A

NOIUNI INTRODUCTIVE N STUDIUL DREPTULUI FINANCIAR

1.1. Aspecte conceptuale ale dreptului financiar

10

pariia primelor elemente de finane i ndeosebi a finanelor contemporane, constituie rezultatul unui proces istoric complex i ndelungat, care a cuprins ntreaga via economico-social. Finanele au aprut pe o anumit treapt de dezvoltare a societii, au evoluat de la o ornduire social-economic la alta, coninutul, funciile i rolul lor fiind determinate de modul de producie respectiv. Finanele au aprut atunci cnd, ca urmare a accenturii diviziunii sociale a muncii, a dezvoltrii pn la un anumit nivel a relaiilor marf-bani, s-a afirmat inegalitatea de avere, a aprut proprietatea privat, societatea s-a scindat n clase sociale. Ca produs al contradiciilor dintre aceste clase a aprut statul. Apariia organelor statului (organele puterii de stat: administraia de stat, justiia, armata permanent), adic instituirea forei publice, a fcut necesar procurarea de mijloace materiale i bneti pentru ntreinerea acestor organe. 11

De aici rezult, c pentru a ntreine aceast for public era nevoie de contribuia cetenilor prin impozite. Naterea i dezvoltarea proprietii private au atras dup sine extinderea produciei de mrfuri i a schimbului, ceea ce a dus la apariia banilor ale cror funcii au fost ndeplinite iniial de anumite mrfuri ( vite, blnuri, scoici etc), iar odat cu descoperirea metalelor au aprut banii metalici. Din acest punct de vedere, putem conchide c finanele au aprut n perioada descompunerii comunei primitive, concomitent cu naterea societii sclavagiste, ulterior evolund n feudalism, extinzndu-se mai pregnant n perioada capitalist. n aceast ordine de idei putem afirma, c finanele au caracter istoric, ele au aprut independent de voina i contiina oamenilor. 1 n literatura francez de specialitate s-a afirmat, c finanele sunt operaiuni financiare" privind cheltuielile publice, c "exist cheltuieli publice care trebuie acoperite". i pentru aceasta "trebuie stabilit cine s suporte aceste cheltuieli" prin impozite, taxe i alte contribuii instituite n scopul constituirii fondurilor bneti necesare acoperirii cheltuielilor publice.2 Cu un coninut de idei apropiat, n literatura financiar romneasc s-a afirmat c statul i celelalte organizaii publice sunt i subiecte economice" i, n aceast calitate, ele desfoar o economie financiar", ca activitate de procurare i ntrebuinare de mijloace bneti pentru acoperirea cheltuielilor lor colective". 3 ntr-adevr, statul, organele de stat sunt entiti nu doar de autoritate public, ci i economice, n sensul c ntreinerea i funcionarea lor pretind un consum de valori materiale sau bneti, n acest scop sunt necesare operaiuni financiare" sau aciuni de
' Bstrieanu Gh., Negrea Gh., Ptrcoiu L., Finane i Credit n industrie, construcii i transporturi, Bucureti, 1972, p.4-8. 2 . Jeze G., Cours de finances publiques, M. Giard, Paris, 1929, p.2 ' Leon Gh.N.,Elemente de tiin financiar, vol.I.Cartea Romneasc, Cluj, 1925, p.51; Leon Gh.N.,Elemente de tiin financiar, ediia a 2-a, Editura Cercetri [uridice, Bucureti, 1942, p.9.

economie financiar" , deci, n general, acte i operaiuni de constituire i de ntrebuinare a fondurilor bneti necesare desfurrii activitii statului i a celorlalte colectiviti publice." Argumentul istoric se evideniaz i n originea expresiilor "finane" sau "financiar", ce deriv din expresiile latine fiare, finis, financia pecuniara, care nseamn a ncheia o tranzacie patrimonial prin plata unei sume de bani.5 Deci, avnd n vedere originea comun a expresiilor menionate putem presupune sinonimia acestora. n acest sens, unii autori menioneaz, c obiectul de reglementare a finanelor publice se constituie din norme juridice financiare.6 Ali doctrinari susin ideea, c obiectul circumscris de componentele structurale ale finanelor publice poate s fie ntitulat: drept financiar, drept financiar public, dreptul finanelor publice. Dintre aceste intitulri, cea de drept financiar este mai rspndit n ultimele decenii, fiind mai simpl i subnelegndu-se ca interes public7. Un argument n plus al intitulrii obiectului de studiu drept financiar" l avem n Constituia Republicii Moldova din anul 1994, statund conceptul de sistem financiar", cu referire general la formarea, administrarea, utilizarea i controlul resurselor financiare ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice"1'. Conform acestei staturi constituionale, sistemul nostru financiar este un complex de acte i operaiuni efectuate de instituii publice n sfera financiar sau cu atribuii financiare de control, privind formarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului, unitilor administrativ-teritoriale i altor entiti de interes public. Caracterizarea complexului instituional de activitate financiarpublic privete actele, operaiunile i autoritile financiare n relaia lor sistemic, determinat de imperativul financiar al constituirii i
*Gliga I.,Drept financiar public, Editura "A.L.L.",Bucureti 1994, p.12.
5

12 -------

Jeze G.,Op. Cit.,p. 2 *Condor I.,Drept fiscal i financiar, Editura" Tribuna Economic",Bucureti 1996, p. 60. 7 Gliga I.,Drept financiar, Editura "HUMANlTAS",Bucureti 1998, p.8. 8 Conform art.130 alin. 1 din Constituia Republicii Moldova.

13

ntrebuinrii fondurilor bneti, elementar necesare existenei i activitii organelor, autoritilor, instituiilor i altor entiti publice.

