează. Dacă nu este executat de bunăvoie, se poate apela la forţa de constrângere a
statului.
De la executarea din oficiu sunt exceptate actele administrative în cazul cărora prevederile legii
dispun întreruperea executării sau suspendarea efectelor juridice, precum şi cele care nu dau naştere la
raporturi de drept administrativ, ci la raporturi de drept civil, de dreptul muncii.

§7. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice

Momentul este reglementat diferit în funcţie de caracterul actului administrativ, de efectele juridice
pe care le produce, de autoritatea sau organul care l-a emis sau de persoanele cărora li se adresează. Astfel,
pentru organul sau autoritatea emitentă actul administrativ produce efecte din momentul emiterii sau
adoptării, cu condiţia să fi fost respectate condiţiile de valabilitate prevăzute de lege. Pentru celelalte
persoane cãrora li se adresează actul, el produce efecte directe în momente diferite:
- actele administrative individuale produc efecte din momentul comunicării către cei interesaţi;
- actele administrative normative produc efecte din momentul publicării.
În principiu, actele administrative produc efecte numai pentru viitor, neputând retroactiva. De la
această regulă fac excepţie, fie datorită caracterului lor, actele administrative declarative (recognitive), prin
care se recunoaşte existenţa unor drepturi şi obligaţii anterioare emiterii lor (de exemplu: certificatul de
naştere, adeverinţe, extrase, somaţia de plată), actele administrative cu caracter jurisdicţional, actele
administrative date în aplicarea unei hotărâri judecătoreşti, fie unor dispoziţii exprese ale legii. Mai fac
excepţie de la regulă şi actele administrative ce încep să producă efecte juridice la o dată ulterioară
comunicării sau publicării datorită unor dispoziţii ale legii, voinţei organului emitent sau naturii actului (de
exemplu, actele administrative supuse aprobării sau confirmării).

§8. Răspunderea aferentă actelor administrative (art. 240 din Codul administrativ)
Primarul, președintele consiliului județean, respectiv președintele de ședință al consiliului local, după
caz, prin semnare, învestește cu formulă de autoritate executarea actelor administrative emise sau adoptate în
exercitarea atribuțiilor care îi revin potrivit legii.
Aprecierea necesității și oportunitatea adoptării și emiterii actelor administrative aparține exclusiv
autorităților deliberative, respectiv executive. Întocmirea rapoartelor sau a altor documente de fundamentare
14
prevăzute de lege, contrasemnarea sau avizarea pentru legalitate și semnarea documentelor de fundamentare
angajează răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz, a semnatarilor, în cazul încălcării legii, în
raport cu atribuțiile specifice.
Actele autorităților administrației publice locale angajează, în condițiile legii, răspunderea
administrativă, civilă sau penală, după caz, a funcționarilor publici și personalului contractual din aparatul
de specialitate al primarului, respectiv al consiliului județean care, cu încălcarea prevederilor legale,
fundamentează din punct de vedere tehnic și al legalității emiterea sau adoptarea lor sau contrasemnează ori
avizează, după caz, pentru legalitate aceste acte.
În cazul în care printr-un act administrativ al autorităților administrației publice locale emis sau
adoptat fără a fi fundamentat, contrasemnat sau avizat din punct de vedere tehnic sau al legalității s-au
produs consecințe vătămătoare, este angajată răspunderea juridică a autorității executive sau autorității
deliberative, după caz, în condițiile legii și ale prezentului cod.
Funcționarii publici sau personalul contractual, după caz, responsabili cu operațiunile menționate
mai sus pot formula obiecții ori refuza efectuarea acestora în condițiile art. 490, respectiv art. 553.
Prevederile enunțate anterior se aplică și în cazul altor acte administrative sau asimilate acestora în
condițiile legii emise, respectiv adoptate de autoritățile administrației publice locale.

Contravenții și sancțiuni (art. 241)

Constituie contravenții la dispozițiile prezentei secțiuni, dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții
încât să fie considerate, potrivit legii penale, infracțiuni:
a) nepunerea în aplicare, cu rea-credință, a hotărârilor consiliului local de către primar;
b) nepunerea în aplicare, cu rea-credință, a hotărârilor consiliului județean de către președintele
consiliului județean;
c) neprezentarea, în termenul prevăzut de legislația care reglementează finanțele publice locale, a
proiectului bugetului unității administrativ-teritoriale de către primar, respectiv președintele consiliului
județean, din culpa lor;
d) neprezentarea de către aleșii locali a rapoartelor prevăzute de lege, din culpa lor;e) neluarea
măsurilor necesare, stabilite de lege, de către primar sau președintele consiliului județean, în calitatea
acestora de reprezentanți ai statului în unitățile administrativ-teritoriale;
f) netransmiterea în termenul prevăzut la art. 243 alin. (3) către camera notarilor publici a sesizării
pentru deschiderea procedurii succesorale.
Contravențiile prevăzute la alin. (1) se sancționează cu amendă de la 1.000 lei la 5.000 lei.
Constatarea contravențiilor, instituirea măsurilor de remediere, urmărirea îndeplinirii măsurilor de
remediere și aplicarea amenzilor se fac de către prefect, în calitatea sa de autoritate publică, reprezentant al
Guvernului pe plan local, în condițiile legii.

15
 Dispozițiile acestui articol se completează în mod corespunzător cu prevederile legislației privind
regimul juridic al contravențiilor.

§9. Încetarea efectelor actelor administrative

Actele administrative produc efecte pânã în momentul în care sunt scoase din vigoare de către
organul sau autoritatea emitentă, organul ierarhic superior celui care a emis actul, instanţa de judecată prin
anulare, retractare ori revocare sau de către Parlament, prin emiterea unor acte normative de abrogare. Pot
constitui cauze de încetare a efectelor actelor administrative şi anumite fapte materiale de a căror existenţă
legea leagă această consecinţă juridică:
- decesul subiectului;
- executarea materială a actului (autorizaţia de construcţie);
- expirarea termenului de valabilitate.

§10. Modificarea şi suspendarea actelor administrative

10.1. Modificarea actelor administrative
Modificarea poate fi făcută, în principal, de către autoritatea care a emis / adoptat actul, dar şi de
organul sau autoritatea ierarhic superioarã acestuia sau de instanţa de judecată. Modificarea vizează fie
îndeplinirea condiţiilor de legalitate, fie a condiţiilor de oportunitate.
În jurisprudenţă se face distincţie intre modificarea actelor administrative normative şi a celor
individuale.
– Modificarea actelor administrative normative se poate face numai de către autoritatea
administrativã care a emis actul, în condiţile Legii nr. 554/2004. Aceasta se poate realiza printr-un act
administrativ de acelaşi nivel, emis dupã aceleaşi proceduri. Modificarea lor produce efecte numai pentru
viitor. Efectele produse anterior rămân valabile.
– Modificarea actelor administrative individuale se poate face de către organul administrativ ierarhic
superior, de către organul emitent şi de către instanţă.

10.2. Suspendarea actelor administrative

Reprezintă o excepţie de la principiul executării din oficiu a actelor administrative, întrucât ea duce
temporar la întreruperea efectelor juridice pentru care a fost emis actul. Suspendarea constituie o garanţie a
asigurării legalităţii, ce intervine în cazuri de excepţie.

Formele suspendării
10.2.1. Suspendare de drept intervine printr-o dispoziţie expresă a legii.
De exemplu, art. 123 alin.5 din Constituţia republicată dispune că actul administrativ împotriva
căruia a fost introdusã o acţiune de către prefect la instanţa de contencios este suspendat de drept.
16
 O.G. nr 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor prevede că plângerea înaintată instanţei de
judecată şi care este îndreptată împotriva unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei
suspendă de drept executarea.

10.2.2. Suspendarea judecătorească poate fi făcută de către instanţa judecătorească în cadrul unui proces
care vizează controlul legalităţii unui act administrativ. Instanţa de judecată va dispune suspendarea actului
administrativ ori de câte ori constată că există pericolul iminent al producerii unor pagube.

10.2.3. Prin efectul emiterii unui act administrativ cu o valoare superioară de către o autoritate sau un
organ ierarhic superior celei /celui care a emis actul
În practică, această situaţie apare în cursul controlului efectuat de către autoritatea ierarhic
superioară, atunci când se constată nerespectarea condiţiilor de oportunitate şi legalitate.

10.2.4. În baza hotărârii de “retractare vremelnică” a organului emitent

10.2.5. În baza unei ordonanţe a Ministerului Public, această modalitate fiind introdusă, ca un element de
noutate, prin Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

10.2.6. În baza competenței speciale acordate anumitor autorități sau organe

În anumite situaţii, legea acordă o competenţă specială anumitor autorităţi sau organe, în baza căreia
acestea pot suspenda efectele unor acte administrative (de exemplu, competenţa conferită de lege
autorităţilor de mediu).

§11. Revocarea actelor administrative

Apare ca o obligaţie a autorităţii administrative ori de câte ori un act administrativ a devenit ilegal
prin efectul unei legi ulterioare sau nu mai este oportun sau atunci când emiterea sau adoptarea lui s-a făcut
cu încălcarea condiţiilor de valabilitate prevăzute de lege. Revocarea poate fi fãcută din oficiu sau la cererea
persoanelor interesate şi duce la încetarea definitivă a efectelor actului administrativ, deosebindu-se astfel de
suspendare (întrerupere temporară).
Revocarea reprezintă operaţia juridică prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul
său ierarhic superior desfiinţează acest act.
În cazul revocării, aspectele care prezintă importanţă sunt:
1. situaţia efectelor juridice ale actului administrativ anterior revocării;
2. consecinţele efectelor juridice produse în raport de revocare.
Pornind de la cele trei prezumţii ale actelor administrative, se va considera că efectele produse
anterior revocării sunt legale. Revocarea produce efecte începând cu momentul în care actul a fost retras,
17
însă, în situaţia în care actul administrativ este revocat pe motiv de încălcare a condiţiilor de legalitate, el va
fi considerat ca inexistent, fiind lipsit de efecte juridice chiar din momentul emiterii sau adoptării sale. De
aceea, revocarea constituie o specie a nulităţii.
În principiu, toate actele administrative pot fi revocate de cãtre autoritatea emitentă, principiul
revocabilităţii actelor administrative constituind un principiu de bază al regimului juridic al actelor
administrative, alături de principiul legalităţii. Revocarea intervine, deci, pentru toate condiţiile de
ilegalitate, dar mai ales pentru condiţiile referitoare la oportunitate.
Există, însă, anumite excepţii de la principiul revocabilităţii. Ele sunt fie efectul dispoziţiilor
exprese ale legii, fie o consecinţă a naturii drepturilor şi obligaţiilor cărora actele administrative le-au dat
naştere şi au în vedere numai actele administrative individuale, întrucât cele normative pot fi revocate
oricând.
Excepţiile le vom enumera mai jos.
1. Actele administrative jurisdicţionale sunt acele acte administrative prin care o autoritate
administrativã, care a primit printr-o lege competenţă specială de a soluţiona anumite litigii, soluţionează o
cauzã cu privire la valabilitatea unui act administrativ. Aceste acte se bucură de stabilitate şi nu pot fi
revocate.

2. Acte administrative de aplicare a sancţiunilor corespunzătoare formelor răspunderii

administrative sunt acte care nu pot fi revocate de către autoritatea care a aplicat o sancţiune, ci numai de
organul ierarhic superior sau de instanţa de judecată.

3. Acte administrative care au dat naştere la contracte civile (nu şi la contractele administrative).

4. Acte administrative care sunt emise ca urmare a existenţei unor contracte civile.

5. Acte administrative care au dat naştere unor drepturi subiective garantate de lege sub
aspectul stabilităţii (de ex.: dispoziţia de punere în posesie, certificatul de naştere, diplome de absolvire,
cărţi de identitate etc).

6. Acte administrative ce au fost executate material

Raţiunea imposibilității revocării acestor acte constă în faptul că efectele materiale ale acestor fapte
nu pot fi modificate (de ex.: autorizaţia de construcţie).
7. Actele administrative declarate irevocabile de o dispoziţie expresă a legii
8. Actele administrative de punere în executare a actelor procedurale penale

18
 Excepţiile constând în actele administrativ-jurisdicţionale şi actele administrative pe baza cărora au
luat naştere raporturi contractuale, civile sau de muncă redevin revocabile, dacă au fost obţinute prin fraudă
de către beneficiari.

§12. Nulitatea şi anulabilitatea actelor administrative. Efectele nulităţii

12.1. Nulitatea şi anulabilitatea actelor administrative

Nulitatea şi anulabilitatea actelor administrative reprezintă, în egală măsură, o consecinţă şi o
sancţiune a nerespectării condiţiilor de validitate în adoptarea sau emiterea unui act administrativ.
Nulitatea şi anulabilitatea pentru încălcarea condiţiilor de legalitate sunt asemănătoare, dar nu
identice cu nulitatea absolută şi cu cea relativã din dreptul civil.
Anulabilitatea se referă la acele acte administrative care, potrivit legii, pot fi anulate, adică acele
acte administrative care au fost emise sau adoptate cu încălcarea unor condiţii de valabilitate de mai mică
importanţă. În acest caz, actele administrative pot fi anulate în urma unei cereri adresate instanţelor
judecătoreşti competente sau organelor administrative competente. În lipsa unei cereri de anulare, actul
administrativ îşi va produce în continuare efectele.
Art.11 din Legea nr. 554/2004 stabileşte termenul în care se poate cere de către persoanele interesate
anularea unui act administrativ. Acest termen este de 6 luni de la data comunicării, dar nu mai târziu de 1 an
de la emiterea actului.
Nulitatea actului administrativ apare ca sancţiune prevăzută de lege pentru încălcarea gravă a unor
condiţii de valabilitate determinate de lege pentru forma sau procedura de emitere a unui act administrativ.
Nulitatea actului administrativ poate fi constatată şi de organul ierarhic superior celui care a emis actul, însă,
de regulă, va fi constatată de către instanţă. Aceasta constatã nulitatea actului în urma unei acţiuni directe în
contencios administrativ, exercitatã de cãtre orice persoană interesată sau de către alţi subiecţi de sezină.
Până la constatarea nulităţii, actul administrativ produce efectele pentru care a fost emis.
Dacă actul administrativ a produs şi prejudicii materiale, persoanele îndreptăţite se pot adresa cu o
cerere în acest sens instanţei de contencios administrativ, în condiţiile prevăzute de art. 8 alin.1 din Legea nr.
554/2004.
Autorităţile administrative competente care constată nulitatea unui act administrativ sunt organele
ierarhic superioare, care vor constata nulitatea actului prin emiterea unui alt act cu o valoare juridică
superioară.
În practica judecătorească, constatarea nulităţii actelor administrative revine, de regulă, secţiilor de
contencios administrativ înfiinţate pe lângă tribunale, curţi de apel şi ÎCCJ. Constatând nulitatea unui act
administrativ, instanţa de contencios administrativ, potrivit art.18 din Legea nr. 554/2004, poate să anuleze
(în tot sau în parte) actul administrativ atacat, să dispună emiterea unui act administrativ (a unei autorizaţii
sau a unui certificat) sau să oblige autoritatea adminstrativă la plata unor daune pentru prejudiciile materiale
19
şi morale provocate. În cazul unei anulări parţiale, instanţa va indica în dispozivul hotărârii care este partea
anulată şi va obliga autoritatea emitentă să se conformeze.
În cazul contractelor administrative, conform art.18 din Legea nr. 554/2004, instanţa poate:
– să anuleze , în tot sau în parte, contractul;
– să oblige autoritatea administrativă să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
– să impună uneia dintre părţi îndeplinirea anumitor obligaţii contractuale;
– să suplinească consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
– să oblige autoritatea la plata unor despăgubiri pentru daune materiale sau morale.

12.2. Efectele nulităţii

Indiferent care organ pronunţă nulitatea, el nu poate anula un act administrativ decât pentru cauze
anterioare sau concomitente emiterii lui. De aceea, anularea are, ca regulă, efect retroactiv. Actele de anulare
sting efectele actelor anulate, considerându-se că acestea din urmă nici nu au existat. Pot fi şterse numai
efectele juridice nu şi faptele materiale, care prin însăşi existenţa lor pot da naştere unor efecte juridice
deosebite. De ex. anularea unei diplome, pe baza căreia s-a exercitat o profesie, nu poate şterge efectele
trecute ale acesteia. Tocmai de aceea în dreptul muncii, ca şi în practica judecătorească, nu se exclude ideea
dreptului la retribuţie, la vechimea în muncă, la alocaţia de stat pentru copii etc. persoanei fizice ce a ocupat
postul în baza unei diplome ilegale. Deci, anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor
actelor juridice ulterioare care au fost condiţionate, sub aspectul legalităţii, de existenţa acestui act
administrativ.
Totuşi, pentru cazuri de neoportunitate, anularea produce efecte doar de la data emiterii actului de
anulare, ex nunc, păstrându-se efectele produse.

§13. Inexistenţa actelor administrative

Inexistenţa actelor administrative reprezintă sancţiunea privitoare la acele acte administrative, în
procedura sau în conţinutul cărora au fost încălcate în mod grav şi evident condiţiile de legalitate. Actul
administrativ care este emis sau adoptat în dispreţul evident al legii nu există. El nu produce efectele juridice
pentru care a fost emis, iar cei cărora li se adresează nu sunt obligaţi să i se conformeze. De exemplu:
- H.G. ori O.G. nepublicate în Monitorul Oficial;
- actele administrative emise / adoptate în baza unei legi abrogate;
- actele administrative jurisdicţionale ce soluţionează litigii de competenţa altor organe.

20
 Capitolul al III-lea - Acte administrative jurisdicţionale

Sunt acele acte administrative emise sau adoptate de către o autoritate administrativă, căreia i-a fost
acordată, printr-o lege specială, competenţa de a soluţiona anumite litigii dintre o autoritate publică şi un
particular.

§1. Caracteristici
1. Sunt emise de o autoritate administrativă jurisdicţională, care funcţionează pe lângă o altă autoritate
administrativă.
2. Sunt emise după o procedură specială, prevăzută de lege, cu respectarea principiului contradictorialităţii şi
a dreptului la apărare. În cazul în care legea nu prevede altfel, procedura de emitere sau adoptare a actului
administrativ urmează a fi completată cu prevederile de drept comun.
3. Nu toate autorităţile administrative emit aceste acte jurisdicţionale, ci numai acelea care au primit această
competenţă prin lege.
4. În cazul neîndeplinirii de bunăvoie a obligaţiilor prevăzute într-un act administrativ jurisdicţional, se
poate face apel la forţa de constrângere a statului.
5. Pentru a se asigura drepturile părţilor, a fost instituit un control al legalităţii actelor administrative prin
introducerea unei acţiuni directe la instanţele de contencios administrativ.
6. Actele administrative jurisdicţionale sunt exceptate de la principiul revocabilităţii actelor administrative
datorită naturii lor speciale, care împrumută elemente atât de la actele administrative, cât şi de la cele
jurisdicţionale.
Actele administrative jurisdicţionale sunt emise cu respectarea unei proceduri speciale. Odată
soluţionat litigiul, autoritatea administrativă se dezînvesteşte de dreptul de a reveni asupra hotărârii,
revocarea putându-se face numai prin introducerea unui acţiuni în contenciosul administrativ.

§2. Categorii de acte administrative jurisdicţionale

2.1. Acte prin care sunt soluţionate litigiile generate de cauzarea de prejudicii patrimoniului forţelor
armate
Pentru recuperarea prejudiciilor, comandantul unităţii va emite o decizie de imputare. Împotriva
acesteia se poate face o contestaţie la acelaşi comandant. El o va soluţiona printr-un ordin. Împotriva
ordinului de soluţionare se poate face plângere la comisiile permanente de pe lângã comandament. Aceste
comisii soluţionează plângerile dupã o procedurã judiciarã şi adoptã hotărâri definitive. Împotriva acestor
din urmă hotărâri se poate face apel la comisia superioară de jurisdicţie.

21
2.2. Actele comisiilor de soluţionare a contestaţiilor de pe lângă O.S.I.M.
Conform legii brevetelor de invenţii, orice persoană interesată poate face, în scris şi motivat, o cerere
pentru revocarea, în tot sau în parte, a hotãrârii de acordare a unui brevet de invenţie. Cererea urmeazã a fi
soluţionată de o comisie de examinare.

2.3. Actele comisiilor de soluţionare a litigiilor privind mărcile de fabrică, de comerţ sau de servicii,
prevăzute de Legea nr. 84/1998 privind mărcile şi indicaţiile geografice

2.4. Actele organelor de specialitate ale Curţii de Conturi

Conform art 140 alin.1 din Constituţia României, Curtea de Conturi exercită controlul cu privire la
modul de formare, de administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.
Curtea de Conturi exercită şi atribuţii jurisdicţionale, după cum prevede Legea nr. 94/1992 privind
organizarea şi funcţionarea ei, cu modificările ulterioare.

§3. Efectele actelor administrative jurisdicţionale

De regulă, actele administrative produc efecte numai pentru viitor, începând cu data comunicării lor.
Fac excepţie actele care, constatând existenţa unor drepturi şi obligaţii anterioare, produc efecte şi pentru
trecut. Ele pot fi suspendate de organele emitente sau de organele administrative ierarhic superioare.
Modificarea lor poate fi făcută de organul emitent, de organul ierarhic superior sau de instanţa de judecată.
Anularea actului administrativ jurisdicţional se poate face de către instanţele de judecată. Anularea
are drept efect încetarea producerii efectelor actelor sau împiedicarea producerii efectelor acestor acte.
Anularea produce efecte retroactive, începând cu data existenţei cauzelor de anulare.

§4. Jurisdicţiile administrative

Jurisdicţiile administrative reprezintă o formă specială de control al legalităţii actelor administrative,
efectuată de către organe adminstrative special create prin lege, în cadrul sau pe lângă o autoritate
administrativă. Această procedură de control are la bază procedura judiciară de drept comun, iar organele
administrative care efectuează controlul sunt independente de părţile în litigiu.
Organele cu atribuţii jurisdicţionale sunt:
– colegiile jurisdicţionale de pe lângă camerele de conturi judeţene;
– colegiile jurisdicţionale de pe lângă Camera de Conturi a municipiului Bucureşti;
– organele de specialitate ale Curţii de Conturi;
– comisii de soluţionare a imputaţiilor pentru pagubele aduse patrimoniului Ministerului
Apărării Naţionale sau Ministerului Administraţiei şi Internelor şi care funcţionează pe lângă
comandamentele acestor ministere.

22
 Legea nr. 94/1992 cu modificările ulterioare cuprinde prevederi referitoare la procedura şi
competenţa de soluţionare a litigiilor de către organele jurisdicţionale ce funcţionează în cadrul sistemului
Curţii de Conturi. Pe întreg teritoriul ţării există o singură Curte de Conturi, cu următoarele organe cu
atribuţii jurisdicţionale:
1. Colegiile camerelor de conturi judeţene şi Camerei de Conturi a municipiului Bucureşti.
2. Colegiul jurisdicţional al Curţii de Conturi.
3. Curtea de Conturi.

Capitolul al IV-lea - Acte administrative de gestiune (contracte administrative)

Conform clasificării tradiţionale, actele administrative se împart în:

- acte administrative de autoritate;
- acte administrative jurisidicţionale;
- acte administrative de gestiune.
Noţiunea de act administrativ de gestiune este strâns legată de noţiunea de proprietate publică,
domeniu public, domeniu privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale. Încheierea de acte
administrative de gestiune este posibilă datorită faptului că statul şi unităţile administrativ-teritoriale deţin
un patrimoniu propriu pe care îl pot utiliza şi pentru satisfacerea intereselor generale.
Temeiul legal care stă la baza dreptului persoanelor juridice de drept public de a dispune, de a
administra bunurile proprietate publică şi privată îl constituie art.136 alin.4 din Constituţie, care dispune că,
în condiţiile legii organice, bunurile proprietate publică pot fi concesionate/închiriate/date în administrarea
regiilor autonome sau instituţiilor publice; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de
utilitate publică.
Exercitându-şi dreptul de proprietate publică asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public, statul
sau unităţile administrativ-teritoriale încheie acte juridice cu persoane fizice sau juridice de drept privat,
aceste acte având drept obiect executarea unor lucrări, prestarea de servicii, închirierea sau concesionarea
unor bunuri, activităţi, servicii publice. Aceste acte juridice încheiate între o autoritate publică şi un
particular sunt supuse unui regim juridic special şi poartă numele de acte administrative de gestiune sau
contracte administrative.
Ele sunt considerate acte administrative, deoarece întotdeauna una dintre părţi va fi un serviciu
public, care poate fi o regie autonomă, instituţie publică sau o autoritate administrativă. Aceste acte juridice
sunt considerate de gestiune deoarece prin încheierea lor se urmăreşte punerea în valoare şi dezvoltarea
proprietăţii publice a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale.
Actul administrativ de gestiune reprezintă actul juridic încheiat între un serviciu public şi un
particular, care are drept obiect achiziţionarea de produse / executarea de lucrări / prestarea de servicii /

23
încheierea unor contracte de închiriere sau de concesionare a serviciului public, a activităţii publice sau a
bunurilor proprietate publică.

§1. Caracteristici
1) În cazul actelor administrative de gestiune, cel puţin una dintre părţi va fi o autoritate publică / un
organ administrativ / un serviciu public.
Autorităţile administrative pot dobândi calitatea de parte într-un contract administrativ în baza unor
prevederi legale care le autorizează să încheie acte juridice cu particularii, pentru punerea în valoare a
bunurilor proprietate publică.
2) Actele administrative de gestiune au, de obicei, un caracter oneros, particularii urmărind, de
regulă, un beneficiu. Plata sau preţul trebuie să fie prevăzute în bugetul autorităţii administrative.

§2. Condiții
Pentru a ne afla în prezenţa unui act administrativ de gestiune trebuie îndeplinite următoarele
condiţii:
1. Actul să fie emis sau adoptat de o persoană juridică de drept public ce aparţine statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale.
2. Autoritatea administrativă care emite sau adoptă actul trebuie să se manifeste ca persoană juridică, adică
să-şi exprime voinţa de a da naştere / modifica / stinge un raport juridic.
Actele administrative de gestiune sunt destinate să asigure gestionarea serviciilor publice şi
satisfacerea intereselor generale, prin punerea în valoare a bunurilor proprietate publică.
Actele administrative de gestiune conţin:
- clauze care trebuie acceptate de către părţi înainte de încheierea actului;
- clauze care urmează să fie stabilite posterior încheierii actului, în baza înţelegerii părţilor;
- clauze stabilite prin lege.
Clauzele stabilite prin lege şi cele fixate anterioare încheierii contractului de către autoritatea
administrativă formează partea reglementară a contractului administrativ. Persoanele de drept privat
contractante nu pot decât să accepte sau să refuze aceste clauze, spre deosebire de dreptul privat în care
acordul final de voinţă este rezultatul negocierilor.
Clauzele contractului administrativ sunt aduse la cunoştinţa părţilor prin intermediul unor caiete de
sarcini date publicităţii anterior încheierii licitaţiei organizate pentru achiziţionarea de bunuri / prestarea de
servicii / închirierea sau concesionarea unor bunuri proprietate publică.

24
§3. Clasificarea actelor admnistrative de gestiune
3.1. În funcţie de subiect, putem distinge:
1. acte administrative de gestiune încheiate între două autorităţi, organe administrative sau servicii publice
ce aparţin administraţiei publice;
2. acte administrative de gestiune încheiate între persoane fizice / persoane juridice care sunt supuse, pe de o
parte, unui regim juridic de drept public, iar, pe de altă parte, unui regim juridic de drept privat.
Această situaţie este frecvent întâlnită atunci când particularii contribuie la realizarea unui serviciu
public, în urma unui contract încheiat cu administraţia publică.

3.2. În funcţie de natura sau obiectul lor, contractele administrative se clasifică astfel:
1. contracte administrative care au drept scop realizarea unor servicii publice destinate punerii în valoare a
unor bunuri de utilitate publică (concesionare, închiriere etc.).
2. contracte administrative încheiate pentru realizarea altor servicii publice de interes general (servicii
publice care vizează sănătatea publică, învaţământul, ordinea publică etc.).

§4. Acte administrative de gestiune reglementate de dreptul român

4.1. Acte administrative încheiate în temeiul dreptului de administrare asupra bunurilor ce aparţin
domeniului public al statului sau asupra bunurilor naţionale: darea în administrare a bunurilor
proprietate publică; concesiunea; darea în folosinţă gratuită; închirierea.

Principii specifice dreptului de proprietate publică (art. 285 din Codul administrativ)
Dreptul de proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale se exercită cu
respectarea următoarelor principii:
a) principiul priorității interesului public;
b) principiul protecției și conservării;
c) principiul gestiunii eficiente;
d) principiul transparenței și publicității.

4.1.1. Darea în administrare a bunurilor proprietate publică

Darea în administrare a fost reglementată de art.12 din Legea nr. 213/1998, abrogat de Codul
administrativ.
O.U.G. nr. 57/2019 determină cadrul juridic al dării în administrare (art. 298-301), pe care îl vom
detalia în cele ce urmează.

25
Prerogative
Autoritățile prevăzute de lege (Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate ale
administrației publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor de resort, după caz, pentru
bunurile aparținând domeniului public al statului; autoritățile deliberative ale administrației publice locale,
pentru bunurile aparținând domeniului public al unităților administrativ-teritoriale) exercită în numele
statului, respectiv al unității administrativ-teritoriale următoarele prerogative:
a) ținerea evidenței de cadastru și publicitate imobiliară, în condițiile legii;
b) stabilirea destinației bunurilor date în administrare;
c) monitorizarea situației bunurilor date în administrare, respectiv dacă acestea sunt în conformitate
cu afectațiunea de uz sau interes public local sau național, după caz, precum și cu destinația avută în vedere
la data constituirii dreptului.

Conținutul actului prin care se constituie dreptul de administrare

Hotărârea Guvernului sau a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului
București sau a consiliului local al comunei, al orașului sau al municipiului, după caz, prin care se constituie
dreptul de administrare, cuprinde cel puțin următoarele elemente:
a) datele de identificare a bunului care face obiectul dării în administrare și valoarea de inventar a
acestuia;
b) destinația bunului care face obiectul dării în administrare;
c) termenul de predare-primire a bunului.

Drepturi și obligații
Autoritățile administrației publice centrale, instituțiile publice și regiile autonome din subordinea
acestora, precum și instituțiile publice și regiile autonome din subordinea autorităților publice locale au
următoarele drepturi și obligații:
a) folosirea și dispunerea de bunul dat în administrare în condițiile stabilite de lege și, dacă este
cazul, de actul de constituire;
b) asigurarea pazei, protecției și conservarea bunurilor, ca un bun proprietar, și suportarea tuturor
cheltuielilor necesare unei bune funcționări;
c) efectuarea formalităților necesare cu privire la închiriere, în limitele actului de dare în
administrare și cu respectarea legislației aplicabile;
d) culegerea fructelor bunului;
e) efectuarea de lucrări de investiții asupra bunului, în condițiile actului de dare în administrare și a
legislației în materia achizițiilor publice;
f) suportarea tuturor cheltuielilor necesare pentru aducerea bunului la starea corespunzătoare de
folosință, în cazul degradării acestuia, ca urmare a utilizării necorespunzătoare sau a neasigurării pazei;
26
 g) acordarea dreptului de servitute, în condițiile legii;
h) obținerea avizelor pentru planul urbanistic zonal fără schimbarea uzului și interesului public și
destinației bunului;
i) obținerea avizelor pentru lucrări de îmbunătățire și menținere a caracteristicilor tehnice ale
bunurilor;
j) reevaluarea bunurilor, în condițiile legii;
k) semnarea procesului-verbal de vecinătate, fără schimbarea regimului juridic al bunului;
l) semnarea acordului de avizare a documentației de carte funciară pentru obținerea certificatului de
atestare a edificării construcțiilor.
Bunurile imobile proprietate publică se înscriu în cartea funciară anterior emiterii actului de dare în
administrare.
Dreptul de administrare se înscrie în cartea funciară de către titularul acestui drept.

Radierea dreptului de administrare

Radierea din cartea funciară a dreptului de administrare se efectuează în baza actului de revocare sau
a actului prin care se constată stingerea dreptului de proprietate publică.

4.1.2. Concesionarea bunurilor proprietate publică (art. 302-331 din Codul administrativ)

a. Obiectul dreptului de concesiune

Bunurile care sunt prevăzute prin lege sau care prin natura lor pot fi exploatate în vederea culegerii
de fructe naturale, civile sau industriale și producte pot face obiectul concesiunii.

b. Titularii dreptului de concesiune

Bunurile proprietate publică pot fi concesionate de către stat sau de către unitățile administrativ-
teritoriale în baza unui contract de concesiune de bunuri proprietate publică.
Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este acel contract încheiat în formă scrisă,
prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane,
denumite concesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui
bun proprietate publică, în schimbul unei redevențe.
Statul are calitatea de concedent pentru bunurile proprietate publică a statului, fiind reprezentat, în
acest sens, de ministere sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale.
Județul are calitatea de concedent pentru bunurile proprietate publică a județului, fiind reprezentat, în
acest sens, de către președintele consiliului județean.

27
 Comuna, orașul sau municipiul, după caz, are calitatea de concedent pentru bunurile proprietate
publică a comunei, orașului sau municipiului, fiind reprezentat, în acest sens, de către primarul comunei, al
orașului sau al municipiului, respectiv de către primarul general al municipiului București.

c. Contractele mixte
Aceste dispoziții nu se aplică contractelor de concesiune de lucrări și contractelor de concesiune de
servicii.
În cazul unui contract de achiziție publică de lucrări sau de servicii, al unui contract de concesiune de
lucrări sau al unui contract de concesiune de servicii pentru a cărui executare este necesară exploatarea unui
bun proprietate publică, dreptul de exploatare a respectivului bun se transmite în cadrul și potrivit procedurii
aplicate pentru atribuirea contractului în cauză.
În cazul de mai sus, autoritatea contractantă încheie un singur contract de concesiune de lucrări sau
de concesiune de servicii, după caz, în condițiile legii.

d. Exercitarea dreptului de concesiune

Subconcesionarea este interzisă.
Bunurile imobile proprietate publică se înscriu în cartea funciară anterior încheierii contractului de
concesiune de bunuri proprietate publică.Nerespectarea acestei prevederi anterioare atrage nulitatea absolută
a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică.Dreptul de concesiune se înscrie în cartea
funciară.

Durata concesiunii
Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică se încheie în conformitate cu legea
română, indiferent de naționalitatea sau de cetățenia concesionarului, pentru o durată care nu va putea depăși
49 de ani, începând de la data semnării lui.
Durata concesiunii se stabilește de către concedent pe baza studiului de oportunitate.
Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică poate fi prelungit prin acordul de voință al
părților, încheiat în formă scrisă, cu condiția ca durata însumată să nu depășească 49 de ani.
Prin excepție, prin legi speciale se pot stabili concesionări cu durată mai mare de 49 de ani.

Redevența
Redevența obținută prin concesionare se constituie venit la bugetul de stat sau la bugetele locale,
după caz.
Redevența obținută prin concesionare, din activități de exploatare a resurselor la suprafață ale
statului, se constituie venit, după cum urmează:
a) 40% la bugetul local al județului pe teritoriul căruia există activitatea de exploatare;
28
 b) 40% la bugetul local al comunei, al orașului sau al municipiului, după caz, pe teritoriul
căreia/căruia există activitate de exploatare;
c) 20% la bugetul de stat.
Redevența obținută prin concesionare, din activități de exploatare a resurselor la suprafață ale
unităților administrativ-teritoriale, se constituie venit la bugetul unității administrativ-teritoriale concedente.
Modul de calcul și de plată a redevenței se stabilește de către ministerele de resort sau de către alte
organe de specialitate ale administrației publice centrale ori de către autoritățile administrației publice locale,
conform prevederilor legale.
La inițierea procedurilor de stabilire a modului de calcul al redevenței menționate anterior,
ministerele de resort, alte organe de specialitate ale administrației publice centrale sau autoritățile
administrației publice locale, după caz, vor avea în vedere următoarele criterii:
a) proporționalitatea redevenței cu beneficiile obținute din exploatarea bunului de către concesionar;
b) valoarea de piață a bunului care face obiectul concesiunii;
c) corelarea redevenței cu durata concesiunii.

Procedura administrativă de inițiere a concesionării

Concesionarea are loc la inițiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri însușite de acesta.
Orice persoană interesată poate înainta concedentului o propunere de concesionare.
Propunerea de concesionare se face în scris, cuprinde datele de identificare a persoanei interesate,
manifestarea fermă și serioasă a intenției de concesionare, obiectul concesiunii, planul de afaceri și trebuie
să fie fundamentată din punct de vedere economic, financiar, social și de mediu.
Inițiativa concesionării trebuie să aibă la bază efectuarea unui studiu de oportunitate care să
cuprindă, în principal, următoarele elemente:
a) descrierea și identificarea bunului care urmează să fie concesionat;
b) motivele de ordin economic, financiar, social și de mediu, care justifică realizarea concesiunii;
c) nivelul minim al redevenței;
d) procedura utilizată pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică și
justificarea alegerii procedurii;
e) durata estimată a concesiunii;
f) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;
g) avizul obligatoriu al Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale și al
Statului Major General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura sistemului național de
apărare, după caz;
h) avizul obligatoriu al structurii de administrare/custodelui ariei naturale protejate, în cazul în care
obiectul concesiunii îl constituie bunuri situate în interiorul unei arii naturale protejate, respectiv al

29
autorității teritoriale pentru protecția mediului competente, în cazul în care aria naturală protejată nu are
structură de administrare/custode.

