Drept administrativ (II)

- suport de curs -
- DREPT, an II, sem.II -

I. Funcția şi funcționarul public administrativ

1. Noţiune. Clasificare

În baza articolului 73 alin. 3 litera j din Constituția României, Parlamentul a adoptat Legea
organică privind statutul funcționarilor publici, nr. 188/8.12.1999, act normativ ce a fost supus
numeroaselor completări şi modificări.
Legea, în forma actuală, este structurată în 10 capitole şi 118 articole, ea propunându-şi să
creeze un funcționar public neutru din punct de vedere politic, capabil să îşi îndeplinească sarcinile de
serviciu într-o structură administrativă compatibilă cu structurile similare din țările Uniunii Europene.
Din conținutul său rezultă că legea urmăreşte să reglementeze regimul funcționarului public de
carieră din administrația publică. Aceasta reiese din coroborarea definiției dată de prezenta lege
funcţionarului public în articolul 2 alin.2, care consacră că “funcționarul public este persoana numită,
în condițiile legii, într-o funcție publică”, cu definiția funcţiei publice (art.2 alin.1), ca fiind cea care“
reprezintă ansamblul atribuțiilor şi responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării
prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală şi
autoritățile administrative autonome ”.
În art.1 alin.1 din Statutul funcționarilor publici se arată cadrul general de aplicare a prezentei
legi, care “reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici şi stat sau
administrația publică locală, prin autoritățile administrative autonome ori prin autoritățile şi instituțiile
publice ale administrației publice centrale şi locale”, excepție făcând acei funcționari publici pentru
care, prin legi speciale, se reglementează statutul lor juridic şi prevăzuți, în cadrul prezentei legi, în art.
6 lit. a-e.
Articolele 12, 13 şi 14 precizează şi categoriile de servicii publice ai căror funcționari sunt
supuşi prezentului statut, şi anume:
a) categoria înalților funcționari publici: secretarul general al Guvernului şi secretarul general
adjunct al Guvernului, secretarul general şi secretarul general adjunct din ministere şi alte
organe de specialitate ale administrației publice centrale, prefectul, subprefectul, inspectorul
guvernamental;
b) categoria funcționarilor publici de conducere: director general, director general adjunct,
director şi director adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al
ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum
şi în funcțiile publice asimilate acestora; secretar al unității administrativ-teritoriale;
director executiv şi director executiv ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile
administrativ-teritoriale, în cadrul instituției prefectului, în cadrul aparatului propriu al
autorităților administrației publice locale şi al instituțiilor publice subordonate acestora,
precum şi în funcțiile publice specifice asimilate acestora; şef serviciu, precum şi în
funcțiile publice specifice asimilate acesteia; şef birou, precum şi în funcțiile publice
specifice asimilate acesteia;
c) categoria funcționarilor publici de execuție:
- clasa I, persoanele numite în următoarele funcții publice generale: expert,
consilier, inspector, consilier juridic, auditor, precum şi în funcțiile publice
specifice asimilate acestora.
 - clasa a II-a, persoanele numite în funcția publică generală de referent de
specialitate, precum şi în funcțiile publice specifice asimilate acesteia.
- clasa a III-a, persoanele numite în funcția publică generală de referent, precum
şi în funcțiile publice specifice asimilate acesteia.
Constatăm, aşadar, că Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificări şi completări, are în
vedere atât funcționarii din aparatul administrației centrale, cât şi funcționarii din cadrul administrației
publice locale şi al celei autonome.
De la aplicarea dispozițiilor statutului fac excepție şi unele categorii pe care art. 6 le prevede
expres şi anume:
a) personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităților şi instituțiilor
publice, care desfăşoară activități de secretariat, administrative, protocol,
gospodărire, întreținere-reparații şi deservire, pază, precum şi altor categorii de
personal care nu exercită prerogative de putere publică;
b) personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului;
c) corpul magistraților;
d) cadrele didactice;
e) persoanele numite sau alese în funcții de demnitate publică.

Trăsăturile specifice funcției publice sunt următoarele:

1) Funcția publică este o situație juridică reglementată legal, în sensul că drepturile şi
obligațiile care formează conținutul acesteia sunt prestabilite pe cale unilaterală, prin norme juridice,
de către organele administrației publice.
2) Funcția publică reprezintă un ansamblu complex de drepturi şi obligații conferite
titularului ei, care capătă un adevărat statut propriu şi participă la realizarea competenței organului
administrației publice din care face parte.
3) Funcția publică are un caracter propriu, în sensul că aparține numai celui anume învestit
în cadrul unui organ al administrației publice.
4) Funcția publică are un caracter continuu, în sensul că existența drepturilor şi obligațiilor
care formează conținutul său durează atât timp cât durează competența organului administrației publice
pe care funcționarul public o realizează, fără intermitențe.
5) Funcția publică are un caracter obligatoriu, în sensul că exercitarea drepturilor şi
îndeplinirea obligațiilor care formează conținutul său nu reprezintă o facultate sau o posibilitate la
aprecierea titularului funcției, care este obligat să intervbină, din oficiu sau la cerere, potrivit
competenței sale.
6) Drepturile şi obligațiile care formează conținutul funcției publice sunt exercitate în regim
de putere publică.
7) Funcțiile publice sunt ocupate de personalul de specialitate, anume de către funcționarii
publici.

Clasificarea funcțiilor publice se face după următoarele criterii

1) După întinderea competențelor acordate, funcțiile publice se împart în:
 Funcții publice generale, care au un caracter general şi comun tuturor autorităților şi
instituțiilor publice, în vederea realizării competențelor lor generale;
 Funcții publice specifice, care au un caracter specific unor autorități şi instituții publice,
stabilite în vederea realizării competențelor specifice;
2) După nivelul studiilor absolvite, funcțiile publice se împart în 3 clase :
  Funcții publice din clasa I, care pot fi ocupate numai de persoanele care au studii
universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu
diplomă de licență sau echivalentă
 Funcții publice din clasa II, care pot fi ocupate numai de persoanele care au absolvit, cu
diplomă, studii superioare de scurtă durată
 Funcții publice din clasa III, care pot fi ocupate de persoanele care au absolvit studii
liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat.
3) După locul ocupat în structura sistemului administrației publice:
 Funcții publice de stat – sunt cele stabilite şi avizate în cadrul ministerelor, organelor de
specialitate ale administrației publice centrale, precum şi în cadrul autorităților
administrative autonome ;
 Funcții publice teritoriale – sunt cele stabilite şi avizate în cadrul instituției prefectului,
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale ;
 Funcții publice locale - sunt cele stabilite şi avizate în cadrul aparatului propriu al
autorităților administrației publice locale şi al instituțiilor publice subordonate acestora.
4) După nivelul atribuțiilor titularului funcției publice, acestea se împart în trei categorii:
 Funcții publice corespunzătoare categoriei înalților functionari publici
 Funcții publice corespunzătore categoriei funcționarilor publici de conducere
 Funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de execuție
Funcțiile publice de execuție sunt structurate pe grade profesionale : superior (nivel
maxim), principal, asistent şi debutant.
5) După modul de învestitură în funcție :
 Funcții publice ocupate de funcționari publici de drept – sunt cei care au fost învestiți în
mod legal cu exercitarea funcției publice, cu respectarea tuturor cerințelor legii ;
 Funcții publice ocupate de funcționari de fapt – sunt cei care nu au fost învestiți legal în
funcție. În cazul acestor persoane, în doctrină şi în jurisprudență s-a pus problema
efectelor juridice produse de actele emise de ei. Învestirea fiind nelegală, teoretic, ar
trebui ca toate actele emise de funcționarii de fapt să fie lovite de nulitate absolută. În
jurisprudență, această problemă a fost soluționată însă nuanțat. Astfel, dacă învestirea
funcționarului a fost plauzibilă, în sensul că opinia publică şi autoritățile au crezut că
funcționarul era legal numit, deci terții au fost de bună-credință, actele emise de
funcționarii de fapt trebuie considerate valabile, întrucât interesează drepturi private
importante, iar prin anularea respectivelor acte s-ar aduce atingere siguranței terților.
Dimpotrivă, dacă învestirea unui funcționar de fapt nu a fost plauzibilă, persoana se
socoteşte un uzurpator, iar actele sale ca inexistente.
2. Statutul funcţionarilor publici. Reglementare actualǎ
 Raportul de serviciu (raportul de funcție publică)
Raporturile juridice dintre serviciile publice şi funcționarii publici care ocupă funcții publice
sunt raporturi juridice speciale de drept administrativ, anume raporturi de serviciu sau de funcție
publică (art.1 din Legea nr. 188/1999).
 Aceste raporturi nu sunt raporturi juridice contractuale, nu sunt raporturi juridice de dreptul
muncii, deşi dispozițiile Statutului funcționarilor publici se completează cu prevederile legislației
muncii, precum şi cu reglementări de drept civil sau penal, după caz, în măsura în care nu contravin
legislației specifice funcției publice (art.117).
Funcționarul public ocupă o funcție publică în urma promovării concursului, fiind numit
întotdeauna printr-un act administrativ de numire (ordin, decizie etc.) de către conducătorul serviciului
public în care există funcția publică vacantă. Prin urmare, funcționarul public exercită atribuțiile şi
responsabilitățile ce dau conținut funcției publice ocupate nu în temeiul unui contract de muncă sau al
unui contract de prestări servicii, ci în baza raporturilor speciale de funcție publică în care este subiect,
mai precis direct în temeiul legii.
În acelaşi timp, funcționarul public nu are posibilitatea şi nici dreptul să-şi negocieze cu cel
care l-a numit nivelul salariului, obligațiile care îi vor reveni, condițiile în care urmează să lucreze,
numărul de ore de program sau zile de concediu etc., deoarece toate aceste elemente sunt deja
reglementate, fixate prin actele normative în baza cărora a fost înființată funcția publică.
În schimb, în temeiul legii cadru şi al legilor speciale, funcționarii publici se bucură de
stabilitate în funcție şi au dreptul garantat la carieră.
Funcționarii publici numiți în funcții publice trebuie să-şi desfăşoare activitatea, să-şi exercite
atribuțiile şi responsabilitățile în condițiile stabilite de lege, bazate pe principiile stipulate în art.3 din
Legea nr.188/1999, anume: legalitate, imparțialitate, obiectivitate, transparență, eficiență, eficacitate,
responsabilitate, orientare către cetățean, stabilitate în exercitarea funcției publice şi subordonare
ierarhică.
În consecință, nu toate persoanele fizice care lucrează în administrația publică au calitatea de
funcționari publici şi nu toți funcționarii din cadrul administrației publice se supun dispozițiilor Legii
nr.188/1999. De pildă, personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităților şi instituțiilor
publice, care desfăşoară activități de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreținere-
reparații şi deservire, pază, precum şi altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere
publică este angajat cu contract individual de muncă şi i se aplică legislația muncii (art.6 lit.a). Pe de
altă parte, pot beneficia de statute speciale funcționarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
următoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului României, ale Administrației
Prezidențiale, ale Consiliului Legislativ, serviciile diplomatice şi consulare, autoritatea vamală, poliția
şi alte structuri ale Ministerului Administrației şi Internelor, precum şi alte servicii publice stabilite
prin lege (art.5 alin.1 lit. a-g).

 Recrutarea funcționarilor publici

Ocuparea funcțiilor publice vacante se face prin: promovare, transfer, redistribuire, recrutare şi
alte modalități prevăzute expres de Statutul funcționarilor publici. Recrutarea în vederea intrării în
corpul funcționarilor publici se face prin concurs, în limita funcțiilor publice vacante rezervate în acest
scop prin planul de ocupare a funcțiilor publice.
Condiții de acces într-o funcție publică
Condițiile de acces într-o funcția publică sunt acele elemente specifice funcției publice prin
îndeplinirea cărora legiuitorul urmăreşte să garanteze calificarea profesională a viitorilor funcționari şi
să limiteze arbitrariul în selecție.
Condițiile de acces pot fi clasificate, în principal, în funcție de două criterii. Astfel:
- În funcție de intervenția aprecierii autoritații publice acestea pot fi:
a. Condiţii obiective, caracterizate prin aceea că autoritatea se limitează să verifice în ce măsură
candidatul le îndeplineşte sau nu, fără a putea să facă vreo apreciere proprie (existența unei diplome
atestând pregătirea profesională, a unui certificat medical privind starea de sănătate etc).
 Aceste condiții, la rândul lor, pot viza candidatul (cetățenia, studiile) sau autoritate publică
(existența unui post vacant).
b. Condiţii subiective, care permit o largă posibilitate de apreciere din partea autorității publice,
în funcție de natura funcției şi calitățile corespunzător necesare.
- În funcție de sfera de aplicabilitate, distingem între:
a. Condiţii generale, care vizează toate funcțiile şi demnitățile publice şi se regăsesc în
Constituţie şi în legea – cadru;
b. Condiţii speciale, impuse anumitor categorii de funcționari publici (din administrația publică
locală, din justiție etc.). Aceste condiții sunt prevăzute de legile speciale care reglementează regimul
anumitor funcții publice.
Statutul funcționarilor publici, în art. 54 , precizează că poate ocupa o funcție publică persoana
care îndeplineşte următoarele condiții generale:
a) are cetățenie română şi domiciliul în România;
Justificarea instituirii condiției deținerii cetățeniei române rezidă în aceea că puterea publică în
România aparține numai statului român, astfel încât persoana care prin atribuțiile sale specifice
contribuie la realizarea acesteia trebuie să se identifice, prin cetățenie, cu acest stat.
Cetățenia română exprimă apartenența unei persoane la statul român şi reprezintă o garanție de
loialitate față de stat si față de modul de promovare a intereselor publice naționale.
Instituirea acestei condiții îşi are temeiul în articolul 16 alin.3 din Constituția României, potrivit
căruia funcțiile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele ce au
cetățenia română şi domiciliul în România. Constituția modificată a mai adăugat un aliniat referitor la
dreptul cetățenilor din țările UE de a ocupa, în condițiile aderării României la UE, funcții elective în
administrația publică locală (art. 16 alin.4).
Condiția cetățeniei este întâlnită şi în articolul 1 din Legea nr. 21/1991 privind cetățenia
română, potrivit căreia doar cetățenii români pot ocupa funcții publice civile şi militare.
Cerința referitoare la domiciliu îndeplineşte un rol similar întrucât, în unele legislații, legătura
dintre un stat şi cetățean se stabileşte în funcție de domiciliu şi nu în funcție de cetățenie. Puterea
publică se exercită între nişte limite bine stabilite, care sunt limitele teritoriale ale statului respectiv.
Motivul pentru care această condiție a fost impusă prin lege este aceea a realizării unei suprapuneri
între spațiul în care funcționarul trăieşte şi cel în care îşi desfăşoară activitatea.
Deținerea unei alte cetățenii decât cea română sau a domiciliului într-un alt stat este un
impediment legal absolut pentru ocuparea unei funcții publice din cauza posibilelor conflicte de
interese ce ar putea să apară.
b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;
Această condiție este impusă de prevederile articolului 13 din Constituție, potrivit căruia în
România limba oficială este limba română, iar rațiunea pentru care este instituită această condiție
vizează faptul că persoanele ce ocupă funcții publice vin în contact cu cetățenii în calitate de titulari ai
puterii publice.
c) are vârsta de minimum 18 ani împliniți;
d) are capacitate deplină de exercițiu ;
e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcției publice pentru care candidează, atestată pe
bază de examen medical de specialitate;
f) îndeplineşte condițiile de studii prevăzute de lege pentru funcția publică;
g) îndeplineşte condițiile specifice pentru ocuparea funcției publice;
h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracțiuni contra umanității, contra statului sau
contra autorității, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiției, de fals ori
a unor fapte de corupție sau a unei infracțiuni săvârşit cu intenție, care ar face-o incompatibilă cu
exercitarea funcției publice, cu excepția situației în care a intervinit reabilitarea;
 i) nu a fost destituită dintr-o funcție publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă
pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;
j) nu a desfăşurat activitate de poliție politică, astfel cum este definită prin lege.
Reținem, totodată, că Statutul, în art. 47 alin.2, impune obligația declarării averii la numirea
într-o funcție publică, precum şi la încetarea raportului de serviciu, declarația făcându-se, în scris, pe
propria răspundere şi ar trebui să cuprindă şi bunurile soțului şi ale copiilor minori. În opinia prof,
Antonie Iorgovan, aceasta este o condiție generală de acces la funcția publică, chiar dacă nu este
prevăzută sub sancțiunea de la regula jurământului.
Acestor condiții cu caracter general li se adaugă, în cazul înalților funcționari publici,
următoarele condiții (art. 16 alin.2):
- să aibă studii universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă
durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;
- să urmeze şi să absolve programe de formare specializată pentru ocuparea unei funcții publice
corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici ori a exercitat un mandat compet de
parlamentar;
- să aibă o vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice de cel putin 5
ani;
- să fi promovat concursul național pentru intrarea în categoria înalților funcționari publici.
Condițiile speciale de acces într-o funcție publică se stabilesc de către autoritățile publice şi au
în vedere:
- vechimea într-o anumită specialitate cerută de specificul funcției respective
- nivelul studiilor
- necesitatea şi gradul de cunoaştere a unei limbi străine
- necesitatea şi nivelul cunoştințelor de programare pe calculator
- necesitatea şi gradul de cunoaştere a limbii minorității naționale în localitățile în care minoritățile
naționale au o pondere minimă de 20% din populație (se referă la persoanele care vin în contact direct
cu cetățenii).

 Raporturile dintre funcționarul public superior şi cel subordonat

Funcționarul public subordonat are obligația de a executa ordinele superiorului său oerarhic.
Prescripțiile superiorului ierarhic se pot prezenta sub două forme, anume prescripții cu caracter
general, cuprinse în circulare sau instrucțiuni de serviciu, şi ordine individuale, scrise sau verbale.
În anumite cazuri, funcționarul subordonat nu mai are obligația să respecte şi să se supună
ordinelor superiorului său. Astfel, dacă ordinul are un vădit caracter ilegal ori este de natură să
prejudicieze un interes legitim public sau privat, demnitatea, drepturile sau libertățile fundamentale ale
unei persoane, funcționarul subordonat are nu numai dreptul, dar şi obligația să refuze executarea
ordinului, pentru că, altfel, va răspunde şi el alături de autorul actului. Totodată, funcționarul
subordonat este obligat să înştiințeze în scris conducerea serviciului public despre motivul refuzului
său de a executa ordinul primit.

 Regimul juridic al actului de numire într-o funcție publică

Actul de numire reprezintă un act juridic unilateral emis de conducătorul autorității sau
instituției publice în care există funcția publică ocupată. Acest act îmbracă forma scrisă şi trebuie să
conțină obligatoriu (art. 62 alin.4): temeiul legal al numirii, numele funcționarului public, denumirea
funcției publice, data de la care urmează să exercite funcția publică, drepturile salariale, precum şi
locul de desfăşurare a activității.
 La intrarea în corpul uncționarilor publici, funcționarul public depune jurământul de credință în
termen de 3 zile de la emiterea actului de numire în funcția publică definitivă. Refuzul depunerii
jurământului se consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire.
În cele mai multe situații, funcționarii numiți încheie şi un contract de muncă, expresie a
acordului de voință a celor două părți din raportul de muncă şi care reflectă drepturile şi obligațiile lor
reciproce, privitoare la condițiile şi durata muncii, salarizarea, concediul de odihnă, protecția socială,
mai puțin drepturile şi obligațiile ce formează conținutul raportului funcției publice. Astfel, actul
juridic al învestirii şi raportul de funcție sunt dublate de contractul de muncă şi raportul de muncă (deşi
în cazul unor funcții, cum sunt cele militare, această dublare nu apare).
Actul de numire în funcția publică are următoarele trăsături:
- actul de numire este un act juridic, adică o manifestare de voință făcută cu scopul de a da
naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligații. Drepturile şi obligațiile generate de actul de
numire alcătuiesc conținutul raportului de serviciu (al raportului juridic de funcție publică).
Statutul de funcționar public se dobândeşte din momentul numirii şi se exercită din momentul
depunerii jurământului. Prin urmare, actele emise de un funcționar public numit care nu a depus
jurământul sunt lovite de nulitate.
- voința juridică pe care o exprimă actul de numire are caracter unilateral, cu admiterea
acceptării de către funcționar, care se realizează în momentul prestării jurământului.
- spre deosebire de caracterul consensual al contractului individual de muncă, în care forma
scrisă este cerută doar ad probationem, actul de numire în funcția publică poate îmbrăca doar forma
scrisă, condiție cerută ad validitatem.
- actul de numire în funcție, fiind o manifestare de voință făcută în considerațiunea unei
persoane fizice determinate, are un caracter personal. El vizează, deci, aptitudinile fizice şi psihice ale
unui anumit subiect de drept privat care, prin numire, dobândeşte statutul de subiect de drept public.

