1.

Politici sociale: definiii, conceptecheie, tipuri de politici sociale

1.1 Cum pot fi definite politicile sociale?

O prim distincie ntre politic i politici: - politica este ceea ce descrie aranjamentele, i comportamentele conforme cu acestea, n cadrul sistemului de reprezentare politic, - politicile au o conotaie mai degrab pragmatic, operativ, definind seturi de msuri i activiti, coerent structurate n raport cu realizarea unor obiective, prin care statul sau guvernele locale intervin ntr-un anumit domeniu. n limba englez distincia este mai clar: politics desemneaz aranjamentele i comportamentele politice, n timp ce termenul de policy desemneaz politicile avnd un caracter operativ.

Politicile sociale sunt parte a politicilor publice: politicile publice cuprind politicile statului n toate domeniile relevante funcionrii unei societi: politici economice, politici demografice, politici fiscale, politici salariale, politici n domeniul proteciei mediului nconjurtor, politici de urbanizare etc.
Politicile sociale reprezint deci un set de programe, activiti, msuri ce au ca scop adresarea unor nevoi (elementare) umane de protecie social, educaie, sntate, locuire i n general creterea bunstrii sociale, prin intermediul (re)distribuirii unor resurse considerate a fi relevante (bani, servicii, timp etc.) Obiectivele politicilor sociale, adic obiectivele sociale, vizeaz protecia social. Protecia social este un rezultat al politicilor sociale, dar ea se poate realiza pe mai multe ci. Politicile sociale nu sunt dect una dintre strategiile ce au ca obiectiv protecia social. Sectorul non-guvernamental reprezint, de exemplu, o alt modalitate de adresare a proteciei sociale. Statul prin intermediul politicilor sociale pe care le dezvolt este doar unul dintre furnizorii bunstrii individuale. Principalele surse ale bunstrii individuale sunt :

Piaa muncii: veniturile din munc salarii, bonusuri, profituri 2. Venituri private/ individuale: din economii proprii, din proprieti (rente, chirii), din vnzri, din asigurri private la care individul particip voluntar, mprumuturi 3. Voluntariatul: ajutor din partea familiei, a vecinilor, prietenilor, altor instituii sociale (e.g. nunta, botezul) n bani sau servicii 4. Statul: prin politicile sale sociale
1.

Principala consecin a politicilor sociale dezvoltate de ctre stat este deci protecia social a populaiei : protecia social nu este ns realizat exclusiv prin intermediul politicilor sociale, ea este o consecin a efortului conjugat a mai multor factori : piaa muncii, economia, sectorul neguvernamental.
Tipuri de venituri monetare ale individului

-veniturile primare brute = venituri pre-impozitare i pre-transfer venituri din munc venituri din proprieti venituri din economii proprii Toate aceste venituri sunt supuse taxrii i impozitrii venituri secundare = venituri din transferuri sociale Unele venituri secundare sunt i ele supuse impozitrii ca de exemplu, pensiile Veniturile totale de care dispune, n final, un individ sunt veniturile posttransfer post-impozitare, cumulate din venituri primare i provenite din transferuri sociale (i.e.toate beneficiile cu caracter social, inclusiv pensiile)

1.2

Ce presupun politicile sociale ?

1. Stabilirea limitelor ce definesc necesitatea interveniei statului n economie. Care este legitimitatea interveniei statului n general? De ce ar trebui s intervin statul n economie, n aranjamanetele private dintre indivizi? La aceast ntrebare vom rspunde prin analizarea eecurilor pieei libere. Acest aspect este de ordin tehnic, rspunsul la aceast ntrebare are la baz o argumentaie n termenii raionalitii economice. (Capitolul 2) 2. Existena unor obiective sociale: adresarea nevoilor umane i creterea bunstrii sociale; aceste obiective sunt implicit sau explicit formulate i definite n cadrul legislaiei sociale. Acest aspect presupune, mai departe:

definirea i operaionalizarea conceptelor de nevoie uman i bunstare social (Capitolul 3) existena unui - sau opiunea pentru - un model de justiie (echitate) social gradul i modul de redistribuire, deci de implicare al statului, ce transcende strictul necesar. n ce msur ar trebui s intervin statul? Care sunt sau ar trebui s fie limitele acestei intervenii? Rspunsul la aceast ntrebare are un caracter mai degrab normativ, moral, dect tehnic, i la aceasta vom ncerca s rspundem prin discutarea teoriilor filosofiei sociale asupra justiiei (echitii) sociale i deci a bazelor ideologiilor politice moderne. (Capitolul 5)

3. Instrumente concrete de redistribuire a bunstrii n vederea realizrii acestor obiective. Redistribuia este principiul n baza cruia sunt realizare scopurile, obiectivele sociale, prin intermediul programelor i politicilor sociale. Statul deci are un rol de redistribuire a bunstrii individuale n vederea creterii bunstrii sociale. Capitolul 4 ofer o imagine asupra istoriei constituirii acestor instrumente de intervenie la nivelul statelor/ comunitilor. Capitolul 6 i capitolul 7 prezint cele dou mari categorii de forme de intervenie: asiguratorii i non-asiguratorii. Capitolul 8 ofer o tipologie a statelor n funcie de profilul politicilor sociale adoptate. 4. Realizarea efectiv, implementarea msurilor/ programelor n vederea realizrii acestor obiective: ceea ce implic, n continuare, preocupri legate de forma concret pe care aceste aciuni o iau. Programele sociale trebuie deci s fie fezabile din punct de vedere al administrrii lor. Ele se realizeaz intr-un context instituional, legislativ i organizaional specific, particular i ca atare ele trebuie s fie inteligibile i aplicabile n acest context particular dar i s previn posibilitatea abuzurilor (element ce ine de justiia procedural1). 5. Eficacitatea i eficiena programelor sociale reprezint un alt aspect esenial al analizei politicilor sociale. Avem de-a face deci n domeniul politicilor sociale - nu numai cu probleme de principiu, de opiune n termeni morali, dar i cu probleme i aspecte pragmatice, ce in de eficacitatea i eficiena modului de realizare a acestor opiuni morale. (Capitolul 9 i capitolul 10).
Justiia social (echitatea social) este o justiie distributiv (i.e. se refer la modul n care bunstarea este (re)distribuit n societate) n timp ce, n domeniul politicilor sociale, justiia procedural se refer la modul n care statul, respectiv administraia public, operaionalizeaz principiile redistributive statuate ntr-un cadru legislativ, n vederea obinerii rezultatelor redistributive scontate i aplic n mod corect, i.e. uniform regulile obinute n urma acestei operaionalizri.
1

6. Perspectiva integrrii n Uniunea European impune abordarea unui aspect suplimentar: care sunt ansele Romniei de a dezvolta politici sociale fezabile din punct de vedere administrativ i financiar, eficace i eficiente dar i compatibile/ convergente cu valorile sociale, normele i standardele proteciei sociale n cadrul Uniunii Europene ? (Capitolul 11)

1.3

Cum se constituie resursele politicilor sociale?

statului

vederea

finanrii

Bugetul de stat i bugetele locale sunt principalele resurse de care dispune statul i autoritile locale pentru a finana politicile n domeniul public. Bugetul de stat i bugetele locale se constituie prin colectarea de taxe i impozite. Alte resurse ale statului sunt fondurile sociale, constituite prin intermediul unor contribuii speciale i avnd o destinaie specific. (a) Taxele = reprezint pli fcute de ctre persoanele fizice i juridice, de regul pentru servicii prestate sau activiti specifice realizate de ctre instituiile publice n favoarea acestora. Ele se caracterizeaz prin faptul c sunt obligatorii, i nu voluntare. Exemple: taxa pentru drumuri, pltit de deintorii de autoturisme (b) Impozitele = reprezint acele pli obligatorii pentru toate persoanele fizice i juridice, stabilite prin lege, fr a exista o obligaie a statului de a presta pltitorului direct i imediat un serviciu echivalent. Impozitul direct: se aplic nemijlocit persoanelor fizice i juridice pentru veniturile i bunurile prevzute n lege Ex.: Impozitul pe venit, impozitul pe salariu, impozitul pe proprieti Impozitul indirect: se aplic consumului Ex.: - Taxa pe valoarea adugat (TVA), introdus n Romnia n 1993 - Accizele: care se aplic consumului anumitor produse considerate a fi de lux sau care prezint externaliti negative ca de exemplu cafeaua, tutunul, alcoolul, hainele din blan nattural; n general cererea pentru aceas categorie de produse este inelastic, adic creterea preurilor nu duce la o scdere proporional a cererii (c) O alt categorie de venituri ale statului sunt cotizaiile sociale (contribuii la diferitele Fonduri Sociale): Fondul de asigurri sociale, Fondul de omaj, Fondul de Asigurri sociale de sntate, Fondul Special de Solidaritate Social etc.

Taxe generale

Impozite indirecte: TVA, accize

Bugetul de stat
Impozite directe: venit, profit, proprieti Taxe locale Transferuri de la bugetul de stat cu destinaie special

Transferuri de la bugetul de stat sub forma sumelor de echilibrare

Bugete locale: judeene i ale localitilor / comunelor

Contribuii procentuale din salarii sau/ i fonduri de salarii (profit)

FONDURI SOCIALE: fondul de asigurri sociale fondul de omaj fondul de asigurri de sntate

1.4

Care sunt formele de intervenie ale statului prin politicile sale sociale?

Statul intervine prin acordarea de: (a) Beneficii sau transferuri sociale: transferuri monetare transferuri n bunuri sau n natur (b) Servicii sociale (servicii educaionale, servicii de sntate, servicii acordate unor categorii sau grupuri sociale considerate a fi vulnerabile) (c) Gratuiti prin producerea unor servicii sau plata integral a celui ce le produce (d) Subvenii: celor care produc anumite servicii sau pentru cumprtor (e) Scutiri de taxe i impozite
(1)

Beneficiile (transferuri) i servicile sociale pot fi: De tip contributoriu sau asiguratoriu: Acordarea beneficiilor este condiionat de plata unei contribuii, obligatorie pentru toi cei ce au venituri din munc: pensiile (de vrst, de invaliditate, de boal), plata concediului de maternitate, ajutorul de omaj, serviciile de sntate n Romnia. n principiu, n funcie de opiunea pentru un model de justiie social sau altul, aceste beneficii pot fi: independente de veniturile individului (respectiv de contribuia pltit de acesta) sau pot fi nalt corelate, i deci dependende de nivelul acestora (i.e. de nivelul venitului sau/ i contribuiei). De tip non-contributoriu : Beneficii/ servicii universalist categoriale: acest tip de beneficii se acord tuturor indivizilor (universale) sau anumitor categorii de indivizi (categoriale). Criteriul de eligibilitate se bazeaz pe includerea ntr-o anumit categorie sau grup social (e.g. copii, familii cu copii, familii cu muli copii, persoane vrstnice etc.) Beneficii/ servicii de asisten social: Beneficii acordate numai acelora considerai a fi n nevoie, segmentului celui mai defavorizat al unei societi /comuniti, sracilor, sau persoanelor cu risc crescut de a ajunge n srcie (familii dezorganizate, familii cu risc crescut de abandonare a copiilor, persoane cu diferite disabiliti)

(2) (2.1)

(2.2)

Aceast categorie de beneficii se acord prin testarea nevoilor, tradus prin testarea mijloacelor de trai. Aceast testare se refer n fapt la analiza situaiei unui individ/ familie/ gospodrie n termeni monetari i non-

monetari, ce vizeaz tipurile de bunuri din dotarea gospodriei, accesul la servicii, climatul familial etc. Testarea mijloacelor de trai se poate realiza prin intermediul unor organizaii ale administraiei publice pe cale birocratic (atunci cnd testarea se reduce la criterii simple i omogene ca de exemplu nivelul veniturilor) sau se poate realiza prin intermediul sistemului expert, asistena social, care - prin mijloace profesionale - identific nivelul de trai al individului i nevoile individuale ale acestuia (crescnd astfel nivelul de personalizare i adecvare a beneficiilor acordate). Serviciile de asisten social pot fi acordate att persoanelor trind n mediul lor natural, social, ct i prin instituionalizarea acestora, o form de protecie ce impune condiii rezideniale speciale.

Asistena social este considerat a reprezenta ultima plas n sistemul de protecie social a individului. Individul, prin modul su de via (profesie, ocupaie, tip de familie etc.) i poate asigura, pn la un punct, singur nevoile sale individuale i sociale. Atunci cnd acesta eueaz (pierderea locului de munc, btrnee) este captat de ctre sistemele asiguratorii. Sistemele asiguratorii ns i las pe dinafar pe toi cei ce nu au pltit o contribuie, i cel mai adesea aceast categorie i definete pe cei neinclui n mod sistematic pe piaa muncii. O nou plas vine n ajutorul celor ce se scurg printre ochiurile primelor: sistemul de beneficii universalist-categoriale (copii, vrstnici etc.). O ultim plas este cea a asistenei sociale care recupereaz toi individizii sau familiile ce nu reuesc s se descurce n baza resurselor proprii sau prin combinarea resurselor proprii cu diferitele plase ale proteciei sociale. Acest sistem este gndit s fie responsiv i sensibil la orice conjunctur particular, ce plaseaz individul sau familia ntr-o stare de srcie sau imposibilitate de a supravieui, tri decent sau integrat n comunitate.
Transferurile sociale (i.e. transferurile monetare i cele n bunuri sau n natur) pot fi: - unice se acord deci o singur dat - sistematice acordate sptmnal/ lunar pentru o perioad de timp delimitat, indefinit (pn cnd beneficiarul devine ne-eligibil) sau pe via (unele beneficii extinzndu-se chiar i asupra descendenilor direci sau persoane aflate n ntreinerea beneficiarului, dup moartea acestuia) Cele mai importante categorii de servicii sociale sunt: (a) n domeniul educaional: colarizarea gratuit sau suvenionat a copiilor pn la o anumit vrst (b) n domeniul sntii: serviciile pot fi gratuite sau de tip asiguratoriu. Pentru cele de tip asiguratoriu serivicile oferite pot reflecta nu numai nevoia individului dar i nivelul contribuiei

(c) n domeniul proteciei sociale a unor categorii sociale defavorizate sau cu

risc crescut: de ex. copiii abandonai, persoanele cu handicap (d) n domeniul asistenei sociale n general: - Servicii de prevenie - Servicii de consiliere n vederea creterii capacitilor de raportare la mediul social ale unor categorii defavorizare - Servicii acordate celor n nevoie: e.g. cantina de ajutor social Gratuitile: Gratuitatea anumitor bunuri sau servicii duce la ncurajarea consumului acestora, n unele cazuri nsoit de obligativitatea consumului acestora (de ex. serviciile educaionale primare) Gratuitile cresc egalitatea de ans a indivizilor i echitatea distribuirii unor resurse n societate Subveniile: Duc la ncurajarea consumului anumitor bunuri i servicii considerate de baz la productor, la beneficiar etc. Scutiri de taxe i impozite Anumite categori sociale sunt scutite parial sau total de plata impozitelor sau taxelor; de exemplu, n Romnia, un procent din venitul unuia dintre prini este scutit de impozitare pentru fiecare copil n ntreinere Principalii piloni ai politicilor sociale sunt deci :

Transferuri/ servicii de tip asiguratoriu sau controibutoriu: acordarea acestora este condiionat de o contribuie prealabil, n general la un fond social special

Transferuri /servicii de tip neasiguratoriu sau non-contributoriu: acordarea acestora nu este condiionat de plata prealabil a unei contribuii speciale sau sub forma taxelor/ impozitelor generale

Transferuri/ servicii universalist categoriale: acordarea acestora se face pe criteriul apartenenei la o anumit categorie social, fie cu risc crescut de vulnerabilitate social fie valorizat la nivel social (ex. Copiii), sau n baza ceteniei 8

Transferuri/ servicii de asisten social: acordarea acestora se realizeaz n baza nevoii; nevoia este deci criteriul decisiv

Alte resurse bibliografice: Luana M. Pop (coord.), 2002: Dicionar de Politici Sociale, Bucureti: Editura Expert Vezi termenii: politici sociale, servicii sociale, beneficii sociale, beneficii unice, beneficii non-monetare, beneficii monetare, beneficii n natur, beneficii de protecie social, buget

E. Zamfir, C. Zamfir (coord.), 1995: Politici sociale. Romnia n Context European, Bucureti: Editura Alternative Cap. 2: Mecanismele producerii bunstrii (E. Zamfir) C. Zamfir (coord.), 1999: Politici sociale n Romnia: 1990-1998, Bucureti: Editura Expert Cap. 19, S. Stroe, M. Teodorescu: Politica Fiscal Cteva implicaii sociale

2. LIMITELE PIEEI: de ce este necesar intervenia statului n economie?

Eficiena economic este un concept fundamental n economie. Eficiena este definit prin: -maximizarea beneficiilor n termeni de cantitate i calitate n producerea unui bun sau serviciu n raport cu costurile de producie a acestuia; -minimizarea costurilor pentru producerea unui bun sau serviciu, innd constant cantitatea i calitatea produsului/ serviciului respectiv Creterea eficienei este o problem tehnic (nivel de cunoatere tiinific, nivel de dezvoltare tehnologic, managementul produciei i al organizaiilor etc.). Creterea eficienei duce, n orice condiii i indiferent de modul de nelegere a bunstrii i justiiei sociale, la o cretere a bunstrii individuale sau sociale. Eficiena unei alegeri sau decizii este strns legat de paradigma raionalitii : o alegere sau decizie este raional dac individul alege n cunotiin de cauz, deci atunci cnd individul alege ntre diferitele alternative existente pe cea cu costurile cele mai reduse i beneficiile cele mai mari. n 1776 este publicat lucrarea The Wealth of Nations (Bogia Naiunilor) a lui Adam Smith, ce lanseaz celebrul principiu al minii invizibile. Mna invizibil a concurenei, statueaz acest principiu, transform automat interesele individuale ale celor muli n binele comun, sau, n termenii economiei moderne, n bunstare social. Conform teoriei minii invizibile a lui Adam Smith piaa este singura n msur s aloce eficient toate resursele existente ntr-o societate dac i numai dac sunt respectate cteva condiii: a) Informarea perfect a productorilor i consumatorilor n raport cu toate bunurile i serviciile necesare, respectiv produse ntr-o societate. b) Competiie perfect: presupune libertatea i oportuniti egale de acces la i de abandon (ieire) a diferitelor piee (e.g. produse cosmetice, produse alimentare, produse farmaceutice), fr ca un singur agent economic s poat influena, singur, preul pieei (ca n cazul monopolurilor sau oligopolurilor) c) Lipsa eecurilor pieei: bunuri publice, externaliti, alte tipuri de distorsiuni n unele cazuri piaa intervine ncercnd s compenseze aceste deficiene. n alte cazuri ns, acolo unde nu este profitabil, piaa nu intervine, lsnd locul statului. n principiu, statul poate corecta unele probleme legate de aceste condiii prin reglementri specifice. Dar nu toate distorsiunile reale pot fi

10

compensate prin simple reglementri. n aceste cazuri statul organizeaz i furnizeaz, el nsui, sau subvenioneaz furnizarea anumitor servicii. a) Informarea perfect

Informarea asupra bunurilor/ produselor: O cunoatere imperfect asupra tipurilor de bunuri/ servicii oferite pe pia, respectiv a cererii pentru anumite tipuri de bunuri/ servicii duce la o alocare sub-optimal a resurselor. Cel mai adesea firmele de marketing ncearc s testeze cererea pentru anumite bunuri/ servicii, n timp ce anumite firme private ncearc s ofere consumatorilor o informare ct mai bun asupra ofertei existente. Astfel este optimizat alocarea resurselor.

Informare n ceea ce privete preurile O cunoatere imperfect a preurilor unui produs, n raport cu calitatea i cantitatea sa, induce alegeri proaste (deci ne-eficiente) i non-raionale. n unele cazuri piaa nsi ofer acest serviciu (contra cost). De exemplu, vreau s cumpr o locuin dar nu tiu exact care este oferta de locuine (informarea mea este imperfect); pentru a avea o imagine complet asupra pieei imobiliare am nevoie de foarte mult timp. De aceea apelez la o firm de intermediere care preia/ absoarbe informarea mea imperfect i/sau costurile unei informri perfecte directe. n alte situaii ns preurile acestor servicii pot fi mai mari dect beneficiul utilizrii lor, deci a evitrii alegerii proaste. Informarea n ceea ce privete calitatea produselor. Calitatea unor produse poate fi cunoscut (recunoscut) n mod direct de ctre consumator. Exist ns i cazuri n care aceasta nu poate fi cunoscut direct. ntr-o oarecare msura mecanismele pieei pot corecta aceast problem prin apariia unor piee specializate n acest sens.
De exemplu: Dac vreau s tiu mai mult despre calitatea locuinei pe care doresc s o cumpr (n afara amplasrii ei, numrului de camere, suprafeei, aspectului interior i al mediului imediat nconjurtor) apelez la o firm specializat care mi furnizeaz informaii referitoare la parametrii tehnici de rezistena, soliditate, izolare fonic n comparaie cu unele standarde de siguran (minime, necesare prin lege, decente sau de protecie maxim)

Exist ns situaii n care lipsa de informare sau costurile necesare unei informri complete nu pot fi absorbite prin apariia unor piee specializate (nu sunt profitabile). Atunci intervine statul prin fixarea unor reglementri n ceea ce privete standardele de calitate a unor produse:

11

De exemplu, un consumator poate tii ce conine un produs alimentar pe care l consum (coninutul de glucide, lipide, proteine, vitamine, minerale). Statul poate chiar obliga productorul, prin intermediul reglementrilor specifice, s furnizeze pe ambalajul fiecrui produs alimentar informaii referitoare la nivelul caloric al produsului, coninutul su, tipul de colorani utilizai. Orice abatere de la aceste reguli poate fi penalizat. Consumatorul ns nu poate tii dac aceste specificaii corespund n fapt coninutului produsului. Pentru respectarea acestei reguli, exist un serviciu public : Oficiul pentru Protecia Consumatorului. Presupunem, mai departe, c avem toate aceste informaii i c avem ncredere c Oficiul pentru protecia consumatorului vegheaz asupra corectitudinii informaiilor furnizate pe ambalajul unui produs. Consumatorul nu deine ns un nou tip de informaie n raport cu respectivul produs: condiiile de igien n care acesta a fost produs. Apare deci nevoia unui serviciu specializat, care s fixeze norme de igien i s vegheze la respectarea acestora (standardele de igien alimentar, elaborate i impuse de ctre Direciile de sntate public).

Informarea n legtur cu configuraii viitoare: O maximizare intertemporal a utilitilor individuale (deci posibilitatea de alegere raional) presupune cunoaterea viitorului. n general piaa liber ocup n parte i acest zon prin sisteme private de asigurri. Asigurrile minimizeaz sau preiau riscurile n msura n care sistemul de predictibilitate a diferitelor fenomene le permite i face ca aceast activitate s fie profitabil. De exemplu, ntr-un sistem economic instabil, piaa asigurrilor private se va limita doar la oferirea anumitor servicii. Apare deci ntr-o oarecare msur nevoia interveniei statului. Acolo unde deficienele de informare sunt relativ reduse, reglementrile sunt suficiente. Exist ns i cazuri n care deficienele sunt att de grave nct soluiile oferite de ctre stat sunt mai eficiente dect cele produse pe piaa liber.

Piaa liber este mai eficient n compensarea acestui tip de deficien de informare cu ct: - consumatorul este mai bine informat - mbuntirea informrii acestuia este asociat cu costuri mai reduse (este mai ieftin) - consumatorul poate nelege mai uor informaia disponibil (este mai intelegibil i accesibil n raport cu nivelul cunoaterii comune) - sunt mai reduse costurile asociate cu o decizie proast - cu ct sunt mai diverse gusturile/ preferinele consumatorilor

12

De exemplu, unul dintre servicile care impune consumatorului costuri de informare foarte mari este sistemul de servicii de sntate. Piaa liber nu poate compensa aceast deficien dect impunnd costuri foarte ridicate, adesea devenind neprofitabil o astfel de specializare pe piaa liber. Costurile unei proaste alegeri din partea consumatorului pot fi foarte mari iar informarea consumatorului nu este deloc facil : cu ct sistemele sociale sunt guvernate n mai mare msur de sisteme expert, deintoare a unor cunotiine greu de asimilat la nivelul cunoaterii comune cu att mai dificil este intermedierea consumului de servicii.

Calitatea i preul au un rol decisiv n creterea eficienei; n absena unei informri perfecte consumatorul nu se poate constitui ntr-un alegtor (decident) raional.

c) Eecurile pieei
BUNURI PUBLICE

ALTE DISTORSIUNI: Utiliti publice Lipsa unei economii de scar Monopolurile naturale

EXTERNALITI: POZITIVE I NEGATIVE

Bunurile publice

Exist o distincie clar ntre bunuri i servicii private (produse pe piaa liber) i bunuri i servicii publice. Bunul public prezint cteva caracteristici ce l fac adesea inaccesibil pieei economice (costuri mari de producere, imposibilitatea fixrii unui pre prin intermediul cererii i ofertei etc.) Specificitile bunurilor publice:
Lipsa rivalitii n consum. De exemplu, un individ n plus ntr-o ar nu scade

i nici nu crete cantitatea de aprare naional necesar, n timp ce dac un individ cumpr un sandwich va rmne un sandwich n minus pentru ceilalti consumatori Non-excluderea de la consum: Nimeni nu poate fi exclus de la consumul unui bun public. De exemplu, faptul c nu i plteti taxele i impozitele ctre stat nu nseamn c n caz de rzboi bomba va pica numai n capul tu, n timp ce n cazul sandwich-ului excluderea de la consum se face n funcie de capacitatea i disponibilitatea de plat: dac pltesc consum, dac nu, nu
13

consum. Alt exemplu este iluminatul public. Chiar dac nu mi pltesc taxele i impozitele nimeni nu m poate exclude de la consumul acestui bun. Strzile pe care voi merge vor fi luminate i atunci cnd trec eu pe strad. Non-respingerea consumului: Un individ nu poate respinge consumul unui bun public. De exemplu, un individ nu poate determina non-consumul structurilor de aprare naional n baza unor credine pacifiste i a respingerii ideii de for armat, n timp ce n cazul sandwich-ului dac individul nu dorete s l consume, nu este obligat s l cumpere. Pentru un bun privat, costul marginal de producere a unei uniti n plus este egal cu costul marginal de consum a unei uniti n plus. n cazul bunurilor publice acest lucru nu este valabil. De exemplu, costul marginal al unui canal TV asociat creterii cu o or a timpului de emisie este pozitiv i n general destul de mare, n timp ce costul marginal asociat vizionrii programului de televiziune cu o or n plus este nul. Apare ceea ce este cunoscut n domeniul alegerii sociale ca fenomenul freerider-ului, sau dilema blatistului. Toi vor s beneficieze i nimeni nu vrea s plteasc; n acest caz preurile acestor bunuri ar trebui s se fixeze nu n funcie de cerere/ofert, ci n funcie de valoarea perceput de ctre fiecare individ a unei uniti produse n plus, ceea ce este imposibil.

Externaliti

Externalitile apar atunci cnd: - aciunea lui A determin apariia unor costuri/ beneficii pentru individul B, pentru care nu exist compensaii de la A ctre B n cazul n care acesta pierde sau de la B ctre A n cazul n care acesta ctig.

14

Externaliti

Externaliti pozitive: aciunea lui A aduce beneficii lui B fr ca B s plteasc pentru acestea Ex.: educaia, sntatea; de educaie i sntate beneficiaz nu numai consumatorii direci dar i cei din jur i comunitatea n general

Externaliti negative: aciunea lui A genereaz efecte negative pentru B (costuri) pe care A nu le compenseaz Ex.: fumatul, produce efecte negative directe pentru nefumtori dar i n ceea ce privete costurile servicilor de sntate. Fumtorii vor beneficia de o cantitate de servicii de sntate mai ridicat dect nefumtorii dar costurile suportate se repartizeaz uniform

n unele cazuri aceste probleme se pot rezolva prin reglementri atunci cnd externalitile (efecte neintenionate ale aciunii) sunt msurabile i proprietatea privat este foarte bine delimitat i reglementat. Acest lucru nu este ns posibil n cazul polurii aerului, ambuteiajelor pe strad etc. Statul poate interveni prin dou modaliti: prin introducerea unor reglementri ct mai detaliate i senzitive la realitile existente i situaiile posibile prin taxarea activitilor generatoare de costuri externe negative (accize: taxe pe consumul unor produse al cror consum produce externaliti negative, de exemplu tutunul, butura alcoolic, benzina) recompensarea/stimularea activitilor cu externaliti pozitive: de exemplu iniiativa economic (profitabil nu numai pentru ntreprinztor dar avnd ca efect i creterea numrului de locuri de munc) poate fi stimulat prin acordarea unor credite prefereniale, cu dobnd subvenionat etc.

Alte distorsiuni i anomalii

Se refer la tipurile de piee ce nu pot funciona datorit unor constrngeri n ceea ce privete cererea (lipsa unei economii de scar) sau costurile de investiie n anumite produse/ servicii (de exemplu companiile furnizoare de gaze, electricitate, televiziune prin cablu). n unele cazuri apar monopoluri sau oligopoluri naturale. Statul poate interveni, i de acest dat, n diferite moduri:

15

1.

2. 3.

prin reglementarea concurenei (Oficiul antimonopol, Oficiul pentru concuren) : prin institutirea unei serii de reglementri care s previn creterea arbitrar a preurilor de consum a diferitelor servicii sau bunuri prin subvenionarea pierderilor asociate preurilor ne-profitabile prin naionalizarea industriei respective i producerea respectivului serviciu.

Tipuri de bunuri pe care piaa singur nu le poate produce printr-o alocare eficient a resurselor (Margaret Wilkinson, Economics Brief, 1986, pg. 2-5): Margaret Wilkinson (1986) opereaz urmtoarea clasificare a bunurilor n producerea /furnizarea crora se implic statul: Bunuri sociale: acele bunuri publice care nu ar fi produse deloc Exemple: aprare naional, drumuri, iluminat public, aplicarea legii i a ordinii publice (poliie, justiie, nchisori), parcuri, protecia mediului i protecia n faa cataclismelor naturale (diguri, fortuiri etc.) Bunuri mixte: bunuri ce ar fi produse pe piaa liber dar n cantiti suboptimale. Exemple: Educaia, servicile de sntate. Aceste servicii nu sunt total non-rivale n consum iar excluderea de la consum este posibil. Acestea reprezint bunuri cu externaliti pozitive iar cei ce beneficiaz de aceste externaliti pozitive nu se manifest prin creterea cererii pe pia astfel nct s creasc i producerea lor (oferta).

Bunuri care sunt supra-produse datorit efectelor externe negative Exemple: tutunul, alcoolul, industriile poluante

Bunuri care sunt sub-optimal produse datorit monopolurilor. Acolo unde exist monopoluri preul este supra-dimensionat (n raport cu costul marginal) i produsul este produs ntr-o cantitate sub-optimal. Bunuri meritorii astfel de bunuri implic o evaluare moral a nevoilor i o decizie n termeni morali. De exemplu, dac o societate consider educaia i sntatea ca bunuri meritorii atunci le va produce i/sau oferi gratuit/ subvenionat. Aceast categorie de bunuri nu este produs/ furnizat datorit unei limitri sau unui eec al pieei ci n baza unei evaluri morale i judeci de valoare.
Alte surse bibliografice:

E. Zamfir, C. Zamfir (coord.), 1995: Politici sociale. Romnia n context european, Bucureti: Editura Alternative Cap. 1: Statul bunstrii (E.Zamfir)
16

3. NEVOI I (DE)PRIVARE (DE)PRIVARE: : SRCIE I BUNSTARE INDIVIDUAL

Obiectivele principale ale politicilor sociale se refer la creterea bunstrii prin intermediul (re)distribuirii resurselor considerate de ctre societate ca relevante, respectiv a resurselor valorizate la nivel social i la satisfacerea unor nevoi umane mai mult sau mai puin elementare de protecie social, educaie, sntate, locuire. De modul n care sunt definite i nelese nevoile i bunstarea individului depinde i tipul interveniei sociale considerate a fi adecvate dar i formele concrete pe care le iau aceste tipuri de intervenii. Modul n care conceptele ca nevoie, srcie, bunstare sunt definite i operaionalizate2 determin deci forma concret a politicilor i programelor sociale.