Nevoile publice cer aportul ntregii colectiviti sau a unei pri, pentru satisfacerea lor n condiii optime. n situaia nevoilor publice care implic o activitate financiar, se presupune existena unor nevoi generale, comune i permanente; nu poate fi desfurat dect prin structuri publice i cu concursul fiecruia i al tuturora. Deci, cauza primar care a determinat omenirea a se constitui n asociaii rmne aceeai: nevoile individuale, particulare sau generale i nu nevoile speciale ale unei personaliti abstracte. Numai mijlocul de satisfacere capt o form nou i mai perfect. Este de reinut, c indivizii asociindu-se", dup cum afirm Frederiko Flora, nu creeaz un drept nou, opus dreptului individual, ci creeaz o for mai mare de realizare. Fora individual are limite dincolo de care rmne neputincioas. Pentru a fi completat are nevoie de concursul colectivitii. Asociaia politic are rolul de a regla, de a dirija, n mod imperativ aciunea public, a crei manifestare izolat ar face imposibil viaa sau perfecionarea ei. Statul este instituia investit cu aceast comand de a dirija satisfacerea unor nevoi comune, indivizibile i permanente"9. Deci, nevoile publice, dat fiind caracterul lor social, trebuie satisfcute prin activitatea financiar a statului. Din acest punct de vedere, activitatea statului se compune din acte i operaiuni financiare privite n ansamblul lor. Ea const n constituirea, repartizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i ale instituiilor de stat, crora li se adaug activitatea de control financiar.

1.2. Necesiti private, necesiti publice

^ n societatea omeneasc, pe parcursul dezvoltrii sale, au aprut o serie de necesiti. Acestea sunt, pe de o parte, satisfcute prin JL efortul individual al fiecruia, pe de alt parte, prin activitatea public, adic printr-o cooperare a efortului mai multora, sau a tuturora. Cnd instinctul de conservare a stimulat omul s se asocieze pentru aprarea n comun contra adversarului vecin, atunci a aprut i prima form de organizare cu caracter public, primar, rudimentar, prin subordonarea la o conducere comun. La aceast prim nevoie - de aprare n comun a teritoriului -sau adugat i altele, a cror satisfacere a cerut un apel la efortul comun. Instinctul de conservare i experiena proprie uman au creat i continu s creeze loturi, de asemenea necesiti, pe care le d n seama colectivitii, investite cu putere de a comanda aciunea public pentru satisfacerea acestor nevoi. Treptat, oamenii au cedat din activitatea lor proprie, din prerogativele iniiativei individuale, au lsat n seama societii politice satisfacerea anumitor nevoi, satisfacerea incompatibil cu puterile limitate ale individului izolat. Deci, n dreptul financiar aceste necesiti sunt: a) private; b) publice; Nevoi private, sunt cele satisfcute de fiecare membru al unei comuniti umane, cu maximum de eficien (avantaje) i minimum de sacrificii. Deci, nevoile private sunt strns legate de activitatea economic care este desfurat de individ, pentru satisfacerea cerinelor lui, fr concursul unei instituii publice.

' Lzeanu M, Curs de legislaie financiar, Edit. M. Bdeanu", Bucureti 1942, p. 8-11.

14

15

1.3. Obiectul dreptului financiar

ctele i operaiunile financiar-publice se realizeaz practic pe baza reglementrilor lor prin norme juridice referitoare la impozite i modul de percepere a lor, la cheltuielile publice i la modul de efectuare a lor, la bugetul de stat etc. Orict de evident este necesitatea fondurilor bneti pentru ntreinerea i funcionarea organelor de stat, pentru mplinirea necesitilor publice de sntate, nvmnt etc. - determinat de aceast necesitate i pentru satisfacerea ei, statul trebuie s instituie un cadru normativ n sfera financiar. Necesitatea reglementrii juridice financiare se afl n raport de cauzalitate cu necesitatea fondurilor bneti ale statului i altor colectiviti publice. Referitor la obiectul reglementrii juridice financiare, acesta este circumscris de componentele structurale ale finanelor publice, respectnd delimitarea acestora fa de finanele private. Deci, o condiie esenial a actelor i operaiunilor financiare este ca acestea s se aplice ntr-un regim de drept public", avnd n vedere c, n statele contemporane, alturat finanelor publice", exist i finane private". Realitatea economico-financiar din aceste state demonstreaz, c imperativul financiar" - necesitatea fondurilor bneti - privete deopotriv viaa privat i viaa public", cu aprecierea c motivele, mijloacele i efectele finanelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finanelor private".10 n contextul celor menionate, componentele structurale ce constituie obiectul dreptului financiar au aprut i au evoluat cu asemnri i deosebiri fireti de la un stat la altul, precum i n cursul timpului, condiionat de evoluia necesitilor financiare i a posibilitilor de realizare a veniturilor publice oferite de dezvoltarea economiilor naionale cu influenele conjuncturale inevitabile.

Din antichitate i pn n prezent, n structura dreptului financiar s-au pstrat dou componente: cheltuielile publice i veniturile publice. Deci, cheltuielile publice au evoluat sub mai multe aspecte asemntoare n statele antice, n cele din evul mediu i din perioada contemporan n virtutea asemnrii trebuinelor bneti de ntreinere a autoritilor publice, forelor armate, de dezvoltare a instituiilor i serviciilor publice etc. Cheltuielile publice, n structura dreptului financiar i-au pstrat nsemntatea n ansamblul actelor i operaiunilor financiare, ns sub aspect procedural, stabilirea felului i proporiei cheltuielilor statului a ajuns subordonat procedurii aprobrii de ctre Parlament a fiecrui buget anual de stat. Aceasta a fost influenat i de tendina de cretere permanent a cheltuielilor publice n fiecare din aceste state. Spre deosebire de acestea, veniturile publice au evoluat cu cele mai multe diferenieri att de la un stat la altul, ct i n cursul timpului11, pstrnd constant procedeele tradiionale ale impozitelor i taxelor, completate n funcie de necesiti. Veniturile publice sunt componenta structural a dreptului financiar cu cea mai bogat i divers evoluie, determinat att de sporirea resurselor financiare ale statului, ct i de necesitatea de a modifica i perfeciona procedeele impozitelor i taxelor n concordan cu evoluia accelerat a activitilor economice, industriale, comerciale, de lucrri i servicii etc, ale cror rezultate bneti sau venituri reprezint obiecte impozabile sau taxabile. Deci, stabilirea i realizarea unui anumit cuantum bnesc de venituri reprezint condiia fundamental a efecturii unui cuantum bnesc corespunztor de cheltuieli publice. Un alt element structural al obiectului de reglementare financiar l constituie bugetul de stat, fiind procedeu i act de coordonare sau corelare a cheltuielilor cu veniturile, n vederea

11 10

Trotabas L., Finances publiques, Lib. Dalloz" .Paris 1964, p. 3-4 i 15-16. ---------------

A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. ASEM", Chiinu 2001, p.9-14.