 Perioada de stagiu

Intrarea în corpul funcționarilor publici de carieră direct după absolvirea studiilor se face numai
pe o funcție publică de debutant. Astfel, candidații reuşiți la concurs sunt numiți funcționari publici
debutanți prin ordin sau, după caz, dispoziție a conducătorului autorității / instituției publice în a cărei
organigramă se află funcția publică vacantă.
Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuțiilor
şi responsabilităților unei funcții publice, formarea practică a funcționarilor publici debutanți, precum
şi cunoaşterea de către aceştia a specificului administrației publice şi a exigențelor acesteia.
Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcționarii publici de execuție din clasa I, 8
luni pentru cei din clasa II şi 6 luni pentru cei din clasa III.
La terminarea perioadei de stagiu, funcție de rezultatul evaluării realizate, funcționarul public
debutant va fi:
- numit funcționar public de execuție definitiv în clasa corespunzătoare studiilor absolvite, în
funcțiile publice prevăzute la art.14, în gradul profesional asistent;
- eliberat din funcția publică, în cazul în care a obținut la evaluare a activității calificativul
“nesatisfăcător”.
A se studia din Legea nr. 188/1999:
- Numirea funcționarilor publici (art. 62 alin.1-3)
- Promovarea funcționarilor publici şi evaluarea performanțelor profesionale (art.
63 – 69)
- Drepturile şi îndatoririle funcționarilor publici (art. 27 – 49)
 3. Rǎspunderea juridicǎ a funcţionarilor publici

Cu toate că literatura juridică analizează, în general, numai noțiunea de răspundere juridică sub
diferitele ei forme (penală, civilă, disciplinară, contravențională), un rol important revine şi noțiunii de
responsabilitate, văzută ca o raportare activǎ şi conştientǎ a funcţionarului public la normele şi
valorile colectivitǎţii.
Funcționarii publici, în calitate de agenți ai statului, exercită atribuțiile şi responsabilitățile
funcției publice. Ei trebuie să îşi asume consecințele actelor lor, dar, având în vedere că nu sunt decât
împuterniciți ai statului, prin intermediul cărora se exercită puterea publică, este echitabil ca
răspunderea juridică să fie partajată între funcționarii publici şi autoritatea / instituția publică în cadrul
căreia îşi desfăşoară activitatea. Astfel, dacă o autoritate administrativă este obligată să răspundă
pentru o faptă a unui funcționar public, ea are posibilitatea să se îndrepte împotriva acestuia cu o
acțiune în regres pentru recuperarea daunelor pe care este obligată să le plătească terților.
Pe de altă parte, o persoană care este vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un
interes legitim prin acțiunea / inacțiunea unui funcționar public, se poate adresa pentru repararea
prejudiciilor şi recuperarea daunelor fie împotriva funcționarului public care a săvârşit fapta, fie
împotriva autorității administrative în care îşi desfăşoară activitatea respectivul funcționar, care va
răspunde solidar alături de acesta.
Răspunderea juridică a funcționarilor publici îşi are temeiul în Legea nr. 188/1999 ori de câte
ori fapta săvârşită are legătură cu exercitarea atribuțiilor de serviciu. Dacã fapta nu are legătură cu
exercitarea atribuțiilor de serviciu, este atrasă una dintre formele răspunderii de drept comun.
Potrivit art. 75 din Legea nr. 188/1999, încălcarea de către funcționarii publici, cu vinovăție, a
îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravențională, civilă sau penală, după caz.
Totuşi, răspunderea juridică a funcționarilor publici nu se poate angaja dacă aceştia au respectat
prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorității sau instituției în care îşi desfăşoară
activitatea.

Răspunderea disciplinară a funcționarilor publici

Această formă a răspunderii juridice administrative este atrasă în cazul săvârşirii de către un
funcționar public a unei abateri disciplinare. Aceasta este definită de Legea nr. 188/1999 ca fiind fapta
săvârşită cu vinovăție de către un funcționar public prin care se încalcă îndatoririle corespunzătoare
funcției publice şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege.
Caracteristicile răspunderii disciplinare:
1. Intervine numai în cazul săvârşirii de către funcționarul public a unei fapte calificată de
normele dreptului administrativ ca fiind abatere disciplinară.
2. Subiectul activ este funcționarul public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituția
publică în cadrul căreia acesta îşi desfăşoară activitatea.
3. Procedura de constatare, sancționare şi contestare a sancțiunii este o procedură specială,
reglementată de Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici şi de H.G. nr. 1210/2003.
Legea nr. 188/1999 enumeră, cu titlu exemplificativ, următoarele fapte considerate abateri
disciplinare:
- întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor
- absențe nemotivate de la serviciu
- intervențiile / stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal
- nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter
- refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu
- neglijență repetată în efectuarea lucrărilor
 - săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere prestigiului autorității sau instituției
publice în care îşi desfăşoară activitatea
- exprimarea sau desfăşurarea în calitatea de funcționar public sau în timpul programului de
lucru a unor opinii sau activități cu caracter politic
- nerespectarea prevederilor legale privitoare la incompatibilități şi la conflictul de interese.
Potrivit art. 77 alin.3 din Statutul funcționarilor publici, sancțiunile disciplinare sunt
următoarele:
a. Mustrarea scrisă
b. Diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni.
c. Suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în
funcția publică pe o perioadă de 1-3 ani.
d. Retrogradarea în trepetele de salarizare sau retrogradarea în funcția publică pe o perioadă
de până la un an
e. Destituirea din funcția publică.

Procedura aplicării sancțiunilor disciplinare are la bază respectarea anumitor principii, cum ar
fi:
▪ Principiul garantării dreptului la apărare, potrivit căruia funcționarul public are dreptul de a fi
audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi asistat de către un apărător.
▪ Principiul contradictorialității, potrivit căruia părților trebuie să li se acorde posibilitatea să ia în
discuție toate aspectele cauzei.
▪ Principiul prezumției de nevinovăție
▪ Principiul celerității, care presupune soluționarea cauzei în condiții de operativitate
▪ Principiul proportionalității, care presupune ca între gravitatea şi împrejurările faptei săvârşite
şi sancțiunea aplicată să existe o anumită proporționalitate.
▪ Principiul legalității, potrivit căruia funcționarului public nu-i pot fi aplicate decât sancțiunile
disciplinare prevăzute în Legea nr. 188/1999.
▪ Principiul unicității, potrivit căruia funcționarului public nu i se poate aplica pentru săvârşirea
unei abateri disciplinare decât o singură sancțiune disciplinară.
Sancțiunile disciplinare sunt aplicate de către persoana care are competența legală de numire în
funcția publică, în mod direct, în cazul mustrării scrise şi la propunerea comisiei de disciplină, în cazul
celorlalte sancțiuni disciplinare (lit. b –e).
În cazul sancțiunilor disciplinare mai severe, aplicarea acestora va avea întotdeauna la bază un
raport al comisiei de disciplină. Aceasta este singura competentă să cerceteze împrejurările în care a
fost săvârşită fapta şi să propună sancțiunea care urmează să fie aplicată. Modul de constituire,
componența, atribuțiile, modul de funcționare a comisiei de disciplină sunt prevăzute în H.G. nr.
1210/2003.
Procedura de tragere la răspundere disciplinară este declanşată în urma formulării în scris a
unei sesizări. Aceasta poate fi formulată de către conducătorul compartimentului în care un funcționar
public îşi desfăşoară activitatea, de către conducătorul autorității sau instituției publice, precum şi de
orice persoană interesată care consideră că a fost vătămată prin fapta săvârşită de un funcționar public,
dacă această faptă constituie abatere disciplinară.
Pentru individualizarea sancțiunii disciplinare, comisia va ține cont de cauzele şi gravitatea
abaterii disciplinare, de împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, de gradul de vinovăție şi
consecințele abaterii, de conduita generală în timpul serviciului a funcționarului public, precum şi de
existența în antecedentele acestuia a altor sancțiuni disciplinare care nu au fost radiate.
Sancțiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de
disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii
abaterii.
 Functionarul public care este nemulțumit de sancțiunea aplicată prin ordinul sau dispoziția
conducătorului autorității publice se poate adresa instanței de contencios administrativ, solicitând
anularea sau modificarea, după caz, a actului de sancționare.
Din punct de vedere al efectului pe care îl are trecerea timpului asupra sancțiunilor disciplinare:
mustrarea va fi radiată după trecerea unui termen de 6 luni de la aplicare, cu condiția ca, în această
perioadă, funcționarul public să nu mai fi săvârşit alte abateri disciplinare. Restul sancțiunilor
disciplinare sunt radiate în termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, cu
excepția destituirii din funcție, care este radiată în termen de 7 ani de la aplicare, cu îndeplinirea
aceleiaşi condiții.

Potrivit art.83 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici,
răspunderea contravențională a funcționarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au
săvârşit o contravenție în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu.
Aprecierea gradului de pericol social se face prin lege, care stabileşte expres situațiile în care
fapta funcționarului public constituie sau nu contravenție.
În cazul funcționarilor publici ce săvârşesc contravenții, se aplică prevederile legii-cadru
(O.G. nr.2/2001) privind constatarea contravențiilor, aplicarea sancțiunilor contravenționale, procedura
de constatare, căile de atac şi executarea silită a proceselor-verbale de constatare şi de aplicare a
sancțiunilor contravenționale.
Pe de altă parte, funcționarii publici sunt împuterniciți, în cazurile stabilite prin lege, să constate
săvârşirea unei contravenții şi să aplice sancțiuni contravenționale.

A se studia din Legea nr. 188/1999:

- RĂSPUNDEREA CIVILĂ ŞI PENALĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI
(art.84 – 86).
- DELEGAREA (art.88), DETAŞAREA (art.89), TRANSFERUL (art.90)
- SUSPENDAREA RAPORTULUI DE SERVICIU (art.94 – 96)
- ÎNCETAREA RAPORTULUI DE SERVICIU (art. 97 – 99; 101 – 104).

II. Controlul activității administrației publice

1. Noţiune, necesitate

Administrația publică se conturează la nivel statal ca şi o putere de sine stătătoare, cu propriile

sale interese şi scopuri, este drept conectată, indisolubil legată de puterea executivă şi de procesele
politice din această zonă a puterii statale.
Gândind în termenii democrației moderne, dacă afirmația anterioară este adevărată, atunci
trebuie să existe în stat forțe care să controleze funcționarea acestei puteri. În virtutea principiului
check and balancies trebuie să existe în stat alte forțe care să contrabalanseze puterea administrației
publice tocmai pentru nu a deveni o putere de necontrolat. Cu alte cuvinte, trebuie să existe în orice
țară democratică un control asupra administrației (birocrației) publice. Acest control – avînd în vedere
iarăşi principiul separării puterilor în stat – nu poate fi exercitat de căre o singură instituție, o singură
putere tocmai din cauză că existența a numai două puteri poate duce la perpetuarea unei stări
conflictuale.
Democrația presupune mai multe centre de putere care să acționeze în acelaşi timp, dar pe căi
diferite asupra acelui centru de putere care încearcă să acapareze puterea totală / supremă. În termenii
democrației asupra administrației publice trebuie să acționeze – în sensul limitării puterii sale – o serie
de alte instituții statale şi sociale, formînd un întreg sistem de control.
Garanția juridică a îndeplinirii conformității activității organelor administrației publice cu
exigențele stabilite de forurile politice îl constituie controlul asupra modului în care aceste organe şi-au
exercitat atribuțiile conferite de lege de către înseşi autoritățile administrative sau de către autorități
care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau judecătorească.
Controlul activității administrației publice reprezintă o cerință a principiului legalității care
conduce activitatea administrației publice şi care supune autoritatea administrativă obligației de a emite
sau adopta acte administrative cu respectarea dispozițiilor prevăzute de lege.

2. Formele controlului administraţiei publice. Clasificare

Având în vedere complexitatea deosebită a activității pe care o desfăşoară autoritățile

administrației publice, atât la nivel central, cât şi local, care cuprinde toate elementele şi sectoarele
vieții economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse, drept pentru care, în doctrină,
se utilizează următoarele criterii de clasificare:
Dupǎ natura juridicǎ a autoritǎţii care exercitǎ controlul administraţiei publice, se pot
distinge:
 Controlul exercitat de autoritatea legislativă (Parlament), direct sau prin intermediul unor
autorități publice ce depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ)
 Controlul exercitat de autorități ale administrației publice
 Controlul jurisdicțional (exercitat de autoritățile judecătoreşti şi de Curtea Constituțională)
 Controlul politic
 Controlul popular
 Controlul economic
Sintetizând, se poate afirma că în cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului
– legislativă, executivă şi judecătorească – exercită, prin mijloace specifice, controlul asupra
administrației publice, la care se vor adăuga însă şi alte autorități autonome.
Dupǎ regimul procedural aplicabil:
 Control contencios (realizat de instanțele judecătoreşti, de Curtea Constituțională, în cazul
ordonanțelor Guvernului, de organele administrative cu caracter jurisdicțional şi uneori de
comisiile parlamentare de anchetă)
 Control necontencios (control parlamentar tradițional, control administrativ ierarhic, unele
forme ale controlului administrativ specializat etc.)
Dupǎ efectele pe care le determinǎ:
 Control care atrage atenționări şi sancționări ale organelor administrative şi funcționarilor
acestora, însoțite de anularea actelor
 Control care atrage numai atenționări şi sancționări

a. Controlul parlamentar

Formă a controlului politic, acest tip de control corespunde unei necesități fundamentale şi
aparține reprezentanților națiunii de a verifica constant că administrația nu se abate de la liniile
directoare care i-au fost fixate.
Parlamentul, prin natura funcționării sale, poate exercita mai ales un control preventiv a priori
asupra birocrației şi mai puțin un control ulterior – a posteriori – deşi acest mod de a controla nu
lipseşte din arsenalul Parlamentului.
 Principala modalitate prin care Parlamentul are control asupra administrației publice sunt legile,
fie ele constituționale, organice sau ordinare. Prin aceste legi, Parlamentul trasează principalele limite
ale funcționării formale ale administrației publice, se stabilesc atribuțiile sistemului administrativ,
regulile de funcționare şi modalitățile de control ale sistemului birocratic. Se stabileşte cadrul general
de funcționare şi rolul administrației publice în stat. Aceste reguli sunt cuprinse în unele dintre legile
organice, cum ar Legea administrației publice, Legea funcționării guvernului şi a aparatului acestuia,
Legea organizării ministerelor şi a altor agenții naționale ş.a.m.d. Alte reguli privind organizarea
administrației sunt cuprinse “doar” în legi ordinare, cum ar fi Legea alegerilor locale, parlamentare şi
prezidențiale sau alte legi. Toate aceste legi sunt bazate pe principiile administrației enunțate în
Constituție. Aceste legi prevăd o serie de reguli “comportamentale” ale instituțiilor care compun
sistemul administrativ prin stabilirea naturii relațiilor şi resurselor de care dispun atât la nivel de
autoritate, cât şi la nivel economic. Regulile de funcționare stabilite prin lege sunt obligatorii pentru
instituția administrativă tot aşa cum regulile legilor sunt obligatorii şi pentru orice persoană fizică în
relațiile cu alte persoane naturale.
Parlamentul, pe lângă faptul că stabileşte regulile generale de funcționare a administrației
publice, poate controla birocrația de stat şi a posteriori, prin instituirea unor comisii parlamentare de
control care verifică funcționarea administrației publice în anumite domenii de activitate considerate de
Parlament deficitare sau prost conduse. Aceste comisii, în genere, sunt înființate la apariția unor
abuzuri sau neglijențe în ceea ce priveşte funcționarea sistemului administrației publice. Un exemplu în
acest sens se leagă de căderea fondului mutual al Fondului Național de Investiții (FNI). Comisia
parlamentară înființată pentru investigarea cauzelor ce au dus la prăbuşirea fondului de investiții sus
amintit a ajuns la concluzia că autoritățile statale, adică cele ale administrației publice centrale, nu îşi
exercitaseră atribuțiile ce le reveneau şi, în consecință, din această cauză a fost posibilă falimentarea
frauduloasă a fondului de investiții. În particular, raportul comisiei învinuia Comisia Națională a
Valorilor Mobiliare – un organism administrativ de specialitate subordonat executivului central – de
funcționare lacunară şi nerespectarea atribuțiilor ce le revenea prin lege. Totodată, raportul cerea
executivului să stabilească măsuri pentru a preîntâmpina asemenea situații în viitor.
Controlul parlamentar se concretizează, de regulă, prin interpelǎrile şi întrebǎrile
parlamentarilor adresate miniştrilor, a dezbaterilor rapoartelor şi declarațiilor primului-ministru, a
informărilor prezentate de Guvern şi de celelalte organe ale administrației publice, a analizelor în
comisiile permanente sau în cele de anchetă.
Controlul politic poate antrena răspunderea politică a Guvernului şi nu poate avea o influență
directă asupra funcționarilor sau asupra actelor lor juridice. Controlul parlamentar asupra administrației
publice urmăreşte cu precădere funcționarea serviciilor publice, aplicarea legii de către autoritățile
administrației publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcționarilor publici, respectarea
drepturilor şi libertăților cetățeneşti.

b. Controlul administrativ

Generic, controlul înfăptuit de către administrația publică asupra ei înşişi poartă denumirea de
control administrativ. În funcție de poziția organelor administrative care efectuează controlul față de
organul controlat distingem 2 forme:
 controlul intern, când se realizează de persoane, compartimente etc. din interiorul
organului administrativ controlat
 controlul extern, când este exercitat de organe sau funcționari din afara organelor
controlate
Controlul administrativ extern se clasifică în:
 control ierarhic
  control de supraveghere generală a Guvernului asupra administrației publice
 control de tutelă administrativă
 control specializat (exercitat de organe administrative cu atribuții speciale de control, în cele
mai diverse domenii şi sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecția muncii, comerț etc.).
 control administrativ-jurisdicțional

Controlul administrativ intern

Acesta îmbracă 2 forme:
- un control intern general, realizat de către conducătorii serviciilor publice ori de funcționari
publici cu funcții de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor
- un control intern specializat, realizat de structuri organizatorice sau persoane specializate (de
ex. controlul financiar preventiv).
Controlul administrativ intern are un caracter permanent, fiind regăsit, obligatoriu, la nivelul
fiecărei structuri, organ sau autoritate administrativă.
Organizarea administrativă fiind fundamentată pe ierarhie, generând astfel raporturi de
subordonare între funcționarii administrativi, controlul administrativ intern cuprinde verificarea
eficienței, legalității, eficacității şi a oportunității de către funcționarii ierarhic superiori.
Pe de altă parte, controlul intern se exercită fie din oficiu, fie la sesizarea unui particular care se
consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim prin emiterea sau
refuzul emiterii unui act administrativ. În această a doua ipoteză, controlul exercitat la sesizarea
particularului se numeşte recurs administrativ, care, la rându-i, poate prezenta 2 forme: recurs graţios
şi recurs ierarhic.
Recursul grațios reprezintă cererea adresată de către particularul vătămat printr-un act
administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ direct emitentului actului, prin care se
solicită revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Recursul grațios poate fi exercitat şi în situația în care
autoritatea administrativă emitentă nu a dat un răspuns cererii formulate de către un particular, în
termenul prevăzut de lege sau într-un termen de 30 de zile de la data depunerii cererii, termen care este
prevăzut cu caracter general de către Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Recursul grațios este prevăzut de art.7 al Legii nr. 554/2004 şi constituie, totodată, o condiție
de îndeplinirea căreia este legată şi posibilitatea ulterioară a particularului vătămat de a se adresa unei
instanțe de contencios administrativ.
Recursul ierarhic reprezintă sesizarea adresată de către particularul vătămat prin emiterea/
adoptarea unui act administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ autorității administrative
ierarhic superioare celei emitente.
Ca şi recursul grațios, recursul ierarhic este tot o consecință a principiului legalității însă, spre
deosebire de execițiul recursului grațios, exercițiul recursului ierarhic este lăsat la latitudinea
persoanelor interesate, Legea contenciosului administrativ necondiționând introducerea unei acțiuni în
contencios administrativ de exercitarea recursului ierarhic.
Recursul ierarhic este reglementat de art.7 din Legea nr. 554/2004 şi reprezintă situația în care
autoritatea ierarhic superioară soluționează o cerere care vizează legalitatea unui act administrativ emis
de o autoritate subordonată.
Autoritatea superioară are posibilitatea, dacă sesizarea este întemeiată, să modifice sau să
anuleze actul administrativ. În acest ultim caz, autoritatea ierarhic superioară fie poate să se substituie
autorității emitente, fie să oblige autoritatea emitentă să emită un alt act administrativ cu respectarea
condițiilor de legalitate prevăzute de lege ( o nouă modificare). De asemenea, autoritatea ierarhic
superioară poate obliga organul ierarhic inferior să emită certificatul sau adeverința solicitată de către
particular.
 Atât recursul grațios, cât şi recursul ierarhic se declanşează numai la o sesizare adresată
autorității administrative de către persoanele interesate; aceloraşi autorități administrative le revine şi
sarcina de a soluționa sesizarea şi de a lua măsurile necesare remedierii situației atunci când apreciază
sesizarea întemeiată.
Controlul intern se prezintă sub două tipuri:
a) Control intern propriu-zis, care se exercită din oficiu de către compartimentul de specialitate
din cadrul autorității administrative şi vizează stabilirea condițiilor de legalitate şi oportunitate în care a
fost emis un act administrativ. Are drept cauze eliminarea din conținutul actelor administrative a
prevederilor contrare legii.
Controlul intern poate fi prealabil, concomitent şi posterior. În lipsa controlului prealabil,
autoritatea administrativă nu poate emite actul administrativ.
Controlul concomitent este dificil de realizat astfel încât el este mai puțin folosit.
Controlul posterior, cel mai utilizat, vizează controlul legalității şi oportunității actelor
administrative.
b) Control intern ierarhic este controlul de legalitate şi oportunitate exercitat de către
autoritățile administrative ierarhic superioare, cu privire la activitățile autorităților administrative care
emit / adoptă acte administrative. De exemplu: controlul exercitat de către ministere asupra actelor
emise de autoritățile administrației publice deconcentrate din teritoriu.
În urma exercitării acestui control, autoritățile administrative ierarhic superioare pot confirma /
modifica / anula / revoca, în tot / în parte, actele administrative emise de organele inferioare.

