ACEST MATERIAL ESTE DESTINAT EXCLUSIV STUDENTILOR PROGRAMULUI DE

LICENȚĂ „O.S.P.” SERIA 2021-2024.

MATERIAL NEDESTINAT PUBLICITATII1.
PUBLICAREA SAU DISTRIBUIREA NEAUTORIZATE SUNT INTERZISE SI SE
PEDEPSESC CONFORM LEGII PENALE2

OPERAŢIUNILE ADMINISTRATIVE ŞI OPERAŢIUNILE

MATERIALE

1. Noţiunea operaţiunilor administrative şi a operaţiunilor materiale

În afara actelor juridice, organele administraţiei publice înfăptuiesc şi o serie de operaţii

administrative cum ar fi ştampilarea, avizarea actelor administrative, înregistrarea lor, datarea, îndosarierea
ori comunicarea etc.
Analizând activitatea autorităţilor administraţiei publice se poate constata că cea mai mare parte din
activitatea acestora este alcătuită din operaţii administrative precum şi din operaţii materiale, ca de pildă
instruirea elevilor, consultarea unui pacient de către un medic ori prestările de servicii.
Operaţiile administrative prezintă o deosebită însemnătate deoarece, cu ajutorul lor are loc emiterea,
executarea şi controlul actelor administrative precum şi al altor acte juridice, cum sunt legile şi hotărârile
judecătoreşti.
Operaţiile administrative se aseamănă cu operaţiile de tehnică administrativă care sunt utilizate de
alte organe ale statului, organizaţiile nestatale şi chiar persoane fizice. Operaţiile administrative se deosebesc
de acestea întrucât sunt realizate numai de organele administraţiei publice.
Unele operaţii administrative sunt înfăptuite în realizarea puterii de stat, ca de exemplu sigilarea unui
bun, în timp ce altele nu implică acestea, cum sunt de pildă, dactilografierea sau îndosarierea de acte 3.
În comparaţie cu numărul actelor administrative, cel al operaţiilor administrative şi a celor materiale
este mult mai mare. Acest lucru se explică prin aceea că, pentru elaborarea şi executarea unui singur act
administrativ sunt necesare numeroase şi variate operaţii administrative şi operaţii materiale. Fără acestea
din urmă nu este posibilă nici elaborarea şi nici executarea, nu numai a actelor administrative, dar nici a
actelor celorlalte autorităţi ale statului, atunci când executarea lor este înfăptuită de organele administraţiei
publice.
1 Art. 7 din legea nr. 8/1996: „Constituie obiect al dreptului de autor operele originale de creație intelectuală în domeniul
literar, artistic sau științific, oricare ar fi modalitatea de creație, modul sau forma de exprimare și independent de valoarea și
destinația lor, cum sunt:
a) scrierile literare și publicistice, conferințele, predicile, pledoariile, prelegerile și orice alte opere scrise sau orale, precum și
programele pentru calculator;
b) operele științifice, scrise sau orale, cum ar fi: comunicările, studiile, cursurile universitare, manualele școlare, proiectele
și documentațiile științifice;
c) compozițiile muzicale cu sau fără text;
d) operele dramatice, dramatico-muzicale, operele coregrafice și pantomimele;
e) operele cinematografice, precum și orice alte opere audiovizuale;
f) operele fotografice, fotogramele peliculelor cinematografice, precum și orice alte opere exprimate printr-un procedeu analog
fotografiei;
g) operele de artă grafică sau plastică, cum ar fi: operele de sculptură, pictură, gravură, litografie, artă monumentală, scenografie,
tapiserie, ceramică, plastica sticlei și a metalului, desene, design, precum și alte opere de artă aplicată produselor destinate unei
utilizări practice;
h) operele de arhitectură, inclusiv planșele, machetele și lucrările grafice ce formează proiectele de arhitectură;
i) lucrările plastice, hărțile și desenele din domeniul topografiei, geografiei și științei în general.
2 Art. 196 alin. 1 din legea nr. 8/1996: „ (1) Constituie infracțiuni și se pedepsesc cu închisoare de la o lună la un an sau cu
amendă următoarele fapte comise fără autorizarea sau consimțământul titularului drepturilor recunoscute de prezenta
lege:a) reproducerea operelor sau a produselor purtătoare de drepturi conexe;b) distribuirea, închirierea sau importul pe piața internă al
operelor ori al produselor purtătoare de drepturi conexe, altele decât mărfurile-pirat;c) radiodifuzarea operelor sau a produselor
purtătoare de drepturi conexe;d) retransmiterea prin cablu a operelor sau a produselor purtătoare de drepturi conexe;e) realizarea de
opere derivate;f) fixarea, în scop comercial, a interpretărilor sau a execuțiilor artistice ori a programelor de radiodifuziune sau de
televiziune.
3 D.Brezoianu - op. cit., pag. 52 ;
 Operaţiile administrative sunt legate în general de emiterea, executarea şi controlul unui act
administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, în timp ce operaţiile materiale propriu-zise sunt
înfăptuite în exercitarea unor atribuţii ale organelor administraţiei publice, fără a avea o legătură directă cu
un anumit act administrativ sau un alt act juridic, emis atât de organe ale administraţiei publice, cât şi de alte
organe.
De exemplu, semnarea şi ştampilarea unui certificat medical sunt operaţii administrative privind
emiterea acelui certificat, în timp ce consultaţiile medicale sunt operaţii materiale, pentru realizarea
atribuţiilor ce revin cadrelor medicale. De asemenea, operaţiile legate de eliberarea unei diplome de
absolvire a unei instituţii de învăţământ sunt operaţii administrative, în timp ce ţinerea de prelegeri,
efectuarea unor lucrări de laborator, desfăşurarea unui seminar etc. sunt operaţii materiale privind
exercitarea funcţiei de cadru didactic. Evident, în unele cazuri, distincţia poate fi destul de greu de făcut, de
aceea problema trebuie rezolvată de la caz la caz, în mod diferenţiat.
În exemplele date, certificatul medical şi diploma de absolvire constituie acte administrative.

2. Diferite operaţii administrative şi operaţii materiale

Aceste operaţii, denumite în doctrină şi operaţiuni tehnico-administrative 4, pot interveni în diferite

faze ale procesului de elaborare şi executare a actelor administrative, şi anume, în faza de pregătire, în faza
de emitere, în faza de executare a actelor administrative, precum şi în ceea ce priveşte controlul executării.
Astfel, în faza de pregătire intervin o serie de operaţii privind evidenţa datelor şi documentelor, ca de
pildă, statistici, rapoarte, referate, studii, expertize etc.
Tot în această fază premergătoare adoptării actelor administrative intervin şi procesele-verbale de
constatare a existenţei unor fapte sau operaţiuni tehnice de dactilografiere a proiectului de act, multiplicarea
acestuia, transmiterea lui spre avizare, iar după obţinerea avizelor, transmiterea spre studiu funcţionarilor
publici sau persoanelor ce compun organul ce urmează să-l adopte, ori funcţionarului public competent,
potrivit legii, să decidă emiterea actului administrativ de autoritate în cauză.
În faza de emiterea au loc operaţii concomitente cu procedura de adoptare a actului administrativ.
Acestea se referă la întocmirea şi definitivarea proiectului de act administrativ, avizarea de către funcţionarii
ce urmează să-l adopte, operaţii cu ocazia votării actului, printre care convocarea organului colegial,
stabilirea ordinii de zi, întocmirea proceselor-verbale de şedinţă, operaţii necesare formei actului, ca de
exemplu, ştampilarea, datarea, înregistrarea, uneori traducerea într-o altă limbă şi semnarea lui de către
conducătorul organului care l-a adoptat.
În faza de executare intervin, de asemenea, o varietate de operaţii, cum ar fi publicarea sau
comunicarea actelor administrative prin publicarea în Monitorul oficial, presă, afişare, comunicare la radio şi
televiziune, înmânarea de înştiinţări individuale şi altele.
Tot în faza de executare, în caz de neexecutare de bunăvoie a actelor administrative, pot fi aplicate o
serie de măsuri administrative coercitive, având scopul de a se obţine executarea actelor administrative.
Astfel de operaţii sunt, de exemplu, tratamentul medical forţat, ţinerea în carantină, reţinerea unor
persoane pentru cercetări penale, confiscarea de bunuri, sechestrarea acestora, popriri, blocarea conturilor,
vânzarea la licitaţie, oprirea accesului, interzicerea staţionării etc.
În fine, spre a se verifica modul cum au fost executate actele administrative, poate fi utilizată o gamă
variată de operaţii administrative de control. Este vorba despre operaţii realizate de către organele
administraţiei de stat ierarhic superioare celor controlate, precum şi de către persoane sau compartimente din
interiorul unui organ. Totodată, controlul se exercită şi între organe diferite, fără a exista însă relaţii de
subordonare a acestora unele faţă de altele (de pildă, controlul sanitar, financiar, comercial 5, poliţienesc
etc.).
Ca operaţii administrative de control, pot fi menţionate: controlul asupra verificării tehnice a
autovehiculelor, descinderi la faţa locului, verificări de acte, inventare şi altele.
De multe ori, operaţiile de control sunt urmate de emiterea unor acte administrative, aşa încât aceste
operaţii pot fi incluse, într-un astfel de caz şi în grupa operaţiilor de pregătire şi de elaborare a actelor
administrative.

4 Mircea Preda - op.cit., pag. 138 ;

5 D.Brezoianu - op.cit., pag. 53 ;
 Mai trebuie menţionat că în doctrină s-a arătat că şi faptele administrative pot sta la baza emiterii
unui act administrativ6. Faptele administrative sunt acţiuni şi inacţiuni licite sau ilicite săvârşite de
autorităţile publice şi de funcţionarii acestora, precum şi de persoanele fizice şi juridice care au drept rezultat
producerea de efecte juridic.
Faptele administrative ilicite atrag răspunderea administrativă a celui care le-a săvârşit, precum şi
obligarea de a suporta paguba produsă unui terţ prin aceste fapte.