Nevoi umane
Ce sunt i cum pot fi definite nevoile?

Nevoile reprezint un concept relativ problematic, definirea lui fiind anevoioas, datorit, n mare parte, naturii sale subiective. Care sunt nevoile umane de baz? Rspunsul la aceast ntrebare este dependent de contextul socio-istoric i cultural dar i de mediul geografic Care este lista de prioriti a nevoilor? Exist, n mod obiectiv, nevoi mai importante sau mai puin importante? Cum distingem pe cei aflai n nevoie?

Toate aceste ntrebri duc la concluzia c definirea nevoilor, i cu att mai mult, prioritizarea acestora, presupun un grad ridicat de subiectivism, avnd n acelai timp i o puternic determinare social-cultural. Nevoia este un construct social.

Operaionalizarea se refer la modalitile msurabile de definire a conceptelor: pentru a identifica nevoile dar i segmentele de populaie aflate n nevoie este necesar definirea operaional a acestor concepte, astfel nct ele s devin cuantificabile, msurabile i s permit compararea indivizilor/ grupurilor de indivizi.
2

17

Tipuri /Ierarhizarea nevoilor de baz

Abraham H. Maslow (1954, Motivation and Personality, NY : Harper): piramida nevoilor: fiziologice, de securitate, de dragoste i apartenen, de respect de sine, de auto-actualizare (autorealizare) fiziologice: nevoia de mncare, butur, adpost i lips a durerii de siguran i securitate: nevoia de a fi liber de ameninri; deci de a fi ferit de pericole i evenimente amenintoare de dragoste i apartenen: nevoia de prietenie, afiliere, interaciune i dragoste de respect de sine: nevoia de a te respecta pe sine i de a fi respectat de ctre ceilali de auto-actualizare: nevoia de a se ndeplini pe sine prin maximizarea utilizrii abilitilor, priceperilor i potenialului

O nevoie satisfcut, consider Maslow, nu mai poate reprezenta o motivaie i, n consecin, nici nu se va mai transforma ntr-o nevoie exprimat social. Categoriile de nevoi ale lui Maslow sunt ns puin utilizabile atunci cnd operionalizarea i msurarea acestora devine o prioritate. Mai mult, s-a dovedit n special n cadrul teoriilor de psihologie social i organizaionale c piramida lui Maslow nu funcioneaz n orice context cultural, i variaii pot fi observate chiar i n cadrul aceluiai context cultural. Aceste observaii sunt adevrate n special n ceea ce privete ultima categorie denumit de Maslow nevoi de autoactualizare.

Sursa fotografiei: www.pbs.org/wgbh/aso/databank, decembrie 2003 18

Lyman W. Porter5 desemneaz nevoile de ordin superior ca garantnd autonomia unui individ, definit ca satisfacie a individului cu oportunitile de a decide independent, de a-i fixa obiective i de a se manifesta fr constrngeri prea puternice, deci n afara unei supravegheri stricte.
4

Clayton Alderfer7 (1972, Existence, Relatedness and Growth: Human Needs in Organizationational Settings. NY: The Free Press), propune o alt piramid a nevoilor: - nevoile de existen: mncare, aer, ap, bani, munc - nevoile de relaionare: prin ntreinerea unor relaii semnificative cu alii i cu socialul n general - de cretere: nevoia individului de a face contribuii creative i productive
6

Alderfer consider c se poate vorbi i de un proces de frustrare-regresie: o persoan continuu frustrat n ncercrile sale de a-i satisface nevoile de cretere i dezvoltare, duce la re-apariia nevoilor de relaionare ca for motivatoare major, fcndu-l pe individ s redirecioneze eforturile ctre exploarea unor noi modaliti de a-i satisface acest categorie inferioar de nevoi.

sursa fotografiei: http://web.gsm.uci.edu/~lwporter, decembrie 2003 Porter, Lyman W., Lawler, Edward E., 1968, Managerial Attitudes and Performance, Homewood, Ill.:R.D.Irwin 6 sursa fotografiei: http://gsappweb.rutgers.edu/gsappweb/Clayton.htm, decembrie 2003 7 profesor i director al programului de psihologie organizaional din universitatea Rutgers, New Jersey, SUA,
4 5

19

David C. McClelland8 (ofer o nou perspectiv asupra nevoilor considernd c acestea sunt determinate cultural; McClelland dezvolt teoria nevoilor nvte - nevoia de realizare - nevoia de afiliere - nevoia de putere Cum pot fi msurate, evaluate aceste nevoi? Nu este suficient inferarea acestora n baza unor observaii comportamentale, consider McClelland. El utilizeaz n acest sens Testul Tematic Aperceptiv (TAT Thematic Apperception Test): individului i se arat o poz i este ncurajat s scrie o poveste n jurul acesteia; de obicei povestea reflect nevoile dominante ale individului. Validarea unei astfel de metode este mai dificil i problematic, interpretarea este mai degrab o art Observaii: Indivizii cu o nevoi de realizare crescute prefer: - s evite obiectivele ce presupun o performan sczut sau foarte ridicat; prefer obiective de dificultate medie, pe care consider c le pot realiza - feed-back imediat i de ncredere n raport cu activitatea proprie - s fie responsabili pentru rezolvarea problemelor

David Harvey (1973, Social Justice and the City. London: Allen and Unwin) identific nou categorii de bunuri i servicii de care trebuie s beneficieze indivizii pentru ca nevoile formulate de Maslow s fie adresate:
9

hran locuin servicii medicale educaie servicii sociale n general bunuri de consum

1961, The Achieving Society. NY: Van Nostrand Reinhold 1962 Business Drive and National Achievement 1965 Toward a Theory of Motive Acquisition, n: American Psychologist 1976 mpreun cu D. Burnham, Power is the Great Motivator, n: Harvard Business Review 9 sursa fotografiei: http://web.gc.cuny.edu/anthropolgy/fac_harvwey.htm, decembrie 2003 20

oportuniti recreative oportuniti de vecintate faciliti de transport

Toate aceste liste i tipologii nu sunt ns satisfctoare dac punem problema completitudinii lor i a modului de operaionalizare a termenilor ce compun aceste tipologii. Vom porni, n cele ce urmeaz, de la o clasificare a nevoilor n funcie de modul lor constituire i nu de tipul lor, criteriu ce a stat la elaborarea tipologiilor prezentate.

10

J. Bradshaw (197211) distinge ntre:

Nevoile simite: sunt acele nevoi de care indivizii sunt contieni. Dar nu toate nevoile simite sunt i exprimate. La nivel social, de exemplu, segmentul cel mai srac este lipsit cel mai adesea de mijloacele de exprimare public a nevoilor simite, sau nu are (din lips de informare, de putere etc.) posibilitatea de a accede la aceste mijloace de exprimare ; b. Nevoile exprimate: o nevoie exprimat public devine o cerin, o dolean, reflectndu-se cel mai adesea ntr-un act concret (de exemplu cerina unui copil cu handicap de a nva ntr-o coal adaptat la nevoile sale speciale) ; c. Nevoile normative: acest tip de nevoi nu sunt definite de subiectul nsui, ci de un observator exterior sau expert, i sunt formulate n concordan cu standardele i normele profesionale ntr-un domeniu ; d. Nevoi comparative: Aceste nevoi se structureaz i sunt definite n relaia cu ali indivizi sau grupuri sociale. n conceptul de nevoi comparative apare implicit i un element ce ine de justiie (echitate) social; se refer la ceea ce nu avem sau avem n raport cu altul sau alii i duce la ceea ce literatura n domeniul srciei numete (de)privare12 relativ
a.

Dac ne gndim la modul n care au fost definite aici aceste patru tipuri de nevoi, ne putem pune n mod legitim ntrebarea: care este diferena ntre nevoie i dorin?

sursa fotografiei: www.bradshawcassettes.com/john.htm A taxonomy of Social Need, n: New Society, 496, pg. 640-643 12 Termenul englezesc este deprivation ; traducerea acestuia n romn s-a fcut adesea prin cuvntul deprivare; n limba romn, mai corect este utilizarea termenului de privare, care corespunde n mare msur sensului cuvntului englezesc.
10 11

21

Nevoie versus dorin Ceea ce cineva resimte ca pe o nevoie poate n fapt fi o dorin: de exemplu, un adolescent care i dorete cu disperare ultima variant a unui joc pe calculator; poate fi aceasta considerat o dorin sau o nevoie? Dac pentru acesta viaa sa i pierde sensul i se simte total exclus de la orice tip de activitate social n absena acestuia, atunci nu devine aceast dorin o nevoie? Putem, n linii foarte generale, datorit faptului c grania ntre nevoie i dorin este foarte fluid, definii nevoia ca fiind diferit de dorin prin severitatea consecinelor neadresrii ei (Blakemore, 199813). Cum definim severitatea consecinelor este din nou problematic i implic o dimensiune subiectiv i cultural.

Anthony Forder (1974, Concepts in social administration : a framework for analysis. London : Routledge and Kegan Paul) a introdus conceptul de nevoie tehnic. Nevoia tehnic este acea nevoie aprut ca urmare a unei noi descoperiri ce a avut ca efect producerea unui nou tip de bunuri sau servicii. Descoperirea unui nou tip de bun sau serviciu duce la crearea unor noi nevoi simite, exprimate i normative. Exemplul tipic este domeniul medical. Mark Liddiard (199914) ilustreaz acest tip de nevoie prin descoperirea medicamentului Viagra, mpotriva impotenei masculine. n Anglia, descoperirea acestui medicament a dus la dezbateri publice serioase n legtur cu includerea acestuia (ca un nou tip de intervenie curativ) n cadrul Sistemului Naional de Sntate. Ar trebui s susin statul, din bani publici i acest tip de intervenie curativ sau nu? Viagra a dus la o nou nevoie: - simit - exprimat: au nceput s fie formulate cereri legitime de includere a tratamentului cu Viagra n lista cu tratamente uzuale, pltite n baza asigurrilor de sntate. - comparativ: unii au acces la tratament n timp ce alii nu au - normativ: cine ar trebui s fie arbitru n evaluarea acestei nevoi: statul, profesionitii (medicii) sau consumatorii? Nevoi de baz (elementare) Putem opera distincia ntre nevoi ultime nevoi intermediare, consider Liddiard (1999). Satisfacerea nevoilor intermediare nu reprezint un scop n
Social Policy. An Introduction. Buckingham: Open University Press Social Need and Patterns of Inequality and Difference, n: J. Baldock (coord.), Social Policy. Oxford: Oxford University Press, pg. 111-131
13 14

22

sine, ci un instrument de satisfacere a nevoilor ultime; dac nevoile intermediare nu sunt satisfcute, atunci nevoile ultime, scopurile, nu pot fi satisfcut. Care este minimum de care cineva are nevoie pentru a tri? Cum stabilim un nivel minim de trai?

3.2

Despre srcie : tipuri de srcie i modaliti de msurare a acestora

A. Srcia absolut Sub un nivel minim de trai se consider c ne aflm n srcie absolut. Srcia absolut este deci asociat cu conceptul de subzisten. Msurarea srciei absolute se limiteaz, cel mai adesea, la deprivare material. Cum calculm acel pre pentru necesitile elementare de via?

Lui Seebohm Rowntree16 (1871-1954) i putem atribui prima ncercare de msurare a minimului de trai. n 1899 Rowntree (Rowntree a realizat trei anchete 1899, 1936 i 1950, utiliznd aceai indicatori) descoper c o treime dintre gospodriile de muncitori din comitatul York (Anglia) se afl n srcie absolut. ntr-o anchet realizat n 1950, tot n York, acest procent scade la 1,5% din totalul eantionului, conducnd la concluzia c srcia a sczut n Anglia n mod substanial. Comparaia n fapt ntre momente att de deprtate n timp nu este posibil, pstrnd constani indicatorii utilizai n evaluarea strii de srcie. Este evident c n 1950 gospodriile beneficiau de o serie de faciliti n plus n raport cu 1899. Ceea ce este considerat a fi minim necesar ntr-o anumit zon sau ntr-un anumit moment, nu este considerat a fi minim n alt zon geografic sau n alt perioad de timp.
15

sursa fotografiei: www.spartacus. Schoolnet.co.uk, decembrie 1993 (1) Poverty, London: Mcmillan, 1902; (2) Poverty and progress: a second social survey of York. London: Longman, 1941; (3) Poverty and the Welfare State: a third social survey of York dealing only with economic questions, G.R. Lavers (co-author). London: Longman, Green and Co., 1951
15 16

23

Msurarea srciei absolute presupune elaborarea unui prag de srcie, cu semnificaia unui punct de reper mai mult sau mai puin formal, care s ia n considerare consumul considerat a fi minim necesar al unui individ, gospodrie sau familie. n calculul pragului absolut de srcie se pornete invariabil de la necesarul de consum alimentar al unui individ, i n consecin de la estimarea costurilor minime necesare asigurrii acestui consum alimentar. Cum stabilim acest consum alimentar minim necesar? n calculul acestuia se utilizeaz una dintre urmtoarele dou metode: - O metod normativ, prin care specialitii n baza datelor nutriionitilor -determin care sunt produsele i servicile minime de care trebuie s beneficieze orice cetean (consum alimentar numr de calorii necesare n funcie de sex i vrst, tipul de calorii necesare etc.) ; pornete deci de la un consum caloric i un echilibru nutriional considerat a fi minim, fr a deveni nesntos - O metod statistic specialitii analizeaz consumul real al populaiei i introduc n coul minim acel consum alimentar pe care l observ la indivizii cei mai sraci Pe lng consumul alimentar minim stabilirea pragului de srcie absolut necesit i stabilirea unei serii de bunuri i servicii nealimentare pe care individul se prespune c trebuie s le consume pentru a supravieui. Aceste cheltuieli necesare consumului de bunuri i servicii nealimentare pot fi stabilite prin dou metode alternative: a) stabilirea de ctre specialiti a acestora deci elaborarea unui co de bunuri i servicii nealimentare minime, sau b) prin adugarea unui procent suplimentar de bani considerat a fi necesar pentru acoperirea acestui consum nealimentar; de exemplu, dac stabilim c x este suma necesar pentru achiziionarea bunurilor alimentare minimale, atunci pragul final va fi calculat prin adugarea unui procent suplimentar, de exemplu 30% din x, pentru consumul nealimentar Ernst Engel17 formuleaz o ipotez pe care o susine cu date statistice, cunoscut apoi ca legea lui Engel: Cu ct partea alocat pentru alimente crete n valoare absolut, cu att scade n valoarea relativ n raport cu cheltuielile totale.

Ernst Engel (1821-1896), ef al departamentului de statistic (1850-1854) al Saxoniei, i apoi n BErlin

17

24

Mollie Orshansky n 1971. SSA History Archives

Mollie Orshansky18 - supranumit Miss Srcie, pentru devotamentul cu care toat viaa sa a ncercat s dezvolte msurtori referitoare la bunstarea celor sraci - caracteriza n 1965 pentru SUA populaia srac ca fiind acel segment de populaie pentru care cheltuielile alimentare reprezentau mai mult de 1/3 din totalul cheltuielilor.

B. Srcia relativ Srcia relativ are la baz conceptul de nevoi comparative, fiind definit n raport cu nivelul bunstrii ntregii populaii. Srcia relativ definete (de)privarea n termenii lipsei unui nivel minim de resurse care s asigure existena unui individ, nu n general, ci ntr-un context social specific. Abel Smith: Prin necesiti eu neleg nu numai cerinele care sunt indispensabile traiului, ci i tot ceea ce, conform obiceiurilor rii respective, este indecent s nu posede oamenii respectabili, chiar i cei din cea mai joas categorie (apud PNUD, 199819, pg. 15).

Peter Townsend, Professor Emeritus, University of Bristol, School of Policy Studies

(1) Children of the Poor, n: Social Security Bulletin, Vol.26, nr. 7, 1963, pg. 3-13; (2) Counting the Poor: Another Look at the Poverty Porfile, n: Social Security Bulletin, Vol.28, nr.1, 1965, pg. 3-29; (3) Whos who Among the Poor: A Demographic View of Poverty, n: Social Security Bulletin, Vol.28, nr.1, 1965, pg. 3-32; (4) How Poverty is Measured, n: Monthly Labor Review, Vol.92, Nr.2, 1969, pg.37-42 19 Metode i Tehnici de Evaluare a Srciei. Bucureti
18

25

Peter Townsend20 a fost unul dintre susintorii necesitii abordrii pragului de srcie ntr-o manier relativ (Liddiard, 1999). El pornete, n elaborarea unei metode relative de msurare a srciei, de la conceptul de (de)privare relativ. De aici i nevoia de a lua n calcul posibilitile indivizilor de a participa n diferite activiti sociale curente. Townsend propune un indice al (de)privrii, calculat prin nsumarea mai multor indicatori referitori la aproximativ 60 de activiti/ probleme ale unei gospodrii: diet, mbrcminte, sntate, recreere, transport etc. Dintre acetia alege 12 itemi pe care i consider necesari tuturor membrilor unei societi. Apoi calculeaz proporia indivizilor deprivai de acestea. Fiecare gospodrie primete un scor pentru indicele de (de)privare. Apoi relaioneaz gradul de (de)privare (scorul indicelui de (de)privare) cu nivelul venitului. n particular, raporteaz scorul mediu al gospodriilor la diferite niveluri de venit. Pragul de srcie este acel nivel de venituri, sub care gradul de (de)privare crete n mod dramatic. El consider c msura sa este obiectiv, n timp ce criticile adresate acestui model se refer, n primul rnd, la arbitrariul listei de itemi ntocmite de Townsend dar i la valabilitatea acestora, ca indicatori ai (de)privrii relative. De exemplu nu este clar de ce a nu mnca mncare gtit este un indicator al (de)privrii. De fapt este posibil ca unii oameni s prefere s mnnce sandwichuri i salate (David Pichaud, 198121). Ceea ce de fapt i reproeaz Piachaud lui Townsend este c itemii si nu difereniaz ntre un comportament determinat de lipsa resurselor i un comportament bazat pe preferine i alegere liber. J. Mack i S. Lansley (198522) reiau demersul lui Townsend i ncearc s l mbunteasc n dou feluri: -prima problem se leag de diferenierea comportamentului n funcie de determinanii si: lipsa resurselor sau alegere liber (preferin) ? -pentru a evita problema arbitrariului n alegerea anumitor itemi pentru construcia indicelui de (de)privare, ei aleg o nou metod: metoda consensual, ntrebnd pe indivizi ce consider ei ca fiind necesiti de baz. Un item devine necesitate dac mai mult de 50% dintre indivizi o consider ca fiind o necesitate. Pragul de srcie relativ se calculeaz de obicei ca un procent (50%, 60%, 70%) din media (mediana) cheltuielilor de consum ntr-o societate. Fixarea unui prag ns ca % din venitul (consumul) mediu este mai mult sau mai puin arbitrar i fr o semnificaie deosebit.

(1) The concept of poverty : Working papers on methods of investigations and lifestyles of the poor in different countries, Peter Townsend (coord.), London, 1970; (2) Poverty in the United Kingdom : a survey of household resources and standards of living, Berkley: University of California Press, 1979; (3) The international analysis of poverty, New York : Harvester Wheatsheaf, 1993 21 Peter Townsend and the Holy Grail, n: New Society , 57, pag. 419-422 22 Poor Britain. London: Allen and Unwin
20

26

De exemplu n Marea Britanie (n 2002) pragul oficial de srcie se plaseaz la 60% din consumului median

C. Srcia subiectiv Conceptul de srcie subiectiv pune accentul pe determinarea srciei, ca stare social, n baza estimrilor realizate de nsi indivizii a cror stare de bunstare este evaluat. Una dintre ntrebrile cele mai frecvent utilizate n chestionarele din Romnia23 este cea referitoare la venituri comparativ cu nevoile. Cum estimai veniturile totale ale familiei dvs. n raport cu necesitile? nu ne ajung nici pentru strictul necesar ne ajung numai pentru strictul necesar ne ajung pentru un trai decent, dar nu ne permitem cumprarea unor bunuri mai scumpe (mobil, main, alte utiliti etc.) reuim s cumprm i unele obiecte mai scumpe dar cu eforturi reuim s avem tot ce ne trebuie fr mari eforturi N.S./N.R. Sunt utilizate ns i ntrebrile directe, ca de exemplu: Dac ar trebui s v evaluai utiliznd o scal de la 1 la 10, ct de srac considerai c suntei ?

3.3

Bunstarea individual

Pentru a adresa problema bunstrii sociale s ncercm, pentru nceput s dm o definire i operaionalizare conceptului de bunstare individual. Am discutat mai devreme despre nevoi i dorine, despre limita fluid ntre acestea. Care este efectul adresrii acestora pentru inidivid? Satisfacia sau bunstarea individual.

1. Definirea bunstrii individuale Bunstarea este un sentiment de satisfacie individual. Economitii utilizeaz, ca echivalent al bunstrii un concept mai pragmatic orientat: utilitatea. Un individ deriv dintr-o activitate, din consumul unui bun sau serviciu
Utilizat pentru prima oar n cercetrile Institutului de Cercetare a Calitii Vieii, Academia Romna
23

27

 afirm economitii - o utilitate. Aceast abordare mai pragmatic ii gsete sensul n nevoia de operaionalizare a conceptului de bunstare. Dintr-o perspectiv economic, individul i deriv utilitatea din satisfacerea nevoilor sale, ierarhizate dup criterii proprii, n baza unor preferine individuale: aa apare conceptul de preferine sau set de preferine individuale. Una dintre principalele probleme ale economiei este imposibilitatea cunoaterii directe a preferinelor individuale. Preferinele individuale nu pot fi cunoscute dect prin revelarea lor n diferite alegeri ale individului, pornind de la premisa c prin orice aciune sau decizie individul acioneaz n baza acestor preferine, ncercnd s i maximizeze propria utilitate, deci bunstare, acionnd raional din punct de vedere economic. Raionalitatea de tip economic a dominat gndirea secolului al 19-lea n mod definitiv, fiind pus sub semnul ntrebrii abia la mijlocul secolului al 20-lea. n economie exist un domeniu specific care problematizeaz aceast aspect: comportamentul consumatorului. tiina despre comportamentul consumatorului trebuie s rspund n primul rnd la ntrebarea : cum reuim s cunoatem preferinele indivizilor? Preferinele nu numai c nu pot fi cunoscute n mod direct, ci numai revelate prin alegeri i decizii, dar ele sunt instabile i dinamice. Preferinele se pot schimba (care sunt factorii ce schimb i influeneaz modificarea preferinelor, este o alt problem esenial pentru teoria comportamentului consumatorului). Pe piaa liber, aceste preferine revelate prin alegeri individuale se reflect n conceptul de cerere: pentru anumite bunuri, servicii etc. Preurile pentru acestea se stabilesc n funcie de echilibrul cerere-ofert. Aa apare o nou tiin/ domeniu de cercetare: marketing-ul, care ncerc s testeze piaa, mai precis preferinele individuale, n raport cu un produs (bun sau serviciu). Un alt domeniu care a luat amploare, derivat din aceai categorie de preocupri este, advertising-ul. tiina reclamei: reclamele pot modifica i influena, la limit, manipula, preferinele ducnd la creterea cererii pentru un anumit produs. Acesta ar putea fi considerat un excurs n definirea conceptului. Conceptul ns, pentru a fi utilizabil, trebuie s fie operaionalizat i deci msurabil.

2. Operaionalizarea conceptului de bunstare individual

Unii economiti consider de exemplu (i despre acest aspect vom discuta mai pe larg cnd vom trata conceptul de bunstare social i distribuia veniturilor) c bunstarea este msurabil: putem compara i eventual aduna bunstarea indivizilor (A.C. Pigou, 192024). Ali economiti consider ns c acest lucru nu
24

The economics of the welfare. London: Macmillan 28

este posibil, c bunstarea nu poate fi msurat. O concesie ar fi s o convertim i s o exprimm n termeni monetari. Dar i aici apar probleme: putem s considerm c utilitatea a doi indivizi unul bogat i altul srac este aceeai prin creterea veniturilor lor cu 10.000 de lei? Rspunsul cel mai probabil este c nu. Funcia bunstrii depinde i de nivelul acesteia. Bunstarea trebuie totui operaionalizat: altfel aciunea social ar fi imposibil de proiectat i evaluat. Exist dou mari categorii de abordri n acest sens: a. Aa numitele teorii welfariste: ce reduc msurarea bunstrii la aspectele strict monetare (venituri, consum). b. Teoriile non-welfariste: ce pornesc de la premisa c utilitile individuale nu se rezum la venituri monetare, respectiv la consumul monetar ci n plus trebuie luai n considerare i ali factori. Aici putem distinge: - bunuri existente: bunuri de consum n gospodrie, bunuri de folosin ndelungat - gradul de acces la anumite tipuri de servicii sociale: de sntate, educaionale, de asisten social - timpul liber: timpul liber discrimineaz n ceea ce privete bunstarea a doi indivizi ; singura problem este modalitatea relativ complicat prin care acesta poate fi integrat ntr-o funcie a bunstrii Aceste msuri sunt eseniale n stabilirea bunstrii indivizilor dar i pentru teoriile ce ncearc s identifice i defineasc conceptul de srcie sau excluziune social. (A) n general ns msurile cele mai frecvent utilizate se reduc la dimensiunea monetar, din motive pragmatice (posibiliti de msurare i investigare). Msura cea mai frecvent utilizat atunci cnd se msoar bunstarea monetar este consumul i nu venitul. Exist dou argumente n favoarea utilizrii consumului i nu a venitului ca msur monetar a bunstrii. n primul rnd c venitul monetar scap din vedere un aspect esenial, n lipsa cruia comparaia, de exemplu ntre mediul urban i rural nu ar fi posibil : autoconsumul (o component transformat n termeni monetari pe care msurarea veniturilor nu o surprinde). Autoconsumul se refer la acel consum al individului/ gospodriei din propria producie, pentru care nu pltete direct bani (gini, ou, murturi din propria gospodrie etc). Aceast component face deci comparabil nivelul de trai al unei familii din mediul urban (a crui consum este preponderent monetar) cu cel al unei familii din mediul rural (a crui consum reflect ntr-o msur semnificativ propria producie). n al doilea rnd, consumul este mai stabil i mai inert dect veniturile. De exemplu, chiar dac n prezent individul are venituri mai mici dect n mod normal (deci la momentul analizei), el va continua s i menin cel puin o perioad de timp pattern-ul de consum neschimbat (spernd sau tiind c veniturile sale vor crete). Consumul

29

pare a fi deci o msur mai inert n raport cu schimbrile i fluctuaile minore n statusul socio-economic al individului/ gospodriei. Utilizarea veniturilor sau consumului este o decizie care se ia n general n funcie de perspectiva teoretic adoptat, de tipul de analiz necesar i de datele disponibile. Vom discuta mai mult despre aceste aspecte atunci cnd vom identifica sursele, tipurile de venituri ale populaiei i distribuia acestora n populaie. Limitele impuse de o abordare monetarist a bunstrii Barr (199325) consider c exist trei tipuri de probleme ce limiteaz nelegerea inegalitii ntre indivizi prin prisma inegalitii monetare. n primul rnd alegerile individuale, neconstrnse, pot duce la niveluri inegale de venit. Dac preferinele unui individ se centreaz n jurul unor activiti ce impun un nivel ridicat de consum (cltorii, restaurante, haine moderne) atunci opiunea sa de a ctiga mai mult lucrnd mai mult este determinat de preferinele sale. Alt individ, cu preferine mai puin consumatoare de bani, poate opta pentru un nivel mai sczut de venituri, i mai mult timp liber. Ambii indivizi ncerc, prin alegerile pe care le fac, s i maximizeze utilitatea, iar considerarea lor ca inegali n baza veniturilor inegale nu pare a fi justificat cu nimic. n alte cazuri diferenele pot fi determinate de vrst, efecte ale ciclului de via, ca de exemplu diferena n termeni monetari ntre ntre doi indivizi cu aceleai capaciti dar avnd vrste diferite, i deci experien i poziii diferite, ce determin niveluri diferite de ctig. n acest caz nu putem vorbi de o diferen de oportunitate, sau ans i deci de inegalitate structural. Diferenele ntre indivizi se pot datora unor fluctuaii de venit fr ca n fapt diferenele observate la un moment dat s reflecte efectiv o stare de inegalitate. Dar indiferent de opiunea pentru msurarea bunstrii monetare prin venituri sau prin consum, dimensiunea monetar trebuie s surprind i redistribuia realizat n cadrul relaiilor sociale familiale, de vecintate, prietenie. A da bani copiilor sau prinilor, a ajuta financiar tinerele familii prin instituia nunii sau a botezului, reprezint de asemenea o form de redistribuie a bunstrii ce nu poate fi surprins prin msurarea veniturilor din munc, curente.

(B) n ceea ce privete dimensiunile mon-monetare ale bunstrii exist mai multe modele de construire a bunstrii: pentru bunuri n gospodrie, alte proprieti: a) fie se ntocmete, de ctre specialiti, o list de bunuri considerate a fi strict necesare, distincte de cele relativ necesare sau de lux (acestea sunt ierarhizate, ca importan, pe
The Economics of the Welfare State. Stanford: Stanford University Press 30

25

criterii normative); b) importana bunurilor i proprietilor, ierarhizarea lor i ponderea dat acestora n construirea unui indice agregat se obine nu printr-o metod normativ (i.e. aa trebuie s fie) ci prin msurarea incidenei acestor bunuri, proprieti n populaie ; dac, de exemplu, ntr-o populaie 90% dintre persoane dein telefon mobil, atunci acesta este considerat un bun de strict necesitate, n comparaie, de exemplu cu frigiderul, deinut de numai 70% din populaie. n consecin acest bun va primi o pondere mai mare atunci cnd se va construi un indice agregat (un tip de definiie consensual, utilizat n special atunci cnd se msoar srcia sau excluziunea social) pentru accesul la servicii sociale: accesul la servicii, n funcie de tipul de serviciu, se stabilete n baza unor seturi mai complexe de itemi, referitori att la nevoi (acute i cronice versus de prevenie, n domeniului sntii de exemplu) ct i la utilizarea efectiv a servicilor (frecven, costuri implicate etc.); se pot lua n considerare i indicatori legai de infrastructur, i.e. distana pn la furnizorul serviciului, densitatea acestor servicii ntr-o anumit zon etc.