Studiul de oportunitate
Concedentul este obligat ca, în termen de 30 de zile de la însușirea propunerii de concesionare
formulate de persoana interesată, să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate.
În cazurile în care autoritatea publică nu deține capacitatea organizatorică și tehnică pentru
elaborarea studiului de oportunitate prevăzut de lege, aceasta poate apela la serviciile unor consultanți de
specialitate.
Contractarea serviciilor menționate anterior se face cu respectarea legislației privind atribuirea
contractelor de achiziție publică, precum și a legislației naționale și europene în domeniul concurenței și al
ajutorului de stat.
În măsura în care, după întocmirea studiului de oportunitate, se constată că exploatarea bunului ce va
face obiectul concesionării implică în mod necesar și executarea unor lucrări și/sau prestarea unor servicii,
concedentul are obligația ca, în funcție de scopul urmărit și de activitățile desfășurate, să califice natura
contractului potrivit legislației privind achizițiile publice sau concesiunile de lucrări și concesiunile de
servicii, după caz. În acest scop, concedentul poate solicita punctul de vedere al autorității competente în
domeniu.
Studiul de oportunitate se aprobă de către concedent, prin ordin, hotărâre sau decizie, după caz.
Concesionarea se aprobă, pe baza studiului de oportunitate prevăzut de lege, prin hotărâre a
Guvernului, a consiliului local, județean sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz.
În baza studiului de oportunitate, concedentul elaborează caietul de sarcini al concesiunii.

Conținutul caietului de sarcini

Caietul de sarcini trebuie să cuprindă cel puțin următoarele elemente:
a) informații generale privind obiectul concesiunii;
b) condiții generale ale concesiunii;
c) condițiile de valabilitate pe care trebuie să le îndeplinească ofertele;
d) clauze referitoare la încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică.
Informații generale privind obiectul concesiunii includ cel puțin următoarele:
a) descrierea și identificarea bunului care urmează să fie concesionat;
b) destinația bunurilor ce fac obiectul concesiunii;
c) condițiile de exploatare a concesiunii și obiectivele de ordin economic, financiar, social și de
mediu urmărite de către concedent privind exploatarea eficace a bunurilor ce fac obiectul concesiunii.
Condiții generale ale concesiunii includ cel puțin următoarele:
a) regimul bunurilor proprii, respectiv bunurile utilizate de concesionar în derularea concesiunii;
30
 b) obligațiile privind protecția mediului, stabilite conform legislației în vigoare;
c) obligativitatea asigurării exploatării în regim de continuitate și permanență;
d) interdicția subconcesionării bunului concesionat;
e) condițiile în care concesionarul poate închiria bunul concesionat pe durata concesiunii;
f) durata concesiunii;
g) redevența minimă și modul de calcul al acesteia;
h) natura și cuantumul garanțiilor solicitate de concedent;
i) condițiile speciale impuse de natura bunurilor ce fac obiectul concesiunii, cum sunt: protejarea
secretului de stat, materiale cu regim special, condiții de siguranță în exploatare, condiții privind folosirea și
conservarea patrimoniului sau cele privind protejarea și punerea în valoare a patrimoniului cultural național,
după caz, protecția mediului, protecția muncii, condiții impuse de acordurile și convențiile internaționale la
care România este parte.

Principii pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică

Principiile care stau la baza atribuirii contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică sunt:
a) transparența - punerea la dispoziție tuturor celor interesați a informațiilor referitoare la aplicarea
procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică;
b) tratamentul egal - aplicarea, într-o manieră nediscriminatorie, de către autoritatea publică, a
criteriilor de atribuire a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică;
c) proporționalitatea - orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie să fie necesară și
corespunzătoare naturii contractului;
d) nediscriminarea - aplicarea de către autoritatea publică a acelorași reguli, indiferent de
naționalitatea participanților la procedura de atribuire a contractului de concesiune de bunuri proprietate
publică, potrivit condițiilor prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte;
e) libera concurență - asigurarea de către autoritatea publică a condițiilor pentru ca orice participant
la procedura de atribuire să aibă dreptul de a deveni concesionar în condițiile legii, ale convențiilor și
acordurilor internaționale la care România este parte.

Reguli generale pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică

Concedentul are obligația de a atribui contractul de concesiune de bunuri proprietate publică prin
aplicarea procedurii licitației.
Fără a aduce atingere celorlalte prevederi ale legii, concedentul are obligația de a asigura protejarea
acelor informații care îi sunt comunicate de persoanele fizice sau juridice cu titlu confidențial, în măsura în
care, în mod obiectiv, dezvăluirea informațiilor în cauză ar prejudicia interesele legitime ale respectivelor
persoane, inclusiv în ceea ce privește secretul comercial și proprietatea intelectuală.

31
 Documentația de atribuire se întocmește de către concedent, după elaborarea caietului de sarcini, și
se aprobă de către acesta prin ordin, hotărâre sau decizie, după caz.
Concedentul are obligația de a preciza în cadrul documentației de atribuire orice cerință, criteriu,
regulă și alte informații necesare, pentru a asigura ofertantului o informare completă, corectă și explicită cu
privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire.
Concedentul are dreptul de a impune în cadrul documentației de atribuire, în măsura în care acestea
sunt compatibile cu obiectul contractului, condiții speciale de îndeplinire a contractului prin care se
urmărește obținerea unor efecte de ordin social sau în legătură cu protecția mediului și promovarea
dezvoltării durabile.
Persoana interesată are dreptul de a transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a
contractului de concesiune de bunuri proprietate publică.
Concedentul are obligația să asigure obținerea documentației de atribuire de către persoana
interesată, care înaintează o solicitare în acest sens.
Concedentul are dreptul de a opta pentru una dintre următoarele modalități de obținere a
documentației de atribuire de către persoanele interesate:
a) asigurarea accesului direct, nerestricționat și deplin, prin mijloace electronice, la conținutul
documentației de atribuire;
b) punerea la dispoziția persoanei interesate care a înaintat o solicitare în acest sens a unui exemplar
din documentația de atribuire, pe suport hârtie și/sau pe suport magnetic. În acest caz, concedentul are
dreptul de a stabili un preț pentru obținerea documentației de atribuire, cu condiția ca acest preț să nu
depășească costul multiplicării documentației, la care se poate adăuga, dacă este cazul, costul transmiterii
acesteia.
Toate sistemele informatice și aplicațiile informatice utilizate trebuie să respecte legislația națională
în vigoare privind interoperabilitatea electronică și cea privind asigurarea unui nivel comun ridicat de
securitate a rețelelor și sistemelor informatice.

Conținutul documentației de atribuire

Documentația de atribuire trebuie să cuprindă cel puțin următoarele elemente:
a) informații generale privind concedentul, precum: numele/denumirea, codul numeric
personal/codul de identificare fiscală/altă formă de înregistrare, adresa/sediul, datele de contact, persoana de
contact;
b) instrucțiuni privind organizarea și desfășurarea procedurii de concesionare;
c) caietul de sarcini;
d) instrucțiuni privind modul de elaborare și prezentare a ofertelor;
e) informații detaliate și complete privind criteriile de atribuire aplicate pentru stabilirea ofertei
câștigătoare, precum și ponderea lor;
32
 f) instrucțiuni privind modul de utilizare a căilor de atac;
g) informații referitoare la clauzele contractuale obligatorii.
În cazul în care concedentul solicită garanții, acesta trebuie să precizeze în documentația de atribuire
natura și cuantumul lor.

Licitația propriu-zisă
Licitația se inițiază prin publicarea unui anunț de licitație de către concedent în Monitorul Oficial al
României, Partea a VI-a, într-un cotidian de circulație națională și într-unul de circulație locală, pe pagina sa
de internet ori prin alte medii ori canale publice de comunicații electronice.
Fără a afecta aplicabilitatea prevederilor legale referitoare la perioadele minime care trebuie
asigurate între data transmiterii spre publicare a anunțurilor de licitație și data-limită pentru depunerea
ofertelor, concedentul are obligația de a stabili perioada respectivă în funcție de complexitatea contractului
de concesiune de bunuri proprietate publică și de cerințele specifice.
În situația în care ofertele nu pot fi elaborate decât după vizitarea amplasamentului sau după
consultarea la fața locului a unor documente suplimentare pe care se bazează documentele concesiunii,
perioada stabilită de concedent pentru depunerea ofertelor este mai mare decât perioada minimă prevăzută
de prezenta secțiune pentru procedura de licitație utilizată și este stabilită astfel încât operatorii economici
interesați să aibă posibilitatea reală și efectivă de a obține toate informațiile necesare pentru pregătirea
corespunzătoare a ofertelor. Concedentul va organiza sesiunile de vizitare a amplasamentului sau de
consultare la fața locului a documentelor suplimentare, separat pentru fiecare operator economic interesat.
Anunțul de licitație se întocmește după aprobarea documentației de atribuire de către concedent și
trebuie să cuprindă cel puțin următoarele elemente:
a) informații generale privind concedentul, precum: denumirea, codul de identificare fiscală, adresa,
datele de contact, persoana de contact;
b) informații generale privind obiectul concesiunii, în special descrierea și identificarea bunului care
urmează să fie concesionat;
c) informații privind documentația de atribuire: modalitatea sau modalitățile prin care persoanele
interesate pot intra în posesia unui exemplar al documentației de atribuire; denumirea și datele de contact ale
serviciului/compartimentului din cadrul concedentului, de la care se poate obține un exemplar din
documentația de atribuire; costul și condițiile de plată pentru obținerea documentației de atribuire, unde este
cazul; data-limită pentru solicitarea clarificărilor;
d) informații privind ofertele: data-limită de depunere a ofertelor; adresa la care trebuie depuse
ofertele; numărul de exemplare în care trebuie depusă fiecare ofertă;e) data și locul la care se va desfășura
ședința publică de deschidere a ofertelor;
f) instanța competentă în soluționarea litigiilor apărute și termenele pentru sesizarea instanței;
g) data transmiterii anunțului de licitație către instituțiile abilitate, în vederea publicării.
33
 Anunțul de licitație se trimite spre publicare cu cel puțin 20 de zile calendaristice înainte de data-
limită pentru depunerea ofertelor.
Persoana interesată are dreptul de a solicita și de a obține documentația de atribuire.
În cazul în care concedentul a optat pentru punerea la dispoziția persoanei interesate care a înaintat o
solicitare în acest sens a unui exemplar din documentația de atribuire, pe suport hârtie și/sau pe suport
magnetic, el (concedentul) are obligația de a pune documentația de atribuire la dispoziția persoanei
interesate cât mai repede posibil, într-o perioadă care nu trebuie să depășească 5 zile lucrătoare de la
primirea unei solicitări din partea acesteia.
Persoana interesată are obligația de a depune diligențele necesare, astfel încât respectarea de către
concedent a perioadei menționate să nu conducă la situația în care documentația de atribuire să fie pusă la
dispoziția sa cu mai puțin de 5 zile lucrătoare înainte de data-limită pentru depunerea ofertelor.
Persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentația de atribuire.
Concedentul are obligația de a răspunde, în mod clar, complet și fără ambiguități, la orice clarificare
solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depășească 5 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de
solicitări.
Concedentul are obligația de a transmite răspunsurile însoțite de întrebările aferente către toate
persoanele interesate care au obținut, în condițiile legii, documentația de atribuire, luând măsuri pentru a nu
dezvălui identitatea celui care a solicitat clarificările respective.
Concedentul are obligația de a transmite răspunsul la orice clarificare cu cel puțin 5 zile lucrătoare
înainte de data-limită pentru depunerea ofertelor.
În cazul în care solicitarea de clarificare nu a fost transmisă în timp util, punând astfel concedentul în
imposibilitatea de a respecta termenul de 5 zile, acesta din urmă are obligația de a răspunde la solicitarea de
clarificare în măsura în care perioada necesară pentru elaborarea și transmiterea răspunsului face posibilă
primirea acestuia de către persoanele interesate înainte de data-limită de depunere a ofertelor.
Procedura de licitație se poate desfășura numai dacă în urma publicării anunțului de licitație au fost
depuse cel puțin două oferte valabile.
În cazul în care în urma publicării anunțului de licitație nu au fost depuse cel puțin două oferte
valabile, concedentul este obligat să anuleze procedura și să organizeze o nouă licitație, cu respectarea
procedurii enunțate anterior.
În cazul organizării unei noi licitații, procedura este valabilă în situația în care a fost depusă cel puțin
o ofertă valabilă.

Atribuirea directă
Prin excepție de la prevederile enunțate mai sus, bunurile proprietate publică pot fi concesionate
prin atribuire directă companiilor naționale, societăților naționale sau societăților aflate în subordinea, sub
autoritatea sau în coordonarea entităților prevăzute de lege (statul, județul, comuna, orașul, municipiul),
34
care au fost înființate prin reorganizarea regiilor autonome și care au ca obiect principal de activitate
gestionarea, întreținerea, repararea și dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai până la finalizarea
privatizării acestora.
În cazul menționat mai sus, nu este necesară întocmirea studiului de oportunitate.
În cazul atribuirii directe nu se întocmește caietul de sarcini, iar documentația de atribuire trebuie să
cuprindă cel puțin următoarele elemente :
a) informații generale privind concedentul, precum: numele/denumirea, codul numeric
personal/codul de identificare fiscală/altă formă de înregistrare, adresa/sediul, datele de contact, persoana de
contact;
b) instrucțiuni privind organizarea și desfășurarea procedurii de concesionare;
f) instrucțiuni privind modul de utilizare a căilor de atac;
g) informații referitoare la clauzele contractuale obligatorii.
În cazul în care concedentul solicită garanții, acesta trebuie să precizeze în documentația de atribuire
natura și cuantumul lor.
Concesionarea prin atribuire directă se aprobă prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale,
județene sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz.
În măsura în care se constată că exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implică în mod
necesar și executarea unor lucrări și/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligația de a
încheia contracte, pe care, în funcție de scopul urmărit și de activitățile desfășurate, să le califice conform
legislației privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii.

Reguli privind oferta

Ofertantul are obligația de a elabora oferta în conformitate cu prevederile documentației de atribuire.
Ofertele se redactează în limba română.
Ofertele se depun la sediul concedentului sau la locul precizat în anunțul de licitație, în două plicuri
sigilate, unul exterior și unul interior, care se înregistrează de concedent, în ordinea primirii lor, în registrul
Oferte, precizându-se data și ora.
Pe plicul exterior se va indica obiectul concesiunii pentru care este depusă oferta.
Plicul exterior va trebui să conțină:
a) o fișă cu informații privind ofertantul și o declarație de participare, semnată de ofertant, fără
îngroșări, ștersături sau modificări;
b) acte doveditoare privind calitățile și capacitățile ofertanților, conform solicitărilor concedentului;
c) acte doveditoare privind intrarea în posesia caietului de sarcini.
Pe plicul interior, care conține oferta propriu-zisă, se înscriu numele sau denumirea ofertantului,
precum și domiciliul sau sediul social al acestuia, după caz.

35
 Oferta va fi depusă într-un număr de exemplare stabilit de către concedent și prevăzut în anunțul de
licitație. Fiecare exemplar al ofertei trebuie să fie semnat de către ofertant.
Fiecare participant poate depune doar o singură ofertă.
Oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conținutului, pe toată perioada de valabilitate
stabilită de concedent.
Persoana interesată are obligația de a depune oferta la adresa și până la data-limită pentru depunere,
stabilite în anunțul procedurii.
Riscurile legate de transmiterea ofertei, inclusiv forța majoră, cad în sarcina persoanei interesate.
Oferta depusă la o altă adresă a concedentului decât cea stabilită sau după expirarea datei-limită
pentru depunere se returnează nedeschisă.
Conținutul ofertelor trebuie să rămână confidențial până la data stabilită pentru deschiderea acestora,
concedentul urmând a lua cunoștință de conținutul respectivelor oferte numai după această dată.

Comisia de evaluare
Evaluarea ofertelor depuse se realizează de către o comisie de evaluare, compusă dintr-un număr
impar de membri, care nu poate fi mai mic de 5.
Fiecăruia dintre membrii comisiei de evaluare i se poate desemna un supleant.
Membrii comisiei de evaluare sunt:
a) reprezentanți ai ministerelor sau ai organelor de specialitate ale administrației publice centrale
respective, după caz, precum și ai ministerului cu atribuții în domeniul finanțelor publice, numiți în acest
scop, în situația în care concedentul este statul;
b) reprezentanți ai consiliilor județene, consiliilor locale sau Consiliului General al Municipiului
București, după caz, precum și ai structurilor teritoriale ale Agenției Naționale de Administrare Fiscală,
numiți în acest scop, în situația în care concedentul este unitatea administrativ-teritorială;
c) reprezentanți ai instituțiilor publice respective, precum și ai consiliilor județene, consiliilor locale
sau Consiliului General al Municipiului București, după caz, și structurilor teritoriale ale Agenției Naționale
de Administrare Fiscală, numiți în acest scop, în situația în care concedentul este o instituție publică de
interes local;
d) în cazul în care, pentru bunul care face obiectul concesionării este necesară parcurgerea
procedurii de reglementare din punctul de vedere al protecției mediului, potrivit legislației în vigoare,
comisia de evaluare poate include în componența sa și un reprezentant al autorității competente pentru
protecția mediului.
Componența comisiei de evaluare, membrii acesteia, precum și supleanții lor se stabilesc și sunt
numiți prin ordin, hotărâre sau decizie a concedentului, după caz.
Președintele comisiei de evaluare și secretarul acesteia sunt numiți de concedent dintre reprezentanții
acestuia în comisie.
36
 La ședințele comisiei de evaluare, președintele acesteia poate invita personalități recunoscute pentru
experiența și competența lor în domenii care prezintă relevanță din perspectiva concesionării bunului
proprietate publică, aceștia neavând calitatea de membri.
Fiecare dintre membrii comisiei de evaluare beneficiază de câte un vot. Persoanele ce reprezintă
personalități în domeniu beneficiază de un vot consultativ.
Deciziile comisiei de evaluare se adoptă cu votul majorității membrilor.
Membrii comisiei de evaluare, supleanții și invitații trebuie să respecte regulile privind conflictul de
interese prevăzute la art. 321 din Codul administrativ.
Membrii comisiei de evaluare, supleanții și invitații sunt obligați să dea o declarație de
compatibilitate, imparțialitate și confidențialitate pe propria răspundere, după termenul-limită de depunere a
ofertelor, care se va păstra alături de dosarul concesiunii.
În caz de incompatibilitate, președintele comisiei de evaluare sesizează de îndată concedentul despre
existența stării de incompatibilitate și va propune înlocuirea persoanei incompatibile, dintre membrii
supleanți.
Supleanții participă la ședințele comisiei de evaluare numai în situația în care membrii acesteia se
află în imposibilitate de participare datorită unui caz de incompatibilitate, caz fortuit sau forței majore.
Atribuțiile comisiei de evaluare sunt:
a) analizarea și selectarea ofertelor pe baza datelor, informațiilor și documentelor cuprinse în plicul
exterior;
b) întocmirea listei cuprinzând ofertele admise și comunicarea acesteia;
c) analizarea și evaluarea ofertelor;
d) întocmirea raportului de evaluare;
e) întocmirea proceselor-verbale;
f) desemnarea ofertei câștigătoare.
Comisia de evaluare este legal întrunită numai în prezența tuturor membrilor.
Comisia de evaluare adoptă decizii în mod autonom, numai pe baza documentației de atribuire și în
conformitate cu prevederile legale în vigoare.
Membrii comisiei de evaluare au obligația de a păstra confidențialitatea datelor, informațiilor și
documentelor cuprinse în ofertele analizate.

Criteriile de atribuire a contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică

Criteriile de atribuire a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică sunt următoarele:
a) cel mai mare nivel al redevenței;
b) capacitatea economico-financiară a ofertanților;
c) protecția mediului înconjurător;
d) condiții specifice impuse de natura bunului concesionat.
37
 Ponderea fiecărui criteriu se stabilește în documentația de atribuire și trebuie să fie proporțională cu
importanța acestuia apreciată din punctul de vedere al asigurării unei utilizări/exploatări raționale și eficiente
economic a bunului concesionat. Ponderea fiecăruia dintre criteriile enunțate este de până la 40%, iar suma
acestora nu trebuie să depășească 100%.
Concedentul trebuie să țină seama de toate criteriile prevăzute în documentația de atribuire, potrivit
ponderilor menționate.

Determinarea ofertei câștigătoare

Concedentul are obligația de a stabili oferta câștigătoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire
precizate în documentația de atribuire.
Pe parcursul aplicării procedurii de atribuire, concedentul are dreptul de a solicita clarificări și, după
caz, completări ale documentelor prezentate de ofertanți pentru demonstrarea conformității ofertei cu
cerințele solicitate.
Solicitarea de clarificări este propusă de către comisia de evaluare și se transmite de către concedent
ofertanților în termen de 3 zile lucrătoare de la primirea propunerii comisiei de evaluare.
Ofertanții trebuie să răspundă la solicitarea concedentului în termen de 3 zile lucrătoare de la
primirea acesteia.
Concedentul nu are dreptul ca prin clarificările ori completările solicitate să determine apariția unui
avantaj în favoarea unui ofertant.
Plicurile sigilate se predau comisiei de evaluare în ziua fixată pentru deschiderea lor, prevăzută în
anunțul de licitație.
După deschiderea plicurilor exterioare în ședință publică, comisia de evaluare elimină ofertele care
nu conțin totalitatea documentelor și a datelor prevăzute de lege.
Pentru continuarea desfășurării procedurii de licitație este necesar ca, după deschiderea plicurilor
exterioare, cel puțin două oferte să întrunească condițiile consacrate.
După analizarea conținutului plicului exterior, secretarul comisiei de evaluare întocmește procesul-
verbal în care se va preciza rezultatul analizei.
Deschiderea plicurilor interioare se face numai după semnarea procesului-verbal de către toți
membrii comisiei de evaluare și de către ofertanți.
Sunt considerate oferte valabile ofertele care îndeplinesc criteriile de valabilitate prevăzute în caietul
de sarcini al concesiunii.
În urma analizării ofertelor de către comisia de evaluare, pe baza criteriilor de valabilitate, secretarul
acesteia întocmește un proces-verbal în care menționează ofertele valabile, ofertele care nu îndeplinesc
criteriile de valabilitate și motivele excluderii acestora din urmă de la procedura de atribuire. Procesul-verbal
se semnează de către toți membrii comisiei de evaluare.

38
 În baza procesului-verbal care îndeplinește condițiile menționate anterior, comisia de evaluare
întocmește, în termen de o zi lucrătoare, un raport pe care îl transmite concedentului.
În termen de 3 zile lucrătoare de la primirea raportului comisiei de evaluare, concedentul informează,
în scris, cu confirmare de primire, ofertanții ale căror oferte au fost excluse, indicând motivele excluderii.
Raportul prevăzut de lege se depune la dosarul concesiunii.
Comisia de evaluare stabilește punctajul fiecărei oferte, ținând seama de ponderile prevăzute de lege.
Oferta câștigătoare este oferta care întrunește cel mai mare punctaj în urma aplicării criteriilor de
atribuire.
În cazul în care există punctaje egale între ofertanții clasați pe primul loc, departajarea acestora se va
face în funcție de punctajul obținut pentru criteriul de atribuire care are ponderea cea mai mare, iar în cazul
egalității în continuare, departajarea se va face în funcție de punctajul obținut pentru criteriul de atribuire
care are ponderea cea mai mare după acesta.
Pe baza evaluării ofertelor, secretarul comisiei de evaluare întocmește procesul-verbal care trebuie
semnat de toți membrii comisiei.
În baza procesului-verbal, comisia de evaluare întocmește, în termen de o zi lucrătoare, un raport pe
care îl transmite concedentului.
Concedentul are obligația de a încheia contractul de concesiune de bunuri proprietate publică cu
ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare.
Concedentul are obligația de a transmite spre publicare în Monitorul Oficial al României, Partea a
VI-a, un anunț de atribuire a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, în cel mult 20 de zile
calendaristice de la finalizarea procedurii de atribuire a contractului de concesiune de bunuri proprietate
publică.
Anunțul de atribuire trebuie să cuprindă cel puțin următoarele elemente:
a) informații generale privind concedentul, precum: denumirea, codul de identificare fiscală, adresa,
datele de contact, persoana de contact;
b) informații cu privire la repetarea procedurii de licitație, dacă e cazul;
c) data publicării anunțului de licitație în Monitorul Oficial al României,Partea a VI-a;
d) criteriile utilizate pentru determinarea ofertei câștigătoare;
e) numărul ofertelor primite și al celor declarate valabile;
f) denumirea/numele și sediul/adresa ofertantului a cărui ofertă a fost declarată câștigătoare;
g) durata contractului;
h) nivelul redevenței;
i) instanța competentă în soluționarea litigiilor apărute și termenele pentru sesizarea instanței;
j) data informării ofertanților despre decizia de stabilire a ofertei câștigătoare;
k) data transmiterii anunțului de atribuire către instituțiile abilitate, în vederea publicării.

39
 Concedentul are obligația de a informa ofertanții despre deciziile referitoare la atribuirea contractului
de concesiune de bunuri proprietate publică, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile
lucrătoare de la emiterea acestora.
În cadrul comunicării prevăzute de lege, concedentul are obligația de a informa ofertantul/ofertanții
câștigător/câștigători cu privire la acceptarea ofertei/ofertelor prezentate.
În cadrul comunicării prevăzute de lege, concedentul are obligația de a informa ofertanții care au fost
respinși sau a căror ofertă nu a fost declarată câștigătoare asupra motivelor ce au stat la baza deciziei
respective.
Concedentul poate să încheie contractul de concesiune de bunuri proprietate publică numai după
împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizării comunicării consacrate de lege.
În cazul în care, în cadrul celei de-a doua proceduri de licitație publică nu se depune nicio ofertă
valabilă, concedentul anulează procedura de licitație.
Pentru cea de-a doua licitație va fi păstrată documentația de atribuire aprobată pentru prima licitație.
Cea de-a doua licitație se organizează în condițiile menționate anterior.

Anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică

Prin excepție de la prevederile de mai sus, concedentul are dreptul de a anula procedura pentru
atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, dacă ia această decizie înainte de data
transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii de atribuire și anterior încheierii contractului,
în situația în care se constată încălcări ale prevederilor legale, care afectează procedura de atribuire sau fac
imposibilă încheierea contractului.
Prin urmare, procedura de atribuire se consideră afectată în cazul în care sunt îndeplinite în mod
cumulativ următoarele condiții:
a) în cadrul documentației de atribuire și/sau în modul de aplicare a procedurii de atribuire se
constată erori sau omisiuni, care au ca efect încălcarea principiilor menționate ;
b) concedentul se află în imposibilitate de a adopta măsuri corective, fără ca acestea să conducă, la
rândul lor, la încălcarea principiilor prevăzute de lege.
Concedentul are obligația de a comunica, în scris, tuturor participanților la procedura de atribuire, în
cel mult 3 zile lucrătoare de la data anulării, atât încetarea obligațiilor pe care aceștia și le-au creat prin
depunerea ofertelor, cât și motivul concret care a determinat decizia de anulare.

Reguli privind conflictul de interese

Pe parcursul aplicării procedurii de atribuire, concedentul are obligația de a lua toate măsurile
necesare pentru a evita situațiile de natură să determine apariția unui conflict de interese și/sau manifestarea
concurenței neloiale.
Nerespectarea prevederilor de mai sus se sancționează potrivit dispozițiilor legale în vigoare.
40
 Persoana care a participat la întocmirea documentației de atribuire are dreptul de a fi ofertant, dar
numai în cazul în care implicarea sa în elaborarea documentației de atribuire nu este de natură să
defavorizeze concurența.
Persoanele care sunt implicate direct în procesul de verificare/evaluare a ofertelor nu au dreptul de a
fi ofertant sub sancțiunea excluderii din procedura de atribuire.
Nu au dreptul să fie implicate în procesul de verificare/evaluare a ofertelor următoarele persoane:
a) soț/soție, rudă sau afin până la gradul al II-lea inclusiv cu ofertantul, persoană fizică;
b) soț/soție, rudă sau afin până la gradul al II-lea inclusiv cu persoane care fac parte din consiliul de
administrație, organul de conducere ori de supervizare al unuia dintre ofertanți, persoane juridice, terți
susținători sau subcontractanți propuși;
c) persoane care dețin părți sociale, părți de interes, acțiuni din capitalul subscris al unuia dintre
ofertanți, terți susținători sau subcontractanți propuși sau persoane care fac parte din consiliul de
administrație, organul de conducere ori de supervizare al unuia dintre ofertanți, terți susținători sau
subcontractanți propuși;
d) membri în cadrul consiliului de administrație/organului de conducere sau de supervizare al
ofertantului și/sau acționari ori asociați semnificativi persoane care sunt soț/soție, rudă sau afin până la
gradul al II-lea inclusiv ori care se află în relații comerciale cu persoane cu funcții de decizie în cadrul
entității contractante.
Nu pot fi nominalizate de către ofertant pentru executarea contractului persoane care sunt soț/soție,
rudă sau afin până la gradul al II-lea inclusiv ori care se află în relații comerciale cu persoane cu funcții de
decizie în cadrul entității contractante.

Încheierea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică

Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică se încheie în formă scrisă, sub sancțiunea
nulității. Predarea-primirea bunului se face pe bază de proces-verbal.

Neîncheierea contractului
Refuzul ofertantului declarat câștigător de a încheia contractul de concesiune de bunuri proprietate
publică poate atrage după sine plata daunelor-interese.
În cazul în care ofertantul declarat câștigător refuză încheierea contractului, procedura de atribuire se
anulează, iar concedentul reia procedura, în condițiile legii, studiul de oportunitate păstrându-și valabilitatea.
Daunele-interese prevăzute de lege se stabilesc de către tribunalul în a cărui rază teritorială se află
sediul concedentului, la cererea părții interesate, dacă părțile nu stabilesc altfel.
În cazul în care concedentul nu poate încheia contractul cu ofertantul declarat câștigător din cauza
faptului că ofertantul în cauză se află într-o situație de forță majoră sau în imposibilitatea fortuită de a

41
executa contractul, concedentul are dreptul să declare câștigătoare oferta clasată pe locul doi, în condițiile în
care aceasta este admisibilă.
În cazul în care nu există o ofertă clasată pe locul doi admisibilă, procedura de atribuire se anulează,
iar concedentul reia procedura, în condițiile legii.

Conținutul contractului de concesiune de bunuri proprietate publică

Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică trebuie să conțină partea reglementară, care
cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini și clauzele convenite de părțile contractante, în completarea
celor din caietul de sarcini, fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în caietul de sarcini.
Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică va cuprinde drepturile și obligațiile
concesionarului și ale concedentului.
Raporturile contractuale dintre concedent și concesionar se bazează pe principiul echilibrului
financiar al concesiunii între drepturile care îi sunt acordate concesionarului și obligațiile care îi sunt
impuse.
Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică va cuprinde și clauze contractuale referitoare
la împărțirea responsabilităților de mediu între concedent și concesionar.
În contractul de concesiune de bunuri proprietate publică trebuie precizate în mod distinct categoriile
de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:
a) bunurile de retur ce revin de plin drept, gratuit și libere de orice sarcini concedentului la încetarea
contractului de concesiune de bunuri proprietate publică. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul
concesiunii, precum și cele care au rezultat în urma investițiilor impuse prin caietul de sarcini;
b) bunurile proprii care la încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică rămân
în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparținut concesionarului și au fost
utilizate de către acesta pe durata concesiunii.
Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică va fi încheiat în limba română, în două
exemplare, câte unul pentru fiecare parte.
În cazul în care concesionarul este de o altă naționalitate sau cetățenie decât cea română și dacă
părțile consideră necesar, contractul de concesiune de bunuri proprietate publică se va putea încheia în patru
exemplare, două în limba română și două într-o altă limbă aleasă de acestea.
În situația menționată anterior, fiecare parte va avea câte un exemplar în limba română și un
exemplar în limba străină în care a fost redactat contractul.
În caz de litigiu, exemplarele în limba română ale contractului prevalează.

42
Drepturile și obligațiile concesionarului
În temeiul contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, concesionarul dobândește
dreptul de a exploata, pe riscul și pe răspunderea sa, bunurile proprietate publică ce fac obiectul contractului,
potrivit obiectivelor stabilite de către concedent.
Concesionarul are dreptul de a folosi și de a culege fructele, respectiv productele bunurilor ce fac
obiectul concesiunii, potrivit naturii bunului și scopului stabilit de părți prin contractul de concesiune de
bunuri proprietate publică.
Concesionarul își execută obligațiile potrivit termenilor și condițiilor prevăzute în contractul de
concesiune de bunuri proprietate publică și în acord cu prevederile legale specifice bunului concesionat.
Concesionarul nu va fi obligat să suporte creșterea sarcinilor legate de execuția obligațiilor sale, în
cazul în care această creștere rezultă în urma:
a) unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
b) unui caz de forță majoră sau unui caz fortuit.
Concesionarul este obligat să respecte condițiile impuse de natura bunurilor proprietate publică.
În temeiul contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, concesionarul are obligația să
asigure exploatarea eficientă, în regim de continuitate și permanență, a bunurilor proprietate publică care fac
obiectul concesiunii.
Concesionarul are obligația ca în termen de cel mult 90 de zile de la data semnării contractului de
concesiune de bunuri proprietate publică să depună, cu titlu de garanție, o sumă fixă reprezentând o cotă-
parte din suma obligației de plată către concedent, stabilită de acesta și datorată pentru primul an de
exploatare.
Din această sumă sunt reținute, dacă este cazul, penalitățile și alte sume datorate concedentului de
către concesionar, în baza contractului de concesiune de bunuri proprietate publică.
Concesionarul poate constitui drept garanție și titluri de credit, asupra cărora se va institui garanție
reală mobiliară, cu acordul concedentului.
Concesionarul este obligat să plătească redevența la valoarea și în modul stabilit în contractul de
concesiune de bunuri proprietate publică.
La încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, concesionarul este obligat să
restituie, pe bază de proces-verbal, în deplină proprietate, liber de orice sarcină, bunul concesionat.
În condițiile încetării contractului de concesiune de bunuri proprietate publică din alte cauze decât
prin ajungere la termen, forță majoră sau caz fortuit, concesionarul este obligat să asigure continuitatea
exploatării bunului proprietate publică, în condițiile stipulate în contract, până la preluarea acestora de către
concedent.
În cazul în care concesionarul sesizează existența unor cauze sau iminența producerii unor
evenimente de natură să conducă la imposibilitatea exploatării bunului, va notifica de îndată acest fapt
concedentului, în vederea luării măsurilor ce se impun pentru asigurarea continuității exploatării bunului.
43
Drepturile și obligațiile concedentului
Concedentul are dreptul să verifice, în perioada derulării contractului de concesiune de bunuri
proprietate publică, modul în care sunt respectate clauzele acestuia de către concesionar. Verificarea se
efectuează numai cu notificarea prealabilă a concesionarului și în condițiile stabilite în contractul de
concesiune de bunuri proprietate publică.
Concedentul este obligat să nu îl tulbure pe concesionar în exercițiul drepturilor rezultate din
contractul de concesiune de bunuri proprietate publică.
Concedentul este obligat să notifice concesionarului apariția oricăror împrejurări de natură să aducă
atingere drepturilor acestuia.
Concedentul nu are dreptul să modifice în mod unilateral contractul de concesiune de bunuri
proprietate publică, în afară de cazurile prevăzute de lege.
Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune de bunuri
proprietate publică, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepționale legate de interesul
național sau local, după caz.
Concesionarul este obligat să continue exploatarea bunului în noile condiții stabilite de concedent,
fără a putea solicita încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică.
În cazul în care modificarea unilaterală a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică îi
aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să primească fără întârziere o justă despăgubire.
În caz de dezacord între concedent și concesionar cu privire la suma despăgubirii, aceasta va fi
stabilită de către instanța judecătorească competentă. Dezacordul nu exclude îndeplinirea obligațiilor
contractuale de către concesionar.

Încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică

Încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică poate avea loc în următoarele
situații:
a) la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, în măsura
în care părțile nu convin, în scris, prelungirea acestuia în condițiile prevăzute de lege;
b) în cazul exploatării, în condițiile contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, a
bunurilor consumptibile, fapt ce determină, prin epuizarea acestora, imposibilitatea continuării exploatării
acestora înainte de expirarea duratei stabilite a contractului;
c) în cazul în care interesul național sau local o impune, prin denunțarea unilaterală de către
concedent;
d) în cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către
concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;

44
 e) în cazul nerespectării obligațiilor contractuale de către concedent, prin reziliere de către
concesionar;
f) la dispariția, dintr-o cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilității
obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunțare, fără plata unei despăgubiri.
În cazul prelungirii contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, acesta se derulează în
condițiile stabilite inițial.
În cazul în care interesul național sau local o impune, concedentul va notifica de îndată intenția de a
denunța unilateral contractul de concesiune de bunuri proprietate publică și va face mențiune cu privire la
motivele ce au determinat această măsură.
În cazul nerespectării din culpă a obligațiilor asumate de către una dintre părți prin contractul de
concesiune de bunuri proprietate publică sau a incapacității îndeplinirii acestora, cealaltă parte este
îndreptățită să solicite tribunalului în a cărui rază teritorială se află sediul concedentului să se pronunțe cu
privire la rezilierea contractului, cu plata unei despăgubiri, dacă părțile nu stabilesc altfel.
În cazul dispariției, dintr-o cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilității
obiective a concesionarului de a-l exploata, acesta va notifica de îndată concedentului dispariția bunului ori
imposibilitatea obiectivă de exploatare a acestuia, declarând renunțarea la concesiune.
Concedentul nu va putea fi obligat la plata vreunei despăgubiri pentru prejudiciile suferite de
concesionar în cazul dispariției, dintr-o cauză de forță majoră, a bunului concesionat sau în cazul
imposibilității obiective a concesionarului de a-l exploata.
Prin contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, părțile pot stabili și alte cauze de
încetare a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, fără a aduce atingere cauzelor și
condițiilor reglementate de lege.
Radierea din cartea funciară a dreptului de concesiune, în cazul în care interesul național sau local o
impune (alin. 1 lit. c), se efectuează în baza actului de denunțare unilaterală sau în baza hotărârii
judecătorești definitive, în situația prevăzută la alin. (1) lit. d) și e), în baza declarației unilaterale de reziliere
a concedentului sau concesionarului, iar în situația prevăzută la alin. (1) lit. b) și f), în baza declarației
unilaterale de renunțare la concesiune a concesionarului.

Evidența informațiilor cu privire la desfășurarea procedurilor de concesionare și la derularea

contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
În scopul ținerii evidenței documentelor și informațiilor cu privire la desfășurarea procedurilor de
concesionare și la derularea contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, concedentul
întocmește și păstrează două registre:
a) registrul Oferte, care cuprinde date și informații referitoare la derularea procedurilor prealabile
încheierii contractului de concesiune de bunuri proprietate publică; se precizează cel puțin datele și

45
informațiile referitoare la propunerile de concesionare, studiul de oportunitate, la oferte, la procedura de
atribuire aplicată;
b) registrul Contracte, care cuprinde date și informații referitoare la executarea contractului de
concesiune de bunuri proprietate publică; se precizează cel puțin datele și informațiile referitoare la obiectul,
durata contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, termenele de plată a redevenței, obligațiile
de mediu.
Registrele mai sus menționate se întocmesc și se păstrează la sediul concedentului.
Concedentul are obligația de a întocmi dosarul concesiunii pentru fiecare contract atribuit.
Dosarul concesiunii se păstrează de către concedent atât timp cât contractul de concesiune de bunuri
proprietate publică produce efecte juridice, dar nu mai puțin de 5 ani de la data încheierii contractului
respectiv.
Dosarul concesiunii trebuie să cuprindă cel puțin următoarele elemente:
a) studiul de oportunitate al concesiunii;
b) hotărârea de aprobare a concesiunii;
c) anunțurile prevăzute de prezenta secțiune referitoare la procedura de atribuire a contractului de
concesiune de bunuri proprietate publică și dovada transmiterii acestora spre publicare;
d) documentația de atribuire;
e) nota justificativă privind alegerea procedurii de atribuire;
f) denumirea/numele ofertantului/ofertanților a/ale cărui/ căror ofertă/oferte a/au fost
declarată/declarate câștigătoare și motivele care au stat la baza acestei decizii;
g) justificarea hotărârii de anulare a procedurii de atribuire, dacă este cazul;
h) contractul de concesiune de bunuri proprietate publică semnat.
Dosarul concesiunii are caracter de document public.
Accesul persoanelor la aceste informații se realizează în conformitate cu termenele și procedurile
prevăzute de reglementările legale privind liberul acces la informațiile de interes public și nu poate fi
restricționat decât în măsura în care aceste informații sunt clasificate sau protejate de un drept de proprietate
intelectuală, potrivit legii.

Exercitarea controlului
Persoana care consideră că un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri
proprietate publică cu nerespectarea legislației privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii
poate solicita punctul de vedere al Agenției Naționale pentru Achiziții Publice.
Ministerele de resort și ministerul cu atribuții în domeniul finanțelor publice, prin structurile cu
atribuții specifice de control, realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes
național, iar Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, direcțiile generale regionale ale

46
finanțelor publice și a municipiului București realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate
publică de interes local, urmărind în special respectarea dispozițiilor referitoare la:
a) aplicarea hotărârii de concesionare;
b) publicitatea;
c) documentația de atribuire;
d) aplicarea procedurii de atribuire a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică;
e) dosarul concesiunii;
f) îndeplinirea obligațiilor contractuale de către concedent și concesionar.

Soluționarea litigiilor
Soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și
încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum și a celor privind acordarea de
despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislației privind contenciosul administrativ.

Sancțiuni
Constituie contravenții la dispozițiile prezentei secțiuni, dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții
încât să fie considerate, potrivit legii penale, infracțiuni:
a) nerespectarea termenelor prevăzute la art. 309 alin. (1), art. 314 alin. (5), art. 319 alin. (21) și (26)
din Codul administrativ;
b) încălcarea prevederilor art. 312 alin. (2) și (7), art. 319 alin. (20) și (23)-(25), art. 320 alin. (3), art.
325 alin. (7)-(8) și ale art. 328 alin. (3) și (4) din Codul administrativ.
Contravențiile prevăzute mai sus se sancționează cu amendă de la 5.000 lei la 15.000 lei.
Amenzile reglemetate de lege pot fi aplicate atât persoanelor fizice, cât și persoanelor juridice.
Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor se fac de către persoane împuternicite de
structurile cu atribuții de control.
Contravențiilor prevăzute le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind
regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările și completările ulterioare.

4.1.3. Darea în folosinţă gratuită a fost reglementată în art.17 din Legea nr. 213/19981, abrogată, în 2011,
de Legea nr. 71 din 3 iunie 2011.

1
Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică (anterior anului 2011, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și
regimul acesteia), publicată în M.Of, Partea I, nr. 448/1998. O parte din dispozițiile acestei legi au fost abrogate de noile
reglementări din domeniu din Codul administrativ. A se vedea și Decizia nr. 494 din 29 septembrie 2005 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.1 şi ale art.2 din Legea minelor nr.85/2003, precum si a "interpretării" date prevederilor
art.3 alin.(1) şi ale art.20 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică si regimul juridic al acesteia, publicată în Monitorul
Oficial nr.1018 din 16.11.2005.
47
 Codul administrativ consacră, într-o secțiune distinctă, regimul juridic al dării în folosință gratuită
a bunurilor proprietate publică.

Conținutul actului prin care se realizează darea în folosință gratuită

Hotărârea Guvernului sau a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului
București sau a consiliului local al comunei, al orașului sau al municipiului, după caz, prin care se aprobă
darea în folosință gratuită va cuprinde următoarele:
a) datele de identificare a bunului și valoarea de inventar a acestuia;
b) în cazul bunurilor cu regim special, indicarea reglementărilor legale specifice privind paza și
protecția;
c) destinația bunului;
d) durata pentru care se acordă folosința gratuită;
e) termenul la care se va realiza predarea-primirea materială a bunului;
f) obligațiile instituției de utilitate publică beneficiară;
g) entitatea care suportă cheltuielile de întreținere a bunului, potrivit destinației sale;
h) modalități de angajare a răspunderii și sancțiuni.

Obligații
Autoritățile prevăzute de lege (Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate ale
administrației publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor de resort, după caz, pentru
bunurile aparținând domeniului public al statului; autoritățile deliberative ale administrației publice locale,
pentru bunurile aparținând domeniului public al unităților administrativ-teritoriale) au următoarele obligații:
a) să verifice modul în care sunt respectate condițiile de folosință stabilite prin actul de dare în
folosință gratuită și prin lege;
b) să solicite încetarea folosinței gratuite și restituirea bunului, atunci când interesul public legitim o
impune.
Titularul dreptului de folosință gratuită are următoarele obligații:
a) să folosească bunul potrivit destinației în vederea căreia i-a fost acordată folosința gratuită;
b) să prezinte, anual, autorităților enumerate mai sus, rapoarte privind activitatea de utilitate publică
desfășurată, gradul de implementare la nivelul colectivității, precum și prognoze și strategii pentru perioada
următoare;
c) să permită accesul autorităților menționate anterior pentru efectuarea controlului asupra bunurilor;
d) să nu modifice bunul, în parte ori în integralitatea lui;
e) la încetarea folosinței gratuite, să restituie bunul în starea în care l-a primit, în afară de ceea ce a
pierit sau s-a deteriorat din cauza vechimii, și liber de orice sarcini.

48
Alte obligații
Folosința dobândită în baza actului prin care se realizează darea în folosință gratuită nu poate fi
transmisă, nici oneros și nici cu titlu gratuit, unei alte persoane.
Titularul dreptului de folosință gratuită are obligația de a informa autoritățile prevăzute mai sus cu
privire la orice tulburare adusă dreptului de proprietate publică, precum și la existența unor cauze sau
iminența producerii unor evenimente de natură să conducă la imposibilitatea exploatării bunului.

Sancțiuni
Constituie contravenții la dispozițiile prezentei secțiuni, dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții
încât să fie considerate, potrivit legii penale, infracțiuni:
a) încălcarea prevederilor art. 350 alin. (2) din Codul administrativ;
b) încălcarea prevederilor art. 351 alin. (1) din Codul administrativ.
Contravențiile prevăzute la alin. (1) lit. a) se sancționează cu amendă de la 5.000 lei la 15.000 lei.
Contravențiile prevăzute la alin. (1) lit. b) se sancționează cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei.
Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor se fac de către persoane împuternicite de
structurile cu atribuții de control.
Contravențiilor prevăzute mai sus le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, cu
modificările și completările ulterioare.

Radierea dreptului de folosință gratuită

Radierea din cartea funciară a dreptului de folosință gratuită se efectuează în baza actului de revocare
sau a actului prin care se constată stingerea dreptului de proprietate publică.

4.1.4. Închirierea bunurilor proprietate publică

Anterior intrării în vigoare a Codului administrativ, închirierea bunurilor proprietate publică a fost
consacrată de art.14 din Legea nr. 213/1998, ce a fost abrogată în 2011, de Legea nr. 71 din 3 iunie 2011.
După adoptarea O.U.G. nr. 57/2019, această modalitate este prevăzută de art. 332- 348 din Codul
administrativ.
În cazul închirierii bunurilor proprietate publică de către titularul dreptului de administrare, inițierea
procedurii de închiriere se stabilește de către regiile autonome, autoritățile administrației publice centrale sau
locale, precum și de alte instituții de interes public național, județean sau local (art. 297 alin. 2).

Părțile contractului de închiriere

Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică se încheie de către autoritățile prevăzute la art.
287 (Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate ale administrației publice centrale
din subordinea Guvernului sau a ministerelor de resort, după caz, pentru bunurile aparținând domeniului
49
public al statului; autoritățile deliberative ale administrației publice locale, pentru bunurile aparținând
domeniului public al unităților administrativ-teritoriale.) sau de către titularul dreptului de administrare,
după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.

Actul administrativ prin care se aprobă închirierea

Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale se aprobă,
după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, a Consiliului General al Municipiului București
sau a consiliului local.
Hotărârea amintită mai sus cuprinde următoarele elemente:
a) datele de identificare și valoarea de inventar ale bunului care face obiectul închirierii;
b) destinația dată bunului care face obiectul închirierii;
c) durata închirierii;
d) prețul minim al închirierii.
În cazul în care contractul de închiriere se încheie de către titularul dreptului de administrare, acesta
are dreptul să încaseze din chirie o cotă-parte între 20-50%, stabilită, după caz, prin hotărârea Guvernului, a
consiliului județean, a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local al comunei, al
orașului sau al municipiului prin care s-a aprobat închirierea.
Prevederile de mai sus nu se aplică în cazul în care activitatea titularului dreptului de administrare
este subvenționată de la bugetul de stat sau de la bugetul local.
Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale se face pe
bază de licitație publică.

Documentația de atribuire
Documentația de atribuire este alcătuită din:
a) caietul de sarcini;
b) fișa de date a procedurii;
c) contractul-cadru conținând clauze contractuale obligatorii;
d) formulare și modele de documente.
Dispozițiile art. 310 alin. (1) și (2) lit. a) și b), art. 312 alin. (2)-(4), (6) și (7) și ale art. 313 din Codul
administrativ se aplică în mod corespunzător.
Autoritatea contractantă are obligația de a preciza în cadrul documentației de atribuire orice cerință,
criteriu, regulă și alte informații necesare pentru a asigura ofertantului o informare completă, corectă și
explicită cu privire la modul de aplicare a procedurii de licitație.
Autoritatea contractantă are dreptul de a impune, în cadrul documentației de atribuire, în măsura în
care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului, condiții speciale de îndeplinire a contractului prin

50
care se urmărește obținerea unor efecte de ordin social sau în legătură cu protecția mediului și promovarea
dezvoltării durabile.
Garanția este obligatorie și se stabilește la nivelul contravalorii a două chirii.

Etapa de transparență
În cazul procedurii de licitație, autoritatea contractantă are obligația să publice anunțul de licitație în
Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un cotidian de circulație națională și într-unul de circulație
locală, pe pagina sa de internet ori prin alte medii ori canale publice de comunicații electronice.
Anunțul de licitație se întocmește după aprobarea documentației de atribuire de către autoritatea
contractantă și trebuie să cuprindă cel puțin următoarele elemente:
a) informații generale privind autoritatea contractantă, precum: denumirea, codul de identificare
fiscală, adresa, datele de contact, persoana de contact;
b) informații generale privind obiectul procedurii de licitație publică, în special descrierea și
identificarea bunului care urmează să fie închiriat;
c) informații privind documentația de atribuire: modalitatea sau modalitățile prin care persoanele
interesate pot intra în posesia unui exemplar al documentației de atribuire; denumirea și datele de contact ale
serviciului/compartimentului din cadrul autorității contractante de la care se poate obține un exemplar din
documentația de atribuire; costul și condițiile de plată pentru obținerea documentației, dacă este cazul; data-
limită pentru solicitarea clarificărilor;
d) informații privind ofertele: data-limită de depunere a ofertelor, adresa la care trebuie depuse
ofertele, numărul de exemplare în care trebuie depusă fiecare ofertă;
e) data și locul la care se va desfășura ședința publică de deschidere a ofertelor;
f) instanța competentă în soluționarea eventualelor litigii și termenele pentru sesizarea instanței;
g) data transmiterii anunțului de licitație către instituțiile abilitate, în vederea publicării.
Anunțul de licitație se trimite spre publicare cu cel puțin 20 de zile calendaristice înainte de data-
limită pentru depunerea ofertelor.
Orice persoană interesată are dreptul de a solicita și de a obține documentația de atribuire.
Autoritatea contractantă are dreptul de a opta pentru una dintre următoarele modalități de obținere a
documentației de atribuire de către persoanele interesate:
a) asigurarea accesului direct, nerestricționat și deplin, prin mijloace electronice, la conținutul
documentației de atribuire;
b) punerea la dispoziția persoanei interesate care a înaintat o solicitare în acest sens a unui exemplar
din documentația de atribuire, pe suport hârtie și/sau pe suport magnetic.
În cazul de mai sus prevăzut la lit. b, autoritatea contractantă are dreptul de a stabili un preț pentru
obținerea documentației de atribuire, cu condiția ca acest preț să nu depășească costul multiplicării
documentației, la care se poate adăuga, dacă este cazul, costul transmiterii acesteia.
51
 Autoritatea contractantă are obligația să asigure obținerea documentației de atribuire de către
persoana interesată, care înaintează o solicitare în acest sens.
În cazul prevăzut la lit. b, autoritatea contractantă are obligația de a pune documentația de atribuire
la dispoziția persoanei interesate cât mai repede posibil, într-o perioadă care nu trebuie să depășească 4 zile
lucrătoare de la primirea unei solicitări din partea acesteia.
Persoana interesată are obligația de a depune diligențele necesare, astfel încât respectarea de către
autoritatea contractantă a perioadei de 4 zile lucrătoare de la primirea unei solicitări să nu conducă la
situația în care documentația de atribuire să fie pusă la dispoziția sa cu mai puțin de 5 zile lucrătoare înainte
de data-limită pentru depunerea ofertelor.
Persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentația de atribuire.
Autoritatea contractantă are obligația de a răspunde în mod clar, complet și fără ambiguități, la orice
clarificare solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depășească 5 zile lucrătoare de la primirea unei astfel
de solicitări.
Autoritatea contractantă are obligația de a transmite răspunsurile însoțite de întrebările aferente către
toate persoanele interesate care au obținut, în condițiile prezentei secțiuni, documentația de atribuire, luând
măsuri pentru a nu dezvălui identitatea celui care a solicitat clarificările respective.
Autoritatea contractantă are obligația de a transmite răspunsul la orice clarificare cu cel puțin 5 zile
lucrătoare înainte de data-limită pentru depunerea ofertelor.
În cazul în care solicitarea de clarificare nu a fost transmisă în timp util, punând astfel autoritatea
contractantă în imposibilitatea de a respecta termenul prevăzut de lege (cel puțin 5 zile lucrătoare înainte de
data-limită pentru depunerea ofertelor), aceasta din urmă are totuși obligația de a răspunde la solicitarea de
clarificare în măsura în care perioada necesară pentru elaborarea și transmiterea răspunsului face posibilă
primirea acestuia de către persoanele interesate înainte de data-limită de depunere a ofertelor.
Procedura de licitație se poate desfășura numai dacă în urma publicării anunțului de licitație au fost
depuse cel puțin două oferte valabile.

Reguli privind oferta

Ofertantul are obligația de a elabora oferta în conformitate cu prevederile documentației de atribuire.
Ofertele se redactează în limba română.
Ofertele se depun la sediul autorității contractante sau la locul precizat în anunțul de licitație, în două
plicuri sigilate, unul exterior și unul interior, care se înregistrează de autoritatea contractantă, în ordinea
primirii lor, în registrul Oferte, precizându-se data și ora.
Pe plicul exterior se va indica obiectul licitației pentru care este depusă oferta. Plicul exterior va
trebui să conțină:
a) o fișă cu informații privind ofertantul și o declarație de participare, semnată de ofertant, fără
îngroșări, ștersături sau modificări;
52
 b) acte doveditoare privind calitățile și capacitățile ofertanților, conform solicitărilor autorității
contractante;
c) acte doveditoare privind intrarea în posesia caietului de sarcini.
Pe plicul interior, care conține oferta propriu-zisă, se înscriu numele sau denumirea ofertantului,
precum și domiciliul sau sediul social al acestuia, după caz.
Oferta va fi depusă într-un număr de exemplare stabilit de către autoritatea contractantă și prevăzut
în anunțul de licitație. Fiecare exemplar al ofertei trebuie să fie semnat de către ofertant.
Fiecare participant poate depune doar o singură ofertă.
Oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conținutului, pe toată perioada de valabilitate
stabilită de autoritatea contractantă.
Persoana interesată are obligația de a depune oferta la adresa și până la data-limită pentru depunere,
stabilite în anunțul procedurii.
Riscurile legate de transmiterea ofertei, inclusiv forța majoră, cad în sarcina persoanei interesate.
Oferta depusă la o altă adresă a autorității contractante decât cea stabilită sau după expirarea datei-
limită pentru depunere se returnează nedeschisă.
Conținutul ofertelor trebuie să rămână confidențial până la data stabilită pentru deschiderea acestora,
autoritatea contractantă urmând a lua cunoștință de conținutul respectivelor oferte numai după această dată.
Deschiderea plicurilor interioare se face numai după semnarea procesului-verbal în care menționează
ofertele valabile de către toți membrii comisiei de evaluare și de către ofertanți.
Sunt considerate oferte valabile ofertele care îndeplinesc criteriile de valabilitate prevăzute în caietul
de sarcini al licitației.
În urma analizării ofertelor de către comisia de evaluare, pe baza criteriilor de valabilitate, secretarul
acesteia întocmește un proces-verbal în care menționează ofertele valabile, ofertele care nu îndeplinesc
criteriile de valabilitate și motivele excluderii acestora din urmă de la procedura de licitație. Procesul-verbal
se semnează de către toți membrii comisiei de evaluare.
În baza procesului-verbal care îndeplinește condițiile prevăzute de lege (procesul-verbal semnat de
către toți membrii comisiei de evaluare și de către ofertanți), comisia de evaluare întocmește, în termen de o
zi lucrătoare, un raport pe care îl transmite autorității contractante.
În termen de 3 zile lucrătoare de la primirea raportului comisiei de evaluare, autoritatea contractantă
informează în scris, cu confirmare de primire, ofertanții ale căror oferte au fost excluse, indicând motivele
excluderii.
În cazul în care în urma publicării anunțului de licitație nu au fost depuse cel puțin două oferte
valabile, autoritatea contractantă este obligată să anuleze procedura și să organizeze o nouă licitație, cu
respectarea procedurii menționate anterior.

53
Protecția datelor
Autoritatea contractantă are obligația de a asigura protejarea acelor informații care îi sunt comunicate
de persoanele fizice sau juridice cu titlu confidențial, în măsura în care, în mod obiectiv, dezvăluirea
informațiilor în cauză ar prejudicia interesele legitime ale respectivelor persoane, inclusiv în ceea ce privește
secretul comercial și proprietatea intelectuală.

Comisia de evaluare
La nivelul autorității publice contractante se organizează o comisie de evaluare, componența acesteia
fiind aprobată prin ordin de ministru, respectiv prin dispoziție a primarului sau, după caz, a președintelui
consiliului județean, care adoptă decizii în mod autonom și numai pe baza criteriilor de selecție prevăzute în
instrucțiunile privind organizarea și desfășurarea licitației.
Dispozițiile art. 317 se aplică în mod corespunzător și șe vom detalia mai jos.
Evaluarea ofertelor depuse se realizează de către o comisie de evaluare, compusă dintr-un număr
impar de membri, care nu poate fi mai mic de 5.
Fiecăruia dintre membrii comisiei de evaluare i se poate desemna un supleant.
Membrii comisiei de evaluare sunt:
a) reprezentanți ai ministerelor sau ai organelor de specialitate ale administrației publice centrale
respective, după caz, precum și ai ministerului cu atribuții în domeniul finanțelor publice, numiți în acest
scop, în situația în care concedentul este statul;
b) reprezentanți ai consiliilor județene, consiliilor locale sau Consiliului General al Municipiului
București, după caz, precum și ai structurilor teritoriale ale Agenției Naționale de Administrare Fiscală,
numiți în acest scop, în situația în care concedentul este unitatea administrativ-teritorială;
c) reprezentanți ai instituțiilor publice respective, precum și ai consiliilor județene, consiliilor locale
sau Consiliului General al Municipiului București, după caz, și structurilor teritoriale ale Agenției Naționale
de Administrare Fiscală, numiți în acest scop, în situația în care concedentul este o instituție publică de
interes local;
d) în cazul în care, pentru bunul care face obiectul concesionării este necesară parcurgerea
procedurii de reglementare din punctul de vedere al protecției mediului, potrivit legislației în vigoare,
comisia de evaluare poate include în componența sa și un reprezentant al autorității competente pentru
protecția mediului.
Componența comisiei de evaluare, membrii acesteia, precum și supleanții lor se stabilesc și sunt
numiți prin ordin, hotărâre sau decizie a concedentului, după caz.
Președintele comisiei de evaluare și secretarul acesteia sunt numiți de concedent dintre reprezentanții
acestuia în comisie.

54
 La ședințele comisiei de evaluare, președintele acesteia poate invita personalități recunoscute pentru
experiența și competența lor în domenii care prezintă relevanță din perspectiva concesionării bunului
proprietate publică, aceștia neavând calitatea de membri.
Fiecare dintre membrii comisiei de evaluare beneficiază de câte un vot. Persoanele ce reprezintă
personalități în domeniu beneficiază de un vot consultativ.
Deciziile comisiei de evaluare se adoptă cu votul majorității membrilor.
Membrii comisiei de evaluare, supleanții și invitații trebuie să respecte regulile privind conflictul de
interese prevăzute la art. 321 din Codul administrativ.
Membrii comisiei de evaluare, supleanții și invitații sunt obligați să dea o declarație de
compatibilitate, imparțialitate și confidențialitate pe propria răspundere, după termenul-limită de depunere a
ofertelor, care se va păstra alături de dosarul concesiunii.
În caz de incompatibilitate, președintele comisiei de evaluare sesizează de îndată concedentul despre
existența stării de incompatibilitate și va propune înlocuirea persoanei incompatibile, dintre membrii
supleanți.
Supleanții participă la ședințele comisiei de evaluare numai în situația în care membrii acesteia se
află în imposibilitate de participare datorită unui caz de incompatibilitate, caz fortuit sau forței majore.
Atribuțiile comisiei de evaluare sunt:
a) analizarea și selectarea ofertelor pe baza datelor, informațiilor și documentelor cuprinse în plicul
exterior;
b) întocmirea listei cuprinzând ofertele admise și comunicarea acesteia;
c) analizarea și evaluarea ofertelor;
d) întocmirea raportului de evaluare;
e) întocmirea proceselor-verbale;
f) desemnarea ofertei câștigătoare.
Comisia de evaluare este legal întrunită numai în prezența tuturor membrilor.
Comisia de evaluare adoptă decizii în mod autonom, numai pe baza documentației de atribuire și în
conformitate cu prevederile legale în vigoare.
Membrii comisiei de evaluare au obligația de a păstra confidențialitatea datelor, informațiilor și
documentelor cuprinse în ofertele analizate.

Participanții la licitația publică

Are dreptul de a participa la licitație orice persoană fizică sau juridică, română sau străină, care
îndeplinește cumulativ următoarele condiții:
a) a plătit toate taxele privind participarea la licitație, inclusiv garanția de participare;
b) a depus oferta sau cererea de participare la licitație, împreună cu toate documentele solicitate în
documentația de atribuire, în termenele prevăzute în documentația de atribuire;
55
 c) are îndeplinite la zi toate obligațiile exigibile de plată a impozitelor, a taxelor și a contribuțiilor
către bugetul consolidat al statului și către bugetul local;
d) nu este în stare de insolvență, faliment sau lichidare.
Nu are dreptul să participe la licitație persoana care a fost desemnată câștigătoare la o licitație
publică anterioară privind bunurile statului sau ale unităților administrativ-teritoriale în ultimii 3 ani, dar nu
a încheiat contractul ori nu a plătit prețul, din culpă proprie. Restricția operează pentru o durată de 3 ani,
calculată de la desemnarea persoanei respective drept câștigătoare la licitație.

Criteriile de atribuire a contractului de închiriere

Criteriile de atribuire a contractului de închiriere sunt:
a) cel mai mare nivel al chiriei;
b) capacitatea economico-financiară a ofertanților;
c) protecția mediului înconjurător;
d) condiții specifice impuse de natura bunului închiriat.
Ponderea fiecărui criteriu se stabilește în documentația de atribuire și trebuie să fie proporțională cu
importanța acestuia apreciată din punctul de vedere al asigurării unei utilizări/exploatări raționale și eficiente
economic a bunului închiriat. Ponderea fiecăruia dintre criteriile enunțate mai sus este de până la 40%, iar
suma acestora nu trebuie să depășească 100%.
Autoritatea contractantă trebuie să țină seama de toate criteriile prevăzute în documentația de
atribuire, potrivit ponderilor menționate mai sus.

Determinarea ofertei câștigătoare

Autoritatea contractantă are obligația de a stabili oferta câștigătoare pe baza criteriului/criteriilor de
atribuire precizate în documentația de atribuire.
Pe parcursul aplicării procedurii de atribuire, autoritatea contractantă are dreptul de a solicita
clarificări și, după caz, completări ale documentelor prezentate de ofertanți pentru demonstrarea
conformității ofertei cu cerințele solicitate.
Solicitarea de clarificări este propusă de către comisia de evaluare și se transmite de către autoritatea
contractantă ofertanților în termen de 3 zile lucrătoare de la primirea propunerii comisiei de evaluare.
Ofertanții trebuie să răspundă la solicitarea autorității contractante în termen de 3 zile lucrătoare de la
primirea acesteia.
Autoritatea contractantă nu are dreptul ca, prin clarificările ori completările solicitate, să determine
apariția unui avantaj în favoarea unui ofertant.
Plicurile sigilate se predau comisiei de evaluare în ziua fixată pentru deschiderea lor, prevăzută în
anunțul de licitație.

56
 După deschiderea plicurilor exterioare în ședință publică, comisia de evaluare elimină ofertele care
nu respectă regulile privind oferta, pe care le detaliem mai jos.
Ofertele se redactează în limba română. Ofertele se depun la sediul autorității contractante sau la
locul precizat în anunțul de licitație, în două plicuri sigilate, unul exterior și unul interior, care se
înregistrează de autoritatea contractantă, în ordinea primirii lor, în registrul Oferte, precizându-se data și ora.
Pe plicul exterior se va indica obiectul licitației pentru care este depusă oferta. Plicul exterior va trebui să
conțină:
a) o fișă cu informații privind ofertantul și o declarație de participare, semnată de ofertant, fără
îngroșări, ștersături sau modificări;
b) acte doveditoare privind calitățile și capacitățile ofertanților, conform solicitărilor autorității
contractante;
c) acte doveditoare privind intrarea în posesia caietului de sarcini. Pe plicul interior, care conține
oferta propriu-zisă, se înscriu numele sau denumirea ofertantului, precum și domiciliul sau sediul social al
acestuia, după caz.
Pentru continuarea desfășurării procedurii de licitație, este necesar ca, după deschiderea plicurilor
exterioare, cel puțin două oferte să întrunească condițiile mai sus enumerate. În cazul în care în urma
publicării anunțului de licitație nu au fost depuse cel puțin două oferte valabile, autoritatea contractantă este
obligată să anuleze procedura și să organizeze o nouă licitație, cu respectarea procedurii prevăzute de lege.
După analizarea conținutului plicului exterior, secretarul comisiei de evaluare întocmește procesul-
verbal, în care se va preciza rezultatul analizei.
Deschiderea plicurilor interioare se face numai după semnarea procesului-verbal de către toți
membrii comisiei de evaluare și de către ofertanți.
Sunt considerate oferte valabile ofertele care îndeplinesc criteriile de valabilitate prevăzute în caietul
de sarcini.
În urma analizării ofertelor de către comisia de evaluare, pe baza criteriilor de valabilitate, secretarul
acesteia întocmește un proces-verbal, în care menționează ofertele valabile, ofertele care nu îndeplinesc
criteriile de valabilitate și motivele excluderii acestora din urmă de la procedura de licitație. Procesul-verbal
se semnează de către toți membrii comisiei de evaluare.
În baza procesului-verbal care îndeplinește condițiile menționate mai sus, comisia de evaluare
întocmește, în termen de o zi lucrătoare, un raport pe care îl transmite autorității contractante.
În termen de 3 zile lucrătoare de la primirea raportului comisiei de evaluare, autoritatea contractantă
informează în scris, cu confirmare de primire, ofertanții ale căror oferte au fost excluse, indicând motivele
excluderii.
Raportul enunțat anterior se depune la dosarul licitației.
Comisia de evaluare stabilește punctajul fiecărei oferte, ținând seama de ponderile prevăzute de lege.
Astfel, ponderea fiecărui criteriu se stabilește în documentația de atribuire și trebuie să fie proporțională cu
57
importanța acestuia apreciată din punctul de vedere al asigurării unei utilizări/exploatări raționale și eficiente
economic a bunului închiriat. Ponderea fiecăruia dintre criteriile prevăzute de lege (criteriile de atribuire a
contractului de închiriere sunt: a) cel mai mare nivel al chiriei; b) capacitatea economico-financiară a
ofertanților; c) protecția mediului înconjurător; d) condiții specifice impuse de natura bunului închiriat) este
de până la 40%, iar suma acestora nu trebuie să depășească 100%. Oferta câștigătoare este oferta care
întrunește cel mai mare punctaj în urma aplicării criteriilor de atribuire.
În cazul în care există punctaje egale între ofertanții clasați pe primul loc, departajarea acestora se va
face în funcție de punctajul obținut pentru criteriul de atribuire care are ponderea cea mai mare, iar în cazul
egalității în continuare, departajarea se va face în funcție de punctajul obținut pentru criteriul de atribuire,
care are ponderea cea mai mare după acesta.
Pe baza evaluării ofertelor, secretarul comisiei de evaluare întocmește procesul-verbal, care trebuie
semnat de toți membrii comisiei.
În baza procesului-verbal care îndeplinește condițiile prevăzute de lege, comisia de evaluare
întocmește, în termen de o zi lucrătoare, un raport pe care îl transmite autorității contractante.
Autoritatea contractantă are obligația de a încheia contractul cu ofertantul a cărui ofertă a fost
stabilită ca fiind câștigătoare.
Autoritatea contractantă are obligația de a transmite spre publicare în Monitorul Oficial al României,
Partea a VI-a, un anunț de atribuire a contractului, în cel mult 20 de zile calendaristice de la finalizarea
procedurii de atribuire.
Anunțul de atribuire trebuie să cuprindă cel puțin următoarele elemente:
a) informații generale privind autoritatea contractantă, precum: denumirea, codul de identificare
fiscală, adresa, datele de contact, persoana de contact;
b) data publicării anunțului de licitație în Monitorul Oficial al României,Partea aVI-a;
c) criteriile utilizate pentru determinarea ofertei câștigătoare;
d) numărul ofertelor primite și al celor declarate valabile;
e) denumirea/numele și sediul/adresa ofertantului a cărui ofertă a fost declarată câștigătoare;
f) durata contractului;
g) nivelul chiriei;
h) instanța competentă în soluționarea litigiilor apărute și termenele pentru sesizarea instanței;
i) data informării ofertanților despre decizia de stabilire a ofertei câștigătoare;
j) data transmiterii anunțului de atribuire către instituțiile abilitate, în vederea publicării.
Autoritatea contractantă are obligația de a informa ofertanții despre deciziile referitoare la atribuirea
contractului, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea acestora.
În cadrul comunicării menționate mai sus, autoritatea contractantă are obligația de a informa
ofertantul/ofertanții câștigător/câștigători cu privire la acceptarea ofertei/ofertelor prezentate.

58
 În cadrul comunicării prevăzute de lege (autoritatea contractantă are obligația de a informa ofertanții
despre deciziile referitoare la atribuirea contractului, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3
zile lucrătoare de la emiterea acestora), autoritatea contractantă are obligația de a informa ofertanții care au
fost respinși sau a căror ofertă nu a fost declarată câștigătoare asupra motivelor ce au stat la baza deciziei
respective.
Autoritatea contractantă poate să încheie contractul numai după împlinirea unui termen de 20 de zile
calendaristice de la data realizării comunicării enunțate anterior.
În cazul în care, în cadrul celei de-a doua proceduri de licitație publică, nu se depune nicio ofertă
valabilă, autoritatea contractantă anulează procedura de licitație.
Pentru cea de-a doua licitație va fi păstrată documentația de atribuire aprobată pentru prima licitație.
Cea de-a doua licitație se organizează în condițiile menționate detaliat mai sus.

Anularea procedurii de licitație

Regula este aceea că autoritatea contractantă are obligația de a încheia contractul cu ofertantul a
cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare. Prin excepție de la aceasta, autoritatea contractantă are
dreptul de a anula procedura pentru atribuirea contractului de închiriere în situația în care se constată abateri
grave de la prevederile legale care afectează procedura de licitație sau fac imposibilă încheierea contractului.
În sensul prevederilor anterioare, procedura de licitație se consideră afectată în cazul în care sunt
îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiții:
a) în cadrul documentației de atribuire și/sau în modul de aplicare a procedurii de licitație se constată
erori sau omisiuni care au ca efect încălcarea principiilor prevăzute la art. 311(transparența, tratamentul egal,
proporționalitatea, nediscriminarea, libera concurență);
b) autoritatea contractantă se află în imposibilitatea de a adopta măsuri corective, fără ca acestea să
conducă, la rândul lor, la încălcarea principiilor prevăzute de art. 311 (transparența, tratamentul egal,
proporționalitatea, nediscriminarea, libera concurență).
Încălcarea acestor reguli privind atribuirea contractului poate atrage anularea procedurii, potrivit
dispozițiilor legale în vigoare.
Autoritatea contractantă are obligația de a comunica, în scris, tuturor participanților la procedura de
licitație, în cel mult 3 zile lucrătoare de la data anulării, atât încetarea obligațiilor pe care aceștia și le-au
creat prin depunerea ofertelor, cât și motivul concret care a determinat decizia de anulare.