ACTUL ADMINISTRATIV

NOŢIUNEA, TRĂSĂTURILE ŞI REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Conceptul de act administrativ (terminologie şi definiţie)

Varietatea sarcinilor pe care le îndeplinesc organele administraţiei publice determină adoptarea unor
diverse tipuri de acte. În această categorie intră în primul rând actele administrative.
Legislaţia, practica judiciară şi literatura de specialitate nu întrebuinţează o terminologie unitară
pentru denumirea principalului act juridic de putere emis de administraţia de stat sau cea locală. Legislaţia
foloseşte, de regulă, denumirile concrete ale actelor juridice administrative, ca de exemplu: hotărâre, ordin,
regulament, dispoziţie, autorizaţie, certificat, proces-verbal etc., ceea ce permite, în cazurile arătate
stabilirea provenienţei actului juridic, determinarea caracterului său normativ sau individual şi altele
asemenea.
Întrucât actele juridice emise de administraţia publică cunosc o mare varietate şi o abundenţă de
denumiri s-a impus, cu necesitate, găsirea unei denumiri generice (întocmai ca şi în cazul actelor civile sau a
celor juridice) care să desemneze, în mod unitar, întreaga categorie a acestor acte. În acest sens, două
denumiri reţin, în principal, atenţia: cea de act administrativ şi cea de act de drept administrativ 7.
Terminologia de act administrativ este folosită de Constituţie (art. 48 alin. 1), Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004. Aceeaşi terminologie este utilizată şi de o serie de autori de specialitate 8.
Alţi autori se referă la noţiunea de act de drept administrativ, dar care nu este utilizată în legislaţie9.
Considerăm corectă terminologia folosită în Constituţie ca lege fundamentală a statului.
Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice date, în principal, de autorităţile şi
persoanele care îşi desfăşoară activitatea în administraţia publică, precum şi de instituţiile publice şi regiile
autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora prin care se asigură realizarea puterii executive şi
înfăptuirea sarcinilor care revin administraţiei publice.
Emit acte administrative şi alte autorităţi publice, din sfera celorlalte puteri (legislativă şi
judecătorească), dar nu ca activitate de bază a acestora, ci ca activitate auxiliară, necesară pentru îndeplinirea
activităţii de bază. Mai concret emit acte administrative şi organele de conducere ale fiecărei din cele două
camere ale Parlamentului (preşedintele şi biroul camerei), precum şi funcţionarii publici care deţin funcţii de
conducere în aparatul acestora (secretarul general, şefii de departamente, de servicii şi a celorlalte
compartimente din structura lor organizatorică), precum şi conducerile autorităţilor judecătoreşti, în vederea
bunei administrări a justiţiei sau pentru punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti rămase definitive 10.
Conceptual, actul administrativ este actul juridic unilateral emis în cadrul activităţii executive de
autorităţi publice în calitatea lor de subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat, prin
care se creează, se modifică sau se sting raporturi de drept administrativ.

6 Mircea Preda - op. cit., pag. 137 ;

7 Ioan Santai – Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca 1998, pag. 31;
8 Valentin Prisăcarul – Contenciosul administrativ, Editura ALL BECK, Bucureşti, 1998, pag. 76; - R. Ionescu – Drept administrativ, Editura didactică şi
pedagogică, Bucureşti 1970 pag. 218; - Alexandru Negoiţă – Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 216; - A. Iorgovan – Tratat de drept
administrativ, Biblioteca juridică NEMIRA, Bucureşti, 1996 ;
9 T. Drăgan – Actele de drept administrativ, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1959; - I. Santai – op. cit., pag. 31;
10 A se vedea şi Mircea Preda – Tratat elementar de drept administrativ român, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 99-100;
 Definiția legală a actului administrativ este cea pe care o regăsim în art. 2 alin.1 lit. c și c 1 din Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, potrivit căreia actul
administrativ reprezintă „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate
publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a
legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în
sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a
bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative”

2. Trăsăturile actelor administrative

Trăsăturile actelor administrative reprezintă acel ansamblu de însuşiri care determină includerea
respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le diferenţiază de alte specii de acte
juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept. Trăsăturile actelor administrative le putem desprinde din
analiza următoarelor categorii :
- elementele esenţiale;
- condiţiile de valabilitate şi
- caracteristicile specifice.
Elementele esenţiale sunt acele trăsături fără de care manifestarea de voinţă nu se poate constitui ca
act juridic. Condiţiile de valabilitate reprezintă acel ansamblu de cerinţe care asigură actelor de drept
administrativ producerea integrală şi în mod valabil a efectelor juridice. Caracteristicile specifice actelor
administrative reprezintă acele însuşiri care, rezultând din reunirea cumulativă a elementelor esenţiale şi a
condiţiilor de valabilitate, diferenţiază aceste acte de alte categorii acte juridice.
S-a arătat că actul administrativ este o manifestare de voinţă juridică unilaterală aparţinând autorităţii
administraţiei publice. Uneori, manifestarea de voinţă nu este exclusiv un atribut al administraţiei. Astfel, în
unele cazuri, actul administrativ se emite de autoritatea sau instituţia administrativă la cererea administraţilor
interesaţi. Aşa este de pildă autorizaţia de înstrăinare a unui imobil ori cea de construcţie a unui imobil. Deşi
actul este emis la cererea persoanei interesate, nu suntem în prezenţa unui act bilateral, autoritatea,
administrativă, putând refuza sau anula actul administrativ din proprie iniţiativă, fără acordul celuilalt
subiect.
Actul administrativ este obligatoriu atât faţă de persoanele fizice sau juridice cărora li se adresează,
cât şi faţă de organul care l-a emis, ţinut să-l respecte el însuşi pe tot parcursul valabilităţii lui. Această
obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că el este dat pe baza şi în executarea legii şi, din
această cauză se bucură de prezumţia de legalitate. Actele administrative fiind emise pe baza şi în executarea
legii nu pot conţine dispoziţii contrare legilor, dar printr-o lege se poate oricând modifica sau anula un act
administrativ. Actul administrativ este executoriu imediat ce a intrat în vigoare, fără nici o altă formalitate,
ca de pildă obţinerea unui titlu executoriu.

3. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative reprezintă un ansamblu de reguli ce guvernează

formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte11.
Actele administrative sunt supuse regimului juridic administrativ, având în acest sens un regim
juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifestă cu privire la legalitatea actelor
administrative, forţa lor juridică, puterea lor probantă, modul de intrare în vigoare, modul de executare şi de
încetare a efectelor juridice. S-a observat că actele respective, dispun de prezumţia de legalitate, sunt
obligatorii şi se pun direct în executare. Prin aceasta se învederează caracterul lor de acte de putere publică,
prin opoziţie cu actele juridice civile, ale căror efecte vizează, în principiu, numai părţile participante la
raportul juridic respectiv.
Analizând regimul juridic al acestor acte trebuie să-l deosebim de natura juridică a efectelor sau
raporturilor pe care le guvernează. Astfel, un act normativ de genul unei hotărâri de Guvern, rămâne un act
din perimetrul dreptului administrativ, chiar dacă reglementează raporturi juridice civile, natura sa juridică
fiind distinctă de faptul că el constituie şi un izvor al dreptului civil. La fel, un act administrativ individual
poate genera şi raporturi juridice de altă natură (de exemplu, ordinul de repartizare a unei suprafeţe lucrative

11 I. Santai – op. cit., pag. 34;

poate sta la baza contractului de închiriere) fără ca aceste raporturi, de cu totul altă factură, să-i modifice
natura juridică proprie. Totodată, faptul că un act administrativ este reglementat prin norme aparţinând mai
multor ramuri de drept, nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului în cauză.
În fine, actul administrativ, ca act juridic nu se confundă cu toate înscrisurile materiale sau actele
constatatoare ale manifestărilor de voinţă producătoare de efecte juridice. Majoritatea actelor administrative
trebuie să îndeplinească în mod obligatoriu cerinţa formei scrise, astfel încât existenţa actului juridic este
condiţionată de însăşi existenţa înscrisului a cărui lipsă antrenează inexistenţa respectivei manifestări de
voinţă.

ELEMENTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Elementele actelor administrative sunt acele caracteristici care constituie manifestările de voinţă ale
administraţiei ca acte juridice specifice acesteia. Aceste elemente sunt:
a) - voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat;
b) - obiectul actului juridic;
c) - organul sau subiectul emitent al actului;
d) - motivele care stau la baza actului.
Aceste elemente sunt esenţiale, absenţa unuia dintre ele atrăgând inexistenţa actului. Mai pot exista
şi unele elemente neesenţiale, anume termenul şi condiţia, dar care pot să apară doar în cazul unor acte de
drept administrativ.
a) Un prim element se referă la voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat.
Actul administrativ este un act voliţional care intervine în cadrul activităţii executive contribuind într-o
formă specifică la realizarea puterii de stat. El este un act de voinţă cu caracter deliberativ, emis în scopul
producerii de efecte juridice şi presupune acţiunea conştientă şi voită a autorului său, neputând avea un
caracter întâmplător, aleatoriu.
Voinţa din actul administrativ trebuie să întrunească mai multe condiţii: să fie intenţionată,
manifestată, să aibă un dublu caracter voliţional, să fie autonomă şi neviciată.
Caracterul intenţionat al voinţei din actele administrative, presupune reprezentarea scopului acţiunii
şi urmărirea sau acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din această cauză efectele juridice
licite au la bază, întotdeauna intenţia directă. Ea cuprinde intenţia de a produce efecte juridice în care sens
subiectul de drept urmăreşte producerea anumitor efecte juridice determinate, iar legea atribuie voinţei
acestuia relevanţă juridică numai în considerarea existenţei voinţei şi a direcţiei acesteia.
Actul de voinţă cuprinde un element intern, subiectiv, intenţia şi unul extern, obiectiv, respectiv
efectele produse în baza intenţiei şi anume raporturile juridice, generale, modificate sau desfiinţate. Atât
intenţia, cât şi efectele urmărite şi produse trebuie să fie în concordanţă cu legea întrucât legalitatea
constituie o caracteristică esenţială pentru existenţa actului juridic, în special a celui administrativ care este
înzestrat cu prezumţia de legalitate. În cazul actelor administrative intenţia autorului lor trebuie să fie în
concordanţă numai cu acele efecte pe care legea le recunoaşte respectivei categorii de acte juridice 12.
Dreptul obiectiv determină conţinutul voinţei interne stabilind condiţiile în care actul juridic produce
efectele scontate.
Un alt element constă în aceea că voinţa trebuie să fie manifestă sau manifestată, adică trebuie să fie
cunoscută de către cei cărora li se adresează actul, pentru ca aceştia să-şi conformeze conduita potrivit
intenţiei autorului. Voinţa rămasă la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevanţă în orice ramură
de drept, atâta timp cât ea nu trece în realitatea obiectivă la faza sa externă. Mai mult, nu este suficientă doar
simpla manifestare a voinţei, pentru a se produce efecte juridice urmând a fi îndeplinite şi anumite cerinţe de
formă, fie privind procedura, fie forma exterioară scrisă, necesară de cele mai multe ori. Aceste cerinţe de
formă, deşi nu conferă efecte juridice manifestării de voinţă, constituie de multe ori, condiţii de valabilitate
sau de probaţiune a actului juridic.
Pornind de la teza că voinţa apare în două ipostaze, una internă şi alta externă, şi ca în dreptul
administrativ este valabilă exteriorizarea făcută cu respectarea condiţiilor de formă cerute de lege, rezultă că
manifestarea voinţei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului, fără a se putea considera manifestarea de