Controlul administrativ extern

Acest control comportă două forme, unul al cărui obiect are un caracter general, celălalt cu un
obiect particular, specializat, vizând protejarea unui aspect determinat al legalității administrative sau
care se aplică numai anumitor categorii de servicii. El se exercită de către autorități administrative,
demnitari sau funcționari publici din afara autorității ce face obiectul controlului şi îmbracă
următoarele forme:
- controlul ierarhic (de ex. Guvern – prefecți) este controlul exercitat din oficiu, de către
organele ierarhic superioare asupra activității organelor din subordine.
- controlul de tutelă administrativă. Tutela administrativǎ se asociază cu modalitatea efectivă
de organizare şi funcționare a administrației publice locale pe baza principiului descentralizării
administrative. Întrucât aplicarea descentralizării administrative nu are drept consecință independența
totală a colectivităților locale față de statul în care sunt organizate, autoritățile publice centrale îşi
rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităților locale, exercitând asupra acestora un
anumit tip de control, care poartă denumirea de tutelă administrativă, mai fiind numit şi control de
legalitate.
Raporturile de tutelă administrativă sunt raporturi de drept administrativ, dar cu totul speciale,
pe care le întâlnim doar în administrația publică. Legislația noastră a revenit la tradiția numirii de către
Guvern a unui prefect, la nivelul județelor, care apare atât ca reprezentant al Guvernului, pentru a
exercita controlul de tutelă administrativă, cât şi ca reprezentant al Guvernului pentru a conduce
activitatea serviciilor publice statale de la nivelul județului.
Tutela administrativă se exercită de către Guvern, în contextul amplu al supravegherii
autorității publice executive asupra întregii structuri a administrației publice, deci inclusiv asupra
administrației publice locale. Mult mai pregnant în acest caz este rolul prefectului, ca autoritate de
tutelă administrativă, care îndeplineşte, în numele Guvernului pe care îl reprezintă la nivel teritorial,
toate drepturile şi obligațiile specifice, în condițiile legii.
Potrivit principiului tutelei administrative reglementat implicit în Constituție, articolul 123,
prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel județean. Aşadar, prefectul ca instituție a
administrației teritoriale a statului, este principala autoritate care exercită tutela administrativă
(controlul de legalitate) în numele Guvernului, în anumite situații prevăzute de lege controlul
prefectului trebuind corelat cu rolul şi competențele atât ale unor structuri guvernamentale (Autoritatea
Națională de Control) şi Ministerul Administrației şi Internelor, cât şi ale altor organe şi autorități ale
administrației publice.
Cu excepția instituției prefectului, al cărei rol este dominant în contextul supravegherii
activității autorităților administrației publice locale, mai cu seamă pe linia respectării legii, Guvernul
îşi exercită prerogativele relativ la tutela administrativă prin intermediul unor structuri guvernamentale
specializate, dar şi prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de specialitate care au
competențe în domeniu.
Potrivit art. 123 alin. 2 din Constituție, „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local
şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administrației
publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale”. Potrivit art. 123 alin. 3, atribuțiile prefectului se
stabilesc prin lege organică, în cazul de față Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului.
Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autoritățile administrației publice
locale, prefectul are dreptul să atace în fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului
județean, al preşedintelui consiliului județean, al consiliului local sau al primarului, atunci când
apreciază că acesta este ilegal.
Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituția prevede principiul suspendării
de drept a actului atacat, fiind consacrată o normă de protecție a persoanei în fața unor eventuale
abuzuri ale autorității administrației publice locale, cât şi a intereselor naționale în raport cu cele locale.
Raporturile de tutelă administrativă sunt raporturi speciale, particulare, deoarece ele nu sunt
reglementate expressis verbis, ci doar implicit în Constituție şi în celelalte texte normative menționate.
Deşi nu sunt reglementate expressis verbis, aceste raporturi sunt prezente.
Această formă de control se realizează indirect pentru că prefectul doar sesizează instanța de
judecată cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației
publice locale şi județene (controlul direct este realizat de instanța de judecată).
Este o forma de control incomplet realizat pentru că, potrivit art. 26 din Legea privind instituția
prefectului, “în exercitarea atribuției cu privire la verificarea legalității actelor administrative ale
autorităților administrației publice locale ori județene, prefectul poate ataca, în fața instanței de
contencios administrativ, aceste acte, dacă le consideră nelegale, cu excepția actelor de gestiune; actul
atacat este suspendat de drept”. Este, de asemenea, un control incomplet realizat deoarece prefectul
exercită controlul doar asupra unei părți din activitatea de administrație publică şi anume adoptarea /
emiterea de acte administrative (art. 134 (b) din Legea nr. 215/2001).
Este, de asemenea, o formă de control parţial realizată de către prefect pentru că acesta poate
constata doar legalitatea sau nelegalitatea actelor şi poate doar cere revocarea sau modificarea lor. Se
exercită controlul asupra actelor adoptate ori emise de autoritățile administrației publice locale şi
județene, exceptând actele de gestiune curentă ( art.26 din Legea nr. 340/2004).
Guvernul, conform art. 102 din Constituție, exercită supravegherea şi conducerea generală a
administrației publice, iar tutela este parte a acțiunii de supraveghere. După cum am precizat,
reprezentant al autorității tutelare este prefectul, prin intermediul căruia Guvernul îşi exercita
respectivele competețe de control.
- controlul administrativ extern specializat este controlul de legalitate exercitat de unele
autorități publice, cu o anumită competență, la autoritățile publice care au alte competențe, indiferent
de subordonarea lor şi vizează anumite segmente ale activității administrației publice (de ex. finanțe
publice, protecția muncii, starea civilă, protecția mediului etc.). El se exercită prin unele autorități ale
administrației publice (de ex. Ministerul Administrației şi Internelor, prefecți etc.), de unele organe
specializate ale administrației publice (de ex. Inspecția muncii), de demnitari (preşedinții consiliilor
județene, primari) sau de către funcționari publici cu atribuții de control.
 - controlul exercitat prin jurisdicțiile administrative este forma de control care se realizează prin
organe cu atribuții jurisdicționale aflate în sistemul organelor administrației publice. Această formă de
control vizează doar legalitatea unor categorii de acte administrative expres prevăzute de lege.

c. Controlul politic

Este o formă de control pe care mulți dintre specialiştii în domeniu nu l-ar considera o formă
separată de control deoarece ia forma unui control interior. Juriştii specializați în domeniul public şi
administrativ l-ar considera pur şi simplu o formă de control obişnuită.
Dar cum se manifestă controlul politic asupra administrației publice ? În primul rînd şi cel mai
efectiv se manifestă prin faptul că, în majoritatea cazurilor, în fruntea instituțiilor administrative se află
persoane care au acces la aceste funcții printr-un scrutin electoral, au fost aleşi pe baza unui vot
popular. Iar, unde sunt alegeri este şi politică. Persoanele candidate la o funcție publică sunt
nominalizate cel mai adesea de către partide politice, iar candidații înşişi au opțiuni ideologice şi
programatice diferite. Lupta pentru ocuparea funției publice se dă pe terenul politic. Odată instalată,
persoana care a câştigat alegerile pentru funcția publică va controla sistemul administrativ subordonat
mai înainte şi din punct de vedere politic. “Ne îndreptăm către o direcție greşită” – este sloganul cel
mai des întâlnit la cei mai mulți dintre proaspății aleşi în funcții publice. Şi întotdeauna găsesc să
“rectifice” cursul avut până atunci a programelor adminstrative fiindcă ele nu corespund cu cerințele,
tezele ideologice pe care le-a afirmat candidatul în procesul electoral.
Controlul este mai înainte unul politic şi numai după aceea unul de natură managerială,
profesională. Acest control politic este mai prezent dacă luăm în considerare şi faptul că – mai ales în
cazul administrațiilor publice locale – persoanele publice alese în funcții de conducere se subordonează
unor foruri deliberative. Acest for deliberativ, în cazul administrației centrale, este Parlamentul, iar în
cazul autorităților locale este vorba de consiliile locale şi / sau regionale, care au control asupra
deciziilor luate de către primul ministru, ca şef al administrației centrale, asupra primarului –
conducătorul administrației locale şi preşedintele consiliului județean – conducătorul administrației
județene / regionale. Hotărârile acestor foruri deliberative sunt obligatorii în execuție pentru persoanele
publice executive aflate în fruntea unor administrații. Hotărârile atât ale parlamentelor, consiliilor
locale sau regionale sunt luate pe bază de vot, votul fiind precedat de către dezbateri nu de altă natură,
ci poltice. Ba mai mult, forurile deliberative sunt alcătuite după rezultatul unor alegeri de ordin politic
ca şi în cazul persoanelor publice care ocupă demnități de execuție.
Lupta pentru putere în domeniul public este caracteristica politicii şi nu a altei sfere sociale. În
consecință, se poate afirma că există un control politic asupra administrației, dar care se manifestă din
interiorul sistemului administrativ şi nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din această cauză această
formă a controlului nu este atât de evidentă pentru mulți dintre observatorii fenomenului administrativ.

d. Controlul popular

Ca şi în cazul controlului politic, atât controlul popular, cât şi controlul economic este mai
puțin definit în România tocmai din cauza că aceste forme de control nu sunt atât de proeminente ca şi
cele juridice sau financiare. Deşi nu ies atât de mult în evidență, aceste forme de control îşi au rolul lor
în sistemul administrativ.
Controlul popular al administrației se poate exercita în două forme. Forma intermediată a
controlului popular se materializează prin şi cu ajutorul mass-mediei, iar controlul popular direct se
realizează prin referendumuri, fie ele naționale sau locale. În forma mediată a controlului popular,
mass-media este cea care, analizând consecvent şi permanent acțiunile administrative ale unei autorități
sau alteia, din puntul de vedere al cetățeanului, cetățenilor sau a comunității, poate determina
administrația în cauză să rectifice măsurile deja luate sau aflate în proiect.
 Mecanismul modificării cursului unei decizii administrative este relativ simplu: se măreşte
cercul decidenților şi a cunoscătorilor problemei în cauză, prin această măsură modificându-se şi
rezultatul şi / sau natura deciziei luate asupra problemeii aflate pe ordinea de zi. Mecanismul sus
amintit funcționează mai ales în cazul în care de pe urma deciziei comunitatea ar fi revoltată din punct
de vedere moral sau ar avea de pierdut în sensul economic al cuvântului.
Acelaşi control popular se manifestă şi în cazul în care decizia este greu de luat tocmai din
cauza importanței impactului acesteia asupra comunității. În asemena cazuri, decizia este luată de un
corp electoral în forma unei exprimări a voinței asemănătoare alegerilor. Este referendumul. Puterea de
luare a deciziei este preluată de către comunitatea în cauză de la conducătorii politici-administrativi ai
acesteia.

e. Controlul economic

Controlul economic este cea mai voalată formă a controlului. Controlul economic exercitat
asupra administrației este derivat din evaluarea programelor din domeniul politicilor publice. Fiecare
administrație se confruntă cu o serie de probleme a căror rezolvare s-a promis în campania electorală
care a dus la învestirea în funcție a persoanei publice sau a corpului deliberativ. Aceştia caută să
rezolve probleme aflate în atenția comunității / populației prin intermediul unor măsuri stabilite
anterior. Aceste măsuri, respectiv ordinea acestora sunt denumite programe în domeniul politicilor
publice. Acestea, prin definiție, trebuie să aibă rezultate concrete în domeniul problemei abordate.
Aceste rezultate trebuie să fie măsurabile în domeniul economic. Evaluarea impactului economic şi
social al unor programe administrative acoperă, de fapt, noțiunea controlului economic.
Acest control nu are în vedere modalitatea prin care s-au cheltuit banii aferenți unui program, ci
rezultatul acelei sume care a fost învestită pentru a duce la rezultatele scontate şi urmărite. Cum în
România nu există nici un program în domeniul politicilor publice, nu poate fi vorba nici de un control
economic exercitat din interior de către evaluatori sau exterior exercitat de către populație asupra
administrației.
În România, administrația nu are scopuri, ci doar interese care nu pot fi cuantificate în această
manieră. Din păcate, controlul administrației în România se rezuma doar la patru forme de control,
ignorând-se cele mai importante ale acestui control: popular şi economic. Populația nu ştie ce se
întâmplă în administrație, este neîncrezătoare în ea şi tocmai datorită non-evaluabilității acesteia.

f. Controlul judecǎtoresc al activitǎții administrației publice. Contenciosul administrativ

1. Noțiune, scurt istoric. Principalele sisteme de contencios administrativ din Uniunea

Europeană

Principiul separației puterilor în stat, potrivit căruia sunt organizate cele trei puteri statale,
presupune, deopotrivă, atât o colaborare, precum şi un control reciproc al acestora. Drept urmare,
contenciosul administrativ reprezintă, în fapt, o concretizare a principiului separației puterilor în stat, o
modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activității desfăşurate de puterea executivă.
Specificul activității administrației publice constă în organizarea executării şi executarea în
concret a legilor şi a celorlalte acte normative. Uneori, prin activitatea sa, cu precădere prin actele
administrative pe care le emite, administrația poate leza drepturi subiective sau interese legitime ale
particularilor. „Pentru a feri administrația să comită ilegalități, s-au stabilit diferite mijloace preventive,
care au drept scop să asigure, pe de o parte, aplicarea exactă a legilor şi regulamentelor, iar, pe de altă
parte, să apere drepturile şi interesele administrațolor” (E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ
român, 1944, p.547). Astfel, controlul judecătoresc se constituie în ultimul mijloc juridic pus la
dispoziția celor vătămați pentru apărarea drepturilor lor subiective şi a intereselor legitime care au fost
vătămate prin activitatea abuzivă a administrației publice.
Instituția contenciosului administrativ are vechi tradiții în țara noastră, însă o bună perioadă de
timp (perioada comunistă) legiuitorul a desființat-o, considerându-se ca fiind inadecvată pentru
societatea socialistă.
După Revoluția din decembrie 1989, legiuitorul a repus instituția contenciosului administrativ
în drepturile sale fireşti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ. Ulterior,
contenciosul administrativ şi-a găsit şi suportul constituțional în art. 48 al Constituției României din
1991.
Evoluția legislației, dar, mai ales, revizuirea Constituției au impus o nouă lege a contenciosului
administrativ, Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea reglementare.
Bazele constituționale ale contenciosului administrativ le regăsim în mod implicit sau în mod
expres în art.21, art.52, art.73 alin.3 lit.k, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6 din Constituția României,
republicată.
 Noțiunea de contencios administrativ
Această noțiune poate fi abordată într-un dublu sens:
- în sens larg, contencios administrativ reprezintã totalitatea litigiilor dintre administrația
publică şi cei administrați.
- în sens restrâns, contenciosul administrativ se referă numai la acele litigii juridice în care
organele administrației publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenței pe care le-o
conferă legea.
La rândul sau, această ultimă accepțiune are atât un sens material, cât şi unul formal-organic.
În sens material, contenciosul administrativ înseamnã totalitatea litigiilor dintre administrația
publică şi cei administrați şi regimul juridic aplicabil soluționării acestora.
În sens formal, contenciosul administrativ înseamnã totalitatea instanțelor competente a
soluționa litigiile menționate.
În decursul timpului, au fost cunoscute 4 sisteme de contencios administrativ, dintre care doar 3
mai sunt astăzi în vigoare.
- Sistemul „administratorului-judecător” a fost un sistem specific monarhiilor absolutiste,
evident astăzi dispărut. El s-a caracterizat prin numeroase inechități şi abuzuri datorită faptului că
administrația, parte în conflict, era în acelaşi timp şi judecătorul cauzei.
- Sistemul anglo-american se caracterizează prin competența instanțelor judecătoreşti de drept
comun de a efectua controlul legalității actelor administrative. În acest sistem nu se face deosebire între
litigiile de drept comun şi cele de contencios administrativ, toate având un tratament egal şi o
procedură comună. Sistemul mai este întâlnit şi în Norvegia şi Danemarca.
- Sistemul francez încredințează controlul legalității actelor administrației unor instanțe
specializate, care însă nu aparțin puterii judecătoreşti, ci fac parte chiar din sistemul administrației
publice. Aceste instanțe sunt tribunalele administrative interdepartamentale, curțile administrative de
apel şi Consiliul de Stat, ca instanță supremă administrativă. Modelul francez al tribunalelor
administrative se întâlneşte astăzi în majoritatea statelor UE (Italia, Germania, Belgia, Grecia, Olanda,
Portugalia, Suedia etc.).
- Sistemul mixt, întâlnit în România şi în Spania, preia elemente din sistemul anglo-saxon şi din
sistemul francez şi stabileşte competența controlului legalității activității administrației publice unor
instanțe specializate de contencios administrativ, situate în cadrul puterii judecătoreşti.
 2. Reglementarea actualului contencios administrativ în țara noastră