Încheierea contractului
Contractul de închiriere cuprinde clauze de natură să asigure folosința bunului închiriat, potrivit
specificului acestuia.
Contractul se încheie în formă scrisă, sub sancțiunea nulității.

59
 Contractul cuprinde clauze privind despăgubirile, în situația denunțării contractului înainte de
expirarea termenului.
Predarea-primirea bunului se face prin proces-verbal în termen de maximum 30 de zile de la data
constituirii garanției.

Neîncheierea contractului
Neîncheierea contractului într-un termen de 20 de zile calendaristice de la data împlinirii termenului
prevăzut de lege (20 de zile calendaristice de la data realizării comunicării în condițiile legale - autoritatea
contractantă are obligația de a informa ofertanții despre deciziile referitoare la atribuirea contractului, în
scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea acestora) poate atrage plata
daunelor-interese de către partea în culpă.
Refuzul ofertantului declarat câștigător de a încheia contractul poate atrage după sine plata daunelor-
interese.
În cazul în care ofertantul declarat câștigător refuză încheierea contractului, procedura de licitație se
anulează, iar autoritatea contractantă reia procedura, în condițiile legii, studiul de oportunitate păstrându-și
valabilitatea.
Daunele-interese menționate anterior se stabilesc de către tribunalul în a cărui rază teritorială se află
sediul autorității contractante, la cererea părții interesate, dacă părțile nu stabilesc altfel.
În cazul în care autoritatea contractantă nu poate încheia contractul cu ofertantul declarat câștigător
din cauza faptului că ofertantul în cauză se află într-o situație de forță majoră sau în imposibilitatea fortuită
de a executa contractul, autoritatea contractantă are dreptul să declare câștigătoare oferta clasată pe locul
doi, în condițiile în care aceasta este admisibilă.
În cazul în care, nu există o ofertă clasată pe locul doi admisibilă, licitația se anulează.
În situația în care au avut loc modificări legislative care au ca obiect instituirea, modificarea sau
renunțarea la anumite taxe/impozite naționale sau locale al căror efect se reflectă în creșterea/diminuarea
costurilor pe baza cărora s-a fundamentat prețul contractului, chiria poate fi ajustată, la cererea oricărei părți,
dacă posibilitatea de ajustare a fost prevăzută în documentația de atribuire.

Sancțiuni
Constituie contravenții aplicabile prezentei secțiuni, dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții încât
să fie considerate, potrivit legii penale, infracțiuni:
a) nerespectarea termenelor prevăzute la art. 335 alin. (3), art. 341 alin. (21) și (26) din Codul
administrativ;
b) încălcarea prevederilor art. 335 alin. (7), art. 337, art. 341 alin. (20) și (22)-(25) și art. 342 alin.
(4) din Codul administrative.
Contravențiile enunțate mai sus se sancționează cu amendă de la 5.000 lei la 15.000 lei.
60
 Amenzile prevăzute pentru contravențiile săvârșite pot fi aplicate atât persoanelor fizice, cât și
persoanelor juridice.
Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor se fac de către persoane împuternicite de
structurile cu atribuții de control.
Contravențiilor prevăzute în prezentul articol le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței Guvernului
nr. 2/2001, cu modificările și completările ulterioare.

Evidența documentației procedurii

Reglementările privind evidența informațiilor cu privire la desfășurarea procedurilor de concesionare
și la derularea contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică se aplică și în cazul evidenței
documentelor procedurilor de închiriere a bunurilor proprietate publică.

Drepturi și obligații
Autoritățile prevăzute de lege (Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate
ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor de resort, după caz, pentru
bunurile aparținând domeniului public al statului ; autoritățile deliberative ale administrației publice locale,
pentru bunurile aparținând domeniului public al unităților administrativ-teritoriale) sau titularul dreptului de
administrare, după caz, au următoarele drepturi și/sau obligații:
a) să predea bunul pe bază de proces-verbal, în termen de maximum 30 de zile de la data constituirii
garanției;
b) să încaseze chiria, în conformitate cu dispozițiile contractului de închiriere;
c) să beneficieze de garanția constituită de titularul dreptului de închiriere în condițiile legii (garanția
este obligatorie și se stabilește la nivelul contravalorii a două chirii) ; în caz contrar, autoritățile enumerate
mai sus sau titularul dreptului de administrare, după caz, sunt obligați să restituie garanția la încetarea
contractului;
d) să mențină bunul în stare corespunzătoare de folosință pe toată durata închirierii, potrivit
destinației sale, și să suporte cheltuielile reparațiilor necesare în acest scop;
e) să controleze executarea obligațiilor titularului dreptului de închiriere și respectarea condițiilor
închirierii, având dreptul să constate, ori de câte ori este nevoie, fără a stânjeni folosința bunului de către
titularul dreptului de închiriere, starea integrității bunului și destinația în care este folosit;
f) să asigure folosința netulburată a bunului pe tot timpul închirierii.
Titularul dreptului de închiriere are următoarele drepturi și obligații:
a) să nu aducă atingere dreptului de proprietate publică prin faptele și actele juridice săvârșite;
b) să plătească chiria, în avans, în cuantumul și la termenele stabilite prin contract;
c) să constituie garanția în cuantumul, în forma și la termenul prevăzut în caietul de sarcini;

61
 d) să solicite autorităților enunțate mai sus (Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de
specialitate ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor de resort, după
caz, pentru bunurile aparținând domeniului public al statului; autoritățile deliberative ale administrației
publice locale, pentru bunurile aparținând domeniului public al unităților administrativ-teritoriale) sau
titularului dreptului de administrare, după caz, reparațiile necesare pentru menținerea bunului în stare
corespunzătoare de folosință sau contravaloarea reparațiilor care nu pot fi amânate;
e) să execute la timp și în condiții optime lucrările de întreținere curente și reparații normale ce îi
incumbă, în vederea menținerii bunului închiriat în starea în care l-a primit în momentul încheierii
contractului;
f) să restituie bunul, pe bază de proces-verbal, la încetarea, din orice cauză, a contractului de
închiriere, în starea tehnică și funcțională avută la data preluării, mai puțin uzura aferentă exploatării
normale;
g) să nu exploateze bunul închiriat în vederea culegerii de fructe naturale, civile, industriale sau
producte.
Neplata chiriei, precum și orice altă prevedere încălcată referitoare la neîndeplinirea obligațiilor
contractuale de către titularul dreptului de închiriere dau dreptul autorităților enumerate mai sus sau
titularului dreptului de administrare, după caz, la reținerea contravalorii acesteia din garanție. Titularul
dreptului de închiriere este obligat să reîntregească garanția.

Radierea închirierii
În cazul în care în cartea funciară a fost notat contractul de închiriere, radierea acestei notări se
efectuează în baza actului emis de autoritățile prevăzute de lege (Guvern, prin ministerele de resort sau prin
organele de specialitate ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor de
resort, după caz, pentru bunurile aparținând domeniului public al statului ; autoritățile deliberative ale
administrației publice locale, pentru bunurile aparținând domeniului public al unităților administrativ-
teritoriale) sau de titularul dreptului de administrare, după caz, prin care se comunică intervenirea rezilierii.

4.2. Achiziţiile publice semnifică dobândirea definitivă/temporară de către o persoană juridică, definită ca
autoritate contractantă, a unor bunuri/ lucrări/servicii, prin atribuirea unui contract de achiziţie publică.
Aceste contracte se pot clasifica, în funcţie de obiectul lor, în:
- contracte de furnizare – au ca obiect cumpărarea de produse.
- contracte de prestări servicii (au ca obiect proiectarea şi executarea unor lucrări de construcţii).
La baza contractului de achiziţii publice stau următoarele principii:
- principiul egalităţii de tratament;
- principiul liberei concurenţe;
- principiul utilizării fondurilor publice;
62
 - principiul transparenţei – punerea la dispoziţia celor interesaţi a informaţiilor legate de achiziţiile
publice;
- principiul confidenţialităţii – asigurarea secretului comercial şi apărarea dreptului de proprietate
intelectuală.

4.3. Împrumutul public reprezintă o serie de venituri extrabugetare la care se recurge în cazul unui
dezechilibru bugetar.
În funcţie de piaţa de pe care se contractează împrumutul bugetar, acesta poate fi intern sau extern.
Statul, prin instituţiile sale specializate, stabileşte condiţiile de rambursare, mărimea şi forma veniturilor care
se oferă la împrumutul public.

§5. Controlul legalităţii actelor administrative de gestiune

Conform Legii nr. 29/1990, actele administrative de gestiune erau exceptate de la controlul efectuat
de către instanţa de contencios administrativ, deoarece se considera că, în cazul emiterii/adoptării unui act
administrativ de gestiune, autoritatea administrativă nu acţionează în virtutea puterii publice, ci pentru
administrarea propriului patrimoniu.
Legea nr. 554/2004 permite secţiilor de contencios administrativ şi financiar să soluţioneze litigiile
care au la bază contractele dintre autorităţile publice şi particulari, când acestea urmăresc punerea în valoare
a unui bun proprietate publică sau realizarea unui serviciu public.
Cu alte cuvinte, controlul legalităţii actelor administrative de gestiune urmează a fi realizat pe calea
unei acţiuni directe la instanţa de contencios administrativ, atât pentru actele administrative de autoritate, cât
şi pentru actele administrative de gestiune.
Potrivit Codului administrativ, răspunderea administrativă (care intervine în cazul controlului
legalităţii actelor administrative de gestiune) este acea formă a răspunderii juridice, care constă în ansamblul
de drepturi și obligații de natură administrativă, care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte
ilicite, prin care se încalcă, de regulă, norme ale dreptului administrativ.

63
 Partea a II-a - Controlul exercitat asupra administraţiei publice

Capitolul I - Considerații generale privind controlul exercitat asupra administraţiei publice

Secțiunea I - Semnificaţia activităţii de control în administraţia publică

Noţiunea de control2 evocă o activitate de verificare a conformităţii unei anumite activităţi (pentru
dreptul administrativ se are în vedere activitatea administraţiei publice) cu anumite valori, de regulă cele
consacrate în norme de drept. Controlul dă naştere unor tensiuni şi chiar resentimente ale celui controlat faţă
de cel care controlează. El creează, astfel, pentru cel controlat o stare de disconfort, care este determinată nu
de actul de control în sine, ci de modul în care acesta este conceput şi exercitat, de o anumită perceţie
negativă cu privire la el. De regulă, controlorul se comportă de cele mai multe ori ca şi când finalitatea
activităţii sale ar fi descoperirea unor greşeli, a unor abateri de la lege şi sancţionarea acestora, iar dacă
aceste greşeli nu există, fie trebuie inventate, fie trebuie căutate, încât până la urmă trebuie descoperite.
Este de neconceput o astfel de concepţie din punct de vedere al rigorilor unui autentic stat de drept în
care pârghiile de control trebuie să reprezinte modalităţi prin care să se constate modul de executare a unor
activităţi de transpunere în practică a unor acte normative, rezultatele aplicării actului decizional, pozitive şi
negative, în egală măsură. Controlul nu trebuie să reprezinte un instrument de presiune şi tensiune, ci un
barometru care indică modul în care acţionează cel chemat să aplice decizia, precum şi gradul în care decizia
corespunde scopului care a fost emisă3.

Secțiunea a II-a - Fundamentele constituţionale ale controlului exercitat asupra administraţiei publice
România este proclamată, prin art.1 alin.3 din Constituţie, „stat de drept”, iar prin art.16. alin. 1 şi 2
se instituie principiul ,,egalităţii tuturor în faţa legii şi a autorităţilor publice fără privilegii şi discriminări”,
coroborat cu acela că ,,nimeni nu este mai presus de lege”.
Legea constituţională conţine numeroase prevederi care consacră în mod expres diferite forme de
control asupra administraţiei publice în mai multe categorii:
a) forme de control necontencios exercitat asupra administraţiei centrale
- activitatea Preşedintelui este reglementată prin mai multe dispoziţii constituţionale sub controlul
Parlamentului, de exemplu art. 92 alin. 2 şi 3, care reglementează măsurile pe care le poate dispune
Preşedintele în cazul unei ameninţări armate;
- art. 95 şi art. 96 instituie cele două forme de răspundere a Preşedintelui, cea penală şi cea politică;
- art. 100 consacră un control indirect al Parlamentului asupra Preşedintelui;

2
Termenul de control îşi are obârşia în expresia franceză contre rolle care a fost utilizată mai întâi în activitatea contabilă, ca
instrument de verificare a rolului fiscal. Ulterior, semnificaţia s-a extins în sensul de activitate de verificare a unor rezultate, a
unor activităţi în orice domeniu (Ioan Alexandru, Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
2000, p. 500).
3
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 266.
64
- art. 109 are o semnificaţie specială în ceea ce priveşte controlul parlamentar al Guvernului, deoarece el
instituie principiul răspunderii politice a Guvernului numai în faţa Parlamentului;
- art. 111 aşează întreaga administraţie publică împreună cu Guvernul, care este calificat şi el implicit ca un
organ al administraţiei publice, sub un control tradiţional;
- art. 112, 113 şi 114 consacră formele concrete de exercitarea a controlului parlamentar respectiv, sistemul
interpelărilor şi al întrebărilor, moţiunea de cenzură şi angajarea răspunderii Guvernului;
- art. 116 reglementează statutul ministerelor ca organe de specialitate ale administraţiei de stat, care pot fi
organizate numai în subordinea Guvernului.
b) forme de control contencios exercitat asupra administraţiei publice centrale
- art. 52 şi art. 126 consacră dreptul de control al instanţelor judecătoreşti asupra actelor administrative
emise de autorităţi publice, inclusiv de autorităţile administraţiei publice. Controlul exercitat în baza celor
două articole din Constituţie şi a Legii nr. 554/2004 are în vedere atât acte administrative emise de
autorităţile centrale, cât şi locale.
c) forme de control contencios exercitat asupra administraţiei publice locale
- art. 123 alin.5 consacră dreptul prefectului, ca reprezentant al Guvernului, de a ataca în conteciosul
adminstrativ actele emise de consiliul local, consiliul judeţean şi primar, actul atacat fiind suspendat de
drept.
d) forme de control necontencios exercitat asupra administraţiei publice locale
- art.111 alin.1 reprezintă un drept comun de exercitare a controlului parlamentar asupra întregii
administraţiei publice, inclusiv a celei locale.
Capitolul IV al Titlului 2, art. 58-60 consacră instituţia Avocatului Poporului4, a cărei menire
constituţională este să apere drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Prin intermediul Avocatului Poporului se
exercită şi un control indirect din partea Parlamentului asupra administraţiei publice centrale şi locale, în
egală măsură, deoarece el prezintă organului legiuitor rapoarte anual sau la cererea acestuia cu privire la
activitatea desfăşurată, care pot conţine şi recomandări privind legislaţia sau măsuri de altă natură menite să
contribuie la apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Raporturile dintre Avocatul Poporului şi puterea
executivă sunt raporturi de control şi colaborare5.

4
Pentru analiza statutului juridic al acestuia, a se vedea Ioan Muraru, Avocatul Poporului - instituţie de tipul ombudsman, Ed. All
Beck, Bucureşti, 2004.
5
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 347.
65
Secțiunea a III-a - Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei publice6
Forme de control exercitate asupra administraţiei publice
Constituţia României consacră trei forme de control ce pot fi exercitate asupra activităţii desfăşurate
de autorităţile administraţiei publice, anume: controlul parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul
administrativ.

Criterii de clasificare
A) în funcţie de natura organului care exercită controlul, distingem:
1. Controlul parlamentar, exercitat sub două forme:
- controlul parlamentar tradiţional, exercitat de Parlament în mod direct, prin mijloacele puse la
dispoziţie de Constituţie;
- controlul parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autorităţi publice care depind de
Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi7 etc.).
2. Controlul administrativ, care poate fi caracterizat ca fiind controlul înfăptuit de administraţia publică în
conformitate cu legea asupra proprii sale activităţi şi poate fi clasificat din mai multe puncte de vedere:
a) din punct de vedere al locului pe care îl ocupă organul de control faţă de organul controlat:
- controlul administrativ intern, exercitat de agenţi din interiorul organului controlat8 (de ex.
conducătorul autorităţii administrative, funcţionari publici cu funcţii de conducere ori de structuri
organizatorice din cadrul autorităţii respective). De regulă, această formă de control are un caracter
permanent şi se exercită din oficiu ori la sesizare.
- controlul administrativ extern, în care organul de control face parte din structuri administrative
plasate în afara organului controlat (de ex. autorităţi administrative, demnitari sau funcţionari publici).
Acest tip de control, la rându-i, poate fi împărţit în mai multe categorii: un control contencios,
exercitat de organele administrative cu atribuţii jurisdicţionale, şi un control necontencios, exercitat de
organul ierarhic superior, organe de specialitate ale administraţiei centrale etc.
În funcţie de obiectiv, controlul poate fi un control general, care vizează întreaga activitate a
organului controlat şi un control specializat, care priveşte un anumit segment al activităţii celui controlat (de
ex. controlul financiar, cel pe probleme de urbanism, de activitate de stare civilă etc.).
Controlul administrativ extern poate îmbrăca forma:
- controlului ierarhic (de ex. Guvern – prefecţi);

6
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat..,vol. II, p. 445-448; Ilie Iovănaş, op.cit., p.100; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p. 349-
362.
7
Cu privire la statutul acestei autorităţi, anterior revizuirii din 2003, a se vedea Gheorghe Iancu, „Interpretarea dispoziţiilor
constituţionale privind Curtea de Conturi”, în Revista de drept public, nr.2/2002, p. 64-85.
8
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 349.
66
- controlului de tutelă administrativă (de ex. controlul exercitat de anumite organe ale administraţiei publice
centrale – Guvern, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – asupra autorităţilor administraţiei
descentralizate, în cazurile prevăzute de lege);
- controlului administrativ extern specializat (el vizează anumite segmente ale activităţii administraţiei
publice – de ex. finanţele publice, protecţia muncii, starea civilă, protecţia mediului etc. – şi se exercită,
după caz, de către unele autorităţi ale administraţiei publice – Ministerul Afacerilor Interne, prefecţi -, de
unele organe de specialitate ale administraţiei publice – de ex. Inspecţia Muncii -, de demnitari – preşedinţii
consiliilor judeţene, primari -, ori de funcţionari publici cu atribuţii de control).
b. din punct de vedere al modului în care intervine, controlul administrativ extern, ca şi cel intern,
pot fi realizate:
- la cererea organului controlat
- la sesizarea unui alt subiect de drept
- din oficiu.
3. Controlul judiciar (judecătoresc) se exercită în baza art. 21, 52 şi 126 alin.6 din Constituţie, raportat la
prevederile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, atât pe calea acţiunii directe, cât şi pe cale
de excepţie.
4. Controlul exercitat de alte autorităţi publice decât cele care realizează prerogativele celor trei
clasice puteri în stat (de ex. controlul Curţii Constituţionale asupra ordonanţelor de Guvern, care este un
control de natură contencioasă ori controlul exercitat de Avocatul Poporului, care este unul necontencios9).
5. Controlul politic, a cărui legitimitate se află în misiunea administraţiei de a pune în aplicare decizia
politică10.
B) în funcţie de obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem:
a. un control general, care vizează întreaga activitate a organului controlat, din punct de vedere al legalităţii
şi oportunităţii;
b. un control de specialitate, care vizează anumite segmente ale activităţii organului controlat.
C) în funcţie de procedura aplicabilă:
a. un control jurisdicţional, de natură contencioasă (de ex. controlul exercitat de Curtea Constituţională, de
instanţele judecătoreşti, de organele administrative cu atribuţii jurisdicţionale).
Curtea Constituţională nu face parte din cele trei puteri clasice - puterea legislativă, executivă şi
judecatorească -, ci este expresia colaborării ei în realizarea principiului supremaţiei Constituţiei, esenţial în
definirea statului de drept şi a democraţiei constituţionale.

9
Pentru o analiză comparativă a acestei instituţii, a se vedea Gheorghe Iancu, „Privire comparată asupra organizării şi funcţionării
ombudsmanilor şi mediatorilor”, în Revista de drept public, nr. 3/2004, p. 12-24.
10
A se vedea Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a II-a revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2006, p.
125, precum şi Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Elena Simina Tănăsescu, Marian Enache, Gheorghe Iancu, Interpretarea
Constituţiei. Doctrină şi practică, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 233.
67
 Exercitarea controlului jurisdicţional impune două condiţii, respectiv existenţa prealabilă a unor
norme a căror respectare se impune administraţiei şi cu care judecătorul va putea confirma actele
administrative, precum şi existenţa unor mijloace juridice facile, care să permită particularilor să-l sesizeze
pe judecător. Există, însă, un risc al exercitării acestui tip de control. El rezidă în faptul că judecătorul, fiind
exterior administraţiei, poate fi tentat să facă să triumfe în mod constant interesele particularilor asupra celor
ale administraţiei, al interesului public, diluarea interesului general în interesul particular subiectiv.
Orice activitate de control trebuie să presupună anumite limite, fără de care ea poate să degenereze
inevitabil în arbitrar, limite care sunt instituite fie prin lege, fie pe cale jurisprudenţială şi urmăresc scopuri
diferite în funcţie de natură şi obiectivele controlului şi de organele care îl exercită. În ceea ce priveşte
controlul juridicţional, limitele lui urmăresc evitarea exercitării controlului cu rea credinţă, în scop
şicanatoriu sau cu intenţia vădită de a tărăgăna soluţionarea unei cauze.
b. un control nejurisdicţional, de natură necontencioasă, în care includem controlul parlamentar tradiţional,
controlul administrativ intern şi extern, controlul exercitat prin autorităţile administraţiei publice de
specialitate.

Capitolul al II-lea - Controlul jurisdicţional al administraţiei publice

Secțiunea I - Noţiunea, definiţia şi formele contenciosului administrativ român

Etimologic, cuvântul contencios provine din limba franceză, fiind un neologism care a pătruns în
limba română modernă11. La originile sale latine, cuvântul (verbul) contendo (-dere, -di, -dum) desemna,
printre altele, acţiunea de a reclama, de a cere cu insistenţă, de a susţine sau de a pretinde12, de unde şi
derivatele sale substantivale - dispută sau luptă (contentio) - şi adjectivale - încăpăţânat, dârz, certăreţ
(contentiosus).
În limba franceză, cuvântul contentieux desemnează o împrejurare, o situaţie sau un ansamblu de
probleme puse în discuţie, discutabile sau litigioase13, formând obiectul unui proces, aceeaşi semnificaţie
având-o şi în limba română contemporană14. În terminologia juridică română din veacul al XIX-lea şi până
în prima jumătate a secolului al XX-lea, noţiunea a avut o largă utilizare, cu multiple sensuri, după care, în
cea de-a doua jumătate a veacului trecut, să iasă din uz ca urmare a evoluţiei legislative din ţara noastră,
fiind înlocuită, mai ales în materie administrativă şi judiciară, cu sintagma „controlul judecătoresc asupra
administraţiei”, pentru ca apoi să revină, în ultimul deceniu al secolului trecut, în vocabularul juridic uzual,
tot ca o consecinţă a modificărilor legislative de după anul 1989.

11
***, Dicţionar de neologisme, ediţia a II-a, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1966, p. 179.
12
***, Dicţionar latin-român, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1962, p. 171.
13
***, Dictionnaire du français contemporain, Larousse, 1971, p. 287.
14
***, Dicţionar explicativ al limbii române, Ed. Academiei, Bucureşti, 1975, p. 190.
68
 Definiţia contenciosului administrativ în doctrina românească
Legislaţia din ţara noastră a consacrat, iniţial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite
particularităţi, într-o perioadă sau alta, dar a menţinut şi sistemul administratorului judecător. Aşa se explică
de ce, în doctrina administrativă, fundamentarea noţiunii de contencios administrativ nu a putut face
abstracţie de aspectele referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicţional. Cu toate
că s-au exprimat mai multe opinii, teza dominantă a fost aceea după care actul administrativ jurisdicţional
desemnează acel act ce emană de la o autoritate administrativă în soluţionarea unui conflict de interese între
cele două administraţii sau între o administraţie şi un particular şi care, spre deosebire de actul administrativ
propriu-zis, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, avându-se în vedere contenciosul
administrativ judiciar.
Pentru a se delimita mai clar între ele formele de contencios administrativ (sub aspectul organelor
competente a soluţiona litigiile), s-au impus termenii: „contencios administrativ", respectiv, „contenciosul
administrativ - drept comun".
În concluzie, putem reţine că în doctrina românească interbelică, noţiunea de contencios
administrativ era utilizată fie într-un sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administraţie şi
particulari (indiferent cine soluţiona litigiul, un organ judecătoresc sau un organ administrativ), fie într-un
sens strict, evocând litigiile soluţionate numai de instanţele judecătoreşti.
Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau
atribuţiile în această materie ale instanţelor judecătoreşti (instanţele obişnuite, uneori s-au creat şi instanţe
speciale). Pe această linie de idei, profesorul Constantin Rarincescu definea contenciosul administrativ ca
fiind „totalitatea litigiilor născute între particulari şi Administraţiunile publice, cu ocaziunea organizării şi
funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţiuni juridice aparţinând
dreptului public"15.
Raportându-se la cadrul juridic instituit în ţara noastră după 1989, respectiv la reglementările
cuprinse în Constituţia României din 1991, Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, precum şi la alte
acte normative, Valentin I. Prisacariu dă următoarea definiţie: „prin contencios administrativ înţelegem
activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr legal, de către instanţele de contencios administrativ
competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puţin una din părţi este un serviciu public
administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate
ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege”16.
Actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 544/2004 defineşte contenciosul administrativ, în art.
2 alin.1 lit. f, ca fiind „activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente
potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a

Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universală „Alcalay”, Bucureşti, 1936, p. 24.
15
16
Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită, Ed. All,
Bucureşti, 1996, p. 291.
69
născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din
nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la
un interes legitim”.
Sensurile juridice ale noţiunii de contencios vizează două planuri principale. Pe planul dreptului
material, noţiunea desemnează conflictul de interese intervenit între două sau mai multe părţi şi care nu
poate fi soluţionat, în caz de neînţelegere, decât pe calea unui proces sau litigiu juridic desfăşurat în faţa unui
organ de jurisdicţie competent17.
Pe planul dreptului formal, contenciosul are mai multe semnificaţii.
În primul rând, în sens funcţional, acesta desemnează activitatea de soluţionare propriu-zisă printr-o
procedură specifică a acelor litigii în care partea interesată se îndreaptă cu o cerere împotriva unui adversar
faţă de care susţine, în contradictoriu, că legea sau/şi un drept subiectiv ori interes legitim au fost încălcate 18.
Acest sens este în opoziţie cu procedura necontencioasă (necontradictorie), care urmăreşte realizarea unui
drept sau interes neîncălcat, dar şi neopozabil altuia strict determinat în cadrul procedurii respective.
În al doilea rând, în sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce
guvernează soluţionarea litigiilor dintre părţile aflate în conflictul respectiv19.
În al treilea rînd, instituţional-organic, prin contencios se înţelege autoritatea sau organul de
jurisdicţie competent, anume învestit cu soluţionarea unor asemenea litigii sau conflicte. În acest sens, dar cu
o semnificaţie aparte, interesând mai puţin studiul nostru, prin contencios înţelegem serviciul funcţional din
cadrul unei instituţii sau societăţi comerciale având ca principală atribuţie promovarea şi apărarea juridică a
drepturilor şi intereselor respectivelor organizaţii, precum şi acordarea asistenţei juridice de specialitate
acestora la emiterea sau încheierea actelor juridice, inclusiv în faţa organelor de jurisdicţie în cazul litigiilor
în care sunt implicate20. Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebită în ultimul timp prin constituirea
serviciilor de contencios juridic atât în cadrul autorităţilor publice, cât şi în sectorul public şi privat al
economiei.
Contenciosul poate fi clasificat după mai multe criterii, dintre care enumerăm:
- după obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituţional, contenciosul administrativ,
contenciosul fiscal, etc.;
- după autoritatea în faţa căreia se derulează soluţionarea conflictului, contenciosului poate fi judiciar, de
competenţa instanţelor judecătoreşti, şi contencios jurisdicţional, de competenţa unor instanţe administrative
ori de altă natură cu totul specială;
- după natura părţilor implicate şi a efectelor soluţiei pronunţate, contenciosul poate fi intern sau
internaţional.

17
***, Dicţionar enciclopedic român, vol. I. Ed. Politică, Bucureşti, 1962, p. 775.
18
***, Dicţionar de drept procesual civil, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1983, p. 398.
19
Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p.168-169; Ioan Santai,
„Noţiunea, definiţia, evoluţia şi formele contenciosului administrativ român”, în Revista de drept public,nr. 1/2, 1999, p. 15-20.
20
***, Dicţionar explicativ..., p. 190.
70
Secțiunea a II-a - Formele (categoriile) de contencios administrativ
Un prim criteriu de clasificare se poate face după obiectul acţiunii, adică după ceea ce se urmăreşte
prin exercitarea ei, în care sens distingem contenciosul în anulare şi contenciosul în obligare.
Primul este exercitat faţă de un act administrativ, urmărindu-se desfiinţarea lui pentru că încalcă
legea sau/şi un drept subiectiv sau interes legitim (de pildă, un act de demolare a unei construcţii, de
destituire dintr-o funcţie publică), uneori urmărindu-se doar o desfiinţare parţială a actului sau o modificare
a acestuia21, indiferent că se mai cere sau nu şi obligarea autorităţii pârâte la emiterea unei măsuri solicitate
sau la plata despăgubirilor.
Contenciosul în obligare este acela în care instanţa obligă administraţia la emiterea unui act juridic,
adeverinţe, certificat sau orice alt înscris pe care autoritatea executivă refuză nejustificat să-l elibereze sau
nu se pronunţă în termenul legal asupra cererii referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim vizând
această împrejurare.
Faţă de legea actuală a contenciosului se impune şi precizarea că acţiunea în anulare sau în obligare
poate viza şi materia contractelor administrative.
Un al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face după calea (modalitatea)
procesuală de iniţiere a acestuia în contencios: pe calea acţiunii directe şi pe calea acţiunii indirecte.
Primul are ca obiect o cerere de chemare în judecată a unei autorităţi publice în scopul anulării unui
act administrativ sau obligării la emiterea ori încheierea lui, iar cel de-al doilea (excepţia de nelegalitate)22 se
declanşează incidental într-un litigiu pus în mişcare în faţa justiţiei pentru alte considerente decât legalitatea
unui act sau fapt administrativ de autoritate vătămător de drepturi subiective sau interese legitime, însă la un
moment dat, într-un asemenea proces, una din părţi sau dintre participanţi invocă în apărarea sa, pentru a
combate pretenţiile sau apărările formulate de adversar, nelegalitatea atitudinii administrative pe care se
bazează acesta din urmă.
Un al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face după sfera de cuprindere şi
sistemul legal al acţiunii judiciare: contencios general, întemeiat pe Legea nr. 554/2004; contencios
special, bazat pe reglementări derogatorii de la actul precizat, vizând situaţii deosebite, de exemplu, în
materie electorală, contravenţională etc.
În sfârşit, după natura încălcării produse distingem contenciosul obiectiv vizând nelegalitatea unui
act23 a cărui anulare se urmăreşte şi contenciosul subiectiv, când prin acţiunea judiciară întemeiată pe
vătămarea unui drept legal sau interes legitim recunoscut unui titular se urmăreşte anularea actului indiferent
de legalitatea lui.

21
Valentin I. Prisăcaru, op. cit., p. 278.
22
Pentru detalii a se vedea C. Gh. Tarhon, Răspunderea patrimonială a organelor administraţiei de stat şi controlul jurisdicţional
indirect al legalităţii actelor administrative, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1967, p. 113-224, 286.
23
Actul poate fi şi normativ în optica Instanţei Supreme (Dec. nr. 662/16 sept. 1994 a C.S.J. S.C.A., în „Repertoriu de
jurisprudenţă şi doctrină română 1989-1994”, vol. I, Ed.Argessis, 1995, p. 58 – 59).
71
 Precizăm că toate aceste clasificări, ştiinţifice şi didactice nu sunt incompatibile între ele, deoarece,
de exemplu, o acţiune în contencios poate fi introdusă în temeiul Legii nr. 554/2004, urmând anularea
actului administrativ sau obligarea la măsuri executive, după cum excepţia de nelegalitate se poate invoca
într-un litigiu civil sau penal cu privire la o reglementare administrativă sau la un act individual similar,
indiferent că a încălcat legea sau/şi un drept subiectiv ori interes legitim.