12 Ioan Santai – op. cit., pag. 37;

voinţă anterioară actului juridic, chiar dacă putem distinge, uneori, între momentul apariţiei actului juridic şi
momentul întocmirii înscrisului constatator care se redactează ulterior.
Modul de manifestare a voinţei organelor administrative şi cunoaşterea efectivă a acestei manifestări
are loc prin aducerea la cunoştinţă a actelor administrative, de regulă întocmite în formă scrisă, fie pe calea
publicării actelor normative, fie pe calea comunicării actelor individuale. De momentul şi din momentul
manifestării voinţei şi mai ales al cunoaşterii efective al acesteia se leagă anumite efecte ale actelor juridice
cum ar fi intrarea lor în vigoare sau punerea în executare.
O altă caracteristică este dublul caracter voliţional al actului administrativ, prin aceea că exprimă
atât voinţa statului consacrată prin lege şi prin acte subordonate acesteia şi care se impune în actele
administraţiei, cât şi voinţa autorităţii emitente. Voinţa statului are un rol important dată fiind poziţia
subordonată a organelor administraţiei faţă de lege şi de organele executive ierarhic superioare. De aceea, de
exemplu, atunci când emit acte, organele administraţiei publice trebuie să indice întotdeauna actul normativ
superior care constituie temeiul lor legal. Uneori actele administrative pot să cuprindă manifestările de
voinţă ale mai multor organe care îşi dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor.
Pe de altă parte – ca element – voinţa din actul administrativ exprimă un anumit grad de autonomie a
organului emitent care dispune fie de autonomia decizională, fie de simpla independenţă operativă în
activitatea sa. Deşi voinţa organului emitent este subordonată voinţei statului, a puterii legiuitoare şi a celei
executive, totuşi nu se poate reduce activitatea executivă numai la acţiunea de simplă declanşare a incidenţei
legii.
Autonomia de voinţă creşte odată cu facultatea recunoscută administraţiei de a aprecia o anumită
situaţie şi de a-şi lega mijloacele cele mai corespunzătoare în rezolvarea ei acţionând inclusiv pe
considerente de oportunitate13.
De asemenea, voinţa trebuie să fie neviciată întrucât vicierea ei afectează existenţa şi valabilitatea
actului juridic. Viciile actelor administrative sunt eroarea, dolul dar şi uneori chiar violenţa. Eroarea este
atunci când faptele reţinute ca motive ale actului sunt eronate sau greşit stabilite şi eroarea este de drept când
în emiterea actului organul nu se bazează pe un text legal sau se bazează în mod greşit pe un text. Dolul, ca
eroare provocată în mod fraudulos, are în dreptul administrativ particularităţile sale spre deosebire, de
exemplu, de dreptul civil. Astfel, el poate proveni de la unul din subiecţii raportului juridic ori de la ambele
părţi în scopul eludării legii. Din această cauză manoperele dolosive determină desfiinţarea actelor
administrative.
Actul administrativ este un act voliţional emis în cadrul activităţii executive de realizare a puterii de
stat. De aici concluzia că el nu poate proveni decât de la o autoritate publică, deci a statului sau a
administraţiei publice locale.
Legat de aceasta, actul administrativ este expresia juridică a modului specific de realizare a puterii
publice de către administraţie, trăsătură care îl particularizează în cadrul altor acte de putere deosebindu-l, în
acelaşi timp, de actele civile sau de dreptul muncii. Ceea ce reprezintă trăsături în adevăr specifice ale
actelor administrative este faptul că ele se pun direct în executare, de cele mai multe ori din oficiu, fără altă
formalitate deosebită, iar forţa de constrângere care le garantează aparţine chiar sistemului de organe
administrative.
b) Un al doilea element al actului administrativ este obiectul propriu. Obiectul oricărui act juridic
este chiar obiectul raportului juridic pe care acel act îl generează. Obiectul este constituit din conduita
părţilor, adică din acea acţiune asupra căreia sunt îndreptate drepturile şi respectiv obligaţiile participanţilor
la raportul juridic.
Obiectul actului administrativ este unic, având la bază o singură cauză sau motiv întrucât actul
administrativ nu este un acord de voinţă de forma contractului civil în care prestaţia unei părţi are drept
cauză contraprestaţia celeilalte părţi. Obiectul actului administrativ este strict determinat de lege şi de alte
acte normative.
Obiectul actului juridic administrativ este impus în mod unilateral de către organul emitent, chiar
dacă actul a fost emis la cererea unui solicitant. De asemenea, obiectul are caracter obligatoriu deoarece
subiectele de drept trebuie să aibă o conduită conformă cu manifestarea de voinţă a organului administraţiei
publice. Această trăsătură rămâne valabilă şi în actele permisive, precum autorizaţiile, care, deşi nu obligă
subiectele de drept la realizarea conduitei prevăzute de lege, totuşi atunci când acestea doresc să-şi exercite
drepturile conţinute de astfel de acte trebuie să adopte conduita prevăzută de ele.

13 Ioan Santai – op. cit., pag. 40;

 Uneori, obiectul actelor administrative poate fi dublat de elemente de natură materială, susceptibile
de evaluare pecuniară.
c) În rândul elementelor care reprezintă motive ale actelor administrative, sunt cele de fapt şi de
drept. Motivele de fapt sunt cauzele sau împrejurările care justifică şi determină adoptarea unui act juridic,
iar motivele de drept sunt textele legale care permit şi determină această adoptare. Actele normative de ordin
administrativ sunt emise întotdeauna pe baza şi în executarea legilor sau, după caz, a ordonanţelor
Guvernului, care constituie motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede şi anumite situaţii de fapt
care determină apariţia unor reglementări administrative, precum catastrofele şi calamităţile.
Lipsa motivelor de fapt duce la inexistenţa actului juridic, iar caracterul ilegal al motivelor duce la
nulitatea actului respectiv. Sancţiunea nulităţii operează şi atunci când organul este în eroare asupra
motivelor care au determinat emiterea actului administrativ sau când organul a fost indus în eroare cu privire
la motivele care stau la baza acelui act juridic.
Atunci când organul administrativ este obligat prin lege să emită un act juridic, fie din oficiu fie la
cerere, nu interesează motivele care-l determină pe solicitant să ceară emiterea unui act impus de lege. Când
însă organul administrativ are facultatea de a aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea unui act, el
va fi liber să cerceteze motivele solicitării.
d) Un alt element al actului administrativ este organul sau subiectul emitent al actului. Organele
decizionale administrative pot fi organe cu conducere colegială iar, în unele cazuri organe cu conducere
unipersonală. Dreptul de decizie poate să aparţină unor persoane din cadrul organului colegial sau unor
funcţionari din structurile interne ale organului. Factorii respectivi au posibilitatea atât de a emite decizii, cât
şi de a participa la întregul proces decizional.
În ştiinţa administraţiei, autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident, reprezentând
persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie în baza calităţii recunoscute prin
lege.
Organele cu conducere unipersonală funcţionează fie în această formă exclusivă, fie în îmbinare cu
formele colegiale de conducere. În procesul decizional avantajele conducerii unipersonale constau, printre
altele, în operativitatea luării deciziilor şi în unitatea deciziilor. Dezavantajele acestei forme de conducere
constau în posibilitatea nefundamentării temeinice a deciziilor, în pericolul încălcării şi în micşorarea
posibilităţilor de control asupra procesului de pregătire şi adoptare a deciziilor.
Ca principiu, actele administrative sunt acte juridice care-şi produc efectele din momentul adoptării
lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi afectate în ceea ce priveşte executarea lor,
existenţa lor, de termen şi de condiţie ca modalităţi neesenţiale ale acestor acte, dar care le conferă un
conţinut complex.
În cazul actelor administrative normative, efectele acestora se produc din momentul adoptării lor
legale, de la data aducerii lor la cunoştinţă sau de la data încunoştinţării subiectelor. Şi în această materie
operează principiul potrivit căreia normele de drept administrativ nu retroactivează şi nici nu ultraactivează.
În cazul actelor individuale, care reflectă trăsăturile şi efectele în timp ale normelor juridice care le stau la
bază, acţiunea şi executarea lor se declanşează de la data adoptării, a comunicării sau de la data fixată prin
actul juridic.

CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actul administrativ, categorie juridică a deciziei administrative, urmează să îndeplinească o serie de

condiţii pentru a fi valabil. Condiţiile reprezintă acel ansamblu de trăsături care trebuie să asigure
producerea integrală a efectelor urmărite prin adoptarea actului.
1. Condiţiile generale de valabilitate ale actelor administrative sunt:
- fundamentarea ştiinţifică,
- legalitatea,
- oportunitatea,
- unitatea şi
- simplitatea formei.
a) Fundamentarea ştiinţifică presupune existenţa unor criterii ştiinţifice care să stea la baza
pregătirii şi adoptării actului administrativ. Orice act administrativ, dar mai cu seamă cele cu caracter
normativ trebuie să se bazeze pe studii de fundamentare social-economică, politică şi juridică, pe metode
moderne de analiză şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate.
b) Legalitatea este acea condiţie conform căreia actul administrativ trebuie adoptat numai în baza
unui drept de decizie şi numai de către organele sau persoanele investite cu putere legală de decizie, în
temeiul şi pentru executarea legii.
c) Oportunitatea sau actualitatea, presupune adoptarea şi executarea actului în timp util şi la
condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, ca o consecinţă a evoluţiei relaţiilor sociale, actul juridic
a încetat practic să mai fie util.
d) Unitatea actului administrativ impune concordanţa cu actele anterioare aflate în vigoare, dar şi
lipsa contradicţiilor dintre dispoziţiile sale.
e) Simplitatea formei presupune sub aspect extern, adoptarea actului fără formalităţi procedurale
deosebite care ar îngreuna în mod inutil procesul decizional, iar sub aspect intern, redactarea actului într-o
formă logică şi într-un stil concis, clar şi precis, care să excludă orice echivoc.
2. Actul administrativ trebuie să îndeplinească şi anumite condiţii speciale de valabilitate:
– actul să fie emis de către organul sau persoana competentă şi în limitele competenţei legale;
– actul să fie emis cu respectarea formelor procedurale legale specifice;
– conţinutul actului să fie conform normelor legale;
– actul să corespundă scopului urmărit de lege14.
Din enumerarea acestor condiţii se poate observa că primele două sunt condiţii externe sau formale
celelalte reprezentând condiţii de fond, interne, ale actului administrativ.
Emiterea actului de către persoana sau organul cu competenţă decizională este o primă condiţie.
Competenţa reprezintă ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de drept
în vederea realizării atribuţiilor sale.
Competenţa presupune dreptul şi obligaţia de a săvârşi acţiuni de informare, de comportare, de
verificare şi de decizie, motiv pentru care ea nu este o noţiune sinonimă cu cea de capacitate juridică, ultima
presupunând întotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice. Competenţa decizională este acea
competenţă care permite şi conferă unui organ dreptul de a hotărî sau de a dispune prin acte de decizie în
ceea ce priveşte rezolvarea unei anumite situaţii15.
Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcţionari de decizie, deşi iniţierea
sau formularea, executarea şi controlul deciziei pot să aparţină şi unor factori nedecizionali, cum sunt
organele consultative. La nivelul conducerii organului administrativ se adoptă un mare volum de decizii,
dintre care unele vizează activitatea de ansamblu a autorităţii sau instituţiei administrative, altele raporturile
cu terţii, iar celelalte se referă la activitatea curentă.
În unele situaţii dreptul la decizie aparţine în exclusivitate numai funcţionarului sau organului
desemnat de lege, caz în care competenţa decizională are un caracter exclusiv. Alteori, dreptul de decizie
este încredinţat în mod direct spre exercitare unor subiecte care nu dispun în mod obişnuit de o competenţă
proprie într-un anumit domeniu. Aceste încredinţări deosebite ale legii îmbracă forma repartizării de
atribuţii, a înlocuirii sau suplinirii, a delegării de atribuţii şi a încredinţărilor cu caracter special.
Organele cu competenţă exclusivă exercită un drept propriu de decizie, iar organele lor ierarhic
superioare nu li se pot substitui în atribuţii având doar posibilitatea de îndrumare obligatorie a activităţii
organelor subordonate şi dreptul de anulare a actelor necorespunzătoare ale acestora din urmă 16.
În doctrină se afirmă că alături de organele cu competenţă exclusivă pot funcţiona şi organe cu
competenţă ajutătoare sau auxiliară constituite în cadrul sau pe lângă unele organe de stat şi având caracterul
sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.)17.
Comparativ cu organele ajutătoare, autorităţile cu competenţă exclusivă dispun de autonomie
decizională sau de independenţă operativă, exercitând atribuţii în nume propriu, neputând fi substituite de
către alte organe, chiar ierarhic superioare.
În stabilirea exactă a competenţelor decizionale în cadrul organului, un loc important îl ocupă
regulamentele interne de organizare şi funcţionare care precizează sfera de probleme în legătură cu care
funcţionarii publici pot primi şi emite dispoziţii obligatorii.

