De ce nu are România un Cod Electoral?

https://www.contributors.ro/de-ce-nu-are-romania-un-cod-electoral/

Ideea unui cod electoral poate suna nefamiliar publicului larg. Problemele procesului
electoral, de pildă dificultățile exercitării dreptului de vot în diaspora sau accesul la vot
pentru anumite categorii de cetățeni, sunt rareori aduse în dezbaterea televizată. Lumina
reflectoarelor este îndreptată către scenarii și speculații, cele mai multe, sterile, privind
candidații la alegeri. Câteva precizări se impun pentru a lămuri tema. Genul proxim pentru
un cod electoral este codul legislativ, respectiv un act normativ complex, ce reunește mai
multe legi primare în același document. Un cod legislativ are specificul unei viziuni unitare
și coerente, în contrast cu puzderia de legi și norme de ordin secundar, adesea lipsite de
coerență, ce reglementează un domeniu. Diferența specifică este dată de faptul că legile,
în cazul nostru, privesc fundația legitimității democratice – dreptul de a alege și de a fi
ales, precum și integritatea alegerilor prezidențiale, (euro)parlamentare și locale.

Așa cum avem, de pildă, un cod fiscal, o recomandare de bună practică electorală este să
avem un cod electoral, o singură lege care definește modul în care alegem președintele,
reprezentanții la primărie, consilii locale, Parlament și Parlamentul Uniunii Europene.

Istoria recentă ne arată că încercările de a propune, a discuta constructiv și a face

compromisurile necesare pentru adoptarea unui cod electoral par sortite eșecului. Au
trecut mai bine de 20 de ani de când societatea civilă a apelat la opțiunea unei inițiative
cetățenești pentru a propune un cod electoral. Recitită astăzi, inițiativa civică din 19
noiembrie 2001 încă își păstrează actualitatea obiectivului general, deși multe dintre
problemele semnalate au fost soluționate. Astfel, autorii ne spuneau că „un act normativ
unic (…) va contribui la uniformitatea și coerența reglementărilor cu privire la organizarea
și desfășurarea alegerilor din România”. Câțiva ani mai târziu, Parlamentul înregistra, în
2005, o a doua inițiativă a unui cod electoral, redactat de PNL, de data asta, care, deși a
avut avize pozitive în circuitul legislativ, a fost respins la vot. Nu în ultimul rând, puțină
lume își amintește că Autoritatea Electorală Permanentă a prezentat publicului un proiect
de cod electoral în anul 2011, care, în cele din urmă, nu a mai fost depus.

Aceste eșecuri au explicații contextuale diferite și merită să ne oprim puțin. Esența

problemei este dată de inițierea unui astfel de proces și de legitimitatea etapelor sale.
Forul legitim pentru un astfel de demers este Parlamentul României și o prezumtivă
coaliție largă a partidelor politice. Un cod electoral privește în mod egal actorii politici
majori din Parlament și reprezentanții minorităților naționale. Eroarea fundamentală a
tentativelor anterioare de a propune un cod electoral rezidă în absența unui pact politic
inițial, care să confere ulterior robustețe procesului de a unifica și armoniza legislația
electorală.

În absența unei astfel de viziuni unitare, vom fi martorii, ca în fiecare an electoral, ai unor
improvizații de ultim moment, sub forma unei avalanșe de ordonanțe de urgență și prin
decizii și interpretări ale administrației electorale. Aici se află motivul pentru care Curtea
Constituțională a României a recomandat autorității legislative ca întreaga legislație
electorală să fie „concentrată într-un Cod Electoral, ale cărui dispoziții comune și speciale
să asigure, în concordanță cu principiile constituționale, organizarea unui scrutin
democratic, corect și transparent”. Această celebră hotărâre din 2009 a CCR este și astăzi
ignorată, deși s-au scurs mai bine de 12 ani de la publicarea deciziei. Cine urmărește
jurisprudența CCR a remarcat că imperativul adoptării unui cod unitar este unul recurent.
Nu doar Curtea Constituțională a repetat acest deziderat, ci și Autoritatea Electorală
Permanentă sau Guvernul, prin avizele date proiectelor de lege ce au fost propuse de
puterea legiuitoare.

Această scurtă retrospectivă istorică se încheie cu apelul societății civile cunoscută sub
numele de Coaliția Cod Electoral Acum (CCEA), la care au aderat 20 de organizații
neguvernamentale. Apelul lor, din 2021, solicită „adoptarea prin lege a unui Cod Electoral
unificat, care să includă regulile de organizare și desfășurare a(le) tuturor scrutinurilor din
România”. Invitația CCEA a fost să profităm de intervalul 2021-2023 pentru a găsi un
compromis politic rezonabil și a ne asigura că organizarea celor patru scrutinuri din 2024
se va face după „un set coerent de reguli”. Acest apel nu a fost deloc singular, mai ales
după Decizia CCR amintită mai sus. Și în 2014, think-tank-ul EFOR a organizat o masă
rotundă cu tema reformei electorale și necesității unui Cod Electoral.