De exemplu, accesul la servicii de sntate trebuie msurat inndu-se cont de dorina individului de a merge la medic, de natura/ frecvena nevoii de consultaie, de costurile i limitrile frecventrii servicilor de sntate (distana pn la medic, timpul de ateptare, orarul medicului, percepia asupra necesitii acordrii unor cadouri etc.).

timpul liber: Este evident c i timpul liber constituie o component a vieii ce poate crete sau scade utilitatea unui individ. De exemplu, este bunstarea a doi indivizi egal dac acetia au aceleai venituri, bunuri i proprieti, dar unul dintre acetia muncete 18 ore pe zi pentru a obine acest nivel de trai iar cellalt doar 6 ore? Evident nu. Poate fi timpul muncit n propria gospodrie considerat timp liber sau nu? Unele modele consider timpul liber numai acela utilizat de ctre individ pentru satisfacerea propriilor plceri i nu pentru satisfacerea unor nevoi domestice pentru care exist o pia de servicii (de exemplu curenia n cas, ngrijirea copiilor, reparaiile casnice). Economitii au reuit s dea o form msurabil, prin intermediul unor funcii, timpului liber, astfel nct acesta, mpreun cu veniturile monetare, s poat fi agregat ntr-o funcie de utilitate.

Evaluarea bunstrii este influenat de asemenea de alegerea unitii de analiz, deci a unitii n raport cu care msurm venitul, respectiv consumul 26.

Aceast seciune este preluat din Dicionarul de Politici Sociale, Luana Pop (coord.), 2002, editura Expert, Inegalitatea (Luana Pop, Lucian Pop), pg. 380-285
26

31

Care unitate de analiz reflect mai adecvat realitatea social individul, familia sau gospodria? A ne raporta la individ ca unitate de analiz i comparare a bunstrii nseamn s pornim de la presupoziia c ntr-o societate este neadecvat, sau imoral s presupunem c individul mparte cu alii, n cadrul unei anumite grupri sociale, i.e. familia sau gospodria, bunuri i venituri. A opta pentru o analiz pornind de la individ nseamn a respecta dreptul i libertatea fiecrui individ de a decide singur asupra modului de utilizare a propriilor resurse. Dac ne raportm la familie, sau gospodrie, atunci presupoziia de la care pornim este c n realitate veniturile se distribuie n cadrul acesteia n raport cu nevoile specifice fiecrui membru. Aceast situaie poate aproxima mai bine realitatea n anumite contexte socio-culturale. n acest caz distribuia veniturilor nu se prezint pornind de la venitul fiecrui individ ci de la venitul, respectiv consumul, per capita al unei familii sau gospodrii, pentru a ajusta acest venit, sau consum, la mrimea unitii de analiz. n general se poate afirma c inegalitatea monetar este mai mare atunci cnd ne raportm la veniturile unui individ, dect n cazul n care se alege ca unitate de analiz familia sau gospodria.

Despre srcia n Romnia : n Romnia nu exist un prag oficial de srcie, n funcie de care s se adopte o serie de politici i la care s se raporteze beneficiile sociale acordate celor aflai n nevoie. Legea Venitului Minim Garantat (L416/2001) reprezint cadrul legislativ de acordare a unui ajutor monetar tuturor celor aflai n nevoie. Pragul utilizat de ctre aceast lege n stabilirea eligibilitii este mai sczut dect cel estimat n cadrul analizelor referitoare de srcie, i nu reprezint n fapt un prag de srcie. Dei n Romnia nu s-a adoptat un prag oficial de srcie, n 2000 ia natere o comisie guvernamental de promovare a incluziunii sociale i reducere a srciei. Planul Naional Antisrcie i de Promovare a Incluziunii Sociale, elaborat de CASPIS n 2002, difereniaz ntre srcie extrem, srcie sever i srcie relativ. Srcia extrem este definit ca o lips att de grav a resurselor financiar nct condiiile de via ale respectivei persoane sunt absolut inacceptabile pentru o societate civilizat ; altereaz grav demnitatea fiinei umane, producnd degradri rapide i greu reversibile ale capacitilor de funcionare social normal (CASPIS, 2002, pag. 7). n Romnia se estimeaz c aprox. 1% din totalul populaiei triete n condiii de srcie extrem. Srcia sever este determinat de un nivel sczut al resurselor (lipsuri masive i persistente) care mpiedic o funcionare social normal, dar care nu blocheaz efortul de a iei din srcie i nici redresarea n situaia n care resursele revin la normal (CASPIS, 2002, pag.7-8). Estimarea procentului din populaie care triete n condiii de srcie sever este de 12%.

32

n srcie, definit n raport cu un prag minim decent de existen, se afl n 2002, conform datelor CASPIS aproximativ 17% din totalul populaiei.
1995 25,2 12,3 1996 23,3 9,8 1997 27,7 13,5 1998 27,3 11,8 1999 26,6 9,8 2000 30,6 12,2 2001 29,6 11,9

Rata srciei Rata srciei severe

Sursa tabelului : CASPIS, 2002, pag. 89 dinamica srciei n perioada 19952001, conform metodologiei CASPIS

Alte surse bibliografice:

CASPIS, Guvernul Romniei, 2002: Planul Naional Anti-Srcie L.M. Pop (coord), 2002: Dicionar de politici sociale, Bucureti: Editura Expert Srcie (M. Preda), Srcie subiectiv (B. Voicu), Scale de echivalen (L.M.Pop, L. Pop) C. Teliuc, L. Pop, E.D. Teliuc, 2001: Srcia i sistemul de protecie social, Iai: Editura Polirom E. Zamfir, C. Zamfir, 1995: Politici Sociale. Romnia n context european, Bucureti: Editura Alternative Cap. 4: Srcia: teorii i factori (E.Zamfir) E. Zamfir (coord.), 2000: Strategii antisrcie i dezvoltare comunitar, Bucureti: Editura Expert Cap. 2:Elemente pentru o strategie anti-srcie n Romnia (C. Zamfir)

33

4. Istoria implicrii statului n protecia social a indivizilor

Istoria preocuprilor pentru protecia populaiei pare a fi destul de veche. Dei ntr-o form incomplet i nestructurat, ajutorul acordat de ctre comuniti anumitor (categorii de) indivizi reprezint o form strveche de ntrajutorare. n Grecia antic cetatea i ajuta pe cei npstuii i victime ale diferitelor calamiti i rzboaie. Ajutorul ns era canalizat numai ctre un segment redus de poopulaie, cel mai adesea ctre cei care deveneau invalizi sau orfani n urma rzboaielor. Aceste preocupri erau ns fragmentare, punctuale i reprezentau doar cteva puncte de sprijin n favoarea celor ce nu mai beneficiau (dintr-un motiv sau altul) de suportul material al familiei. Activitile de caritate, realizate ceva mai trziu, n special de organizaii religioase i biserici, au reprezentat, pentru o lung perioad de timp singura form de ajutor pentru cei sraci, npstuii, lipsii de resurse. Abia n secolul al XX-lea, statul devine un actor social implicat n mod sistematic i coerent n protecia social a cetenilor si, stabilindu-i obiective referitoare la creterea bunstrii individuale i sociale. n Marea Britanie (N. Barr27, capitolul 2) patru momente marcheaz nceputurile unor preocupri sistematice legate de protecia social a populaiei: - Legea Sracilor (Poor Law Act) 1601 - Amendamentul Legii Sracilor (Poor Law Amendment Act) 1834 Aceste dou acte au reprezentat bazele legislative eseniale pentru combaterea srciei anterior secolului al 20-lea. - Reformele liberale din perioada 1906-1914 ce au reprezentat o departajare real de capitalismul secolului al 19-lea i o schimbare a orientrii n cadrul ideologiilor liberale. nceputul secolului al 20-lea a reprezentat un moment crucial pentru reforma social n toate statele europene. - Legislaia adoptat dup cel de-al Doilea Rzboi Mondial n perioada 1944-1948, ce pune bazele statului bunstrii modern n 1576 n Marea Britanie - se instituie, sub domnia reginei Elisabetha a Ia, un act normativ ce reglementa ajutorarea sracilor (Poor Relief Act). Acest act prevede o reglementare, ce a rezistat mai mult de trei secole n legislaia britanic, aceea conform creia sracii api de munc i ceretorii urmau s munceasc n schimbul unui ajutor primit din partea autoritilor locale. Banii
Nicholas Barr, 1993: The Economics of the Welfare State, Stanford: Stanford University Press
27

34

strni n acest scop erau destinai achiziionrii de materie prim, ce urma a fi prelucrat de ctre cei ce doreau s primeasc acest ajutor. Legea Sracilor din 1601 prevede n plus: - obligaia fiecrei parohii de a prelua responsabilitatea pentru proprii sraci - diferenierea populaiei srace n trei categorii: (1) aa-numiii sraci impoteni, cei btrni sau bolnavi, ce urmau s fie cazai n instituii de caritate (aziluri), (2) cei api de munc, ce urmau s munceasc n aanumitele case de corecie, ce ns nu reprezenta i o reedina permanent pentru acetia, i (3) cei api de munc care refuzau s munceasc, care erau pedepsii s locuiasc n aceste case de corecie Rzboaiele napoleoneene (1799 1815) au avut dou consecine importante pentru poziia adoptat de diferitele ri europene n raport cu protecia social a populaiei. n primul rnd, chiar dac rzboaiele napoleoneene s-au vrut a fi rzboaie de cucerire, ele au avut ca efect rspndirea ideilor Revoluiei franceze n tot spaiul european, ceea ce a dus la facilitarea unei schimbri ideologice n ceea ce privete rolul statului. n al doilea rnd rzboaiele purtate de armatele franceze mpotriva a cinci coaliii (Anglia fcnd parte din aproape toate aceste coaliii) au dus la creterea numrului de sraci, la foamete, creterea inflaiei i srcirea masiv chiar i a celor ce munceau. ntr-o prim faz, la nceputul secolului al 19-lea, presiunea puternic a lipsei de fonduri a comunitilor locale, concomitent cu explozia problemelor sociale generate de rzboi dar i de schimbrile economice majore, de debutul industrializrii, au dus la o atitudine negativ n raport cu extinderea ajutoarelor i asupra altor segmente de populaie. Vechiul liberalism reprezenta n acea perioad ideologia dominant. Jeremy Bentham atac aceste iniiative n baza demotivrii muncii i corupiei morale pe care o induce n rndul celor ce beneficiaz de aceste ajutoare. Malthus (Eseu asupra populaiei), ctre sfritul secolului al 18-lea, prevede o cretere rapid a populaiei odat cu scderea srciei, iar David Ricardo consider c aceste ajutoare vor duce la scderea salariilor i mai departe la ntrirea srciei. Argumentul decisiv a fost ns nu unul de natur teoretic, ci pragmatic: creterea excesiv a costurilor pentru astfel de ajutoare, datorit creterii omajului dup ntoarcerea soldailor din rzboaiele napoleoneene. n Marea Britanie, raportul asupra Legii Sracilor i Amendamentul Legii Sracilor din 1834 reflect acest climat social i teoretic (vezi Barr, 1993) . n 1832 este nfiinat o Comisie Regal ce urma s elaboreze un raport asupra acestei probleme i a modului de adresare a acestei prin vechea Lege a Sracilor. Aceast Comisie era dominat de o gndire libertarian. Raportul milita pentru limitarea ajutoarelor la nevztori, orfani i handicapai sau bolnavi, inclusiv susinerea acestora n spitale i aziluri. Celor api de munc dar sraci li s-au redus beneficiile, sczndu-le drastic astfel nct s motiveze angajarea

35

acestora pe piaa muncii. Raportul modific vechea concepie prin introducerea urmtoarelor principii : - Noiunea de eligbilitate redus (less eligibility): aplicabil celor api de munc, pentru a nu crea dependena acestora de beneficii i pentru a-i ncuraja s munceasc - Testul caselor de munc a reprezentat un instrument de a ncuraja eligibilitatea redus, prin care cei api de munc erau obligai s triasc n aceste case i s munceasc pentru ajutorul oferit. Aceste case de munc ofereau condiii de via mai sczute i mai precare dect cele n care tria un muncitor srac. O condiie suplimentar impus celor ce urmau s locuiasc n aceste case era separarea strict de familie, soii i copii - Centralizarea administrativ a ajutorelor a fost promovat n vederea reducerii corupiei i incompentenei la nivel local, uniformizarea ajutoarelor i, ca o consecin, ncurajarea mobilitii pe piaa muncii. Legea din 1601 inteniona s ofere munc celor api de munc fr stigmatizarea acestora. Legea din 1834 descuraja solicitarea ajutorului prin condiionarea acestuia de condiii de via precare i stigmatizante. Schimbarea ideologic facilitat i de rspndirea ideilor Revoluiei Franceze ncepe s se fac simit abia spre sfritul secolului al 19-lea. Principiile laissezfaire, ce caracterizau vechiul liberalism al sfritului de secol 18 i nceputul secolului al 19-lea ncep s fie contestate i supuse criticilor ctre sfritul secolului. Aceast schimbare este resimit n mai toate rile europene. n Marea Britanie acest climat se reflect prin diferite reglementri n domeniul proteciei forei de munc, educaiei i sntii (Barr, 1993) : (a) Dac Actul fabricilor ce protejeaz femeile i copii limitnd numrul orelor de munc i reglementnd condiiile de munc este adoptat n 1802 abia n 1833, prin Actul fabricilor a lui Althorp se impune un control mai strict n vederea respectrii reglementrilor adoptate n 1802, accentund dreptul statului de a reglementa anumite condiii sociale. (b) Educaia. Majoritatea colilor la nceputul secolului al 19-lea erau coli ntreinute prin aciuni de caritate, i deci reflectnd respectul social, moralitatea cretin i voluntarismul. Intervenia statului n acest domeniu a nceput, timid, n 1833 prin construirea unor coli protestante, prin acordarea de finanare celor implicai n activiti voluntare n acest domeniu. n 1847 un numr limitat de profesori sunt finanai n vederea formrii profesionale. n 1870, Actul Educaional (Education Act) stipuleaz dreptul oricrui copil (cel puin n principiu) la o form sau alta de colarizare. Mai trziu, dup 1880, coala devine obligatorie i gratuit. (c) Urbanizarea, ca rezultat al revoluiei industriale, i creterea rapid a populaiei urbane au dus la probleme legate de locuire. Astfel c apar din ce n ce mai pregnant probleme legate de condiiile sanitare minime de locuire, ce duc

36

la probleme serioase de sntate. Febra tifoid, tuberculoza, holera devin realiti presante i amenintoare. n 1842 este publicat Raportul asupra Condiiilor Sanitare a Populaiei Muncitoare n Marea Britanie. Actul pentru Sntate Public din 1875 stabilete n mod clar obligaiile autoritilor locale n acest domeniu. n Germania se pun bazele primului sistem de tip asiguratoriu, de protecie a populaiei angajate mpotriva riscurilor datorate vrstei, bolii i accidentelor. Acest sistem se datoreaz cancelarului Otto von Bismarck, cancelar al celui de-al doilea Reich. Adoptarea unui sistem de asigurri sociale reprezint practic prima tentativ n istoria proteciei sociale de a ntemeia un sistem de ntrajutorare pe alte principii dect cele ale ajutorului acordat celor mai sraci, deci pe principiile subsidiaritii. Sistemul de asigurri are la baz principiul solidaritii sociale. Adoptarea acestui sistem ns s-a datorat mai puin unor argumente umaniste: Bismarck adopt i impune acest sistem din raiuni politice pragmatice. Meninerea diferenelor ntre clasele sociale, fr a genera un conflict ntre acestea, i ntrirea loialitii indivizilor fa de autoritatea central, monarhie au reprezentat justificrile reale ale acestei msuri. Sistemele de asigurri se generalizeaz n aproape toate rile europene, dar i n spaiul anglo-saxon, ctre sfritul secolului al 19-lea. Germania introduce un sistem de asigurri sociale obligatoriu n 1880, Noua Zeeland adopt un sistem de pensii non-contributoriu n 1889. n 1901 Danemarca, Norvegia,Suedia, Irlanda, Austria, Cehoslovacia i Australia, Ungaria, Italia aveau deja un corp legislativ n domeniul proteciei sociale. n Romnia, o protecie social cu caracter mai sistematic, realizat la nivelul statului, se cristalizeaz la sfritul secolului al 19-lea, dei debutul acestor preocupri se poate plasa la mijlocul secolului al 18-lea. n 1775 este promulgat o lege pentru protecia copilului i sunt nfiinate instituii specializate pentru ocrotirea persoanelor n nevoie: fetemam, sraci, bolnavi cronici, vrstnici, persoane cu handicap. n 1831 prin adoptarea Regulamentului Organic se pun bazele unui sistem de asisten social. Dup Unirea principatelor din 1859 apar i primele reglementri legale n ceea ce privete responsabilitile concrete ale diferitelor autoriti publice locale, judeene i centrale n raport cu asistena social. Legea din 1931 privind organizarea servicilor de ajutor social reprezint ns prima lege modern, de referin pentru istoria asistenei sociale n Romnia. n perioada interbelic profesorul Dimitrie Gusti pune bazele formrii profesionale dar i a reelei de servicii n domeniul asistenei sociale, dezvoltnd unul dintre cele mai moderne sisteme (vezi E. Zamfir, Asistena social, 200228). n domeniul asigurrilor sociale, primele forme asiguratorii dateaz din 1872. Acestea au luat, iniial, forma unor asocieri ale muncitorilor de
n Dicionarul de Politici Sociale, Luana Pop (coord.), Bucureti : Editura Expert, pag. 116-126
28

37

ntrajutorare n caz de boal sau deces. A.I. Cuza adopt un sistem asiguratoriu, de plat a unor beneficii sub form de pensii pentru funcionarii de stat civili, militari, ecleziastici, sistem ns cu acoperire foarte redus. n 1902 este adoptat legea Missir, ce introduce un sistem asiguratoriu de tip corporatist. Prima lege ce prevede ns obligativitatea contribuiei a fost adoptat n 1912 Legea Neniescu. Legea lrgete numrul i tipul beneficiilor i stipuleaz acoperirea obligatorie a tuturor muncitorilor i meseriailor. n 1933 a fost introdus o lege ce unific i generalizeaz sistemul de asigurri sociale, lrgind acoperirea acestuia la toate categoriile de angajai (vezi Marian Preda, Asigurri sociale, 200229, dar i Ion Mrginean, Asigurri Sociale, 199530). n general perioada reformelor sociale a debutat, n ntreaga Europ, la nceputul secolului al 20-lea. Preocuprile n domeniul proteciei sociale, dei avnd la baz motivaii i argumentaii diferite (e.g. eficiena naional, n Anglia, meninerea unei stratificri sociale n Germania, solidaritatea social i coeziunea naional n Frana) au devenit evidente ducnd la msuri i sisteme de protecie social statale. Aceste sisteme sunt caracterizate de o coeren sczut, acoperind adesea segmente relativ restrnse ale populaiei, i n special categoria celor ce muncesc.

Reformele liberale de la nceputul secolului al 20-lea31 O influen important asupra preocuprilor sistematice n ceea ce privete protecia social a populaiei n mai toate statele europene - au avut-o schimbrile survenite la sfritul secolului al 19-lea n Germania, sub conducerea concelarului Bismarck, ce a iniiat primul sistem de asigurri sociale comprehensiv, obligatoriu, bazat pe principiul solidaritii sociale, i nu a ajutorului stigmatizant oferit de ctre societate celor mai sraci dintre sraci. Toate aceste preocupri pentru adoptarea unor sisteme naionale de protecie social pot fi asociate unor fenomene sociale mai ample cum ar fi: a) procesul de industrializare i, respectiv, de urbanizare. Industrializarea i urbanizarea au condus la apariia unor probleme sociale noi, a unor forme de srcie specifice. Dependena din ce n ce mai crescut a populaiei de veniturile realizate din angajare duce la creterea vulnerabilitii populaiei. Aceste fenomene au dus i la crearea unor grupuri de presiune din partea muncitorilor i angajailor prin intermediul formelor sindicale.

n Dicionarul de Politici Sociale, Luana Pop (coord.), Bucureti : Editura Expert, pag. 110-115 30 n Politici Sociale. Romnia n Context European, Elena Zamfir i Ctlin Zamfir (coord.), Bucureti : Eidtura Alternative, pag. 78-99 31 N. Barr, 1993, The Economics of the Welfare State, Stanford: Stanford University Press, capitolul 2
29

38

b) Explozia demografic i mbtrnirea populaiei. Creterea speranei de

via, reducerea mortalitii infantile duce la nevoia din ce n ce mai acut de asistare a unui numr din ce n ce mai mare de populaie inactiv. Familia lrgit, datorit migraiilor ctre zonele urbane i a condiiilor de via urbane i diminueaz rolul de suport permanent i substanial al membrilor si. c) Accentuarea i ntrirea statelor naiune, prin centralizare politic i conturarea unor interese naionale, i creterea resurselor statelor, pe fondul creterii i dezvoltrii tot mai rapide a economiilor naionale. d) Extinderea progresiv a drepturilor civile, politice i sociale Pe fondul acestor procese sociale iau natere i prind din ce n ce mai mult teren, diferitele opiuni i ideologii neo-liberale i socialiste.

Perioada interbelic

Politica social a SUA: New Deal-ul american32 Prbuirea bursei de la New York, n 1929, este un exemplu tipic. Depresia economic a fost resimit puternic n SUA, dar i n rile europene. Astfel au fost elaborate teorii economice ce considerau intervenia statului ca fiind necesar n prvenirea crizelor economice i re-lansarea economiei (e.g. Keynes 1936 Teoria general a folosirii minii de lucru, a dobnzii a banilor). New Deal-ul american reflect angajarea statului n rezolvarea sau ameliorarea diferitelor probleme sociale explozive. Anii 30 au reprezentat un teren fertil pentru dezvoltarea politicilor sociale n aproape toate rile europene, dar i n SUA. n SUA protecia social, cel puin la nivel federal, s-a realizat exclusiv n baza activitilor caritabile i filantropice pn n 1930. Existau unele forme de asigurri sau asisten social iniiate de diferitele state sau comuniti locale, dar cuprinderea lor era relativ redus. Pn n 1929 majoritatea beneficiilor acordate erau susinute din fonduri locale i pn n 1933 nu a existat nici o finanare la nivel federal a vreunui program de suport pentru sraci sau sistem asiguratoriu. Marea depresie din 1929 aduce cu sine probleme sociale, ce nu mai puteau fi rezolvate printr-o abordare punctual i nesistematic. n 1935 se adopt Actul de Securitate Social (Social Security Act), ce stipuleaz nfiinarea a dou scheme de asigurri i trei forme majore de asisten social, administrate de ctre noul Consiliu pentru Securitate Social. Acesta reprezint primul pas al implicrii statului federal n protecia social a cetenilor. Urmtoarele tipuri de programe se adopt prin actul de securitate social :
Aceast seciune reproduce, n mare parte istoria prezentat de N. Barr, 1993, The Economics of the Welfare State
32

39

Sistemul de asigurare federal de pensii, finanat din contribuiile angajailor i angajatorilor. Sistem de compensaii pentru omeri, dar care nu i acoperea pe cei aflai fr loc de munc, deci care nu contribuiau la sistem. n 1940 doar 60% dintre anagaji erau acoperii prin intermediul celor dou sisteme de asigurri. Asisten social pentru vrstnici, n baza testrii mijloacelor de trai Asistena social acordat nevztorilor bazat tot pe testarea mijloacelor de trai Asisten oferit copiilor minori provenii din familii srace

n Europa perioada interbelic reprezint o perioad de redefinire legislativ i instituional a legilor adoptate n special perioada marilor reforme liberale de la nceputul secolului al 20-lea. Dup 1930 ns are loc o stagnare a proceselor de instituionalizare a politicilor sociale.

Cel de-al Doilea Razboi Mondial Cel de-al Doilea Rzboi Mondial a reprezentat un moment decisiv n cadrul evoluiei politicilor sociale i ideologiilor social-democrate. Efectele rzboiului asupra populaiei au dus la acutizarea unor probleme sociale latente i apariia unor noi probleme ce necesitau intervenie rapid i imediat. n toat Europa rzboiul a constituit un motiv suficient pentru reconstrucia social. O semnificaie deosebit o deine Raportul Lordului Beverdige, din 1942, n Marea Britanie. Acesta pleca de la ideea nevoii nfrngerii celor cinci gingani: Lipsurile, Boala, Ignorana, Mizeria i Inactivitatea. Raportul recomanda: - adoptarea unui program de beneficii familiale - introducerea unui sistem de servicii medicale cuprinztor - intervenia statului n creterea gradului de angajare, conform dezideratului angajrii totale a forei de munc (opiunea pentru omajul 0), ca modalitate de prevenie a crizelor economice, conform teoriei lui Keynes - extinderea sistemului de asigurri, ce urma s devin obligatoriu i universal, i s asigure beneficii egale minime tuturor indivizilor, fr introducerea unui sistem de testare a mijloacelor de trai (sistem asiguratoriu ce i poart numele, i ce se bazeaz pe principii diferite dect cel bismarckian vezi cursul centrat pe asigurri sociale) Raportul Beveridge devine baza actelor normative de instituire a unui Sistem Naional de Asigurri: n 1944 sunt publicate carta alb a Asigurrilor Sociale (urmate de legea Asigurrilor n 1946) i carta alb a sistemului Naional de Sntate. Lordul Beveridge instituie practic al doilea tip de sistem de asigurri sociale, ca o alternativ la cel adoptat de Bismarck cu aproape 60 de ani n urm : un sistem de asigurri finanat din impozitele generale, n care beneficiul este

40

aproape universal, iar nivelul acestuia acelai indiferent de nivelul contribuiilor sau venitului anterior. Conceptul de stat al bunstrii apare pentru prima asociat cu politica social adoptat de Marea Britanie, n ciuda ideologiei i culturii sale politice de tip liberal. Marea Britanie s-a numrat practic printre puinele ri care nu au fost grav afectate de cel de-al Doilea Rzboi Mondial, datorit lipsei invaziunilor terestre, n ciuda faptului c Angliei s-a implicat n rzboi nc de la nceput, dispunnd aadar de resursele financiare necesare dezvoltrii unor programe sociale comprehensive imediat dup rzboi. Mobilizarea resurselor n vederea susinerii unui interes naional duce la creterea solidaritii sociale, i deci la un teren propice adoptrii unor politici sociale de amploare, cu caracter universalist.

Perioada Post-belic

33

George i Taylor-Gooby disting dou perioade n istoria post-belic a statului bunstrii: prim perioad optimist ntre 1950 i 1975, dominat de ideile social-democraiei perioad de pesimism, - ntre 1975 i 1990 -, perioad n care ideologia neo-liberal a devenit dominant

Perioada optimismului post-belic Imediat dup rzboi ideia necesitii dar i moralitii unei intervenii a statului n domeniul social a dominat toate societile europene (Raportul Beveridge n Marea Britanie, raportul Marsh n Canada, raportul comisiei Van Rhijn n Olanda etc.). Creterea solidaritii sociale a fost o prim consecin pozitiv a rzboiului, reflectat n legitimarea interveniei statului n acordarea unui suport diferitelor categorii sociale vulnerabile. Intervenia statului, prin efectele sale, era considerat, n aceast prim perioad, a fi benefic i pentru creterea economic. n aceast perioad rata omajului era relativ sczut, familia continua s prezinte o coeziune ridicat, reprezentnd nc un puternic suport pentru individ, n timp ce resursele statului creteau pe fondul unei creteri economice rapide i a unei inflaii reduse. Aceast perioad este considerat a fi epoca de aur a statului bunstrii. Condiiile precare de via ale populaiei n timpul i imediat n perioada urmtoare rzboiului au dus la un nivel relativ sczut de ateptri i la o atitudine mai degrab modest a populaiei n raport cu serviciile i beneficiile sociale, n timp ce cheltuielile sociale au crescut, diversificnd i
Urmtoarea seciune reprezint o sintez a capitolului introductiv al lucrrii lui Vic George i Taylor-Gooby, European Welfare Policy. Squaring the Welfare Circle. Basingstone: Macmillan
33

41

crescnd calitatea servicilor oferite. Acest decalaj redus - ntre ateptrile populaiei i protecia social oferit de ctre stat - a dus la creterea legitimitii msurilor comprehensive de politic social. ncepnd cu anii 70 creterea economic a nceput s fie mai lent, inflaia mai accentuat i ratele de omaj au crescut. Pn n anii 70 creterea economic rapid a fost nsoit i de o cretere rapid a cheltuielilor publice sociale.

Perioada pesimismului n raport cu statul bunstrii Pe fondul creterii economice mai lente i a creterii mai accelerate a preurilor, i deci a inflaiei, muli adepi ai ideologiei liberale au nceput s critice expansiunea cheltuielilor publice n general, i a celor sociale n particular. Criza petrolului din 1972, care a reprezentat pentru toate economiile un oc foarte puternic, a dus la explozia criticilor la adresa statului bunstrii. Legitimitatea nivelurilor crescute de taxare a nceput s scad.

Criticile noii drepte (liberale) la adresa statului bunstrii

-

Noua dreapt economic atac statul bunstrii pe motive de eficien economic. Creterea economic este ameninat de nivelul ridicat al cheltuielilor publice (sociale), respectiv de nivelul ridicat al impozitrii. Acest nivel ridicat de impozitare are ca efecte adverse demotivarea muncii, demotivare economisirii de ctre populaie i deci i a investiiilor. Toate acestea duc la scderea eficienei economice. n plus, consider adepii noii drepte, acest tip de politic puternic intervenionist a statului a dus la distrugerea sau atrofierea funciilor de ntrajutorare i solidaritate a comunitilor locale i a familiei. Statul bunstrii duce la distrugerea coeziunii familiei, la ncurajarea celor ce nu vor s munceasc i tinde s ncurajeze minciuna i corupia, n defavoarea corectitudinii i onestitii. O alt consecin a expansiunii statului bunstrii este aceea a scderii legitimitii politice a statului, datorit nivelului ridicat de responsabiliti asumate de ctre statul bunstrii concomitent cu scderea posibilitilor reale de rezolvare a problemelor asumate.

Puterea noii drepte economice a fost mai semnificativ n SUA i Marea Britanie, ri cu tradiie i cultur liberal mult mai puternic.

Criticile stngii la adresa statului bunstrii

42

Paradoxal, pe fondul recesiunii economice, adepii marxismului s-au constituit i ei n critici ferveni ai statului bunstrii. Statul bunstrii consider acetia, este incompatibil cu o economie capitalist, dovad criza financiar la care s-a ajuns. Statele au doar dou opiuni: s dezvolte o societate socialist, cu o economie planificat, sau s degenereze n haos. Alte critici ale stngii atac statul bunstrii din prisma stigmatizrii pe care o induce, represiunii i controlului pe care l deine n raport cu indivizii. Modul n care acesta a acordat ajutor indivizilor a fost mai degrab de natur a submina independena individului. Criticile ecologiste i feministe se centreaz n jurul ignorrii statului bunstrii a unor probleme fie de natur ecologic, cu implicaii i consecine destructive, catastrofice i ireversibile, fie a unor grupuri sociale, ca de exemplu femeile. Din toate direciile ideologice au existat i critici la adresa birocraiei i administraiei de stat, supradimensionat i ineficient, ce i urmrete propriile interese i i deriv din banii publici avantaje particulare. Proiectele i iniiativele de evaluare a implementrii programelor sociale i a administraiei publice cunosc un adevrat boom, ducnd la conturarea unor noi teorii legate de administraia public, cu ajutorul demascrii raionalitii organizaionale, n cadrul teoriilor organizaionale.

Anii 80 sunt caracterizai de o situaie critic:

1. 2.