Secțiunea a III-a - Necesitatea controlului jurisdicţional asupra activităţii executive

În dreptul occidental, activitatea executivă realizată de administraţia publică este supusă şi unui
control jurisdicţional, exercitat fie de instanţe jurisdicţionale speciale (ca de exemplu, tribunalele
administrative în Franţa), fie de instanţele de drept comun (în Anglia) sau de jurisdicţiile speciale - din
cadrul administraţiei publice întâlnite în toate sistemele de drept.
În România, în perioada 1866-1925, instanţele judecătoreşti erau competente să soluţioneze litigiile
dintre particulari şi administraţie în baza legii ordinare, iar, ulterior, în condiţiile legii speciale, după
adoptarea Legii contenciosului administrativ (23 decembrie 1925). Pentru o scurtă perioadă de timp au
funcţionat ca organe jurisdicţionale pentru litigiile de natură administrativă Comitetele de Revizie (create
prin Legea din 20 aprilie 1933), înlocuite, la rândul lor, prin Curţile administrative (prin Legea din 27 martie
1936)24, organe cu o vastă activitate judiciară25.
Existenţa contenciosului administrativ în dreptul occidental se justifică în doctrina respectivă prin
necesitatea unei ocrotiri mai eficiente a intereselor personale ale particularilor faţă de abuzurile rezultând din
puterea discreţionară a administraţiei publice. Se consideră că această ocrotire devine efectiv eficientă numai
dacă cenzurarea activităţii executive, a actelor administrative, în special, se încredinţează spre exercitare nu
administraţiei active, emitentă a actelor de putere, ci unui organ specializat în soluţionarea litigiilor cu
administraţia, respectiv unei jurisdicţii, fie instanţă judecătorească (de drept comun sau special profilată), fie
jurisdicţie administrativă specială dispunând de independenţa necesară soluţionării litigiilor respective26.
Afirmarea necesităţii protejării individului împotriva abuzurilor administraţiei publice, aşa cum o
susţin chiar juriştii occidentali, înseamnă implicit recunoaşterea existenţei încălcărilor de lege din partea
organelor chemate să aplice dreptul. Pe de altă parte, preocupările manifestate în acest sens izvorăsc şi din
necesitatea apărării eficiente a ordinii de drept, a drepturilor şi intereselor, eventual lezate, în condiţiile
deplinei accesibilităţi, formale şi materiale, la jurisdicţia în materie administrativă.
Cu toate acestea, instituţia contenciosului administrativ a fost criticată chiar de unii jurişti
occidentali, întrucât, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separaţiei puterilor, proclamat
în statul de drept, dându-se, astfel posibilitatea cenzurării actelor de putere executivă de către o altă putere,

24
Apud A. I. Petrescu, Curţile administrative, Bucureşti, 1937, p. 35.
25
C. Atanasiu, D. Moldovan, Jurisprudenţa curţilor administrative, Bucureşti, 1937, p.75.
26
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Tipografia „Glasul Bucovinei”, Cernăuţi, 1941, p. 545-548.
72
cea judecătorească, între cele două puteri încetând starea de independenţă şi de egalitate, care trebuie să
caracterizeze raporturile dintre ele.
În ţara noastră, prin Decretul nr. 128/1948 a fost desfiinţat contenciosul administrativ, pornindu-se de
la principiul unicităţii puterii de stat socialiste, în temeiul căruia toate organele statului, inclusiv cele
administrative şi judecătoreşti, se subordonează Marii Adunări Naţionale, respectiv organelor puterii de stat
ce constituiau baza sistemului de organe ale statului, în expunerea de motive a decretului precizat se arăta că
“nu se mai poate concepe ca actele de autoritate să fie puse în discuţie de către particulari, iar aceştia să mai
aibă dreptul să cheme în judecată statul, pentru ca actele lui să fie cenzurate de către o autoritate
subordonată”. Prin Decretul nr. 142/1952 se modifică în mod corespunzător şi dispoziţiile art. 120 1,2 ale
Codului de procedură civilă care consacrau, până atunci, dreptul instanţelor judecătoreşti de a cenzura
legalitatea actelor administrative pe calea acţiunii directe, ca o cale de control judiciar general, stabilindu-se
că un atare control se va putea exercita în viitor numai în cazurile expres prevăzute de lege. În acest sens,
practica judiciară, inclusiv cea a fostului Tribunal Suprem, pornind de la constatarea că în ţara noastră
contenciosul administrativ a încetat să mai existe, a desfiinţat un număr de hotărâri judecătoreşti prin care se
cenzura fie legalitatea unor acte administrative, fie refuzul unor organe ale administraţiei de stat de a emite
acte solicitate, stabilindu-se că „în lipsa unui text expres de lege, aceste acte nu sunt supuse controlului
jurisdicţional, ci numai controlului organelor administrative ierarhic superioare”27. Instanţele de judecată
puteau anula actele administrative doar în cazurile expres prevăzute de lege, ceea ce nu le conferea nici
dreptul de reformare sau de modificare a acestor acte, dacă acesta nu era prevăzut expres pentru respectiva
categoria de acte, după cum instanţele nu aveau nici dreptul de a obliga organele administraţiei de stat să
emită anumite acte pe care, potrivit legii, acestea din urmă erau îndatorate să le adopte28.
Acţiunile care tindeau la desfiinţarea actelor administrative se împărţeau în două categorii29. În prima
categorie intrau acţiunile (plângerile) recunoscute de lege numai celor care dovedeau un interes legitim
încălcat de administraţie, fiind exercitate doar de persoanele interesate (ca de exemplu, plângerea adresată de
contravenientul persoană fizică la instanţa de judecată împotriva încheierii de aplicare a sancţiunii 30) sau de
parchet (procuratură). În a doua categorie intrau acţiunile numite „populare” recunoscute oricărui subiect,
chiar dacă cel în cauză nu dovedea un interes personal (ca de exemplu, întâmpinarea adresată instanţei de
judecată împotriva deciziei comitetului executiv al organului local al puterii prin care se rezolvase
nefavorabil întâmpinarea împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite a erorilor făcute în listele de alegători31),
calea de atac judiciară fiind recunoscută oricărei persoane fizice, procuratură, organizaţie obştească, etc.
Deşi regula generală instituită era inadmisibilitatea controlului judecătoresc pe cale directă împotriva
actelor administrative, totuşi instanţele de judecată s-au considerat întotdeauna competente să verifice pe

27
Dec. nr. 2215/1955 în „Legalitatea populară”, nr. 1/1956, p. 113; Dec. nr. 811/1954 în Culegere de decizii... pe anii 1952/1954,
vol. I, p. 66; Dec. nr. 150/1965 în „Legalitatea populară”, nr. 11/1957, p. 1386.
28
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 252.
29
Ibidem, p. 253-259.
30
Art. 24 din Decretul nr. 184/1954 abrogat prin Legea nr. 32/1968.
31
Art. 24 din Legea nr. 9/1952 (abrogată).
73
cale incidentală (prin excepţie) legalitatea unui act administrativ şi a cărui ilegalitate era invocată în cadrul
unui litigiu pus în mişcare pentru alte considerente decât legalitatea actului respectiv, dar de a cărei
rezolvare depindea, într-un fel sau altul, soluţia finală.
Constituţiile din 1948 şi 1952, ca şi legile de organizare judecătorească, precum şi legile de
procedură civilă adoptate în perioada aplicării lor nu conţineau dispoziţii speciale referitoare la controlul
judecătoresc al actelor de drept administrativ. O asemenea rezolvare juridică s-a considerat că a corespuns
pe deplin acelei etape întrucât împiedica orice tentativă de tergiversare, cu ajutorul procedurii judiciare, a
aplicării măsurilor administrative şi politice, operative şi oportune, conform noilor schimbări, la care ar fi
putut recurge unele persoane aparţinând claselor şi categoriilor sociale înlăturate de la putere şi deposedate
economic, în scopul apărării drepturilor şi intereselor lor vătămate prin acte de autoritate.
Prin Constituţia din 1965, s-a consacrat dreptul celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal
al unui organ de stat de a putea cere organelor competente, în condiţiile legii, anularea actului şi repararea
pagubei32. De asemenea, tot Constituţia mai prevedea33 că tribunalele şi judecătoriile judecă cererile celor
vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunţe, în condiţiile legii, şi asupra
legalităţii acestor acte. În acest fel, legea fundamentală concretiza la nivelul administraţiei controlul judiciar
asupra unei categorii de acte de putere specifice unor organe ale statului.
În dezvoltarea acestor prevederi, prin Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a
cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale, s-a conferit instanţelor judecătoreşti
de drept comun o competenţă generală în înfăptuirea controlului jurisdicţional34 asupra actelor
administrative ilegale. La această formă nouă de control judiciar general se mai adăugau alte forme de
control judecătoresc special existente la acea dată.
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 a lărgit considerabil cadrul legal de cenzurare al
actelor administrative atacate în justiţie şi, totodată, a eliminat numeroasele excepţii restrictive de neaplicare
a contenciosului administrativ prevăzute de legislaţia anterioară.
În sfârşit, ultima reglementare în materie, Legea nr. 554/2004 a continuat procesul de lărgire
considerabilă a cadrului legal de acces la justiţie, în materie de contencios administrativ, prin includerea în
sfera acţiunilor judiciare nu numai a celor vizând vătămarea drepturilor subiective, ci şi a celor referitoare la
vătămarea intereselor legitime publice sau private, decurgând nu numai din acte sau fapte administrative de
putere, ci şi din contracte administrative.
Dreptul fundamental, consacrat de art. 52 din actuala Constituţie revizuită, care permite celui
vătămat într-un drept sau interes legitim al său de către o autoritate publică printr-un act administrativ sau
prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea

32
Art. 35 din Constituţie.
33
Art. 103 alin. 3 din Constituţie şi art. 2 alin. ultim din Legea nr. 58/1968 pentru organizarea judecătorească, abrogată prin Legea
nr. 92/1992.
34
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed.
Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 24.
74
actului şi repararea pagubei, este considerat, alături de alte drepturi, ca formând o categorie aparte de
drepturi fundamentale, cetăţeneşti şi anume reprezentând aşa-numitele „drepturi garanţii”. Aceste drepturi
specifice sunt de natură procedurală sau procesuală, distincte de alte drepturi fundamentale cu conţinut
material, dar care se pot realiza, în cazul încălcării lor, prin intermediul „drepturilor garanţii” care, aşa cum
rezultă şi din denumirea lor, conferă garanţii juridice ale realizării drepturilor fundamentale cetăţeneşti.
Dacă în unele state instanţele de judecată nu au competenţa de a cenzura legalitatea unor acte
administrative, mai ales a celor declarate „acte de guvernământ” ca expresie a puterii discreţionare a
administraţiei publice, dreptul democratic nu susţine ideea că acest control judiciar ar reprezenta un amestec
în sfera activităţii executive, încălcându-se principiul specializării organelor de stat. Într-adevăr, niciun
principiu de drept nu interzice un asemenea control, ci, dimpotrivă, toate principiile converg spre asigurarea
unei colaborări şi unui control reciproc între toate organele de stat. În ultimă instanţă, verificarea legalităţii
actelor juridice, în general, şi a celor administrative, în special, reprezintă un control al conformităţii lor cu
legea, cu principiul legalităţii, în scopul asigurării efective şi complete a supremaţiei legii 35 şi, deci, a
caracterului ei unic.
Existenţa contenciosului administrativ în dreptul occidental se justifică, în doctrina respectivă, prin
necesitatea unei ocrotiri mai eficiente a intereselor personale ale particularilor faţă de abuzurile rezultând din
puterea discreţionară a administraţiei publice. Se consideră că această ocrotire devine efectiv eficientă numai
dacă cenzurarea activităţii executive, a actelor administrative, în special, se încredinţează spre exercitare nu
administraţiei active, emitentă a actelor de putere, ci unui organ specializat în soluţionarea litigiilor cu
administraţia, respectiv unei jurisdicţii, fie instanţă judecătorească (de drept comun sau special profilată), fie
jurisdicţie administrativă specială dispunând de independenţa necesară soluţionării litigiilor respective36.
Afirmarea necesităţii protejării individului împotriva abuzurilor administraţiei publice, aşa cum o
susţin chiar juriştii occidentali, înseamnă implicit recunoaşterea existenţei încălcărilor de lege din partea
organelor chemate să aplice dreptul. Pe de altă parte, preocupările manifestate în acest sens izvorăsc şi din
necesitatea apărării eficiente a ordinii de drept, a drepturilor şi intereselor, eventual lezate, în condiţiile
deplinei accesibilităţi, formale şi materiale, la jurisdicţia în materie administrativă.
Cu toate acestea, instituţia contenciosului administrativ a fost criticată chiar de unii jurişti
occidentali, întrucât, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separaţiei puterilor proclamat
în statul de drept, dându-se, astfel posibilitatea cenzurării actelor de putere executivă de către o altă putere,
cea judecătorească, între cele două puteri încetând starea de independenţă şi de egalitate care trebuie să
caracterizeze raporturile dintre ele.

Mihail Eliescu, Răspunderea civilă delictuală, Ed. Academiei, R.S.R., Bucureşti, 1967, p. 72, p. 316.
35

Erast Diti Tarangul, Tratat...,1941, p. 545 – 548.

36

75
Secțiunea a IV-a - Regimul limitelor controlului jurisdicţional
O serie de acte administrative adoptate sau emise în situaţii speciale (de război, de asediu sau de
urgenţă, ce privesc siguranţa naţională, restabilirea ordinii publice ori înlăturarea efectelor calamităţilor,
epidemiilor şi epizootiilor), care în mod tradiţional erau exceptate de la controlul jurisdicţional, sunt trecute
de actuala reglementare a contenciosului administrativ sub un control, ce e drept – limitat, al instanţelor de
contencios, singurul temei pentru care acţiunile pot fi primite reprezentându-l excesul de putere.
Noţiunea de exces de putere este definită la art. 2 lit. n) din lege: „exercitarea dreptului de apreciere
al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor
şi libertăţilor cetăţenilor”.
Apare, însă, o problemă teoretică delicată, aceea de a şti când se sfârşeşte dreptul de apreciere al
autorităţilor publice şi când începe dreptul fundamental al cetăţeanului. O îndrumare în acest sens ne dă alin.
2 al art. 53 din Constituţie: „Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate
democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod
nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii”. Deci, în lipsa unor dispoziţii
exprese ale legii organice, va reveni instanţelor rolul de a determina această limită, pornind de la cadrul
general enunţat în Constituţie, stabilind în ce măsură actul administrativ atacat a fost necesar pentru
aplicarea regimurilor sau după caz pentru înlăturarea efectelor în situaţiile prevăzute de art. 5 alin. (3) din
Legea contenciosului administrativ, apreciind dacă actul respectiv a fost necesar „într-o societate
democratică” şi, în fine, vor hotărî dacă restrângerea dreptului sau a libertăţii fundamentale a fost
proporţională cu situaţia ce a determinat-o şi dacă nu cumva a fost discriminatorie.
Un aspect al acestor categorii de acte administrative este acela că punerea lor în executare nu poate fi
suspendată de către instanţa de contencios administrativ sesizată. Este o prevedere logică şi în acord cu
scopul urmărit de actele administrative respective, de a preveni, înlătura sau diminua efectele unui
eveniment iminent şi cu urmări grave.

Capitolul al III-lea - Evoluția instituției contenciosului administrativ în legislația românească

Secţiunea I - Scurt istoric al instituţiei contenciosului administrativ român

Pentru o mai corectă înţelegere a evoluţiei şi sensurilor noţiunilor de contencios administrativ este
necesară o sumară definire preliminară a acestuia pornindu-se de la o formă cât mai pură sau clasică bazată
pe criteriul concordanţei37 juridice dintre sensul formal cu cel material al noţiunii. În acest sens, contenciosul
administrativ reprezintă totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autorităţile administraţiei publice având
ca obiect măsurile de autoritate executivă prin care s-au încălcat drepturile subiective ale reclamanţilor
soluţionate de către instanţele judecătoreşti (tribunale) administrative având competenţa specială necesară.

37
Asupra coincidenţei a se vedea aspecte de drept comparat relevate de Antonie Iorgovan, în Drept administrativ. Tratat
elementar, vol.II, Editura Hercules, 1993, p. 153.
76
 Această definiţie relevă caracteristicile tipice ale contenciosului şi anume:
- părţile litigiului sunt particularii şi autorităţile executive;
- obiectul litigiului îl reprezintă măsurile (actele şi faptele) administrative;
- cauza acţiunii constă în vătămarea drepturilor subiective sau intereselor legitime;
- competenţa litigiului revine instanţelor (tribunalelor) administrative, în baza unei legi speciale.

Evoluţia istorică etapizată a noţiunii de contencios administrativ în legislaţia română

O primă etapă, caracterizată prin existenţa Consiliului de Stat între anii 1864-1866, este cea a
contenciosului în anulare, care revenea unui tribunal administrativ creat în baza legii organice şi dispunând
şi de competenţe speciale38 după modelul francez. În acea perioadă a fost înfiinţat un Consiliu de stat, ca
organ consultativ al Guvernului, care avea, printre alte atribuţii, şi unele de contencios administrativ. La
vremea respectivă, Consiliul de Stat nu era un adevarat tribunal, ci o instituţie intermediară între
administraţia consultativă şi tribunalele administrative39. Întrucât în România, Consiliul de Stat s-a dovedit
în prea mare masură a servi influenţelor guvernamentale, la scurt timp s-a renunţat la acest organ.
A doua etapă (1866-1905) se caracterizează prin desfiinţarea Consiliului de Stat şi atribuirea
contenciosului administrativ instanţelor judecătoresti ordinare. Constituţia din 1866 nu cuprindea
reglementări exprese despre contenciosul administrativ, dar preciza că se desfiinţează Consiliul de Stat şi
atribuţiile acestuia vor fi repartizate printr-o lege ordinară.
În aplicarea acestei prevederi constituţionale, a fost elaborată Legea din 12 iunie 1866, care a atribuit
competenţa contencioasă a Consiliului de Stat, tribunalelor de drept comun. Sub imperiul acestei legi, numai
în litigiile referitoare la actele de gestiune tribunalele aveau capacitatea deplină de a judeca, în schimb, în
procesele privitoare la actele administrative de autoritate, aveau o competenţă redusă, limitată la aprecierea
pe calea indirectă a legalitatii actului şi la judecarea cererii de despăgubiri civile împotriva administraţiei
publice, fără a cuprinde şi anularea actului40.
Aceasta etapă a contenciosului administrativ a fost caracterizată drept civilistă, deoarece statul era
declarat responsabil în baza prezumţiei de culpă a patronilor, ceea ce însemna că se aplicau principiile
răspunderii delictuale sau cvasi-delictuale din Codul Civil41.
Tot în această perioadă se infiinţează unele comisii cu atribuţii jurisdicţionale în materie fiscală, de
pensii, etc.
A treia etapă (1905-1923) a început odată cu adoptarea Legei din 1 iunie 1905, acest act avand un
caracter important în realizarea unui contencios administrativ modern, prevederile sale urmărind complinirea
lipsurilor acestei instituţii în vigoare până la acea dată.

38
C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Bucureşti, 1936, p. 33.
39
A se vedea Erast Diti Tarangul, Tratat..., 1941, p.558.
40
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 370.
41
Ibidem.
77
 Principalele trasături ale sistemului contenciosului administrativ introdus prin dispoziţiile Legii din 1
iulie 1905 erau următoarele: în primul rând, judecarea litigiilor de contencios administrativ aparţinea tot
puterii judecătoreşti, însă nu tuturor instanţelor, ci numai Secţiei a-III-a a Curţii de Casaţie. Aceasta era
competentă să judece acţiunile împotriva unor categorii de acte administrative indicate de lege şi s-a dat
dreptul celor administraţi să atace pe baza unei acţiuni principale şi directe actele administrative şi ilegale şi
să ceară pronunţarea anulărilor. De asemenea, obligaţia de despăgubire figura pentru prima dată într-un text
de lege, chiar dacă asemenea acţiuni ce decurgeau din acte administrative se judecau de către tribunale
ordinare42.
Legiuitorul din 1905 a urmărit înfiinţarea unei contencios de anulare întemeiat pe vătămarea unor
drepturi subiective, adică judecatorul putea hotărî anularea actului administrativ de autoritate sau
confirmarea lui43.
Legea din 25 martie 1910 desfiinţează sistemul conceput de cel din 1905 fără să mai recunoască
Secţiei a III-a a Curţii de Casaţie atribuţii de contencios administrativ, iar cauzele cu aceasta natură se
soluţionau din nou de către instanţele de drept comun, dar fără a le atribui dreptul de anulare a actelor
administrative ilegale, revenindu-se la situaţia anterioara Legii din 1905. Competenţa stabilită prin aceasta
lege nu a durat decât 10 ani.
Prin Legea pentru organizarea Curţii de Casaţie din 17 februarie 1912 se menţin atribuţiile de
contencios administrativ ale tribunalelor de drept comun, aşa cum existau în sistemele anterioare. Legea
reduce contenciosul de legalitate al Legii din 1905 numai la un contencios de constatare al legalităţii şi nu de
anulare a actului ilegal. Curtea de Casaţie, Secţiunea a III-a nu mai era învestită cu dreptul de a anula actul
ilegal, ci putea doar să-l declare ilegal şi să invite autoritatea administrativa să satisfacă cererea, să
desfiinţeze sau să modifice actul care vătăma dreptul particularului.
A patra etapă (1923-1948), în evoluţia contenciosului administrativ român, este marcată de
adoptarea Constituţiei din 1923 şi, apoi, de Legea pentru Contenciosul Administrativ din 23 decembrie
1925.
Prin Constituţia din 1923, contenciosul administrativ a devenit o instituţie de ordin constitutional. În
art.107 alin. 2 din această Constituţie se prevedea expres: „Contenciosul administrativ este in căderea puterii
judecatoreşti potrivit legii speciale”. Prin această dispoziţie constituţională, instituţia contenciosului
administrativ a fost dată în competenţa instanţelor judecătoreşti, Constitutia din 1923 dovedindu-se
refractară infiinţării tribunalelor administrative.
Treptat, au luat naştere o serie de jurisdicţii administrative speciale învestite cu o competenţă limitată
la un anumit serviciu public sau la activitatea unei anumite autorităţi publice. După cum se subliniază în
literatura noastră de specialitate, existenţa acestor jurisdicţii speciale administrative nu aducea însă atingere
prinicipiului unităţii justiţiei, dat fiind că, potrivit art. 103 al Constituţiei din 1923, dreptul de recurs în

42
A se vedea C.G. Raricescu, op. cit., p. 89.
43
Ibidem.
78
casare era de ordin constituţional44. Puterea judecatorească nu avea competenţa de a judeca actele de
guvernământ, aceste excepţii restrânse ca număr fiind prevăzute tot în Constituţia din 1923.
Pe baza Constituţiei din 1923 a fost adoptată Legea pentru contenciosul administrativ din decembrie
1925, care a reprezentat cea mai importantă reformă in domeniu. Legea menţionată a învestit curţile de apel
din circumscripţia în care domicilia reclamantul cu competenţa de a judeca cererile de contencios
administrativ, iar hotărârile pronunţate de acestea erau supuse recursului fostei Curţi de Casaţie.
Potrivit art.1 din Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, oricine se pretindea vătămat în
drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate făcut cu încalcarea legilor şi a regulamentelor sau
prin reaua-voinţă a autorităţilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept putea face cerere
pentru recunoaşterea dreptului său la instanţele judecătoreşti competente arătate în cuprinsul legii. Legea din
1925 a făcut distincţie între actele administrative de autoritate şi cele de gestiune. Astfel, curţile de apel erau
competente să anuleze actele administrative de autoritate, putând acorda şi despăgubiri particularilor pentru
daunele cauzate printr-un asemenea act sau prin refuzul administraţiei de a rezolva o cerere privitoare la un
drept, iar actele de gestiune au rămas în competenţa instanţelor de drept comun care aplicau regulile potrivit
dreptului privat45.
Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, adică reclamantul trebuia
să invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodată, era un contecios de plină jurisdicţie, adică cel care se
considera lezat în drepturile sale putea cere anularea actului, putând invoca ilegalitatea actului pe cale de
excepţie şi putea pretinde despăgubiri.
După adoptarea Constituţiei din 1938, în sistemul de organizare a contenciosului administrativ
român mai trebuie menţionate curţile administrative organizate ca instanţe jurisdicţionale cu competenţă
specială, care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administraţiei. Trebuie subliniat că, deşi
Constituţia din 1938, ca şi cea din 1923, au dat contenciosul administrativ în competenţa instanţelor
judecătoreşti, totuşi s-au păstrat şi jurisdicţiile administrative.
A cincea etapă începe cu emiterea Decretului nr.128 din 8 iulie 1948, care a abrogat Legea din 1925
pentru contenciosul administrativ şi cea de organizare a curţilor administrative şi ţine până la adoptarea
Legii nr.1/ 196746.
Potrivit acestui Decret şi conform art. 120 din Codul de procedură civilă, instanţele judecătoreşti
aveau competenţa de a verifica pe cale de acţiune legalitatea actelor administrative individuale numai atunci
când prevederi legale exprese le autorizau să le exercite47.
Referitor la competenţa instanţelor judecătoreşti de a verifica pe cale excepţie legalitatea actelor
administrative, practica noastră judiciară a admis punctul de vedere potrivit căruia instanţele judecătoreşti nu

44
Tudor Drăganu, Introducere.., op. cit., p. 163.
45
A se vedea Tudor Drăganu, op. cit., p. 162-163 şi Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p.372.
46
A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit., p. 616, precum şi Legea pentru organizarea Curţilor administrative din 15.03.1939.
47
A se vedea Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele..., p. 8.
79
putea să verifice pe această cale legalitatea actelor administrative individuale decât în situaţiile în care o lege
specială le autoriza fie explicit, fie implicit să procedeze astfel48.
A şasea etapă (1948-1965) s-a caracterizat prin eliminarea contenciosului general ca regulă în
sistemul de drept şi instituirea excepţională a contenciosului special în materii anume prevăzute
(contravenţionale, electorale, etc.).
A şaptea etapă (ce a debutat prin Constituţia din 1965 şi Legea nr. 1/1967) s-a caracterizat prin
reglementări care au propus o inversare de sistem în care regula devenea contenciosul în anularea actelor
administrative ilegale şi în obligarea la măsuri executive, concomitent cu acordarea de daune, deci un
contencios de plină jurisdicţie afectat însă prin numeroase excepţii deosebit de restrictive privind
aplicabilitatea lui.
După aproape 20 de ani, Constituţia din 1965, prin prevederile art. 96 alin.3, a transformat
competenţa excepţională a tribunalelor de a se pronunţa asupra legalităţii actelor administrtive într-o
compentenţă generală, obişnuită, fără a fi însă exclusivă aceasta materie.
Totodata, Constituţia din 1965 a condiţionat aplicarea prevederilor menţionate de adoptarea
ulterioară a unei legi ordinare, ceea ce s-a înfăptuit prin Legea nr.1/196749. Conform acestei legi, competenţa
soluţionării cererilor celor vătămaţi în drepturile lor printr-un act administrativ ilegal era încredinţată tot
instanţelor judecătoreşti de drept comun. În art. 1 alin.1 din această lege se prevedea că cel vătămat într-un
drept al său printr-un act adminstrativ ilegal putea cere instanţei judecătoreşti competente, în condiţiile
prezentei legi, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să i-a măsura
corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului şi repararea pagubei.
Potrivit alin. 2 din art. 1 al Legii nr. 1/1967, de asemenea, refuzul nejustificat de a satisface o cerere
privitoare la un drept, cât şi nerezolvarea unei astefel de cereri în termenul prevăzut de lege se socotea act
administrativ ilegal. De asemenea, s-a reglementat un contencios de plină jurisdicţie, adică cel lezat în
drepturile sale printr-un act administrativ ilegal, putea cere anularea actului, obligarea organului
administrativ să ia anumite măsuri administrative, putea cere despăgubiri şi, de asemenea, putea invoca
ilegalitatea actului pe cale de excepţie.
Legea nr. 1/1967 a reglementat un contencios subiectiv, ceea ce înseamnă că acţiunile trebuiau
întemeiate pe lezarea unui drept subiectiv şi nu doar a unui simplu interes personal. Deoarece Legea
nr.1/1967 cuprindea un număr mare de acte administrative exceptate de sub incidenţa sa, ea a avut un câmp
redus de aplicare în practica instanţelor judecătoreşti.
A opta etapă, marcată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 şi de adoptarea actualei
Constituţii, s-a caracterizat prin:

48
Ibidem şi Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 373.
Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către instanţele judecătoreşti a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte
49

administrative ilegale, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 67 din 26.07.1967, cu modificările ulterioare.
Această lege a fost abrogată de legea nr. 29/1990 – Legea contenciosului administrativ.
80
-instituirea contenciosului general în temeiul unei legi în anulare şi în obligarea la măsuri executive pentru
vătămarea drepturilor subiective, precum şi acordarea despăgubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale,
deci un control de plină jurisdicţie;
-încredinţarea competenţelor de soluţionare instanţelor de judecată de drept comun în condiţiile instituirii a
două grade de jurisdicţie (inclusiv a unei singure căi de atac);
-existenţa paralelă a contenciosului special al instanţelor judecătoreşti;
-menţinerea jurisdicţiilor administrative speciale în materie de contencios şi controlul judiciar al instanţelor
de drept comun asupra acestora în urma utilizării directe a căii de atac a recursului judiciar.
Astfel, Legea nr. 29/1990 conferea o semnificaţie aparte noţiunii de contencios administrativ, într-
adevăr, dacă în sens material-funcţional prin acesta înţelegem litigiile în care cel puţin una din părţi trebuie
să fie o autoritate administrativă (pârâtă)50, în sens instituţional formal-organic, soluţionarea litigiului revine
instanţelor judecătoreşti de drept comun (deci contenciosul judiciar), iar nu unor instanţe speciale, chiar dacă
în cadrul lor funcţionează secţii (colegii) specializate51.
Prin adoptarea Constituţiei, lucrurile s-au complicat şi mai mult, întrucât cerinţa ca partea pârâtă din
litigiu trebuie să fie o autoritate administrativă a dispărut52, fiind înlocuită cu cea de autoritate publică,
punând sub semnul întrebării însăşi fundamentul conceptului, chiar dacă aceasta nu aparţine executivului,
revenindu-i numai în secundar atribute de natură administrativă53, iar prin revizuirea legii fundamentale (art.
52 alin. 1), vătămarea poate afecta şi un interes legitim, nu numai un drept subiectiv.
Noua şi ultima lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care inaugurează o altă perioadă,
dă o definiţie legală contenciosului administrativ (art. 2 alin. 1 lit. e) ca reprezentând activitatea de
soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente, potrivit legii, a litigiilor în care cel
puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după
caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Actul administrativ, conform legii în cauză, include, prin asimilare (art. 2 alin. 1 lit. c) şi contractele
administrative încheiate de autorităţile publice având ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice.
Contenciosul administrativ român actual a primit multiple definiţii şi sensuri, în care s-a ţinut, mai
mult sau mai puţin, seama de evoluţia legislativă şi constituţională sau de orientările practicii judiciare în
materie, mai ales dacă avem în vedere că o serie de reglementări de bază în materie administrativă şi chiar
prevederi procesuale vizează, într-un anumit mod, aspecte incidente litigiilor de contencios administrativ.

50
În mod curios, practica judiciară nu s-a reorientat radical sub regimul noii Constituţii, nerevenind asupra practicii anterioare
pentru a exclude administraţiile nepublice de la controlul contencios (a se vedea privitor la Baroul de Avocaţi, dec. nr. 1844/22
noiembrie 1996 a C.S.J. S.C.A., în C. Crişu, Şt. Crişu, Repertoriu de practică şi literatură juridică 1994-1997, Editura Argessis,
Bucureşti, 1998, p. 122).
51
Valentin I. Prisăcaru, op. cit., p. 122.
52
Aşa ar fi, de exemplu, atribuţia prefectului de a ataca în justiţie actele administrative ilegale ale autorităţilor locale, conform
Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 (art.115 alin. 7).
53
Aşa este cazul excepţiei de nelegalitate a actelor administrative.
81
 Menţinându-ne în cadrul strict legal în vigoare, putem defini contenciosul administrativ în sens
formal - procesual ca fiind activitatea instanţei de judecată, întemeiată pe prevederi speciale, de a soluţiona
un conflict determinat de încălcarea legii sau, după caz, şi vătămarea unui drept legal ori interes legitim
printr-o măsură ori o atitudine administrativă provenită de la o autoritate publică şi prin care se urmăreşte
recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, anularea respectivei măsuri sau obligarea la o
măsură executivă ori contractuală solicitată sau înlăturarea unei apărări procesuale întemeiate pe un
comportament administrativ vătămător54, acordându-se, după caz, daune materiale sau/şi morale.

Capitolul al IV-lea – Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr.554/2004 modificată

Secţiunea I - Prezentare generală a contenciosului administrativ reglementat de prevederile Legii nr.

554/2004 modificată
Actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554 a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial
nr. 1154 din 7 decembrie 2004 şi a intrat în vigoare după 30 de zile, la 6 ianuarie 2005. Legea nr. 554/2004
defineşte, în art. 2 alin.1 lit.f, contenciosul administrativ ca "activitatea de soluţionare de către instanţele de
contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o
autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat
de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Observăm, aşadar, că definiţia legală a contenciosului administrativ, formulată în concordanţă cu
opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ, este structurată pe mai multe paliere:
a. este o activitate de soluţionare a unui litigiu dintre o autoritate publică şi alte entităţi publice sau
private;
b. activitatea este realizată de instanţe de contencios administrativ;
c. conflictul juridic soluţionat de instanţele de contencios administrativ se poate naşte fie din
emiterea sau încheierea unui act administrativ (1), fie din nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri
(2), fie din refuzul nejustificat de a rezolva cererea (3).
Noţiunii de contencios administrativ i s-a dat, încă din perioada interbelică55, un sens formal, care
avea în vedere natura organului care îl exercită, şi un sens material, care ţinea seama de anumite elemente
specifice şi inerente litigiilor din care este alcătuit, considerate prin ele însele independente de natura
jurisdicţiunii căreia îi sunt supuse56.

54
Valentin I. Prisăcaru, op. cit., p. 278.
55
A se vedea VerginiaVedinaş, Drept administrativ, 2004, p. 131; Antonie Iorgovan, “Din nou despre revizuirea Constituţiei (teze
şi antiteze)”, în Revista de Drept Public, nr. 2/2004, p 24.
56
Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed.a II-a ,Edit. Univ. Alcalay@Co, Bucureşti, 1931, p.31.
82
 În sens larg, sintagma contencios administrativ evocă ansamblu litigiilor care apar între autorităţile
publice şi particularii care se consideră lezaţi, la un moment dat, în drepturile sau interesele lor legitime, prin
actele administrative ilegale ale acelor autorităţi publice.
În doctrina franceză, sintagma contencios administrativ este definită ca fiind ansamblu problemelor
legate de existenţa unui litigiu survenit cu ocazia unei activităţi administrative, în sensul cel mai larg al
termenului57.
În sens organic – funcţional, contenciosul administrativ reprezintă totalitatea sistemului instanţelor
judiciare învestite special cu soluţionarea încălcărilor de lege săvârşite de autorităţile publice prin măsuri şi
atitudini administrative vătămătoare.

1.1. Sediul materiei contenciosului administrativ în dreptul român

Contenciosul administrativ român îşi are sediul materiei în Constituţie, în legea generală a
contenciosului administrativ, precum şi în legi speciale. Astfel, art.52 alin.1 al Constituţiei din 1991,
revizuite în 2003, chiar dacă nu foloseşte expres noţiunea de „contencios administrativ", descrie esenţa
acestei instituţii juridice: ,,persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită
să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei". În
alin. 2 al aceluiaşi text constituţional58, se precizează că prin lege organică vor fi stabilite condiţiile şi
limitele exercitării acestui drept. Textului menţionat i se adaugă cel al art. 123 alin.5, care consacră faza
jurisdicţionalizată a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autorităţilor locale.
Legea nr. 29/1990, reinterpretată în lumina Constituţiei din 1991, a constituit, până la începutul
anului 2005, sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ59.
În urma criticilor exprimate de doctrină şi de practicieni legate de faptul că, deşi Constituţia
impunea adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s-a lăsat mult aşteptată, la
sfârşitul anului 2004, a fost adoptată Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prima lege organică
a contenciosului administrativ român şi care constituie, în prezent, sediul materiei contenciosului
administrativ, ca lege generală. Art. 31 al actualei legi a abrogat în mod expres Legea nr. 29/1990, nu şi legile
speciale, care conţin soluţii derogatorii sub aspectul competenţei, termenelor etc., de la legea generală.
În lumina acestor considerente, vom reţine ca trăsături ale contenciosului administrativ român
actual următoarele:
- existenţa litigiului soluţionat de instanţe judecătoreşti de drept comun în temeiul unor prevederi speciale,
devenite, în perspectivă, tribunale administrativ – fiscale, respectiv secţii la Curţile de apel, inclusiv la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie, de contencios administrativ şi fiscal;

57
Gustave Peiser, Contentieux administratif , 12e ed., Paris, 2001, p.1.
58
A se vedea Verginia Vedinaş, Drept administrativ, 2004, p.136.
59
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 363.
83
- cauza litigiului constă în încălcarea legii sau/şi vătămarea dreptului subiectiv sau interesului legitim printr-
un act (măsură) administrativ(ă) sau atitudine executivă de nesoluţionare în termen a unei cereri privind un
drept sau refuzul nejustificat de a da curs unei astfel de solicitări, inclusiv încălcarea clauzelor contractelor
administrative;
- obiectul litigiului îl reprezintă anularea măsurii administrative contestate sau obligarea la o măsură
executivă, după caz, acordarea de despăgubiri sau/şi de daune morale, inclusiv modul de executare a
contractelor administrative;
- una din părţile în litigiu este autoarea măsurii contestate având calitatea de autoritate publică ce exercită, în
principal sau în secundar, atribuţii de putere executivă ori parte contractantă, având o astfel de calitate într-
un contract administrativ;
- obiect al unui litigiu în contencios îl poate forma şi un contract administrativ, cum este, de exemplu, cel de
achiziţii publice (legislația în vigoare privind achiziţiile publice).

1.2. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004 modificată
Actuala lege a contenciosului administrativ păstrează, în bună parte, trăsăturile legii anterioare,
înscriindu-se, prin esenţa sa, în tradiţia românească din perioada interbelică a contenciosului administrativ.
Astfel, putem remarca o serie de trăsături, ce s-au păstrat relativ nemodificate.

-Controlul de plină jurisdicţie60

Conform art.18, potrivit căruia instanţa, soluţionând acţiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau
în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ ori să elibereze
un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, putând hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale cauzate,
rezultă că prin Legea nr. 544/2004 se păstrează contenciosul de plină jurisdicţie instituit în ţara
noastră prin Legea nr. 29/1990. În temeiul acestei caracteristici a contenciosului administrativ român,
instanţa de contencios administrativ, (tribunalele administrativ-fiscale, precum şi secţiile de contencios
administrativ şi fiscal ale Curţilor de apel), soluţionând acţiunea în contencios, va putea, în cazul în care o
găseşte întemeiată, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ emis cu nerespectarea legii, să oblige
autoritatea administrativă să emită actul la care reclamantul avea dreptul, iar atunci când, prin actul emis ori
prin refuzul administraţiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, să oblige autoritatea
administrativă la acoperirea daunelor materiale şi morale cauzate acestuia, cu alte cuvinte o restitutio in
integrum a celui vătămat în drepturile sale. Ceea ce este semnificativ pentru contenciosul de plină jurisdicţie
este faptul ,,că nu este atât de important cuprinsul unei hotărâri într-o cauză dată, ci întinderea drepturilor
pe care le are organul judecătoresc”61.

60
Contenciosul de plină jurisdicţie este acela care vizează plenitudinea puterilor judecătorului. Judecătorul poate să restabilească
ordinea de drept, nu doar prin puterea de anulare, ci să pronunţe şi condamnări (Jean Rivero, Jean Waline, Droit Administratif, 16
ed., Dalloz, Paris, 1996, p.183).
61
A se vedea Verginia Vedinaş, op. cit., p.137; Ilie Iovănas, Tratat..., ed. 4, vol.II, p. 515.
84
 - Controlul direct, pe cale de acţiune judiciară, atât faţă de actul administrativ propriu-zis
(manifestare de voinţă în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii), cât şi față de
actul administrativ asimilat62 (tăcerea sau tardivitatea organului administraţiei publice) este o altă trăsătură a
contenciosului administrativ.

-Acţiunea prealabilă (recursul administrativ graţios sau ierarhic)

Înainte de a introduce acţiunea în instanţă, trebuie oferită posibilitatea autorităţii administrative
emitente sau autorităţii ierarhic superioare de a înlătura actul ilegal şi a repara eventuala pagubă. Recursurile
administrative prezintă avantajul că ,,sunt simple, fără formalităţi, fără termene63 şi fără cheltuieli64”.