16

------------

17

promovrii i meninerii unui anumit echilibru cantitativ bnesc ntre acestea. Instituirea bugetului de stat, a avut ca scop corelarea cheltuielilor cu veniturile statului, devenind procedeul financiar central cu nsemntate politic fundamental. Aceast nsemntate este demonstrat de faptul, c fiecare buget anual al statului este adoptat numai de Parlament i, n consecin, bugetul statului este principalul mijloc de orientare i conducere parlamentar a activitii financiare a statului. Importana bugetului de stat trebuie privit prin prisma cuprinsului su de cheltuieli i de venituri publice, deci ca act de autorizare a anumitor cheltuieli ale statului avnd rol determinant n modul de nfptuire practic a administraiei publice, a proteciei sociale a cetenilor, susinerii aciunilor culturale, de nvmnt etc. Urmtorul element al dreptului financiar l constituie individualizarea financiar a unitilor administrativ-teritoriale, n contextul dezvoltrii administraiei interne a statelor, al adoptrii mpririlor adniinistrativ-teritoriale i al investirii autoritilor locale cu atribuii de conducere, ordine public etc. Aceste finane au evoluat mai mult sau mai puin distinct de cele centrale de stat, cu o structur de cheltuieli i venituri coordonate prin bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale: districte, judee, raioane, landuri, orae, comune, sate etc. Finanele unitilor administrativ4eritoriale s-au manifestat n structura dreptului financiar contemporan, n contextul afirmrii tot mai hotrte a autoritilor publice locale, a! perfecionrii administraiei publice locale, n acest context, diversificarea serviciilor publice conduse de autoritile locale i sporirea cheltuielilor bugetelor satelor, oraelor, raioanelor, a determinat recunoaterea dreptului acestor autoriti de a stabili i ncasa impozite i taxe locale, completate cu alte venituri i eventual cu mprumuturi publice. Toate acestea au amplificat dezvoltarea sistemului financiar al unitilor administrativ-teritoriale ca o component a dreptului financiar al statelor contemporane.

mprumuturile de stat interne i externe s-au dezvoltat ca o component structural a dreptului financiar contemporan cu i .iriiculariti diferite de ale creditului particular, fiind determinate de cele mai multe ori de necesitatea completrii veniturilor publice ordinare, precum i uneori de cea a constituirii unor resurse investiionale subordonate interesului public. Finanele organizaiilor internaionale au fost recunoscute n mprejurarea contemporan a nfiinrii sau constituirii organismelor internaionale, cuprinznd actele i operaiunile de lormare i ntrebuinare fondurilor bneti necesare acestor organizaii, care se disting de structura financiar intern a statelor contemporane. ntre finanele publice interne ale statelor i finanele organizaiilor internaionale este mai evident relaia contribuiilor bneti ale statelor membre ale organizaiilor internaionale, contribuii care n acelai timp sunt venituri ale respectivelor organizaii i cheltuieli publice ale respectivelor state. Analiznd actuala structur a dreptului financiar, adesea, unii (Wtori-juriti, au tendina de a mbria conceptul economic exprimat m literatura economic de specialitate 1' privind componentele fundamentale ale acestei ramuri de drept. n acest sens, literatura cconomico-jinanciar expune urmtoarele componente structurale ale sistemului financiar: finanele ntreprinderilor de stat, bugetul administraiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor nciale de stat, asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil realizate prin societi cu capital de stat, creditul acordat de bncile cu capital de stat i mprumuturile contractate de stat. Referitor la acest sistem financiar este adevrat i remarcabil c fiecare dintre componentele structurale ale acestui sistem grupeaz acte i operaiuni financiare de constituire i ntrebuinare a unor fonduri bneti ale statului, unitilor adniinistrativ-teritoriale,

Vikrcl !., Bercea F., Bistriceanu ( i h . , Stolojan T., Angelache M., Uodnar M, Mnteanu T., Finane publice, Ixl Didactic i Pedagogica", R.A., Bucureti 1992, p.

18

19

ntreprinderilor, bncilor, societilor de asigurare etc. De asemenea ntre aceste componente exist relaii bneti i deci ele alctuiesc un sistem financiar. Dac privim astfel problema, atunci putem afirma: tot ce este pecuniar (bani) este drept financiar. ns, din punct de vedere juridic pe noi ne intereseaz nu obiectul economic propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit n cadrul dreptului pozitiv. Deci, dreptul pozitiv cuprinde ansamblul normelor n vigoare la un moment dat. n fiecare stat este privit - n teoria general a dreptului - ca sistem al dreptului" n structura cruia normele de conduit instituite de ctre stat sunt grupate n instituii juridice i ramuri de drept"'3. n aceast ordine de idei, anumite instituii - odat cu trecerea de la sistemul economic socialist la cel specific economiei de pia - au un regim juridic n tranziie spre cel de drept privat datorit organizrii societilor de asigurare, bncilor i ntreprinderilor comerciale ca societi comerciale, ca uniti independente, avnd patrimoniu propriu i fiind obligate s desfoare o activitate profitabil n condiiile economice actuale. n concluzie, menionm c dreptul financiar cuprinde ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului financiar contemporan, care reglementeaz, n regim de drept public, constituirea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i ale celorlalte colectiviti publice, precum i controlul financiar de interes public.