Rata din ce n ce mai ridicat a omajului are dou efecte: scade resursele necesare statului pentru cheltuielile publice sociale crete nivelul necesar de protecie social Scderea ratei productivitii 3. Combinaia ntre omaj ridicat i o rat sczut a productivitii duce la o cretere economic mai lent. Aceast tendin a marcat mai evident populaia salarial, ducnd la o erodare a veniturilor n termeni reali mai puternic dect a profiturilor, fapt ce a determinat scderea suportivitii populaiei n raport cu un nivel relativ ridicat de impozitare 4. Cheltuielile publice sociale continu s creasc, dar mult mai lent dect n perioada precedent. Exemplu : Dinamica cheltuielilor publice sociale

Evoluia cheltuielilor publice (sociale) n unele ri OECD ca procent din PIB Cheltuieli publice ca procent din PIB Cheltuieli publice sociale ca procent din PIB 1960 1970 1975 1960 1975 Total ri OECD 28,5 32,2 38 10,1 18,1

43

Danemarca 24,8 40,2 Frana 34,6 38,5 Germania 32 38,6 Grecia 17,4 22,4 Italia 30,1 34,2 Olanda 33,7 45,5 Spania 13,7 22,2 Suedia 31,1 43,3 Marea Britanie 32,6 38,8 SUA 27,8 31,6 Surs: George i Taylor-Gooby, 1997, pg. 4

48,2 43,4 48,6 26,7 43,2 55,9 24,7 48,9 46,6 43,6

13,4 18,1 7,1 13,1 11,7 7,8 10,8 10,2 7,3

24,2 17,7 26,2 8,6 21 29,6 11,8 21,2 15,6 14,5

Evoluia cheltuielilor publice (sociale) n unele ri OECD ca procent din PIB Cheltuieli publice ca procent din PIB Cheltuieli publice sociale ca procent din PIB 1980 1990 1993 1980 1990 Total ri OECD 37,1 39,1 42 19,6 21,5 Danemarca 56,2 58,3 62,3 26,8 27,8 Frana 46,1 49,8 54,9 22,5 26,5 Germania 47,9 45,1 50,0 25,7 23,5 Grecia 33,1 53,3 52,7 11,1 20,9* Italia 41,9 53,2 56,2 21,2 24,5 Olanda 54,9 54,1 55,8 28,3 28,8 Spania 32,2 41,8 46,9 16,8 19,3* Suedia 60,1 59,1 71,3 25,9 33,1 Marea Britanie 43 39,9 43,5 16,4 22,3 SUA 31,8 33,3 34,4 13,4 14,6 * - datele pentru Grecia se refer la anul 1989 iar cele pentru Spania sunt provizorii Surs: George i Taylor-Gooby, 1997, pg. 10

Ce reflect de fapt creterea cheltuielilor publice n aceast perioad? scade rata de cretere a PIB-ului (cheltuielile publice se raporteaz la PIB, pentru comparabilitatea nivelului efortului realizat de ctre stat), deci creterea cheltuielilor publice ca procent din PIB reflect n fapt o cretere mai lent a cheltuielilor n termeni reali dei cheltuielile publice cresc i n termeni reali, aceast cretere nu se reflect ntr-o mbuntire a nivelului sau standardelor (calitii) servicilor i beneficilor crete populaia peste 65 de ani, ce necesit costuri mai ridicate de protecie social, ceea ce duce la creterea cererii de protecie social crete omajul ce duce la costuri crescute de protecie social crete populaia de familii monoparentale, fapt ce, din nou, supune sistemul de protecie social la o presiune suplimentar pe piaa muncii apar din ce n ce mai multe persoane ce lucreaz n regim part-time, cu intermitene ceea ce din nou duce la venituri reduse sau neregulate ale indivizilor, crescnd astfel nevoia de protecie social

44

cresc concomitent i ateptrile populaiei n raport cu nivelul i calitatea servicilor

Concluzii generale: - nivelul cheltuielilor publice nu a sczut n termeni reali n anii 90 - creterea nivelului cheltuielilor publice sociale a fost mai accelerat dect creterea cheltuielilor publice n general, n special datorit creterii cererii i nu datorit mbuntirii calitii proteciei sociale oferite de ctre state - au crescut datoriile externe ale statelor, ca modalitate de a susine finanarea servicilor i politicilor publice, ce impuneau o cretere a costurilor mai ridicat dect creterea economic - n ciuda creterii lente a cheltuielilor publice n anii 80 nu au existat explozii sociale majore - Nu pare a exista o corelaie consistent ntre nivelul cheltuielilor publice i sociale i ideologia partidelor de guvernare. Ce se schimb odat cu ideologia guvernelor este mai degrab tipul politicilor sociale - La fel, o corelaie semnificativ nu pare s existe ntre nivelul de trai al populaiei i nivelul cheltuielilor publice, respectiv sociale

Cum i-au rezolvat statele acest impas generat de criza economic? Un guvern poate opta pentru una dintre urmtoarele msuri: s i creasc resursele sau s reduc cererea de protecie social (a) Cum pot fi crescute resursele? - prin mbuntirea ratei de cretere economic. Creterea economic este una dintre metodele cele mai agreate de guvern, cele mai populare i legitime. Problema este ns c rile industriale nu mai pot genera o cretere economic rapid - O alt modalitate ar fi creterea nivelului de taxare i impozitare. Nivelul de impozitare a crescut la nceputul anilor 90 comparativ cu anii 80. Schimbarea ideologiei dominante n anii 80, a dus la susinerea tot mai puternic a novicitii unui nivel crescut de taxare, att pe motive ideologice (nclcarea libertii individuale) ct i pe motive de eficien economic. Unele guverne au ncercat s ocoleasc problema prin creterea impozitelor indirecte. Problema creterii nivelului de impozitare, ntr-o economie global, cuprinde i un nou aspect: aceast cretere poate duce la emigrarea capitalului ctre ri cu un nivel de impozitare mai sczut, pe de-o parte, i la ngreunarea atragerii capitalului strin, pe de alt parte. - guvernele se pot mprumuta. Strategia compensrii prin mprumuturi, dac devine o strategie de termen lung, poate deveni nesustenabil. - Vnzarea proprietilor statului este alt metod. Aceast strategie nu este utilizat n mod special pentru creterea resurselor necesare proteciei

45

sociale, n general ea se asociaz cu o ideologie radical liberal ce pleac de la premisa ineficienei statului ca agent economic. Prin introducerea unor taxe noi sau creterea nivelului taxelor existente pentru anumite servicii. Aceast strategie este periculoas, n msura n care ea poate duce la inegaliti de acces la servicile publice, respectiv sociale, i deci dezavantajarea segmentului celui mai defavorizat.

(b) Scderea cererii de protecie social, respectiv a cheltuielilor publice sociale: - transferarea responsabilitii administrative pentru furnizarea unor servicii sociale unor ageni non-statali, ca de exemplu angajatorii. Aceast tehnic a fost utilizat n Marea Britanie n 80: beneficiile de maternitate i boal au fost transferate n responsabilitatea angajatorilor. Dezvantajul major este faptul c i face i mai vulnerabili pe cei care deja sunt vulnerabili pe piaa muncii (oameni cu probleme de sntate, mame n devenire etc.) - Introducerea unor criterii mai severe de determinare a eligibilitii pentru diferitele beneficii sociale. Aceast strategie presupune creterea focalizrii unor beneficii prin acordarea beneficiilor numai celor crora le sunt destinate, fr erori de incluziune (deci pli ctre cei ce nu sunt n fapt eligibili) sau excluziune (n raport cu ce n fapt sunt eligibili). Focalizarea este ns un concept cu sens atunci cnd sunt luate n considerare acele servicii i beneficii ce sunt destinate unor categorii defavorizate, sracilor sau grupurilor cu risc crescut de srcie - Scderea standardelor sau calitii servicilor oferite. Neindexarea beneficilor n raport cu inflaia sau cu creterea veniturilor din munc, duce la o erodare a acestora n termeni reali ce scade, ntr-o oarecare msur, cheltuielile publice sociale. n cazul altor beneficii poate fi sczut perioada de acordare a acestora: de exemplu reducerea perioadei de acordare a beneficiului de omaj (Germania este un exemplu n acest sens) - Scderea salariilor medii ale salariailor statului sau reducerea numrului acestora. Astfel sunt sczute o parte a cheltuielilor publice sociale, respectiv cele de tip administrativ. Aceste strategii se legitimeaz prin justificarea lor n termenii luptei mpotriva bicrocraiei. - Adoptarea unor noi tehnici manageriale n sectorul public: cvasimarketizarea unor servicii, subcontractarea integral a unor servicii agenilor economici privai - Chartere ale cetenilor: reprezint un fel de bonuri valorice ce pot fi utilizate numai pentru cumprarea anumitor servicii, pe care individul le alege pe piaa liber - Implicarea comunitii, strategie ce este considerat a crete responsabilitatea cetenilor i interesul acestora de a utiliza banii publici ntr-un mod ct mai eficient.

46

Probleme recente cu care se confrunt statele bunstrii cererea pentru servicii i protecie social crete mai rapid dect resursele necesare pentru satisfacerea acesteia indivizii sunt mai educai, au un nivel de trai mai ridicat, sunt mai sntoi i au o speran de via mai mare, ceea de duce la creterea cererii pentru servicii mai bune n termeni calitativi comportamentele maritale i familiale s-au schimbat radical. Nu numai numrul mare de divoruri, familii monoparentale, copii nscui n afara cstoriei, dar i creterea cererii pentru o egalitate mai mare ntre sexe. Aceast cretere a egalitii este costisitoare pentru stat. Pattern-urile ocupaionale s-au schimbat semnificativ. Ocupaiile n regim parial, intrrile i ieirile de pe piaa muncii au deveni frecvente (deci a crescut mobilitatea forei de munc), munca realizat direct la domiciliu a devenit o form frecvent, facilitat de dezvoltarea internetului. Acestea au efecte asupra sindicalismului, deci i asupra distribuiei puterii n societate, scznd presiunile formale pentru respectarea i garantarea drepturilor angajailor. Economiile actuale sunt puternic influenate de ctre capitalul internaional i de ctre corporaiile transnaionale Solidaritatea social constituit n baza omogenitii populaiei naionale, dar i n baza omogenitii statusului social (ocupaie i venit, n mod special) este ameninat de fragmentarea populaiei i heterogenitatea intereselor individuale. n plus, apar o serie de segmente cu interese clar structurate n afara structurii de clas definit n raport cu tipul de ocupaie i venit: grupuri etnice, grupri feministe, ecologice Asistm la o cretere fr pecedent a consumerismului, ceea ce reprezint o ameninare din ce n ce mai mare pentru ntreg mediul nconjurtor. n ciuda creterii nivelului cheltuielilor publice, problemele sociale grave, srcia, criminalitatea, drogurile au luat amploare i s-au accentuat.
Alte surse bibliografice:

E. Zamfir, C. Zamfir (coord.), 1995: Politici sociale. Romnia n Context European, Bucureti: Alternative Cap.5: Asigurrile sociale (I. Mrginean) Cap. 6: Servicii de asisten social: Asistena social n Romnia (E. Zamfir)

47

5. Modele de justiie social

5.1 Justiie distributiv versus justiie procedural

34

Justiia social (sau echitatea social) se refer la reprezentarea asupra justiiei distributive, spre deosebire de justiia procedural. Este ceea ce Rothstein35 numete teoria normativ asupra statului, care rspunde la ntrebarea: ce ar trebui s fac statul? Justiia procedural, spre deosebire de teoria normativ, este o teorie de natur empiric, i se axeaz pe modul n care statul ar trebui s procedeze, pentru a face ceea ce ar trebui s fac. n funcie de tipul de alocare ce st la baza redistribuiei universalist, discreionar sau personalizat (individualizat) justiia procedural se poate traduce prin tratarea egal a tuturor indivizilor (n cazul beneficiilor universalist categoriale o distribuie universalist), tratarea tuturor indivizilor n funcie de circumstanele specifice n care se afl, n baza unor criterii considerate a fi relevante i definitorii pentru acestea (n cazul beneficiilor de asisten social o distribuie de tip individualizat), sau tratarea tuturor indivizilor n funcie de nevoie (n cazul servicilor sociale personalizate, dar i n cazul acordrii, de exemplu, a asistenei medicale).

5.2

Despre justiie social

Ce presupune un model de justiie social? Un model de justiie social reflect modul n care anumite resurse sociale venitul, bunuri, servici, bunstarea n general, libertatea sau drepturile - trebuie (re)distribuite n societate pentru a obine o configuraie social corect sau echitabil. Mai concret, justiia social presupune o distribuire proporional a bunstrii (i.e. a resurselor sociale considerate a fi definitorii pentru bunstarea individului) n raport cu un anumit criteriu considerat a fi relevant, adecvat sau legitim. Criteriile cele mai frecvent utilizate sunt statusul, munca, libertatea, drepturile, meritele, nevoia (Spicker36, pg. 135).

dup Nicholas Barr, The Economics of the Welfare State, 1993, Stanford: Stanford University Press, capitolul 3 35 Rothstein, B., 1998: Just Institutions Matter. The moral and political logic of the universal welfare state. Cambridge: Cambridge University Press 36 Spicker, P., 1988: Principles of Social Welfare. An Introduction to Thinking about the Welfare State. London: Routledge
34

48

La ntrebarea Care este rolul justiiei sociale? John Rawls, filosoful contemporan care a reuit, la nceputul anilor 70, s aduc n atenia comunitii tiinifice conceptul de justiie social, rspunde: Justiia este prima virtute a instituiilor sociale, aa cum adevrul este pentru sistemele de gndire. O teorie, orict de elegant i economic este, trebuie rejectat sau revizuit dac nu este adevrat; n mod analog, legile i instituiile, indiferent ct de eficiente i bine structurate, trebuie reformate sau desfiinate dac sunt injuste (Rawls37, 1976, pg. 3).

Ce face obiectul redistribuirii? Ce resurse sociale ar trebui redistribuite, conform cu o anumit opiune de justiie social este o problem foarte controversat: unii autori consider c redistribuirea veniturilor nu se suprapune cu redistribuirea bunstrii, astfel nct redistribuirea trebuie s vizeze i altceva n afara venitului. Exemple de resurse sociale ce ar putea duce la o mai corect redistribuire a bunstrii sunt: serviciile sociale, bunuri (ca de exemplu locuina), facilitile, drepturile; Rawls merge pn acolo, nct consider ca facnd parte din categoria bunurilor primare, ce ar trebui s fac obiectul redistribuirii toate acele resurse ce constituie baza respectului de sine (Rawls, 1976), o definiie prea abstract pentru a cpta o valoare operaional (pentru moduri de definire a bunstrii vezi bunstare individual).

Justiie social, bunstare social, libertate i drepturi ntre justiie social i bunstare social exist o legtur puternic, atta timp ct realizarea unui model sau deziderat de justiie social implic redistribuirea resurselor, i.e. mprirea beneficilor i obligaiilor n cadrul unei cooperri sociale. O legtur de asemenea foarte important poate fi considerat i cea ntre justiie social i libertate i drepturi, pe de-o parte, justiie social i egalitate, pe de alt parte. Unii autori consider c libertatea este incompatibil cu orice form redistributiv (e.g. Nozick38). Ali autori consider c redistribuirea resurselor ntr-o societate, pentru a fi just trebuie s aib la baz n primul rnd respectarea libertii individuale (e.g. John Rawls). Utilitaritii consider c redistribuire poate fi just numai n msura n care ea nu afecteaz eficiena economic. Egalitaritii consider c primordial este egalitatea, iar
Rawls, J., 1976 (1972): A Theory of Justice (ed. a 3-a). Oxford: Oxford University Press 38 Nozick, R., 1974: Anarchy, State and Utopia. Oxford: Basil Blackwell
37

49

redistribuirea resurselor contribuie la realizarea justiiei sociale numai n msura n care crete egalitatea distributiv, i.e. egalitatea rezultatelor; aceast cretere a egalitii, consider acetia, nu se poate realiza dect distribuind n funcie de nevoi

5.3

Trei paradigme de gndire

Cele mai importante reprezentri asupra justiiei sociale se regsesc n trei paradigme teoretice majore asupra societii: teoria libertarian, teoria liberal i teoria colectivist (Barr, 1993, cap.3). Ideologiile politice reprezint, n mare parte, variaii ce penduleaz ntr-unul dintre aceste trei cadre paradigmatice.

a. Libertarianismul Libertarianismul, descendent al vechiului liberalism al secolului al 19-lea, i.e. al ideologiei laissez-faire-ului, susine trei valori fundamentale: libertarea individual, dreptul la proprietate i pre-eminena mecanismelor pieei libere. Aceast curent de gndire incrimineaz orice intervenie a statului, considerat a viola cel puin una dintre cele trei valori susinute. Rolul statului vis--vis de impozitare i redistribuire trebuie s fie foarte redus. Argumentele n baza crora sunt susinute aceste valori i este justitficat non-intervenia statului sunt ns diferite. Putem distinge dou mari curente n cadrul libertarianismului: dreptul natural i dreptul empiric. (1) Libertarienii adepi ai dreptului natural (e.g. Robert Nozick, 1974) resping orice intervenie a statului, statund primordialitatea libertii individuale, proprietii private i a pieei libere i invoc ca argument dreptul natural al fiecrui individ la a deine: a deine i a decide n raport cu veniturile din munc sau motenite este just n virtutea unui drept natural al oricrui individ. Teoria justiiei n a deine (Nozick, 1974) presupune: (a) dreptul individului la a deine orice bun sau venit muncit deinerea prin achiziionare (b) dreptul individului la a deine orice bun sau venit motenit, i care la rndul su a fost achiziionat prin munc deinerea prin transfer (c) dreptul statului de a redistribui numai acele bunuri sau venituri realizate de ctre un individ n mod ilegal principiul rectificator Singurul drept al statului este cel de corectare, prin redistribuirea acelor bunuri sau venituri dobndite de ctre individ n mod ilegal. Pentru Nozick (1974) taxarea i impozitarea veniturilor, respectiv transferurile nentemeiate pe achiziie sau motenire, reprezint un jaf.

50

Aceast interpretare i are rdcinile n teoria lui Herbert Spencer (The Man versus the State, 1884) asupra societii. n acest spirit intervenia statului nu este justificat pe motive de ordin moral: ea este moral greit, ducnd la nclcarea drepturilor naturale ale indivizilor. Din aceast perspectiv statul trebuie s fie un simplu gardian, un paznic care s vegheze asupra desfurrii corecte a contractelor libere ntre indivizi. Impozitarea reprezint nu numai un jaf, dar i o form modern de sclavagim, cci oblig indivizii s munceasc un numr de ore n favoarea statului. (2) Libertarienii adepi ai dreptului empiric apeleaz la argumentele utilitariste sau empirice ale unor autori ca David Hume (1770 Enquiry Concerning the Principles of Morals), Adam Smith (1776 - The Wealth of Nations), Jeremy Bentham (1789 An Introduction to the Principles of Morals and Legislation), John Stuart Mill (1863 Utilitarianism): orice intervenie a statului n procesul distributiv duce la scderea eficienei pieei i deci a bunstrii sociale. Bunstarea social este considerat a putea fi crescut exclusiv pe baza mecanismelor economiei de pia. Justiia social din perspectiva libertarienilor empirici nu exist, acest concept odat propulsat n cadrul societii nu poate dect s amenine liberatatea individual. Iar dac justiia social exist atunci ea se reduce la cele trei valori majore, ce trebuie s reprezinte scopuri n sine pentru societate: libertatea individual, proprietatea i economia de pia. n consecin, intervenia statului este rejectat nu pe motive morale, ci din motive de ordin tehnic, fiind considerat a avea un impact negativ asupra eficienei economice. Libertatea individual este neleas ca absen a oricror contrngeri, iar individualismul este un corolar al libertii. Printre cei mai importani reprezentani moderni ai libertarianismului empiric se numr Milton Friedman (1962 Capitalism and Freedom, Milton Friedman i Rose Friedman, 1980 Free to Choose) i Friedrich A. Hayek (1960 The Constitution of Liberty, 1944 The Way of Serfdom). Pentru Friedrich Hayek (1960) rezultatele sau efectele distributive ale economiei de pia nu pot fi juste sau injuste; ele pot fi rele sau bune, n funcie de cine pierde i cine ctig. Pentru ca o circumstan s poat fi considerat just sau nu, ea trebuie s fie cauzat de aciunea, respectiv lipsa de aciune, a unei persoane, deci a cuiva care s fie responsabil pentru producerea acesteia. Piaa liber este ns o for impersonal, similar cu forele naturale, i ca atare ea nu poate produce justiie sau injustiie. Pentru acetia statul are un rol foarte limitat, n termenii lui Adam Smith (1776, The Wealth of Nations), cea mai bun politic guvernamental este cea care guverneaz ct mai puin. Pentru libertarieni deci scopul n sine al unei societi este deci respectarea i garantarea libertii individuale, a proprietii private i a pieei libere. b. Liberalismul

51

Pentru liberali cele trei principii fundamentale i.e. garantarea libertii individuale, garantarea proprietii private i economia de pia joac un rol esenial, dar nu ca scop n sine a unei societi ci ca instrumente necesare pentru realizarea dezideratului justiiei sociale. Creterea bunstrii sociale este n fapt obiectivul principal, iar cele trei principii fundamentale reprezint instrumentele cele mai eficace pentru realizarea acestui obiectiv. Teoriile liberale deriv din aa-numitul noul liberalism, avnd la baz filosofia utilitarist i rawlsianismul. n politica social aceast tip de abordare sa reflectat n argumentaia unor teoreticieni ca Beveridge, Keynes i Galbraith i n politica unor guverne, ca de exemplu administraia John Kennnedy. Liberalii deci consider c: - societatea trebuie s fie analizat pornind de la indivizii ce o constituie (deci de la utilitile individuale) - proprietatea privat i economia de pia reprezint principalele instrumente de realizare a dezideratelor sociale - statul este ndreptit s intervin n msura n care aceast intervenie nu distorsioneaz mecanismele pieei libere i nu ncalc garantarea libertii i proprietii private i n msura n care duce la creterea bunstrii colective fr a reprezenta o ameninare la adresa bunstrii individuale (utilitarismul).

John Rawls (1972 A Theory of Justice) - o figur proeminent a filosofiei liberale - propune o soluie mai elaborat n definirea obiectivelor de justiie social. Pentru Rawls conceptul de justiia social nu se justific numai n termeni de moralitate, dar i dintr-o perspectiv funcional: instituiile nu pot supravieui dect n msura n care ele sunt juste. Justiia social poate fi nfptuit, din perspectiva lui Rawls, prin respectare libertii fiecrui individ, prin redistribuirea bunstrii n favoarea celor mai defavorizai indivizi dintr-o societate i nu n ultimul rnd prin garantarea unei egaliti de anse n ceea ce privete accesul la diferite poziii sociale.

c. Colectivismul Colectivitii pun n prim plan egalitatea, neleas n sensul cel mai comprehensiv, ca egalitate de rezultat. Att socialitii ct i marxitii consider c redistribuia este absolut necesar ntr-o societate pentru a realiza dezideratele de justiie social. Pe lng egalitate, libertatea i fraternitatea (i.e. solidaritatea social) constituie premisele unei societi juste. n termenii lui David Miller (1976) accentul cade mai mult pe drepturi i nevoi, dect pe recompense. Principalul criteriu redistributiv pentru acetia este nevoia: egalitatea poate fi realizat distribuind fiecruia dup nevoi.

52

Care este rolul statului n realizarea acestor deziderate, este o problem controversat.

(1) Socialitii fabianiti (vezi R.H. Tawney39, A. Crosland40, R.M. Titmuss41) consider c aceste obiective se pot realiza i n condiiile existenei unei economii de pia, iar intervenia statului este fundamental. Din punctul acestora de vedere, statul bunstrii este esenial pentru realizarea justiiei sociale. n accepiunea acestora: - piaa liber duce la obinerea unor avantaje personale, individuale, i nu a avantajului general - creterea utilitilor individuale nu duce automat la creterea bunstrii generale, sociale - piaa liber are un caracter nedemocratic, n sensul c multe dintre deciziile ce afecteaz pe toi sunt luate de ctre grupuri restrnse, de ctre elite economice adesea - piaa nu duce la o distribuie n raport cu nevoile sau cu meritele individuale, ci distribuie costurile diferitelor aciuni economice arbitrar, fr discernmnt - piaa liber nu se poate auto-reglementa n toate cazurile - piaa liber singur nu a reuit s elimine srcia sau inegalitatea ntr-o societate
Denumirea de socialiti fabianiti provine de la un grup constituit n Anglia la sfritul secolului al 19-lea, aa numitul grup pentru reform social, n jurul lui Thomas David (un anarhist scoian) i avnd ca reprezentani de seam pe Sydney Webb (n calitate de ideolog i gnditor al grupului) i pe scriitorul George Bernard Shaw. Grupul s-a intitulat fabianist pornind de la personalitatea lui Quintus Fabius Maximus, om politic i general roman (280-203 .e.n). Acesta a devenit cunoscut ca Fabius Cunctator, n urma tacticii pe care a adoptat-o n lupta mpotriva lui Hanibal: tactica hruielii i amnrii unei btlii decisive. La fel ca Fabius Cunctator, acetia considerau c lupta pentru socialism nu se ctig prin confruntare direct, i.e. prin lupta de clas i marxism revoluionar, ci prin educaie i persuasiune. Socialismul nu este o problem de confruntare ntre dou clase burghezii i muncitorii ci o problem mai general, ce nu are o determinare de clas. Scopul ultim al Societii Fabiane era tranformare i modernizarea ordinii sociale prin instaurarea unei societi social-democrate.

39 40 41

Tawney, R.H., 1931: Equality. London: Unwin Crosland, A., 1956: The Future of Socialism. London: Cape Titmuss, R.M., 1968: Commitment to Welfare. London: Allen and Uwin

53

(2) Marxitii, pe de alt parte, consider c justiia social nu se poate realiza n prezena unei economii de pia; singura modalitate de intervenie efectiv este schimbarea regimului economic, ntr-o economie planificat, de tip socialist.
Rezumat S rezumm, ca o concluzie general, rolul pe care aceste paradigme l atribuie statului n realizarea justiiei sociale. Libertarienii rejecteaz intervenia statului mai mult dect cea necesar pentru ca acesta s ndeplineasc o funcie de gardian. Justificarea acestei convingeri este ns diferit, adepii dreptului natural dezvoltnd o argumentaie n termeni morali n timp ce adepi ai dreptului empiric i ntemeiaz argumentaia pe o analiz a pieei economice. Liberalii, ca de altfel i socialitii fabianiti, consider intervenia statului n redistribuirea unor resurse sociale ca fiind necesar, fr o limitare strict a intervenionismului: liberalii condiioneaz intervenia statului de aspectul eficienei economice optimalitate Pareto (n particular Rawls o condiioneaz i de principiul maxi-min, fr ns a fi un egalitarist), n timp ce socialitii o condiioneaz de creterea egalitii rezultatelor. n ceea ce privete criteriile n raport cu care redistribuia ar trebui s aib loc, adepii dreptului natural consider dreptul la deinere ca unic criteriu de distribuire a bunstrii, ceea ce implic lipsa necesitii oricrui tip de redistribuire, iar libertarienii empirici susin ca i criteriu redistributiv meritele i drepturile (civice, politice). Liberalii au n acest sens o poziie mai ambigu, lund n considerare ca i criteriu al redistribuiei att meritele i/ sau drepturile ct i nevoile, ceea ce i apropie, ntr-o oarecare msur de socialiti, care opteaz pentru nevoie ca i criteriu fundamental. n ceea ce privete bunurile de redistribuit, i aici opiunile sunt mprite: opiunile sunt determinate pe de-o parte de criteriul redistributiv favorizat, i, pe de alt parte, de modul n care este operaionalizat bunstarea.

5.4

Semnificaiile conceptului de egalitate

Un concept important n cadrul analizelor justiiei sociale este cel de egalitate. Egalitatea nseamn n termeni foarte generali identitatea n raport cu o anumit caracteristic, cu un anumit criteriu, i deci se refer la nlturarea diferenelor sau dezavantajelor unora n raport cu criteriul considerat a fi relevant. Doar ntr-un sens restrns egalitatea este neleas i definit ca egalitate de rezultat, ca egalitate distributiv. Cele mai frecvente tipuri de egalitate, sau criterii n raport cu care sunt promovate politici egalitariste, sunt: a. Egalitatea tratamentului aplicat indivizilor, i.e. toi indivizi sunt tratai la fel, astfel nct s fie nlturate dezavantajele de acces la diferitele servicii/ beneficii publice, respectiv sociale. Tratarea egal n mod uzual

54

se refer la tratarea indivizilor de ctre stat, respectiv administraia public, n aa fel nct s nu ngrdeasc sau s creeze dezavantaje n ceea ce privete accesul indivizilor la resursele sau serviciile sociale la care potenial sunt ndreptii. Ideea n spatele acestui concept este de a elimina favoritismul, respectiv discriminrile bazate pe prejudeci (ceea ce se numete i echitate orizontal). Tratarea egal ine de justiie procedural. Tratarea tuturor indivizilor ca egali este un principiu esenial n concepia libertarian. Acesta st la baza posibilitii garantrii libertii individuale, neleas ca o libertate universal: fiecare individ este liber, n msura n care nu ncalc libertile celuilalt. Principiul egalitii n grij i respect fa de indivizi este deci esenial chiar i pentru cei mai radicali aprtori ai economiei de pia i contestatari ai rolului statului. Principiul egalitii grijii i respectului n modul de tratare a indivizilor nu spune nimic despre nivelul implicrii statului n distribuia economic i protecia social, consider Rothstein (1998); acest principiu poate fi combinat cu orice tip de politic, fie ea una minimalist, fie una nalt comprehensiv, avnd la baz ideea kantian a egalitii valorice i autonomiei morale a tuturor fiinelor umane. O astfel de concepie asupra modului de tratare a individului nu presupune deci o implicare moral sau valoric a statului.

b.

c.

Egalitatea de ans, sau oportuniti egale, cu scopul nlturrii diferitelor dezavantaje n ceea ce privete poziia competitiv n raport cu alii. Egalitatea de ans poate fi deci neleas ca egalitate a poziiei iniiale, astfel nct indivizii s nu aib dezavantaje de pornire atunci cnd intr n competiie unii cu alii. Astfel competiia poate fi ctigat de oricine, fr ca poziia iniial s favorizeze, respectiv defavorizeze pe cineva. Aceast mod de definire a egalitii de ans vizeaz evitarea perpeturii inegalitilor. Egalitatea de ans astfel neleas a reprezentat un concept deosebit de important n cadrul politicilor educaionale. Egalitatea distributiv, sau egalitatea rezultatelor, ceea ce, la limit, inseamn reducerea tuturor dezavantajelor. Aceast mod de nelegere a egalitii este caracteristic ideologiilor de tip colectivist.

Relaia ntre egalitate i discriminare pozitiv. Disciriminarea pozitiv, ca strategie de redresare a dezechilibrelor, depete graniele egalitii, prin ncercarea sa de a compensa anumite segmente sau grupuri sociale, ntr-o anumit zon a socialului, pentru dezavantajele asociate acestora n cadrul societii. Aceast strategie presupune o tratare favorizant a grupurilor considerate a fi dezavantajate, ceea ce are ca i consecin major, crearea unor noi forme de inegalitate, respectiv discriminare. ntr-o prim faz, discriminarea pozitiv are scopuri egalitare n sensul c fie compenseaz anumite grupuri ntr-o anumit zon a socialului pentru

55

dezavantajele ce le caracterizeaz n alte zone ale socialului, fie compenseaz pentru dezavantaje suferite n trecut. Ea poate duce la creterea egalitii rezultatelor n ansamblu, dar numai pe seama egalitii oportunitilor i tratrii egale, consider Spicker (1998, pg.132). n ceea ce privete aceste ultime dou forme de egalitate, ele sunt grav nclcate prin promovarea unor strategii de discriminare pozitiv. Avantajnd un grup, automat dezavantajezi pe restul. Dac de exemplu discriminarea pozitiv se aplic unei minoriti etnice, pe baza unei corelaii semnificative ntre aceasta i nivel de srcie ridicat, atunci dezavantajai nu vor fi numai cei din afara grupului, dar i cei din interiorul grupului, care sunt sraci, n raport cu cei care sunt nstrii. O practic de discriminare pozitiv este de exemplu aciunea afirmativ ntreprins n SUA, n vederea favorizrii negrilor i femeilor la admiterea n cadrul programelor educaionale universitare.