De asemenea, cel mai important organism internațional care monitorizează alegerile,

Oficiul pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului / ODIHR (din cadrul OSCE), a
recomandat României adoptarea unei viziuni unitare privind alegerile sub forma unui cod
electoral, încă din anul 2004. La misiunea de observare a alegerilor din 2020, raportul
final ODIHR constată următoarele: „Cadrul legal oferă o bază solidă pentru desfășurarea
unor alegeri democratice. Deși cuprinzător, el este divizat între diferite instrumente ce se
referă la diverse alegeri. (…) Discuții privind codificarea diferitelor legi electorale au durat
ani întregi și au fost întreprinse eforturi de către diferite părți interesate naționale și
internaționale. Potrivit majorității interlocutorilor ODIHR, perioada de după alegerile
parlamentare din 2020 până la următoarele alegeri prezidențiale și în Parlamentul
European ar putea constitui o fereastră de oportunitate bună pentru adoptarea unui cod
electoral unificat”. Cu alte cuvinte, actori politici-cheie ai guvernării, administrația
electorală, observatori internaționali și membri ai societății civile converg spre opinia
comună, cel puțin în dialogul instituțional, că alegerile din 2024 ar putea fi organizate
apelând la o lege-cadru unificată, un cod legislativ ce unește normele din legile electorale
distincte.

În prezent, legislația electorală însumează cinci legi electorale, la care se adaugă

aproximativ șaptezeci de acte normative secundare, de obicei ordonanțe de urgență sau
ordonanțe simple. Această panoplie, deja excesivă, este completată de decizii și
interpretări ale administrației electorale, respectiv Autoritatea Electorală Permanentă și
Biroul Electoral Central. Un risc major pentru cele patru scrutinuri din 2024 și, implicit,
pentru procesul democratic este ca membrii birourilor electorale să fie pur și simplu
copleșiți de sumedenia și inconsistența legilor electorale. Nu avem doar un deficit numeric
pentru corpul experților electorali, vom experimenta și un activism legislativ nemaiîntâlnit
în anul electoral 2024.

Din acest motiv, o prioritate a noii conduceri a Autorității Electorale Permanente, ce va fi

validată formal pe 21 februarie în Parlament, ar trebui să fie un raport privind perspectivele
asumării unui cod electoral până, cel târziu, în toamna lui 2023. Acest viitor raport trebuie
discutat cu toți actorii politici majori din Parlament. Un astfel de proiect, care nu face decât
să unifice legislația existentă, există deja în Camera Deputaților, care e și forul decizional
pentru legile electorale. Într-un scenariu pragmatic, se poate adopta o versiune tehnică a
codului electoral, fără reforme majore privind atribuirea mandatelor. Dacă se pune
problema unor schimbări de acest gen, ele vor întârzia, fără îndoială, un ipotetic pact
politic. Rămâne de văzut dacă și în mandatul președintelui Toni Greblă, fost judecător al
CCR, se va ignora cu același jemanfișism regal necesitatea adoptării unei legislații
unificatoare sub forma codului electoral.
Profesorul Cristian Preda constata, într-un volum fundamental pentru înțelegerea istoriei
democrației românești – Rumânii fericiți. Vot și putere de la 1831 până în prezent, că
„Parlamentul este atrofiat” în relația cu Executivul. Un număr impresionant din legile
adoptate post-1989, peste 80%, sunt inițiate de Guvern, deși proiecte legislative
importante sunt elaborate și în Camerele Legislativului. Tot Cristian Preda observă că
„autoritatea Parlamentului e pusă în dificultate de apetența redusă pentru compromis și
negociere a elitelor politice”. Acest diagnostic rămâne valabil și răspunde întrebării din titlu,
însă anumite reforme majore, inclusiv cea a armonizării legilor electorale, nu pot rămâne
suspendate sine die.

Anul 2024 va fi unul extenuant pentru administrația electorală și alegători. Cetățenii cu

drept de vot vor fi chemați de patru ori la urne, pentru prima dată în istoria postcomunistă.
În contrast cu motoarele turate ale mașinăriei electorale se întrevăd norii apatiei civice și ai
absenteismului. Nimeni nu știe cât va fi participarea la vot și e imposibil să fim prea
optimiști. 2024 va fi și anul continuării reformelor impuse prin Planul Național de
Redresare și Reziliență și agreate cu Comisia Europeană. Ultimele știri arată că batem
pasul pe loc la toate reformele și că riscul de a compromite sprijinul financiar acordat prin
PNRR este ridicat. Spre deosebire de alte state, nu vom reuși o rată de absorbție optimă.
În acest context, când și alte reforme esențiale sunt ratate, scenariul adoptării unui cod
electoral poate fi salvat doar de un miracol. (Acest articol a fost publicat și în revista  22)