1.4. Normele dreptului financiar 1.4.1.

Structura Jogico-juridic a normelor financiare ormele dreptului financiar sunt, la fel ca celelalte norme juridice - regul de conduit instituit de stat, a cror aplicare este asigurat prin contiina juridic, iar la nevoie prin fora de constrngere a statului14. Normele dreptului financiar au un caracter general, impersonal i deci, la fel ca multe dintre celelalte norme juridice privesc un numr nedeterminat de subiecte de drept i se aplic repetat n timp, ori de cte ori sunt ntrunite condiiile vizate de ele. Din punct de vedere al structurii logico-juridice, normele dreptului financiar cuprind i ele cele trei elemente specifice normelor juridice: ipoteza, dispoziia i sanciunea. Ipoteza dreptului financiar prevede condiiile sau mprejurrile n care urmeaz s se aplice dispoziiile cuprinse n aceste norme juridice. De exemplu, Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.199615, prevede n mod ipotetic, c prin cheltuielile publice se urmrete mplinirea necesitilor generale pentru nvmnt, sntate, protecie social etc. Dispoziia normelor dreptului financiar prevede conduita subiectelor de drept vizate de aceste norme, fie obligndu-i s acioneze ntr-un anumit fel, permindu-le comiterea unor acte sau operaiuni de natur financiar. Deci, dispoziiile cuprinse n normele dreptului financiar pot fi: onerative, prohibitive i permisive. Dispoziiile onerative sunt cele mai multe dintre normele dreptului financiar. Prin dispoziii onerative se reglementeaz obligaiile bugetare de repartizare a surselor bugetare conform destinaiei, efectuarea controlului preventiv al cheltuielilor etc, de exemplu: n art. 32, alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar i

13

Bobo Gh.,Teoria general a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.U9.

" Bobo Gh., Op. Cit., p.132-133. 15 M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicat n M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.

20 ------------

21

procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede onerativ, ca n termen de 45 de zile dup publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanelor aprob repartizarea lunar a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat conform clasificaiei bugetare 16. n acelai timp, unele norme ale dreptului financiar cuprind dispoziii prohibitive. De exemplu, n art. 32, alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: c nici o autoritate public nu poate efectua cheltuieli fr autorizaia semnat de Ministrul Finanelor sau de persoana autorizat de Ministerul Finanelor". Unele dintre normele dreptului financiar cuprind dispoziii permisive. De exemplu, n art. 41 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: c "autoritile publice pot nainta Ministerului Finanelor cereri pentru alocaii adiionale n decursul anului bugetar". Sanciunile cuprinse n normele dreptului financiar sunt reglementate potrivit interesului de constituire, conform legislaiei n vigoare, a fondurilor bneti ale statului i a altor colectiviti publice. Pentru simplificarea i raionalizarea textului actelor normative, de cele mai multe ori, ipoteza i dispoziiile sunt contopite n textele normative, iar sanciunile sunt specificate n codurile: penal, cu privire la contraveniile administrative, fiscal, al muncii.

1.4.2. Aplicarea in timp i spaiu a normelor financiare Normele juridice financiare sunt instituite potrivit unor criterii de aplicare n timp i spaiu, astfel, ca necesitile i interesele statului s fie protejate i realizate. Aplicarea n timp a normelor financiare este justificat de anualitatea exerciiului financiar i a bugetului public naional, fiind
16

un act de autorizare anual a ntregului proces financiar al statului care cuprinde: sursele anuale de venituri i destinaia anual a cheltuielilor bugetului public naional. Potrivit acestor necesiti, reglementarea juridic financiar cuprinde urmtoarele norme: a) norme juridice generale cu aplicabilitate nedeterminat de timp, de exemplu: privind cuprinsul bugetului de stat i procedura elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii tuturor bugetelor anuale de stat; privind impozitele, taxele i celelalte venituri ale bugetului de stat, cuprinse n acte normative referitoare la fiecare, sau la unele dintre aceste venituri, fiind completate cu cele privind constr\ngerea de stat n domeniul veniturilor bugetare i executarea silit a impozitelor, taxelor i celorlalte venituri neachitate de bun voie; privind cheltuielile bugetare efectuate cu specificul de finanare a activitii instituiilor publice etc; b) norme juridice speciale de adoptare a fiecrui buget anual de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat etc. emise de organul de stat crora li s-a rezervat aceast competen. Obinuit aceste forme sunt cuprinse n legile de adoptare a fiecrui buget anual care se aplic limitat n fiecare dintre anii calendaristici. Aplicarea n spaiu a normelor financiare, ca i cele fiscale17, sunt guvernate de principiul teritorialitii. n general, principiul teritorialitii normelor financiare, fiind aplicabil asupra tuturor actelor i operaiunilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldova privete realizarea surselor anuale de venituri i destinaia anual a cheltuielilor bugetului public naional18.
17

A se vedea Hotrrea Parlamentului privind clasifkaia bugetar, nr. 969-XI1I din 24.07.1996

Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E., Drept fiscal, Ed. MUSEUM", Chiinu 2001, p. 23. 18 n conformitate cu art. 131 din Constituia Republicii Moldova: Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele raioanelor, oraelor i satelor". Pe lng componentele menionate, Bugetul public naional mai conine i fonduri extrabugetare".

22

-----------23

1.6. Actele i operaiunile financiare

n temeiul i n aplicarea normelor dreptului financiar se svresc acte i operaiuni de natur specific financiar, n regimul de drept public determinat de interesele i necesitile bneti ale statului i ale celorlalte colectiviti publice. n general, actele i operaiunile n domeniul financiar se emit i se svresc n condiiile prevzute de cadrul normativ n vigoare de specialitate financiar. Cu acest cuprins normativ, actele i operaiunile din domeniul financiar se deosebesc de actele i operaiunile din sfera financiarprivat, aceste ultime acte i operaiuni fiind denumite n mod curent "bneti" sau patrimoniale-bneti" i avnd un regim juridic de drept privat24. Actele i operaiunile financiare se identific prin aceea, c sunt emise i svrite n scopul general al formrii i ntrebuinrii fondurilor bneti necesare statului, organelor de stat i instituiilor publice. Astfel, exist acte i operaiuni de ntocmire i executare a bugetului de stat, bugetelor unitilor administrativ-teritoriale i bugetului asigurrilor sociale de stat - inclusiv de realizare a veniturilor i efectuare a cheltuielilor acestor bugete - acte i operaiuni de mprumut public, de formare i ntrebuinare a fondurilor bneti ale instituiilor publice. Acestora li se altur actele i operaiunile de control financiar, care se exercit asupra actelor i operaiunilor de venituri i cheltuieli bugetare, de credit public etc, i acest fapt determin cuprinsul complex al categoriei actelor i operaiunilor de specialitate din domeniul financiar. Actele i operaiunile financiare se disting ntre ele, ndeosebi, din punctul de vedere al producerii efectelor juridice. A) Actele financiare fiind acte juridice sunt manifestri de voin fcute n scopul de a produce anumite efecte juridice, a cror

realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, n condiiile prevzute de normele juridice n vigoare"25. Conform acestei definiii, pentru actele financiare este relevant c sunt efectuate n scopul de a produce efecte juridice specifice exercitrii drepturilor i ndeplinirii obligaiilor prevzute de dreptul financiar, n vederea formrii i ntrebuinrii fondurilor bneti ale statului i altor colectiviti sau instituii publice. Referitor la subiectele de drept enumerate, actele financiare sunt svrite, n primul rnd, de ctre organele de stat investite cu atribuii executive privind elaborarea i execuia bugetelor ce intr n compunerea bugetului public naional. n acest sens, cele mai multe acte financiare sunt svrite de ctre organele Ministerului Finanelor i de organele financiare din unitile administrativteritoriale, Casei Naionale de Asigurri Sociale i de Casele teritoriale. n acelai timp, o nsemnat parte a actelor financiare sunt svrite de conductorii celorlalte ministere i ale altor organe centrale i de stat, ai instituiilor publice, fiind efectuate n scopul realizrii de venituri bugetare i, preponderent, pentru finanarea activitii curente a acestor ministere, organe i instituii publice. Actele juridice financiare svrite de ctre toate aceste subiecte de drept sunt manifestri de voin cu caracter unilateral, deoarece interesul de formare i ntrebuinare a fondurilor bneti necesare organelor de stat i celorlalte colectiviti publice trebuie urmrit i ndeplinit n mod autoritar, prin manifestri de voin unilaterale, fiind exclus emiterea lor consensual sau n cadrul unor negocieri, de exemplu - ntre organe finanatoare i instituii finanate26. Potrivit definiiei actelor financiare ca acte juridice, realizarea efectelor juridice ale acestor acte este garantat prin fora de constrngere a statului, care se manifest n cazurile de exercitare neconform a drepturilor i de nendeplinire conform a obligaiilor

5 21

Gliga [., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 26.

Drganu T., Actele de drept administrativ, Ed. tiinific", Bucureti 1959, p. 8. Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 28.

26 ------------

27

prevzute prin normele dreptului financiar. n cazuri de acest fel constrngerea statal se exercit diferit n funcie de periculozitatea social i de consecinele faptelor i omisiunilor prin care sunt nclcate aceste norme, fiind aplicabile i sanciuni de drept penal -de exemplu, n ipoteza utilizrii contrar destinaiei a mijloacelor din mprumuturile interne sau externe garantate de stat 27. Din punctul de vedere al condiiilor generale, actele juridice financiare trebuie emise de ctre organele competente i n limitele competenei legale, cu un coninut conform dispoziiilor legale: n vigoare, n termenele, formele i procedurile prevzute de aceste dispoziii. n ipotezele nerespectrii acestor condiii, actele juridice financiare pot fi anulate sau executarea lor poate fi suspendat de ctre organele crora le sunt acordate atribuii de control a legalitii acestor acte. Datorit condiiilor de emitere i executare, actele financiare se aseamn cu actele de drept administrativ i ntrunesc, n general, particularitile acestor acte juridice28. La fel ca actele de drept administrativ, actele juridice financiare se difereniaz n acte normative i individuale, acte cu aplicabilitate teritorial general i local. De asemenea, exist acte financiare cu aplicabilitate limitat la un exerciiu bugetar i cu o aplicabilitate nedeterminat de timp. B) Operaiunile financiare includ - exemplificativ - calculul veniturilor i cheltuielilor organelor de stat i instituiilor publice, plata i ncasarea veniturilor publice, de ntocmire a nscrisurilor privind cheltuielile bugetare etc. Operaiunile financiare, la fel ca actele financiare, sunt svrite de ctre funcionarii de specialitate financiar-contabil din organele de stat i alte colectiviti publice. Pe lng aceasta, datorit faptului c normele dreptului financiar prevd obligaia agenilor
27

economici de a calcula i declara veniturile impozabile, operaiunile de acest fel sunt svrite de personalul financiar-contabil al acestor uniti economice29. Operaiunile financiare se deosebesc de actele financiare prin faptul c nu produc prin ele nsele efecte juridice" i n consecin sunt denumite operaiuni material-tehnice" 30. nsemntatea acestor operaiuni se apreciaz ca atare prin prisma rolului i rezultatului lor material-tehnic" care n domeniul financiar poate fi denumit tehnic-financiar". nsemntatea operaiunilor financiare se mai apreciaz i n raport cu pregtirea, emiterea i executarea actelor juridice financiare. De exemplu, n cadrul efecturii cheltuielilor bugetare, documentul de plat semnat de conductorul unei instituii publice este urmat de ntocmirea documentelor justificative ca operaiuni de executare a respectivului act juridic financiar. Prin varietatea lor, operaiunile financiare sunt reglementate i se svresc potrivit necesitilor practice tehnico-financiare ale constituirii i ntrebuinrii fondurilor bneti de utilitate public.

1.7. Raporturile juridice financiare

a fel ca n alte domenii de activitate supuse reglementrii juridice, n sfera financiar, raporturile juridice se stabilesc ntre anumite subiecte de drept, pe baza normelor juridice de specialitate, n procesul realizrii practice a respectivei reglementri juridice i deci, apar ca o realizare a unor norme juridice31. n ansamblul raporturilor juridice, raporturile din sfera financiar se recunosc prin finalitatea de natur public. Deci,
29

A se vedea art. 240 din Codul Penal, aprobat prin Legea nr. 985-XV din 18.04.2002( M.O. 128-129 din 13.09.2002). 2 " Iovna L, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic", Bucureti 1977, p.231 i urm.

Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 30. x Drganu T.,Op. Cit., p.77. 1| BoboGh.,Op. Cit.,p. 142.