56

6. Beneficii/ servicii contributorii: asigurrile sociale

6.1 Sisteme asiguratorii consideraii teoretice

1) De ce se asigur indivizii? Orice individ raional tinde s i minimizeze riscurile n mod voluntar atta timp ct valoarea siguranei sale este mai mare dect costurile nete de asigurare a riscurilor. 2) De ce statul impune obligativitatea contribuiei la un sistem de asigurri naional? Argumentul standard al voluntarismului vizeaz faptul c este eficient ca un individ s aib dreptul s decid singur asupra nevoii de a se asigura atta timp ct costurile asociate deciziei sale sunt suportate numai de el. Ceea ce ns nu se ntmpl ntotdeauna. Adesea exist o serie de externaliti pentru societate asociate deciziei de ne-asigurare. Dac nu te asiguri mpotriva riscului de a-i pierde integral veniturile, nu numai tu eti cel ce va suporta costurile. Poi muri de foame, dar i familia i cei ce depind de tine vor muri de foame. Costurile de nmormntare le suport tot cei din jur, la fel i dac vei da cuiva n cap sau vei omor pentru bani. Acest rezultat impune deci costuri externe pentru ceilali, ducnd la o reducere direct a utilitii altor indivizi. Adesea obligativitatea asigurrii anumitor riscuri se limiteaz la acoperirea costurilor externe pe care le-a putea crea ne-asigurndu-m, n timp ce costurile legate de propriile mele pierderi sunt asigurate pe piaa privat, n mod voluntar: pot s m mi asigur propriile mele pierderi dac vreau. Ex.: asigurarea obligatorie auto de rspundere civil, n Romnia 3) De ce i n ce condiii furnizeaz statul nsui asigurarea? De exemplu, n cazul asigurrilor obligatorii de rspundere civil pentru deintorii de autoturisme, statul impune obligativitatea asigurrii dar nu produce, organizeaz el nsui sistemul de asigurare. De ce n cazul sistemelor de asigurri sociale se ntmpl acest lucru? Pentru a exista i a fi eficient o asigurare pe piaa privat este necesar s fie ndeplinite cteva condiii: Probabilitatea de apariie a evenimentului asigurat trebuie s fie:

57

independent n populaie i.e. probabilitatea de apariie a unui eveniment pentru un individ nu este influenat de probabilitatea de apariie a aceluiai eveniment pentru alt individ - mai mic de unu apariia unui anumit eveniment (cel asigurat) este probabil, dar nu se constituie ca certitudine pentru nici un segment de populaie (ca de exemplu omajul n cazul anumitor ramuri industriale restructurate, cum ar fi minieritul n Romnia) - cunoscut sau estimabil probabilitatea de apariie a unui risc s poat fi calculat n baza unor date i indicatori generali, de tipul ratei de dependen demografic, ratei de mortalitate, ratei de morbiditate etc. - cunoscut n aceeai msur tuturor celor implicai informaia necesar calculului probabilitii de apariie a unui eveniment s fie cunoscut asiguratului, accesibil asiguratorului i costurile de colectare a acestei informaii s fie fezabile pentru asigurator - exogen probabilitatea de apariie a unui eveniment pentru un individ s nu depind de comportamentul respectivului individ, deci s nu poat fi influenat de acesta Toate aceste condiii, dac sunt ndeplinite, probabilitatea de apariie a evenimentului poate fi estimat n baza unui calcul actuarial. n aceste condiii asigurarea evenimentului se poate realiza pe piaa privat. n caz contrar, statul trebuie s preia organizarea unui sistem de asigurri pentru respectivul eveniment. -

Asigurrile de pensii reprezint tipul de asigurri cel mai frecvent prezent i pe piaa privat. n cazul sistemelor de pensii piaa privat poate produce astfel de servicii. n general, pe lng cele de stat, mai exist scheme de pensii ocupaionale sau scheme de pensii pentru top-manageri, organizate de corporaii sau asociaii, sau private. Cele private se bazeaz pe sistemul de capitalizare a fondurilor, nefiind ancorate ntr-un principiu de solidaritate social sau intergeneraional (vezi mai departe). Asigurrile de sntate impun costuri foarte ridicate pentru estimarea probabilitilor individuale de apariie a diferitelor boli ct i pentru colectarea i controlul informaiei relevante, necesare acestui calcul. Ca urmare, asigurrile de sntate apar mai puin frecvent pe piaa privat. Cel mai frecvent acest tip de asigurare privat se regsete n sistemul american, n care numrul i densitatea firmelor private de asigurri pentru o serie larg de evenimente (de la asigurri de via, main, locuin, geamuri pn la asigurri mpotriva diferitelor erori profesionale) este foarte mare, prelund o serie de costuri asociate servicilor de sntate. Asigurrile de omaj reprezint singura form de asigurri ce nu se regsete pe piaa privat. n cazul omajului probabilitile individuale de a ajunge omer sunt corelate. Dac o persoan rmne omer, acest lucru va influena pia muncii prin presiuni asupra nivelului salarial, ducnd la scderea acestuia. Dei probabilitatea de a rmne omer este estimabil, istoria de angajare a individului reprezint o informaie esenial pentru realizarea acestui calcul.

58

Acest tip de informaie este greu de controlat i verificat de ctre asigurator cu costuri rezonabile. Cea mai mare problem ns n ceea ce privete omajul este faptul c probabilitatea de apariie a acestui eveniment nu este exogen. Individul asigurat poate influena el nsui probabilitatea de a deveni omer. De exemplu, m asigur apoi lucrez pe gratis o perioad pentru cineva cu condiia ca angajatorul s m concedieze. Mai mult dect att individul nsui poate influena durata omajului. Pe scurt, piaa nu poate asigura riscul de omaj; astfel statul intervine printr-un sistem propriu de asigurri, ce nu funcioneaz ns pe baza unor calcule actuariale. 4) Principiul solidaritii sociale Sistemele de asigurri sociale obligatorii au luat natere n baza unei solidariti sociale n faa riscului. Solidaritatea social, intra- i intergeneraional, poate fi definit ca o form de interdependen care nu se reduce la reciprocitate bazat pe interese individuale. Solidaritatea social este rezultatul unei inter-relaionri reciproce susinute. Solidaritatea social difer att de caritate ct i de altruism, prin faptul c nu este unilateral. Durkeim explic geneza solidaritii organice, spre deosebire de cea mecanic, ce caracteriza societile tradiionale, pre-moderne, ca o reacie la riscurile i incertitudinile asociate unei economii complexe. Dac numrul celor ce mpresc aceleai riscuri este foarte mare, acoperind o proporie semnificativ a unei colectiviti, atunci crete i probabilitatea de apariie a unei forme de solidaritate social. Solidaritatea social se manifest deci prin difuzarea asumrii riscurilor la nivelul ntregii societi, astfel nct oricine este n situaia de a face fa efectelor nedorite ale apariiei unui eveniment/ aciune social s poat fi ajutat. Libertarienii contest puternic principiul ajutorului la nivel social. Acetia favorizeaz mai degrab un model de justiie social ce are la baz principiul auto-suficienei i auto-ajutorrii. Liberalii favorizeaz un principiu de tip meritocratic, bazat pe rsplat, limitnd ajutorul doar la cei mai sraci, acesta fiind privit mai degrab ca un act de caritate, dect un drept social al indivdului de a fi ajutat. Solidaritatea social stipuleaz dreptul la ajutor , ce se dobndete prin renunarea la nivelul ntregii societi la ideea de auto-suficien n faa nevoii. Principiul s.s. se reflect n ideologiile colectiviste, regsindu-se chiar i n cele trei deziderate formulate de ctre micrile socialiste: egalitate, libertate, fraternitate.

59

S.s. ncepe acolo unde conceptul de cetenie se extinde i asupra aspectelor cel mai personale ale riscurilor i nenorocirilor () Ca fiine umane supuse riscurilor, indivizii devin egali (Baldwin, 199042). Asociat solidaritii sociale apare un alt concept important: acela de universalism n raport cu riscurile, respectiv n raport cu asumarea acestora. Asumarea colectiv a costurilor asociate unor riscuri se realizeaz n principal atunci cnd: - este necesar (din considerente de eficien, moralitate sau echitate social) impunerea obligativitii asumrii colective a riscurilor (dac lai un om fr venituri acesta: se poate mbolnvi i impune costuri asupra sistemelor de sntate public, sau poate deveni infractor i duce la crearea unui climat de insecuritate social, sau nu este bine s lai pe cineva s moar de foame, sau toi putem ajunge n aceast situaie i n consecin societatea trebuie s preia aceast responsabilitate) - riscurile nu pot fi calculate pe baze actuariale, deci probabilitatea de apariie a riscurilor nu poate fi calculat, deci cunoscut 5) Impactul redistributiv al sistemelor de asigurri sociale

Costuri i beneficii Asigurrile sociale, spre deosebire de cele private (bazate pe contribuii actuariale, deci n baza unui calcul al probabilitii de apariie a unui eveniment), redistribuie costurile, adesea ctre cei pentru care aceste costuri sunt mai uor de suportat. Acest fapt se realizeaz prin impunerea unei contribuii proporionale cu veniturile. Plata deci se face n funcie de posibiliti. Beneficiile sunt distribuite n funcie de nevoi. Redistribuirea nu se realizeaz de la cei bogai ctre cei mai sraci, ci mai degrab de la cei mai norocoi ctre cei mai puin norocoi. Modul n care sunt calculate beneficiile i nivelul acestora n cazul apariiei evenimentului asigurat are consecine puternice asupra structurii distribuiei bunstrii ntr-o societate: - n cazul sistemelor de asigurri de sntate, tipul beneficiului i mrimea sa depinde de nevoia particular a individului, avnd un caracter puternic personalizat. Indiferent de mrimea contribuiei mele, beneficiul pe care l voi obine, sub forma tratamentului medical, este acelai i este determinat de tipul de afeciune i nevoile mele de sntate - n cazul asigurrilor de omaj, beneficiile depind de un numr minim de ani de contribuie, iar nivelul acestora se fixeaz, cel mai adesea, n funcie de numrul de ani de munc i de venitul anterior. Acest beneficiu este limitat n timp, pentru a nu crea o demotivare a muncii ct i pentru a deveni suportabil din fondul constituit pe baza contribuiilor individuale. Adesea acest

Baldwin, P., The Politics of Social Solidarity. Class Bases of the European Welfare State 1875-1975. Cambridge, US: Cambridge Unviersity Press, 1990
42

60

beneficiu, dependent de veniturile anterioare ale individului, este suplimentat de un beneficiu ulterior, avnd un nivel constant, egal pentru toi indivizii. n unele ri acesta este acordat numai celor mai sraci omeri, n baza testrii mijloacelor de trai. - n cazul asigurrilor de pensii nivelul beneficiul poate fi: a) constant ca n sistemele de asigurri de tip Beveridge b) cvasi- proporional cu veniturile anterioar c) proporional cu veniturile anterioare

Ce impact au aceste tipuri de beneficii asupra inegalitii sociale? Beneficiile perfect proporionale cu veniturile anterioare sunt de natur a menine inegalitatea veniturilor constant ntr-o societate, n timp ce orice form cvasi-proporional duce la scderea, ntr-o msur sau alta, a inegalitii veniturilor ntr-o societate. Cea mai puternic scdere a inegalitii se realizeaz n cazul acordrii unor beneficii constante ca nivel n cazul asigurrilor de omaj nu se pune problema unei redistribuii ntre cei mai sraci i cei mai bogai, deci a scderii inegalitii; n acest caz redistribuia se realizeaz mai degrab de la cei mai norocoi ctre cei mai puin norocoi. n cazul asigurrilor de pensii avem de-a face cu un sistem redistributiv mai accentuat n funcie de gradul de corelare a beneficiului cu venitul, respectiv contribuia, individului. Dac pensia reprezint un beneficiu cu nivel constant pentru toat lumea, atunci gradul de redistribuire de la cei mai bogai ctre cei mai sraci este maxim, scznd deci inegalitatea de venit cel mai mult. Dac pensia este proporional cu venitul atunci inegalitatea se menine, sistemul de asigurri ne-avnd un caracter redistributiv. De obicei ns sistemele de asigurri de tip bismarckian adopt o soluie intermediar, cu beneficiul corelat ntr-o oarecare msur cu venitul, dar nu integral. Aceste sisteme, n funcie de modul de calcul al nivelului beneficiului, prezint un oarecare grad de redistribuie, ducnd, ntr-o msur mai mare sau mai mic la scderea inegalitii.

Redistribuia se realizeaz i de la brbai la femei. n general n termeni statistici contribuiile sunt mai mari n cazul brbailor (ce au un venit n medie mai ridicat dect femeile) iar omajul n rndul femeilor este mai ridicat, n timp ce vrsta de pensionare este mai sczut, iar sperana de via la natere mai crescut n rndul acestora.

Obiectivele sistemelor de asigurri sociale: ntr-o oarecare msur reducerea srciei, prin creterea echitii orizontale: sistemul de asigurri sociale crete gradul de echitate social, deci de acces egal la beneficii/ suport n caz de pierdere a veniturilor primare, din munc

61

atenuarea diferenelor de venit de-alungul vieii individului, prin realocarea consumului securitatea economic: asigurarea n faa unor pierderi neateptate a veniturilor solidaritatea social

6) Tipuri de sisteme de asigurri sociale a. Sistemul de asigurri sociale de tip Bismarck versus sistemul de asigurri sociale de tip Beveridge

Sistemul de asigurri de tip Bismarck. Cancelar al celui de-al doilea Reich, Otto von Bismarck a introdus, pentru prima oar n Europa, un sistem legal de asigurri sociale. Cancelarului I se atribuie crearea primului stat modern german prin reformele instituional- organizatorice iniiate ca replic la problemele datorate procesului de industrializare n Europa. Protecia social n Europa, limitat la o form mai degrab rudimentar de asisten social ocazional bazat pe caritate i voluntariat, a nceput s devin la sfritul secolului al 18-lea, ca urmare a unei recesiuni economice puternice, ntr-o oarecare msur o problem de interes pentru stat. Implicarea statului ns s-a redus n mai toate rile europene la subveionarea, respectiv sprijinul iniiativelor private, caritabile, fr a se materializa ntr-un suport comprehensiv i sistematic. n 1881 Bismarck introduce pentru prima oar un sistem de asigurri sociale de stat obligatoriu, adugnd la acesta n 1883 plile pentru cazuri de boal, n 1884 asigurrile mpotriva accidentelor de munc i n 1889 o schem comprehensiv de pensii de vrst i invaliditate. Esenial pentru acest sistem este caracterul su obligatoriu, asociat contractelor de munc. Sistemul este suportat de ctre trei pri: angajator, angajat i stat. Acest sistem reprezint practic o prim structur de cooperare ntre dou clase sociale cu interese antagoniste: clasa muncitoare i capitaliti. Administrarea sistemului s-a realizat iniial prin intermediul unor structuri teritoriale, case de ajutor, conduse n regim tripartit. Acest prim sistem de asigurri sociale acoperea categorii relativ reduse de populaie, adresndu-se n special muncitorilor stabili din fabrici. Sistemul bismarckian de asigurri are i o importan istoric deosebit, fiind prima iniiativ anti-liberal la nivel statal n Europa. Pentru Bismarck asigurrile sociale jucau rolul de posturi de cruce roie n spatele frontului capitalist. Acest sistem poart n mare msur amprenta autoritarist-paternalist a convingerilor sale. Adoptarea acestui sistem nu a fost motivat de prncipiul solidaritii sociale, ci mai degrab raiuni de ordin politic. Scopul Lui Bismarck a fost, n primul rnd, meninerea diferenelor de clas, fr explozii sociale, i legarea loialitii indivizilor de o form politic autoritar: monarhia.

Sistemul bismarckian s-a extins ulterior n toat Europa occidental, devenind modelul alternativ la sistemul de asigurri beveridgean sau anglo-saxon, sistem caracterizat de beneficii relativ reduse i fixe, finanate din bugetul de

62

stat, din taxe i impozite generale, reprezentnd un nivel minim de protecie combinat adesea cu sisteme de asigurri private. Lordul Beverdige public n 1942 un raport asupra strii societii britanice, n care propune adoptarea unui sistem de pensii pltite din impozitele i taxele generale, de la bugetul de stat, avnd un nivel constant pentru toi beneficiarii. n sistemul beverdigean actorii sociali semnificativi sindicate, patronat nu sunt implicai n structurarea i nici administrarea sistemului. Sistemul continental reprezint o protecie comprehensiv, adesea nedublat de sisteme private, cu beneficii proporionale cu contribuia, respectiv veniturile.
Asigurri sociale de tip Bismarck Fondul de Asigurri sociale contribuiile indivizilor se constituie ntr-un fond distinct Fondul este administrat cel mai frecvent n regim tripartit: statul, contribuabilii i beneficiarii, prin reprezentani ai unor asociaii a acestora omaj: stat- sindicate-patronat Pensii: Statpensionariangajatori Sntate: stat-medici-sindicate Beneficiile sunt corelate cu veniturile, respectiv nivelul contribuiei Sczut Asigurri sociale de tip Beveridge Bugetul de stat finanarea se realizeaz din taxele i impozitele generale Administrarea se face exclusiv de ctre stat

Sursa de finanare

Administrarea a fondului destinat asigurrilor sociale

Nivelul beneficiilor

Beneficiile sunt constante, i relativ sczute ca nivel Mare

Importana asigurrilor private

b. Sisteme asiguratorii n flux continuu (Pay-as-You-Go) versus sisteme asiguratorii cu capitalizarea fondurilor

Sisteme cu capitalizare de fonduri: contribuiile sunt investite n diferite activiti economice aductoare de profit Avantaje: Astfel de sisteme nu depind de rata de dependen, i nici de evoluia demografic; aceste fonduri vor avea ntotdeauna bani pentru a plti pensiile Dezavantaje: Aceste sisteme nu pot face fa inflaiei neanticipate postpensionare; indexarea beneficiului n raport cu o inflaie neateptat devine aproape imposibil, ceea ce duce la scderea veniturilor reale din pensie

63

Sisteme n regim Pay-As-You-Go (excepii: sistemul diferenial, de pensii asociate cu contribuia, n Suedia i Japonia): acest sistem presupune plata pensiilor din banii pltii de contribuabili, respectiv salariai Avantaje: - protejeaz pensiile de inflaie - pot crete pensiile ca valoare real n linie cu creterea economic - criteriile de eligibilitate pentru o pensie integral pot fi oricnd modificate, ajustate astfel nct s ajusteze beneficiul la situaia economic prezent Dezavantaje: - puternic dependent de rata de dependen - poate intra n incapacitate de plat

n Romnia, principalele sisteme asiguratorii sunt: a) sistemul de pensii, modificat n anul 2000 i n continuare supus revizuirii; b) sistemul de protecie a omerilor c) sistemul de asigurri de sntate Pentru detalii vezi, L. Pop (coord.), Dicionarul de Politici Sociale (2000), capitolul introductive referitor la aranjamentele legislative i administrative a politicilor sociale n Romnia

Alte surse bibliografice:

L.M. Pop (coord.), 2002: Dicionar de politici sociale, Bucureti: Expert Capitolul introductiv: Structura instituional i a finanrii proteciei sociale n Romnia n tranziie (L.M. Pop) Acreditarea servicilor de sntate (C. Vldescu), Beneficii contributorii (L.M. Pop), Caracteristici ale sistemelor de sntate (C. Vldescu), Finanarea servicilor de sntate (C. Vldescu), Ghiduri de diagnostic i tratament (C. Vldescu), Sisteme de asigurri de pensii (Simona Ilie), Sisteme de sntate (C. Vldescu), Politici pasive (S. Ilie), Politici sanitare (C. Vldescu) Cristian Vldescu, 1999: "Politica de reforma a sistemului de sanatate din Romania", Ed. Infomedica C. Zamfir (coord.), 1999: Politici sociale n Romnia 1990-1998. Bucureti: Expert Cap. 8: Tendine n evoluia asigurrilor sociale din Romnia (I. Mrginean) Cap. 13: Politica de reform a servicilor de sntate n Romnia dup 1989: Cadru, actori, proces i coninut (C. Vldescu)

64

7. Beneficii non-contributorii43
Beneficiile non-contributorii sunt acele beneficii sociale, monetare, n natur sau sub form de servicii, necondiionate de plata prealabil a unei contribuii de ctre individ. Astfel de beneficii sunt finanate n general din taxele i impozitele generale. Din categoria beneficii non-contributorii fac parte beneficiile sau servicile universalist-categoriale, de tipul servicilor educaionale, alocaiei pentru copii, sau alocaiei pentru familii cu mai muli copii, dar i beneficiile selective, acordate pe baza unui test aplicat mijloacelor de trai ale individului sau familiei. Principiile alocative la baza acestor dou categorii de beneficii noncontributorii sunt diferite, la fel i impactul lor redistributiv. Beneficiile universalist-categoriale beneficiaz de un proces alocativ n baza unor criterii categoriale, fiind instituite ca drepturi sociale, n baza unui sentiment de solidaritate social, n timp ce beneficiilor selective le este asociat un principiu alocativ de tip discreionar, iar eligibilitatea acordrii acestora este conferit n baza unui test al nevoii, n sensul mijloacelor de trai. Dac beneficiile universalist-cateogoriale sunt asociate unei redistribuii preponderent intrapersonale, redistribuia prin intermediul beneficiile selective are un caracter eminamente progresiv, interpersonal. Legitimitatea beneficii non-contributorii este esenial, ct timp acestea sunt susinute din taxele i impozitele generale.

7.1

Beneficii universalist-categoriale

Beneficii universalist-categoriale sunt beneficii sociale de tip noncontributoriu, acordate n funcie de criteriul apartenenei la o o anumit categorie, la limit oricrui individ n baza drepturilor sale de cetean. n acest caz limit se poate vorbi de beneficiu universalist. Acestea sunt mai rare, i ele vizeaz mai degrab anumite servicii sociale, ca de exemplu servicile medicale (dac acestea nu se acord n baza unui sistem de asigurri, ci sunt gratuite i finanate din taxele i impozitele generale) i educaia. n Romnia exemple de astfel de beneficii sunt alocaia pentru copii (acordat tuturor copiilor indiferent de familia de provenien), alocaia suplimentar pentru familii cu muli copii (acordat tuturor familiilor indiferent de veniturile acestora). Nivelul acestor beneficii este acelai pentru toi beneficiarii. Beneficii universalist-categoriale se constituie mai degrab ca o reflecie a unui drept social i nu a unui ajutor acordat celor considerai a fi n nevoie, i
vezi i K. Blakemore,Social Policy. An Introduction. Buckingham: Open University Press, 1998; B. Davies, M. Reddin,Universality, Selectivity and Effectiveness in Social Policy. London: Heinemann, 1978
43

65

deci dependeni sociali, ca n cazul beneficiilor sociale selective. Beneficiile universalist-categoriale au ca obiectiv principal creterea solidaritii sociale, desfiinarea graniei ntre avantajai i dezavantajai, ntre cei ce au i cei ce nu au nevoie. Aceast delimitare ntre noi i ei, caracteristic beneficiilor sociale selective, este asociat de un proces de stigmatizare a celor ajutai.

Universalismul ce st la baza acestor beneficii - presupune o renunare la ideea auto-suficienei i statueaz egalitatea tuturor indivizilor n faa riscurilor. Redistribuia asociat acestor tipuri de beneficii are mai degrab un caracter intrapersonal, de minimizare a fluctuailor financiare i de bunstare ale unui individ, familie sau gospodrie n decursul existenei lor, i.e. de ajustare a veniturilor, respectiv bunstrii, n timp.

Avantaje ale beneficii universalist- categoriale

- Un prim avantaj este legat de faptul c b.u.c. duc la creterea echitii orizontale, deci la integrarea social a indivizilor, prin respectarea demnitii individuale i prin prevenirea excluziunii sociale, la promovarea unor bunuri sociale considerate a fi importante i la corectarea unor dezechilibre ntre resurse i nevoi. - Un al doilea avantaj se refer la rata de cuprindere a beneficilor universalist-categoriale, mai ridicat dect n cazul beneficiilor sociale selective, avnd ca efect creterea bunstrii unor segmente largi ale populaiei. ntr-o societate n care astfel de beneficii sunt predominante, toi indivizii, ajung, ntr-o form sau alta, la un moment dat n decursul vieii lor, s fie beneficiari direci. Acest lucru, asociat cu un nivel satisfctor al beneficiilor i/ sau calitatea crescut a servicilor oferite, poate duce i la o cretere a suportului politic pentru astfel de programe. Acesta pare a fi cazul Suediei, unde suportul politic pentru servicile i beneficile de tip universalist-categorial rmne foarte crescut. - n al treilea rnd, din punctul de vedere al administrrii beneficiilor, beneficiile universalist-categoriale prezint clare avantaje n raport cu sistemele de beneficii sociale selective. Criteriile de elegibilitate sunt simple i clare, iar beneficiile sunt acordate prin intermediul unui sistem administrativ relativ simplu. Costurile administrative asociate sunt minime n raport cu administrarea altor tipuri de beneficii. - Un alt avantaj este cel al unei rate de acoperire relativ ridicate, i.e. a gradului n care cei eligibili primesc n fapt beneficiul. Rata ridicat de acoperire se datoreaz, n final, tot sistemului simplu de administrare, chiar i din perspectiva utilizrii acestuia de ctre beneficiar.

66

Dezavantaje ale beneficiilor universalist-categoriale

Dezavantajele asociate acestor tipuri de beneficii sunt n special de natur economic: costurile pe care le presupun astfel de sisteme sunt foarte ridicate, ducnd, n consecin, la creterea cheltuielilor sociale ale statului. Creterea cheltuielilor sociale presupune, mai departe, creterea nivelului de taxare i impozitare a indivizilor. Unele state, i acesta este n mare parte i cazul rilor Europei de Est i Centrale, nu i pot permite cheltuieli sociale att de ridicate n condiiile unei economii nc sub-optimale, ce presupune crearea unor structuri motivaionale i concureniale. Acesta pare s reprezinte un argument central al unor organizaii internaionale (ca de exemplu Banca Mondial) n defavoarea adoptrii n rile n tranziie a unor astfel de sisteme de beneficii.

Criticile la adresa acestor sisteme de beneficii/servicii sunt i de natur moral. Sistemele universalist-categoriale tind s duc la standardizarea servicilor oferite populaiei (e.g. aceleai servicii medicale pentru toi) i deci la lipsa de opiune a indivizilor n raport cu tipul acestora. Acesta pare a fi i un efect al descurajrii sectorului privat n oferirea unor alternative de protecie social. n ce msur se ntreab criticii - este statul ndreptit s se implice ntr-un grad att de ridicat n viaa cetenilor, privndu-i de libertatea alegerii unui proiect de via individual? Universalismul, legat de ideologia colectivist, presupune c statul nu este neutru din punct de vedere moral, ci purttor al unor opiuni valorice n ceea ce privete, cel puin unele proiect de via (Rothstein44). Statul pornete de la o imagine mai mult sau mai puin perfect asupra modului n care cetenii si ar trebui s i structureze viaa. Aceasta poate reprezenta o opiune pentru colectiviti foarte omogene; odat cu apariia unei diversiti foarte mari n ceea ce privete stilurile i proiectele individuale de via, aceasta nceteaz a mai fi o posibilitate real, consider criticii. Creterea funciilor paternaliste ale statului, n detrimentul libertii individuale pare a fi critica cea mai important a liberalismului.
Relaia ntre sistemele universalist-categoriale i rolul statului n ceea ce privete protecia social. Adoptarea preponderent a unor servicii/ beneficii sociale de tip universalist duce, cu necesitate, la creterea valenelor paternaliste ale statului, la implicarea mai puternic a acestuia n viaa indivizilor, la renunarea la o neutralitate valoric. Astfel c, toate statele ce i asum acest rol paternalist, ajung s reglementeze, ntr-o form sau alta, toate comportamentele de tip James Dean (strategii carpe-diem de via), ale indivizilor. Cele mai evidente astfel de intervenii ale statului sunt interzicerea sau limitarea puternic a consumului de buturi alcoolice (prin raionalizare de exemplu B. Rothstein, Just Institutions Matter. The moral and political logic of the universal welfare state. Cambridge: Cambridge University Press, 1998
44

67

cazul Suediei pentru mai bine de 50 de ani), interzicerea i penalizarea puternic a consumului de tutun i droguri etc. Aceste forme de control stricte duc la dezvoltarea unor politici sociale de tip curativ, mai degrab dect preventiv, n ceea ce privete persoanele dependente de droguri, alcoolicii sau alte categorii expuse unor riscuri similare. n egal msur, tratarea celor care opteaz pentru stiluri de via alternative, nevalorizate social, se asociaz cu puternica lor sancionare. Prevenia presupune ntr-o oarecare msur acceptarea de ctre stat, ca i alternative de via liber alese i posibile, astfel de comportamente. Ca urmare, prevenia ajunge s devin caracteristic mai degrab regimurilor de tip liberal. n ceea ce privete serviciile de sntate, un sistem universalist, deci de servicii gratuite pentru toi cetenii, duce la uniformizarea i standardizarea serviciilor de sntate, limitnd puternic apariia oricror servicii de sntate alternative. Rolul pieei n furnizarea unor servicii alternative este n prinul rnd limitat de lipsa capacitii financiare a indivizilor, ca urmare a unui nivel ridicat de impozitare (ce susine un sistem universalist), de a opta contra cost pentru servicii alternative. Astfel nici piaa n domeniul serviciilor de sntate nu se va dezvolta, lsnd practic sistemul de sntate n seama statului. Statul va oferi deci servicii standardizate, uniforme i de calitate medie, avnd n vedere costurile mult prea ridicate pentru a furniza servicii de cea mai nalt calitate pentru ntreaga populaie.