- Daunele cominatorii (amenda judiciară)

Instanţa poate obliga autoritatea administrativă, care nu trimite lucrările cerute în termen sau nu pune
în executare hotărârea, la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de întârziere nejustificată (art. 24 alin. 2).
-Contenciosul administrativ are două grade de jurisdicţie: fondul şi recursul, ambele date în
competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal.
-Acţiunea în justiţie poate fi formulată şi personal împotriva funcţionarului, care poate fi obligat
la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea administrativă (art. 16).
La aceste trăsături se adaugă şi următoarele, cu caracter de noutate, anume se lărgeşte materia
reglementată prin lege (practic se cuprinde întreaga sferă a materiei de contencios administrativ): tutela
administrativă exercitată de prefect cu privire la actele emise de autorităţile administraţiei publice locale (art.
3); excepţia de nelegalitate (art. 4); contractele administrative (art. 8 alin. 2); actele administrativ-
jurisdicţionale (art. 6); ordonanţele Guvernului (art. 9) etc.
-Avocatul Poporului şi Ministerul Public sunt subiecte de sezină, adică au capacitatea de a
introduce acţiuni la instanţa de contencios administrativ în locul persoanelor vătămate, acestea din urmă
căpătând de drept calitatea de reclamant (art. 1 alin. 3 şi 4).
-Autoritatea publică însăşi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs deja efecte juridice,
poate solicita constatarea nulităţii acestuia (art. 1 alin. 6).
-Dezînvestirea instanţei de contencios administrativ (renunţarea voluntară la acţiune) nu mai este
posibilă în anumite cazuri, conform art. 28 alin. 3 („acţiunile introduse de persoanele de drept public şi de
orice autoritate publică, în apărarea unui interes public, precum şi cele introduse împotriva actelor
administrative normative”).

62
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p.363.
63
Verginia Vedinaş, op. cit., p.138; de precizat că Legea nr. 554/2004 impune un termen de 30 de zile, în interiorul căruia se poate
exercita această procedură prealabilă.
64
Constantin G. Rarincescu, op. cit., p. 110.

85
1.3. Părţile în litigiul de contencios administrativ, calitatea de reclamant, legitimarea procesuală activă
în contenciosul administrativ
Titularul acţiunii în contenciosul administrativ poate fi orice persoană fizică şi juridică care se
consideră vătămată atât într-un drept personal, cât şi într-un interes legitim personal sau, după caz, de natură
publică. Ca element de noutate, legea include în această categorie, în mod explicit, şi terţa persoană
vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept. Persoanele fizice sau juridice pot fi
vătămate în drepturile lor şi prin efectul tăcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a
cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).
Persoanele fizice sau juridice trebuie să aibă capacitate 65 juridică şi procesuală. Persoanele
fizice pot acţiona în contencios administrativ, chiar dacă nu au cetăţenia română, deoarece legea nu face
nicio precizare în acest sens.
Conform legii, sunt asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale, care invocă vătămarea unui
interes public prin actul administrativ atacat. În primul rând, din analiza textului rezultă că suntem în
prezenţa unei acţiuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizează anularea actului administrativ, în
temeiul interesului public. Considerăm, însă, că anumite elemente ale acţiunii persoanelor fizice sau
juridice vătămate nu au aplicabilitate aici; este vorba, în primul rând, de posibilitatea de a cere despăgubiri
(despăgubirile pot fi cerute numai în cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci când sunt
vătămate drepturi şi libertăţi private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecată. De
asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie să fie una obiectivă, afectând legalitatea obiectivă,
şi nu una subiectivă, întemeiată pe vătămarea unui drept subiectiv al organismului social.
Cât priveşte noţiunea de organisme sociale, ea este definită în art.2 alin.1 lit.s) din lege: structuri
neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia
drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice
administrative. Legea prevede expres posibilitatea terţului faţă de actul administrativ individual de a contesta
actul administrativ, chiar dacă nu i se adresează direct.
În ceea ce priveşte anumite persoane juridice de drept public, legea le consacră reglementări
speciale. Astfel, se detaliază condiţiile şi obiectul acţiunilor de contencios administrativ, ce pot fi introduse
de Avocatul Poporului66, care, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, poate sesiza instanţa competentă
de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant.

65
Se impune, fireşte, ca reclamantul persoana fizică să aibă capacitate de exerciţiu, pentru că un minor sau un incapabil nu poate să
sesizeze instanţa de judecată.
66
Astfel, Avocatul Poporului, potrivit art. 58 din Constituţie, are ca misiune “apărarea drepturilor şi a libertăţilor cetăţenești” . O
îndatorire similară revine, potrivit art. 131, şi Ministerului Public, care, pe lângă apărarea valorilor mai sus enunţate, are şi sarcina
de a reprezenta interesele generale ale societăţii şi apărarea ordinii de drept. Rezultă că aceste două autorităţi publice pot sesiza
instanţele de contencios administrativ în realizarea statutului lor constituţional mai sus evocat (Antonie Iorgovan, op. cit., p.511).
O asemenea competenţă este recunoscută expres prin actuala lege privind contenciosul administrativ. Dispoziţiile din Legea nr.
554/2004, care prevăd dreptul Avocatului Poporului de a sesiza instanţa de contencios administrativ, au fost atacate la Curtea
Constituţională chiar de către instituţia Avocatului Poporului. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 507/17 noiembrie 2004,
publicată în Monitorul Oficial nr.1154/ 7.12.2004, a respins această sesizare de neconstituţionalitate.
86
 Ministerul Public, atunci când apreciază că prin acte administrative unilaterale individuale s-au
încălcat drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanelor, sesizează instanţa de contencios
administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul
dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, când Ministerul Public apreciază că prin emiterea
unui act administrativ normativ se vatămă un interes public, va sesiza instanţa de contencios administrativ
competentă de la sediul autorităţii publice emitente.
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei
constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil
şi a produs efecte juridice.
Prefectul67 şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pot introduce acţiunile reglementate la
art. 3 privind tutela administrativă, apoi orice persoană de drept public poate sesiza instanţa de contencios
administrativ pentru apărarea unui drept propriu încălcat (contencios subiectiv) sau, după caz, când s-a
vătămat un interes legitim public (contencios obiectiv).
Persoanele de drept public sunt statul român, reprezentat prin Ministerul finanţelor, Guvernul,
ministerele, judeţul, oraşul şi comuna, precum şi alte entităţi declarate ca atare prin legi sau hotărâri de
Guvern (Fondul român de Dezvoltare Socială, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici etc).

1.4. Calitatea de pârât68 - legitimarea procesuală pasivă în contenciosul administrativ

În litigiile de contencios administrativ, calitatea de pârât o poate avea, aşa cum rezultă din
prevederile art. 2, orice autoritate publică, înţelegând prin aceasta: „orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes
public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”.
Faţă de vechea reglementare, care folosea expresia „autoritate administrativă” pentru a desemna
emitentul actelor ce pot face obiectul unor acţiuni de contencios, Legea nr. 554/2004 foloseşte expresia
„autoritate publică”, lărgind aşadar câmpul de aplicare al legii. Acest lucru îl reprezintă o evoluţie firească a
sistemului nostru de drept administrativ, în tendinţa generală de a asigura cât mai eficient protecţia
drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor, a societăţii împotriva oricărui abuz, atât din partea
autorităţilor statului sau ale administraţiei locale, cât şi din partea organismelor autorizate să presteze un
serviciu public sau recunoscute ca fiind de utilitate publică.
De asemenea, potrivit art. 16 alin. (1), acţiunea mai poate fi formulată şi personal împotriva
persoanei fizice care a elaborat, emis sau încheiat actul, ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a
rezolva cererea. Această posibilitate este condiţionată însă de solicitarea de despăgubiri pentru prejudiciul

67
Are dreptul de a sesiza instanţa judecătorească, în baza art. 123 alin. 5 din Constituţie şi a prevederilor Legii nr. 340/2004
privind instituţia prefectului.
68
A se vedea Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Editura Servo-Sat, Arad, 1999, p. 23.
87
cauzat ori pentru întârziere. Utilizarea noţiunii de „persoană fizică” în cuprinsul reglementării invocate dă
posibilitatea persoanei vătămate să solicite despăgubiri de la orice persoană, indiferent de statutul său în
cadrul autorităţii, (funcţionar obişnuit – contractual, funcţionar public, demnitar, membru al unei asociaţii,
fundaţii sau organizaţii, chiar şi o persoană ce acţionează pe bază de voluntariat într-un organism ce
prestează un serviciu public).
O altă chestiune este aceea dacă persoana fizică, la care se referă art. 16 din Legea nr. 544/2004,
poate fi chemată în judecată prin aceeaşi acţiune formulată împotriva autorităţii publice în care aceasta
funcţionează sau printr-o acţiune separată. Din moment ce legea nu dispune, considerăm că pot fi folosite
ambele situaţii, deşi finalitatea s-ar realiza mai bine dacă, prin aceeaşi acţiune, ar fi chemaţi în judecată atât
serviciul public, cât şi persoana în cauză. La rândul său, prevede alin. 2 al art. 16 din Legea nr. 554/2004,
persoana (funcţionarul) acţionată astfel în justiţie poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic de la
care a primit ordin scris să elaboreze sau, după caz, să nu elibereze actul a cărui legalitate – totală sau
parţială – este supusă judecăţii.
Determinarea calităţii de pârât în aceste litigii prezintă importanţă pentru stabilirea sferei de aplicare
a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a competenţei instanţelor de contencios administrativ,
astfel încât persoanele fizice şi juridice să fie apărate, prin această lege, numai împotriva abuzurilor
autorităţilor publice şi a persoanelor juridice de drept privat asimilate, cunoscând faptul că pentru celelalte
litigii se aplică normele de drept material şi procesual de drept comun.

1.5. Condiţiile acţiunii directe în contenciosul administrativ, în temeiul Legii contenciosului

administrativ
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reprezintă noul cadru juridic general în temeiul
căruia instanţele judecătoreşti sunt competente să cenzureze activitatea acelor organe ale puterii executive,
care prin actele şi faptele lor vătămă drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice şi juridice.
Legea nr. 554/2004 consacră următoarele condiţii de admisibilitate ale unei acţiuni în contencios
administrativ:
- condiţia ca actul atacat în justiţie să fie un act administrativ în forma tipică sau asimilată;
- prin respectivul act să se vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim;
- actul să provină de la o autoritate publică;
- anterior introducerii acţiunii în justiţie să se fi împlinit procedura administrativă prealabilă;
- acţiunea să fie introdusă în termen;
- actul atacat în justiţie să nu fie exceptat de la controlul judiciar, iar pentru declanşarea acestei forme
de verificare nu trebuie să se prevadă expres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios
administrativ în activitatea instanţelor de judecată.

88
 Legea nr. 554/2004 dă o definiţie extensivă noţiunii de act administrativ, introducând în sfera acestei
noţiuni, alături de manifestarea unilaterală expresă de voinţă (actul administrativ tipic), şi tăcerea, respectiv
refuzul nejustificat (acte administrative atipice).
Mai mult, legea asimilează, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative şi anumite
contracte încheiate de administraţie, expres nominalizate: “sunt asimilate actelor administrative şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice”.
1. O primă condiţie pentru declanşarea controlului judiciar este aceea ca actul atacat să fie un act
(de drept) administrativ, adică acea manifestare de voinţă a administraţiei producătoare de efecte juridice
şi emisă în mod unilateral, prin care aceasta apare ca autoritate de stat învestită cu atribuţii de exercitarea
puterii, în caz contrar, dacă actul juridic are o altă natură (civilă, de muncă, judiciară, etc.) el nu va putea
fi supus controlului judecătoresc în condiţiile prezentei legi, ci, eventual, în condiţiile dreptului comun sau
ale unor legi speciale69. Simplele ordine de serviciu nu sunt acte administrative şi, în consecinţă, nu pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ.
Legislaţia actuală, ca de altfel şi cea anterioară, prevede în privinţa operaţiunilor tehnico-materiale
care însoţesc actele administrative că „instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii
operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii” (art. 18 alin. 2). Această
prevedere face cuvenita distincţie între actele juridice şi acele acţiuni (acte sau fapte) nejuridice70 de ordin
material sau procedural, consacrând astfel expres posibilitatea controlului judiciar indirect asupra legalităţii
lor71.
2. O altă condiţie de admisibilitate a introducerii acţiunii în justiţie împotriva actelor administrative
este aceea că respectivele acte să vatăme drepturile recunoscute de lege reclamantului, persoană fizică sau
juridică. Prin revizuirea adusă Constituţiei în anul 2003 s-a lărgit sfera vătămării produse şi asupra
interesului legitim (art. 52 alin.1), iar actuala lege a prevăzut că acesta poate fi atât privat, cât şi public.
În privinţa naturii juridice a dreptului sau a interesului legitim vătămat este de făcută precizarea că
aceasta nu trebuie să fie neapărat administrativă, dreptul sau interesul putând aparţine diferitelor ramuri de
drept, dar vătămarea lui sau împiedicarea exerciţiului său sunt în exclusivitate rezultatul conduitei culpabile
a administraţiei72, chiar dacă aceasta nu este într-un raport juridic direct cu titularul său, neputând cenzura

69
În acelaşi sens a statuat, sub imperiul reglementării anterioare, şi practica judiciară; a se vedea Trib. Sup. sec. civ., dec. nr. 1315
din 28 iulie 1971, în Culegere de decizii ale Tribunalului Suprem pe anul 1971, p. 201; Trib. Supr. sec. civ., dec. nr. 604 din 8
iulie 1973, în Culegere de decizii ale Tribunalului Suprem pe anul 1973, p. 339.
70
Uneori, cele două categorii erau confundate, stabilindu-se, de exemplu, o identitate de regim juridic între avizul tehnic şi
autorizaţia administrativă de construcţie a imobilului.
71
Ioan Santai, „Rolul avizelor în cadrul litigiilor având ca obiect controlul judecătoresc al legalităţii actelor şi faptelor
administrative”, în Revista Română de Drept, nr. 7/1983, p. 9.
72
Astfel, un organ al administraţiei este obligat să emită adeverinţa solicitată în vederea stabilirii vechimii necesare pentru
exercitarea dreptului la pensie pentru limită de vârstă (Trib. Supr. sec. civ., dec. nr. 1437 din 30 octombrie 1970, în I. Gh. Mihuţă,
Repertoriu de practică judiciară în materie civilă pe anii 1969-1975, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1976, p. 319).
89
legalitatea dreptului invocat73 sau a interesului lezat. Oricum, reclamantul va trebui să dovedească faptul că
prin atitudinea administraţiei a fost vătămat şi că această vătămare i-a afectat drepturile sale recunoscute de
lege sau în interesele legitime, nefiind suficientă, sub aspect procesual, doar invocarea unei pretinse
vătămări, ca simplă reprezentare nefundamentată. Oricum, Consituţia (art. 52) face referire la „persoana
vătămată”, tranşând problema în discuţie.
3. O altă condiţie a introducerii acţiunii în justiţie este aceea a provenienţei actului astfel atacat de
la o autoritate publică (conform art. 52 alin.1 din Constituţie).
O primă constatare ce rezultă, după cum s-a mai arătat, din prevederea legală expresă (art. 1 alin. 1),
este aceea că actele administrative ale altor subiecte de drept public sau privat aparţinând chiar statului sau
unităţilor sale administrativ – teritoriale nu sunt supuse contenciosului administrativ, chiar dacă sunt emise
în realizarea unei activităţi de natură administrativă (de exemplu, actele administrative ale organelor de
conducere ale unei societăţi comerciale, deoarece numai o autoritate publică poate fi chemată în judecată
pentru actele sale de acest gen. Într-o asemenea situaţie, din analiza manifestării de voinţă făcute cu intenţia
de a produce efecte juridice trebuie să rezulte caracterul ei unilateral tocmai prin lipsa consimţământului
(acordului de voinţă) celeilalte părţi din raportul juridic.
4. O altă condiţie necesară introducerii acţiunii în justiţie este aceea a îndeplinirii procedurii
administrative prealabile demersului judiciar şi care constă în îndatorirea petentului de a se adresa
autorităţii emitente a actului administrativ74 înaintea exercitării căii judiciare, autoritate obligată să rezolve
plângerea prealabilă pentru a evita, pe cât posibil, declanşarea unui litigiu75.
Cel lezat se va adresa organului emitent în termen de cel mult 30 de zile de la data când i s-a
comunicat actul pretins vătămător, iar autoritatea respectivă, la rândul său, are îndatorirea de a soluţiona
reclamaţia într-un alt termen, tot de 30 de zile, de la primirea petiţiei (art. 7 alin. 1). În cazul în care
reclamantul nu este mulţumit de rezolvarea administrativă dată în cauză, va putea sesiza instanţa de judecată
într-un nou termen de 6 luni de la comunicarea soluţiei date reclamaţiei (art. 11 alin.1 lit. a), iar dacă s-a
adresat şi autorităţii administrative ierarhic superioare celei emitente, termenul de 30 de zile curge de la data
comunicării soluţiei de către autoritatea supraordonată (art. 7 alin.1 teza ultimă). În toate cazurile,
introducerea cererii la instanţa de judecată nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării
actului administrativ a cărui anulare se cere (art. 11 alin.2).
O primă precizare care se impune este aceea că distingem un termen procedural de 30 de zile până la
care reclamantul se va putea adresa administraţiei în vederea rezolvării reclamaţiei sale. Acesta este un
termen limită, prin a cărui depăşire de către reclamant el decade din dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza
instanţa de judecată, deşi nu pierde exerciţiul căilor administrative de atac obişnuite. Totuşi, pentru motive

73
Astfel, autorizaţia de funcţionare pentru activitatea de asistenţă medicală, dacă împovărează servitutea de trecere vătămând
dreptul altuia, este cenzurabilă în condiţiile Legii nr. 29/1990 (dec. nr. 94/1992 a C.S.I. s.c.a. în Dreptul nr. 11/1992, p. 82).
74
Trib. Supr., sec. civ., dec. nr. 1647 din 18 septembrie 1979 în Culegere de decizii... pe anul 1979, p. 308.
75
Nu este exclus ca rezolvarea reclamaţiei să poată veni din partea altui organ decât cel emitent al actului, de exemplu, în cazul în
care o normă specială ar prevedea o asemenea posibilitate ori în cazul în care organul emitent a fost, între timp, desfiinţat.
90
temeinice, plângerea prealabilă se poate introduce şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni
de la data emiterii actului, acesta fiind un termen de prescripţie (art. 7 alin.7).
Cu toate că legea nu prevede forma - scrisă sau orală - în care cel ce se consideră vătămat se poate
adresa administraţiei, credem că solicitantul poate utiliza orice modalitate de înaintare a plângerii (prin
înscris transmis sau depus ori prin formularea verbală consemnată în cadrul audienţei), cu condiţia să poată
dovedi conţinutul şi, mai ales, momentul aducerii la cunoştinţă a reclamaţiei sale. Plângerea prealabilă este
petiţia prin care se solicită autorităţii publice eminente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea
unui act administrativ cu caracter individual sau normativ în vederea revocării acestuia (art. 2 alin.1 lit. j).
Comunicarea76 trebuie făcută de către organul emitent al actului, iar nu de un organ subordonat ori ierarhic
superior acestuia, inclusiv organul de punere în executare, întrucât orice altă comunicare este lipsită de
relevanţă77. Ea se va face personal celui în cauză şi trebuie să constea în aducerea la cunoştinţă a actului
(juridic) propriu-zis, iar nu numai a măsurii luate (executate) prin acel act78. În cazul persoanelor juridice,
comunicarea nu se va face prin afişarea la sediu, ci prin predarea înscrisului la registratură, confirmată prin
aplicarea ştampilei sau prin semnătura persoanei de serviciu având asemenea atribuţii 79 de primire a
corespondenţei.
Pe de altă parte, împlinirea termenului de 30 de zile până la care se poate sesiza administraţia are în
vedere data la care petentul s-a adresat administraţiei şi care poate reprezenta momentul expedierii
reclamaţiei, a înregistrării acesteia, în urma depunerii la autoritatea competentă ori data luării la cunoştinţă
efectivă de către organul de stat în cazul în care reclamaţia a fost formulată oral (şi consemnată în scris ca
atare) ori depusă în scris în cadrul audienţei la autoritatea respectivă.
În cazul procedurii administrative prealabile judecăţii şi care vizează introducerea plângerii
prealabile (reclamaţiei) s-au mai prevăzut (art. 7 alin.3 şi alin.6) şi alte situaţii de implicare a unor subiecte
de sezină, precum terţul vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ
individual adresat altui subiect de drept, care va putea sesiza administraţia în termen de 6 luni de la data
emiterii actului, precum şi părţile contractante din contractele administrative, care vor adresa plângeri
prealabile în cazul acţiunilor având ca obiect aceste convenţii, respectivele petiţii vor avea semnificaţia
concilierii în cazul litigiilor comerciale, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile din Codul de
procedură civilă (art. 7 alin.6). Acelaşi termen de 30 de zile pentru introducerea plângerii prealabile rămâne
valabil şi pentru reclamantul care nu optează pentru procedura administrativ jurisdicţională pusă la
dispoziţia sa de legea specială.
În sfârşit, în cazul prefectului, Avocatului Poporului, Ministerului Public şi Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici sau a celor care sunt vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, inclusiv a

76
Comunicarea actului vătămător ori a soluţiei date reclamaţiei urmează aceleaşi reguli procedurale comune (art. 5 alin. l, 2, 3).
77
Trib. Supr., dec. nr. 955 din 10 iunie 1978, în Culegere de decizii... pe anul 1978, p. 307.
78
Trib. Supr., în compunerea prev. de art. 39 alin. 2 din Legea nr. 58/1968, dec. nr. 8 din 5 febr. 1979 în Revista Română de
Drept, nr. 8/1979, p. 80.
79
Trib. Supr., sec. civ., dec. nr. 1124 din 19 iunie 1979 în Revista Română de Drept, nr. 12/1978, p. 51
91
celor care invocă excepţia de nelegalitate (art. 4 alin.2) nu este obligatorie procedura prealabilă (art. 7
alin.5).
Cea de-a doua precizare are în vedere termenul în care autoritatea administrativă este obligată să
rezolve reclamaţia, respectiv intervalul de 30 de zile de la primirea ei. Prin această dispoziţie a legii (art. 7
alin. l) se creează un regim juridic general şi unitar sub aspectul termenului de soluţionare a reclamaţiei
administrative preprocesuale, indiferent de existenţa unor alte termene comune80 sau speciale.
Termenul de 30 de zile în care administraţia trebuie să rezolve reclamaţia se socoteşte împlinit în
intervalul de timp corespunzător scurs din momentul, deja indicat, ca reprezentând luarea la cunoştinţă de
către autoritatea publică (înregistrarea corespondenţei, prezentarea reclamaţiei în cadrul audienţei etc.), până
la momentul expedierii comunicării sau, mai rar, a luării la cunoştinţă de către reclamant a soluţiei date (prin
comunicarea la sediul autorităţii, publicarea soluţiei etc.) ori pur şi simplu la împlinirea termenului de 30 de
zile - necesar soluţionării - neurmată de comunicarea soluţiei, întrucât reclamaţia nu a fost rezolvată ori s-a
neglijat expedierea comunicării.
5. O altă condiţie pentru exercitarea acţiunii judiciare având ca obiect actele administrative
vătămătoare o reprezintă introducerea acesteia în termenul procesual de 6 luni, distingându-se mai multe
situaţii.
În primul rând, acest termen se calculează de la comunicarea rezolvării nefavorabile de către organul
emitent al actului contestat (art. 11 alin.1 lit. a, mai precis din momentul luării la cunoştinţă de către
reclamant a soluţiei date de autoritatea executivă).
În al doilea rând, dacă cel vătămat s-a adresat cu reclamaţia şi organului ierarhic superior celui
emitent, termenul de 6 luni se va calcula de la comunicarea efectuată de către acesta. Desigur, legea a avut în
vedere ipoteza în care reclamantul a urmat, după sesizarea organului emitent, calea recursului ierarhic,
ulterioară primei solicitări rezolvate nefavorabil. Cum într-o astfel de situaţie suntem în prezenţa unei alte
reclamaţii adresate altui organ, este şi firesc să curgă un nou termen de soluţionare administrativă şi,
implicit, de sesizare procesuală, ale cărui momente sunt posterioare faţă de prima reclamaţie. Nu este
exclusă posibilitatea ca reclamantul să se adreseze concomitent celor două organe administrative, cel emitent
al actului şi organului superior, cu reclamaţii similare în conţinutul lor. În situaţia în care organul superior
nu-şi declină competenţa în favoarea celui subordonat, reţinând solicitarea spre rezolvare, ar putea exista un
decalaj între momentele de comunicare ale soluţionărilor date de cele două organe, punându-se problema
determinării momentului de la care trebuie să se calculeze termenul de 6 luni necesar sesizări instanţei de
judecată. De regulă, cum organele ierarhice au nevoie de o perioadă de timp mai lungă pentru soluţionarea
unei reclamaţii, înseamnă că din momentul comunicării efectuate de ele începe să curgă termenul de sesizare
a instanţei, ceea ce este în deplină concordanţă cu prevederile legii. Dacă, însă, dimpotrivă, răspunsul

80
Legea nr. 1/1978 cu privire la activitatea de rezolvare a propunerilor, sesizărilor, reclamaţiilor şi cererilor oamenilor muncii, a
fost abrogată prin Legea nr. 7/1998 şi înlocuită cu Ordonanţa nr. 27/2002, care a păstrat acelaşi termen comun de soluţionare de
30 de zile.
92
nefavorabil parvine, mai întâi, de la organul superior şi, ulterior, de la organul emitent, comunicarea acestuia
din urmă va trebui socotită punct de plecare în calcularea termenului de sesizare a justiţiei, fiind în favoarea
reclamantului.
În al treilea rând, sesizarea instanţei de judecată se va face tot în termen de 6 luni şi în cazul în care
autoritatea administrativă sau cea ierarhic superioară nu rezolvă reclamaţia în termen de 30 de zile, adică fie
comunică refuzul de a soluţiona favorabil (art. 6 alin.1 lit. a), fie nu comunică soluţia dată (art.11 alin.1 lit.
b) ori o comunică peste acest interval. Ipoteza pusă în discuţie, cu toate variantele ei posibile, nu se
confundă cu situaţia refuzului nejustificat ori cu nerezolvarea în termen a unei cereri adresate administraţiei
(prevăzută de art. 2 alin. 1 lit. h şi i), deoarece cazurile sunt net distincte. Primul aspect vizează o reclamaţie
nerezolvată favorabil şi care priveşte un act administrativ existent care a vătămat un drept, pe când cel de-al
doilea se referă la o cerere nesoluţionată în termen sau a cărei soluţionare se refuză în mod nejustificat,
ultimele două situaţii vizând un drept ce urmează a fi satisfăcut tocmai prin emiterea unui act, astfel încât
nesoluţionarea petiţiei în termen este un fapt ilicit asimilat refuzului nejustificat de a satisface o cerere
privitoare la un drept sau interes. De aici şi diferenţa de regim juridic procesual al acţiunilor în justiţie între
cele care vizează anularea actelor administrative pretins vătămătoare şi cele în obligarea autorităţilor
executive la emiterea unor acte sau la realizarea unor măsuri.
În toate cazurile, introducerea cererii împotriva administraţiei la instanţa de judecată nu se va putea
face mai târziu de un an de la data emiterii actului administrativ a cărui anulare se cere. Analiza raportului
dintre cele două termene procesuale, cel minim de 6 luni, de la comunicarea soluţiei administrative date
reclamaţiei şi de la care poate fi sesizată instanţa de judecată, şi cel maxim de un an, până la care poate fi
introdusă acţiunea judiciară, impune unele precizări.
În sfârşit, dacă reclamantul pierde termenul înăuntrul căruia poate sesiza justiţia, prin reiterarea 81
cererii sale iniţial formulate şi adresate administraţiei ori prin alte reclamaţii ulterioare nu va putea
determina, prin aceasta, curgerea unui nou termen procedural judiciar pentru acţiunea sa civilă, cu un nou
punct de plecare, căci, spre deosebire de administraţie, ar putea în acest fel apela în mod nelimitat la justiţie,
ceea ce este inadmisibil pentru soluţionarea raporturilor juridice de drept material.

1.6. Excepţiile de la controlul judecătoresc direct asupra actelor administrative prevăzute de Legea
nr. 554/2004 modificată 82
O condiţie esenţială, cu caracter negativ, de admisibilitate a acţiunii în justiţie împotriva actelor
administrative nelegale, constă în faptul că actul contestat pe această cale să nu fie exceptat de la controlul
judiciar. Legea contenciosului administrativ (nr. 554/2004) consacră ca regulă generală competenţa
instanţelor judecătoreşti de a verifica legalitatea şi temeinicia actelor administrative de la care, însă, a

81
Această soluţie de principiu se desprinde din soluţia dată de Trib. Supr., col. civ., dec. nr. 826 din 14 mai 1968 în Revista
Română de Drept, nr. 12/1968, p. 171.
82
Ioan Santai, „Excepţiile de la controlul judecătoresc direct asupra actelor administrative prevăzute de Legea contenciosului
administrativ”, în Dreptul, nr. 4/1992, p. 45 şi urm.
93
prevăzut (art. 5 alin.1 şi 2) unele derogări, în sensul că fie instanţa nu poate deloc cenzura unele acte din
această categorie, fie respectiva verificare se face pe cale judiciară în baza altor prevederi speciale.
Pe de altă parte, Constituţia revizuită (art. 126 alin. 6) garantează controlul judecătoresc asupra
actelor administrative ale autorităţilor publice, cu anumite excepţii. Excepţiile de la legea precizată
reprezintă fine de neprimire83 a unor astfel de cereri introduse în justiţie84 şi chiar de respingere a excepţiei
de nelegalitate care, atunci când vizează acte administrative scoase expres de sub acest control judiciar, nu
poate fi admisă, deşi a fost invocată. Instituirea acestor excepţii a fost determinată, printre altele, de noua
organizare statală, politică şi social-economică actuală, care consacră separaţia puterilor în stat şi pluralismul
politic, trecerea la o economie de piaţă bazată, în principal, pe cerere şi ofertă (motiv, de exemplu, pentru
renunţarea la categoria actelor de planificare exceptate de la controlul judiciar în temeiul Legii nr. 1/1967, în
prezent abrogată)85.
Pe de altă parte, Constituţia revizuită (art. 126 alin. 6) a redus şi mai drastic categoriile de acte
exceptate de la controlul contencios, eliminând multe din actele necuprinse în acest control, iniţial prevăzute
de Legea nr. 29/1990, în prezent abrogată.
În literatura juridică86, sub imperiul vechii reglementări, s-a realizat o grupare a acestor excepţii care,
cu unele nuanţări, o considerăm, în general, şi acum valabilă.
1. O primă categorie de excepţii legale derivă din specificul raporturilor sociale în legătură cu care a
intervenit actul, dublat de calitatea subiectului emitent al manifestării de voinţă. Acestea sunt actele
administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, precum cele ale
Preşedintelui României şi Guvernului (art. 126 alin. 6 din Constituţia revizuită şi art. 5 alin. 1 lit.a din Legea
nr. 554/2004). Legiuitorul nu a stabilit natura juridică a unor astfel de acte exceptate, de unde concluzia că
ele, indiferent de regimul lor juridic87 (legislativ sau administrativ), sunt scoase de sub controlul autorităţilor
judecătoreşti, potrivit legii în cauză, datorită relaţiilor în legătură cu care intervin şi a organelor de la care
provin. Conform Constituţiei şi legii organice, aceste acte, numai dacă sunt administrative, vor fi exceptate
de la contencios. Legea actuală (art. 2 alin. 1 lit. c) a tranşat, cel puţin în privinţa domeniului public, această
problemă, mai ales în materie contractuală, asimilând actelor administrative, supuse regimului de
contencios, contractele (administrative) încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;

83
Practica judiciară a statuat că în cazul în care instanţa de fond, sesizată cu acţiune în contencios administrativ, constată că nu
este competentă în soluţionarea cauzei, nu trebuie să respingă acţiunea ca greşit îndreptată, ci trebuie să stabilească autoritatea
legal competentă, desesizându-se şi trimiţând-o spre rezolvare de îndată ce hotărârea a devenit definitivă (irevocabilă) (Dec. nr.
161/1992 a C.S.J., s.c.a., în Dreptul, nr. 7/1993, p. 83).
84
A se vedea, în acest sens, Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele ..., p. 193-243.
85
Asupra acestor considerente a se vedea Dana Apostol, „Legea contenciosul administrativ”, în Studii de drept românesc, nr. 3-
4/1991, p. 211.
86
A se vedea în acest sens, Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 297-301.
87
Asupra opiniei că sunt acte politice, a se vedea Alexandru Negoiţă, „Legea contenciosului administrativ”, în Dreptul, nr.
6/1991, p. 9.
94
 - prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice.
2. A doua categorie de excepţii legale de la prevederile contenciosului administrativ se referă în
exclusivitate la raporturile sociale în legătură cu care au intervenit actele administrative.
Actele de comandament cu caracter militar (art. 5 alin.1 lit. b) sunt exceptate de la controlul judiciar,
dat fiind obiectul deosebit de specific al relaţiilor în care intervin. De aici, rezultă concluzia că excepţia
vizează toate actele de acest gen, indiferent de autoritatea de la care provin, deci chiar dacă aparţin sau nu
Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Afacerilor Interne, Consiliului Suprem de Apărare a Ţării,
Guvernului sau oricărui alt organ de stat, care ar emite asemenea acte în această materie. În mod contrar, alte
acte administrative provenind de la organele indicate, dar emise în afara acestor raporturi 88, sunt supuse
controlului de contencios judiciar, dacă vatămă drepturi subiective sau interesele legitime.
- Sunt exceptate de la contencios actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de
război, al stării de asediu sau a celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele
emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale,
epidemiilor şi epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Este destul de discutabilă introducerea acestei largi categorii de excepţii printr-o lege organică
contrar dispoziţiilor constituţionale (art. 126 alin. 6) limitative, exprese şi imperative, privitoare la excepţiile
de la contencios, cu toată posibilitatea contestării lor judiciare numai pentru exces de putere.
Legea, în art. 2 alin. 1 lit.n, a definit excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere,
aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
cetăţenilor prevăzute de Constituţie sau de lege. În cazul primei categorii, ce cuprinde actele administrative
pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau a celei de urgenţă, cele care privesc
apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru apărarea ordinii publice, exceptarea lor se face pentru
aceleaşi motive ca şi în cazul actelor de comandament cu caracter militar, dat fiind obiectul deosebit de
specific al relaţiilor în care intervin, indiferent de autorul actului.
Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 302/2011, a admis excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi a constatat că sintagma "cele care privesc apărarea şi
securitatea naţională" cuprinsă de acestea este neconstituţională.
În cazul celei de-a doua categorii de acte care privesc înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale,
epidemiilor şi epizootiilor, enumerarea limitativă este deficitară, ignorând şi alte calamităţi care pot fi
rezultatul activităţii umane (catastrofe nucleare), omiţându-se condiţionarea neatacării lor în contencios în
caz de urgenţă.