14 T. Drăganu – Actele de drept administrativ, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag. 107-147;
15 Ioan Santai – op. cit., pag. 53;
16 T. Drăganu – Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 108;
17 Ioan Santai – op. cit., pag. 53;
 În cazul funcţionarilor administrativi a căror învestitură legală a fost în competenţă, atipică, chiar
viciată, numiţi funcţionari de fapt, actele lor sunt, în principiu, acte fără valoare juridică.
În situaţia actelor decizionale, cum sunt cele de autorizare, de sancţionare etc., nu se pot produce
efecte juridice valabile, deoarece autorul lor nu dispune de competenţa legală de emitere, iar voinţa sa este
lipsită de semnificaţia juridică pe care legea o acordă voinţei celor aflaţi în deplină legalitate. În schimb, în
cazul unor operaţiuni tehnico-materiale cum sunt cele de constatare în materia actelor de stare civilă, a
autentificării şi, în general în materia actelor constatatoare – unde iregularitatea investirii este irelevantă
pentru terţii participanţi în raport juridic, aceştia neputând cunoaşte lipsa condiţiilor legale în exercitarea
competenţei de către funcţionar-respectivele acte vor trebui considerate ca operaţiuni valabile. Valabilitatea
actelor constatatoare este determinată de rolul funcţionarului a cărei activitate se reduce la o simplă
operaţiune de constatare şi de înregistrare a voinţei părţilor din actul juridic ori a faptului produs. Astfel, în
baza principiului aparenţei de drept aceste acte sunt valabile cu condiţia ca întocmirea lor să se fi făcut cu
respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor să fi fost în drept a le obţine.
Unul din elementele esenţiale ale procesului decional este stabilirea nivelului ierarhic la care se
adoptă decizii, adică determinarea organului sau a persoanei care exercită dreptul de decizie. Unul din
argumentele de bază ale adepţilor sistemului decizional excesiv de centralizat este acela că lucrătorii
organelor administrative ierarhic inferioare având, în general, un nivel de şcolarizare mai scăzut decât cei
din organele ierarhic superioare, impune deplasarea dreptului de decizie spre nivelele centrale. Însă
superioritatea pregătirii profesionale, de la un anumit nivel nu implică şi superioritatea rezolvării problemei
deoarece trecerea formală a dreptului de decizie în competenţa organului superior nu impune, de la sine şi
transmiterea rezolvării cazului către persoana cea mai competentă sub aspect profesional.
În procesul dezvoltării autonomiei locale administrative asistăm la trecerea treptată a dreptului de
decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizării administrative, ceea ce
implică o creştere a gradului de coordonare a activităţii acestor din urmă autorităţi, în scopul asigurării unei
concordanţe depline între activitatea locală sau de nivel inferior ierarhic, cu principiile politicii generale ale
statului.
Dacă în sistemul conducerii centralizate sfera principală de activitate a organelor centrale este stricta
îndrumare a celor aflate în subordine, în sistemul descentralizării şi a autonomiei locale rolul organelor
centrale constă în coordonarea activităţii autorităţilor locale şi acordarea asistenţei de specialitate.
Legată de instituţia deciziei este delegarea dreptului de decizie. Una din caracteristicile de bază ale
competenţei (alături de caracterul legal, obligatoriu şi temporal) este şi caracterul propriu sau personal al
acesteia în sensul că ea aparţine numai subiectului prevăzut de lege. În mod excepţional, unele atribuţii,
inclusiv dreptul de decizie, se pot încredinţa – pe calea repartizării, a înlocuirii sau suplinirii şi a delegării –
unor organe sau persoane care în mod obişnuit nu dispun de astfel de competenţe.
Prima ipoteză este aceea a repartizării de atribuţii, situaţie în care se stabileşte că anumite atribuţii
proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate în intervalul dintre şedinţe, în mod temporar sau
permanent, de către unii din membrii care îl compun sau de către forme operative de conducere. Scopul
repartizării este asigurarea creşterii operativităţii în activitatea organului colegial, care, de regulă, nu poate
desfăşura în permanenţă o activitate în plen.
O a doua ipoteză este înlocuirea sau suplinirea unui funcţionar de către altul, atunci când cel în cauză
este împiedicat să-şi exercite atribuţiile sale. Înlocuirea se face de drept sau printr-un act juridic. Astfel,
prefectul este înlocuit în lipsă de către subprefect. De asemenea, primul-ministru al României, propune
Preşedintelui ministrul care urmează a exercita funcţia al cărui titular este, pe întreaga perioadă cât lipseşte
sau primul ministru este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele va desemna un alt membru
al Guvernului ca prim-ministru interimar.
O altă formă de încredinţare a competenţei este competenţa delegată. Ea constituie încredinţarea
unor atribuţii care revin în mod obişnuit unui funcţionar şi căruia legea îi permite să şi le încredinţeze unui
subordonat ierarhic. Spre deosebire de celelalte cazuri, la delegare operează transmiterea către o singură
persoană a unei părţi din atribuţii şi nu a tuturor ca în ipoteza înlocuirii sau a suplinirii.
Instituirea delegării trebuie să ţină seama de mai multe elemente precum: - scopul, obiectul, forma,
modul şi condiţiile de delegare.
De asemenea, exercitarea delegării încredinţate presupune respectarea unor condiţii recomandate de
ştiinţa administraţiei: a) respectarea sferei de atribuţii delegate, în sensul neintervenţiei funcţionarului
ierarhic superior; b) persoana care şi-a delegat atribuţiile are obligaţia să menţină delegarea în limitele noilor
competenţe; c) controlul asupra activităţii delegate.
 În fine, încetarea delegării se efectuează după aceeaşi procedură prin care ea a fost instituită.
O altă condiţie specială de valabilitate este conformitatea actului administrativ cu forma prevăzută
de lege. Regula este că manifestarea de voinţă din actele juridice nu este necesară a fi exprimată în forme
exprese pentru a produce efecte juridice. În dreptul administrativ, se impun însă anumite reguli, să fie
respectate anumite forme.
Uneori emiterea actului se pate face fără obligaţia respectării unei proceduri prestabilite, alteori
această procedură se reduce la un minim de condiţii, ca de pildă condiţia formei scrise, însă în unele cazuri
ea poate consta dintr-un complex întreg de formalităţi.
Procedura administrativă este foarte diferită şi ea constă din forme simple sau forme complexe. Cea
mai simplă formă exterioară a actelor administrative este forma scrisă. Această formă este obligatorie în
cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor jurisdicţionale, de sancţionare sau pentru care
legea cere forma scrisă.
O altă condiţie este conformitatea actelor administrative cu conţinutul legii. Problema conformităţii
deciziilor administrative cu conţinutul legii vizează conformitatea acestora cu elementele normei juridice
conţinute în lege şi anume ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
În fine, o condiţie specială importantă este conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
Scopul este rezultatul pe care vrea să îl atingă reglementarea legală. Scopul actului normativ sau individual
contrar legii, atrage nulitatea actului administrativ, iar dacă existenţa unui scop ilegal apare şi ca o încălcare
a legii, se va aplica sancţiunea corespunzătoare gradului de pericol social al faptei.

CARACTERELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Caracteristicile actelor administrative sunt acele trăsături care individualizează aceste acte faţă de
alte acte juridice.

1. Caracterul unilateral

Principala caracteristică a manifestării de voinţă din actele administrative este unilateralitatea

acesteia. Caracterul unilateral reprezintă acea calitate a actului juridic conform căreia el este emis fără
participarea sau consimţământul subiectelor de drept cărora le este destinat de către administraţie sau cu
privire la care generează drepturi sau obligaţii. Unilateralitatea actelor administrative este destinată de
emiterea actelor în temeiul şi pentru realizarea puterii în stat (a puterii publice).

2. Caracterul legal

Acest caracter rezultă din obligativitatea emiterii lor pe baza şi în conformitate cu legea. Fiind emise
în mod unilateral, de regulă de către un organ al administraţiei de stat, deci provenind de la o autoritate şi
fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucură de prezumţia de legalitate.
Această prezumţie are anumite trăsături conferind caracter autentic şi caracter veridic actelor
administrative. Caracterul autentic este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul provine de la
însuşi organul pe care înscrisul îl indică drept autor al său. Veridicitatea este acea trăsătură conform căreia
se prezumă că actul administrativ exprimă adevărul, având un conţinut corespunzător realităţii faptice şi
prevederilor legii.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce ţin în exclusivitate, fie în
mod expres, fie în mod tacit, de competenţa puterii legislative. Astfel spus, administraţia nu poate crea
norme juridice primare.
În doctrina de specialitate s-a apreciat că prin regim juridic al actelor administrative înţelegem un
ansamblu de reguli de fond şi de formă care conturează "personalitatea" acestora în circuitul juridic, în
sensul că evocă criteriile lor de valabilitate 18 sau că regimul juridic al actelor administrative reprezintă un
ansamblu de reguli ce guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte 19.