Alte dezavantaje majore sunt legate de ncurajarea dependenei de stat, cu consecine negative nu numai asupra motivaiei de a munci i deci asupra productivitii i creterii economice (argumente utilizate de ctre majoritatea economitilor), dar i asupra relaiilor familiale i de rudenie, deci a reelelor de tip familial.
Un alt dezavantaj se refer la fiscalitatea ridicat pe care o presupune adoptarea unor beneficii universalist-categoriale comprehensive

7.2

Beneficii selective

Beneficii selective sunt acele beneficii sociale non-contributorii, acordate n funcie de nevoie, n urma aplicrii unui test n raport cu nivelul de trai. Ele se regsesc n literatura de specialitate i sub denumirea de beneficii bazate pe testarea mijloacelor de trai. Exemple de astfel de beneficii sunt ajutorul social (n sistemul romnesc), subveniile oferite n vederea plii cheltuielilor de ntreinere sau chirie (Suedia), ajutorul social pentru familiile cu copii n ntreinere (SUA). Beneficii selective au ca obiectiv principal asigurarea unui minim social acceptabil de trai, indivizilor, familiilor sau gospodriilor (n funcie de unitatea de msur a bunstrii aleas vezi bunstare social), dintr-un motiv sau altul nu se afl sub acest minim. Ele vizeaz deci n mod special reducerea srciei. B.s. sunt gndite ca un ultim resort al proteciei sociale, atunci cnd piaa, sistemele de asigurri sociale sau alte tipuri de beneficii sociale noncontributorii, eventual i reelele de tip tradiional (n funcie de unitatea de msur aleas) eueaz n a oferi individului un suport minim sau altfel spus cnd
68

orice form de auto-ajutoare devine inoperant pentru individ. Beneficile selective sunt nalt focalizate asupra segmentului celor cu adevrat n nevoie. O consecin a beneficilor selective este reducerea inegalitii sociale. Principiul redistributiv. Filosofia acestor beneficii este cea a ajutorrii de ctre societate numai a celor ce nu se pot ajuta singuri. Redistribuia, prin intermediul b.s., se realizeaz de la cei cu venituri (mai ridicate) prin intermediul sistemului de taxare i impozitare ctre categoriile de indivizi cu venituri mici sau fr venituri. Acest tip de redistribuie are, spre deosebire de beneficiile universalist-categoriale un caracter mai degrab interpersonal. Eligibilitate i tipuri de testare a mijloacelor de trai. Eligibilitatea pentru b.s. se stabilete pe baza unui test aplicat individului, familiei sau gospodriei n vederea evalurii nivelului mijloacelor de trai n general (inclusiv bunuri de lung folosin, alte bunuri mobilirare i imobiliare, economii personale etc.), sau a veniturilor n particular. Testarea se poate face prin mijloace strict birocratic-administrative, n special atunci cnd mijloacele de trai luate n calcul se reduc la venituri monetare. Un astfel de mecanism de testare presupune deci o limitare a definiiei mijloacelor de trai, dar i existena unui control suficient de efecient n raport cu declaraiile personale ale indivizilor (deci o instituie a fiscului puternic), cu scopul diminurii pierderilor inerente unui astfel de sistem, i.e. a plilor n surplus sau a plilor ctre cei neeligibili. O alt modalitate de testare presupune implicarea sistemelor expert, n special cnd mijloacele de trai sunt definite n termeni mai comprehensivi, incluznd nu numai venituri monetare i bunuri de consum, ci i nevoi de consum personale, deci atunci cnd beneficiile sunt personalizate. Sistemul expert n acest caz l reprezint asistena social. Cele dou modaliti de testare difer att n ceea ce privete costurile asociate procedurii de testare, ct i n ceea ce privete impactul redistributiv. Dac sistemul de testare strict admnistrativ-birocratic presupun costuri mai sczute, prin standardizarea procedurii, erorile de focalizare, i.e.plile n exces (ctre cei eligibili sau ctre cei ne-eligibili) i ne-plile ctre cei eligibili, sunt ns mult mai iminente dect n cazul testrii prin intermediul sistemelor expert. n cazul celei din urm, focalizarea este mai fin calibrat, cu preul ns a unor costuri de administrare a procedurii de testare mult mai ridicate. Alocarea beneficiilor selective are deci un puternic caracter discreionar, chiar i n cazul n care testarea se realizeaz ntr-o manier administrativbirocratic. Un astfel de mecanism alocativ are ca efect direct scderea echitii orizontale. Testarea mijloacelor de trai nu se realizeaz numai cu scopul stabilirii eligibilitii, dar i pentru stabilirea nivelului beneficiului. Beneficiile acordate nu sunt, n cadrul unui sistem de beneficii selective, egale pentru toi indivizii, ci depind de nivelul iniial al bunstrii, respectiv veniturilor individului, familiei sau

69

gospodriei. Beneficiile selective au ca scop aducerea tuturor beneficiarilor la acelai nivel, considerat a fi minim social acceptabil (poate reprezenta un prag de srcie sau nu) indiferent de nivelul lor iniial (atta timp ct acesta este mai mic). Unitatea n raport cu care se evalueaz mijloacele de trai, i.e. individul, familia sau gospodria, reprezint o alegere foarte important, cu implicaii de natur moral, dar i pragmatic. Alegerea individului ca unitate de msur are ca premis central respectarea autonomiei i libertii individuale, n ceea ce privete propriile opiuni n raport cu stilul de via, proiectele individuale de via, i, n particular a deciziilor legate de patternul de consum. Costurile asociate unui sistemul de b.s. ce utilizeaz ca unitate de msur individul vor fi mult mai ridicate, datorit lrgirii sferei de definire a nevoii, astfel nct conceptul s subsumeze i nevoia de libertate de decizie asupra propriului consum i stil de via. Alegnd familia ca unitate de analiz, individul este privat de libertatea deciziei fiind condamnat la mprtirea nevoilor dar i a resurselor. Costurile asociate unei astfel de opiuni sunt ns reduse. Argumentul utilizat n favoarea alegerii gospodriei ca unitate de evaluare este legat de contextul natural n care triete individul; familia reprezint adesea o unitate artificial, pe cnd gospodria este mediul natural al individului. Contraargumente de natur moral pot fi aduse i n cazul alegerii gospodriei ca unitate de msurare a bunstrii: mai multe familii care triesc mpreun, adesea aparinnd unor generaii diferite, nu au obligaia de a mpri veniturile i nu se poate presupune c ar trebui s utilizeze resursele monetare i nemonetare n comun. n majoritatea rilor unitatea de msurare o reprezint familia. n ceea ce privete servicile selective, testarea eligibilitii se realizeaz similar cu testarea n cazul acordrii unor beneficii monetare. Un bun exemplu de servicii selective sunt cele dou programe federale menite s acopere cheltuieli medicale elementare pentru anumite categorii de persoane srace sau grupuri cu risc crescut de srcie: (1) programul Medicaid, destinat n principal copiilor, femeilor nsrcinate i indivizilor cu venituri foarte reduse, aflai sub pragul de srcie i (2) programul Medicare, de tip asiguratoriu, dar destinat n principal persoanelor vrstnice i celor cu disabiliti.

Avantaje ale beneficilor selective

- Un prim avantaj l reprezint costurile relativ sczute care sunt asociate unei focalizri nalte. Prin natura lor, beneficile selective ofer posibilitatea unei protecii sociale minime, asociate cu costuri relativ reduse. Acest argument a fost utilizat cu precdere de ideologiile partidelor de factur neo-liberal. - Un al doilea avantaj este c prin caracterul lor rezidualist permit o intervenie minim a statului n economie. Degrevarea populaiei de taxe i

70

impozite ridicate duce la o stimulare a productivitii, i, implicit, la eficientizarea economiei. n acelai timp stimuleaz piaa privat n domeniul serviciilor sociale, acolo unde acestea sunt oferite doar selectiv de ctre stat. - Prin nsi natura lor, sistemele de servicii/beneficii selective contribuie, ntr-o msur mai mare dect cele universalist-categoriale, la creterea echitii verticale, i.e. la redistrbuirea cu precdere de la cei cu venituri mai ridicate, ctre cei cu venituri mai sczute.

Dezavantaje ale beneficilor selective

- n raport cu eficiena economic la nivelul alocrii resurselor destinate proteciei sociale, beneficile selective pot avea consecine pozitive sau negative. Un argument des utilizat n favoarea adoptrii sistemelor selective este cel al posibilitii reducerii srciei, printr-o focalizare nalt, cu costuri relativ reduse. Acest argument ns nu poate fi de-contextualizat n ntregime: eficien unor astfel de programe depinde n egal msur de aranjamentele instituionale (care pot influena costurile administrative asociate unui astfel de sistem de beneficii), dar i de distribuia bunstrii ntr-un context socio-economic dat. n ri ca Romnia, cu o distribuie a veniturilor mult deviat nspre venituri mici i foarte mici, fr acea clas de mijloc economic, deci cu un segment semnificativ al populaiei avnd venituri mici i foarte mici n raport cu ntreaga populaie, beneficile selective pot fi mai costisitoare (i eventual i mai ineficiente) comparativ cu beneficiile universalist-categoriale, n condiiile unor rezultate redistributive similare. - Un alt dezavantaj major al beneficilor selective este demotivarea integrrii indivizilor pe piaa muncii. Asigurarea beneficiarilor a unui nivel minim de trai duce la lipsa de motivaie n gsirea unui loc de munc, n special n cazul indivizilor necalificai, cu perspective reduse de a gsi un loc de munc semnificativ mai bine remunerat dect beneficiul obinut. Acest efect este numit i capcana srciei. Principalele mecanisme de corecie i deci de prevenire a cderii indivizilor sraci n capcana srciei sunt: Un prim mecanism corectiv utilizat este recompensarea muncii remunerate, sub pragul stabilit de eligbilitate, prin acordarea, n plus fa de beneficiul n sine, a unui bonus. Nivelul bonusului, dar i relaionarea lui la ctigurile din munc sunt decisive pentru ca acesta s reprezinte un instrument eficace. Un al doilea mecanism utilizat este determinarea, i chiar reducerea, perioadei de acordare a beneficiului, astfel nct acesta s nu constituie o soluie permanent pentru individ, ci s ofere beneficiarului posibilitatea de a-i restabili, prin integrarea pe piaa muncii, situaia fianciar proprie. Un al treilea mecanism se refer la descurajarea indivizilor de a solicita ajutorul social n detrimentul cutrii unui loc de munc prin condiionarea

71

beneficiului de prestarea unei munci n favoarea comunitii. Aceast procedur, frecvent utilizat n mai toate rile, duce la ncurajarea cutrii unui loc de munc, beneficiul acordat reprezentnd n fapt un salariu mai redus dect un salariu minim pe economie. - O alt problem major deriv i din statutul de recipient pasiv al beneficiarului, care condamn adesea individul la dependen, i, respectiv, la prezervarea condiiei de neajutorat i beneficiar de ajutor social.

- Beneficiile selective influeneaz, de asemenea, i o serie de comportamente sociale ale indivizilor, pe lng cele de natur economic (ca demotivarea integrrii pe piaa muncii, demotivarea comportamentului de economisire etc.). Astfel de comportamente se pot referi la stilul de via, la comportamente maritale, educaionale. Nicholas Barr45 ilustreaz o astfel de schimbare prin rezultatele unui studiu de impact a beneficilor selective n SUA, n anii 70, care ajungea la concluzia c odat cu creterea n termeni reali a nivelului beneficilor selective acordate familiilor cu copii n ntreinere a crescut i numrul de familii monoparentale, n special n cadrul populaiei de culoare. Unul dintre studiile realizate sub auspiciile Comisii pentru Justiie Social 46 confirm, de exemplu, dependena comportamentelor n ceea ce privete integrarea pe piaa muncii a femeilor cstorite, de tipurile de beneficii existente47 (A. Pratt, 1997).
- Beneficiile selective prezint i unele probleme n raport cu nsi obiectivele pe care se presupune c le deservesc, i n special n raport cu reducerea srciei. De exemplu, rzboiul mpotriva srciei, declarat de ctre administraia Johnson n SUA n anii 60 a avut ca efect extinderea programelor de beneficii selective. Eficacitatea acestora ns nu s-a dovedit prea mare. Multe din studiile de evaluare realizate n anii 70 i 80 asupra a acestor programe atest lipsa acestora de eficacitate. Gosta Esping-Anderson i John Micklewright48 prezint ratele de reducere a srciei ca urmare a taxrii i impozitrii i a transferurilor sociale n trei ri cu profiluri sociale ale statului foarte diferite (Suedia, SUA i Germania), la nceputul anilor 80. Din datele prezentate rezult c cele mai mici rate ale srciei dar i cele mai mari rate de reducere a srciei, se regsesc n cadrul modelului suedez, urmat de cel german. SUA, cu o preponderen a b.s. n raport cu beneficiile universalist-categoriale,
Nicholas Barr, The Economics of the Welfare State (ed. a II-a). Stanford:Stanford University Press, 1993 46 instituit la iniiativa partidului laburist n Marea Britanie, n 1992 47 A. Pratt, Universalism or Selectivism? The Provision of Services in the Modern Welfare State, n Social Policy. A Conceptual and Theroetical Framework, M. Lavalette, A. Pratt (coord.). London: Sage, 1997 48 Gosta Esping-Anderson i J. Micklewright, Welfare State Models in OECD countries: An Analysis for the Debate in Central and Eastern Europe, n: G.A. Cornia, S. Sipos (coord.), Children and the Transition to Market Economy, Avebury, 1991
45

72

prezint cele mai ridicate rate de srcie, att pentru ntreaga populaie, ct i pentru familii cu copii i familii monoparentale. Pauperizarea pare a fi inerent sistemelor de beneficii selective, este i concluzia la care ajunge Comisia pentru Justiie Social din Marea Britanie (CJS, 1993). - Beneficiile selective ridic cele mai mari probleme, n comparaie cu oricare alte tipuri de beneficii sociale, n ceea ce privete echitatea orizontal. Att datorit faptului c acordarea acestora presupune o serie de criterii asociate testrii mijloacelor de trai (de multe ori incomplete, sau discutabile) ct i datorit principiului distributiv ce st la baza alocrii acestora (de tip discreionar), sistemele selective au o putere discriminatorie, n ceea ce privete tratarea n mod egal a tuturor indivizilor aflai n situaii similare, foarte sczut. Discreionaritatea alocrii duce i la variaii geografice, regionale sau zonale semnificative n ceea ce privete protecia social a cetenilor - Un alt dezavantaj major, caracteristic sistemelor de beneficii selective, este legat de stigmatizarea social a beneficiarilor. Aceast demarcaie ntre noi, cei care pltim, i ei, cei care primesc, duce cel mai adesea la marcarea social negativ a beneficiarilor sistemelor selective. Stigma poate reprezenta, n unele cazuri, i una dintre cauzele care duc la o acoperire insuficient a populaiei int: datorit stigmei asociate muli indivizi eligibili n fapt nu solicit beneficiile de acest tip. Stigmatizarea adesea contribuie la excluziunea social a celor mai dezavantajai. n plus, testarea mijloacelor de trai reprezint un instrument adesea asociat cu o violare a vieii private a individului (prin anchete sociale n locuina solicitantului, de exemplu) ceea ce duce la pierderea a ceea ce Rawls (1971, Social Justice) numea bazele respectului de sine. Titmuss 49 a fost primul care a asociat stigma cu sistemele de b.s., acesta fiind i argumentul su principal, de ordin moral, n favoarea beneficiilor universalist-categoriale.

- Ratele de acoperire a populaiei int prin intermediul beneficilor/ servicilor selective sunt relativ sczute n raport cu cele ale beneficiilor universalistcategoriale. n analiza sa, ntemeiat pe politica social n Marea Britanie, A. Pratt (1997), confirm c rareori se ntmpl ca rata de acoperire a beneficilor selective s ajung la 50%. Chiar i cu ajutorul unor campanii susinute de informare a publicului (adesea costisitoare), ratele de acoperire sunt greu de crescut peste un anumit nivel. Printre cele mai frecvente cauze ale ratelor sczute de acoperire se numr lipsa de informare a populaiei eligibile n raport cu existena beneficiilor, dar i cu modalitatea de aplicare, stigma asociat revendicrii beneficiilor, dar i costurile crescute, n termeni monetari i de timp, asociate procesului de solicitatre a beneficiului de ctre individ.

R.M. Titmuss, Income Distribution and Social Change. London: George Allan and Unwin, 1962
49

73

- Un ultim set de dezavantaje este legat de administrarea beneficiilor i costurile asociate acesteia. Structura i aranjamentele instituionale i organizaionale ale administraiei publice pot facilita, sau, dimpotriv, bloca eficacitatea i eficiena acestor tipuri de programe. Costurile de administrare, n general superioare celor de administrare a beneficiilor de tip universalistcategorial, sunt n mare msur influenate i de aranjamentele instituionale pre-existente. A. Pratt (1997), de exemplu, invoc studiile Comisiei pentru Justiie Social (1993) pentru a ilustra ordinul de mrime al costurilor administrative. Pentru fiecare lir pltit pentru Suplimentarea Venitului, n jur de 11 penny sunt cheltuii de ctre administraie, n timp ce cifrele pentru Fondul Social sunt uluitoare, cu 45 de penny n administraie pentru fiecare lir pltit ca beneficiu. n contrast, beneficiul pentru copii (beneficiu universalist, n.n.) cost 2 penny pentru a administra o lir iar pensia n jur de 1 penny pentru fiecare lir pltit (A. Pratt, 1997, pg. 205). Oportunitatea adoptrii unor sisteme de beneficii selective trebuie evaluat, n general, nu numai n raport cu obiectivele generale ale politicilor sociale, dar i n contextul unor aranjamente instituionale specifice i a unei distribuii particulare a bunstrii.

74

7.3

Beneficii i servicii ne-contributorii n Romnia

Alocaia pentru copii

Beneficii noncontributorii universalist- categoriale: beneficii acordate n baza apartenenei la o anumit categorie social considerat a prezenta un risc crescut de srcie indiferent de veniturile individuale

Alocaia suplimentar pentru familii cu doi i mai muli copii

Faciliti/ beneficii monetare pentru anumite categorii de persoane cu handicap : abonamente telefon/ TV, pensii sociale, asistent personal, etc.

Gratuiti/ subvenii pentru elevi/ studeni/ pensionari n vederea creterii accesului la anumite produse /servicii (culturale, de sntate, transport, etc.); n plus, familiile tinere beneficiaz, n principiu, de credite cu dobnd subvenionat pentru construcia/ cumprarea de locuine

Servicii educionale gratuite: inclusiv la nivelul formelor universitare

Beneficii/ servicii noncontributorii de asisten social (selective): acordate n funcie de nevoie

Venitul minim garantat: beneficiu n bani celor cu venituri sub un anumit prag VMG-ul reprezint principalul program anti-srcie n Romnia (L416/2001)
Servicii de asisten social de tip rezidenial dar i sub forma centrelor de zi pentru grupuri n dificultate: persoane cu handicap, copii abandonai, familii cu risc de abandon, btrni cu venituri reduse Servicii la domiciliu pentru vrstnici

Burse sociale pentru elevi i studeni provenind din familii cu venituri reduse
Subvenionarea cheltuielor de ntreinere pentru perioadele de iarn pentru categoriile sociale cu venituri reduse

Locuine sociale pentru familiile cu venituri reduse i fr locuin

75

n ceea ce privete beneficiile monetare categoriale cele mai importante sunt cele destinate copilului i familiilor cu copii. Dei ele reprezint ponderea cea mai mare n totalul cheltuielilor cu astfel de beneficii, impactul lor este relativ redus datorit nivelului foarte sczut al acestora. Cel mai important beneficiu selectiv, de asisten social, este venitul minim garantat, menit s suplimenteze veniturile celor ce se plaseaz sub nivelul pragului stabilit de ctre Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale. Nivelul acestui prag este mai sczut dect pragurile de srcie stabilite de diferii specialii. Dei beneficiile i servicile ne-asiguratorii depesc ca numr i varietate beneficiile i servicile asiguratorii, impactul lor este din ce n ce mai redus, datorit nivelului sczut de finanare a acestora. De exemplu, innd seama de toate sursele publice de finanare, fr a include ns costurile administrative asociate acestor programe sociale, asistena social (inclusiv a copilului n dificultate i a persoanelor cu handicap) a reprezentat, n 1997, 2,18% din PIB. Cheltuielile publice pentru educaie i sntate s-au ridicat, n acelai an, la 5,3% din PIB n timp ce cheltuielile destinate beneficiilor i programelor de asigurri sociale de stat au avut o contribuie de nc 6,1% din PIB. Nivelul ntregii protecii sociale n 1997 a fost, pe ansamblu, de 13,5% din PIB.
Alte surse bibliografice:

L.M. Pop (coord.), 2002: Dicionar de Politici Sociale, Bucureti: editura Expert Cap. Introductiv, L.M. Pop Beneficii bazate pe testarea mijloacelor de trai (L.M. Pop), Beneficii selective (L.M. Pop), Costuri administrative asociate programelor sociale (L.M. Pop), Costuri de aplicare (L.M.Pop) C. Zamfir, 1999: Politici Sociale n Romnia, Bucureti: Expert Cap. 9: Evaluarea sistemului romnesc de ajutor social bazat pe testarea mijloacelor de trai (L.M. Pop) Cap. 10: Sistemul servicilor de asisten social n Romnia (E. Zamfir)

76

8. Clasificri i tipologii ale regimurilor de protecie social50

Clasificrile i tipologiile referitoare la politicile sociale au nceput s ia natere pe fondul unei nevoi crescnde de identificare, descriere i explicare a profilurilor politicilor sociale n ri diferite, cu orientri ideologice dar i istorie social i politic diferite. Mai concret, s-a pornit de la nevoia explorrii naturii relaiei ntre diferitele moduri de abordare a proteciei sociale la nivelul statelor i alte variabile ca de exemplu ideologia politic dominant, cultura social-politic, nivelul dezvoltrii economice, istoria social etc.

Nivelul cheltuielilor publice sociale reflect gradul de implicare a statului n protecia social a cetenilor si. George i Taylor-Gooby51 consider ns c dinamica acestor cheltuieli (creterea, respectiv scderea acestora n termeni reali) nu este determinat n mod semnificativ de opiunea pentru un anumit model de justiie social sau de tipul de ideologie dominant la un moment dat (vezi Modele de justiie social). Nivelul cheltuielilor publice sociale nu spune ns nimic despre modul n care cetenii sunt protejai prin intermediul politicilor sociale, deci despre redistribuia bunstrii prin intermediul statului: care sunt categoriile sociale ce beneficiaz n primul rnd de msurile de protecie social? Care sunt diferenele ntre diferitele categorii sociale n ceea ce privete protecia social? Un al doilea criteriu de analiz a profilului statului social este deci natura programelor sociale i ponderea diferitelor tipuri de programe n totalul acestora.
Richard Titmuss52 identific 3 modele de state (i.e. de politici sociale): a. Statul rezidualist (avnd ca reprezentant SUA): Statul deine un rol marginal n protecia social a cetenilor si, intervenind doar atunci cnd piaa liber i familia eueaz n a oferi o protecie social minim individului. Intervenia statului se justific deci doar n situaii extreme, i chiar i atunci aceast intervenie trebuie s ia o form temporar, punctual, pentru a nu induce efecte de demotivare a muncii. b. Statul bazat pe merit/ performan (Germania). Statul intervine ntr-o oarecare msur n protejarea cetenilor si dar aceast intervenie are la baz criterii de merit i performan n munc. Statul are n acest sens o funcie de completare a pieei economice, recompensnd munca i

vezi Marian Preda, Modele de politici sociale, n: Luana Pop (coord.), Dicionarul de Politici Sociale, Bucureti: Editura Expert, 2002, pag. 435-446 51 Vic George i Peter Taylor-Gooby, European Welfare Policy. Squaring the Welfare Circle. Basingstone: Macmillan, 1996 52 Richard Titmuss, Social Policy: An Introduction, London: Allen and Unwin, 1974
50

77

c.

performana. Tipul de politic social dominant este sistemul de asigurri sociale. Statul redistributiv-instituional. Statul devine un actor central n cadrul sistemului de protecie social, iar bunstarea social o instituie bazat pe principii universaliste, avnd ca i criteriu redistributiv nevoia, n baza drepturilor sociale asociate statutului de cetean.

Regimurile reale reprezint combinaii ntre aceste tipuri ideale, cu dominana unuia sau altuia dintre profilurile ce caracterizeaz tipurile ideale. Istoria statului bunstrii n general, deci istoria statului ca promotor al proteciei sociale, atest o evoluie a majoritii statelor europene de la modelul rezidualist (caracterizat de o ideologie de tip libertarian) la cel instituional (ce poart amprenta unei ideologii de tip colectivist). Cele trei dimensiuni ce stau la baza identificrii regimurilor de bunstare ale lui Esping-Andersen sunt:
gradul de decomodificare
gradul de implicare a sectorului privat n furnizarea de servicii sociale, respectiv asigurarea unor forme de beneficii sociale

impactul redistributiv al beneficiilor/ serviciilor sociale

1.

Gradul de de-comodificare indus de servicile sociale se refer la gradul n care indivizii sau familiile pot beneficia de un nivel acceptabil de bunstare independent de participarea lor pe piaa muncii. Indivizii n calitatea lor de mrfuri (commodities) se supun mecanismelor pieei: cu ct sunt mai muli, cu att crete competiia iar preul acestora (a forei de munc pe care o vnd) scade. Individul, prin munca sa, este o marf: gradul n care statul atenueaz aceast condiie a individului se traduce prin gradul de decomodificare. Decomodificarea reflect deci gradul n care individul are acces la beneficiile i servicile sociale (i implicit la bunstare) n mod necondiionat, deci independent de participarea sa pe piaa muncii i independent de un sistem bazat pe testarea mijloacelor de trai, sau de tip asiguratoriu. Un grad relativ crescut de de-comodificare asigur indivizilor posibilitatea de a opta voluntar i fr o a-i pierde venitul sau nivelul de bunstare pentru ieirea de pe piaa muncii atunci cnd consider acest lucru necesar. Exist o legtur puternic ntre gradul de de-comodificare i nivelul drepturilor sociale, consider Esping-Andersen (1990). Ilustrarea aceastei legturi autorul o realizeaz prin explicitarea rolului celor dou concepte n

78

cadrul celor trei tipuri de ideologii: liberal, conservator-corporatist i colectivist. a) ntr-un regim de bunstare dominat de asisten social (de tip liberal), n pofida faptului c protecia social are la baz nevoia, i nu performana dovedit prin munc, beneficiile acordate de ctre stat sunt reduse, nivelul lor asigurnd doar supravieuirea individului. n cadrul unui astfel de sistem de protecie social efectul de de-comodificare, consider Esping-Andersen, este doar evitat. Rezultatul este de a ntri piaa economic, atta timp ct toi, cu excepia celor ce eueaz pe piaa muncii, sunt ncurajai s i contracteze servicii/ beneficii n sectorul privat. b) ntr-un regim de tip asiguratoriu bismarck-ian (conservatorcorporatist) beneficiile sociale depind de contribuii, deci de munc i angajare. Nu prezena dreptului social dicteaz msura n care programele sociale reprezint o alternativ viabil la dependena de piaa muncii (economic), ci regulile i condiiile ce guverneaz astfel de sisteme: sistemele de asigurri sociale reproduc diferenierea existent pe piaa muncii. Sistemele de asigurri de tip Beverdige prezint un grad mai ridicat de decomodificare, avnd la baz principiul solidaritii sociale i garantnd tuturor celor ce au contribuit la bugetul statului un beneficiu egal, n virtutea unui drept social. Gradul de de-comodificare a unui astfel de sistem de asigurri de tip Beverdige depinde de nivelul beneficilor garantate, deci de msura n care acestea pot reprezenta o alternativ viabil, real la participarea pe piaa muncii. c) Sistemele de tip scandinavic (social-democrate) garanteaz, prin universalitatea lor, un grad nalt de de-comodificare. Beneficiile i servicile sunt garantate n virtutea drepturilor sociale ale tuturor cetenilor/ rezidenilor unui stat, i nu sunt condiionate de participarea la piaa muncii. Mai mult, nivelul acestora nu este fixat n funcie de nivelul contribuiei i este suficient ct s asigure un nivel decent de trai.
2.

Impactul redistributiv al beneficiilor/ servicilor sociale. Tipul de politici sociale adoptate poate duce cu preponderen la: reducerea srciei reducerea inegalitii meninerea stratificrii sociale creterea egalitii

Sistemele n care predomin asistena social duc la accentuare a stratificrii sociale, mai mult chiar la promovarea unui dualism social, datorit apariiei unei categorii distincte: cei ce sunt n nevoie, ce supravieuiesc din ajutorul statului (acordat n baza testrii mijloacelor de trai), ce au euat pe piaa muncii. Ajutorul acestora este un proces social stigmatizant, ce i separ de ceilali. Lumea se mparte n noi (cei ce pltim) i ei, cei ce primesc, ce sunt ajutai.

79

Sistemele de tip asiguratoriu promoveaz explicit reproducerea n cadrul proteciei sociale a stratificrii sociale realizate pe pia muncii. n astfel de sisteme cele mai vulnerabile grupuri sunt cei ce se plaseaz n afara pieei muncii i cei cu o poziie instabil pe piaa muncii. Sistemele social-democrate promoveaz egalitate de status. Toi cetenii sunt ndreptii la protecie social, indiferent de statusul lor derivat pe piaa muncii. Statele ce opteaz pentru sisteme de protecie social de tip universalist acord beneficii relativ reduse ca nivel, datorit costurilor foarte ridicate pe care le presupun aceste tipuri de politici sociale. Astfel nct, adesea, n cadrul unor astfel de sisteme, exist tendina ca cei cu venituri mai ridicate, nesatisfcui de nivelul/ calitatea beneficilor sociale s intre pe piaa privat a furnizrii de servicii/ beneficii sociale. Acest lucru duce, mai departe, la o polarizarea/ dualizare social, similar cu cea prezent n sistemele n care predomin asistena social.

3. Combinaia ntre sectorul de stat i sectorul privat n raport cu asigurarea cu beneficii/ servicii sociale. Preponderena (ponderea) sectorului de stat, respectiv a sectorului privat, n asigurarea beneficilor/ servicilor sociale este un criteriu de discriminare puternic ntre diferitele regimuri ale bunstrii. Pn n 1930, consider Esping-Andersen (1991), nu existau dect dou modele constrastante: a) regimurile liberale (Scandinavia, lumea anglo-saxon), bazate pe sistemele tradiionale de ameliorare a srciei i de ncurajare a soluiilor i arnajamentelor pe piaa privat, respectiv n sfera privat; b) modelul european continental, de tip corporatist, bazat pe obligativitatea contribuiei la sisteme de asigurri sociale, cu accentuarea rolului puternic al statului i asociate cu meninerea diferenierilor de status dobndit. Acest ultim model reflect economia politic paternalist, etatist i conservativ a capitalismului timpuriu n ri ca Frana, Germania i Austria. Dup cel de-al doilea Rzboi Mondial, un grup de state (cele anglo-saxone) au reformat doar marginal sistemul tradiional de protecie social. n aceste state nu exist un sistem comprehensiv de sntate public, beneficii de maternitate sau pentru copii. Statele scandinave au reformat radical sistemele de protecie social, adoptnd o ideologie colectivist i, n consecin, un sistem de protecie social bazat pe solidaritate social i universalism.

n funcie de cele trei dimensiuni enunate mai sus Esping-Andersen identific trei modele de state ale bunstrii:

80

Modelul liberal rezidualist (USA)

Ce constituie baza drepturilor n virtutea creia se acord protecia social? Care este principiul redistributiv?

Nevoie/ munc

Modelul conservatorcorporatist (Germania) Munca

Modelul Social democrat (Suedia)

Cetenia

Focalizare asupra segmentului cel mai srac Reducerea srciei extreme - Asisten social bazat pe testarea mijloacelor de trai - Asigurri private - Mix guvernele locale i central (federal) - Piaa liber

Principiul de organizare tipuri dominante de programe Cine administreaz aceste programe?