88
De pildă, trecerea în retragere a unui ofiţer (Alexandru Negoiţă, op. cit., p. 10). Totuşi, practica judiciară a statuat că ordinele
ministrului Apărării Naţionale privind numiri, eliberări şi retrogradări în funcţii, mutări şi detaşări, treceri în rezervă, chemări în
cadrele active ale armatei, cât şi orice alte probleme care privesc situaţia cadrelor militare sunt acte de comandament cu caracter
militar necenzurabile conform Legii contenciosului (Dec. nr. 118/23.03.1992 a Curţii Supreme de Justiţie, secţia de contencios
administrativ, în Dreptul, nr. 7/1993, p. 78).
95
 3. A treia categorie de excepţii neprevăzută de Constituţia revizuită, dar subînţeleasă prin principiul
neretroactivităţii legilor (art. 15 alin. 2), se referă la timpul în care a fost emis actul administrativ, în sensul
că legea nu se aplică cauzelor anterioare intrării sale în vigoare (30 de zile de la publicarea sa în Monitorul
Oficial din 7 decembrie 2004), termenul cererii respective reîncepând să curgă de la intrarea legii în vigoare
(art. 19).
O primă precizare se referă la faptul că un act administrativ, deşi emis anterior noii legi, dar pus în
executare sau aflat în curs de executare după intrarea ei în vigoare, nu mai poate fi atacat în baza acestei legi,
dacă nu sunt întrunite condiţiile de termene procedurale şi procesuale.
A doua precizare vizează ipoteza în care, după intrarea în vigoare a legii, o autoritate ar anula, revoca
sau suspenda un act administrativ emis anterior noii legi, - refuzând să-l repună în vigoare ori executare sau
să emită actul legal solicitat -, vătămând prin aceasta un drept subiectiv. O asemenea situaţie intră sub
prevederile acestui act normativ, deoarece el nu exceptează de la controlul său decât actele anterioare intrării
sale în vigoare, dar nu şi pe cele emise ulterior acestei date, chiar dacă se referă la situaţii anterioare
respectivului moment.
A treia precizare are în vedere faptul că reiterarea unor cereri şi reclamaţii adresate administraţiei
după intrarea în vigoare a legii, dar care vizează situaţii anterioare acestei date, indiferent că şi-au găsit sau
nu o anumită rezolvare - în contradicţie cu interesele solicitantului - nu determină curgerea unui nou termen
de sesizare a justiţiei, deoarece, în acest mod indirect, s-ar putea recurge în mod nelimitat la beneficiul
acţiunii procesuale89.
4. O ultimă categorie de excepţii de la Legea contenciosului administrativ, dar neenunţată în
Constituţia revizuită, vizează (în totalitate) actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora
se prevede, prin legea organică, o altă procedură judiciară (art. 5 alin. 2).
În prima grupă intră actele de administraţie activă supuse unui control judiciar prevăzut prin lege
specială, chiar dacă respectivele acte întrunesc toate condiţiile de a fi supuse controlului judecătoresc de
contencios administrativ, nefiind cuprinse în celelalte excepţii ale legii în cauză.
În cea de-a doua grupă intră actele administrative jurisdicţionale care pot fi atacate direct la instanţa
de contencios, dacă reclamantul nu înţelege să utilizeze toate căile jurisdicţionale instituite în beneficiul său
(art. 6 alin. 2) şi când termenul judiciar la instanţa de fond este de 15 zile de la comunicarea soluţiei.
Prima precizare trebuie făcută cu privire la noţiunea de „cale jurisdicţională de atac”. Faptul că
norme legale prevăd pentru un act administrativ o anumită cale de atac - cu indicarea unor termene sau
organe, diferite de regulile cadru (stabilite prin Ordonanţa nr. 27/2002) - nu poate duce la concluzia că
suntem în prezenţa unei proceduri jurisdicţionale, în timp ce neindicarea acestor elemente să ducă la
prezumţia lipsei oricărei proceduri administrative de natură jurisdicţională. Într-adevăr, în cazul actelor
administrative, căile de atac pot reprezenta doar un element în ansamblul trăsăturilor care definesc procedura
jurisdicţională sau actele jurisdicţionale, motiv pentru care ele nu pot fi privite în mod izolat în definirea căii
89
A se vedea, în acest sens, Trib. Supr., s. civ., dec. nr. 826/1968, în Revista Română de Drept, nr. 12/1968, p. 171.
96
de atac ca fiind jurisdicţională sau a unui act ca fiind jurisdicţional. De aceea, nu orice cale de atac
administrativă reglementată şi nu orice act administrativ emis în urma exercitării ei reprezintă întotdeauna o
cale jurisdicţională şi un act jurisdicţional.

1.7. Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ

1.7.1. Instanţa competentă
Avându-se în vedere caracterul complex şi specializat al litigiilor de contencios administrativ,
legiuitorul stipulează înfiinţarea unor tribunale administrativ-fiscale, ca instanţe specializate în soluţionarea
acţiunile de contencios administrativ, precum şi a litigiilor de natură fiscală. Până la înfiinţarea acestor
tribunale specializate, litigiile de competenţa acestora vor continua să fie soluţionate de secţiile de
contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor. Conform art. 10, alin. 1 din Legea nr. 554/2004,
competenţa materială este stabilită după rangul autorităţii emitente (centrală sau locală) – în ceea ce priveşte
litigiile de contencios administrativ, iar în ceea ce priveşte litigiile de natură fiscală, evaluabile în bani,
funcţie de cuantumul sumei datorate pentru taxe, impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii, anume
pragul de 1 million de lei.
Referitor la al doilea grad de jurisdicţie, recursul, instanţa competentă este secţia de contencios
administrativ a instanţei ierarhic superioare celei care a judecat fondul.
Soluţia la care jurisprudenţa a ajuns cu privire la competenţa teritorială, aceea a posibilităţii
reclamantului de a alege între competenţa stabilită de Codul de procedură civilă – instanţa de la domiciliul
pârâtului sau cea prevăzută de norma derogatorie de la dreptul comun, stabilită de Legea contenciosului
administrativ nr. 29/1990 – instanţa de la domiciliul reclamantului, este oficializată şi prevăzută în mod
expres de actuala reglementare – art. 10 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.
Competenţa materială de fond este reglementată de lege în funcţie de două criterii: a)
poziţionarea autorităţii publice emitente a actului nelegal în sistemul administraţiei publice (autorităţi
centrale/locale), respectiv b) valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale, care face obiectul
actului administrativ contestat (suma de diferenţiere fiind cea de 1.000.000 RON).

Competenţa teritorială de fond

Reclamantul are alegerea între instanţa de la domiciliul (sau sediul) său sau cea de la sediul pârâtului
(autoritatea publică). Suntem în prezenţa unei competenţe de favoare pusă la îndemâna reclamantului pentru
o mai bună ocrotire a intereselor sale. Odată aleasă însă instanţa de către reclamant, acesta nu mai poate
reveni asupra opţiunii sale, decât dacă s-a aflat în eroare. În situaţia în care un străin sau apatrid contestă un
act administrativ în contencios administrativ, aplicarea art.10 alin.3 din lege impune judecarea cauzei de
instanţa de la sediul autorităţii pârâte, reclamantul neavând drept de opţiune, deoarece nu există o instanţă
judecătorească românească la domiciliul său. Cu alte cuvinte, în acest caz, competenţa nu mai este
alternativă, ci exclusivă.
97
 Competenţa materială în recurs aparţine instanţei imediat superioare celei care a judecat fondul,
respectiv Curţii de apel sau Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal,
dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

Competenţa în cazul persoanelor private asimilate autorităţilor publice

Probleme de interpretare ridică persoanele juridice private autorizate să presteze servicii publice -
cum pot fi ele caracterizate, ca centrale sau locale (judeţene)? Considerăm că întinderea teritorială a
serviciului public prestat este cea relevantă în această situaţie, nu sediul persoanei juridice, prin urmare,
dacă serviciul prestat acoperă teritoriul unei localităţi sau unui judeţ, competent va fi tribunalul, iar dacă el
este un serviciu public naţional, Curtea de apel. Cât priveşte competenţa teritorială, în cazul în care
reclamantul nu optează pentru instanţa de la domiciliul sau sediul său, va fi stabilită în funcţie de sediul
serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin raportare la sediul social al persoanei juridice,
deoarece există situaţii în care acestea nu coincid (o companie din capitală poate presta servicii publice în
judeţul Cluj, spre exemplu, sau invers). Datele problemei se complică dacă serviciul public profită mai
multor judeţe, atrăgând competenţa unor tribunale diferite - în acest caz, primul tribunal sesizat este cel
competent.
Competenţa de judecare a cererilor persoanelor vătămate prin ordonanţe care încă nu au
fost declarate neconstituţionale aparţine, conform art.10 din lege, Curţii de apel, fiind vorba de acte ale
Guvernului, autoritate centrală.

Competenţa de a soluţiona litigii de contencios administrativ în temeiul unor legi speciale

Legea nr. 554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin legi speciale să fie consacrată
altă competenţă materială decât cea din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care
reglementează în mod derogator competenţa de soluţionare acţiunilor de contencios administrativ rămân
valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ în sensul art. 31.

1.7.2. Capetele de cerere

Din economia Legii contenciosului administrativ reiese ca reclamantul are trei posibilităţi de
formulare a obiectului acţiunii:
- de anulare, în tot sau în parte, a actului;
- de anulare a actului şi de obligare la plata unor despăgubiri;
- de obligare la plata unor despăgubiri.
Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daunele materiale, cât şi pentru daunele morale. Dacă
reclamantul nu a solicitat despăgubiri prin aceeaşi acţiune în care a solicitat anularea actului, el poate
introduce cererea pentru despăgubiri la instanţa de contencios administrativ, în termen de 1 an de la data la

98
care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoască întinderea pagubei, termenul respectiv fiind un termen de
prescripţie.
Legea permite introducerea în cauză şi a funcţionarului responsabil, în sensul larg al noţiunii
(persoana fizică care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de
a rezolva cererea), dar numai în cazul în care se solicită despăgubiri, ca expresie a răspunderii solidare atât a
autorităţii – pentru lipsa de vigilenţă, cât şi a funcţionarului culpabil. Persoana acţionată astfel în justiţie
(funcţionarul) îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să
elaboreze sau să nu elaboreze actul.

1.7.3. Actele probatorii. Cerinţe procedurale

În sprijinul acţiunii sale, reclamantul are obligaţia de a depune copia actului pe care îl atacă sau, după
caz, răspunsul autorităţii pârâte prin care i se comunică refuzul pretenţiei sale juridice. Dacă nu a primit nici
un răspuns, deci în cazul tăcerii organului (autorităţii) pârât, reclamantul va depune la dosar copia cererii,
certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică. De asemenea, reclamantul va depune la
dosar înscrisurile ce fac dovada îndeplinirii procedurii prealabile. Legea prevede, în art.12, că reclamantul va
anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin
care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns
la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea
publică, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
În continuare, la primirea cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii al
cărei act (sau refuz) este atacat să îi comunice de urgenţă acel act (sau motivaţia refuzului), împreună cu
întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru
soluţionarea cauzei. Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă lucrările cerute,
conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă
judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

1.7.4. Suspendarea executării actului

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor
acestora. Cum în privinţa actelor administrative funcţionează principiul executării din oficiu, suspendarea ne
apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi de drept – atunci când legea o prevede sau judecătorească, dar
în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.
În mod tradiţional, normele contenciosului administrativ cuprind reglementări cu privire la
suspendarea actului administrativ atacat. Actuala Lege a contenciosului administrativ precizează în mod
expres posibilitatea suspendării unui act administrativ, de către instanţa de contencios administrativ
competentă să judece acţiunea principală, chiar şi înainte de introducerea acţiunii. Suspendarea nu se
dispune din oficiu, ea trebuie să fie solicitată prin cerere formulată fie de persoana vătămată, fie de
99
Ministerul Public – pentru o cauză de interes public. De asemenea, legea prevede şi situaţia suspendării de
drept, într-un caz singular, cel al exercitării tutelei administrative de către prefect.
Judecarea cererii de suspendare se face în regim de urgenţă, cu citarea părţilor, instanţa pronunţându-
se printr-o încheiere sau sentinţă după caz, executorie de drept. Sentinţa sau încheierea prin care s-a dispus
suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Legea contenciosului administrativ menţine formularea tradiţională a condiţiilor în care se va putea
dispune suspendarea actului administrativ: „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube
iminente”. Suntem în faţa a două condiţii, ce trebuie îndeplinite cumulativ şi care se determină una pe alta.
O altă observaţie ce se impune a fi făcută este determinarea mai exactă, prin noua lege, a duratei
suspendării, faţă de reglementarea anterioară, care lăsa loc la diferite interpretări. Astfel, în cazul cererilor de
suspendare formulate înaintea introducerii acţiunii propriu-zise de contencios administrativ, instanţa poate
suspenda actul până la pronunţarea instanţei de fond, iar în cazul în care solicitarea suspendării se face prin
acţiunea principală sau pe durata judecării pe fond, instanţa va putea dispune suspendarea actului
administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Totuşi, în prima situaţie, în cazul
în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea
încetează de drept şi fără nicio formalitate (art. 14 alin.1 teza a doua).
Anterior intrării în vigoare a Codului administrativ, erau suspendate de drept, potrivit art.3 alin.3 din
Legea nr. 554/2004:
- actele atacate de prefect direct în faţa instanţei de contencios administrativ, dacă le consideră
nelegale, acte care sunt emise de autorităţile administraţiei publice locale;
- actele atacate de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici în faţa instanţei de contencios
administrativ, acte care sunt emise de autorităţile publice centrale şi locale, prin care se încalcă legislaţia
privind funcţia publică, în condiţiile legii.
După producerea de efecte juridice a O.U.G. nr. 57/2019, prin art. 633, se modifică art. 3 alin.3
al Legii nr. 554/2004, în sensul că până la soluționarea cauzei, doar actul atacat de prefect este
suspendat de drept.

1.7.5. Calea de atac contra hotărârii de suspendare

În temeiul vechii legi, practica judecătoarească a fost inconsecventă în problema naturii
juridice a hotărârii de suspendare: încheiere sau sentinţă. Curtea Supremă de Justiţie s-a pronunţat la
început în sensul că încheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare actului administrativ
atacat nu este supusă, separat, nici unei căi de atac, ci, făcând aplicarea regulilor din vechiul C. pr. civ. (art.
282 şi 316), doar odată cu hotărârea asupra fondului. Ulterior, practica instanţei noastre supreme a luat o altă
turnură, statuând printr-o decizie în interesul legii că "este susceptibilă a fi atacată cu recurs atât hotărârea
prin care se soluţionează cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată în cadrul

100
acţiunii principale, cât şi hotărârea prin care o atare cerere este soluţionată separat", aceasta fiind practica
ulterioară.
Noua lege nu rezolvă foarte clar problema, statuând că suntem în prezenţa fie a unei încheieri, fie a
unei sentinţe, după caz. Explicaţia iniţiatorului este însă aceea că este vorba de sentinţă atunci când cererea
de suspendare este introdusă separat, în temeiul art.14, şi de încheiere atunci când cererea este accesoriu
acţiunii în anulare (art.15).
Atât sentinţa, cât şi încheierea vor putea fi atacate cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare,
recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte
juridice şi pe parcursul soluţionării recursului.
Sintetizând, după efectuarea recursului administrativ se poate solicita şi pronunţa suspendarea
actului administrativ până la soluţionarea fondului, pe când în cazul acţiunii accesorii, se poate solicita şi
acorda suspendarea până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Competenţa de judecare a cererii de suspendare aparţine instanţei competente să judece fondul
litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte instanţe competente teritorial atunci când acţiunile sunt
introduse separat (prima, cererea de suspendare, şi ulterior acţiunea în anulare). Prin urmare, opţiunea
realizată de reclamant la intentarea acţiunii în suspendare este obligatorie şi pentru acţiunea în anulare.
O altă situaţie este aceea când două persoane diferite atacă acelaşi act administrativ, una alegând
instanţa de la domiciliul său, alta instanţa de la sediul autorităţii publice. În acest caz, dacă este vorba de un
act individual, suspendarea se judecă în funcţie de motivele invocate de fiecare persoană, actul putând fi
suspendat de la executare numai în ceea ce priveşte persoana a cărei cerere este admisă, adică parţial.
O precizare foarte importantă este aceea că, dacă prin lege specială se prevede o altă instanţă
competentă să judece cererea de anulare a actului administrativ, dispoziţiile ei prevalează, fiind aplicabile şi
cererii de suspendare.

1.7.6. Soluţiile pe care le poate da instanţa de fond

Având în vedere că prin actuala Lege a contenciosului administrativ se asimilează actelor
administrative şi contractele administrative, soluţiile pe care instanţa de fond le poate da trebuie analizate
după natura actului dedus judecăţii.
În cazul actelor administrative unilaterale, Legea nr. 554/2004 păstrează linia tradiţională a
contenciosului de plină jurisdicţie, îmbogăţită însă cu o nouă dimensiune, aceea de a dispune şi asupra
legalităţii actelor civile care s-au încheiat pe baza actului administrativ anulat. Astfel, în cazul admiterii
acţiunii, instanţa poate să dea următoarele soluţii:
a) anularea în întregime a actului administrativ;
b) anularea anumitor părţi ale actului administrativ (mai ales în cazul actului administrativ normativ);
c) rezolvă problema efectelor juridice de natură civilă;

101
d) obligarea autorităţii pârâte sa emită un act administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice
înscris;
e) constatarea ilegalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus
judecaţii;
f) obligarea la despăgubiri pentru daunele materiale şi morale produse.
În cazul contractelor administrative, soluţiile concrete pe care instanţa le poate da sunt determinate
de situaţia de fapt şi, fireşte, de dreptul aplicabil în speţă. Soluţiile pe care instanţa le poate da, fără a fi
limitative, sunt enumerate la art. 18 alin. 4 din lege: „…instanţa poate:
- dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
- obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
- impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
- suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
- obligă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale”.

Obligarea celui căzut în pretenţii la plata cheltuielilor de judecată

Instanţa poate stabili un termen pentru executare, în caz contrar aplicându-se termenul de 30 de
zile prevăzut la art. 24 alin.1; de asemenea, nimic nu împiedică instanţa să hotărască, încă din această fază,
că în cazul nerespectării termenului de executare a hotărârii de contencios administrativ, conducătorul
autorităţii publice sau persoana vinovată de emiterea actului vor fi obligaţi la plata amenzii de întârziere
prevăzută la art. 24 alin.2. Despăgubirile pentru întârziere se pot acorda însă reclamantului numai în
urma unei noi cereri, deoarece ele trebuie dovedite.
În cazul acţiunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici), nu se pot solicita despăgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea
cererii.
În cazul acţiunilor intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus
în proces va aprecia dacă solicită şi despăgubiri, în acest caz completându-şi acţiunea introductivă.
În cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art. 2 alin.1 lit.c teza a doua),
soluţiile din dispozitiv pot viza:
1. În faza premergătoare încheierii contractului - obligarea autorităţii publice la emiterea unor acte sau
efectuarea unor operaţiuni premergătoare atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor astfel de
acte sau operaţiuni (aceste două soluţii din dispozitiv nu sunt prevăzute expres în lege, însă reies din faptul
că instanţa este competentă să se pronunţe asupra litigiilor din fazele premergătoare contractului
administrativ, în temeiul art. 8 alin.2), respectiv la încheierea contractului.
2. În faza posterioară încheierii contractului - anularea contractului (a), obligarea părţilor la îndeplinirea
unei obligaţii (b) sau suplinirea voinţei acestora atunci când interesul public o cere (c), obligarea la plata
unor despăgubiri (d).
102
 Penalităţi de întârziere. Unele soluţii din dispozitiv pot fi prevăzute "sub sancţiunea unei penalităţi
pentru fiecare zi de întârziere" (art.18 alin.5); este vorba de: (a) obligarea autorităţii administrative la
rezolvarea cererii, (b) obligarea autorităţii publice la încheierea contractului adm inistrativ, precum şi
impunerea unei părţi a contractului administrativ îndeplinirea unei obligaţii.

Recursul90
Şi în materia recursului, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ păstrează în mare
aceleaşi reglementări din legislaţia anterioară:
- termenul de introducere a recursului este de 15 zile de la comunicare;
- recursul este suspensiv de executare;
- are caracter devolutiv ca şi orice altă jurisdicţie în două grade;
- se judecă în procedură de urgenţă.
Conform art. 20 alin. 3 din lege, în cazul admiterii recursului, instanţa casează cu reţinere
rejudecând fondul litigiului, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere; în cazul în care prima instanţă era
necompetentă material, trimite cauza la instanţa competentă, iar dacă prima instanţă nu a judecat fondul ori
dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât şi la
dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă.

1.7.7. Procedura executării hotărârilor

Datorită faptului că vechea lege a contenciosului administrativ nu preciza nimic cu privire la
procedura executării hotărârilor, opiniile au fost împărţite, iar soluţiile instanţelor nu au fost întotdeauna
identice în cazuri similare.
Având în vedere că hotărârile judecătoreşti din contenciosul administrativ nu sunt susceptibile de
executare silită, nici în cazul anulării, totale sau parţiale, a actului administrativ şi nici în cazul în care
obligaţia autorităţii este de „a face” (să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să
elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris), legea trebuia să prevadă soluţii care să asigure
măsuri de constrângere pentru îndeplinirea întocmai şi la timp a acestor obligaţii. În acest sens, Legea nr.
554/2004 reglementează expres faptul că hotărârile judecătoreşti definitive, soluţionate pozitiv, prin
admiterea acţiunilor, constituie titluri executorii. Per a contrario, în cazul respingerii acţiunii, hotărârea
definitivă nu constituie titlu executoriu. O singură excepţie există de la această regulă şi ea priveşte
obligarea conducătorului autorităţii la plata amenzii judiciare în cazul nedepunerii la termen a documentaţiei
solicitate de instanţă, faptă care rămâne şi trebuie sancţionată indiferent dacă acţiunea este admisă sau nu.
Executarea hotărârilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe etape, fiecare etapă
având propriile mijloace de constrângere:

Dana Apostol Tofan, “Necesitatea codificării procedurii administrative”, Revista de Drept public, nr. 1/2002, p.75-95.
90

103
a. hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă constituie titlu executor, şi trebuie executată fie în
termenul stabilit de instanţă în dispozitiv, fie în 30 de zile de la pronunţare (sau de la comunicare, în cazul
părţii lipsă - soluţie din dreptul comun procesual care completează textul legal) – art. 24 alin.1 din lege;
b. hotărârile de anulare a actelor administrative normative se publică în Monitorul Oficial al României,
partea I (actele autorităţilor centrale), respectiv în monitoarele oficiale ale judeţelor (actele autorităţilor
locale sau judeţene), la solicitarea instanţei, fiind scutite de taxe de publicitate (art. 23 din Legea nr.
554/2004);
c. executarea silită este necesară, în primul rând, în cazul hotărârii de obligare a autorităţii publice la
rezolvarea cererii, indiferent dacă aceasta dublează hotărârea de anulare sau nu. Astfel, sunt vizate:
hotărârile de anulare a actului administrativ şi, în acelaşi timp, de obligare a autorităţii publice la
emiterea unui alt act sau la efectuarea unei operaţiuni administrative, precum şi hotărârile date în urma
tăcerii administrative sau a refuzului nejustificat explicit. Într-o primă fază a neexecutării, persoanei obligate
sau, în lipsa acesteia, conducătorului autorităţii publice îi poate fi aplicată ameda pentru întârziere, valoarea
ei fiind dublă faţă de cea a amenzii aplicate de instanţă pentru necomunicarea actelor necesare judecării
dosarului (art.13 alin.4), şi anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere. De
asemenea, reclamantul poate solicita acordarea daunelor pentru întârziere, care vor fi plătite din bugetul
autorităţii publice, urmând a fi imputate funcţionarului public vinovat de neexecutare.
În al doilea rând, amenda şi despăgubirile pentru întârziere sunt utile în cazul acţiunii în anulare
când s-au acordat despăgubiri, fiind menită a "impulsiona" plata despăgubirilor de către autoritatea
publică şi a înfrânge rezistenţa acesteia. Despăgubirile pentru întârziere se vor adăuga la despăgubirile
pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulându-se în beneficiul reclamantului.
A doua fază a neexecutării, care presupune deja că persoana responsabilă a fost obligată la amendă
pentru întârziere, permite reclamantului sau instanţei din oficiu sesizarea Ministerului public pentru
începerea urmăririi penale, în considerarea infracţiunii prevăzute la art. 24 alin.3. Hotărârea de obligare la
amendă (şi despăgubiri) trebuie să fie definitivă şi irevocabilă pentru a se face plângere penală.
Acţiunea în regres: dacă cel obligat la plata amenzii şi a despăgubirilor pentru întârziere este
conducătorul autorităţii publice, el se poate îndrepta cu acţiune în regres contra funcţionarului public sau
salariatului vinovat de întârzierea în executare.
În cazul contractelor administrative, amenda şi despăgubirile pentru întârziere în executare pot fi
aplicate (acordate) în cazul obligării autorităţii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaţiuni în
faza prealabilă încheierii contractului (1), sau chiar la încheierea contractului (2), respectiv în cazul obligării
uneia din părţile contractului la îndeplinirea unei obligaţii (3) şi, în sfârșit, atunci când o parte este obligată la
plata unor despăgubiri (4).

104
Secţiunea a II-a. Controlul judecătoresc special pe cale directă
2.1. Necesitatea controlului judecătoresc special
Alături de control judiciar general pe cale directă exercitat asupra activităţii executive în baza Legii
contenciosului administrativ, există şi un control judecătoresc tot în formă directă, dar instituit prin norme
speciale, altele decât cele din legea precizată. Această formă de control este instituită în scopul verificării
legalităţii în administraţie pentru unele situaţii mai deosebite, completând, în acest fel, controlul judiciar
general şi beneficiind de reglementări speciale şi diferite expres prevăzute pentru cazuri în care nu se pot
aplica dispoziţiile Legii nr. 554/2004. În acest sens, ori de câte ori există o reglementare specială a
controlului judecătoresc pe cale acţiunii directe şi pentru cazuri expres prevăzute, instanţa de judecată nu va
putea face aplicarea Legii nr. 554/2004, care nu vizează situaţii speciale, ci se referă la controlul judiciar
general al activităţii executive, decât dacă reglementarea specială face trimitere expresă la Legea
contenciosului administrativ.
Controlul judecătoresc special nu beneficiază, în ansamblul său, de o reglementare unitară şi
specială, derogatorie de la cadrul general al Legii nr. 554/2004, ci este consacrat prin legi speciale şi diferite
atât între ele, cât şi faţă de legea precizată.
Controlul special este reglementat fie prin acte normative anterioare Legii nr. 554/2004 şi menţinute
şi după apariţia acestei legi (de exemplu, Decretul nr. 92/1976 abrogt prin Legea nr. 53/2003, Legea nr.
67/2004 abrogată prin Legea nr. 115/201591), fie prin acte ulterioare acesteia. Se impune o precizare de
ordin terminologic. În materia controlului judecătoresc al actelor administrative şi din punctul de vedere al
dreptului administrativ, dreptul comun sau cadrul general îl reprezintă Legea nr. 554/2004, iar toate celelalte
reglementări privind controlul judiciar asupra administraţiei au un caracter derogator de la legea cadru.
Unele dintre aceste reglementări sunt cuprinse în acte normative speciale (de exemplu, în legile electorale),
dar altele, deşi cuprinse în legi distincte, se bazează integral pe prevederile Codului de procedură civilă sau
pe dispoziţiile dreptului civil comun (de exemplu, în materia repartizării suprafeţelor sociale, din Legea nr.
114/199692), toate încadrându-se în aceeaşi materie a controlului judecătoresc special. Desigur, atunci când
există o reglementare specială, este evident şi caracterul special al controlului judecătoresc, dar atunci când
ea este constituită din normele dreptului civil comun, caracterul special rezultând tocmai din inaplicabilitatea
Legii nr. 554/2004.
În literatura de specialitate93 s-a considerat că numai procedurile speciale conferă caracter special
controlului judecătoresc direct (de exemplu, procedura judiciară în materie electorală), iar aplicarea
dreptului comun (de exemplu, a dreptului civil în materia schimbului de locuinţe proprietate de stat) exclude

91
Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001, precum si pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în
M.Of., Partea I, nr. 349 din 20 mai 2015 și republicată în M.Of., Partea I, nr. 316 din 25 aprilie 2016.
92
Legea nr. 114/1996 (Legea locuinței), publicată în M.Of., Partea I, nr. 254 din 21 octombrie 1996, cu modificările și
completările ulterioare.
93
A se vedea Vasile Pătulea, „Notă”, în Revista Română de Drept, nr. 2/1968, p. 109 şi urm.
105
exercitarea controlului judecătoresc special94. Observăm că dacă abordăm de pe poziţia dreptului
administrativ o situaţie de control judecătoresc căreia îi este aplicabilă Legea nr. 554/2004, orice control
judiciar înfăptuit după alte legi, chiar după dreptul comun, material sau procedural, reprezintă un caz de
control judiciar special. Numai privind de pe poziţia dreptului civil şi a reglementărilor sale procedurale de
bază, Legea nr. 554/2004 apare ca o reglementare specială, derogatorie de la dreptul comun, iar alte
reglementări prevăzând cazuri de control judiciar (de exemplu, în materie electorală) pot apărea ca având un
caracter cu totul special sau ca fiind excepţii de la legea precizată, ceea ce nu are relevanţă sub aspectul
dreptului administrativ.
O altă precizare este necesară având în vedere faptul că Legea nr. 554/2004, deşi este o lege cadru, se
aplică totuşi unor cazuri concrete date. Cum există şi cazuri special reglementate de control judecătoresc, se
poate pune problema dacă se aplică cazului dat atât Legea contenciosului administrativ, ca lege cadru, cât şi
legea specială. Pornind de la evoluţia legislativă în materia controlului judecătoresc asupra administraţiei, s-
ar putea susţine, în aparenţă, că până la adoptarea Legii contenciosului administrativ toate cazurile de
control judiciar expres prevăzute aveau un caracter special, iar după adoptarea acestei legi li se pot aplica
dispoziţiile acesteia, în afara situaţiei când controlul judiciar instituit are un caracter cu totul special (de
exemplu, în materie electorală). În acest sens, chiar în literatura juridică s-a considerat, sub imperiul vechii
reglementări, că există posibilitatea ca în litigii locative deduse judecăţii, în care se pune problema unor acte
administrative ilegale, să se facă aplicarea Legii contenciosului administrativ şi nu a dreptului civil comun
pe care instanţele îl aplică în mod obişnuit. Faţă de această opinie considerăm că legea precizată nu se poate
aplica nici unui caz în care un act normativ consacră posibilitatea cenzurării judecătoreşti unor acte şi fapte
administrative determinate95, afară de cazul în care referirea s-ar face chiar la aplicarea Legii nr. 554/200496.
Concluzia este că ori de câte ori un act normativ instituie controlul judecătoresc asupra unor acte sau
fapte administrative, se exclude cu desăvârşire aplicabilitatea Legii nr. 554/2004, indiferent că respectivul
act normativ este anterior sau ulterior legii precizate, afară de cazul când s-ar prevedea expres însăşi
aplicarea ei. De aceea, legea în cauză, deşi nu se aplică actelor exceptate de la dispoziţiile sale, inclusiv
actelor pentru care există o altă procedură jurisdicţională, ea se va aplica totuşi actelor sau faptelor
administrative pentru care, aşa cum s-a arătat în practica judiciară, legea nu prevede nici o cale specială de

94
Încă sub imperiul Legii nr. 1/1967 (abrogată), s-a statuat că măsura evacuării administrative a celor care ocupă o suprafaţă
locativă din fondul de stat fără a deţine un titlu poate fi atacată la instanţele judecătoreşti potrivit art. 67 din Legea nr. 5/1973 (dec.
civ. nr. 427/13.04.1981 a Trib. Jud. Braşov în Revista Română de Drept, nr. 12/1981, p. 101), înlocuită cu Legea locuinţei nr.
114/1996.
95
Legea nr. 5/1972 privind gospodărirea apelor în Republica Socialistă România prevedea, în art. 96, că cei ce se considerau
vătămaţi în drepturile lor prin actele organelor de gospodărire a apelor se pot adresa instanţelor judecătoreşti competente în
condiţiile Legii nr. 1/1967. Acest exemplu singular al legislaţiei nu îndreptăţeşte concluzia că legea precizată se aplică doar
cazurilor expres prevăzute, fiind cu mult mai numeroase cazurile de aplicare în afara textelor chiar în condiţiile reglementării
anterioare exprese.
96
Aşa este cazul, de pildă, a diferitelor prevederi cuprinse în Constituţie (art. 123 alin.5) şi Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001 - art. 31, 46, 69, 89 etc, lege care a fost abrogată prin O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.
106
atac la organul administrativ ierarhic superior celui care a emis actul administrativ sau pentru care nu există
instituită prin lege o procedură jurisdicţională specială97.
O ultimă precizare este necesară faţă de opinia exprimată în literatura de specialitate conform căreia
nu intră în categoria actelor administrative supuse controlului judecătoresc special hotărârile comisiilor de
reexaminare pentru soluţionarea contestaţiilor privind mărcile de fabrică, de comerţ şi de serviciu, cât şi
hotărârile comisiilor pentru soluţionarea contestaţiilor privind invenţiile98, deoarece în aceste cazuri suntem
în prezenţa unor căi de atac împotriva unor acte de jurisdicţie, iar nu împotriva unor acte administrative.
Deoarece o asemenea opinie s-ar putea extinde şi cu privire la alte acte de jurisdicţie ale
administraţiei de stat atacabile în justiţie, opinia trebuie privită cu atenţie. În primul rând, trebuie făcută o
distincţie netă între recursul înaintat instanţei de judecată împotriva acestor hotărâri, şi care într-adevăr
reprezintă o cale de atac neconfundabilă cu un act jurisdicţional, şi hotărârile respectivelor comisii sau ale
oricărui alt organ administrativ cu atribuţii jurisdicţionale. În al doilea rând, aceste hotărâri fiind emise, în
general, pentru a soluţiona contestaţii, plângeri, etc., reprezintă întotdeauna acte administrative, dintre care
unele, aşa cum este în cazul discutat, sunt acte administrative jurisdicţionale, aşa cum recunoaşte majoritatea
literaturii juridice. În al treilea rând, indiferent că actul atacat în justiţie este jurisdicţional sau nu ori că
acţiunea introdusă reprezintă punctul de declanşare a judecăţii în prima instanţă sau, dimpotrivă, este o cale
judecătorească de atac, ambele ipoteze se reunesc în aceeaşi formă a controlului judecătoresc special pe cale
directă, indiferent că instanţa de judecată este o instanţă de fond sau de control judiciar (superioară, direct
sau indirect celei de fond)99.

2.2. Condiţiile controlului judecătoresc special

a. Obiectul controlului judecătoresc special poate viza acte administrative (de exemplu, cele de
sancţionare contravenţională) sau fapte administrative, de tip comisiv (acţiune - înscrierea greşită în listele
de alegători) ori omisiv (inacţiune - neînscrierea în listele de alegători). Actele controlate pe această cale pot
fi acte jurisdicţionale (de exemplu, hotărârile comisiei pentru soluţionarea contestaţiilor privind invenţiile
atacabile cu recurs la Tribunalul Bucureşti) şi acte nejurisdicţionale (de exemplu, procesele-verbale în
materie contravenţională).
b. Formele controlului judecătoresc special sunt similare clasificărilor deja întâlnite, în care sens ele
pot viza controlul direct şi cel indirect, controlul în anulare şi controlul în obligare, controlul asupra actelor
şi controlul asupra faptelor, controlul bazat pe procedura dreptului procesual civil comun ori pe proceduri
speciale, diferite de cele prevăzute în Codul de procedură civilă.

97
Dec. civ. nr. 1142/11 mai 1974 a Trib. Supr. în Culegeri... pe anul 1974, p. 283.
98
Ioan Ceterchi, Organizarea şi activitatea de stat în R.S.R., Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1984, p. 464.
99
Nu este exclusă nici posibilitatea ca în cadrul aceleiaşi legi cenzurarea încălcării ei să se facă după prevederile mai multor legi.
Astfel, de pildă, Legea fondului funciar nr. 18/1991 a instituit o procedură judiciară specială pentru cel nemulţumit de soluţiile
comisiei comunale şi judeţene, dar limitată la cazurile expres prevăzute (art. 11 alin. 8). Pentru toate celelalte situaţii vizând
atitudini culpabile ale administraţiei publice ce încalcă drepturi subiective prin manifestări de autoritate devin aplicabile
prevederile Legii nr. 29/1990 (dec. nr. 3/1993 a C.S.J., s.c.a. în Dreptul, nr. 8/1993, p. 73) în aceeaşi materie funciară, iar acum ale
Legii nr. 554/2004.
107
 c. Condiţiile declanşării acestui control diferă de la caz la caz, fiind aplicabile reglementările
dreptului comun în materie sau cele cu caracter special cu care actul sau faptul administrativ cenzurat are
tangenţă. Astfel, de exemplu, se vor aplica dispoziţiile dreptului constituţional şi a celui administrativ în
materie electorală, ale dreptului civil în materie notarială, locativă, funciară, ale dreptului penal în materia
cazierului judiciar, dreptului muncii în materia asigurărilor sociale, dreptului familiei în materie de tutelă,
etc.
În privinţa condiţiilor de fond ale acţiunii judiciare, facem următoarele precizări.
În primul rând, actul sau faptul contestat judiciar trebuie să fie administrativ.
În al doilea rând, vătămarea dreptului subiectiv este, în general, o cerinţă obligatorie în cele mai
multe cazuri (de exemplu, în materie contravenţională, locativă, funciară), dar poate să lipsească fiind
suficient un simplu interes (de exemplu, în materie de cazier judiciar) sau chiar şi acesta poate lipsi (de
exemplu, în materie electorală).
În al treilea rând, actul sau faptul vătămător trebuie să provină de la o autoritate publică (indiferent
de natura puterii din care face parte, dar de cele mai multe ori executivă) ori de la organisme, organizaţii
asimilate acestora (cum ar fi, de exemplu, în materie electorală, notarială, funciară, etc.).
În al patrulea rând, procedura administrativă prealabilă judecăţii nu este obligatorie, ca regulă
generală, decât în mod excepţional (aşa este, de exemplu, în materie electorală, unde întâmpinarea privind
listele electorale se depune la autorul listei ori în materie funciară, unde calea de atac împotriva hotărârilor
comisiei locale de reconstituire a dreptului de proprietate funciară se exercită, mai întâi la comisia
judeţeană).
În al cincilea rând, termenul de introducere a acţiunii judiciare, de regulă, este expres prevăzut, fiind
un termen special şi de decădere (de exemplu, 15 zile în materie contravenţională de la data comunicării
procesului-verbal constatator şi sancţionar) ori poate fi, în mod excepţional, în lipsa unei prevederi exprese,
chiar termenul general de prescripţie (de exemplu, în materie locativă, pentru imobile administrate de
autorităţi publice).
În privinţa reclamantului care introduce acţiunea judiciară, acesta poate fi o persoană fizică, în
general lipsită de orice calitate specială, cu excepţia cazurilor expres prevăzute (de exemplu, angajatul în
cazul contravenţiilor vizând atribuţiile de serviciu în materie de protecţia muncii, disciplina financiară sau
bugetară) sau o persoană juridică (de exemplu, cea interesată în cunoaşterea datelor de cazier judiciar
privind angajaţii săi).
În privinţa competenţei materiale a instanţelor de judecată se impun unele precizări.
a. Ca regulă generală, judecata în primă instanţă revine judecătoriilor, ceea ce nu exclude însă şi
competenţa tribunalelor, de exemplu, în materia proceselor şi cererilor privind creaţia intelectuală şi

108
proprietatea industrială; tot în primă instanţă judecătoriile judecă plângerile împotriva autorităţii
administraţiei publice cu activitate jurisdicţională în cazurile prevăzute de lege100.
b. Tribunalele judecă, ca instanţe de apel, apelurile împotriva hotărârilor judecătoriilor pronunţate în
primă instanţă, iar ca instanţe de recurs, recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii
în ultima instanţă, în cazurile expres prevăzute şi, în mod excepţional, tribunalele judecă în primă instanţă
procesele şi cererile în materie de creaţie intelectuală şi de proprietate intelectuală, precum şi cele în materie
de expropriere.
c. Curţile de apel judecă ca instanţă de apel, apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de
tribunale în primă instanţă101, iar ca instanţă de recurs, recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate
de tribunale în cazurile prevăzute de lege.
d. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor tribunalelor şi
curţilor de apel şi a altor hotărâri dacă legea nu prevede altfel.