18 A. Iorgovan - Tratat de drept administrativ, voi. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, pag. 40;
19 I. Santai – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura Rosoprint, Cluj Napoca, 2004, pag. 30;
 În orice caz, elementul central al acestui regim juridic îl reprezintă legalitatea actului
administrativ, ceea ce înseamnă că autorităţile administraţiei sunt ţinute, în deciziile pe care le iau, de a se
conforma legalităţii, adică unui ansamblu de reguli de drept de ranguri şi conţinuturi diferite.20
Analizele doctrinare privitoare la evoluţia teoriilor privind condiţiile de legalitate ale actului
administrativ, atât pe plan naţional cât şi internaţional (cu precădere european) au constatat o mare varietate
de idei, atât cu privire la conţin acestora, cât mai ales la modul lor de abordare 21.
Pe măsura lărgirii şi diversificării preocupărilor privind condiţiile de legalitate ale actului
administrativ, varietatea condiţiilor de legalitate, faptul că de multe ori ele sunt prevăzute expres pentru actul
administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte, i-a determinat pe autorii de drept
administrativ să analizeze tipuri ale condiţiilor de legalitate, fie într-o viziune sincronică, axată pe logica
internă a sistemului normativităţii, fie într-o viziune diacronică, axată pe fazele procesului administrativ (ale
procedurii emiterii, adoptării şi exercitării actelor administrative) 22.
În doctrină se enumeră ca fiind condiţii de "valabilitate" ale actului administrativ următoarele:
-actul să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale;
-să fie emis în forma şi procedura prevăzute de lege;
-să fie conform din punct de vedere al conţinutului cu Constituţia, legile şi celelalte acte normative în
vigoare;
-să fie emis conform cu interesul public urmărit de lege.23
În sfârşit, unul dintre cei mai mari specialisti ai dreptului administrati român mai apreciază ca fiind
condiţii generale de legalitate ale actului administrativ, după cum urmează:
-actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;
-actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor;
-actul să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt superioare
organului administrativ emitent;
-actul să fie emis în formă şi procedura prevăzută de lege.24
Autorul distinge şi condiţii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate în sensul ca actul
să fie conform cu interesul public ocrotit de lege, respectiv cu scopul legii (ratio legis), oportunitatea fiind
înţeleasă deci ca limita legală a dreptului de apreciere a autorităţii publice.
În ceea ce priveşte doctrina străină, varietatea tezelor cu privire la conţinutul condiţiilor de legalitate,
dar mai ales modalitatea lor de abordare ne pune în dificultate în stabilirea constantelor. 25
În doctrina franceză constatăm că aceste condiţii au fost abordate din perspective diferite, astfel:
-cea a teoriei nulităţii actelor administrative26 (a sancţiunii nerespectării principiului legalităţii),
-cea a contenciosului administrativ27 (deci a controlului) inclusiv pentru exces de putere,
-cea a prezentării propriu-zise a condiţiilor de valabilitate ale actului administrativ 28 şi
-cea care presupune o combinaţie între prezentarea condiţiilor de valabilitate şi a sancţiunilor
nerespectării acestora.

Pentru a se asigura legalitatea actului administrativ în doctrina administrativă au fost stabilite

anumite condiţii de fond pe care acesta trebuie să le întrunească. Astfel, condiţiile de fond ce trebuie
îndeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ ţin de stricta respectare a competenţelor ce le au
autorităţile administrative ce emit/adoptă actul administrativ. În acest sens, este important de analizat ce
aspecte trebuiesc avut în vedere în momentul în care se doreşte stabilirea competenţei autorităţilor
administraţiei publice în raport de actele administrative emise de către acestea.
În teoria actului administrativ s-au formulat multiple şi diverse teze cu privire la înţelesul noţiunii de
capacitatea sau competenţa de acţiune a autorităţilor administraţiei publice. 29

20 A. De Laubadere, J.C. Venezia, I. Gaudemet – Traite de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1996, pag. 596;
21 Rozalia-Ana Lazăr – Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 90 şi urm.;
22 A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, pag. 48;
23 Rodica Narcisa Petrescu - Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, pg. 262-277 şi în Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca,
2004, pag. 297-317;
24 Antonie Iorgovan – op. cit., 2002, pag. 49;
25 Rozalia - Ana Lazăr – op. cit., 2004, pag. 94,
26 Gaston Jezé - Les principes generaux du droit administratif, Editura Marcel Giard, Paris, 1925, pag. 68 şi urm.. În capitolul „Eseu de teorie generală a
sancţiunii iregularităţilor actelor administrative”, autor Marcel Waline, Précis de droit administratif, edition Montchrestien, Paris, 1969, pag. 324;
27 Jean Rivero, Jean Waline - Droit administratif, 16 ed., Dalloz, Paris, 1996, pag. 98;
28 Jaques Moreau - Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1989, pag. 171-200,
29 Rozalia-Ana Lazăr – op. cit. pag. 105 şi urm. ,
 Competenţa organelor administraţiei de stat a fost definită în doctrină ca fiind "dreptul şi totodată
obligaţia prevăzută de lege şi celelalte acte normative de a duce o anumită activitate, adică de a fi în acest
scop subiect în diferite raporturi juridice” 30, deci ca o parte constitutivă a unui organ de stat, iar, pe de altă
parte, se arăta că "organele administraţiei de stat, având o anumită competenţă special determinată, ele au,
cu alte cuvinte, capacitatea de a fi subiecte în anumite raporturi juridice” 31, înţelegând capacitatea juridică
a organelor administraţiei de stat ca o componentă a calităţii organelor administraţiei de stat de subiecte în
raporturile juridice.
Competenţa organelor administrative a mai fost definită ca fiind „capacitatea ce le este
recunoscută de lege de a acţiona din punct de vedere juridic în vederea realizării activităţii executive sau ca
aptitudine legală recunoscută unui organ al administraţiei de stat de a înfăptui această activitate” 32, sau ca
fiind "aptitudinea conferită de normele juridice unui organ unipersonal sau colegial al administraţiei de
stat de a face acte juridice sau operaţiuni administrative şi materiale"33.
Într-o altă viziune, "capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor administrative, deşi,
practic, putem realiza dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect de drept
administrativ numai cercetând competenţa ei legală, stabilită în legea organică", capacitatea administraţiei
desemnând astfel posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturi de drept
administrativ, iar competenţa desemnând "ansamblul atribuţiilor unor organe administrative,
compartimente sau persoane şi limitele exercitării lor. Atribuţia este investirea legală cu anumite
prerogative"34.
În ceea ce priveşte diferenţele dintre capacitate şi competenţă, acelaşi autor distinge: capacitatea
este proprie numai organelor administrative, în timp ce competenţă au atât organele administrative, cât şi
structurile lor organizatorice şi funcţionale; întotdeauna capacitatea presupune posibilitatea de a acţiona în
nume propriu, competenţa nu presupune o astfel de independenţă; atribuţiile ce formează conţinutul
categoriei de competenţă pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane, capacitatea nu poate fi
transcrisă altui subiect de drept.
Se mai spune că prin competenţă se înţelege „totalitatea atribuţiilor autorităţilor administraţiei
publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane şi limitele exercitării lor,
precizând că fiecare autoritate a administraţiei publice are o anumită competenţă determinată de
sarcinile ce-i revin şi scopul pentru care a fost înfiinţată şi prin norme juridice conform principiilor
constituţionale, să fie concret determinată şi să fie exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost
stabilită”35 sau că aceasta reprezintă ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un
subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale. În sens juridic larg, ea reprezintă activităţi (actele şi
faptele) cu semnificaţie juridică, iar în sens juridic restrâns, reprezintă numai ansamblul actelor juridice
prevăzute a fi emise, conform legii, de un organ în realizarea atribuţiilor. 36
În sfârşit, se defineşte competenţa organelor administraţiei publice ca fiind „ansamblul atribuţiilor
stabilite de Constituţie sau de lege, ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce, în nume propriu şi în
realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă”, iar "ideea de capacitate administrativă
evocă ideea de persoană morală de drept public sau, pur şi simplu, autoritate administrativă"37.
Considerăm că aceasta este opinia care surprinde cel mai bine noţiunea de competenţă datorită, în
special, constantelor identificate de autor, privind această noţiune.
Plecând de la această opinie şi luând în considerare şi ale repere doctrinare s-a ajuns la identificarea
următoarelor constante definitorii ale competenţei38:
-competenţa este un ansamblu de atribuţii prevăzute de lege;
-competenţa este o obligaţie legală (caracterul obligatoriu), în sensul că atribuţiile care formează
conţinutul său sunt drepturi şi obligaţii legale, deosebindu-se de simplele drepturi şi obligaţii
subiective, iar exercitarea atribuţiilor nu este lăsată la latitudinea organelor administraţiei publice;