28 ------------

29

elementele distinctive ale acestor raporturi sunt: subiectele participante, coninutul i obiectul lor. Subiectele participante n raporturile juridice financiare prezint organele administrrii financiare de stat i control financiar ca prim subiect, iar al doilea subiect participant cuprinde oricare alte organe de stat, instituii publice etc, crora le revin drepturi i obligaii prevzute de dreptul financiar. Primul subiect participant n aceste raporturi juridice este un organ al administrrii financiare i de control financiar investit cu atribuii de stat privind formarea i ntrebuinarea conform a fondurilor bneti ale statului, organelor de stat, instituiilor i altor colectiviti publice. Astfel ca prime subiecte participante n aceste raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului Finanelor, Casei Naionale de Asigurri Sociale i alte organe de control financiar. De exemplu, organele Ministerului Finanelor particip ca prime subiecte n raporturile juridice de finanare a celorlalte ministere i altor organe centrale de stat. Organele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale particip ca prime subiecte n raporturile juridice de finanare a organelor de stat i instituiilor publice locale etc. Al doilea subiect participant n aceste raporturi juridice poate fi orice alt organ de stat dect cele administrativ-financiare de stat i de control financiar, ca i instituiile publice crora le sunt reglementate att drepturile de a fi finanate din bugetul de stat sau din bugetele locale, ct i obligaiile de ntrebuinare conform a fondurilor bneti primite n cadrul acestei finanri. De asemenea, al doilea subiect participant n aceste raporturi juridice poate fi orice persoan fizic sau juridic are obligaii de a declara veniturile sau bunurile impozabile, de a plti impozitele legal stabilite. n cadrul raporturilor juridice din sfera financiar subiectele participante au o poziie juridic diferit, chiar i n ipoteza n care ambele subiecte participante sunt organe de stat. Organele administrative financiare de stat, participnd n aceste raporturi la exercitarea atribuiilor autoritare cu care sunt 30

nzestrate, au o poziie juridic specific: de reprezentant al intereselor financiare de stat sau publice. Poziia autoritar de reprezentant al intereselor financiare de stat a primului subiect participant este o expresie a regimului juridic de drept public al raporturilor juridice ce se stabilesc n temeiul i n aplicarea normelor dreptului financiar. Acest regim se deosebete de regimul dreptului privat al raporturilor bneti dintre ceteni, n cadrul crora subiectele participante au o poziie juridic egal i nainte de aceasta, au latitudinea de a participa sau nu n asemenea raporturi conform intereselor lor patrimoniale 32. Coninutul raporturilor juridice din dreptul financiar este unic i distinct de al celorlalte raporturi juridice datorit specificului sau naturii financiare a drepturilor i obligaiilor ce revin subiectelor participante. n acest sens, este evident c drepturile i obligaiile privind finanarea din bugetul de stat i bugetele locale, cele privind individualizarea, plata i ncasarea veniturilor publice, cele privind emisiunea i circulaia titlurilor de valoare ale mprumuturilor interne de stat etc, sunt din domeniul financiar. i, n consecin coninutul raporturilor juridice de finanare bugetar, de impunere, de credit public etc, este inconfundabil cu al altor raporturi juridice administrative, bneti civile sau comerciale etc. Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc n temeiul i n aplicarea normelor dreptului financiar. Acesta se identific potrivit concepiei din teoria general a dreptului care susine c obiectul raportului juridic este aciunea, bunul material sau valorile vizate de drepturile i obligaiile subiectelor participante. Conform acestei concepii, obiectul celor mai multe dintre raporturile juridice din dreptul financiar le reprezint fondurile bneti sau sumele de bani ce se stabilesc i acord n raporturile juridice de finanare bugetar, ce se individualizeaz i ncaseaz veniturile publice, ce se realizeaz prin procedeele creditului public etc.

32

Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 31.

31

1.8. Relaiile dreptului financiar cu alte ramuri de drept

onsiderarea dreptului financiar, ca ramur a dreptului este susinut de faptul, c are un obiect propriu de reglementare, fiind considerat ramur distinct a dreptului datorit nsemntii pe care o are n susinerea bneasc a activitii statale sau de interes public. n condiiile divizrii ramurilor dreptului n public i privat, dreptul financiar este o ramur a dreptului public, deoarece la fel ca celelalte ramuri ale dreptului public i n relaia de apropiere i interferen cu ele, dreptul financiar este instituit n scopul satisfacerii unor necesiti i interese generale sau publice. n scopul mplinirii necesitilor de constituire i ntrebuinare a fondurilor bneti destinate ntreinerii i activitii organelor de stat, instituiilor i serviciilor publice, reglementarea juridic a procedeelor i mijloacelor financiare este instituit n regim juridic de drept public de natur financiar. Prin regim juridic nelegem ansamblul normelor juridice referitoare la anumite relaii sociale, activiti publice etc, supuse reglementrii juridice, precum i conceptele privind instituirea i variantele reglementrii acestor relaii sau activiti. n cadrul dreptului public din statele contemporane, locul dreptului financiar este apreciat n parte diferit. n literatura francez de specialitate exist opinia c reglementarea financiar este a patra ramur a dreptului public, alturat dreptului constituional, dreptului administrativ i dreptului internaional public" 33. Privit dintr-un alt punct de vedere, putem afirma, c dreptul financiar este parte component a ramurilor dreptului intern. Relaia dreptului financiar cu dreptul constituional este determinabil prin prisma importanei dreptului constituional n oricare dintre sistemele de drept din statele contemporane i, derivat, datorit staturii constituionale a unor concepte fundamentale
53

pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul constituional din statul nostru statueaz conceptul bugetului public naional, competena Parlamentului de a adopta bugetele anuale de stat, ca i obligaia cetenilor de a contribui prin impozite i prin taxe la acoperirea cheltuielilor publice 34 . Aceste staturi constituionale au nsemntatea orientrii generale concepionale a cuprinsului normelor dreptului financiar privind bugetul de stat i procedura bugetar, bugetul asigurrilor sociale de stat i procedura bugetului asigurrilor sociale de stat etc, exprimnd relaia dintre dreptul constituional i dreptul financiar. Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se afl ntr-o relaie de interferen complex, datorit faptului c dreptul administrativ, cuprinznd normele referitoare la organizarea i funcionarea tuturor organelor puterii executive, cuprinde i norme privind conducerea, organizarea i funcionarea organelor financiare de stat care fac parte din administraia de stat i constituie administraia finanelor publice. n concordan cu aceasta, reglementarea juridic bugetului de stat i bugetelor locale, a veniturilor i cheltuielilor bugetare, a creditului public, ca i a controlului financiar este instituit cu specificul de reglementare administrativ-financiar, n regim de drept public extins asupra actelor juridice, operaiunilor tehnic-financiare i raporturilor juridice din domeniul financiar. n cadrul acestei interferene complexe, de remarcat, c aplicarea unor dispoziii din dreptul financiar se completeaz cu anumite dispoziii generale i speciale din dreptul administrativ. De exemplu, reglementarea contraveniilor din domeniul financiar, se completeaz cu dispoziii generale i speciale de drept administrativ referitoare la procedura stabilirii i sancionrii contravenienilor. De asemenea n cadrul acestei interferene complexe, finanele locale i bugetele unitilor administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziii att ale Legii privind finanele publice locale ct i ale Legii privind
33
31

Muzellec R., Finances publiques, 6 - eme edition, Ed. Sirey", Paris 1989, p. 1.

Conform art. 58, 130, 131 i 132 din Constituia Republicii Moldova.

32 ------------

administraia public local, dispoziii ce se completeaz reciproc, mai ales, n ceea ce privete procedura ntocmirii i aprobrii bugetelor locale. Cu dreptul fiscal, dreptul financiar are legtur strns datorit importanei sistemului fiscal asupra formrii veniturilor bugetare anuale de stat i locale. Natura de drept public al legislaiei fiscale se apreciaz ns nu autonom, ci n corespundere cu reglementarea cheltuielilor publice ale bugetului de stat i local, a mprumuturilor de stat, precum i n corespundere cu natura de drept public a acestor compartimente structurale ale dreptului financiar. Relaia dreptului financiar cu dreptul internaional public este evideniat, mai ales, de existena multor convenii interstatale determinate de necesiti i interese financiare cum sunt, spre exemplu: conveniile de mprumuturi externe. Sub aspecte generale, aceste convenii dovedesc existena unor raporturi financiare ntre state, raporturi care sunt considerate obiect al unei subramuri a dreptului financiar internaional. Asemntor i alturat dreptului financiar internaional, n condiiile dezvoltrii dreptului comunitar ca ansamblu de norme convenionale interstatale privind nfiinarea i activitatea comunitilor europene, s-a afirmat existena dreptului financiar comunitar, cuprinznd conceptele i normele referitoare la bugetele anuale ale Comunitilor europene, politica fiscal comunitar i controlul financiar comunitar35.

TEORIA GENERALA A BUGETULUI STATULUI

2.1. Conceptul de buget

ermenul buget i gsete originea n vechea limb francez i anume n expresia bouge i bougette prin care se nelege o pung din piele sau o pung cu bani. Termenul a fost preluat n Anglia odat cu cuceririle normande i de acolo s-a rspndit n toat lumea cu semnificaia financiar 36. n Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finane) avea obiceiul s prezinte Camerei Comunelor un proiect n care se prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute. Proiectul se gsea ntr-o map din piele pe care cancelarul tezaurului o deschidea cnd fcea expunerea. Aceast operaiune se numea: deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel, hrtia sau programul din map, reprezenta n mod simbolic: punga tezaurului i tezaurul Coroanei Marii Britanii. Dei bugetul este cunoscut i folosit n toate statele lumii, exist totui expresii oficiale diferite. n Spania, de pild, terminologia oficial este presupuesto sau presupuestos generales del estado; n Italia
" aguna D. D., Drept financiar i fiscal, voi. II, Ed. Oscar Prin", Bucureti 1997, p. 4.

35

A se vedes Cartou [.., Droit financier et fiscal curopeen, Ed. Precis Dalloz", Paris

1972, p. 13-350.

34 --------------

35

bilancio sau progetto de bilancio; n Germania, iniial s-a folosit expresia sttasshausaltsptan, ns recent, limbajul oficial i de specialitate utilizeaz termenul budget sau zum budget gohorig ori budgetfahr. n literatura de specialitate s-au expus numeroase definiii, dar din punct de vedere conceptual s-au evideniat dou caracterizri fundamentale. Susintorii primei concepii sunt de prerea, c bugetul statului este un program sau plan de cheltuieli, ce urmeaz a se efectua, i de venituri, ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad determinat, fiind aprobat de Parlament37. A doua concepie exprimat n literatura i legislaia financiar susine c bugetul statului este un act de stabilire i autorizare a veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului38. Actualitatea contemporan a acestei concepii este confirmat de faptul c elementele ei eseniale au fost preluate i pentru caracterizarea oficial a bugetului Comunitii Europene, fiind precizat, c bugetul este: actul care prevede i autorizeaz n prealabil, n fiecare an, cheltuielile i veniturile comunitii" 39. Aceast caracterizare legal este valoroas i din punct de vedere teoretic, ntruct n ea se precizeaz att necesitatea tehnico-financiar, ct i importana autorizatoare a bugetului. n aceast ordine de idei, bugetul poate fi privit ca act de autorizare dat de puterea reprezentativ privind condiiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum i cheltuielilor maxime alocate cu indicarea naturii i destinaiile acestora pe o perioad dat (de obicei un an ).