Potrivit art.2 lit.e al Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, prin contencios

administrativ se înțelege activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ
competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică,
iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul
prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Detaliind conținutul noțiunii, putem sublinia faptul că litigiile date spre soluționare instanțelor
de contencios administrativ sunt acele litigii în care cel puțin o parte este un organ sau autoritate a
administrației publice sau un funcționar public.
 Formele contenciosului administrativ
a. din punct de vedere al constatării, contenciosul poate fi obiectiv (apără dreptul obiectiv,
legalitatea) sau subiectiv (apără drepturile subiective şi interesele legitime ale particularilor);
b. din punct de vedere al deciziei, el poate fi contencios de anulare sau de plină jurisdicție.
Contenciosul administrativ de anulare este acela în care instanța de contencios este competentă
să anuleze / să modifice un act administrativ emis / adoptat cu încălcarea legii / să oblige o autoritate
administrativă să rezolve o cerere privitoare la un drept / interes recunoscut de lege. În acest sistem,
instanța de contencios nu se poate pronunța asupra prejudiciului material cauzat de actul administrativ.
Reparația daunelor materiale se va face printr-o acțiune separată în justiție, în fața unei instanțe de
drept comun.
Contenciosul administrativ de plină jurisdicție este acela în care instanța poate fie să anuleze
sau să modifice un act administrativ, fie să oblige autoritatea administrativă să soluționeze o cerere sau
să emită actul administrativ ori să repare prejudiciile materiale şi morale provocate de un act
administrativ (aceste prejudicii pot fi recuperate şi printr-o acțiune separată la instanțe de drept
comun).
În România, Legea nr. 29/1990, respectiv Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ au
creat un sistem de contencios de plină jurisdicție, în care, soluționând cauza, instanța poate să modifice
/ să anuleze un act administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită / să adopte un act
administrativ, certificat, adeverință şi să dispună repararea prejudiciului material şi moral.
c. după sfera de cuprindere şi temeiul legal al acțiunii în justiție, există contencios administrativ
de drept comun, bazar pe Legea nr. 554/2004, şi un contencios special, bazat pe reglementări
derogatorii de la Legea nr. 554/2004 (de ex. domeniul contravențiilor, în materie electorală etc.)
Constituția României revizuită a lărgit considerabil temeiul acțiunilor în contencios
administrativ, extinzându-l, dincolo de limita drepturilor subiective încălcate, şi la interesul legitim; a
lărgit sfera actelor ce pot fi atacate în contenciosul administrativ, incluzând şi ordonanțele Guvernului;
a reglementat expres jurisdicțiile administrative speciale (gratuite şi facultative); a garantat controlul de
legalitate asupra actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, prevăzând şi excepțiile
de la acest control. Prin urmare, Constituția a fortificat instituția contenciosului administrativ, în
calitatea ei de instrument de protecție a cetățeanului împotriva abuzurilor administrației.
Actuala reglementare-cadru în materia contenciosului administrativ realizeazã o revalorizare a
reglementãrii contenciosului administrativ din perioada interbelicã. Ea contribuie la separarea puterilor
în stat şi la realizarea principiilor statului de drept.
Anterioara lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, a fost criticatã pentru
numãrul mare (14) de acte administrative exceptate, din diferite rațiuni, de la controlul legalitãții
exercitat de instanțele judecãtoreşti. Legea nr. 554/2004 reduce numãrul excepțiilor, odatã cu lãrgirea
competențelor instanțelor de contencios, crescând astfel şansele particularilor de a reuşi sã-şi apere
drepturile şi interesele legitime în instanța de contencios administrativ.
 Reglementarea actualã, realizatã prin Constituție şi prin Legea nr.554/2004, permite subiectului
dreptului la acțiune sã cearã şi instanței sã dispună:
-anularea totalã sau parțialã a unui act administrativ
-modificarea sau suspendarea unui act administrativ
-emiterea sau adoptarea unui act administrativ
-stabilirea şi evaluarea pagubelor şi obligația autoritãților administrative de a le repara.
Potrivit actelor menționate, contenciosul administrativ este reglementat în țara noastrã pe 2
grade de jurisdicție:
 Fondul cauzelor este de competența secțiilor de contencios administrativ şi fiscal de pe
lângã tribunale şi curți de apel.
 Recursul şi cãile de atac extraordinare sunt judecate de cãtre secțiile de contencios
administrativ şi fiscal de pe lângã curțile de apel şi de pe lângã Înalta Curte de Casație şi Justiție.

3. Condițiile acțiunii directe în contencios administrativ, potrivit Constituției României din

1991, modificată în 2003, şi a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

Învestirea instanței specializate de contencios administrativ pentru verificarea legalității unui

act administrativ se poate face fie pe cale directă, prin promovarea unei cereri de chemare în judecată a
autorității publice emitentă a actului (prin acțiune directă), fie pe cale indirectă, anume prin invocarea
excepției de nelegalitate a actului administrativ.
Art.52 din Constituția revizuită stabileşte dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori
într-un interes legitim, printr-un act administrativ al unei autorități publice sau prin nesoluționarea în
termenul legal a unei cereri, de a obține recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
anularea actului şi repararea pagubei pe calea acțiunii directe în justiție.
Art.1 al Legii nr. 554/2004 valorifică prevederile constituționale şi formulează condițiile
acțiunii directe în justiție. Respectivele condiții se referă la actul contestat, la titularul dreptului la
acțiunea directă, la termenele în care acțiunea directă poate fi exercitată şi la efectuarea procedurii
prealabile.
1. Condiții referitoare la actul contestat
1. Actul atacat sã fie un act administrativ în formǎ tipicǎ sau un fapt material asimilat
actului administrativ.
Cu privire la actul administrativ, acesta reprezintă o manifestare unilaterală de voință ce
aparține unei autorități publice în vederea executării ori organizării executării legii, dâdnd naştere,
modificând sau stingând raporturi juridice. În acest sens, actul administrativ poate fi atât individual, cât
şi normativ. Această prevedere are rolul de a clarifica disputele între partizanii şi adversarii ideii că
numai actul administrativ individual, fiind producător de efecte juridice concrete, poate vătăma
drepturi subiective, iar nu şi actul administrativ normativ, întrucât conține reguli juridice abstracte,
nesusceptibile de a fi cenzurate în contenciosul administrativ, practica judiciară, de altfel, oscilând în
această materie.
Legea nr. 554/2004 asimileazã actelor administrative unilaterale refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim ori, după caz, faptul de a nu rǎspunde
solicitantului în termenul legal (tãcerea administrativă şi tardivitatea). Comparând cuprinsul alin.2 al
art.2 din Legea nr. 554/2004 cu dispozițiile art.52 din Constituția revizuită, observăm că faptul
refuzului nejustificat de a satisface o cerere nu are consacrare constituțională, acest demers procesual
fiind lipsit de protecția supremă conferită de Constituție.
De asemenea, actuala legea a contenciosului asimileazã actelor administrative şi contractele
încheiate de autoritãțile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea unor lucrãri de interes public, prestarea unor servicii publice sau achizițiile publice.
 În al treilea rând, fac parte din categoria actelor administrative supuse controlului instanțelor de
contencios administrativ şi actele administrative jurisdicţionale, acestea fiind emise de către
autoritățile administrative cu atribuții jurisdicționale în soluționarea unui conflict, după o procedură
bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.
În ultimul rând, ca o noutate a prezentei legi a contenciosului administrativ, în consonanță cu
dispozițiile art. 126 alin.6 din Constituție, pot face obiectul controlului în contenciosul administrativ
ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale. În acest caz, persoana
vătămată va introduce acțiunea sa împotriva ordonanțelor Guvernului însoțită de excepția de
neconstituționalitate.
Cu privire la faptul administrativ asimilat actului administrativ, art.2 alin.2 al Legii asimilează
actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau
la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal. Comparând
cuprinsul art.2 alin.2 al Legii nr. 554/2004 cu dispozițiile art. 52 al Constituției, se observă că faptul
refuzului nejustificat de a satisface o cerere nu are consacrare constituțională, acest demers procesual
fiind lipsit de protecția supremă conferită de Constituție.
În concluzie, se constată că nu pot fi atacate în contencios administrativ simplele adrese,
circulare sau unele măsuri luate în vederea emiterii, adoptării sau aplicării unui act administrativ,
întrucât toate acestea reprezintă acte preparatorii, ele nefiind deci acte administrative sau asimilate lor.
La fel, simplele fapte materiale sau operațiuni administrative, care nu produc prin ele însele efecte
juridice, nu pot fi atacate în contenciosul administrativ. Totuşi, instanțele de contencios administrativ
vor fi competente să se pronunțe şi asupra legalității actelor preparatorii, a faptelor materiale şi a
operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății doar odată cu soluția
asupra actului administrativ propriu-zis.
2. Actul administrativ atacat trebuie sã provinã de la o autoritate publicã.
Spre deosebire de Legea nr. 29/1990, care menționa cã pot fi atacate în contencios
administrativ numai actele care provin de la autoritãți administrative, actuala lege foloseşte formularea
de “autoritate publicã”, facând astfel posibilã introducerea unei acțiuni în contencios administrativ
împotriva oricãrei autoritãți publice care emite acte administrative.
Potrivit înțelesului legii, autoritatea publică reprezintă orice organ de stat sau al unităților
administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes
public. De asemenea, sunt asimilate autorităților publice persoanele juridice de drept privat care,
conform legii, au obținut statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public
(de ex. universități, colegii, spitale private etc.).
3. Actul atacat trebuie sã producã o vãtãmare unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.
Dreptul subiectiv încălcat printr-un act administrativ trebuie să se regăsească în categoria
drepturilor şi libertăților fundamentale enumerate în Titlul II Capitolul II din Constituție.
Fațã de Legea nr. 29/1990, care prevedea posibilitatea introducerii unei acțiuni în justiție numai
în cazul în care se producea o vãtãmare unui drept subiectiv, Legea nr. 554/2004, respectând
dispozițiile constituționale din art. 21 (potrivit cãrora pot fi atacate în justiție actele prin care se aduce
atingere drepturilor, intereselor legitime şi libertãților acordate prin Constituție şi prin legi speciale),
permite introducerea unei acțiuni în contencios administrativ nu numai în situațiile în care este încălcat
un drept subiectiv, ci şi în situațiile în care se aduce atingere unui interes legitim.
Cu privire la noțiunea de interes legitim, pentru prima dată în legislația românescă se face
distincție între interesul legitim public şi privat.
- Interesul legitim privat constã în posibilitatea de a pretinde o anumitã conduitã, în considerarea
realizãrii unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.
- Interesul legitim public reprezintă interesul care vizează ordinea de drept şi democrația
constituțională, garantarea drepturilor, libertăților şi îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.
 Drept urmare, nu sunt admisibile acțiunile în justiție prin care s-ar solicita apãrarea unor
simple interese.
4. Actul administrativ sã nu facã parte din categoria finelor de neprimire
Finele de neprimire reprezintă acele cauze sau condiții care sustrag o categorie de acte
administrative de la controlul în fața instanțelor de contencios administrativ. Absența finelor de
neprimire constituie una dintre condițiile de admisibilitate a acțiunii directe în contenciosul
administrativ.
Finele de neprimire sunt de 3 categorii:
 Fine de neprimire rezultate din natura actului
 Fine de neprimire rezultate din natura organului emitent
 Fine de neprimire rezultate din existența unui recurs paralel
Datorită prezenței finelor de neprimire, nu pot fi atacate în contencios administrativ
următoarele acte administrative:
- actele administrative ale autoritãților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar - sunt acte administrative referitoare la problemele strict
militare ale activităților din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare şi care presupune
dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privind conducerea trupelor în caz de
pace, război sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.
Nu toate actele emise de autoritățile militare sunt exceptate de la controlul legalității. Pentru a
se delimita categoriile actelor exceptate, Legea nr.554/2004 a definit, în mod expres, actele de
comandament militar. În mod constant, instanțele de contencios administrativ au înțeles să interpreteze
această excepție în sensul că anumite acte emise de organele militare (cele de pensionare, cele care
privesc trecerea în rezervă sau retragerea din activitate) sunt supuse controlului legalității.
- actele administrative pentru modificarea sau desființarea cãrora se prevede prin lege organică
specială, o altă procedurã judiciară; este cazul actelor de stare civilă, actelor privitoare la pensii, la
fondul funciar, la brevetele de invenții sau la mărcile de fabrică, de comerț sau de servicii.
În condițiile unor legi speciale, organice, controlul legalității actelor administrative de
autoritate poate fi exercitat şi de către alte instanțe judecătoreşti decât cele de contencios administrativ.
Ori de câte ori legea organică acordă unei instanțe competența de a rezolva un litigiu dintre
administrație şi particulari, apărut în urma adoptării / modificării unui act administrativ sau a refuzului
nejustificat de a soluționa o cerere, ne aflăm în prezența unei forme de control al legalității.
Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stãrii de rãzboi, al stãrii de urgențã, al
stãrii de asediu, precum şi cele care privesc apãrarea şi securitatea naționalã ori cele emise pentru
restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlãturarea consecințelor calamitãților naturale,
epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai în cazul depăşirii limitelor puterii de apreciere a
autoritãții administrative, adicã pentru exces de putere.
Excesul de putere din partea unei autorități de administrație publică înseamnă exercitarea
dreptului de apreciere cu privire la o împrejurare a cărei reglementare ține de competența ei, prin
încălcarea drepturilor şi libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege.
Nu există nici o diferență între noțiunile de siguranţǎ internǎ şi externǎ, siguranţa naţionalǎ
prevăzută de Legea nr.51/1991 privind siguranța națională, ori cea de securitate naţionalǎ folosită de
Legea nr.554/2004, deoarece toate aceste noțiuni au, ca element central, statul român cu atribuțiile
conferite de art. 1 din Constituție. Trebuie să se facă, însă, o distincție între actele curente, care privesc
siguranța statului, cum ar fi actele emise de organele din cadrul Ministerului Administrației şi
Internelor, şi actele care se adopt în cazul amenințării statului de pericole grave, ce pot duce la
distrugerea sa, fie prin degradarea, fie prin dizolvarea structurilor politice şi de conducere. Numai
acestea din urmă sunt exceptate de la controlul exercitat de instanța de contencios administrativ.
 2. Condiții referitoare la titularul dreptului la acțiune directă (“persoana vătămată”)
Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ rezultă din interpretarea
coroborată a dispozițiilor art.1 şi 2 alin.1 lit. a) şi r) din Legea nr. 554/2004. Astfel, titularul dreptului
la acțiune directă poate fi:
 Orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice , care reclamă vătămarea unor
drepturi subiective sau interese legitime printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul
legal a unei cereri;
 Organisme sociale interesate (structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații etc.),
care invocă vătămarea unui interes public;
 Avocatul Poporului; petiționarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant.
 Ministerul Public
Această instituție poate intenta, în baza Legii nr. 554/2004, trei tipuri de acțiuni: acțiunea în
contencios administrativ subiectiv (în numele şi pe seama persoanei fizice sau juridice), acțiunea în
contencios administrativ obiectiv (în temeiul existenței unui interes public, vizând doar actele
administrative normative şi urmărind doar anularea actelor, nu şi despăgubiri) şi acțiunea intentată, în
temeiul art.1 alin.8, pentru apărarea propriilor drepturi, respectiv pentru apărarea interesului public, în
calitatea sa de persoană de drept public.
Din analiza dispozițiilor legale, se poate concluziona că Ministerul Public, prin procurorul
general de pe lângă ÎCCJ, devine apărătorul drepturilor şi libertăților persoanelor fizice şi juridice în
fața abuzurilor administrației publice.
 Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate solicita instanței
anularea actului, atunci când actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs
efecte juridice.
Intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea unei operațiuni
juridice pe baza actului administrativ, manifestări de voință menite a marca acest moment. Prin
urmare, până la încheierea unui act civil sau de muncă, comercial etc. sau efectuarea unei operațiuni
material-tehnice, actul mai poate fi revocat de către emitentul său. După această dată, numai instanța
de contencios administrativ va putea anula actul administrativ. Criteriul se aplică şi actelor cu
executare succesivă în timp, fiind luat în calcul momentul primului act de executare din serie.
 Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanțe sau dispoziții
din ordonanțe ale Guvernului neconstituționale.
 Prefectul, în virtutea dreptului de tutelă administrativă prevăzut de art. 123 alin.5 din
Constituție, ale Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului şi ale Legii contenciosului
administrativ.
În raport cu autoritățile administrației publice locale, prefectul exercită funcția de control. Acest
control nu este unul ierarhic, întrucât nu are la bază un raport de subordonare, ci îşi are temeiul în
prevederile legii. Controlul efectuat de către prefect vizează doar legalitatea actelor emise de
autoritățile administrației publice locale, adică conformitatea lor cu Constituția şi cu celelalte acte
normative în vigoare. Prin urmare, el nu poate viza oportunitatea actelor administrative, momentul
luării unei măsuri administrative rămânând la aprecierea autorităților administrației publice locale. De
asemenea, obiectul controlului de tutelă administrativă vizează şi faptele sau actele asimilate actului
administrativ unilateral – tăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de a rezolva cererea.
 Agenția Națională a Funcționarilor Publici
Acțiunea poate fi introdusă fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi
de funcție publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative.
 Orice subiect de drept public vătămat într-un drept sau interes legitim.
Persoanele juridice de drept public sunt Statul român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor
Publice, Guvernul, ministerele, județul, oraşul şi comuna, precum şi entitățile declarate ca atare prin
legi sau hotărâri de Guvern (de ex. Fondul Român de Dezvoltare Socială, Agenția Națională a
Funcționarilor Publici).
Pârâtul poate fi orice autoritate publică, organ al administrației publice, instituție publică, regie
autonomă, servicii publice administrative, funcționarii publici. Nu pot avea calitatea de pârât:
persoanele juridice de drept privat / asociațiile / fundațiile fără scop lucrativ.
Persoanele interesate se pot adresa cu acțiuni directe împotriva autorităților publice sau
organelor administrative care i-au produs un prejudiciu sau împotriva funcționarului public emitent.