2.3. Cazuri de control judiciar special

Dintre numeroasele cazuri de contencios administrativ special enumerăm, cu titlu exemplificativ, pe
cele mai semnificative.
1. În materia datelor interesând persoanele fizice:
a. Litigiile privind anularea, modificarea, rectificarea sau completarea actelor de stare civilă şi a menţiunilor
înscrise pe acestea (art. 57 alin.1 din Legea cu privire la actele de stare civilă nr. 119/1996 modificată);
b. Litigiile vizând contestarea dispoziţiilor primarului în materia reconstituirii sau întocmirii ulterioare a
unui act de stare civilă (art. 54 alin.2 din Legea nr. 119/1996 modificată);
c. Contestaţiile împotriva respingerii cererii de rectificare a erorilor înregistrate în cazierul judiciar care se
datorează sau nu autorităţilor de poliţie (art. 33 alin.1 din Legea nr. 290/2004 privind cazierul judiciar
modificată);

2. În materia unor acte şi fapte notariale:

a. Plângerea împotriva actelor notariale prin care se urmăreşte anularea acestora de către părţi sau orice
persoană interesată (art. 158 alin.1 din Legea nr. 36/1995 privind notarii publici şi activitatea notarială,
actualizată);
b. Plângerea împotriva încheierii de respingere a cererii de îndeplinire a unui act notarial (art. 143 alin.1 din
Legea nr. 36/1995, actualizată).
3. În materia raporturilor de muncă, acţiunile împotriva deciziilor de sancţionare emise pe seama
salariatului încadrat la societăţile comerciale şi regii autonome, inclusiv cu capital de stat integral sau
majoritar (conform art. 269 din Codul Muncii – Legea nr. 53/2003 modificată).

100
Art. 94 pct. 3 din Noul Codul de Procedură Civilă.
101
Art. 96 pct. 2 din Noul Codul de Procedură Civilă.
109
 4. În materie civilă:

a. Contestaţiile împotriva proceselor-verbale de urmărire emise de autorităţile financiare pentru bunurile

supuse confiscării şi care sunt fără moştenitori, fără stăpâni sau nu mai servesc instituţiilor bugetare
(Decretul nr. 111/1951102);
b. Plângerile împotriva hotărârilor comisiei judeţene de soluţionare a contestaţiilor îndreptate contra
măsurilor comisiilor locale privind stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor conform art. 53
alin.2 din Legea fondului funciar nr. 18/1991 modificată103.

2.4. Efectele controlului judecătoresc special

Efectele controlului judiciar special diferă în funcţie de obiectul acţiunii în justiţie şi de atributele
conferite de lege instanţei de judecată în cazurile expres reglementate în care sens:
a. instanţa poate să anuleze total sau parţial actul administrativ atacat, de pildă, să anuleze procesul-
verbal de sancţionare cu amendă contravenţională sau să menţină actul de sancţionare, înlăturând măsura
confiscării dispuse de organul administrativ;
b. instanţa poate modifica actul administrativ, de pildă, cuantumul amenzii contravenţionale sau
cel al despăgubirilor stabilite pe bază de tarif de către autoritatea a cărei măsură este atacată;
c. instanţa, atunci când constată ilegalitatea acţiunii sau inacţiunii executive, este competentă să
oblige autoritatea administrativă la realizarea măsurii necesare pentru reintrarea în legalitate (de pildă, să
îndeplinească actul notarial cerut, să înregistreze actul sau faptul de stare civilă, să înscrie persoana omisă pe
listele electorale);
d. instanţa poate să oblige la despăgubire autoritatea executivă vinovată faţă de care a dispus una
din măsurile anterior prezentate, dacă prin măsura administrativă cenzurată (anulată sau modificată), precum
şi în urma obligării executivului la o măsură, prin atitudinea culpabilă a administraţiei, s-au adus prejudicii
reclamantului.

102
Decret nr. 111/1951 privind reglementarea situaţiei bunurilor supuse confiscării, fără moştenitori sau fără stăpân, precum şi a
unor bunuri care nu mai folosesc instituţiilor, publicat în B.Of. nr 81 din 27 iulie 1951.
103
Asupra problemei a se vedea C. Dăuceanu, „Competenţa instanţelor de contencios administrativ de a obliga autorităţile
administrative să execute dispoziţiile legale referitoare la emiterea titlurilor de proprietate şi punerea în posesie a proprietarilor de
terenuri”, în Dreptul, nr. 3/1993, p. 76.
110
Secţiunea a III-a - Controlul judecătoresc indirect104
3.1. Condiţiile controlului judecătoresc indirect
Controlul indirect reprezintă o formă a controlului judecătoresc diferită de controlul direct, deoarece
nu se realizează ca urmare a unei acţiuni directe în justiţie îndreptate împotriva unui aspect nelegal din
activitatea executivă, ci el constă din posibilitatea ca, în cursul unui litigiu pus în mişcare pentru alte
considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ, să poată fi invocată, pe calea excepţiei,
nelegalitatea acelui act sau fapt ce prezintă interes pentru soluţionarea cauzei.
Controlul judecătoresc indirect se află în strânsă legătură cu excepţia de nelegalitate, cu care însă nu
se confundă. Excepţia este un mijloc procedural, prin care una din părţile în litigiu sau un alt participant la
proces, fără să pună în discuţie temeinicia problemei aflate în litigiu, dar şi fără să o recunoască, solicită
instanţei de judecată clarificarea unor aspecte aflate în strânsă legătură cu fondul problemei şi de care
depinde soluţionarea litigiului respectiv. Invocarea excepţiei obligă instanţa să se pronunţe cu privire la ea,
ceea ce declanşează, într-o formă indirectă, controlul judiciar asupra unor aspecte tangente cu problema
principală. Deci, dacă excepţia reprezintă mijlocul procedural ce pune în discuţie legalitatea unui aspect din
activitatea executivă, întreaga activitate a instanţei cu privire la clarificarea aspectelor invocate, prin acest
mijloc, reprezintă un control judecătoresc indirect.
Controlul judecătoresc indirect are o serie de trăsături105:
1) Acest control are un conţinut mai larg decât controlul direct, deoarece se desfăşoară asupra
actelor administrative normative şi individuale, a faptelor material-juridice şi a operaţiunilor tehnico-
materiale, deci asupra tuturor formelor concrete de activitate executivă tangente cauzei, dintre care unele
nici nu ar fi putut apare prin acţiunea directă.
Situaţiile care se pot ivi sunt următoarele:
a. reclamantul cere, în cadrul acţiunii principale, acordarea de despăgubiri de către organul
administrativ pârât pentru prejudiciul cauzat, iar acesta din urmă va invoca, în apărarea sa, un act
administrativ individual ca bază legală a măsurii luate. Faţă de această apărare a pârâtului care tinde să
zădărnicească acţiunea reclamantului, cel din urmă va invoca excepţia de nelegalitate a actului administrativ
şi cu privire la care instanţa trebuie să se pronunţe, în acest caz excepţia este invocată de reclamant, adică de
partea care a introdus acţiunea, dar care este totuşi nevoită să se apere faţă de susţinerile pârâtului care tind
la zădărnicirea acţiunii principale.
b. de asemenea, există posibilitatea ca examinând, cu ocazia judecării cererii principale introduse în
baza Legii nr. 554/2004, legalitatea actului administrativ individual, instanţa să fie nevoită să verifice şi

104
În această materie, a se vedea următoarele surse bibliografice: I. Vântu, „Cu privire la controlul legalităţii actelor
administrative exercitat de tribunale pe cale de excepţie”, în Studii şi cercetări juridice, nr. 1/1968, p.77 şi urm.; I. Merlescu,
„Reglementarea controlului legalităţii actelor administrative exercitat de tribunale pe cale de excepţie”, în Studii şi cercetări
juridice, nr. 1/1968, p. 71; I. Merlescu, „Controlul legalităţii actelor administrative exercitat de tribunale pe cale de excepţie”, în
Studii şi cercetări juridice, nr. 4/1962, p. 333; D. Ciobanu, „Cu privire la condiţiile în care este posibilă ridicarea excepţiei de
ilegalitate în faţa organelor de jurisdicţie” în Studii şi cercetări juridice, nr. 3/1962, p. 543.
105
Ilie Iovănaş, op. cit., ediţia 1974, p. 322-323.
111
legalitatea dispoziţiei normative invocată de organul pârât în apărarea sa, dar contestată, pe cale excepţiei, de
reclamant. Dacă se constată că respectivul act normativ nu este în concordanţă cu legea, instanţa îl va
înlătura de la soluţionarea litigiului.
c. dacă se introduce o acţiune în justiţie împotriva refuzului nejustificat al administraţiei de a emite
un act (de exemplu, o autorizaţie de construcţie a unui imobil), iar aceasta se apără invocând avizul de
specialitate al unui organ (serviciul de arhitectură şi sistematizare), instanţa va avea posibilitatea de a
cenzura şi legalitatea avizului în cauză.
2) O altă condiţie de admisibilitate a excepţiei invocate este aceea ca ea să prezinte interes în
soluţionarea cauzei aflate pe rol, având legătură cu fondul cazului. În acest sens, presupusa nelegalitate a
actului sau a faptului se consideră determinantă în vătămarea dreptului subiectiv, astfel încât instanţa să
trebuiască să hotărască în ce măsură acel act sau fapt poate fi luat în considerare sau înlăturat de la
soluţionarea litigiului, existând o legătură indisolubilă între actul sau faptul a cărui ilegalitate se invocă şi
fondul cauzei. Menţionăm că admiterea excepţiei de nelegalitate atrage înlăturarea actului sau a faptului
invocat în apărare, prin neluarea sa în considerare la soluţionarea cauzei, ceea ce echivalează cu respingerea
apărării ce se baza pe măsura administrativă respectivă.
3) Excepţia de nelegalitate poate fi invocată de orice parte în proces, reclamant sau pârât, procuror
(dacă participă în cauză), o poate invoca şi instanţa din oficiu, în virtutea rolului ei activ în stabilirea
adevărului obiectiv, spre a o pune în discuţia părţilor, orice terţă persoană participantă în proces, de
exemplu, funcţionarul administrativ introdus în cauză şi care poartă răspunderea actului a cărui ilegalitate a
fost invocată sau superiorul său ierarhic, participant la proces, şi din ordinul scris al căruia s-a emis actul
atacat judiciar.
4) Excepţia de nelegalitate este o excepţie de fond şi nu de procedură, întrucât se referă la aspecte
strâns legate de raportul juridic material dedus judecăţii, fiind o apărare propriu-zisă. Ea se poate referi atât
la conţinutul actului administrativ ilegal, cât şi la condiţiile de formă ale acestuia şi prin a căror încălcare s-a
vătămat un drept subiectiv.
5) Excepţia de nelegalitate, fiind o excepţie de fond şi nu de procedură, se poate invoca oricând în
timpul procesului sau în căile judiciare de atac, indiferent dacă cel care o invocă s-a adresat sau nu în
prealabil organului administrativ pentru înlăturarea vătămării dreptului său subiectiv.

3.2. Procedura de soluţionare a excepţiei de nelegalitate106

Invocându-se excepţia, instanţa trebuie, mai întâi, să se pronunţe asupra ei, fiind inutilă cercetarea
fondului cauzei strâns legat de actul sau de măsura administrativă a cărei legalitate este contestată. În mod
obişnuit, instanţa nu va putea să unească rezolvarea excepţiei cu rezolvarea fondului pentru a decide cu
privire la ea odată cu pronunţarea hotărârii asupra fondului cauzei. Numai în mod cu totul excepţional, se
permite unirea excepţiei cu fondul, atunci când pentru soluţionarea excepţiei sunt necesare aceleaşi probe ca
106
I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil - teoria generală, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 266.
112
şi pentru dezlegarea fondului, ceea ce nu este, de regulă, cazul excepţiei de nelegalitate, ce pune în discuţie
alte aspecte decât cele pentru care s-a pus în mişcare acţiunea civilă.
Dacă instanţa de judecată în faţa căreia s-a invocat excepţia nu este o instanţă de contencios
administrativ sau dacă este o asemenea instanţă nu are competenţa de a se pronunţa, va sesiza instanţa de
contencios administrativ competentă, prin încheierea motivată, suspendând cauza. Noua instanţă de
contencios astfel sesizată se va pronunţa după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
Soluţia instanţei de contencios este supusă recursului în termen de 48 de ore de la pronunţare sau
comunicare şi se judecă în termen de 3 zile de la înregistrare cu citarea părţilor prin publicitate. În situaţia în
care excepţia de nelegalitate invocată rămâne a fi judecată de aceeaşi instanţă de contencios care judecă şi
fondul cauzei, dacă instanţa găseşte că excepţia invocată este întemeiată ea o va admite, pronunţând, după
caz o încheiere, atunci când dispune amânarea judecăţii pentru un alt termen sau o hotărâre ori de câte ori
admiterea excepţiei implică respingerea acţiunii. Dacă instanţa apreciază că excepţia ridicată este
neîntemeiată, o respinge printr-o încheiere, iar judecata continuă, încheierea are un caracter interlocutoriu, în
sensul că instanţa nu mai poate reveni asupra soluţiei date. Împotriva încheierii se exercită calea de atac
numai o dată cu fondul; dimpotrivă, hotărârea prin care s-a admis excepţia poate fi atacată potrivit dreptului
comun.
În toate situaţiile în care instanţa de contencios constată nelegalitatea actului administrativ, instanţa
în faţa căreia s-a invocat excepţia va soluţiona cauza fără să ţină seama de actul a cărui nelegalitate a fost
contestată (art. 4 alin.3 din Legea nr. 554/2004).

3.3. Efectele controlului judecătoresc indirect

În ce privesc efectele acestui control precizăm:
1. Spre deosebire de controlul direct, prin controlul indirect nu se tinde la anularea sau modificarea
actului administrativ a cărui ilegalitatea a fost invocată pe calea excepţiei şi nici la obligarea organului
administrativ la emiterea unui act legal corespunzător107. Se dispune doar înlăturarea actului sau faptului
administrativ nelegal invocat, dacă nelegalitatea este dovedită, el nemaiservind ca mijloc de apărare a celui
care l-a invocat. De cele mai multe ori, excepţia de nelegalitate se invocă în cadrul litigiilor civile referitoare
la acordarea de despăgubiri celui vătămat în drepturile sale printr-o măsură administrativă. Aceste
despăgubiri se pretind în cadrul unei acţiuni civile de despăgubire, astfel încât hotărârea judecătorească
apare ca rezultat direct al cererii de chemare în judecată şi nu ca rezultat al excepţiei de nelegalitate
invocate, de care este totuşi strâns legată.
2. În al doilea rând, instanţa de judecată, iniţial sesizată cu fondul cauzei, nu se poate pronunţa în
dispozitivul hotărâri asupra legalităţii actului sau a măsurii administrative contestate, ci numai în

107
Dec. nr. 48/1991 a C.S.J., s.c.a. în Dreptul, nr. 11/1992, p. 51 (cu notă aprobativă de A. Sitaru) privitor la excepţia de
nelegalitate a actelor de autoritate de deposedare în cadrul acţiunii în revendicarea unui imobil.
113
considerentele (motivarea) actului judecătoresc, precizăm că există o hotărâre cu autoritate de lucru judecat
asupra legalităţii măsurii administrative invocate pe calea excepţiei în faţa instanţei de contencios.
3. În al treilea rând, chiar dacă instanţa nu s-a pronunţat prin dispozitivul hotărârii asupra legalităţii
actului, ea va putea aduce la cunoştinţă organului de stat emitent constatarea făcută pentru ca acesta să ia
măsura necesară revocării actului individual.

Secţiunea a IV-a - Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului

Constituţia României, la art. 126 alin. 6 teza a II-a, permite exercitarea controlului instanţelor de
contencios administrativ şi asupra ordonanţelor Guvernului: "Instanţele de contencios administrativ sunt
competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din
ordonanţe declarate neconstituţionale". În aplicarea acestei norme constituţionale, legiuitorul stabileşte, în
art. 9, procedura, condiţiile şi regulile de urmat în realizarea acestui drept, care, după cum vom arăta,
presupune obligatoriu şi invocarea excepţiei de neconstituţionalitate.
Întrucât nu se poate concepe ca instanţei de contencios administrativ să-i fie încredinţate spre
soluţionare atât problema de „contencios administrativ", adică acţiunea pe fond, care are ca obiect „cererea
persoanei vătămate prin ordonanţă", cât şi soluţionarea problemei de "contencios constituţional", adică
excepţia de neconstituţionalitate, Legea nr. 554/2004 stabileşte că cel vătămat "introduce acţiune la instanţa
de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate", urmând ca litigiul de contencios
administrativ propriu-zis sa fie rezolvat numai după ce s-a rezolvat litigiul de contencios constituţional şi
numai dacă soluţia este de admitere, în tot sau în parte, a excepţiei de neconstituţionalitate. De altfel, în
practica instanţelor de contencios administrativ şi până la apariţia acestei legi, au apărut speţe în care
excepţia de neconstituţionalitate a coincis cu obiectul acţiunii în contenciosul administrativ. În ipoteza în
care o ordonanţă sau o dispoziţie a acestei a fost declarată neconstituţională de către Curtea Constituţională
ca urmare a unei excepţii ridicate într-o altă cauză, persoana ce se consideră vătămată în drepturile sau
interesele sale legitime poate sesiza instanţa de contencios administrativ, fără parcurgerea procedurii
prealabile, data de referinţă de la care începe să curgă dreptul la acţiune fiind data publicării în Monitorul
Oficial a deciziei Curţii Constituţionale.
Potrivit alin.5 al art. 9 din Legea nr. 554/2004, acţiunea poate avea ca obiect acordarea de
despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise
în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau
la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

114
Secţiunea a V-a - Critici şi noutăţi aduse reglementărilor actuale privind contenciosul administrativ
Instituţia contenciosului administrativ îşi află originea, în prezent, în reglementarea în Legea nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare108. Dispoziţii în materie regăsim şi în alte reglementări
speciale, prin care sunt atribuite anumite categorii de litigii spre soluţionare secţiilor de contencios
administrativ ale instanţelor judecătoreşti109. Ea a fost atacată la Curtea Constituţională de Avocatul
poporului, iar Curtea, prin Decizia nr. 507 din 17.11.2004110, a respins sesizarea, constatând că prevederile
din lege care privesc dreptul Avocatului Poporului de a sesiza instanţa de contencios administrativ sunt
constituţionale. A existat şi o opinie separată, a judecătorului Şerban Viorel Stănoiu. Modificări aduse Legii
contenciosului administrativ au fost adoptate din necesitatea de a răspunde mutaţiilor produse în plan
legislativ şi jurisprudenţial, inclusiv Curţii Constituţionale, în scopul de a se întări această instituţie
fundamentală a statului de drept.
După 3 ani de la adoptarea Legii nr. 554/ 2004 a contenciosului administrativ, s-au ridicat în practică
unele probleme legate de interpretarea şi aplicarea acesteia, care au fost generate, printre altele, şi de faptul
că legea respectivă a fost proiectată, oarecum în medii academice pur tehnice, după cum a susţinut
profesorul Antonie Iorgovan, principalul iniţiator dintre parlamentarii care au semnat proiectul şi cel care a
purtat veritabile bătălii în Parlament pentru ca legea să fie adoptată. De aici, unele nedumeriri în practică,
legate de anumiţi termeni folosiţi de legiuitor, de necorelarea unor texte, peste care s-au aplicat deciziile
Curţii Constituţionale referitoare la neconstituţionalitatea unor prevederi ale legii.
Spre deosebire de varianta iniţială a Legii nr. 554/2004, care, aşa cum menţionam deja, a fost
proiectată preponderent în mediul academic, legea de modificare a ei (Legea nr. 262/2007) a încorporat
sugestiile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a ţinut o şedinţă a plenului judecătorilor, împreună cu
magistraţii Curţii de Apel şi ai Tribunalului Bucureşti. Nu în ultimul rând, au fost luate în considerare şi
propunerile care s-au făcut în doctrina de specialitate, Legii contenciosului administrativ fiindu-i dedicate
două monografii de referinţă, precum şi nenumărate articole în revistele de specialitate pe care le vom utiliza
în conţinutul prezentei expuneri.

Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în forma
iniţială, precum şi cea modificată prin Legea nr. 262/2007
Art.1 stabileşte calitatea de reclamant în contenciosul administrativ pentru orice persoană care se
consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care poate fi atât privat, cât şi public.

108
Legea nr. 554/2004 (doar art. 3 alin. 3) a fost modificată și prin O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în
M.Of., Partea I, nr. 555 din 5/07/2019.
109
Invocăm, cu titlu de excepţie, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, art. 23 din această lege prevăzând că ,,Litigiile
cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeţului, comunelor, oraşelor sau al municipiilor sunt de competenţa
instanţelor de contecios administrativ”. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și-a schimbat
denumirea printr-o modificare intervenită în 2016, în urma căreia legea în discuție s-a intitulat Legea nr. 213/1998 privind
bunurile proprietate publică.
110
Publicată în M. Of. nr. 1154/07.12.2004.
115
 Discutabilă este prevederea în temeiul căreia acţiunea în contenciosul administrativ prin care se
solicită anularea unui act administrativ, individual sau normativ, poate fi promovată de orice persoană sub
pretextul vătămării unui interes public. Această dispoziţie este criticabilă sub aspect constituţional. O acţiune
în justiţie tinzând la anularea unui act administrativ normativ, bazată pe vătămarea unui interes public, ar fi
neconstituţională şi în lumina dispoziţiilor art. 52 alin.1 din Constituţia republicată, corelat cu art. 21 alin.1.
Astfel, art. 21 alin.1 prevede că „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a
libertăţilor şi a intereselor sale legitime”, dispoziţii din care rezultă indiscutabil că este vorba despre
interesul privat şi nu despre interesul public.
Alte modificări cu caracter de noutate sunt, potrivit art. 2 lit.c, cele prin care actelor administrative
sunt asimilate şi contractele administrative; apoi, este consacrată expres tutela administrativă în art.3, iar
sfera actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc exercitat prin instanţele de contencios
administrativ a fost mult restrânsă (art. 5 alin.1).
Legea nr. 554/2004, prin art.1 alin. 3, creează o competenţă specială Avocatului Poporului, prin care
se reglementează regimul acţiunii introdusă de acesta, care poate sesiza instanţa de contencios administrativ
atunci când apreciază că ilegalitatea actului nu poate fi înlăturată decât prin justiţie. Completarea cu care
vine legea vizează situaţia în care petiţionarul, care l-a sesizat iniţial pe Avocatul Poporului, nu-şi însuşeşte
acţiunea la primul termen de judecată, caz în care instanţa de contencios administrativ anulează cererea.
În cazul acţiunii introduse de Ministerul Public, acesta poate sesiza instanţa de contencios
administrativ şi în cazul în care printr-un act administrativ cu caracter normativ a fost vătămat un interes
legitim public.
Reclamant poate fi inclusiv autoritatea publică ce a emis actul administrativ unilateral nelegal,
aceasta putând cere anularea sa în cazul în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul
civil şi a produs efecte juridice. Dreptul autorităţii publice emitente a unui act administrativ unilateral
nelegal, care nu mai poate fi revocat deoarece a intrat în circuitul civil, de a se adresa instanţei de contencios
administrativ pentru anularea actului a fost şi el modificat în sensul că acţiunea poate fi introdusă in termen
de un an de la emiterea actului.
Legea nr. 554/2004 creează o competenţă specială Avocatului Poporului, Ministerului Public,
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici şi prefecţilor, în temeiul căreia pot iniţia acţiuni în contencios
administrativ atunci când apreciază că a fost încălcat un drept sau interes public sau privat, dat fiind faptul
ca acestea exercită un contencios obiectiv, prin care se apără starea de legalitate, ordinea de drept, în
ansamblu său, iar competenţa derivă din legile speciale care reglementează activitatea.
Anumite probleme a creat în practică articolul privind participarea procurorului111 în litigiile de
contencios administrativ. Iniţial, s-a prevăzut că participarea procurorului este obligatorie, după care textul a
fost eliminat printr-o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională de către Curtea Constituţională, iar în
prezent avem o formulă permisivă care îi dă dreptul procurorului să participe la soluţionarea litigiilor de
111
A se vedea Verginia Vedinaş, op. cit., p. 141.
116
contencios administrativ în orice fază a procesului atunci când apreciază că este necesar pentru apărarea
ordinii de drept, a drepturilor şi libertăţile cetăţenilor.
O modificare de substanţă a suferit şi articolul 2, în care se regăseşte semnificaţia unor termeni şi
expresii în înţelesul Legii contenciosului administrativ, prevederi care nu le regăsim în legislaţia anterioară.
Unele definiţii sunt criticabile fie prin faptul că nu reflectă realitatea, fie nu corespund sensului general
acceptat în literatura juridică şi în practica Curții Europene a Drepturilor Omului.
S-a reglementat cu mai multă claritate cercetarea legalităţii actelor administrative pe calea excepţiei
de nelegalitate (art. 4), care a stârnit în doctrină şi jurisprudenţă numeroase controverse, dar şi interpretări şi
aplicări dincolo de litera legii. În formularea iniţială din lege ,,legalitatea unui act administrativ unilateral
poate fi cercetată oricînd,, a fost înlocuită cu ,,legalitatea unui act administrativ cu caracter individual,
indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricînd”. În acest fel, s-a făcut şi cuvenita precizare că
pot face obiectul excepţiei doar actele administrative cu caracter individual, inexistentă în forma iniţială a
legii, însă necesară deoarece actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând in faţa instanţei
de contencios administrativ.
O altă modificare vizează situaţia în care excepţia de nelegalitate se ridică în faţa instanţei de
contencios administrativ care nu era prevăzută iniţial, în care caz suspendarea judecăţii nu mai intervine
pentru că însăşi instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia este competentă să se pronunţe asupra ei.
Reglementări privind regimul juridic al excepţiei de nelegalitate au fost aduse şi prin articolele II şi
III ale Legii nr. 262/2007 şi ele au vizat posibilitatea de a face obiectul unei asemenea excepţii şi acte
administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmând a fi
apreciate prin raportare la legile în vigoare la data emiterii lor.
De asemenea, a fost consacrată posibilitatea atacării cu revizuire a hotărârilor judecătoreşti rămase
definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148
alin.2 din Constituţie. Cererea de revizuire se poate introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se
face la cererea temeinic motivată a părţii interesate, în termen de 15 zile de la pronunţare. Cererea de
revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, într-un termen de maximum 60 de zile de la
înregistrare.
În ceea ce priveşte conţinutul art. 6, privind atacarea actelor administrativ-jurisdicţionale, a fost şi
el modificat în sensul în care prevede expres posibilitatea părţii de a renunţa la calea administrativ-
jurisdicţionlă prevăzută de o lege specială, renunţare care se poate face fie de la început prin sesizarea direct
a instanţei de contencios administrativ, fie după ce calea administrativ jurisdicţională a fost deja declanşată,
caz în care partea va notifica decizia de renunţare organului administrativ jurisdicţional în cauză.
Articolul 7 clarifică chestiunea procedurii prealabile (obligatorie), problema constituind subiect de
controverse doctrinare mai ales după revizuirea Constituţiei. S-a consacrat o dispoziţie nouă conform căreia,
în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, dispoziţie necesară
atâta vreme cât acest tip de act poate fi atacat oricând. S-au adăugat situaţiilor în care plângerea prealabilă
117
nu este obligatorie şi alte două cazuri, respectiv cel al actului administrativ asimilat sub forma refuzului
nejustificat şi faptului de a nu răspunde petiţionarului în termenul prevăzut de lege, precum şi cel al
excepţiei de nelegalitate. În cazul contractelor administrative, plângerea prealabilă poate fi introdusă în
termenul de 6 luni, care se calculează în mod diferit, după cum litigiul vizează încheierea, modificarea,
încălcarea obligaţiilor contractuale, expirarea contractului sau interpretarea contractului.
Reglementarea privind introducerea unei acţiuni în contencios administrativ pentru persoanele
vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale a fost completată cu
prevederea conform căreia în cazul în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii a fost pronunţată ca
urmare a ridicării excepţiei în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios
administrativ în termenul maxim de un an de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul
Oficial. A fost, de asemenea, recunoscută posibilitatea ca acţiunea să poată avea ca obiect şi acordarea de
despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe declarate neconstituţionale, anularea unuia act
administrativ sau obligarea la emiterea unui asemenea act sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
În ceea ce priveşte termenele prevăzute în articolul 7, înăuntrul cărora se poate introduce plângerea
prelabilă, noua reglementare stabileşte:
- un termen de 30 de zile de la data comunicării actului administrativ individual (regula);
- un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive temeinice (excepţia).
Articolul 12, care reglementează documentele care trebuie anexate cererii de chemare în judecată, a
fost completat cu situaţia în care acţiunea vizează refuzul autorităţii de a pune în executare actul
administrativ emis ca urmare a soluţionării cererii sau a plângerii prealabile, caz în care va fi depusă şi copia
certificată după acel act.
În ceea ce priveşte regimul suspendării actelor administrative după sesizarea autorităţii publice cu
plângerea prealabilă, art. 14 a fost modificat şi completat după cum urmează:
- s-a prevăzut că în cazul în care persoana nu introduce acţiunea în anulare în termen de 60 de zile
de la pronunţarea suspendării, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate.
- o altă modificare adusă regimului suspendării vizează situaţia în care, cu rea-credinţă, după ce s-a
dispus suspendarea cerută după formularea plîngerii prealabile, autoritatea emite încă un act cu un conţinut
identic. În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi coonţinut ca şi cel suspendat de către
instanţă, acesta este suspendat de drept. În acest caz nu este obligatorie plângerea prealabilă.
O completare necesară în regimul juridic al suspendării executării actului administrativ atacat
vizează situaţia în care acţiunea în fond se soluţionează, ea putând fi câştigată sau pierdută de reclamant.
Dacă acţiunea în fond a fost câştigată, suspendarea dispusă după formularea plângerii prealabile îşi
prelungeşte efectele până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Deşi legiuitorul nu mai prevede
expres, se subînţelege că dacă acţiunea în fond a fost pierdută, efectele suspendării încetează la data
soluţionării în fond a cauzei.

118
 Au fost completate dispoziţiile art. 15, care reglementează suspendarea care poate fi solicitată odată
cu acţiunea principală, cu precizarea că motivele pentru care se poate formula o asemenea cerere sunt
aceleaşi ca şi motivele care justifică suspendarea după formularea plîngerii prealabile, adică existenţa unor
cazuri bine justificate şi necesitatea producerii unor pagube iminente .
A fost modificat conţinutul art.16, care prevede posibilitate introducerii în cauză a funcţionarului
public. Spre deosebire de forma iniţială, care prevedea că poate fi introdusă în cauză persoana care a
elaborat, emis sau încheiat actul, actualul text face referire la persoana care a contribuit la elaborarea,
emiterea sau încheierea actului. Modificarea este de fond şi nu de formulare, pe considerentul că
autoritatea publică este aceea care emite sau încheie actul, funcţionarul numai contribuie la aceste
operaţiuni.
De asemenea, a fost consacrată şi posibilitatea pentru instanţă de a introduce în cauză, la cerere,
organisme sociale interesate sau poate pune în discuţie necesitatea introducerii în cauză a altor subiecte de
drept.
În ceeea ce priveşte termenul de redactare şi motivare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate de
instanţele de contencios administrativ, acesta a fost majorat de la 10 zile, cât era inţial, la 30 de zile, dat fiind
faptul că, datorită încărcării instanţelor cu numeroase dosare, termenul de 10 zile era imposibil de respectat.
Unele modificări au fost aduse reglementărilor care privesc soluţiile pe care le poate pronunţa
instanţa şi căile de atac. A fost desfiinţat recursul în situaţii deosebite, care fusese prevăzut iniţial prin art.
21 şi a fost înlocuit cu o reglementare privind căile extraordinare de atac foarte necesară, dat fiind faptul că
iniţial nu existau prevederi în acest sens decât norma de trimitere la dreptul comun.
O completare importantă şi necesară, dat fiind statutul României de membru al Uniunii Europene,
este cea care adaugă motivelor de revizuire şi situaţia în care prin hotărâri definitive şi irevocabile
pronunţate pe calea contenciosului administrativ a fost încălcat principiul priorităţii dreptului comunitar
asupra dreptului intern. Sunt consacrate şi reguli procedurale de judecare a acestei cereri, care se poate face
în termen de 15 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu precădere, într-un termen de 60 de zile de
la înregistrare.
Prin art. 633 din Codul administrativ, s-a modificat art. 3 alin.3 al Legii nr. 554/2004, în sensul
că până la soluționarea cauzei, doar actul atacat de prefect este suspendat de drept.

Bibliografie
1. Mata Dan Constantin, Drept administrativ, Vol. II, Ediția a III-a, revăzută și adăugită, Editura Universul
Juridic, București, 2021
2. Mata Dan Constantin, Drept administrativ, Vol. I, Ediția a III-a, revăzută și adăugită, Editura Universul
Juridic, București, 2021
3. Mata Dan Constantin, Codul administrativ, O.U.G. nr.57/2019 actualizată, Editura Universul Juridic,
București, 2021
4. Catană Emilia Lucia, Drept administrativ, ediția 2, Editura C.H. Beck, București, 2021
5. Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, vol I, Ediția 5, Editura C.H. Beck, București, 2020

119
6. Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, vol. II, Ediția 5, Editura C.H. Beck, București, 2020
7. Vedinaș Verginia, Drept administrativ, Ediția a XII-a, revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic,
București, 2020
8. Podaru Ovidiu, Boariu Anca, Drept administrativ. Administrația publică. Actul administrativ, Note de
curs și seminar, Editura Hamangiu, București, 2020
9. Podaru Ovidiu, Drept administrativ, Vol. II, Ediția a 2-a, Editura Hamangiu, București, 2020
10. Vedinaș Verginia, Codul administrativ adnotat. Noutăți. Examinare comparativă. Note explicative,
Editura Universul Juridic, București, 2019
11. Ștefan Elena Emilia, Curs de drept administrativ. Manual de drept administrativ, Partea I, Editura
Universul Juridic, București, 2019
12. Trăilescu Anton, Drept administrativ. Partea specială, Editura C.H. Beck, București, 2019
13. Gherghina Claudiu Angelo, Legalitatea actului administrativ normativ în statul de drept, Editura
Universul Juridic, București, 2019
14. Pupazan Claudiu George, Drept administrativ european, Editura Hamangiu, București, 2019
15. Vedinaș Verginia, Tratat teoretic și practic de drept administrativ, Vol. I, Editura Universul Juridic,
București, 2018
16. Vedinaș Verginia, Tratat teoretic și practic de drept administrativ, Vol. II, Editura Universul Juridic,
București, 2018
17. Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, vol. I, Ediția 4, Editura C.H. Beck, București, 2018
18. Verga Crina Mihaela, Contencios administrativ, suport de curs, Universitatea “George Bacovia”, Bacău,
2021
19. Revista “Acta Universitatis George Bacovia. Juridica”, aflată la Biblioteca Universităţii George Bacovia
şi pe site-ul: http://juridica.ugb.ro/
20. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 1154 din
07 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare
21. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul
Oficial, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019

120