30 Romulus Ionescu – Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1959, pag. 108;
31 Idem, pag. 115;
32 Tudor Drăganu – op. cit., 1959, pag. 108;
33 Alexandru Negoiţă – Drept administrativ, Tipografia Universităţii Bucureşti, 1973, pag. 66-67;
34 Ilie Iovănaş – Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1977, pag. 120-121,
35 Rodica Narcisa Petrescu – op. cit., 2004, pag. 60;
36 Ioan Santai – op. cit., 2000, pag., 52;
37 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, pag. 276;
38 Ioan Alexandru şi colectiv, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag. 374;
 -competenţa unui organ concret al administraţiei publice este special determinată şi ea poate fi:
materială, teritorială şi temporală39;
-competenţa organelor administrative nu poate fi înţeleasă fără explicarea capacităţii lor juridice.
Din perspectiva obligaţiei ca actul administrativ să fie emis de organul administrativ competent
numai în limitele competenţei sale, competenţa are caracter legal, are caracter obligatoriu şi, de regulă,
are caracter permanent40, exercitându-se în mod continuu în sensul că autoritatea administraţiei publice
competente emite actul ori de câte ori se ivesc condiţiile prevăzute de lege. Ea poate fi materială (rationae
materiae), teritorială (rationae loci), temporală (rationae temporis) şi personală (rationae personae)41.
În doctrina străină se remarcă o abordare complexă a problemei competenţei autorităţii publice, în
sensul găsirii unui echilibru între evitarea anulărilor unor acte administrative doar pentru satisfacerea
iluzorie a petiţionarilor şi necesitatea satisfacerii exigenţelor de formă şi procedură care oferă garanţii. 42
Tot în doctrina de specialitate au fost analizate condiţiile de formă pe care trebuie să le
întrunească un act administrativ pentru a fi valid. Astfel, s-a spus că în cele mai multe cazuri, actele
administrative îmbracă forma scrisă, care este apreciată ca o garanţie de legalitate. Actele administrative cu
caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, fiind obligatorie publicarea lor, iar cele cu caracter individual
îmbracă şi forma orală, în condiţiile legii.
Forma scrisă a actelor administrative este necesară din mai multe motive, dintre care amintim cele
mai importante:
• necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actelor;
• existenţa unui mijloc de probă în caz de litigiu;
• verificarea legalităţii actului în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventuale vicii de
legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis;
• realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.43
Forma scrisă reprezintă o condiţie de valabilitate a actului, ea fiind impusă ad validitatem şi nu
ad probationem.
De forma scrisă a actului administrativ se leagă şi alte elemente de concretizare exterioară a actului:
• limba de redactare a actului care, de regulă, faţă de dispoziţiile art. 13 din Constituţia
revizuită este limba română.44 Cu toate acestea, în conformitate cu dispoziţiile art. 120, al. 2 din
legea fundamentală şi ale art. 51, 71, al. 2 şi 106, al. 8 din Legea nr. 215/2001, privind administraţia
publică locală, în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi
naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, hotărârile şi dispoziţiile cu caracter
normativ se aduc la cunoştinţa publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii
respective 45 ;
• motivarea actului are menirea de a prezenta elementele de fapt şi de drept care
legitimează intervenţia actului respectiv.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată, motivarea în cazul ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului se face prin note de
fundamentare iar cazul celorlalte acte normative prin referate 46. Prin dispoziţiile unor legi speciale se
prevede obligativitatea motivării anumitor acte administrative.
În doctrină s-a exprimat şi opinia potrivit căreia forma scrisă a devenit un postulat, nu doar legal, dar
chiar constituţional (art. 107 din Constituţia din 1991 şi art. 108 din Constituţia republicată impunând
publicarea hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului).47
Referitor la necesitatea de a redacta actele administrative, de regulă, într-o forma scrisă, având în
vedere că acestea nu sunt, în principiu, consensuale, s-a exprimat şi opinia potrivit căreia "acest lucru este

39 „Rodica Narcisa Petrescu distinge şi competenţa personală, apreciind că aceasta are două semnificaţii, prima priveşte sfera atribuţiilor unei persoane ce ocupă o
funcţie şi, a doua, se referă la stabilirea competenţei unei autorităţi în funcţie de calitatea specială a unei persoane.” - în Ioan Alexandru şi colectiv, Drept
administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag. 374;
40 Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pag. 298;
41 În materia competenţei personale se pune problema actelor administrative emise de funcţionarii de fapt, respectiv de acei funcţionari care nu sunt învestiţi legal
cu competenţa de emitere a respectivelor acte administrative.
42 Fabian Raynaud et Pascal Fombeur, Note, l' Actualité juridique. Droit administratif, A.J.D.A., nr. 7-8/1999, pag. 571-572;
43 R. Ionescu - Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, pag. 233,
44 Constituţia României, revizuită, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din31octombrie 2003;
45 Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001;
46 Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2000;
47 A se vedea Rozalia-Ana Lazăr, op. cit., pg. 119 şi urm. ;
explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte emise în numele şi cu autoritatea statului, în realizarea
puterii publice"48.
În ceea ce priveşte actele administrative normative, legislaţia românească oferă câteva instrumente
de tehnică legislativă valoroase. După cum am mai spus, actele administrative cu caracter normativ îmbracă
numai forma scrisă, întrucât legea prevede obligativitatea publicării lor, această regulă fiind şi
constituţionalizată, astfel cum s-a arătat.
În general, obligativitatea formulării în scris a actelor administrative individuale este prevăzută de
actele normative în baza cărora sunt emise.
Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise aceasta este considerată de autorii de drept
administrativ, o condiţie de "valabilitate" 49, de "validitate"50 sau de "legalitate”51 , important fiind însă a se
recunoaşte avantajele formei scrise, atât pentru executarea, cât şi pentru controlul actului administrativ.
Există şi situaţii în care legea nu prevede obligativitatea formei scrise.
În acest sens, cu titlu de exemplu reţinem că prin art. 7, al. l din O.G. nr. 2/2001, astfel cum a fost
aprobată şi modificată prin Legea nr. 180/2002 se prevede că avertismentul ca sancţiune contravenţională
principală constă în atenţionarea "verbală" sau "scrisă" a contravenientului asupra pericolului social al
faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale.
În majoritatea cazurilor, însă, actele administrative individuale îmbracă forma scrisă, având în
vedere obligativitatea comunicării lor, în principal, prin modalităţi care presupun o asemenea formă.
De asemenea, actele organelor colegiale ale administraţiei publice vor trebui întotdeauna să
îmbrace forma scrisă, chiar şi atunci când aceste acte au caracter individual "dat fiind că numai aşa se
poate distinge hotărârea adoptata de opiniile diverse exprimate în şedinţă"52.
In prezent, multiplicarea şi diversificarea modalităţilor de comunicare reclamă o nouă abordare, atât
din perspectiva necesităţii comunicării actului, cât şi din cea a mijloacelor de comunicare fără a contrazice
avantajele formei scrise, chiar şi pentru actul individual care ar trebui şi el să fie emis informă scrisă.424
Este incontestabil că mijloacele de transmitere a informaţiei care erau limitate până nu demult la
telefon, au fost înlocuite cu altele mai performante care permit transmiterea rapidă si în scris a ordinelor
autorităţii publice (fax, e-mail, video-conferinţă, internet) 53, iar hârtia, ca suport tradiţional al formei scrise,
atâta actelor administrative normative, cât şi a celor individuale începe să fie înlocuită de cel electronic
(riscul fragilităţii acestuia din punct de vedere al securităţii sale fiind considerat minor în raport cu
avantajele lui)54.

3. Caracterul obligatoriu

Actele administrative sunt obligatorii în primul rând pentru subiectele care cad sub incidenţa
lor, subiectele care pot fi sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent. Pentru organele ierarhic
inferioare sunt obligatorii actele normative şi cele individuale ale organelor superioare. Actele unui
organ sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod obişnuit organului emitent atunci
când acesta are un rol coordonator sau de specialitate într-o ramură sau domeniu de activitate.
În al doilea rând, actele administrative sunt obligatorii chiar şi pentru organul emitent. Când
actul se adresează însăşi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face atât în această calitate, cât şi
ca subiect obligat să-l execute.
De asemenea, actele administrative se impun şi organelor administrative ierarhic superioare
organului emitent. Astfel, în unele situații, organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior,
dar fără să poată emite actul individual, în locul organului subordonat. Alteori organul superior are dreptul
de anulare a actului individual putând emite actul sau putând obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui.
În alte cazuri când emiterea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior, organul
superior nu va putea anula actul şi nu va putea emite un nou act individual. În sfârşit, organul superior nu va
48 Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a III-a, Editura All Beck, 2002, pag. 51;
49 Rodica Narcisa Petrescu - Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, pag. 264.
50 Liviu Giurgiu, Aurel Segărceanu, Cristian Giusepe Zaharie - Drept administrativ, Editura SyIvi, Bucureşti, 2002, pag. 177;
51 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II, ediţia a IlI-a, Editura AII Beck, 2002, pag. 50;
52 Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pag. 299;
53 A se vedea Legea nr. 676/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I. nr. 800 din 14 decembrie 2001 care prevede publicare şi pe site-ul ANRC
şi Legea nr. 52/2002 publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 3 februarie 2003 care prevede publicarea pe site-ul propriu;
54 Sorin Popescu, Victoria Tăndăreanu, Probleme actuale ale tehnicii legislative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, pag. 232-235;
putea anula actul organului inferior şi nici să-l modifice, în ipoteza în care acel act este definitiv sau
irevocabil.

4. Caracterul executoriu

Sub aspectul regimului juridic ce le condiţionează executarea, actele juridice se împart în acte pentru
a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie cel în drept se adresează unei instanţe
judecătoreşti pentru a obţine un titlu executoriu şi acte juridice a căror executare, atunci când cel obligat să o
facă refuză, se realizează direct prin forţa de constrângere a statului, fără o formalitate deosebită, ele
constituind un titlu executoriu. În prima categorie intră, de regulă, contractele administrative, iar în a doua
sunt cuprinse, în general, actele administrative de autoritate.
Caracterul executoriu al actelor administrative există indiferent de faptul că ele creează,
modifică sau sting drepturi ori obligaţii în legătură cu un subiect de drept sau altul. Există cel puţin
două cauze care determină acest caracter:
a) emiterea actului în realizarea puterii de stat;
b) prezumţia de legalitate a actelor administrative.
Ambele cauze contribuie în mod cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor
administrative.
Caracterul executoriu al actelor administrative există chiar din momentul adoptării lor legale.
El nu se confundă cu executarea sau cu momentul executării actului. De regulă, actul deşi executoriu, se va
pune în realizarea numai odată sau după aducerea lui la cunoştinţă şi cu totul excepţional înaintea
încunoştinţării subiectului interesat, ca de pildă, la confiscarea administrativă a unor obiecte a căror deţinere
este interzisă prin lege.
Există acte administrative ce nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi care nu pot fi
puse direct în aplicare. Astfel, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei se poate face
plângere în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia, plângerea suspendând executarea. Tot o
excepţie de la principiul executării actelor administrative o reprezintă şi suspendarea acestora, întrucât
operează o încetare temporară a obligaţiei de executare a acestor acte. De exemplu, în litigiile având ca
obiect acte administrative care au vătămat drepturi subiective în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni
producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului să dispună suspendarea executării
actului până la soluţionarea acţiunii.