3. Condiții referitoare la exercitarea procedurii prealabile şi la termenele în care acțiunea

directă poate fi introdusă
 Exercitarea procedurii prealabile
Potrivit art.7 alin.1 al Legii nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanței de contencios
administrativ competente, persoana vătămată trebuie să solicite emitentului actului administrativ
unilateral, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia
(recurs grațios). Plângerea se poate adresa şi organului ierarhic superior, dacă există (recurs ierarhic).
Condiția procedurii prealabile constituie un beneficiu acordat autoritãții administrative emitente, în
virtutea cãruia aceasta îşi poate repara greşeala prin anularea, revocarea sau modificarea unui act
administrativ.
Atât recursul grațios, cât şi cel ierarhic trebuie exercitat în termen de 30 de zile de la data la
care s-a comunicat actul administrativ ilegal. În anumite situații, temeinic justificate, recursul grațios
poate fi exercitat şi într-un termen mai mare de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data
emiterii actului.
Persoana care a fost vãtãmatã într-un drept al său ori într-un interes legitim, prin emiterea sau
adoptarea unui act administrativ individual adresat unui alt subiect de drept poate introduce plângerea
prelabilă din momentul în care a luat la cunoştință, pe orice cale, de existența actului, în limitele
termenului de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție.
Există şi situații în care plângerea prelabilă nu este obligatorie, anume în cazul acțiunilor
introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, ANFP, de cei vătămați prin ordonanțe sau
dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale, în cazul excepției de nelegalitate şi a actului
administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau
la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal.
În cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative, plângerea prealabilă are
semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale.
 Termenul de introducere a acțiunii directe
Potrivit art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cererile prin
care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea
dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, se pot introduce în termen de 6 luni de la:
- data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă
- data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii
- data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, fără a se putea depăşi termenul
maxim de 1 an, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii
- data expirării termenului prevăzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului
administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile
- data încheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor
administrative.
Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi
peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an de la comunicarea actului, data luării la cunoştință,
data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
 În cazul ordonanțelor sau dispozițiilor din ordonanțe considerate neconstituționale, precum şi
actele administrative normative considerate nelegale, acestea pot fi atacate oricând.
Pentru prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau A.N.F.P., termenul curge de la data
când s-a cunoscut existența actului nelegal, dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicării actului.
Termenul general de 6 luni este de prescripție, iar termenul de 1 an este de decădere.
Obiectul acțiunii în contencios administrativ
Este reglementat în art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi constã în:
 anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ unilateral
 obligarea la emiterea sau adoptarea actului
 repararea pagubelor cauzate şi, eventual, acordarea de daune morale
 soluționarea litigiilor care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ,
precum şi orice litigiu legat de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea
contractului administrativ.
De asemenea, legea permite introducerea unei acțiuni în contenciosul administrativ şi în cazul
nesoluționării în termen sau prin refuzului nejustificat al unei autoritãți publice de soluționare a cererii.
Persoanele nemulțumite au posibilitatea de a recupera pagubele provocate de un act
administrativ şi pe calea unei acțiuni introduse la instanțele de drept comun, în termenul general de
prescripție extinctivã. De asemenea, Legea nr.554/2004 mai precizeazã cã, în situația în care întinderea
unei pagube provocate de un act administrativ ilegal nu este cunoscutã la data introducerii unei acțiuni
în anularea actului la instanța de contencios administrativ, persoanele se pot adresa cu o cerere separatã
instanței de contencios administrativ, fãrã a depãşi un an de la data comunicării actului.
Competența instanțelor de contencios administrativ
Contenciosul administrativ este reglementat, în țara noastrã, pe 2 grade de jurisdicție: fond şi
recurs, în acest domeniu nu există calea de atac a apelului.
În privința competențelor instanțelor de contencios administrativ, sunt incidente atât
prevederile Legii nr. 554/2004, cât şi ale art. 2 şi 3 din Codul de procedurã civilã.
Din punctul de vedere al competenței teritoriale, Legea nr.554/2004 creeazã un beneficiu
reclamantului, care poate introduce o acțiune în contencios administrativ atât la instanța în raza cãreia
îşi are sediul sau domiciliul, cât şi la cea în raza cãreia îşi are sediul pârâtul. Cu alte cuvinte, legea
permite reclamantului sã renunțe la beneficiul creat, introducând acțiunea la instanța de la sediul
pârâtului.
Din punctul de vedere al competenței materiale, Codul de procedurã civilã stabileşte cã
tribunalele administrativ-fiscale judecã, în primã instanțã, acțiunile şi cererile în materie de contencios
administrativ, cu excepția celor date spre soluționare secțiilor de contencios administrativ şi fiscal de
pe lângã Curțile de Apel. Pot fi atacate la tribunalele administrativ-fiscale actele administrative emise
sau încheiate de autoritãțile administrative pânã la nivel județean inclusiv, precum şi litigiile
administrative sau financiare care privesc taxe şi impozite, contribuții, datorii vamale şi accesorii ale
acestora de pânã la 500.000 de lei.
Secțiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curțile de Apel judecã, în primã
instanțã, acțiunile îndreptate împotriva actelor emise sau încheiate de autoritãțile publice centrale,
precum şi litigiile administrative sau financiare care privesc taxe şi impozite, contribuții, datorii
vamale şi accesorii ale acestora de peste 500.000 de lei.
Ca instanțe de recurs, secțiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curțile de Apel
judecã recursurile împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale.
ÎCCJ judecã, prin Secția de contencios administrativ şi fiscal, recursurile împotriva sentințelor
pronunțate de secțiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curțile de Apel, precum şi
conflictele de competențã.
 Procedura în contenciosul administrativ
Cererea va trebui formulatã personal de cãtre persoana vãtãmatã sau de reprezentantul legal sau
prin mandatar cu procurã specialã, care va trebui sã legalizeze procura (copie legalizatã). Ea va trebui
sã conținã numele şi prenumele reclamantului şi al pârâtului, domiciliul sau sediul pãrților, instanța la
care se adreseazã cererea, obiectul cererii, arãtarea probelor, data şi semnãtura.
Cererea va trebui sã fie însoțitã de dovada exercitãrii procedurii prealabile, precum şi de actele
doveditoare ale prejudiciului produs de actul administrativ atacat. Ea poate fi formulatã şi direct
împotriva funcționarului public care a emis actul, instanța putând sã-l oblige pe acesta la plata daunelor
provocate în solidar cu organul administrativ. În acelaşi timp, funcționarul public are posibilitatea de a
chema în garanție superiorul ierarhic când actul administrativ ilegal sau refuzul nejustificat de a
soluționa o cerere a fost urmarea ordinului scris al acestuia.
Reclamantul mai poate cere şi suspendarea executãrii unui act administrativ ilegal, în cazuri
bine justificate şi pentru a preveni producerea unor pagube iminente. Suspendarea executării actului
până la pronunțarea instanței de fond poate fi solicitată fie în faza procedurii prealabile, odată cu
introducerea plângerii la autoritatea emitentă, fie împreună cu cererea introductivă de instanță. În acest
caz, instanța va hotãrâ de urgențã şi cu citarea pãrților, iar hotãrârea este executorie.
Legea nr. 554/2004 prevede că cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi
introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, când în cauză este un interes public major.
Soluțiile pronunțate de către instanța de contencios administrativ
Potrivit art.18 din Legea nr. 554/2004, instanța, soluționând cererea, poate, după caz :
 să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ
 să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o
adeverință sau orice alt înscris ori să efectueze o anumită operațiune administrativă
 să acorde despăgubiri pentru daunele materiale sau morale cauzate şi cerute de reclamant
 să se pronunțe asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecății
Când obiectul cauzei îl formează un contract administrativ, instanța poate :
 dispune anularea, în tot sau în parte, a acestuia
 obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit
 impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații
 suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere
 obliga la plata unor despăgubiri pentru daune materiale şi morale.
Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la
comunicare. Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgență.
Executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile
Aceste hotărâri judecătoreşti, prin care s-au admis acțiunile formulate şi s-au acordat cheltuieli
de judecată se învestesc cu formulă executorie şi se execută silit, potrivit dreptului comun.
Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat actele administrative
normative sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial
al României, partea I sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al mun. Bucureşti, la
solicitarea instanțelor, fiind scutite de plata taxelor de publicare.
Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau
să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, ori să
efectueze o anumită operațiune administrativă, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face
în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data
rămânerii irevocabile a hotărârii.
 În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorității publice sau
persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar
reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi
irevocabile pronunțate de instanțele de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data
aplicării amenzii constituie infracțiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu
amendă de la 2500 lei la 10000 lei.

EXCEPȚIA DE NELEGALITATE
Reprezintă o altă modalitate de control a legalității actelor administrative unilaterale cu caracter
individual. Spre deosebire însă de controlul legalității exercitat pe calea unei acțiuni directe în
contencios, excepția de nelegalitate poate fi invocată în orice proces de competența instanțelor
judecătoreşti – civil, comercial, de dreptul muncii, penal, de contencios administrativ, nu însă şi în fața
unui organ administrativ cu atribuții jurisdicționale.
Pe de altă parte, excepția de nelegalitate constituie un mijloc de apărare prin care, în cazul unui
proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât valabilitatea unui act administrativ, una dintre părți
este amenințată cu aplicarea unui act administrativ pe care îl consideră ilegal. Partea respectivă se
poate apăra invocând nelegalitatea actului administrativ şi solicitând ca actul să nu fie luat în
considerare în judecarea cauzei. Totodată, instanța, din oficiu, poate ridica această excepție.
În cazul invocării unei excepții de nelegalitate, instanța în fața căreia a fost invocată excepția,
constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere
motivată, instanța de contencios administrativ competentã şi suspendă cauza. Suspendarea cauzei nu se
dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de
contencios administrativ competentă să o soluționeze.
Instanța de contencios administrativ sesizată prin încheiere va judeca litigiul în procedurã de
urgență, în şedință publică, cu citarea părților, pronunțându-se cu privire la legalitatea actului
administrativ.
Împotriva hotărârii instanței de contencios administrativ persoanele nemulțumite pot face
recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
În cazul în care, în urma controlului exercitat de instanța de contencios administrativ, se
constată că actul administrativ este nelegal, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa
cauza fără a mai lua în considerare respectivul act.
În legăturã cu excepția de nelegalitate, în practică s-au ridicat două probleme care vizează:
- Sfera actelor administrative împotriva cărora poate fi invocată excepția de nelegalitate: în mod
constant, doctrina şi jurisprudența au reținut că ea poate fi invocată împotriva tuturor categoriilor de
acte administrative, cu excepția celor care sunt prevăzute la art 5 din Legea nr. 554/2004, adică a
finelor de neprimire şi a actelor administrative asimilate.
- Momentul în care poate fi invocată excepția de nelegalitate. În legătură cu aceasta, s-a reținut
că excepția poate fi invocată în oricare dintre fazele procesului: fond, apel sau recurs.
Spre deosebire de acțiunea directă în contenciosul administrativ, care nu poate fi introdusă în
termen de peste 1 an de zile de la data emiterii actului administrativ, excepția de nelegalitate, ca orice
mijloc de apărare, este imprescriptibilă.
Natura juridică a excepției este cea a unei excepții procesuale de ordine publică, chiar dacă are
efecte doar inter partes.
În urma constatării ilegalității sale, actul administrativ continuă să producă efecte juridice atât
față de destinatar, cât şi față de terțe persoane, singurul efect al declarării ilegalității lui constând în
faptul că instanța de judecată, chemată să soluționeze cauza, îl consideră inopozabil în cadrul acesteia.
Într-o altă cauză, între aceleaşi părți sau între alte părți, legalitatea actului administrativ va trebui pusă
din nou în discuție, însă ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocată de părți sau de instanță
din oficiu.

III. Răspunderea în dreptul administrativ

1. Teoria rǎspunderii în dreptul administrativ

Răspunderea juridică este una dintre formele răspunderii sociale, specificul său constând în
aceea că intervine numai atunci când au fost încălcate norme de drept, nu şi în cazul încălcării unor
norme morale, religioase ori politice.
Scopul răspunderii juridice îl constituie, pe de o parte, restabilirea ordinii de drept încălcate şi,
pe de altă parte, sancționarea celui vinovat de săvârşirea faptului perturbator al ordinii de drept.
O altă traăsătură specifică răspunderii juridice constă în legătura sa strânsă cu activitatea
statului, care va interveni prin organele sale atunci când va constata încălcarea ordinii de drept, în
scopul restabilirii şi aplicării răspunderii juridice.
Elementul esențial care determină angajarea răspunderii juridice este săvârşirea unui fapt ilicit,
în sensul manifestării unei conduite umane în contradicție cu prevederile legii şi care va fi sancționată
în mod corespunzător.
Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice care intervine în urma încălcării
normelor dreptului administrativ. Elementele răspunderii administrative sunt: săvârşirea unei fapte
ilicite, încălcarea unei norme de drept administrativ şi intervenția autorităților administrative pentru
restabilirea ordinii de drept şi sancționarea celui vinovat.
Funcție de scopul urmărit, răspunderea administrativă îmbracă 3 forme esențiale:
- răspunderea contravențională
- răspunderea disciplinară
- răspunderea patrimonială.

2. Rǎspunderea administrativ-disciplinarǎ – a se vedea Răspunderea administrativ-

disciplinară a funcționarilor publici (Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor
publici).
3. Rǎspunderea administrativ-patrimonialǎ

Această formă a răspunderii administrative a ridicat probleme de interpretare în doctrina

românească de specialitate, pornind, în special, de la insuficiența reglementărilor din domeniu. Astfel,
chiar în legătură cu natura juridică a acestei forme, sunt formulate opinii diferite. De ex., mulți autori
apreciază că, de fapt, răspunderea administrativă patrimonială a statului este o formă a răpunderii civile
şi nu una a răspunderii administrative. În acelaşi timp, răspunderea administrativă patrimonială a
persoanelor fizice, a funcționarilor publici şi chiar a persoanelor juridice nu este clar şi expres
reglementată, suprapunându-se în practică cu răspunderea civilă delictuală.
În actuala literatură de specialitate predomină însă opinia potrivit căreia, deocamdată, este
reglementată ca o formă a răspunderii administrative doar răspunderea administrativă patrimonială a
statului.
În acest sens, reglementarea de principiu o găsim în art.52 alin.3 din Constituția României.
Astfel, răspunderea patrimonială a statului este angajată pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare, ea fiind stabilită în condițiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraților care şi-au exercitat
funcția cu rea-credință sau gravă neglijență. Statul român va răspunde doar atunci când, printr-o nouă
hotărâre a instanței de judecată, este anulată hotărârea anterioară, dovedindu-se existența unei erori
judiciare. Persoana interesată se va adresa ulterior cu o acțiune în despăgubire, solicitând repararea
prejudiciului material sau moral suferit, statul fiind reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice.
În al doilea rând, dispozițiile din legi sau din ordonanțe guvernamentale declarate
neconstituționale ca urmare a admiterii excepțiilor de neconstituționalitate de către Curtea
Constituțională dau dreptul persoanelor ce se consideră vătămate prin aplicarea acestor acte de a se
adresa instanțelor de judecată, solicitând obligarea statului la cuvenitele despăgubiri.