Meninerea stratificrii sociale n raport cu statusul ocupaional Asigurri sociale

Universalism Creterea egalitii de status social

Rolul pieei Rolul testrii mijloacelor de trai Gradul de angajare a statului fa de furnizarea de servicii sociale Gradul de angajare a statului n raport cu ocuparea total a forei de munc Redistribuirea Srcia

Major Major Limitat

corporaiile n principal: autoguvernare corporatist statul n plan secundar Limitat Limitat Limitat

- Beneficii/ servicii sociale universalist-categoriale - Asigurri sociale cu tendine de egalizare - Statul

Minor Minor Major

Minor

Limitat

Major

Sczut Ridicat

Medie Moderat

Ridicat Scazut

Sursa: Esping-Andersen i Micklewright (1991), pg. 51

Statul liberal centrat pe pia prezint un grad sczut de de-comodificare se bazeaz pe principiul subsidiaritii beneficiile se acord numai celor aflai n nevoie, n baza testrii mijloacelor de trai nivelul beneficiilor este modest procesul de ajutorare a celor aflai n nevoie este stigmatizant piaa privat joac un rol central n asigurarea proteciei sociale a tuturor celor ce particip pe piaa muncii exemple tipice: SUA, Canada, Australia

81

Statul bunstrii conservator-corporatist comodificarea i eficiena economic nu sunt dezideratele principale ale acestor regimuri; esenial este ntrirea autoritii statului, dublat de meninerea unei stratificri sociale dobndite principiul subsidiaritii este valabil i n acest caz, ns rolul central n proctecia social nu este atribuit pieei libere ci n primul rnd familiei i comunitii exemple: Austria, Frana, Germania, Italia Statul bunstrii social-democrat grad ridicat de de-comodificare grad ridicat de egalitate social predominana beneficilor/servicilor universaliste exemple: Suedia, Norvegia, Danemarca

Impactul configuraiei politicilor sociale asupra bunstrii. Un exemplu n 1979, o mam singur cu doi copii, avnd un salariu de din salariul mediu pe economie obinea, n urma acordrii tuturor beneficiilor sociale un venit echivalent cu:
Suedia Germania SUA 123% din salariul mediu 71% din salariul mediu 69% din salariul mediu

Sursa datelor: Esping-Andersen i Micklewright (1991)

n ceea ce privete regimurile de bunstare care se prefigureaz n rile foste socialiste, Bob Deacon53 (1993) propune o nou tipologie, care s cuprind i aceste noi state emergente pornind, n mare parte, de la aceleai variabile ca cele utilizate de Esping-Andersen n analiza regimurilor europene i anglo-saxone. Astfel Deacon ajunge la urmtoarea clasificare:

Bulgaria Germania Polonia Ungaria Romnia Slovenia Serbia rile foste URSS

Corporatism conservatorist Corporatism conservatorist Corporatism conservatorist Liberal-capitalist Corporatism conservatorist Liberal-capitalist Corporatism conservatorist Corporatism conservatorist

post-comunist post-comunist post-comunist post-comunist post-comunist

Sursa: Deacon, 1993, pg. 196 (tabelul 9.3)

Bob Deacon, Developments in East European Social Policy, n: C. Jones (coord.), New Perspectives on the Welfare State in Europe, London, NY: Routledge, 1993
53

82

Profilul politicilor sociale n Romnia.Nivelul cheltuielilor publice, respectiv a cheltuielilor publice sociale (asisten social, beneficii categoriale, asigurri sociale de pensii, sntate, omaj, educaie, locuire) n Romnia este relativ sczut fa de alte ri din Europa Central i de Est, prefigurnd, mai degrab un regim de tip liberal, din acest punct de vedere. Un regim liberal ns se caracterizeaz printr-un nivel redus de fiscalitate i printr-o pondere relativ ridicat a servicilor private de protecie social (sisteme asiguratorii etc.). Romnia ns a fost, n 1999, ara cu cel mai nalt nivel al contribuiilor sociale pe cap de locuitor n lume, ceea ce o apropie mai degrab de regimurile de tip conservator corporatist. Datorit contribuiilor relativ crescute la bugetul de stat i la diferitele fonduri sociale puterea de cumprare a indivizilor de servicii de protecie social pe piaa privat a fost sczut, determinnd o pondere sczut a componentei private la nivelul proteciei sociale a cetenilor.
Cheltuieli Publice Sociale ca procent din PIB, pe tipuri de cheltuieli (fr cheltuieli administrative)
1996 1997 Asisten social 1,91 2,18 Educaie 3,34 2,92 Sntate 2,27 2,25 Sisteme de asigurri, din care: 6,07 6,12 - pensii 5,38 4,83 - omaj 0,69 1,28 - sntate Total 13,59 13,47 Sursa datelor: Anuarul Statistic al Romniei, Ministerul de Finane 1998 2,5 3,06 9,95 6,23 1,45 2,28 15,51

Not: unele cheltuieli cuprinse adesea n rapoartele statistice n domeniul educaiei sau sntii, care se refer ns la protecia social a copiilor instituionalizai (pentru anii 1996 i 1997) au fost incluse n capitolul asisten social, schimbnd astfel ponderea i nivelul cheltuielilor comparativ cu datele prezentate n alte rapoarte statistice relevante (e.g. Anuarul Statistic al Romniei).

Cheltuieli Publice Sociale, ca procent din PIB, pe surse de finanare:

Bugetul de stat Bugetele locale Fonduri sociale speciale Venituri proprii ale diferitelor structuri guvernamentale teritoriale Total 13,59 13,47 Sursa datelor: Anuarul Statistic al Romniei, Ministerul de Finane 1996 5,41 1,40 6,75 0,03 1997 5,64 1,04 6,76 0,03 1998 4,96 0,68 9,83 0,03

15,51

Cheltuieli publice sociale ca % din PIB

Romnia rile UE Bulgaria 1989 14,2 25,4 20,3 1990 16,6 25,5 21,2 1991 17 26,5 24,5 1992 16,5 27,7 27 1993 15,2 28,8 22,8 1994 15,5 28,4 21 1995 16 28,3 18,3 1996 15,7 28,5 16,3 1997 15,9 28 17 1998 17,3 27,6 19 1999 18,4 27,6 21,2 2000 17,2 2001 18,2 -

83

Ungaria Rep. Ceh

22,5 21,5

22,7 23

29,6 24,2

31,9 22,9

31,3 25,9

32,3 25,5

23,3

23,1

23,8 25

24,4 24,8

23,5

Sursa tabelului : CASPIS, 2002, pag. 95

Cheltuieli publice sociale pentru educaie i sntate

Educaie Sntate 1989 2,2 2,5 1990 2,9 3 1991 3,5 3,3 1992 3,5 3,3 1993 3 2,7 1994 3,1 3 1995 3,3 2,9 1996 3,6 2,8 1997 3,2 2,6 1998 3,2 3,1 1999 3,1 3,1 2000 2,9 2,9 2001 3,2 3,2

Sursa tabelului : CASPIS, 2002, pag. 97

Datele indic un nivel general sczut al finanrii proteciei sociale n Romnia, cu o cretere uoar a acestuia n 1998, comparativ cu 1996 i 1997. Jumatate din cheltuielile publice sociale sunt de tip asiguratoriu, iar sistemul de asigurri sociale de stat (pensii) deine rolul central. Datele se schimb pentru 1998, cnd, pentru prima dat a fost colectat fondul de asigurri de sntate: ponderea cheltuielilor de tip asiguratoriu crete, n totalul cheltuielilor publice sociale, la 64,2%. Schimbarea principiilor la baza sistemului de sntate i colectarea fondului de asigurri de sntate nu a dus, n primul an (1998) la creterea cheltuielilor pentru sntate ca procent din PIB, nivelul acestuia continund s se plaseze n jurul valorii de 2,2%din PIB (fr cheltuieli administrative). Asistena social indic un nivel foarte sczut de finanare, cu o uoar cretere n 1998 datorit schimbrilor operate n domeniul proteciei sociale a copilului n dificultate. n 1999 nivelul finanrii proteciei sociale a copilului n dificultate scade la nivelul su din 1997, deci este de ateptat ca i nivelul general al finanrii asistenei sociale s scad n consecin, ca procent din PIB. Ponderea finanrii de la bugetul de stat a proteciei sociale descrete n 1998 ca urmare a shimbrilor operate n sistemul de finanare a sntii. Paradoxal ns, n ciuda creterii responsabilitilor financiare ale consiliilor locale, ponderea cheltuielilor de la bugetele locale scade n 1998. n 1999, respectiv 2000, ar trebui s asistm, datorit multiplicrii responsabilitilor financiare la nivelurile locale, la creterea ponderii finanrii de la bugetele locale; dar strategiile adoptate de ctre acest nivel administrativ ca rspuns la modul n care a fost realizat dezcentralizarea proteciei sociale n ultimii ani, sugereaz, mai degrab, o stagnare n gradul de implicare efectiv a nivelelor locale n finanarea proteciei sociale, avnd ca i consecin direct o criz n finanarea asistenei sociale i a educaiei. Aceast analiz indic o situaie mai degrab paradoxal: un sistem de protecie social de tip continental, centrat pe sisteme asiguratorii, dar cu un nivel al finanrii foarte redus, caracteristic mai degrab sistemelor anglosaxone. Cheltuielile publice sociale cele mai mici se observa la nivelul transferurilor de asisten social. Nici nivelul beneficiilor categorialuniversaliste nu reflect o perspectiv european. Nivelul acestor variaz n Alte surse bibliografice: limite reduse n funcie de gradul de erodare al acestora, respectiv n funcie de L.M.Pop (coord.), 2002: meninerea Dicionar de acestora. politici sociale, Bucureti: Editura Expert interesul politic pentru
Politica social n Romnia n tranziie (C. Zamfir)

M. Preda, 2002: Politica Social Romneasc. ntre Srcie i Globalizare. Iai: Polirom
84 Romnia, Bucureti: Expert C. Zamfir (coord.), 1999: Politici Sociale n Cap. 3-6: Politica social n tranziie/ Bunstarea la rscruce (C. Zamfir)

85

9. Evaluarea programelor sociale

9.1 De ce este important evaluarea programelor sociale?

Administraia public - spre deosebire de organizaiile private, a cror supravieuire depinde de eficiena modului de producere a bunurilor sau servicilor oferite, dar i de gradul de satisfacie (i deci de utilizare) a populaiei cu produsul oferit - nu depinde de aceste dou elemente eseniale pentru a supravieui. Evaluarea propriilor activiti i programe nu este motivat de faptul c individul nu va mai cumpr produsul, deoarece individul depinde de aceste organizaii ale administraiei publice, neavnd alt alternativ, la fel de puin costisitoare pe piaa liber. Evaluarea se realizeaz de obicei n concordan cu criteriile stabilite de organizaiile administraiei centrale (ministere, agenii guvernmentale). Dac aceste criterii vizeaz rata de reducere a srciei, atunci administraia local va tinde s realizeze ct mai bine acest obiectiv specific cu costuri ct mai reduse (aceasta constituind o strategie raional a respectivei administraii), fr a mai ine cont de ali factori sau consecinele acestei opiuni. Orice program va lua forme specifice n funcie de modul n care este evaluat, ca atare prezentarea unei liste ct mai comprehensive de criterii de evaluare (necesare pentru a testa efectiv modul n care un obiectiv social este adresat) duce la o proiectare ct mai bun, n concordan cu obiectivele pe care le adreseaz, i un grad mai ridicat de eficacitate i eficien.

9.2

Specificiti ale evalurii programelor sociale

Un program social se caracterizeaz prin existena unor obiective specifice, resurse dedicate, grupuri int prestabilite i limitare n timp (Muan, 2002), ceea ce l delimiteaz de politicile sociale, a cror abordare este mai degrab holist, integrativ, punnd accentul pe obiectivele generale, formulate n termeni principiali. Politicile sociale abordeaz problemele diagnosticate sau nevoile umane n concordan cu un model mai larg, de justiie social. Dei definirea programelor sociale n literatura de specialitate se raporteaz strict la prezena celor patru aspecte specifice menionate mai sus, orice beneficiu sau serviciu social va fi considerat, n continuare, drept un program social indiferent de caracterul su temporar sau premanent. Premisa definirii unui beneficiu sau serviciu social drept program, n cele ce urmeaz, se refer la existena unor resurse dedicate financiare i instituionale - pentru realizarea obiectivelor mai generale, n baza unor principii de echitate social, a politicilor sociale.
86

Evaluarea programelor i politicilor sociale reprezint o ntreprindere mult mai dificil dect evaluarea unor activiti economice. Ce difereniaz programele sociale de activitile economice curente? A. n primul rnd obiectivele programelor. Dac n cazul activitilor economice obiectivele sunt relativ neproblematice, iar operaionalizarea acestora este mai degrab o problem de ordin tehnic, n cazul programelor sociale stabilirea unor obiective clare, lipsite de vaguite i fr un grad prea mare de generalitate reprezint o problem. Principala decizie ce trebuie luat deci n evaluarea eficacitii unui program social este legat de obiectivele n raport cu care este evaluat acest aspect: se pornete de la nite obiective formulate explicit nainte de a iniia/ proiecta activitatea (n cazul n care acestea exist) sau se pornete de la modul n care sunt reflectate obiectivele implicit sau explicit n legislaia social (n cazul n care ele nu exist de exemplu formulate explicit la nivel politic sub alt form, ca de exemplu plan de aciune, plan de guvernare, strategie sectorial etc.) ? n identificarea acestor obiective, mai mult sau mai puin explicitate, pornim de la logica particular a programului respectiv, sau de la logica integrat a sistemului ce vizeaz asigurarea unei protecii sociale adecvate? Dei logica sectorial, ce st la baza fiecrei componente a politicilor sociale, difer de la un program la altul, agregarea acestor logici pariale datorit funciilor lor puternic interrelaionate d natere unei logici diferite, ce tinde s se impun i s se substituie logicilor parial-sectoriale, golindu-le pe acestea de semnificaie, de via. Un aspect al definirii obiectivelor programelor, dar i o problem cu care se confrunt adesea evaluatorul, este acela referitor la relaia ntre obiective i nevoi. Dac evaluatorul pornete de la premisa c programele sociale trebuie s adreseze nevoi existente, indiferent de modul n care acestea au fost diagnosticate, atunci evaluarea se va realiza n raport cu problema diagnosticat i considerat a fi scopul programului i nu cu obiectivele acestuia, indiferent de distana acestora fa de nevoi. Nevoile pot fi diagnosticate de ctre sisteme expert (e.g. sociologi, asisteni sociali, medici, profesori sau specialiti n politici sociale/ administraie public), pot fi definite n spaiul public i agregate n cadrul discursului public la un nivel sczut de formalizare, formulate ca cerine sau revendicri de ctre actorii sociali releveni, diagnosticate la nivel formal de ctre instituiile guvernamentale i administrative. Dar indiferent de unde pornim evaluarea unui program, un pas semnificativ al oricrei analize evaluatorii se refer i la adecvarea (obiectivelor) programelor la problemele i nevoile sociale percepute public, articulate n spaiul public la un nivel general sau formalizate la nivelul instituiilor guvernamentale sau administrative i a sistemelor expert. B. Operaionalizarea obiectivelor programelor sociale este adesea anevoias i rar se gsete explicit formulat n cadrul unei structuri formale. Evaluatorul pornete mai degrab de la operaionalizrile ce pot sta n spatele

87

aciunilor, considerndu-le mai degrab rezultate ne-explicitate ale formulrii unor obiective generale. n cazul activitilor economice mijloacele de realizare a obiectivelor propuse depind n mare msur de natura bunurilor/ servicilor produse, i - cu excepia anumitor bunuri/ servicii ce presupun tehnologii mai puin standardizate marea majoritate a activitilor economice presupun tehnologii relativ certe, uor de stabilit n funcie de gradul de dezvoltare tehnologic. n cazul programelor sociale, tehnologiile de realizate a unor deziderate sociale sunt mult mai puin certe i clare. C. O ultim diferen semnificativ se refer la rezultatele programelor sociale. Dac produsele finite ale unei activiti de producie sunt definibile i caracterizabile, produsele programelor sociale sunt adesea greu de circumscris, definit i msurat, cu att mai mult cu ct pe lng rezultatele imediate acestea pot avea efecte pe termen mediu i lung asupra multor altor fenomene i aranjamente sociale. Efectele perverse ale multor programe sociale efecte neateptate - se dovedesc a lua adesea proporii mai mari dect efectele scontate i intenionate. Identificarea tuturor efectelor programelor sociale asupra diferitelor aranjamente sociale i individuale reprezint o analiz n sine n cadrul procesului de evaluare. Rezultatele i efectele programelor sociale trebuie, mai departe, operaionalizate i msurate, pentru a putea fi utilizabile ntr-un context evaluatoriu. Msurarea diferitelor efecte i a impactului programelor asupra diferitelor fenomene/ aranjamente este o problem delicat, ct timp ea este limitat adesea de lipsa sau insuficiena datelor. n continuare vom prezenta cteva dintre conceptele fundamentale n jurul crora se centreaz studiile de evaluare a politicilor sociale: eficacitate, eficien, echitate i justiie social, pe de-o parte i organizaii ale administraiei publice, pe de alt parte.

9.3

Eficacitatea, eficiena i focalizarea programelor sociale considerente teoretice

A. Eficacitatea unei activiti se refer la gradul n care respectiva activitate i-a atins scopul, deci a reuit s realizeze obiectivul propus. n cazul n care scopul i obiectivele specifice sunt clare, neproblematice i explicitate nainte de proiectarea/ iniierea activitii iar rezultatele acesteia sunt neproblematic cuantificabile, calculul eficacitii este posibil i facil. n cazul programelor sociale msurarea eficacitii devine o serioas aventur: care sunt/ ar trebui s fie indicatorii care surprind cel mai bine un fenomen difuz definit (i.e. scopurile)? Ce tipuri de date se pot produce pentru a msura fenomenul? Ce date sunt disponibile pentru a evalua eficacitatea programului?

88

n afara acestor probleme mai exist o ntrebare care umbrete ncrederea ntr-o astfel de msur: rezultate ample, cum este de exemplu creterea bunstrii, nu pot fi determinate/ influenate i de ali factori? Amelioarea srciei sau creterea bunstrii de exemplu, s-au datorat interveniei proiectate n acest sens sau sunt efectele unei conjuncturi economice generale sau locale? Aceast problem reflect un dezavantaj mai general al evalurii oricrui proces social, ce se sustrage posibilitii transformrii evalurrii ntr-un joc experimental.

B. Eficiena este definit n termenii relaiei ntre inputuri i outputuri, cu o eficien crescut cnd outputul este crescut dei inputul rmne constant sau cnd minimizm inputul pentru acelai output 54. Conceptul de eficien este puternic valorizat de ctre toi economitii iar metodele utilizate n detectarea i msurarea lui variaz mpreun cu modelele explicative utilizate n nelegerea unui anumit context particular sau cu scopurile analizei de evaluarea a eficienei. Analiza clasic a eficienei se centreaz n jurul eficienei alocative, marcnd fie eficiena tehnic/ tehnologic55 sau eficiena tranzacional56. Cea mai adecvat abordare pentru un astfel de demers este analiza de tip cost-beneficiu. Atunci cnd programele i beneficiile sociale fac obiectul evalurii, analizele costbeneficiu, n ciuda varietii lor, se transform n acele ntreprinderi complicate ce se sforeaz din rsputeri s transforme totul n termeni monetari. Dar indiferent pe ce ar cdea accentul fie pe preferine agregate sau individuale, fie pe tehnologie i motivaii manageriale analizele economice de tip costbeneficiu ocup un rol marginal n evaluarea programelor sociale. O problem a utilizrii acestui tip de analiz n cadrul programelor de evaluare a programelor sociale este aceea a posibilitii reduse de a distinge ntre rezultatele (produsele) unui program social i efectele sale pe termen mediu i lung57. n cazul unui program social rezultatul imediat, produsul se refer la servicile/ beneficiile produse i furnizate de ctre ageniile guvernamentale sau non-guvernamentale, n timp ce efectele se refer mai degrab la gradul n care sunt satisfcute nevoile, prin raportare la un concept mai mult sau mai puin vag de bunstare, definit la nivelul obiectivelor specifice (Bramley i Hill, 1986). Aceast diferen ne permite s msurm gradul de eficien al rezultatelor relative n raport cu obiectivele formulate iniial n termenii unei distribuii specifice a bunstrii. Putem afirma mpreun cu
G. Bramley i M. Hill, Analysing Social Policy, Oxford: Basil Blackwell, 1986 Ce se refer la analiza costurilor i a resurselor alocate iniial prin compararea diferitelor moduri/ modaliti de producie (Bramley, Hill, 1986) 56 se refer, n cazul programelor sociale, la analiza posibilitilor de cretere a bunstrii prin adecvarea mai bun a produsului (n cazul nostru beneficii sau servicii sociale) la preferinele individuale, categoriale sau agregate, n condiiile unui buget fix sau dat (Bramley, Hill, 1986) 57 n limba englez distincia aceasta este capturat de perechea output-outcome. Output-ul se refer la rezultatul imediat, la produsul unei activiti, n timp ce outcome este un concept ce vizeaz impactul produselor/ rezultatelor programului/ activitii asupra celor vizai de ctre respectiva intervenie
54 55

89

Atkinson58 c noiunea de eficien este dependent att de modul n care definim i msurm bunstarea ct i de modul n care este formulat problema ce impune o intervenie n termeni de politici sociale. Conceptul de eficien este sensibil la modul n care sunt definite i explicitate obiectivele sociale ct i la modul de operaionalizare a diferitelor concepte implicate n formularea acestora. C. Conceptul de eficien n evaluarea politicilor sociale, acolo unde el nu este strict dependent de obiective sociale prea largi (e.g. solidaritate social), este adesea strns legat de conceptul de focalizare. Programele sociale ce se adreseaz anumitor segmente specifice, avnd deci un grad de cuprindere mai redus (de obicei programele ce adreaz anumite nevoi specifice srcie, deprivare relativ, nevoi particulare asociate unei etape de via, unei stri specifice de sntate sau unei anumite situaii sociale) sunt cele crora conceptul de focalizare se adreseaz n primul rnd. Focalizarea59 se refer la direcionarea explicit a beneficiilor sociale ctre un segment int - adesea cel mai defavorizat. n general, beneficiile sociale selective sunt considerate a reprezenta instrumentul cel mai adecvat pentru creterea focalizrii n cazul n care segmentul int este segmentul de populaie cel mai defavorizat. Focalizarea presupune o direcionare difereniat a beneficiilor n funcie de nivelul bunstrii indivizilor, prin intermediul unui proces de alocare discreionar, caracteristic beneficiilor selective sau a unor criterii categoriale. Focalizarea beneficiilor selective este adesea legat de obiectivul specific al reducerii srciei. n selectarea anumitor tipuri de beneficii cu scopul creterii gradului de focalizare trebuie luate n calcul mai multe variabile relevante, ca de exemplu modul de msurare a srciei, respectiv a reducerii srciei, modul de definire a srciei, respectiv a obiectivului propus, ct i modul de msurare a bunstrii. n funcie de aceste trei variabile, adecvarea sau optimalitatea unei alegeri poate diferi n mod substanial (Atkinson, 1995). Pe lng aceti indicatori de eficacitate i eficien n evaluarea programelor de beneficii selective trebuie s se in cont i de suma de bani asociat administrrii acestor beneficii, deci de costurile de administrare. Suma necesar adoptrii unui sistem bazat pe testarea mijloacelor de trai nu se reduce la suma alocat sub form de beneficii ci include i o component ce se adreseaz susinerii administrative a programului: aceti bani sunt cheltuii pentru plata salariilor funcionarilor publici responsabili pentru evaluarea solicitrilor, stabilirea eligibilitii i a nivelului beneficiului sau pentru plata
A. B. Atkinson, Incomes and the Welfare State. Essays on Britain and Europe. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1995 59 Urmtoarele paragrafe, referitoare la focalizare, au fost publicate n Dicionarul de Politici Sociale, Luana Pop (coord.), pg. 341
58

90

profesionitilor, n acest caz a asistenilor sociali. n funcie de modalitatea de testare a mijloacelor de trai pentru care s-a optat (strict administrativ sau pe baza analizei sistemelor expert, de asisten social) costurile administrative pot fi mai reduse sau mai mari. n general, sistemele ce se bazeaz pe o procedur strict administrativ de testare a mijloacelor de trai vor fi asociate cu costuri administrative mai sczute, avnd ns dezavantajul de a fi mai puin focalizate. Sistemele bazate pe o testare a mijloacelor de trai i a eligibilitii prin intermediul profesionitilor, deci a asistenilor sociali, n baza unor anchete sociale ce individualizeaz sistemul de evaluare a eligibilitii, tind s fie asociate cu costuri administrative mai ridicate, avnd ns avantajul de a fi mai bine focalizate, fiind deci asociate cu un grad mai sczut de pli n exces i de neconcordan ntre eligibilitatea real i cea stabilit de sistem.

Ce determin opiunea pentru un anumit tip de beneficiu? Nu numai beneficiile selective pot duce la reducerea srciei; chiar dac obiectivele principale ale altor tipuri de beneficii (asiguratorii, universalistcategoriale) nu vizeaz ajutorarea celor aflai n nevoie, i acestea contribuie, ntr-o msur mai mare sau mai mic la reducerea srciei. Dac prioritatea unei societi este acea de a reduce sau limita srcia, opiunea pentru un anumit tip de beneficiu este determinat de o multitudine de factori, ce depesc simpla opiune ideologic pentru un sistem de politici sociale sau altul i deci simpla opiune pentru un anumit model de justiie social. Alegerea unui tip de beneficiu sau a altuia, n condiiile unui buget limitat, depinde de modul de msurare a srciei, de modul de msurare al bunstrii i deci de modul de testare al mijloacelor de trai, de capacitatea administrativ (deci de aranjamentele instituionale existente) i de costurile administrative asociate unui sistem sau a altuia. De exemplu, dac srcia este definit n termeni foarte strici, sub forma unui prag minim de subzisten, atunci programele selective, i dintre acestea garantarea unui venit minim cu precdere, sunt mai eficiente n ceea ce privete focalizarea lor. Dac ns srcia este definit n termeni mai largi, utiliznd un prag de srcie mai generos, sau conferind o valoare pozitiv i transferurilor ctre cei aflai peste pragul de srcie, dar n apropierea acestuia, atunci eficiena relativ a beneficiilor selective n general ncepe s scad, odat cu creterea eficienei relative a beneficiilor universaliste. n cadrul beneficiilor selective, garantarea venitului minim tinde s devin n termeni relativi mai puin eficient, n timp ce eficiena altor tipuri de beneficii, ca de exemplu suplimentarea veniturilor, ncepe s creasc. Aceasta se datoreaz n fapt ponderii mai sczute acordate celor foarte sraci, sau srciei absolute, n raport cu ali indivizi sau familii cu venituri relativ mici. Aceast pondere nu este ns, de data acesta, dat de tipul de msur a srciei utilizat ci de modul de definire a obiectivului social.

91

10. Organizaiile administraiei publice: principalii actori care implementeaz politicile sociale
Evaluarea programelor sociale nu are sens n afara contextului instituional n care aceste programe se desfoar. nelegerea raionalitii actorilor care implementeaz strategiile guvernamentale n domeniul social este un aspect fundamental, indispensabil pentru nelegerea succesului sau eecului unei politici sociale. Pentru a depi multe dintre problemele ntmpinate de evaluarea programelor sociale prin intermediul analizelor clasice provenite din economie, sa dezvoltat un domeniu de grani, care s nglobeze logicii economice aspectele legate de eficiena comportamentului, deciziei i managementului organizaional n sfera administraiei publice. Eficiena administrativ este un concept subsumat conceptului mai larg utilizat n economie de eficien X, sau realizarea unui maxim de produs final (indiferent de natura acestuia) n baza unui minim de resurse alocate. Ineficiena de tip X poate fi datorat lipsei de organizare a produciei sau, n termeni generici, a unei organizri deficitare. Eficiena administrativ vizeaz costurile administrative presupuse de un anumit program sau o anumit politic social, dat fiind contextul instituional i obiectivele specifice ale acestor programe. Ineficiena administrrii unui program social reprezint adesea o problem major n cadrul politicilor sociale. Problematizarea costurilor administrative - delimitarea analizelor eficienei administrative de analiza eficacitii programelor sociale i contextualizarea acestora a nceput s capete contur odat cu boom-ul analizelor de evaluare a programelor sociale n anii 70 pe fondul unui pesimism n ceea ce privete realizarea unor obiective sociale mai cuprinztoare. Implementarea60 i discreionaritatea n domeniul politicilor sociale sunt dou concepte contradictorii. Dac organizaia care furnizeaz politica social dispune de putere discreionar, ceea ce presupune delegarea responsabilitii i slbirea, sau chiar cedarea, ntr-un anumit grad, a controlului, atunci orice studiu asupra implementrii respectivei politici va conduce la concluzii legate de lipsa de eficacitate sau eficien, sau chiar eec. Cea mai mic reinterpretare a unei reguli la nivelul organizaiei implementatoare duce la distorsionarea rezultatelor scontate la nivel principial.
Seciunea referitoare la implementarea politicilor sociale este reprodus dup Dicionarul de Politici Sociale, Luana Pop (coord.), 2002, Implementarea politicilor sociale, L. Pop, pag. 365-369
60

92

Pe scurt, utilizarea conceptului de implementare are sens i este relevant strict n cadrul unei paradigme raionaliste de analiz a comportamentului organizaional (care presupune printre altele organizaia ca actor unitar, deci ce acioneaz ca o persoan individual cu interese i preferine bine structurate). ntr-o astfel de paradigm organizaia reprezint un simplu instrument de nfptuire a unor decizii luate la un nivel ierarhic superior, deci n contextul politicilor sociale - la nivelul administraiei centrale, guvernului sau parlamentului. Contientizarea acestui fapt este esenial n realizarea unei analize de evaluare a politicilor sociale. Rothstein (1998) consider c cercetrile legate de implementarea politicilor sociale reprezint o adevrat patologie a tiinelor sociale, datorit ctorva probleme comune acestora: faptul c adesea obiectul analizelor de implementare l constituie programele sociale euate sau predispuse ctre eec, iar dac acestea sunt orientate ctre evaluarea unor programe ne-euate, aceste programe depind n mare msur de cooperarea ntre diferitele niveluri politice i presupun o discreionaritate crescut a actorilor sociali la toate nivelurile. Acestea din urm sunt sortite din start unor evaluri raionaliste negative, aa cum s-a artat mai devreme. Perspectiva raionalist a conferit conceptului de implementare sens, dar un sens mecanicist, rigid i asociat unei realiti statice. Studiile de implementare prezint dou tipuri de rezultate (Rothstein, 1998, pg.66): un tip de rezultate vizeaz activitatea concret a diferitelor organizaii publice implicate n procese de implementare, i se concretizeaz n elaborarea de modele de consultan organizaional, iar al doilea tip de rezultate vizeaz sistematizarea informaiei asupra proceselor de implementare n generalizri empirice. Cea mai frecvent afirmaie care se face despre organizaiile publice este aceea c ar fi ineficiente, mari consumatoare de resurse i suprabirocratizate. Aceasta este cea mai frecvent ntlnit imagine asupra administraiei publice; ea nu este total incorect. Dar simpla semnalizare a faptului c acestea se comport diferit de alte tipuri organizaionale nu este suficient pentru explicarea i nelgerea comportamentului lor cteodat bizar, cteodat ineficient. Oamenii au tendia s arunce vina asupra lor, iar analitii au tendina de a accentua ineficiena acestora. Dar n mare parte ntrebarea referitoare la mecanismele ce stau la baza comportamenului lor rmne fr rspuns. Este motivul lipsa capacitii de organizare, structurare sau management a administraiilor publice sau este vorba de o problem structural, ce ine de natura i specificitile acestor tipuri organizaionale? Voi ncerca s rspund la aceast ntrebare n primul rnd prin descrierea limitrilor i determinrilor structurale ale organizaiilor administraiei publice. Ce sunt organizaiile publice? n general organizaiile publice sunt considerate toate acele organizaii ce sunt susinute de stat sau guverne locale, ca distincte de organizaiile private sau corporatiste. Dei exist o diferen ntre organizaiile administraiei guvernamentale i organizaiile publice, analitii