5. Caracterul oportun sau actual

Oportunitatea (actualitatea) se poate defini ca un element strâns legat de dreptul de apreciere al

organelor administrative, în cursul organizării şi executării legii, prin care se asigură realizarea sarcinilor
şi a atribuţiilor lor legale în termen optim, cu cheltuieli minime şi în conformitate cu mijloacele care
corespund cel mai bine scopului legii.
Într-adevăr, actele administrative care au un caracter legal, pentru a fi pe deplin eficiente trebuie
adaptate condiţiilor concrete, astfel încât ele să devină în acelaşi timp oportune, actuale. Actualitatea unui
act administrativ exprimă deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a actului cu sarcinile care
revin organelor administrative. Acest lucru impune concordanţa dintre drept cu necesităţile în continuă
transformare ale societăţii.
În mod contrar, este inoportun acel act care – deşi legal prin conţinutul prevederilor sale –
contravine unor situaţii concrete şi nu corespunde realităţii în care şi pentru care se aplică.
Problema oportunităţii actelor administrative este strâns legată de dreptul de apreciere al
organelor administraţiei publice care reprezintă o facultate recunoscută de lege acestor subiecte de drept
în alegerea soluţiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficientă a legii.
Există o multitudine de cauze care generează oportunitatea, cum ar fi considerente de loc, de timp,
de situaţie, de persoane sau de scop.
Sfera de acţiune a oportunităţii priveşte toate etapele procesului decizional: pregătirea, adoptarea,
executarea şi controlul.
Posibilitatea de acţiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este strict
limitată de lege. Dreptul de a acţiona pe considerente de oportunitate este strict consacrat prin acte
normative nefiind acordat în mod aprioric şi nelimitat organelor administrative. Normele ce reglementează
dreptul de apreciere au un caracter permisiv, întrucât organul poate opta în luarea măsurii celei mai
corespunzătoare şi doar obligaţia alegerii măsurii celei mai adecvate este imperativă. Dreptul de apreciere
operează în limitele competenţei organului, care nu poate fi depăşită pe considerente de oportunitate şi nu
poate duce la încălcarea drepturilor subiective ale persoanelor cărora le este destinat actul.
Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalităţii nefiind valabil
un act oportun, dar ilegal.
Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate şi controlului de oportunitate din
partea organelor administraţiei de stat ierarhic superioare.

EXECUTAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Valoarea juridică a actelor administrative

a. Rezultă din aceea că se execută din oficiu;

b. Obiect al executării administrative îl reprezintă atât propriile decizii cât şi actele altor organe de stat
ale administraţiei, organe şi organizaţii neguvernamentale, persoane fizice şi juridice. Deciziile proprii pe
care administraţia le execută pot fi acte juridice sau pot fi operaţiuni tehnico-materiale, deci lipsite de
caracter juridic (avize, comunicări, evidenţe etc.);
c. Subiectul care execută actele administrative poate fi diferit, după cel în sarcina căruia revine această
obligaţie. În primul rând sarcina executării deciziei administrative revine titularului, iar dacă acesta nu o face
de bunăvoie, competenţa punerii în executare a deciziei revine autorităţii administrative. Drepturile
autorităţii administrative faţă de celălalt subiect al raportului juridic apar ca îndatoriri faţă de lege;
d. Formele execuţiei administrative.
Executarea sarcinilor se poate face atât în cadrul răspunderii juridice, cât şi în afara acesteia. De
asemenea, executarea de către administraţie se poate face fie în baza convingerii celui chemat să realizeze
măsura, fie luându-se măsuri de constrângere asupra acestuia, a lucrurilor şi veniturilor sale.

2. Metode de executare

a) Convingerea juridică este o metodă de executare şi se exteriorizează printr-o conduită conformă a

subiectului cu prevederile legale. Deşi dreptul contemporan se caracterizează prin primatul convingerii, ca
metodă principală de asigurare a respectării legii, acesta nu exclude constrângerea atunci când măsurile
educative nu produc efectele scontate.
b) Constrângerea reprezintă obligarea unui subiect la însuşirea unei conduite pe care nu o
împărtăşeşte. Constrângerea juridică reprezintă obligarea la executarea unei măsuri prin utilizarea forţei de
constrângere a statului. Ceea ce deosebeşte, printre altele administraţia publică de alte categorii de organe
ale statului, este faptul că aceasta dispune de o forţă de constrângere proprie utilizată atât pentru realizarea
propriilor acte, cât şi a actelor altor organe de stat, organe şi organizaţii neguvernamentale.
Măsura constrângerii se utilizează numai atunci când metoda convingerii nu dă rezultate.
Metodele juridice de constrângere sunt clasificate în metode de natură administrativă şi metode de natură
judiciară.
Măsurile de constrângere administrative sunt împărţite în mod obişnuit în măsura stabilirii
răspunderii juridice şi în măsuri de executare silită. Prin măsura executării silite se înţelege procedura prin
mijlocirea căreia titularul unui drept subiectiv recunoscut printr-un titlu executoriu, constrânge cu ajutorul
organelor de stat competente, pe cel care a încălcat dreptul, să execute prestaţia specificată în titlu,
asigurându-se în felul acesta, respectarea dreptului şi a ordinii de drept încălcate.

CĂILE ADMINISTRATIVE DE ATAC

 Calea de atac constituie mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii încălcării
drepturilor subiective şi a intereselor legitime în urma unor vătămări cauzate de către autorităţile
publice.
Calea administrativă de atac poartă denumirea generică de recurs. Prin acte normative ea este
denumită în mod diferit: reclamaţie, sesizare, plângere, apel, întâmpinare, contestaţie, cerere, propunere
etc.
Elementele căilor administrative de atac sunt subiectele şi obiectul. Subiectele care pot exercita căile
administrative de atac pot fi persoane fizice şi juridice, autorităţi de stat, alte organisme şi organizaţii.
Pentru exercitarea căii de atac subiectul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o calitate
deosebită, ci doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, ori a
altui subiect, fie vătămarea unor drepturi şi interese generale proprii pentru a putea fi exercitată calea de
atac, ca de exemplu, în ipoteza utilizării ei ca plângere de către cel căruia îi aparţin lucrurile confiscate în
urma săvârşirii unei contravenţii, de către o altă persoană, cel păgubit putând ataca măsura confiscării dacă
bunurile îi aparţin. În alte cazuri, există posibilitatea de a utiliza calea de atac chiar dacă s-au lezat drepturi şi
interese ale terţelor subiecte şi nu ale autorului recursului. Astfel, orice alegător poate face întâmpinare la
primar împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători chiar dacă privesc alte
persoane.
Un alt element este obiectul recursului administrativ (căile administrative de atac) care poate fi
deferit şi poate consta în urmărirea anulării amenzii contravenţionale, restituirea lucrurilor confiscate pe cale
administrativă, înscrierea în listele de alegători etc. Poate fi atacată orice măsură şi orice act administrativ cu
caracter individual prin reclamaţie sau cu caracter normativ prin sesizare. Cauza recursului constă în
vătămarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu sau al altor subiecte, după caz ori a unor drepturi
şi interese generale.
Caracteristicile căilor de atac sunt:
- recursul poate fi introdus împotriva oricărei măsuri administrative (act juridic, operaţiune tehnico-
materială sau fapt material juridic);
- atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea măsurii respective;
- recursul se poate referi la activitatea oricărui organ administrativ;
- recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau reintrodus
succesiv la acelaşi organ;
- recursul ca regula nu suspendă executarea măsurii atacate datorită caracterului executoriu al actelor
administrative cu excepţia cazurilor expres prevăzute de lege;
- actul de soluţionare a recursului indiferent că îl admite sau îl respinge este, ca regulă generală, un act
administrativ-revocabil.
Există o întreagă procedură de soluţionare a recursului administrativ. Autorităţile sunt obligate
să primească, să examineze şi să clarifice toate problemele de interes personal sau general care le-au fost
aduse la cunoştinţă. Solicitările se pot face oral în audienţe şi în formă scrisă, prin corespondenţă.
Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate organului în ceea ce priveşte evidenţa,
înregistrarea şi păstrarea. Dacă petiţia adresată nu intră în atribuţiile organului solicitat este totuşi obligatorie
primirea, înregistrarea şi transmiterea din oficiu maximum zile către organul competent fiind încunoştinţat
petiţionarul. Cererile vor fi însoţite de actele necesare rezolvării lor, cei interesaţi cei interesaţi vor fi
încunoştinţaţi de condiţiile legale necesare să fie îndeplinite de către solicitanţi.
În ipoteza solicitărilor adresate verbal organul administrativ are obligaţia de a le consemna în formă
scrisă, întrucât în această formă el trebuie să şi răspundă solicitării adresate. Examinarea şi rezolvarea
propunerilor, sesizărilor şi reclamaţiilor precum şi comunicarea răspunsurilor către cetăţeni, trebuie să se
facă în cel mai scurt timp de către organele de stat în atribuţiile cărora intră în mod direct rezolvarea, fără a
depăşi termenele legale.
Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii competenţi a lua măsura.
Problemele de importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi îndrumarea directă a
conducerii autorităţii respective. La fel se va proceda şi în cazurile în care s-au primit mai multe propuneri,
sesizări şi reclamaţii cu privire la aceeaşi problemă, din acelaşi loc de muncă sau localitate, ori când acestea
sunt semnate de colective de cetăţeni.
Se vor lua în considerare, de regulă, petitiile semnate, precum şi solicitările din cadrul audienţelor. În
toate cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la care se referă petitita. Se interzice trimiterea spre
cercetare a sesizărilor şi reclamaţiilor către organele sau persoanele la a căror activitate se referă acestea, ori
către cei aflaţi în subordinea acestora.
Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice au obligaţia să primească zilnic personalul care
ridică probleme privind activitatea autorităţii respective. Pentru probleme de ordin personal ale lucrătorilor
conducerea va fixa o zi de primire pe săptămână. Conducătorii autorităţilor locale ale administraţiei vor
primi în audienţă săptămânal pe cetăţenii din unitatea administrativ-teritorială respectivă, asigurând
soluţionarea operativă şi legală a problemelor.

EFECTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Noţiune, natura juridică şi importanţa efectelor actelor administrative

Analizând eficienţa deciziilor administrative cu caracter juridic avem în vedere atât efectele lor
juridice, cât şi consecinţele social-economice şi politice. Dreptul administrativ studiază efectele juridice ale
actelor administrative. Aceste efecte constau în raporturile juridice pe care actele în cauză le generează, le
modifică sau le desfiinţează. Aceste efecte sunt predeterminate de lege şi sunt cunoscute, în general, din
momentul adoptării deciziilor. Consecinţele social-economice sau politice ale deciziilor administrative
diferă de la decizie la decizie şi ele formează obiectul investigaţiei altor ştiinţe în funcţie de natura actului
decizional în cauză. Datorită multiplelor efecte pe care actele administrative le produc pe diferite planuri,
inclusiv în diferite ramuri de drept, cunoaşterea acestora prezintă o deosebită importanţă socială mai ales la
nivelul factorilor de decizie care au astfel posibilitatea să aprecieze valoarea reală a deciziilor adoptate.
Actele administrative aşa după cum arată şi denumirea lor, generează în primul rând raporturi de
drept administrativ existând o legătură indisolubilă între natura actului juridic şi respectiv raportul juridic
generat.
Raporturile administrative sunt acele raporturi juridice formate în cadrul şi pentru realizarea
activităţii executive care au la bază subordonarea unuia din subiecţi faţă de celălalt. Actele administrative
generează întotdeauna raporturi administrative la care se pot adăuga şi raporturi de altă natură administrativă
apare ca o condiţie de legalitate a unor acte sau raporturi de altă natură decât cea administrativă.