4. Rǎspunderea administrativ contravenţionalǎ

Dreptul comun în materia contravențiilor îl constituie O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al
contravențiilor, cu modificări şi completări prin Legea nr.180/2002, cu modificări şi completări
ulterioare.
Art.1 din O.G. nr. 2/2001 defineşte contravenția ca fiind fapta săvârşită cu vinovăție, stabilită şi
sancționată prin lege, ordonanță, hotărâre a Guvernului, a consiliului local, consiliului județean sau
Consiliului General al municipiului Bucureşti.
Noua definiție elimină prevederea expresă din Legea nr. 32/1968, potrivit căreia contravenția
trebuia să prezinte un pericol social mai redus decât infracțiunea. Argumentul ar consta în aceea că, în
timp, s-a dovedit că pericolul social mai redus al faptei constituie un criteriu insuficient pentru
definirea şi delimitarea celor 3 fapte ilicite (infracțiuni, contravenții şi abateri disciplinare), motiv
pentru legiuitorul a renunțat la acesta. În practică, s-a constatat că unele fapte ilicite, calificate de
legiuitor ca fiind contravenții, sunt sancționate mai aspru decât unele infracțiuni.
Pentru ca o faptă să fie considerată contravenție este necesar a fi îndeplinite următoarele
condiții:
1. Fapta să fie săvârşită cu vinovăție
2. Fapta trebuie să fie stabilită şi sancționată prin lege, ordonanță, hotărâre a Guvernului, a
consiliului local, consiliului județean sau Consiliului General al municipiului Bucureşti.
O.G. nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea în timp şi asupra
persoanelor a reglementărilor în materie contravențională.
În ceea ce priveşte aplicarea în timp a normelor contravenționale, 2 aspecte sunt avute în
vedere, anume: momentul intrării în vigoare şi norma aplicabilă faptei contravenționale.
Potrivit dispozițiilor art.4 din O.G. nr.2/2001, intrarea în vigoare a actelor normative prin care
se stabilesc şi se sancționează contravenții, prin derogare de la regulile dreptului comun, se produce,
după caz :
- la 30 de zile de la data publicării, termen care reprezintă regula
- la cel puțin 10 zile de la data publicării, termen care constituie excepția şi operează numai « în
cazuri urgente ».
Sub aspectul aplicǎrii în timp, alin.1 al art.12 din O.G. nr.2/2001 instituie principiul
retroactivității legii mai favorabile în materie constravențională, iar alin.2 consacră principiul
ultraactivității, al supraviețuirii reglementării vechi în cazul în care aceasta era mai favorabilă.
Referitor la aplicarea normelor contravenționale cu privire la persoane, într-o viziune
novatoare, actuala reglementare consfințeşte faptul că subiecte ale răspunderii contravenționale pot fi,
deopotrivă, atât persoanele fizice, cât şi cele juridice.
 Subiectele contravenției i ale rǎspunderii contravenționale
Răspunderea juridică pentru contravenții îşi are temeiul în săvârşirea, cu vinovăție, a unei fapte
contravenționale. Pentru a răspunde contravențional, în cazurile anume prevăzute de lege, persoana
contravenientului nu trebuie să dețină o calitate specială sau oficială. Răspunderea contravențională
este tipică pentru persoana fizică, în calitatea acesteia de simplu particular, de simplu cetățean. Dacă s-
ar cere persoanei fizice o anume calitate sau poziție în scara ierarhiei sociale pentru a răspunde pentru
vreuna dintre faptele sale antisociale ar exista şi premisele necesare ca răspunderea juridică să se
circumscrie altei reglementări legale, decât celei prevăzute pentru răspunderea contravențională.
Contravenția, fiind o activitate ilicită, este atribuită unei persoane care a încălcat obligația de
conformare. Cu excepția minorilor sub 14 ani şi a iresponsabililor permanenți, toți membrii societății
sunt susceptibili de a săvârşi contravenții.
În ceea ce priveşte rǎspunderea contravenţionalǎ a minorilor, la un moment dat, s-a avansat
ideea reducerii limitei vârstei, probabil la 12 ani de la care se prezumă capacitatea psiho-intelectuală şi
volițională a persoanei de a-şi dirija într-un anumit mod, legal sau nelegal, propriile fapte. Această
opinie a fost influențată de presiunea psihologică a unor fapte grave săvârşite în ultimii ani în diferite
țări de către autori aflați la o vârstă foarte fragedă.
Ordonanța nr.2/2001 a păstrat însă limita de vârstă de 14 ani pentru minorul care răspunde
contravențional. Nu sunt obiecțiuni majore împotriva acestei opțiuni.
Pot avea calitatea de subiect activ al contravenției nu numai persoanele fizice, ci şi persoanele
juridice. Pe de altă parte, toate subiectele de drept sunt titulare de valori sociale care pot fi vătămate
prin contravenții. Aşadar, fie activ, fie pasiv, toate subiectele de drept pot fi angrenate în săvârşirea
unei contravenții.
Subiecții contravenției sunt contravenientul (subiectul activ) şi persoana vătămată (titularul
valorii sociale ocrotite, subiectul pasiv sau victima). Subiecții contravenției sunt factori preexistenți
comiterii contravenției pentru că subiectul activ şi cel pasiv erau în ființă înaintea săvârşirii acesteia.
Noțiunea de subiect al contravenției nu trebuie confundată cu cea de subiect de drept
contravențional, deoarece aceasta din urmă constituie genul proxim al speciei subiect al contravenției.
Duferența specifică o reprezintă subiectele raporturilor contravenționale de conformare.
 Subiectul activ (contravenientul) persoanǎ fizicǎ
Este subiect activ al contravenției persoana fizică ce săvârşeşte o faptă prevăzută de legea
contravențională, prin acte de executare, de determinare sau de complicitate. Deci, contravenientul este
persoana fizică ce participă la săvârşirea unei contravenții în calitate de autor, instigator sau complice,
dacă această faptă este consumată.
Persoana fizică poate fi un cetățean român, un cetățean străin sau apatrid, fără a interesa
domiciliul acestuia. De la principiul generalității răspunderii contravenționale, legea face două
excepții, anume:
- militarii în termen, cărora nu li se aplică sancțiuni contravenționale, ci sancțiuni
administrative-disciplinare, în cazul în care au săvârşit contravenții. Astfel, conform art.44 din O.G.
nr.2/2001, procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unității din care face parte
contravenientul pentru a i se aplica, dacă procesul-verbal este întemeiat, măsuri disciplinare.
- minorii între 14-18 ani au capacitate de exercițiu restrânsă, care se răsfrânge şi în domeniul
răspunderii lor contravenționale. Ei răspund contravențional pe jumǎtate, în sensul că minimul şi
maximul amenzii se reduc la jumătate din minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ
pentru fapta săvârşită.
Subiectul activ al contravenției nu se confundă cu făptuitorul, deoarece calitatea de făptuitor
este dată de împrejurarea comiterii unei fapte prevăzute şi sancționată de legea contravențională, care
poate sau nu să fie contravenție. Făptuitorul devine contravenient numai dacă fapta pe care a comis-o
realizează toate condițiile obiective şi subiective de existență a contravenției. Corelația între noțiunea
de făptuitor şi contravenient este una gen-specie.
Prin art.10 alin.1 din actul normativ-cadru se prevede că dacǎ aceeaşi persoanǎ a sǎvârşit mai
multe contravenţii, sancţiunea se aplicǎ pentru fiecare contravenţie în parte. Astfel, se reglementează
pluralitatea de contravenţii, atunci când o persoanǎ a sǎvârşit mai multe fapte de acelaşi gen, în
acelaşi timp şi constatate de agentul constatator în acelaşi timp.
 O contravenție poate fi comisă şi de mai multe persoane, fiind vorba despre instituţia
participaţiei, a pluralitǎţii de contravenienţi. Art.10 alin.3 stabileşte că atunci când au luat parte mai
multe persoane, sancțiunea urmează să se aplice fiecărei persoane în mod separat.
Condițiile generale ale subiectului activ persoană fizică
a. Capacitatea juridică a contravenientului. Pentru ca o faptă prevăzută de legea
contravențională să fie contravenție este necesar ca făptuitorul să fi împlinit vârsta de 14 ani şi să aibă
discernământ.
b. Responsabilitatea contravenientului. Această condiție reprezintă starea psihofizică a unei
persoane de a avea capacitatea reprezentării conduitei sale periculoase şi a urmărilor acesteia,
orientându-şi în mod voit energia sa fizică în raport cu această conduită. Persoanele cărora le lipsesc
aceste însuşiri nu pot fi considerate contravenienți, deoarece faptele lor nu oglindesc o poziție
conştientă, iar sancțiunea nu ar fi în măsură să le corijeze conduita, să-şi realizeze astfel nu doar scopul
represiv, ci şi pe cel preventiv.
Din perspectiva dreptului, responsabilitatea există sau nu, dar din punct de vedere medical ea
poate avea mai multe grade de intensitate. Omul perfect normal fiind o excepție, cvasitotalitatea
oamenilor au unele deficiențe psihofizice. Eventualele alterări ale facultăților mintale ale
contravenientului vor fi apreciate cu ocazia individualizării sancțiunilor aplicabile, dar ele nu produc
nici un efect referitor la existența responsabilității sale. Sunt anumite legislații care consideră
diminuarea responsabilității o cauză de atenuare a răspunderii. Responsabilitatea – condiție a
subiectului activ al contravenției – nu se confundă cu responsabilitatea juridică sau răspunderea
juridică, deoarece prima este o categorie psihologică ce vizează capacitatea psihofizică a omului de a
realiza semnificația acțiunilor sau inacțiunilor sale şi consecințelor acestora, asupra cărora el are
controlul. În această accepțiune, responsabilitatea este opusă iresponsabilității, caracterizare ce reiese
din interpretarea art.48 C. pen.
Existența discernământului, a stării de responsabilitate se prezumă, iresponsabilitatea fiind o
excepție care trebuie dovedită şi care, ca orice excepție, este de strictă interpretare.
c. Libertatea de decizie şi de acțiune. Responsabilitatea şi capacitatea făptuitorului persoană
fizică sunt condiții necesare pentru dobândirea calității de contravenient, dar ele nu sunt însă şi
suficiente. Pe lângă cerința responsabilității şi condiția capacității juridice, mai trebuie îndeplinită şi
cerința libertății de decizie şi de acțiune.
Potrivit acesteia, o persoană, pentru a avea calitatea de subiect al unei contravenții, trebuie să fi
avut libertatea de a acționa şi de a transpune, deci, în practică o decizie pe care a luat-o în mod
conştient şi liber. În cazul în care este constrânsă de o forță exterioară, de natură fizică sau psihică, să
facă acest lucru, ea neputându-se opune, fapta nu va fi caracterizată ca şi contravenție. Art.11 alin.2 din
O.G. nr.2/2001 reglementează constrângerea fizică şi morală drept cauze care înlătură caracterul
contravențional al faptei şi care duce, implicit, la exonerarea de răspundere a persoanelor aflate într-o
asemenea situație.
Condițiile speciale ale subiectului activ
Legiuitorul, uneori din rațiuni de politică juridică sau datorită particularităților unor categorii de
subiecți activi ai contravenției, impune şi îndeplinirea unor condiții speciale referitoare la subiectul
activ al acesteia. Calitatea respectivă este fie o cerință specială, fie un element circumstanțial de
calificare (de pildă, conducător auto, gestionar etc.).
De exemplu, subiect activ al contravenției poate fi funcționarul public, în cazul când, în
exercițiul funcției sale, săvârşeşte o contravenție. Astfel, potrivit art.71 alin.1 din Legea nr.188/1999
privind Statutul funcționarilor publici, răspunderea contravențională a funcționarilor publici se
angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenție în timpul şi în legătură cu sarcinile de
serviciu.
 Subiectul activ (contravenientul) persoanǎ juridicǎ
 Potrivit unui punct de vedere exprimat în doctrina recentă, din concepția greşită privind natura
juridică a răspunderii contravenționale s-a ajuns la răspunderea contravențională a persoanei juridice,
deşi fosta lege cadru în materia contravențiilor – Legea nr. 32/1968 – nu instituia o astfel de
răspundere. Dispoziția care a permis o astfel de abordare a fost art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968, care
stabilea că amenda pentru contravenții poate fi aplicatǎ şi persoanei juridice, dacă se prevede astfel
într-un act normativ de nivelul legii. Rațiunea textului, de natură exclusiv procedurală, a fost
supralicitată, adoptându-se acte normative care fac din persoana juridică subiect activ al contravenției.
Această „trecere” de la aspectul procedural al aplicării amenzii contravenționale persoanei juridice la
aspectul de fond, specific Dreptului contravențional, s-a operat expres prin O.G. nr.23/1992 privind
modificarea unor sancțiuni contravenționale care, modificând Legea nr.12/1990 privind protejarea
populației împotriva unor activități comerciale ilicite, a introdus în art.20 alin.1 ipotezele unor fapte
noi (literele d, e, f), sancționându-le în cazul în care au fost sǎvârşite de persoane juridice.
Un pas mai departe în abordarea greşită a problemei a fost făcut prin actele normative, cu
precădere din perioada post-decembristă, în care amenzile contravenționale aplicabile persoanelor
juridice au fost fixate în cuantum sensibil majorat față de cele prevăzute pentru persoana fizică, fără să
se abroge textul care prevedea că în cazul aplicării amenzii persoanei juridice, aceasta trebuie să
recupereze suma prin decizie de imputație emisă împotriva persoanei fizice vinovate de săvârşirea
contravenției. În acest mod, contrar oricărei logici, persoana fizică putea fi sancționată contravențional
cu amendă, de exemplu, până la 50.000 lei, dacă sancțiunea i se aplica în mod direct, sau până la 5
milioane lei, dacă sancțiunea era aplicată prin intermediul persoanei juridice. Astfel, prin H.G.
nr.127/1994 privind stabilirea şi sancționarea unor contravenții la normele pentru protecția mediului
înconjurător s-a distins de plano între limitele amenzilor prevăzute pentru persoanele fizice şi cele
prevăzute pentru persoanele juridice, cele din urmă fiind sensibil mai mari față de cele dintâi, iar H.G.
nr. 922/1995 privind stabilirea şi sancționarea contravențiilor în domeniul îmbunătățirilor funciare s-a
referit în art.4 la persoanele juridice vinovate de săvârşirea faptelor contravenționale.
Un exemplu pregnant îl oferă Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii
fondului funciar nr.18/1991, prin care modificându-se art.90, s-a prevăzut că sancțiunile
contravenționale pot fi aplicate şi persoanelor juridice, dar în cuantum majorat (?) de 10 ori față de cele
aplicabile persoanelor fizice (!). Legea modificatoare necuprinzând însă nicio dispoziție cu privire la
art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968 referitor la acțiunea în regres a persoanei juridice împotriva
persoanei fizice vinovate, limitele maxime, astfel majorate, ale amenzii pentru persoanele juridice erau,
în fapt, aplicabile persoanei fizice.
De altfel, trebuie menționat şi faptul că sub legea cadru anterioară persista şi o anumită
confuzie între autorul contravenției – persoană fizică şi autorul contravenției – persoană juridică.
Astfel, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor (abrogată în prezent) prevedea în art.38 că
amenzile contravenționale pot fi aplicate atât persoanelor fizice, cât şi persoanelor juridice, părând a
reglementa un fel de coautorat al acestora în săvârşirea contravenției. O dispoziție similară a fost
inserată în O.U.G. nr. 60/2001 privind achizițiile publice (abrogată în prezent), în art.99 alin.2. În O.G.
nr.47/2000 privind stabilirea unor măsuri de protecție a monumentelor istorice care fac parte din Lista
patrimoniului mondial s-a distins însă între persoana fizică şi cea juridică, prevăzându-se în art.12
alin.3 că sancțiunile contravenționale se aplică persoanelor fizice şi persoanelor juridice, dupǎ caz,
potrivit legii, ceea ce trebuie apreciat ca fiind mai aproape de sensul juridic al răspunderii
contravenționale.
Toate aceste observații, pe deplin întemeiate în opinia noastră, sunt acum de domeniul istoriei
legislației. Prin art.3 alin.2 al O.G. nr.2/2001 a fost instituită răspunderea contravențională a persoanei
juridice.
Condițiile răspunderii contravenționale a persoanei juridice
a. Capacitatea juridică a persoanei juridice.
 Conform art.35 din Decretul nr. 31/1954, „persoana juridică îşi exercită drepturile şi îşi
îndeplineşte obligațiile prin organele sale. Actele juridice făcute de organele persoanei juridice, în
limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt actele persoanei juridice însăşi. Faptele ilicite săvârşite de
organele sale obligă însăşi persoana juridică cadă au fost îndeplinite cu prilejul exercitării funcției lor.
Faptele ilicite atrag şi răspunderea personală a celui ce le-a săvârşit, atât față de persoana juridică, cât
şi față de cel de-al treilea”.
Persoanele juridice care sunt supuse înregistrării au capacitatea de a avea drepturi şi obligații de
la data înregistrării lor. Celelalte persoane juridice au capacitatea de a avea drepturi şi obligații, după
caz, de la data actului de dispoziție care le înființează, de la data recunoaşterii ori a autorizării
înființării lor sau de la data îndeplinirii oricărei alte cerințe prevăzute de legea care reglementează
persoana juridică în cauză.
Răspunderea contravențională a persoanei juridice este directă şi personală. Prima consecință,
derivând din această concepție, este de natură patrimonială: persoana juridică trebuie să dispună în
bugetul propriu de sumele necesare pentru achitarea amenzilor contravenționale pe care ar fi, eventual,
condamnată să le plătească sub forma amenzii contravenționale. Noua reglementare nu face nicio
referire la faptul că persoana juridică ar urma să recupereze în vreun mod anume suma plătită cu titlu
de amendă contravențională. În consecință, trebuie concluzionat că eventualul drept de regres al
persoanei juridice împotriva prepusului său excede raportului juridic contravențional de conflict.
Dreptul de regres al persoanei juridice împotriva persoanei fizice care este răspunzătoare de comiterea
contravenției este exercitabil în temeiul răspunderii civile delictuale.
b. Prevederea în lege a răspunderii contravenționale a persoanei juridice
Conform art.3 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, persoana juridică răspunde contravențional în cazurile
şi în condițiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc şi se sancționează contravenții.
 Subiectul pasiv al contravenției (victima)
Noțiunea subiectului pasiv al contravenției
Subiectul pasiv al contravenției este persoana fizică sau juridică titulară a valorii sociale
vătămate prin contravenție. Altfel spus, victima contravenției este persoana vătămată. Spre deosebire
de contravenient, victima nu trebuie să îndeplinească nicio condiție generală, decât aceea de a i se fi
cauzat o vătămare materială sau morală prin săvârşirea contravenției. Nu trebuie însă să se confunde,
chiar dacă de cele mai multe ori aşa este, persoana vătămată prin contravenție cu persoana prejudiciată
prin aceasta. Persoana prejudiciată este cea care a suferit un prejudiciu material sau moral prin
contravenție. Această persoană este subiect de drept civil, adică titulara acțiunii civile ce rezultă din
sşvârşirea contravenției. De exemplu, în cazul contravențiilor prevăzute de art.83 din Legea nr.
137/1995 privind protecția mediului, subiectul pasiv al contravenției este statul, iar subiectul de drept
civil este persoana fizică sau juridică prejudiciată prin activitatea contravențională.
În cazul contravențiilor la care nu identificăm un subiect de drept lezat, altul decât statul, acesta
din urmă are calitatea de subiect pasiv al contravenției (de exemplu, în cazul unor fapte
contravenționale constând în nesocotirea regulilor de circulație).
Condițiile speciale ale subiectului pasiv
Aşa cum am precizat, subiectul pasiv al contravenției nu trebuie să îndeplinească condiții
generale, dar unele norme de stabilire şi sancționare a contravențiilor impun, pentru existența
contravenției sau a unei variante calificate a acesteia, ca subiectul pasiv să aibă anumite calități sau
însuşiri. De pildă, pentru existența contravenției prevăzută de art. 276 alin.1 lit.c din Codul muncii,
subiectul pasiv trebuie să aibă calitatea de salariat.
Aşa cum am văzut, subiectul activ al unei contravenții poate fi orice persoană fizică sau juridică
(regula), iar subiect pasiv o persoană fizică, o persoană juridică sau statul. În cazul răspunderii
contravenționale, subiectele acestei forme de răspundere administrativă sunt persoanele fizice şi
juridice.
 Sancțiunile contravenționale se aplică persoanelor fizice sau juridice care au săvârşit
contravenții. Persoana fizică sau persoana juridică sunt socotite subiect pasiv al răspunderii, adică cel
asupra căruia se aplică sancțiunea juridică de către subiectul activ.
Subiectul activ al răspunderii contravenționale este, de regulă, o autoritate a administrației
publice centrale sau locale, adică fie o autoritate de stat, fie o autoritate a comunității locale. S-a arătat
că subiectul activ al răspunderii contravenționale poate fi, în condițiile legii, şi o persoană juridică de
drept privat, dacă este implicată în realizarea unui serviciu public.
Potrivit aceleiaşi opinii, dacă pe baza fostei reglementări, persoana fizică era, de regulă,
subiectul pasiv al contravenției, conform actualei legi-cadru, calitatea de subiect pasiv poate să o aibă
şi o organizație nestatală sau chiar cu caracter statal, un agent public, în funcție de subiectul nemijlocit
al contravenției.
 Sancțiunile contravenționale

Conform O.G. nr. 2/2001, sancțiunile contravenționale sunt principale şi complementare. În

domeniul contravențiilor au fost împrumutate două principii din dreptul penal, potrivit cărora, pentru
săvârşirea unei contravenții, nu se poate aplica decât o singură sancțiune contravențională principală,
precum şi una sau mai multe sancțiuni complementare.
Cu privire la sancțiunile contravenționale, mai trebuie menționat şi faptul că, în urma revizuirii
Constituției României din 2003, sancțiunea închisorii contravenționale a fost abrogată.
Sancțiunile contravenționale principale sunt:
– avertismentul
– amenda contravențională
– obligarea contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității.
Sancțiunile contravenționale complementare constau în:
– confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții
– suspendarea sau anularea avizului/ acordului /autorizației de exercitare a unei activități
– blocarea contului bancar
– închiderea unității
– suspendarea activității agentului economic
– retragerea licenței sau a avizului pentru anumite activități/ operațiuni de comerț exterior,
temporar/ definitiv
– desființarea lucrărilor şi aducerea terenului în situația anterioară.
Prin legi speciale pot fi stabilite şi alte sancțiuni contravenționale principale sau
complementare. Sancțiunile stabilite trebuie să fie proporționale cu gradul de pericol social al faptei.
a. Avertismentul
Este sancțiunea contravențională cea mai puțin severă şi constă în atenționarea scrisă sau
verbală a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoțită de recomandarea de a
respecta dispozițiile legale. Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă.
Atunci când persoana a săvârşit o altă faptă ilicită sau dacă se apreciază că aceasta va repeta în
viitor săvârşirea contravențiilor se va aplica o sancțiune mai severă: amenda contravențională.
Spre deosebire de amenda contravențională, care are caracter pecuniar, avertismentul este o
sancțiune morală, care constă în arătarea pericolului social al urmărilor produse şi în sfătuirea
contravenientului să adopte o conduită conformă cu normele sociale. Pe lângă elementul de mustrare,
avertismentul conține şi un element de atenționare, în sensul că persoanei contraveniente i se atrage
atenția că săvârşirea unei alte contravenții în viitor va aduce o altă sancțiune contravențională mai
severă.
Cu privire la aplicarea acestei sancțiuni, reținem că ea poate fi scrisă sau orală. Atunci când
contravenientul este de față la constatarea sancțiunii, aplicarea se va face oral. Aplicarea scrisă se poate
face şi în scris, atunci când contravenientul nu a fost de față şi i se comunică o copie a procesului-
verbal de constatare şi sancționare a contravenției, cu rezoluția corespunzătoare.
b. Amenda contravențională
Trebuie menționat caracterul său administrativ, prevăzut expres în textul O.G. nr. 2/2001,
prevedere care exclude controversele cu privire la natura juridică a amenzii contravenționale.
Amenda contravențională apare ca o sancțiune pecuniară principală. Ca mijloc de constrângere,
ea constă în micşorarea silită a patrimoniului celui sancționat, acesta fiind obligat să plătească statului
suma stabilită de sancțiune.
Obligația de a individualiza sancțiune contravențională a amenzii revine organului competent
să aplice sancțiunea, care va aprecia de la caz la caz, în limitele prevăzute de actele normative, în
funcție de împrejurările în care fapta a fost săvârşită, de urmările ei şi persoana contravenientă.
A se studia sancțiunea amenzii contravenționale (art.8, 10, 28, 29, 39, 391 din
O.G. nr.2/2001).
c. Prestarea unei activități în folosul comunității
O.G. nr. 2/2001 precizează că această sancțiune nu poate depăşi 300 de ore şi că ea trebuie
stabilită întotdeauna alternativ cu amenda. Regimul juridic al acestei sancțiuni este reglementat prin
O.G. nr. 55/2002.
A se studia sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității (art.9, 391 din
O.G. nr.2/2001, respectiv O.G. nr.55/2002)
d. Cu privire la sancțiunile complementare, reținem că cea mai importantă este sancțiunea
confiscǎrii, aplicabilă întotdeauna împreună cu o sancțiune principală.
Sancțiunea confiscării poate fi aplicată numai în situația în care actul normativ special care
stabileşte contravențiile prevede această sancțiune. Sancțiunea confiscării urmează a fi aplicată tot de
către agentul constatator.

 Cauze care înlătură caracterul contravențional al faptei

În cazul răspunderii contravenționale, lipsa oricăreia dintre trăsăturile esențiale ale

contravenției exclude răspunderea contravențională. Cauzele care înlătură caracterul contravențional al
unei fapte sunt acele împrejurări, stări, situații a căror existență în timpul săvârşirii faptei face ca
realizarea eficientă a uneia dintre trăsăturile esențiale ale contravenției să devină imposibilă. Sediul
materiei pentru aceste cauze este reprezentat de art. 11 alin. 1 şi 2 din O.G. nr. 2/2001.
Caracterul contravențional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate,
constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilității, beției involuntare complete, erorii de
fapt, precum şi a infirmității, dacă are legătură cu fapta săvârşită. De asemenea, minoritatea constituie
pentru minorul care nu a împlinit 14 ani cauză care înlătură caracterul contravențional al faptei.
Toate aceste cauze se constată numai de către instanța de judecată.

A se studia prescripția în materia contravențiilor (art.13, 14).

 Procedura contravenţionalǎ potrivit reglementǎrii cadru

Procedura contravențională cuprinde 4 faze (etape):

- constatarea contravenției
- aplicarea sancțiunilor contravenționale
- căile de atac
- executarea sancțiunilor contravenționale
 a. Constatarea şi sancționarea contravențiilor

Răspunderea contravențională este declanşată prin întocmirea unui proces-verbal de constatare

a contravenției săvârşite. Procesul-verbal se întocmeşte în scris de către persoane anume prevăzute în
O.G. nr. 2/2001 şi care poartă denumirea generică de agenți constatatori – organul administrativ
desemnat prin actul normativ de constatare şi sancționare a contravențiilor, cu sarcina de a constata
contravențiile într-un anumit domeniu.
Potrivit art.15 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, pot avea calitatea de agenți constatori: primarii,
ofițerii şi subofițerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitați, persoane împuternicite în acest
scop de către miniştri şi alți conducători ai autorității publice centrale, de prefecți, primari, preşedinți ai
CJ), precum şi alte persoane prevăzute în acte normative speciale (ex: conducători de tren).
În calitate de agent constator, aceste persoane exercită o parte din atribuțiile autorității publice
în numele căreia se desfăşoară activitatea.
Din redactarea textelor O.G. nr. 2/2001 se desprinde concluzia că, în domeniul constatării
contravențiilor, regula o reprezintă constatarea personală a contravenției de către agentul constator.
Aceasta se realizează prin examinarea prin propriile simțuri de către agentul constatator a actelor,
faptelor şi împrejurărilor care oferă relevanță, d.p.d.v. contravențional, unei fapte ilicite.
Constatarea personală a faptei semnifică aprecierea nemijlocită de către agentul constator a
acțiunii / inacțiunii ilicite, a gradului de pericol social, a circumstanțelor în care a fost săvârşită fapta,
precum şi a tuturor împrejurărilor care țin de fapta / persoana contravenientă şi care permit stabilirea cu
exactitate a faptei şi aplicarea unui regim juridic corespunzător.
De la regula constatării nemijlocite a contravențiilor, O.G. nr. 2/2001 instituie o excepție,
anume art.30 alin.2, potrivit căruia agentul constator va verifica şi va stabili dacă fapta constituie o
contravenție în baza materialelor înaintate de către organele de urmărire penală / de instanța de
judecată.
Activitatea agentului constator se materializează prin încheierea unui proces-verbal în baza
constatărilor făcute şi a probelor administrate. Regula este că procesul-verbal se încheie în formă
scrisă. Forma scrisă este obligatorie şi permite verificarea legalității încheierii în temeiul obiectiv al
răspunderii contravenționale, a condițiilor care au stat la baza angajării răspunderii contravenționale.