93

tind s le aduc mpreun sub umbrela mai larg a administraiei publice61. n timp ce structurile guvernamentale sunt organizaii ce servesc puterea politic, aproape decuplate de scrutinul public (cu excepia alegerilor democratice), organizaiile publice sunt n principal controlate i acioneaz n virtutea contiinei publice (Davis, 1996). Ceea ce le face ntr-o oarecare msur asemntoare este structura organizaional i natura public a finanrii lor. Dei democratic constituite, forma organizaional predominant este birocraia. n termenii lui Max Weber bicrocraia este cel mai eficient mijloc organizaional de control i coordonare a unei cantiti mari de activiti specifice statului. Birocraia reprezint forma cea mai adecvat de procesare a informaiei, atunci cnd scopuri organizaionale ct i mijloacele de realizare a acestora sunt clar definite i specificate. Acestea au fost aspectele luate n considerare de ctre Max Weber atunci cnd a accentuat beneficiile birocraiei ca form de organizare. n cele ce urmeaz analiza se va concentra asupra acelor organizaii publice guvernamentale, care sunt implicate n furnizarea diferitelor servicii publice ctre populaie, n principal administraiile publice locale i regionale, ce se afl la interfaa cu publicul - ce le finaneaz i pe care l deservesc. Aceste organizaii sunt numite de Lipsky62 birocraii-de-ghieu (engl. street level bureacracies). Mediul organizaional n care i defoar administraiile publice activitatea este extrem de dinamic n contextul romnesc, prezentnd deci unele particulariti ce fac ca activitatea organizaiilor publice s fie i mai puin predictibil, i mai dependent de contextul instituional. Din aceast perspectiv trebuie interpretat i problema adecvrii structurilor birocratice la astfel de forme organizaionale. Adecvarea structurilor birocratice la nivelul administraiilor publice locale. Birocraia este, aa cum a artat Max Weber, o form eficient de organizare n anumite condiii. n primul rnd atunci cnd obiectivele specifice ale organizaiei sunt clar definite i uor operaionalizabile, i cnd tehnologia organizaional utilizat pentru realizarea acestor scopuri este neambigu. O privire superficial asupra administraiilor publice poate conduce la concluzia c att scopurile ct i modalitile de realizare a acestora sunt clare i ne-problematice. La o analiz mai detaliat ns definirea mijloacelor i scopurilor organizaiilor administraiei publice devine confuz. Politicile i programele publice nu sunt implementate mecanic de organizaiile administraiei locale, ele sunt adesea produsul acestora. Birocraiile standardizeaz activiti i respect reguli clar stabilite. Ele devin ineficiente ntr-un context n care activitile ce trebuie standardizate nu sunt nc foarte clar definite (datorit naturii sale, noutii lor sau oricrui alt motiv) i regulile generale ce reglementeaz comportamenul nu sunt sau nu pot fi clar specificate (legislativ).
C.R. Davis, Organization Theories and Public Administration, London: Praeger, 1996 M. Lipsky, Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services, NY: Russel Sage Foundation, 1980
61 62

94

n consecin organizaiile tind s gseasc cele mai adecvate forme organizaionale, n concordan cu activitile pe care trebuie s le desfoare, n ciuda structurilor birocratice din care nu pot evada n totalitate. De exemplu, n condiiile n care administrarea unui program social adresat segmentului celui mai srac al populaiei presupune expertiza i cooperarea cu sistemul expert asistena social sau sistemul medical -, organizaia tinde s mprumute specificitile organizaiilor profesionale, caracterizate de structuri interpersonale n care accentul cade mai degrab pe aplicarea cunoaterii acumulate dect pe respectarea regulilor (Van der Veen, 1993, pg. 159). n alte situaii, nici cunoaterea nici regulile nu pot structura activitile organizaiei din diferite motive, ca de exemplu natura problemei, lipsa regulilor, lipsa profesionitilor n structura organizaional. n acest caz organizaiile vor adopta un comportament adecvat specificitilor cotextuale. Acest tip de organizaie este denumit organizaia discreionar. Organizaiile discreionare tind s i ntemeieze activitile mai mult pe judeci de valoare, dect pe reguli (spre diferen de organizaiile birocratice prin excelen) sau pe expertiz profesional (ca organizaiile profesionale). Kagan (apud van der Veen, 1993) distinge patru tipuri de structuri organizaionale, obinute prin combinarea a dou dimensiuni: accentul pe realizarea obiectivelor organizaionale propuse i accentul pe respectarea regulilor. Rspunsurile specifice ale organizaiilor administraiei publice dealungul celor dou dimensiuni duce la conturarea a patru tipuri organizaionale: a) organizaiile justiiare care pun accentul att pe realizarea obiectivelor ct i pe respectarea regulilor; b) organizaiile legaliste n care accentul cade n mod special pe respectarea regulilor; c) organizaiile discreionare neautorizate sau profesionale centrate pe realizarea scopurilor i obiectivelor propuse; d) organizaia defensiv, ce eueaz n a-i ndeplini funciile, datorit unor motive diverse, ca de exemplu imposibilitatea de a impune respectarea legii sau fixarea unor obiective mult prea ambiioase. Aceste patru tipuri organizaionale sunt foarte importante, deoarece ofer un cadru pentru nelegerea organizaiilor, nu numai prin intermediul rezultatelor organizaionale dar i prin intermediul scopurilor i obiectivelor lor i a instrumentelor organizaionale de care acestea dispun n realizarea acestor obiective. O analiz care s ia n calcul toate aceste aspecte legate de comportamentul organizaional este esenial n special n evaluarea anselor de succes a diferitelor programe sociale furnizate la nivel local.

Specificiti ale organizailor publice 1.Obiectivele organizaionale. Organizaiile publice difer de alte organizaii i prin modul n care sunt fixate i stabilite scopurile i obiectivele organizaionale. Dei formularea, articularea i operaionalizarea acestora este n mare parte o activitate inerent organizaiei, depinznd n mare msur de modul n care aceste organizaii i percep propriul rol i se

95

relaioneaz la mediul organizaional, adesea obiectivele generale sunt impuse din exterior, definite explicit sau implicit n cadrul sistemului instituional administrativ mai general. Aceasta reprezint prima constrngere la care sunt supuse administraiile publice. Ele opereaz cu obiective ce nu le sunt proprii, ci le sunt date. 2. Operaionalizarea obiectivelor. Adesea obiectivele mari, strategice impuse organizaiilor administrative sunt formulate, atunci cnd formularea lor este explicit, n termeni foarte vagi, interpretabili i greu de operaionalizat. Adesea nu exist nici o concepie pre-stabilit asupra modului n care aceste obiective pot fi operaionalizate. Administraiile publice locale au un grad de autonomie ridicat n a formula explicit i operaional obiective difuze i cu grad ridicat de generalitate, ceea ce presupune i asumarea riscurilor n ceea ce privete responsabilitile n raport cu structuri administrative superioare. Organizaiile locale sunt trase la rspundere atunci cnd lucrurile ies prost, deci cnd rezultatele sunt neconforme cu ateptrile vagi i nestructurate ale structurilor administrative i guvernamentale centrale. Ele rspund deci pentru ceea ce nu a putut fi formulat extern. 3. Sursa finanrii organizailor publice. Care este diferena ntre organizaiile finanate din bani publici i cele finanate din fonduri private? Mai mult dect n cazul organizaiilor private, obinerea suportului public i a legitimitii devine una dintre funciile cele mai importante pe care organizaiile publice le au de ndeplinit. Spre deosebire de organizaiile private, pentru care eficiena este mai important dect legitimitatea, organizaiile publice depind de legitimitatea strategiilor adoptate, de gradul n care acestea sunt considerate a fi juste, reflectnd opiunile electoratului, a comunitilor locale. Ele depind mai mult sau mai puin de banii publici, fie din taxe i impozite generale fie din taxe i impozite locale. Cerinele i interesele electoratului sunt greu de mulumit, pe de-o parte datorit adesea unui grad sczut de articulare i cristalizare a acestora n spaiul public, pe de alt parte datorit faptului c electoratul nu se comport ca un actor unitar. Acesta este compus din grupuri i indivizi foarte diferii ntre ei, cu opinii, interese i cerine diferite i adesea contradictorii. A satisface o majoritate, obinnd astfel suport politic i financiar, este posibil numai printr-un proces decizional lent, care s ia n considerare diversitatea i varietatea opiniilor i intereselor publicului. Transparentizarea proceselor decizionale este singura modalitate de a dovedi electoratului c n luarea deciziilor se ine cont de o larg gam de posibiliti, interese i preferine. Dezbaterea este n acest context este mai important dect consensul, iar reflectarea inconsistenelor publicului (electoratului, n acest caz) devine activitatea central a segmentului politic. Legitmitatea autoritilor publice locale este esenial n cazul Romniei, unde controlul democratic asupra deciziilor i participarea democratic la deciziile adoptate de administraiile locale nu reprezint nc practici nalt instituionalizate.

96

4. Valorile fundamentale ce stau la baza organizailor publice. Organizatiile publice depind att n termeni financiari ct i din punct de vedere al opiunilor valorice, morale de comunitate, ceea ce face ca valorile centrale ale acestora s fie centrate pe modele acceptate, deci legitime, de justiie social. La baza aciunilor organizaionale stau valori, norme, reprezentri referitoare la ceea ce trebuie fcut n timp ce n cazul organizaiilor private valorile ce fundamenteaz aciunea organizaional sunt profitul i eficiena. 5. Evaluarea activitilor/ rezultatelor aciunii organizationale este mult mai problematica in cazul organizatiilor publice deoarece: (a) produsele finale sunt greu de circumscris, msurat i convertit n termeni monetari; devine esenial n acest context diferena ntre rezultat imediat (output) i produsul final (outcome), ce presupune si luarea in considerare a efectelor sociale difuze, pe termen lung etc. (b) evaluarea organizaiilor publice depinde de mai multe organizaii externe; de exemplu n cazul administraiilor publice locale, evaluarea depinde de: consiliul judeean, ministerele de resort, grupurile de presiune i actorii sociali constituii la nivel local, beneficiari. 6. Natura relatiei organizatie-client. Clientul organizaiilor publice este cel mai adesea un client non-voluntar, lipsit de posibilitatea de a-i alege organizaia care s-i furnizeze un anumit tip de serviciu. Clienii nu pot alege s intre ntr-o alt relaie contractual, cu alt organizaie furnizoare de servicii similare, aa cum este cazul organizaiilor private. Dac nu sunt mulumit de servicile oferite de o organizaie privat, voi cuta s gsesc o alt organizaie furnizoare de servicii sociale, penaliznd astfel organizaia ce ofer servicii nesatisfctoare. Acesta este un mod de a semnala lipsa de eficien i calitate a servicilor n cadrul unei piee competitive. Acest tip de semnal lipsete ns n cazul organizailor publice furnizoare de servicii sociale. n plus, n cadrul unei organizaii publice funcionarii i clienii au grupuri de referin diferite i interese adesea divergente, accentund diferenele de poziie ntre cele dou categorii: furnizorii de servicii i clienii.

Cum afecteaz administraiile publice rezultatele distributive ale programelor sociale? Este foarte important s pstrm n minte faptul c administraiile publice nu sunt simplii actori ce implementeaz sau vegheaz asupra impunerii legii, ci n fapt reprezint o verig n lanul actorilor implicai n nfptuirea politicilor sociale. Politicile publice nu pot fi cel mai bine nelese pornind de la cadrul legislativ sau de la nivelurile administrative superioare, deoarece n multe moduri

97

semnificative acestea sunt realizate n birourile nghesuite i n cadrul interaciunilor zilnice ntre funcionarii de-ghieu i beneficiari, consider Lipsky (1980, pg. Xii). Dac suntem de acord s nelegem procesul de proiectare a politicilor n acest fel, s-ar putea i ca analizele de evaluare a diferitelor programe sociale s fie mai adecvate, fr a arunca n ntregime vina pentru diferitele eecuri asupra iraionalitii implementatorilor, pornind deci de la presupoziia existenei raionalitii unui sistem formal, abstract. A nelege c performana unui program social depinde n egal msur de toi actorii implicai de la legiuitor la funcionarul de la ghieu este un prim pas important pentru o analiz evaluatorie complet. Dac acceptm c organizaiile locale au un rol esenial n modelarea politicilor sociale, trebuie s acceptm i c rezultatele distributive ale programelor sociale sunt modificate, alterate, distorsionate sau cel puin influenate de structurile organizaionale responsabile cu furnizarea acestora. Este un fapt deja considerat de-la-sine-neles n literatura de specialitate c mediul organizaional este unul dintre cei mai importani determinani ai rezultatelor efective ale politicilor sociale; aceast constatare nu are o ncrctur peiorativ. Aceast realitate este doar o fa a procesului de instituionalizare a realitii sociale i faptul c organizaile distorsioneaz rezultatele scontate ale unor programe nu este neaprat un proces disfuncional n cadrul acestui proces. Cteodat interveniile active ale organizaiilor locale asupra regulilor formale pot iniia chiar cercuri virtoase. Care sunt ns aspectele organizaionale rezultatele efective ale politicilor publice? specifice ce influeneaz

n primul rnd, rezultatele efective ale unui program social vor depinde de modul n care sunt fixate obiectivele organizaionale. Organizaiile i fixeaz obiectivele n concordan cu modul n care ele percep c vor fi evaluate de ctre agenii externe, de care ele depind, pe de-o parte, i de structurile proprii, pe de alt parte. Strategiile de evaluare extern nu pot fi considerate ca date, deci ca reliti obiective, ct timp organizaia nsi este cea care structureaz i articuleaz percepia acestor strategii, prin intermediul propriilor proiecii asupra evalurii n raport cu cerinele externe. n acelai timp, organizaia n sine are propria imagine asupra ceea ce trebuie evaluat i asupra ceea ce presupune un proces de evaluare. Ateptrile n raport cu evaluare sunt strns legate de nelegerea activitilor specifice ce trebuie realizate ct i de mijloacele structurale ale organizaiilor de realizare a acestor activiti. Pe scurt, mixul ntre natura problemelor de rezolvat i structura organizaional influeneaz n mare parte modul n care evaluarea este conceput, i ca o censecin modul n care sunt definite i structurate obiectivele i scopurile organizaionale. De exemplu, prevalena unei abordri legaliste tinde s re-ntreasc modul standardizat n care trebuie fcute lucrurile, fcnd deci ca procesul de evaluare s se concentreze asupra conformismului n raport cu regulile i reglementrile externe i interne

98

organizaiei. O abordare mai justiiar va face ca evaluarea eficienei organizaionale s porneasc de la analiza celei mai bune utilizri a regulilor i procedurilor existente n vederea realizrii scopurilor. O organizaie de tip discreionar se va considera n primul rnd responsabil, i deci de evaluat, pentru deciziile morale pe care le adopt. Alte organizaii, ce se percep pe sine mai degrab ca i organizaii politice vor tinde s pun accentul n cadrul procesului de auto-evaluare asupra aspectelor legate de plasarea i definirea clar a responsabilitilor, ncercnd astfel s devin un produs vandabil pentru publicul cruia se adreseaz. Modul n care organizaiile i percep rolul lor va influena n foarte mare msur forma specific a scopurilor i obiectivelor organizaionale. Dar ceea ce pare a fi i mai important dect simpla definire la nivel retoric a scopurilor, este modul n care acestea sunt operaionalizate, fcute funcionale. Dac numai regulile conteaz, atunci respectarea regulilor va fi unul dintre obiectivele operaionale eseniale; dac eficiena reflectat de exemplu prin promptitudinea cu care cererile cetenilor sunt rezolvate i beneficiile/ servicile furnizate este primordial, atunci obiectivele operaionale vor tinde s reflecte rezolvarea a ct mai multor cereri cu resursele cele mai mici i timpul cel mai scurt. Rezultatele programelor sociale vor depinde deci n mare msur de modul n care organizaiile publice neleg i operaionalizeaz scopurile i obiectivele proprii, evaluarea i ateptrile externe. n al doilea rnd rezultatele efective sunt influenate de strategiile de adaptare dezvoltate de ctre organizaii n faa unor situaii particulare, definite prin constrngerile impuse din exterior. Constrngerile ce structureaz situaiile particulare pot fi definite n termenii unor reguli formale impuse de cadrul legislativ sau de nivelurile administrative superioare, n termenii disponibilitii de finanare, a disponibilitii resurselor umane, a tipului de resurse de distribuit, sau a tipului de interaciune cu clienii (i.e. anumite categorii de potenial beneficiari). Tipul beneficiului de redistribuit, natura sau, existen resurselor financiare, i modul specific de testare a eligibilitii, joac un rol deosebit de important n cadrul procesului redistributiv. n primul rnd, dac beneficiile sunt acordate numai n condiiile testrii eligibilitii (cazul programelor selective), devine i mai probabil ca organizaia ce testeaz eligibilitatea s influeneze rezultatele redistributive. Acesta este n special cazul cnd eligibilitatea este testat nu printr-un proces birocratic standardizat, avnd criterii categoriale clare de testare, dar prin intermediul unui proces de evaluare profesional a nevoii sau a mijloacelor de trai. O astfel de procedur de testare este asociat cu un grad ridicat de discreionaritate. n al doilea rnd, dac cererea pentru respectivul beneficiul/ serviciu depete resursele existente atunci organizaia va interveni activ n alocarea eligibilitii, n concordan cu gradul de limitare a resurselor i cu prioritile stabilite. Acest lucru presupune o selecie suplimentar a cererilor; frecvent, o astfel de selecie este realizat n baza unor cerine formale pre-existente, dar

99

mbuntit cu reguli i strategii dezvoltate local. Aici discreionaritatea devine esenial. n al treilea rnd, procedurile selective necesare reconcilierii cererii cu resursele disponibile este influenat n mare parte de interaciunile cu populaia ce formuleaz solicitrile. Asimetria ntre aa-numiii birocrai-deghieu i cei ce solicit un beneficiu sau seviciu, populaii ce aproape niciodat nu mprtesc aceleai grupuri de referin, determin apariia unor stereotipuri n raport cu clienii (Van de Veen, 1993, Lipsky, 1980). Astfel de stereotipuri deschid drumul unui proces suplimentar de selecie, mai puin formalizat. Alte strategii adiionale, e.g. limitarea accesului la informaia relevant, condiionarea beneficiului n vederea creterii auto-seleciei, impunerea unor costuri suplimentare celor ce solicit beneficiul/ serviciul respectiv, introducerea unor criterii suplimentare de testare a nevoii reale, sunt adesea adoptate de ctre organizaii pentru a face fa unor presiuni financiare i resurselor limitate. Nu numai lipsa puterii financiare determin apariia unor astfel de practici dar i lipsa sau insuficiena resurselor umane. Lipsa unor funcionari specializai sau a profesionitilor determin organizaia s dezvolte mecanisme de protecie specifice, cu impact semnificativ asupra rezultatelor distributive ale programelor sociale. Literatura n domeniul administraiei publice desemneaz acele consecine distributive perverse efecte Matthew. Aceste efecte se refer n special la dezavantajarea celor deja cei mai dezavantajai dintre potenialii beneficiari i la discriminarea pozitiv a celor mai avantajai dintre dezavantajai. Cu alte cuvinte, efectul Matthew scade eficacitatea dorit, prin dezavantajarea celor cu anse minime de a iei din situaia de dependen i avantajarea chiar dac neintenionat a celor mai avantajai. Ordinul de mrime al acestui efect este dependent de factori ca gradul de limitare a resurselor disponibile, suficiena i disponibilitatea resurselor umane i organizaionale, gradul de discreie organizaional etc. Cteodat acest efect apare ca o consecin a modului n care organizaia este evaluat (e.g. indicatori de eficien ce duc la accentuarea dimensiunii cantitative a furnizrii beneficiului/ serviciului respectiv) sau a tipului de criterii adiionale adoptate n vederea unei selecii suplimentare (e.g. clientul meritoriu versus clientul ne-meritoriu). Efectele Matthew nu apar cu necesitate n toate procesele redistribuitve; strategiile i aciunile organizaionale pot determina reversul acestui efect. Acesta este ns un efect probabil, n special n cazul administrrii unor programe selective, i nu trebuie ignorat n analiza eficacitii programelor sociale. Prevenirea, sau cel puin contientizarea acestui risc este esenial i n proiectarea politicilor sociale.

100

11. Politici sociale europene

Care este soarta politicilor sociale n Europa sau n rile membre ale Uniunii Europene, reprezint o ntrebare la care multe studii articulate n anii 90 ncearc s ofere un rspuns. Exist o soart comun a proteciei sociale a cetenilor acestor state sau nu? n ce msura crizele economice, ocurile exogene ce au influenat toate economiile vest-europene n ultimii treizeci de ani, au dus la structurarea unor rspunsuri comune din partea rilor membre? n articolul Is the European Social Model Fragmenting? Grahl i Teague63 ncearc s ofere un rspuns la aceast ntrebare prin analiza istoriei politicilor sociale, i n special a rezultatelor acestora n termenii proteciei sociale a cetenilor, n rile Europei Occidentale n perioada post-belic. Cele patru teze eseniale structurate de cei doi autori pot fi formulate n urmtorii termeni: 1. Tendina de convergen ctre un model comun de politici sociale a caracterizat perioda de nceput post-belic (sfritul anilor 40 i nceputul anilor 70). Convergena vizeaz, din punctul de vedere al celor doi autori, att similitudinea efectiv a regimurilor de bunstare n aceste state ct i modelele de protecie social considerate a fi dezirabile. Care au fost factorii care au determinat n mare msur similitudinea postbelic a sistemelor de protecie social n rile Europei Occidentale, fcnd din nelegerea real a i dezirabilitatea proteciei sociale un model comun? - n primul rnd consecinele similare determinate de un eveniment istoric ce a afectat toate rile Europene ntr-o msur sau alta: Cel de-al Doilea Rzboi Mondial. - n al doilea rnd divizarea Europei n blocul de Vest i blocul de Est, ce a determinat o solidaritate crescut a statelor Vest europene - Creterea economic rapid manifestat n toate rile europene - Procesul rapid de urbanizare ce a dus cu necesitate la reconsiderarea modelelor de protecie social i la nevoia dezvoltrii acestei componente Toate aceste procese sunt comune dezvoltrii sociale a tuturor statelor europene, ducnd la creterea convergenei n raport cu tipul de rezolvare a problemelor induse de ctre acestea. Evident c politicile sociale naionale au cunoscut o variaie semnificativ, dar ceea ce este considerat a fi o trstur comun a acestora ine mai mult de substana lor dect de forma efectiv pe care au luat-o: aa-numitul model european vizeaz n primul rnd extensia politicilor sociale ce acoper, n Europa
Grahl, J., Teague,P., Is The European Social Model Fragmented?, n: C. Pierson i F.G. Castles (coord.), The Welfare State Reader. Cambridge: Polity Press, 2000, pg. 207-232
63

101

Occidental att preocuprile de bunstare social ct i reglementrile relaiilor de munc. n ciuda diversitii structurii i filosofiei ce stau la baza politicilor sociale n rile europei occidentale, aspectele eseniale ale modelului social asigurrile sociale, pensiile, reglementarea condiiilor de munc, sisteme de servicii medicale nalt socializate au prezentat o convergen semnificativ pn la nceputul anilor 70. Acest trend comun este reflectat pe de-o parte de rolul puternic jucal de forele sindicale i de creterea cheltuielilor publice sociale n toate rile europene. 2. Disoluia modelului social comun s-a datorat n primul rnd unor fore economice ce pot fi detectate n toate rile europei Occidentale i mai mult, la nivel global. Pn n 1960 ciclurile economice ale rilor europene erau relativ independente. ncepnd cu anii 60 att recesiunile economice ct i perioadele de recuperare economic au devenit puternic sincronizate n mai toate rile europene, ca rezultat al integrrii economice i al globalizrii comerului i capitalului. Ca atare, ocurile economice au afectat, n aproape egal msur, toate economiile rilor europene. Principalele momente de recesiune economic au fost: 1974-1975, 1980-1981 i 1991-1992. ncercrile de control a presiunilor externe i de elaborare a unei alternative de cretere economic au fost lipsite de eficacitate n majoritate acelor ri europene ce au ncercat s formuleze un rspuns propriu n faa acestor momente de criz (exemplul Marii Britanii ce a adoptat din ce n ce mai puternic modelul american de de-reglementare a relaiilor de munc i de oferire a unei protecii sociale minimaliste). Crizele economice au afectat protecia social a populaiei prin intermediul a doi factori: - Creterea omajului i schimbarea profilului acestuia: cei mai afectai de omaj devin muncitorii necalificai i cei tineri. omajul devine un fenomen de lung durat pentru un segment semnificativ al populaiei aflate n afara pieei muncii. n toate rile europene se resimte o discrepan din ce n ce mai mare ntre calificrile i aptitudinile cerute pe piaa muncii i cele oferite de fora de munc. - Dezechilibrele fiscale devin probleme eseniale ale tuturor statelor europene, indiferent de dimensiunile acestora. Deficitul bugetar devine, n toate rile europei occidentale, o puternic constrngere ce duce la ncercri de restrngere a cheltuielilor publice, i n special a celor sociale.
3.

Criza general la care au fost supuse toate rile Europei Occidentale dup 1970 nu se reflect n pattern-uri de schimbare uniforme, ci mai degrab n adncirea disparitilor ntre diferitele state constituente ale Uniunii Europene.

102

4.

Aceste dispariti nu se datoreaz unor strategii diferite de adaptare la situaia de criz ci diferenelor n condiiile iniiale ale fiecrui stat n parte. Altfel spus, nu ncercrile diferite ale rilor europene de a adresa crizele economice cu care s-au confruntat au dus la divergena modelelor de protecie social, ci modul inegal n care acestea au fost afectate de ctre aceste crize economice au determinat structurarea diferit a proteciei sociale ncepnd cu anii 70.

Cei doi autori ofer un rspuns indirect la ntrebarea iniial n ce msur au rile Europei occidentale un destin comun n domeniul proteciei sociale? prin identificarea mecanismelor ce au dus iniial la convergena ctre un model social comun i a factorilor ce au determinat, dup 1970, divergenele n acest domeniu. Faptul c rile europene au fost afectate n moduri diferite de aceste crize economice comune, consider cei doi autori, duce la diversificarea modelelor legitimate de populaie, a valorilor politice i de justiie social a societilor europene i la creterea particularitilor regionale n ceea ce privete aranjamentele de protecie social. Stephan Leibfried64 realizeaz o tipologie a diferitelor modele de politici sociale n rile Europei Occidentale identificnd patru mari tipuri: statul bunstrii scandinav, rile de tip Bismarck, rile anglo-saxone i rile latine. Aceste patru categorii de state consider Leibfried difer n mare msur i nu mpresc o istorie comun n ceea ce privete politicile sociale, ce s-ar putea constitui ntr-o for centriped n structurarea unui model european coerent. Existena acestor diferene fundamentale nu susine n nici un fel teza unei armonizri organice ce ar putea duce la un stat european al bunstrii (pg. 194). O integrare social a Comunitii Europene de jos n sus, deci pornind de la rile membre, pare a fi o strategie nesusinut de eviden. Care ar putea fi evoluiile fezabile n aceste condiii? Leibfried (2000, pg. 195) consider c Europa Unit are dou alternative evolutive: Fie americanizarea de jos n sus fie europenizarea de sus n jos. Prima alternativ vizeaz creterea i accentuarea diferenelor i disparitilor locale, regionale i naionale, ce duce la balcanizarea politicilor naionale, odat cu stabilizarea unei Piee Europene Comune. Acest proces, consider autorul, este similar celui suferit de politicile anti-srcie prin crearea unui stat naional American, la nceputul secolului al XX-lea. A doua alternativ ar fi reacia provocat de lipsa de armonie a politicilor naionale la nivelul Comunitii Europene, confruntat cu presiuni puternice n sensul creterii coeziunii sociale europene. Instituiile europene, supra-naionale, ar putea impune un cadru legislativ comun n ceea ce privete politicile antiLeibfried, S., Towards a European Welfare State?, n: C. Pierson i F.G. Castles (coord.), The Welfare State Reader. Cambridge: Polity Press, 2000, pg. 190-206
64

103

srcie, sau n ceea ce privete ntreg sistemul de transferuri monetare, ancorat n conceptul de cetenie social. Pn n prezent conceptul de cetenie european (concept instituionalizat prin Tratatul intrat n vigoare n 1993) nu include dect o referire vag la dimensiunea economico-social: i anume instituie dreptul cetenilor rilor membre la libera circulaie i la stabilirea n oricare dintre aceste state, fr condiionarea de un permis de munc. Chiar i n acest caz acest drept nu este automat nsoit de dreptul de a beneficia de diferitele transferuri sociale ale statelor gazd, n condiiile n care individul nu este integrat pe piaa muncii. Celelalte drepturi asociate statutului de cetean european sunt de natur politic (Bogdan Juncu Lungulescu65). Europa Occidental nu a reuit s gseasc o soluie comun, sau soluii convergente, de rezolvare a problemelor sociale cu care se confrunt economiile naionale datorate n principal recesiunilor economice, stagnrii procesului de cretere economic i schimbrilor survenite pe piaa muncii dar i proceselor demografice, familiale ce caracterizeaz evoluia social a acestor ri. Lipsa unui model unitar, coerent i unanim acceptat, dar i lipsa de eficacitate n adresarea unor probleme sociale acute, a dus n anii 90 la o criz valoric i ideologic n ceea ce privete opiunea pentru un tip sau altul de politici sociale. Acest fapt a determinat n mare parte i incertitudinea n ceea ce privete opiunile de protecie social a rilor est i central Europene. Incompatibilitatea ntre stabilizarea macro-economic, cretere economic pe de-o parte i protecie social comprehensiv pe de alt parte a dus la radicalizarea disputelor legate de cel mai bun model de protecie social pentru rile din Estul i Centrul Europei. Acestea par a fi cele mai dezavantajate de evoluiile sociale i economice din Vestul Europei: nevoia unei stabilizri macroeconomice devine iminent ntr-o economie nc slab dezvoltat n timp ce srcia i lipsa de protecie social a largi categorii de populaie devine din ce n ce mai accentuat. Multe studii de politic social au ncercat s evidenieze o tendin comun n structurarea politicilor sociale n rile Europei Occidentale n prezent i s analizeze strategiile cele mai viabile de realizare a proteciei sociale. n mare msur acestea porneau de la un model liberal, accentund necesitatea adoptrii unor sisteme de asisten social rezidualist puternice, care s preia acea srcie structural determinat de procesele evolutive comune, justificate de nevoia de a preveni distorsiunile economice i de ncurajare a creterii economice. Aceeai presiune ctre adoptarea cu precdere a unei protecii sociale bazate pe asisten social s-a manifestat, de aceast dat n mod
Juncu Lungulescu, B., Stat social european, n: L. Pop (coord.), Dicionar de Politici Sociale, Bucureti: Editura Expert, 2002
65

104

concret, i asupra statelor din Estul i Centrul Europei, din partea instituiilor i organizaiilor internaionale i europene, pornind de la argumentul c o astfel de protecie social este singura n msur s ofere o posibilitate real pentru dezvoltarea i creterea economic i s devin fezabil n condiiile unor posibiliti financiare reduse la nivelul bugetelor publice. Cel mai adesea ns aceste recomandri intr ns n contradicie cu standardele de aderare impuse Romniei, i celorlalte state Central i Est Europene, de ctre Uniunea European.

105