2. Întinderea în timp a efectelor a actelor administrative

Cu privire la momentul producerii efectelor juridice este cunoscută regula că momentul producerii
efectelor juridice este cel al publicării actelor normative şi al comunicării actelor individuale , întrucât
subiectelor nu li se poate pretinde o anumită conduită dacă nu cunosc conţinutul actului care prescrie o
acţiune sau o inacţiune determinată. Desigur, actul juridic trebuie considerat ca fiind valabil din chiar
momentul adoptării lui legale, dar de momentul sau de data aducerii lui la cunoştinţă se leagă o serie de
efecte juridice mai ales în materia executării, care nu poate fi declanşată fără încunoştinţarea prealabilă a
subiectului respectiv. Astfel, hotărârile normative ale consiliilor locale devin obligatoriu de la dara aducerii
lor la cunoştinţa publică.
Excepţii:
a) - actele cu caracter retroactiv, adică cele de anulare, revocare, interpretare, suspendare,
actele prin care se aprobă se confirmă sau se ratifică acte administrative, actele care stabilesc reguli
procedurale, actele de descontravenţionalizare;
b) - actele ce intră în vigoare la o dată ulterioară respectivului moment ca de exemplu ele
care stabilesc contravenţii şi care intră în vigoare la 10 zile de la adoptare;
c) - actele cu caracter ultraactiv, de exemplu dacă un act administrativ prevede pentru o
contravenţie o sancţiune mai mare, se va aplica sancţiunea din actul anterior.
Cu privire la durata în timp a efectelor, actele administrative produc efecte în timp până la data
ieşirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepţia celor temporare, nu cuprind dispoziţii referitoare la
ieşirea lor din vigoare. Au caracter temporar actele normative de stabilire a contravenţiilor adoptate în cazuri
de epidemii, inundaţii, alte calamităţi naturale, precum şi în orice situaţie care reclamă măsuri urgente, emise
de consiliile locale, întrucât ele se aplică numai pentru perioada şi situaţia de urgenţă ce l-a determinat
adoptarea încetându-şi efectele odată cu dispariţia acestei situaţii.

3. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea temporară a efectelor actelor
administrative. Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor dubii cu privire la legalitatea
sau oportunitatea unui act normativ sau individual. Din acest motiv respectivele cauze pot fi anterioare,
concomitente sau ulterioare adoptării actului juridic. Suspendarea durează până la elucidarea cauzelor care
au determinat-o. când se stabileşte în mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea
încetează şi se dispune desfiinţarea actului juridic prin revocare sau anulare. Când nu mai există nici un
dubiu cu privire la actul suspendat, suspendarea încetează şi actul se repune în vigoare sau în executare.
Suspendarea mai poate să apară şi ca urmare a unei sancţiuni aplicabile unui subiect de drept având ca efect
tot o încetare temporară a consecinţelor juridice ale actului în cauză. Astfel, în caz de condamnare definitivă
la închisoare, dreptul de a deţine arme şi muniţii se suspendă.
Suntem în prezenţa suspendării atât în cazul în care un act intrat în vigoare nu mai produce temporar
efecte juridice cât şi în cazul în care se suspendă executarea unui act.
Suspendarea se realizează prin acte juridice normative sau individuale sau poate fi de drept. Astfel,
dispoziţiile ilegale ale autorităţilor de specialitate descentralizate ale administraţiei publice pot fi suspendate
de către conducătorii organelor centrale ale administraţiei de stat.
O suspendare de drept operează în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de contencios
administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului, considerat ilegal.
Organele judecătoreşti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu caracter individual
neexceptate de la controlul judecătoresc, fie în baza Legii nr. 29/1990, fie în baza unor legi speciale, pe
considerente de ilegalitate şi nu pe considerente de neoportunitate.
Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor juridice de către organul care
a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale şi a formelor specifice care trebuie
observate în acest caz.

4. Revocarea actelor administrative

Revocarea este operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau organul superior al
administraţiei de stat scot din vigoare un act administrativ. Când operaţiunea o face însuşi organul emitent,
suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului. Cauzele care determină revocarea rezidă în ilegalitatea
sau neoportunitatea actului respectiv, putând fi anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării actelor
(deoarece actele administrative beneficiază şi de formalităţi posterioare emiterii lor şi care s-ar putea realiza
prin încălcarea condiţiilor legale).
În unele cazuri revocarea apare ca o sancţiune îndreptată împotriva persoanei, dar poate fi lipsită
alteori de acest caracter.
Deşi neoportunitatea nu figurează ca o cauză de revocare expres indicată de lege, totuşi din moment
ce se recunoaşte organului un drept de apreciere în alegerea soluţiei ce urmează să fie adoptată, legea îi
ordonă implicit şi posibilitatea de a revoca acelaşi act atunci el nu mai corespunde nevoilor specifice care au
determinat adoptarea lui. Spre deosebire de suspendare, în cazul revocării nelegalitatea sau neoportunitatea
actului este certă, sigură. Revocarea are un caracter definitiv şi nu provizoriu, ca suspendarea. Efectele
revocării se produc atât pentru trecut, cât şi pentru viitor. Dreptul de revocare al actelor administrative îşi are
izvorul în principiul revocabilităţii acestor acte, fundamentat, la rândul său pe caracterul unilateral al actelor
administrative.
În mod obişnuit organele administraţiei recurg la scoaterea din vigoare a propriilor acte normative
prin abrogare. Ea se dispune şi prin acte normative ale organelor ierarhic superioare. Abrogarea poate fi
expresă şi tacită. Căderea în desuetudine nu se poate admite în dreptul administrativ, ca modalitate de
încetare a efectelor juridice ale unor acte normative, întrucât dinamica activităţii executive impune o strictă
reglementare juridică a relaţiilor sociale, existând obligaţia legală a analizării periodice şi a abrogării
normelor care nu mai corespund evoluţiei relaţiilor sociale. Abrogarea o poate dispune organul emitent sau
cel superior ierarhic prin acte administrative.
Dreptul de revocare implică, uneori, dreptul de reformare sau modificare a actelor. Acest drept
aparţine organului emitent dar şi celui ierarhic superior.
Reformarea actului este prezentă şi în cazul nulităţii parţiale a acestuia, când trebuie înlăturate sau
modificate acele dispoziţii ce încalcă ordinea de drept şi care impun schimbarea conţinutului sau a formei
actului.
Revocarea se face, după aceeaşi procedură ca şi adoptarea sau emiterea actului în cauză, această
regulă fiind valabilă şi pentru reformare.
Există şi acte administrative irevocabile:
a) actele administrative jurisdicţionale, deoarece se dispune stabilitatea lucrului judecat necesară
pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictuale;
b) actele administrative în baza cărora s-au format raporturi juridice de altă natură (civile, de muncă);
c) actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor (de
stabilire a pensiilor, de folosire a unui teren concesionat pentru construcţie, diplome, certificate, permise);
d) acte administrative realizate material.

5. Anularea actelor administrative

Anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată acestora pentru

considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat ierarhic
superioare și de instanțele de judecată. Anularea poate privi atât acte normative cât şi acte individuale.
Aceste cauze pot viza atât ilegalitatea actului administrativ, în sensul unei încălcări a condiţiilor de formă
sau procedurale ale acestor acte, cât şi, uneori, netemeinicia lor, adică aplicarea greşită a legii la situaţiile ce
îşi găsesc rezolvare prin actele administraţiei de stat. Efectele anulării se produc atât pentru trecut, cât şi
pentru viitor55.
Spre deosebire de suspendare, anularea reprezintă o încetare definitivă a efectelor juridice, întocmai
ca şi revocarea deoarece ilegalitatea actului este dovedită cu certitudine.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ:

ACTE NORMATIVE - Constituția României republicată

- Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 cu modificarile si completarile ulterioare
- Codul administrativ

CURSURI, TRATATE, MONOGRAFII

- Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu Andreea Cîrciumaru, Visan Mihaela, Neagu Aurel - Tratat elementar de Drept administrativ”, Editura
„Sitech”, Craiova, 2007,
- Alexandru Negoiță - Drept administrativ, Ed. Sylvi, 1996;
- Alexandru Negoiţă - Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Universitatea Athenaeum, Facultatea de Drept, Bucureşti, 1991;
- Alexandru Negoiţă - Ştiinţa administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977;
- Ioan Alexandru, Al. Negoiţă, I. Santai, D. Berzoianu, I. Vida, S. Ivan, I. Popescu-Slăniceanu - Drept Administrativ, Editura OMNIA, Braşov,
1999; - Ioan Alexandru - Administraţia publică, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999;
- Ioan Alexandru - Democraţia locală în legislaţia actuală, în vol. Democraţia locală în România contemporană, Casa de editură “Realitatea”,
Bucureşti, 1995;
- Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol. I, Biblioteca juridică Nemira, Bucureşti, 1996;
- Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ¸ vol. I, Ed. Nemira, Bucureşti, 2000;
149
- Antonie Iorgovan - Drept administrativ, I, Editura „Hercules”, 1993 ;
- Anibal Teodorescu - Tratat de drept administrativ, vol.I, Bucureşti, 1929;
Constantin G. Rarincescu – Contencios administrativ român, Ed. “Universală” ALVALAY, Bucureşti, 1937;
- D. Brezoianu - Drept administrativ, Universitatea Independentă „Dimitrie Cantemir”, Facultatea de Ştiinţe juridice și administrative, București,
1992;
- Emilian Stelian Ticames – Drept administrativ și elemente de știința administrației; Ed. ERA, Bucureşti, 2000;
- Mihai Oroveanu - Tratat de drept administrativ, Universitatea creștină “Dimitrie Cantemir”, Facultatea de Drept, Bucureşti, 1994;
- Mihai T.Oroveanu - Tratat de ştiinţa administrației, Editura CERMA, București, 1996;
- Mircea Preda - Curs de drept administrativ, Partea generală, Casa editorială “Calistrat Hogaş”, Bucureşti, 1995;
- Mircea Preda, Constantin Voinescu - Drept administrativ – partea generală, Bucureşti; - Paul Negulescu - Tratat de drept administrativ, ediţia a
IV-a, Editura “F. Marvan”, București 1934;
- Romulus Ionescu - Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970;
- Valentin. I.Prisăcaru – Contencios administrativ român, Ed. ALL, Bucureşti, 1994;

55 A se vedea şi Zaharia T.Gheorghe, Budeanu Zaharia Odette, Chittariu Tudor Alexandru – Drept administrativ, vol. I, Editura Junimea, Iaşi 2000, pag.
353.
- Valentin I.Prisăcaru - Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993;
- Jean Rivero, Jean Waline – Droit Administratif, Ed. Dalloz, 1996 ;
- Guy Brainbant - Dreptul administrativ francez, ediţia a II-a, Dalloz, Paris, 1998.