Natura juridicǎ a procesului-verbal de constatare a contravenţiilor a făcut obiectul unor

controverse în literatura de specialitate. Astfel, într-o opinie se consideră că acest act de constatare este
un act administrativ jurisdicțional, opinie criticată cu motivarea că acest fapt ar presupune ca agentul
constatator să fie considerat şi judecător al cauzei, fapt incompatibil cu activitatea instanței de judecată.
Într-o altă opinie, se consideră că procesul-verbal este un act premergător (preparator), care nu
produce efecte juridice, dar care stă la baza emiterii actului administrativ de autoritate prin care este
sancționată contravenția. Această opinie este parțial valabilă şi numai în contextul art.21 alin.2 din
O.G. nr.2/2001 (a se vedea acest text!!!).
O altă opinie consideră că procesul-verbal este un act administrativ cu caracter contravențional,
avându-se în vedere existența unui drept contravențional separat. Punctul acesta de vedere trebuie luat
însă sub beneficiu de inventar deoarece, la noi, încă nu există deocamdată un Cod al contravențiilor şi,
implicit o ramură autonomă de drept contravențional.
În concluzie, opinia majoritară este că natura juridică a procesului-verbal de constatare şi
sancționare a contravenției este cea a unui act administrativ individual de autoritate.
Actul de constatere a contravențiilor este un act oficial şi, prin modul de întocmire, un act cu
forță probantă, bucurându-se de o triplă prezumție: legalitate, autenticitate şi veridicitate.
A se vedea cuprinsul procesului-verbal (art. 16 – 20) şi căile de atac (art. 31 – 36)
 IV. Domeniul public. Regimul domenial
1. Noţiune. Scurt istoric. Principalele teorii privind domeniul public

Problema proprietății asupra bunurilor, în general, este rezervată domeniului dreptului civil. În
cazul bunurilor aparținând statului şi unităților administrativ-teritoriale, există o problemă legată de
dreptul administrativ, deoarece aceste bunuri au regimuri juridice diferite, după cum aparțin
domeniului public sau domeniului privat.
Noțiunea de „domeniu” îşi are originea în cuvântul latin dominium, care înseamnă posesiune,
stăpânire, drept de proprietate.
Bunurile proprietatea statului şi a unităților administrativ-teritoriale se împart în două categorii,
supuse unor regimuri juridice diferite: domeniul public, supus regimului de drept public, şi domeniul
privat, supus regimului de drept privat, formând împreună domeniul statului şi, respectiv, domeniul
unităților administrativ - teritoriale.
Definirea noțiunii de domeniu public a constituit una dintre preocupările autorilor români de
drept administrativ, dar şi ale legiuitorului. Astfel, profesorul Paul Negulescu definea domeniul ca
fiind totalitatea bunurilor mobile şi imobile aparținând statului, județului sau comunei, întrebuințate
pentru satisfacerea interesului general, făcând distincție între domeniul public, care era supus regimului
de drept public, şi domeniul privat, care era supus regimului de drept privat.
Un alt autor interbelic, Constantin G. Rarincescu, definea domeniul public al statului sau al
celorlalte administrațiuni publice ca fiind totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, în mod
direct şi nemijlocit, funcționării serviciilor publice şi care sunt absolut necesare pentru aceasta, fiind
supuse unui regim juridic special.
Codul civil de la 1864 (art.475-478) se referea la bunurile care nu aparțineau particularilor, ca
fiind dependințe ale domeniului public, în sensul de bunuri domeniale, bunuri ale statului.
Constituțiile din 1948, 1952 şi 1965 au renunțat la noțiunea de domeniu public şi au consacrat,
pentru bunurile aparținând statului, dreptul de proprietate socialistă de stat şi dreptul de administrare
directă pentru bunurile aflate în folosința întreprinderilor şi instituțiilor statului.
Constituția din 1991 a folosit termenii de proprietate publică şi, respectiv, proprietate privată,
renunțând la noțiunea de domeniu public, care fusese folosită de Codul civil din 1861, de Constituția
din 1866, de Constituția din 1923, precum şi de doctrina administrativă interbelică.

2. Reglementare. Particularitǎţile proprietǎţii publice

Constituția din 1991, revizuită în 2003, conține două articole cu privire la proprietate, art. 44 şi,
respectiv, art. 136, primul este cuprins în Titlul II, consacrat drepturilor, libertăților şi îndatoririlor
fundamentale, iar cel de-al doilea în Titlul IV, consacrat economiei şi finanțelor publice. De ce două
articole şi încă în titluri diferite ?
Comisia de redactare a proiectului de Constituție a urmărit ca reglementarea proprietății să aibă
un sediu general, unde să se consacre sistemul proprietății în România, deci formele pe care le îmbracă
proprietatea, cu evidențierea poziției statului față de aceasta, precum şi un sediu special al proprietății
cetățeanului, adică al dreptului de proprietate, ca drept fundamental. Ar fi fost de dorit ca articolul cu
privire la sistemul proprietății să fie anterior articolului cu privire la dreptul de proprietate al
cetățeanului (proprietatea privată).
Analiza sistematică a reglementărilor constituționale în materia proprietății trebuie să pornească
de la art. 136. Potrivit alin.1, tipologia de bază a sistemului proprietății este dată, deci, de proprietatea
publică şi cea privată. Prin urmare, art. 136 precizează cele două forme de proprietate – privată şi
publică -, apoi stabileşte regimul proprietății publice, deoarece aceasta reprezintă excepția (regula în
societate formând-o proprietatea privată), pentru ca în final să consacre principiul inviolabilității
proprietății private.
Prima referire făcută la proprietatea publică în legislația recentă este conținută de art. 4 din
Legea fondului funciar nr. 18/1991, act normativ care, prin art. 5 alin. (2), i-a conturat şi regulile de
bază ale regimului juridic: „Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile şi imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt
dezafectate din domeniul public”. Aceste prevederi s-au completat cu cele ale art. 475 alin. (2), art.
476-478, art. 499, art. 1310 şi art. 1844 C. civ., care au fost revigorate în noile condiții istorice.
Odată cu intrarea în vigoare a Constituției României din 1991, dreptului de proprietate publică
i- au fost consacrate prevederile art. 135 alin. (2) şi (3), care au devenit fundamentul existenței sale.
După revizuirea legii fundamentale, realizată în anul 2003 şi republicarea sa, prevederile la care ne
referim fac obiectul art. 136 alin. (1) şi alin. (2).
Potrivit art. 136 alin. (1), „Proprietatea este publică sau privată”, iar conform alin. (2) al
aceleiaşi dispoziții constituționale, în noua sa redactare, „Proprietatea publică este garantată şi ocrotită
prin lege şi aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale”. Referiri exprese la existența
proprietății publice au fost făcute şi prin Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de
utilitate publică, Legea nr. 7/1996 - Codul silvic, Legea administrației publice locale nr. 215/2001, ca
şi în alte acte normative.
În sfârşit, acestei materii i-a fost consacrat un act normativ special – Legea nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Ea reglementează regimul juridic general al
acestei proprietății. Această lege reprezintă sediul materiei în ceea ce priveşte regimul general al
dreptului de proprietate publică, aspect ce rezultă din art. 5 alin. (1): ”regimul juridic al dreptului de
proprietate publicǎ este reglementat de prezenta lege, dacǎ prin legi speciale nu se dispune altfel”.
Textul care aparține unei legi organice nu exclude ca şi alte legi speciale să cuprindă reglementări
privind dreptul de proprietate publică, care să cuprindă unele particularități față de regimul juridic
general.
În doctrină, dreptul de proprietate publică a fost definit ca fiind „dreptul de proprietate al
statului şi unitǎţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul public, care se
exercitǎ în regim de drept public, fiind inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil”; sau „acel drept
subiectiv de proprietate ce aparţine statului sau unitǎţilor sale administrativ-teritoriale asupra
bunurilor care, fie prin natura lor, fie printr-o dispoziţie specialǎ a legii, sunt de uz şi de utilitate
publicǎ”; ori, „acel drept real ce are ca titulari exclusiv statul şi unitǎţile administrativ-teritoriale şi
care conferǎ acestor titulari atributele posesiei, folosinţei şi dispoziţiei însǎ în regim de drept public,
asupra bunurilor care, prin declaraţia legii sau natura lor sunt de uz sau de interes public”.
Pentru definirea dreptului de proprietate publică trebuie să ținem cont de următoarele
aspecte:
 proprietatea publică este o formă a dreptului de proprietate;
 ea constituie excepția față de proprietatea privată, care constituie regula;
 titularii acestui drept sunt numai statul şi unitățile sale administrativ-teritoriale;
 obiectul dreptului de proprietate este alcătuit din bunurile care fac parte din domeniul public;
 proprietatea publică se exercită în regim de drept public.
Aşadar, dreptul de proprietate publicǎ este acea formǎ a dreptului de proprietate ce aparţine
statului şi unitǎţilor sale administrativ-teritoriale, are ca obiect bunurile din domeniul public şi se
exercitǎ în regim de drept public, sau dreptul statului şi unitǎţilor administrativ-teritoriale de a
poseda, a folosi şi a dispune, în regim de drept public, de bunurile care alcǎtuiesc domeniul public.
Regimul juridic al proprietății publice este unul preponderent de drept public, caracterizat de
trăsături specifice, care sunt menite să asigure respectarea afectațiunii bunurilor care-i formează
obiectul.
Caracterele specifice ale dreptului de proprietate publică sunt:
 a. inalienabilitatea
Acest caracter, înscris în art. 136 alin.4 din Constituție, presupune că bunurile care fac obiectul
dreptului de proprietate publică sunt “scoase prin lege din circuitul civil”. Acest lucru înseamnă că
ele nu pot fi înstrăinate prin acte juridice nici în mod voluntar, nici prin expropriere. Mai mult decât
atât, cu unele excepții, dreptul de proprietate publică nu poate fi dezmembrat prin constituirea
drepturilor reale derivate: uz, uzufruct, abitație, servitute şi superficie. De asemenea, bunurile
respective nu pot fi gajate sau ipotecate. Actele juridice încheiate cu nesocotirea caracterului
inalienabil sunt lovite de nulitate absolută.
Se consideră totuşi că domeniul public poate fi afectat de servituți prin fapta omului. De
altfel, legislația statuează că servituțile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în
măsura în care sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile
afectate. Aşadar, dacă servitutea este compatibilă cu uzul sau interesul public al imobilelor afectate,
se vor putea constitui atât servituți naturale sau legale, cât şi convenționale. Servituțile valabil
constituite anterior intrării bunului în domeniul public se mențin dacă sunt compatibile cu uzul sau
interesul public al bunului.
b. imprescriptibilitatea
Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil extinctiv şi achizitiv:
- extinctiv pentru că acțiunea în revendicare poate fi introdusă oricând, dreptul la acțiune în sens
material nu se stinge;
- achizitiv deoarece bunurile aflate în proprietate publică nu pot fi dobândite de nici o persoană prin
uzucapiune, în cazul imobilelor sau prin posesia de bună credință, în cazul mobilelor: „Nu se poate
prescrie domeniul lucrurilor care din natura lor proprie sau printr-o declaraţie a legii nu pot fi
obiecte de proprietate privatǎ ci sunt scoase afarǎ din comerţ”.
Imprescriptibilitatea este, de fapt, o consecință a inalienabilității dreptului de proprietate publică.
c. insesizabilitatea
Aceasta înseamnă că bunurile ce formează obiectul acestui drept nu pot fi urmărite de către
creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posedă pe temeiul dreptului real de administrare ori
cu orice alt titlu. Acest caracter este o consecință firească a caracterului inalienabil al dreptului de
proprietate publică deoarece, dacă el nu ar opera, s-ar ocoli regula inalienabilității.
Dacă această categorie de bunuri ar fi supusă executării silite, atunci s-ar ajunge la vânzarea lor
silită şi deci înstrăinarea lor. Dar, cum statul este întotdeauna prezumat ca solvabil, nu se aplică asupra
bunurilor sale regimul comun privind urmărirea silită.
Actele normative care reglementează dreptul de proprietate publică prevăd şi care sunt titularii
săi în mod limitativ. În afara acestora, de regulă entități sau autorități publice, nici o altă persoană
fizică sau juridică nu poate să fie titular al dreptului de proprietate publică. În acest sens, art. 136 alin.
2 din Constituție statuează că: ”proprietatea publicǎ aparţine statului sau unitǎţilor administrativ-
teritoriale”. Tot astfel dispun Legea fondului funciar nr. 18/1991, prin art. 4 alin. (2), Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, prin art. 1 şi Legea administrației
publice locale, nr. 215/2001, prin art. 122 alin. (1).
Cu referire la terenurile proprietate publică, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată,
dispune că: ”domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea asupra sa, în regim
de drept public, aparţine statului, sau de interes local, caz în care proprietatea, de asemenea în regim
de drept public, aparţine oraşelor, comunelor, municipiilor sau judeţelor”.
Din aceste texte legale rezultă că titulari ai dreptului de proprietate publică sunt:
a) statul, asupra bunurilor din domeniul public de interes național. Aceste bunuri sunt date
Guvernului României în administrarea generală, iar în litigiile privitoare la ele, statul este reprezentat,
de regulă, de Ministerul Finanțelor Publice.
b) unitățile administrativ-teritoriale – comuna, oraşul, municipiul, județul – definite astfel
ca având personalitate juridică de drept public în art. 19 alin.1 din Legea nr. 215/2001, pentru bunurile
din
domeniul public de interes local. Aceste bunuri sunt date în administrarea generală a consiliilor locale,
consiliilor județene ori a Consiliului General al mun. Bucureşti, după caz. În litigiile legate de aceste
bunuri, unitățile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de consiliile locale ori județene, după caz,
care dau mandat scris, fiecare caz în parte, preşedintelui consiliului județean ori primarului, care poate
desemna un alt funcționar ori un avocat care să-l reprezinte în instanță.
Autoritățile enumerate la punctul b) exercită în condițiile art. 2 din Legea nr. 213/1998,
”posesia, fo1osinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care alcǎtuiesc domeniul public în limitele şi în
condiţiile legii.” Aşadar, exercitarea prerogativelor de către titulari nu este discreționară, potențarea
caracterelor juridice specifice nu este posibilă decât în conformitate cu interesul general al acestei
forme a dreptului de proprietate şi al regimului juridic pe care îl oferă. În acest context, este de
subliniat că nici un alt subiect de drept public sau de drept privat nu poate să fie titular al dreptului de
proprietate asupra bunurilor din domeniul public.
Aceste persoane juridice dobândesc, tot în cadrul oferit de lege, un drept de administrare sau de
concesionare asupra bunurilor din domeniul public, care sunt altceva decât dreptul real de proprietate.
Ele sunt simple modalități de exercitare ale acestui drept, care nu pot fi confundate cu exercitarea
atributelor dreptului de proprietate publică.
Proprietatea publică nu poate avea ca obiect decât bunurile la care se referă alin.3 al art. 136 din
Constituție, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic – „valorificare în
interes național”, iar altele urmează să fie stabilite de legea organică, ceea ce logic determină
imposibilitatea înstrăinării. Este o constantă a dreptului public faptul că bunurile domeniului public, de
vreme ce sunt scoase din circuitul civil, fiind păstrate şi protejate pentru generațiile viitoare, sunt
inalienabile. Inalienabilitatea nu exclude însă o integrare în circuitul economico-juridic al unor bunuri
ale domeniului public, dimpotrivă, unele dintre ele din totdeauna au fost şi o sursă de venituri pentru
stat sau pentru autoritățile locale. Aşa se explică de ce, tradițional, pentru a evoca „plata” pentru o
utilizare privată a domeniului public s-a impus noțiunea de redevență şi nu noțiunea de preț, specifică
raporturilor juridice civile.
Potrivit art. 7 al Legii nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică se dobândeşte:
a. pe cale naturală
b. prin achiziții publice efectuate în condițiile legii
c. prin expropriere pentru cauză de utilitate publică
d. prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, consiliul județean sau consiliul local
e. prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-
teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică
f. prin alte moduri prevăzute de lege.
Trecerea unui bun din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în
domeniul public se face, după caz, prin HG, HCJ, HCL, hotărâri ce pot fi atacate, în condițiile legii,
la instanța de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul.
Dacă este vorba de trecerea în domeniul public a unor bunuri care aparțin societăților
comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar, trecerea se poate face
numai cu plată şi cu acordul adunării generale a acționarilor, iar în lipsa acestui acord trecerea se
poate face numai prin procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică şi după o justă şi
prealabilă despăgubire.
Dreptul de proprietate publică încetează dacă bunul a pierit ori dacă a fost trecut în domeniul
privat, iar trecerea se face, după caz, prin HG, HCJ, HCL, dacă prin Constituție sau prin lege nu se
dispune altfel.
Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-
teritoriale se face prin HG, la cererea consiliului județean sau a consiliului local şi invers, trecerea
unui bun din proprietatea publică a unei unități administrativ-teritoriale în proprietatea publică a
 statului se face prin hotărâre a consiliilor respective, la cererea Guvernului (art. 9 din Legea nr,
213/1998).

3. Definiţia şi trǎsǎturile domeniului public

Domeniul public este o instituție tradițională a dreptului administrativ, iar cercetarea acesteia a
declanşat, de-a lungul timpului, numeroase discuții, conturându-se teorii diferite atât în ceea ce priveşte
notele de conținut, cât şi cu privire la regimul juridic aplicabil categoriilor de bunuri pe care le evocă
această noțiune. În țara noastră, noțiunea de domeniu public redevine o noțiune actuală după Revoluția
din Decembrie 1989, mai precis după adoptarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, care nominalizează
terenurile ce aparțin domeniului public, exceptate de la regula reconstituirii dreptului de proprietate
privată. În plus, această instituție este „reabilitată” şi prin Constituția României, precum şi prin Legea
nr. 69/1991 a administrației publice locale. Cu privire la legea noastră fundamentală, trebuie făcută
precizarea că aici se vorbeşte numai despre proprietatea publică şi nu despre domeniul public.
Dacă ne raportăm la legislația modernă de la noi, constatăm o varietate terminologică, fiind
folosite fie expresiile de „bun public” sau „domeniu public”, fie cele de „proprietate de stat” sau
„proprietate publică”, ceea ce ne obligă la o analiză terminologică, aceasta cu atât mai mult cu cât nu
de puține ori în doctrina românească sau în jurisprudență s-au exprimat idei diferite cu privire la
semnificația unei noțiuni sau alteia, şi de aici, existența unei sfere mai extinse sau, dimpotrivă, mai
restrânse pentru bunurile care formează domeniul public. Astfel, se pune problema de a şti dacă
domeniul public se circumscrie numai la un ansamblu de bunuri ce nu pot aparține particularilor,
formând eventual proprietatea publică, sau este vorba de un regim juridic care poate afecta, sub
anumite aspecte, şi bunurile susceptibile de proprietate privată. Apoi, autorii români s-au întrebat dacă
nu cumva ideea de proprietate publică evoca şi bunuri care nu țin de domeniul public.
 Relaţia proprietate publicǎ – domeniu public
Constituția României, prin art. 136 alin. 2, stabileşte clar şi precis că proprietatea publică
aparține numai statului (proprietatea publică de interes național) sau unităților administrativ-teritoriale
(proprietate publică de interes județean, municipal, orăşenesc sau comunal). De asemenea, legiuitorul
constituant evocă fără dubii şi faptul că proprietatea publică vizează, în fond, o sferă limitată de bunuri,
scoase din circuitul civil obişnuit, care formează domeniul public. Constituția României, spre
deosebire de constituțiile din perioada interbelică, nu operează cu noțiunea de domeniu public, şi
aceasta din considerente de ordin redacțional, însă această noțiune trebuie subînțeleasă.
Noțiunea de domeniu public nu se poate circumscrie numai la bunurile care fac obiectul
proprietății publice, sub anumite aspecte aparțin domeniului public şi bunuri imobile (terenuri agricole,
păduri) sau mobile (tablouri, sculpturi etc.), care sunt proprietate privată.
Prin urmare, valorificarea unui bun al domeniului public se poate face prin: a) administrarea de
către instituții publice; b) administrarea de către regii autonome; c) închirierea sau concesionarea de
către orice subiect de drept; d) atribuirea în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică. Prin
închiriere sau concesionare, bunurile proprietate publică pot fi exploatate şi pe cale privată.

O definiție a domeniului public trebuie formulată de aşa natură încât să rezulte că în sfera
acestei noțiuni sunt cuprinse, în primul rând, bunurile proprietate publică, dar şi bunuri proprietate
privată care, însă, au o semnificație deosebită sub aspect istoric, cultural etc., fiind valori naționale, ale
patrimoniului național, ce trebuie transmise de la generație la generație, motiv pentru care sunt
guvernate de un regim de drept public, de pază şi protecție a interesului public sau, după caz, a uzului
public.
Astfel, prin domeniu public înțelegem acele bunuri, publice sau private, care, prin natura
ori dispoziția expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise generațiilor viitoare, reprezentând
valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, şi
supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este
determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public.
Majoritatea covârşitoare a bunurilor ce aparțin domeniului public o formează bunurile
proprietate publică, având ca titular statul sau, după caz, unitățile administrativ-teritoriale.
 Trăsăturile domeniului public
Ca un bun să facă parte din domeniul public, el trebuie să:
a. prin natura ori destinația expresă a legii să intre în categoria celor care trebuie protejate şi
transmise generațiilor viitoare.
Nu toate bunurile din societate urmează a fi conservate pentru generațiile viitoare, ci numai
anumite categorii de bunuri. Specifică oricărei societăți democratice organizate statal este libertatea
comerțului, economia de piață, ceea ce înseamnă că majoritatea bunurilor sunt supuse „consumului
generației” care realizează actele de comerț. Anumite bunuri, chiar dacă sunt supuse consumului,
acesta nu poate fi decât limitat, ele trebuind a fi protejate pentru viitor, iar altele trebuie conservate
pentru generațiile viitoare în integralitatea lor. Destinația unor bunuri de a folosi şi generațiilor viitoare
este dată de normele juridice fie în considerațiunea valorii lor deosebite (istorice, artistice, ştiințifice,
documentare etc.), fie în considerațiunea utilității lor publice.
Bunurile proprietate publică sunt relativ uşor de identificat, pornind de la dispozițiile
constituționale, în schimb, operația de stabilire a bunurilor proprietate privată ce trebuie conservate
pentru generațiile viitoare este mai dificil de realizat, pentru determinarea acestora nefiind suficiente
criteriile legale, ci este necesară şi o complexă activitate de apreciere, de evaluare etc. a autorităților
administrației publice, a experților ce lucrează în numele unei autorități administrative.
b. să aibă semnificația unei valori de interes public, în sensul că aparține patrimoniului natural,
cultural, istoric etc., național sau, după caz, este destinat unei folosințe de interes public.
Faptul că aceste bunuri au o atare destinație nu înseamnă că toată lumea, obligatoriu, trebuie să
se folosească de ele; ele pot fi folosite în interes public şi altfel decât prin uzul direct, nemijlocit al
publicului. Aşadar, deosebim o folosință directă, dată fiind natura bunului (ex. mersul pe stradă,
scăldatul în apa mării sau a unui râu etc.), când nu este nevoie de nicio condiționare şi în cele mai dese
cazuri folosința este gratuită şi, respectiv, o folosință indirectă, când bunul este pus în valoare printr-un
serviciu public, organizat de administrația publică.
c. să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz, unui regim mixt, de drept public
şi de drept privat, dar sub „controlul” regimului administrativ.
Unul dintre subiectele raporturilor juridice la care se referă un regim de drept public este
obligatoriu o persoană juridică de drept public. Această trăsătură scoate în evidență şi faptul că
litigiile care se nasc fie în urma exercitării regimului de proprietate publică, fie în urma exercitării
regimului de restrângere a exercițiului dreptului de proprietate privată pentru bunurile afectate
domeniului public sunt litigii de contencios administrativ.
d. să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate publică) sau în paza unei
persoane de drept public (bunuri proprietate privată care țin de domeniul public cultural național, cum
se reține de art. 1 din Legea nr. 182/2000).
Nu trebuie confundat dreptul de administrare a unui bun public de către o regie autonomă ori
instituție publică, respectiv regimul concesionării sau închirierii unui bun public, cu dreptul de pază şi
protecție. Primele sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate
publică, iar dreptul de pază şi protecție este un regim de utilizare a unui bun al domeniului public
proprietate privată. Fundamentul constituțional actual al dreptului de pază şi protecție se află în art.
135 alin. 2 lit. b, unde este prinsă ideea „protejării intereselor naționale” şi, respectiv, la lit.f, unde
apare ideea creşterii calității vieții.
Clasificarea bunurilor aparţinând domeniului public şi regimul juridic al acestuia
  Clasificarea domeniului public. Criterii
1. Din punct de vedere al interesului pe care-l prezintă:
- domeniul public de interes național
- domeniul public de interes județean
- domeniul public de interes comunal
2. Din punct de vedere al modului de determinare:
- bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituție
- bunuri ale domeniului public nominalizate de legi
- bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritățile administrației publice, în baza
criteriilor din Constituție şi legi.
3. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autorității publice):
- bunuri ale domeniului public ce aparțin proprietății publice a statului sau unităților
administrativ-teritoriale
- bunuri ale domeniului public ce aparțin proprietății private, dar afectată de dreptul de pază şi
protecție a statului (drept de poliție).
4. Din punct de vedere al modului de încorporare:
- domeniu public natural (încorporarea bunurilor rezultă dintr-un fapt natural, Constituția, legea
sau administrația publică nu fac altceva decât să constate existența acestor bunuri, stabilind că aparțin
domeniului public)
- domeniu public artificial (încorporarea bunurilor este rezultatul unei intervenții a omului, legea
calificându-le ca fiind bunuri ale domeniului public).
5. Din punct de vedere al modului de utilizare de către public:
- bunuri utilizate direct
- bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public
6. Din punct de vedere al serviciului public organizat:
- bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public
- bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public
7. Din punct de vedere al naturii bunurilor:
- domeniu public terestru
- domeniu public maritim
- domeniu public fluvial
- domeniu public aerian
- domeniu public cultural
- domeniu public militar
 Regimul juridic al domeniului public
Prin noțiunea de regim juridic se evocă un ansamblu de reguli de fond şi de formă care
„personalizează” materia respectivă în circuitul juridic. Regimul domenial al bunurilor proprietății
publice este, prin definiție, un regim de drept administrativ, însă regimul domenial care vizează
bunurile proprietate privată nu este exclusiv regim de drept administrativ. Astfel, în cazul bunurilor
care aparțin patrimoniului cultural național, dar sunt şi în proprietate privată, vorbim despre regimul
unui drept de pază şi protecție al statului, care se grefează pe regimul de drept privat, al dreptului de
proprietate privată (vezi art. 5 din Legea nr. 182/2000).
Dată fiind destinația bunurilor proprietății publice, uzul public sau interesul public, pe de o
parte, şi necesitatea conservării şi transmiterii lor pentru generațiile viitoare, pe de altă parte, ele nu
pot fi înstrăinate, deci sunt inalienabile. Bunurile domeniului privat al statului sau al unităților
administrativ-teritoriale, ca orice bun particular, pot servi ca obiect la orice act de înstrăinare, evident
în condițiile şi cu respectarea formelor prevăzute de lege. Ca atare, un proprietar, în principiu, este
 întotdeauna în drept să înstrăineze lucrul său, alienabilitatea bunurilor fiind regula generală pentru
bunurile particulare.
În prezent, vom vorbi despre principiul inalienabilității bunurilor domeniului public care fac
obiectul proprietății publice şi, respectiv, despre principiul prohibirii ori restrângerii vânzării
bunurilor domeniului public care sunt obiect al proprietății private. Pe de altă parte, inalienabilitatea
de care se bucură bunurile domeniului public pe tot timpul cât sunt afectate unui interes general nu
este o inalienabilitate absolută şi uniformă, ci una relativă şi limitată, ea depinzând de natura bunului
şi de scopul pentru care a fost afectat.
Aceste bunuri aparținând proprietății publice nu pot fi grevate de nici o servitute. Şi acest
principiu trebuie însă privit nu în sens absolut, ci relativ; astfel, se pot stabili servituţi administrative
care sunt compatibile cu natura şi destinația bunurilor (de ex. servitutea de vedere, servitutea de
scurgere asupra unei străzi).
Bunurile aparținând proprietății publice sunt, de asemenea, şi insesizabile în sensul că acestea nu
pot fi urmărite de către creditori pe cale de executare silită. Dacă aceste bunuri ar putea fi urmărite de
către creditori, s-ar crea posibilitatea ca, în mod indirect, să se poată dobândi şi un drept de proprietate
asupra lor, ceea ce ar contraveni caracterului inalienabil al acestui drept. O asemenea urmărire ar putea
fi făcută pentru bunurile domeniului privat.
Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil, neputând fi opuse proprietarului nici
prescripția achizitivă şi nici, după caz, posesia de bună-credință. Aceasta înseamnă că dreptul de
proprietate asupra bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică nu poate fi dobândit de nici
o altă persoană prin uzucapiune (prescripția achizitivă), în cazul bunurilor imobile, sau prin efectul
posesiei de bună-credință, în cazul bunurilor mobile.
Principiul imprescriptibilității este consacrat de Legea nr. 213/1998. În plus, în art. 1844 C.civ.
se prevede că „Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, din natura lor proprie sau printr-o
declarație a legii, nu pot fi obiecte de proprietate private, ci sunt scoase afară din comerț". Pentru
terenuri, în alin. 2 al art. 5 din Legea fondului funciar se prevede, în mod expres, că dreptul de
proprietate publică ce are ca obiect terenuri „este imprescriptibil“.
Dimpotrivă, la bunurile aparținând domeniului privat al statului şi unităților administrativ-
teritoriale, prescripția operează în aceleaşi condiții ca şi cum ar fi vorba despre bunuri aparținând
particularilor.
Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil şi sub aspectul prescripției extinctive, titularii
acestui drept putând exercita oricând acțiunea în revendicare pentru apărarea dreptului lor.
Imprescriptibilitatea caracterizează şi bunurile domeniului public care aparțin proprietății private,
în sensul că statul are un drept de preemțiune asupra dobândirii proprietății. Numai dacă statul renunță
la acest drept se poate discuta dobândirea lor prin prescripție, renunțare, însă, care echivalează cu
dezafectarea (scoaterea bunului din sfera domeniului public).
Decizia de dezafectare sau declasare a domeniului public, potrivit Legii nr. 213/1998, este de
competența Guvernului, a consiliului județean, respectiv a consiliului local, acest act normativ
stabilind totodată şi dreptul de control al instanțelor de contencios administrativ, acțiunea putând fi
introdusă practic de către orice persoană îndreptățită să invoce încălcarea unui interes public şi nu a
unui drept sau interes privat. Orice înstrăinare sau expropriere a unui bun public este nulă şi
constatarea nulității se poate invoca în orice moment; acțiunea în revendicare se poate intenta oricând
fără să se poată prescrie.

4. Servituţile administrative

Servituțile administrative (sau publice) constituie unul dintre mijloacele sau procedeele utilizate
pentru satisfacerea nevoilor publice.
 Privite din punct de vedere al rolului pe care-l îndeplinesc, servituțile administrative constituie
o instituție apropiată exproprierii pentru cauză de utilitate publică, aceasta reprezentând un mijloc
prin care bunuri imobiliare particulare pot fi utilizate, în condițiile legii, în interesul general. Între
cele două instituții există însă şi deosebiri de substanță.
Ceea ce este comun ambelor instituții o constituie faptul că ambele sunt utilizate în acelaşi scop:
satisfacerea nevoilor de interes general, dar există şi diferența derivând din faptul că, în timp de
exproprierea dă posibilitatea transferării proprietății imobilului din patrimoniul privat în cel public,
servitutea publică lasă imobilul în patrimoniul în care se află, grevându-l doar cu o sarcină. De
asemenea, servituți administrative pot fi constituite şi pe bunuri imobile aparținând domeniului
public, cu condiția ca bunurile asupra cărora s-au constituit să aibă o afectare compatibilă cu
exercițiul lor. De ex., căile terestre de circulație, care fac parte din domeniul public, pot fi grevate cu
servitutea de suport a pilonilor, a firelor telefonice sau a cablurilor electrice.
Servituțile administrative se deosebesc şi de servituțile civile, întrucât, deşi îşi păstrează
elementele de structură, aşa cum sunt cunoscute în dreptul civil, nu mai au aceleaşi caractere juridice.
Dacă în dreptul civil, servituțile se creează prin voința părților sau prin htărâre judecătorească, în
dreptul public ele se nasc prin voința legiuitorului. De asemenea, servituțile administrative sunt
scoase din comerțul juridic, nu se pot face niciun fel de acte asupra lor şi nu pot face obiectul unor
tranzacții.
Servituțile administrative se mai deosebesc de cele civile şi prin mijloacele legale de protecție.
Astfel, titularul unei servituți civile are o singură acțiune la îndemână pentru protecția dreptului său –
acțiunea confesorie, în timp ce titularul servituții administrative îşi impune dreptul său prin concursul
forței publice. În cazul violării acestui drept, titularul servituții administrative nu are la dispozitție
numai acțiunea în daune, ci şi posibilitatatea de a cere sancționarea administrativă sau penală a
vinovatului.
Caracterele servituților administrative:
a. sunt drepturi reale, care conferă titularilor drepturi sau prerogative proprii (dreptul de a face
acte de uzaj sau anumite acțiuni asupra bunului, de a imoune restricții proprietarului bunului);
b. fiind de ordine publică, asupra servituților administrative nu operează prescripția extinctivă.
Ele nu se sting prin neuz. Cel care a construit în disprețul existenței unei servituți administrative este
cinsiderat că a beneficiat de o simplă toleranță;
c. stabilitatea lor, după ce au fost aprobate prin lege, depinde de autoritățile administrative;
d. competența de soluționare a litigiilor ivite în legătură cu servituțile administrative aparține
instanțelor de contencios administrativ, atunci când în discuție este pusă legalitatea unui act
administrativ privind servitutea însăşi;
e. în unele cazuri prevăzute de lege, nerespectarea servituților administrative poate atrage
sancțiuni administrative sau penale.
Servituțile administrative se sting în următoarele ipoteze:
- abrogarea textului legal prin care a fost instituită servitutea respectivă;
- desființarea actului juridic prin care au fost autorizate. Acest mod de desființare se referă la
acele servituți pentru utilizarea cărora organele administrației publice recurg la emiterea sau
adoptarea actelor administrative de autoritate. Administrația are posibilitatea să-şi revoce propriile
acte administrative. De asemenea, servituțile administrative mai dispar când actele administrative de
autoritate prin care au fost înființate au fost anulate de către instanțele de contencios administrativ;
- servituțile temporare sunt desființate şi prin împlinirea termenului stabilit prin actul de
autorizare;
- desființarea sau declasarea unor lucrări sau imobile în favoarea cărora s-a constituit servitutea
administrativă (de ex., declasarea unui aerodrom pentru care s-au constituit servituți aeriene – lucrări
de protecție a aerodromului făcute asupra terenurilor învecinate);
 - confuziunea, reglernentata prin articolul 638 din Codul civil, care prevede că “ orice servitute
este stinsă când fondul către care este datorită şi acela ce o datoreşte cad în aceeaşi mână", este
aplicabilă şi servituților de drept public. Confuziunea nu poate avea loc decât în cazul în care bunul
afectat de servitute este expropriat.
Exemplu de servituți administrative:
- trecerea pe proprietatea privată a liniilor telegrafice, telefonice, de distribuție a energiei
electrice, a rețelelor de canalizare, de transport a apei potabile, a apelor pluviale şi a celor uzate;
- trecerea rețelelor de distribuție a gazelor naturale, comunicației pe căile publice, scurgerea
apelor;
- interdicția de a planta arbori la o anumită distanță de calea publică, de eliminare a apelor
reziduale, de construire la o anumită distanță de calea ferată, autostrăzi sau şosele naționale;
- de vizibilitate, în interesul aeroporturilor şi al securității instalațiilor de control şi dirijare a
traficului aerian;
- în ceea ce priveşte frontiera de stat: condiții de acces, de executare a unor activități în zonă;
- în interesul domeniului militar şi de urbanism.

Subiecte de examen la Drept administrativ II

- sesiunea mai 2009 -

1. Prescripția în materia contravențiilor.

2. Confiscarea – sancțiune contravențională.
3. Amenda contravențională.
4. Natura juridică a procesului-verbal de constatare şi sancționare a contravențiilor.
5. Sancțiunile administrativ-contravenționale.
6. Căile de atac împotriva procesului-verbal de constatare şi sancționare a contravențiilor.
7. Cuprinsul procesului-verbal de constatare şi sancționare a contravențiilor.
8. Procedura contravențională.
9. Cauze care exonerează făptuitorul de răspunderea administrativ-contravențională.
10. Subiecții răspunderii contravenționale. Minorii şi răspunderea contravențională.
11. Munca în folosul comunității.
12. Transferul, delegarea şi detaşarea funcționarilor publici.
13. Clasificarea funcțiilor şi funcționarilor publici.
14. Ocuparea funcțiilor publice.
15. Raportul de funcție publică (raportul de serviciu).
16. Răspunderea juridică a funcționarilor publici.
17. Noțiunea de funcție publică şi funcționar public.
18. Drepturile şi obligațiile funcționarilor publici.
19. Răspunderea administrativ disciplinară a funcționarilor publici.
20. Încetarea raportului de funcție publică.
21. Structura carierei funcționarilor publici.
22. Condiții generale pentru ocuparea unei funcții publice.
23. Ocuparea funcțiilor publice. Titularii dreptului de a numi în funcții publice. Natura actului juridic de numire
în funcții publice
24. Perioada de stagiu al funcționarilor publici.
25. Promovarea funcționarilor publici şi evaluarea performanțelor lor profesionale.
26. Radierea sancțiunilor disciplinare aplicate funcționarilor publici.
27. Definiția şi trăsăturile bunurilor ce aparțin domeniului public.
28. Regimul juridic domenial.
29. Clasificarea bunurilor ce aparțin domeniului public.
30. Sfera domeniului public. Sursa şi proveniența bunurilor din domeniul public.
31. Domeniul public – proprietate publică. Raporturi, sferă de cuprindere, clasificări.
32. Trăsăturile bunurilor aparținând proprietății publice.
33. Încetarea servituților administrative.
34. Definiția şi trăsăturile servituților administrative.
35. Comparația dintre servituțile administrative cu exproprierea pentru cauză de utilitate publică şi servituțile
civile.
36. Răspunderea administrativ patrimonială.
37. Clasificarea formelor controlului necontencios.
38. Controlul de supraveghere generală.
39. Finele de neprimire şi actele administrative exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ.
40. Recursul grațios.
41. Reclamantul şi pârâtul în contenciosul administrativ.
42. Sisteme de contencios administrativ.
43. Recursul administrativ.
44. Condițiile acțiunii directe în contenciosul administrativ.
45. Competența materială şi teritorială a instanțelor de contencios administrativ.
46. Titularul dreptului la acțiune directă în contenciosul administrativ
47. Procedura prealabilă şi termenele de introducere a acțiunii directe în contenciosul administrativ.
48. Procedura de judecată în contenciosul administrativ.
49. Calea de atac împotriva hotărârii primei instanțe în contenciosul administrativ.
50. Obiectul acțiunii directe în contenciosul administrativ.
51. Excepția de ilegalitate.
52. Cuprinsul cererii de chemare în judecată şi actele ce trebuie obligatoriu anexate în acțiunea directă în
contenciosul administrativ