2.2. Funciile bugetului de stat

~ nsemntatea bugetului de stat n viaa economic, social i politic din fiecare stat contemporan a promovat evidenierea .X. urmtoarelor funcii bugetare 40. A) bugetul are funcie juridic, pentru c anual se adopt printr-un act cu putere de lege41 (Legea bugetar anual*2), dispoziiile cuprinse n aceast lege fiind imperative cu privire la cuantumul minim al veniturilor i maximum de cheltuieli. Deci, pe plan juridic bugetul se caracterizeaz sub dou aspecte: - este legislativ; - este previzional. n doctrina i legislaia francez s-a statornicit ideea c este periculos s lai Parlamentul s acioneze sensibil la dorinele alegtorilor, deoarece exist tentaia de majorare a cheltuielilor. n acest sens se menioneaz: Parlamentul a fost inventat de popoare pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea altora". Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice, bugetul tinde s prevad viitorul, dar din cauza dificultilor sunt necesare adaptri. Previziunea bugetar trebuie s reflecte obiectivele, planurile de dezvoltare economic i social. B) bugetul are o funcie politic; indiferent de semnificaia lui juridic, bugetul a cptat n practica parlamentar o imens valoare politic. Acest lucru se produce ntruct bugetul reflect ntregul program politic al guvernului, votarea lui de ctre Parlament

37

Wagner A., Trite de la science des finances, Paris, 1919, p. 178; aguna D. D., Drept financiar i fiscal, voi II, Ed. Deteapt-te Romne" SRL, Bucureti, 1992, p.7; Brummerhoff D., Finanzwissenschaft, Ed. Olenburg Verlan", Munchen Wien, 1986, p.120-132; XMMimeBa H.n. OimaHCOBoe npaBo, M3/1. BEK, MocKBa 1995,crp.ll3. 38 A se vedea Leroy Beaulieu P., Trite de la Science des finances, Paris 1888, p. 2; Jeze G.,Op. Cit.,p. 6; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 46; Trotabas L., Op. cit., p. 17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec R., Op. cit., p. 139; Cartou L, Droit financier et fiscal europeen, Ed. Dalloz", Paris 1972, p, 23. * Cartou L, Op. cit., p. 23.

Armeanic A., Conceptul, funciile i reglementarea juridic a bugetului de stat, Revista Naional de Drept, nr. 5(20) 2002, p. 32-34. 11 A se vedea art. 130 alin. 1 i art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova. 42 Conform art. 1 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, noiunea dat are urmtorul coninut: lege anual prin care Parlamentul adopt bugetul de stat, care cuprinde sursele de venituri i destinaia cheltuielilor pentru un an bugetar".

40

36 -----------

-----------37

presupunnd prezentarea ntregii politici guvernamentale. 43 Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaiilor bugetare, exercit o incontestabil presiune asupra liniei de conduit a guvernului. Bugetul are o funcie politic i prin influena pe care o exercit asupra regimului politic i care poate determina natura regimului politic sau stabilitatea acestuia. n acest sens, bugetul poate influena politica regimului, determinnd volumul i diversitatea cheltuielilor bugetare, n corelare cu: sursele de venituri, cuantumul acestora i categoriei de contribuabili. Influena asupra regimului politic afecteaz nu numai natura regimului, dar i stabilitatea acestuia. Puterea politic i puterea bugetar au o strns legtur. Dup ce bugetul a fost adoptat de Parlament, acesta trebuie s fie executat de Guvern ca putere executiv. n acelai timp, bugetul este un factor de consolidare a Parlamentului, prin exclusivitatea constituional 44 atribuit n sfera bugetar organului reprezentativ. Totui, cu timpul, Parlamentului i s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificri ale bugetului statului, doar cu acceptarea acestora de ctre Guvern, care atrag dup sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau mprumuturilor; precum i majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare 45 . Pe lng aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul
t}

Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat sunt urmtoarele: a) implementarea strategiilor i obiectivelor economice, sociale i de alt natur ale Guvernului; b) formarea fondurilor bneti necesare pentru finanarea aciunilor Guvernului; c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru meninerea unei situaii macroeconomice stabile a statului; d) asigurarea administrrii efective, calitative i responsabile a finanelor aflate la dispoziia Guvernului; e) expunerea n mod explicit a strategiilor i obiectivelor Guvernului, care vor fi realizate de buget. 14 Conform art. 66 lit. h) din Constituia Republicii Moldova. 15 A se vedea Hotrrea Curii Constituionale privind interpretarea prevederilor art. 131 alin. (4 ) din Constituia Republicii Moldova.

executrii bugetului de stat doar printr-o informare anual privind veniturile i cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat i revine Guvernului". n aceeai ordine de idei, art. 43 din legea menionat reglementeaz, c la sfritul fiecrui an bugetar Ministerul Finanelor ntocmete un raport", structura acestuia fiind stabilit de acesta", prezentnd acest raport Guvernului", iar Guvernul prezint spre adoptare Parlamentului doar un Raport anual despre executarea bugetului de stat". Deci bugetul contemporan, dup afirmaia literaturii franceze de specialitate, a restaurat i consolidat executivul care a devenit o putere adevrat. Pe de alt parte, efectele sale se extind i asupra stabilitii regimului. Situaia actual se exprim prin urmtorul silogism: Guvernul determin i conduce politica naiunii". n acest sens, bugetul exprim opera Guvernului"46. Influena asupra stabilitii regimului politic, se explic prin faptul, c bugetul nu a fost nici o dat neutru n caz de criz politic. Ex.: revoluia francez de la 1879 din ameninare de bancrut. Din 1776 s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plti datoriile rzboiului. Acest deficit 1-a constrns pe Regele Franei s convoace statele generale; regele a afirmat: fericite deficit, ai devenit patrimoniu al naiunii"*7. Influena asupra politicii regimului se explic prin faptul c bugetul constituie un act fundamental al politicii economice i sociale ale guvernului, apreciind dup dublul aspect cheltuielile i ncasrile. Aceasta din urm contribuie la precizarea conceptului unui model economic i social. C) bugetul are o funcie financiar, n sensul c presupune determinarea sub form bneasc a necesarului de cheltuit n

MuzellecR.,Op.Cit.,p.9-25. "Ibidem.

38 ------------

39

domeniul public i evaluarea ct mai corect a surselor care pot fi de natur fiscal n marea lor majoritate, i nefiscal. D) bugetul are o funcie public. Bugetul este un mijloc de satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de conducere statal, emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent economic la fel ca ceilali subieci ai sferei antreprenoriale. El consum, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. Bugetul este o prpastie care se alimenteaz cu pruden i nelepciune. Este un act de administrare", un deviz de administrare".

2.3. Sistemul bugetar n statele contemporane

O n condiiile n care bugetul de stat este procedeul financiar cel mai important de autorizare i corelare a veniturilor i JL cheltuielilor statului, din punct de vedere al organizrii bugetare, sunt evideniate anumite particulariti i deosebiri mai ales n statele federative fa de cele cu structur unitar. n aceste state sunt evidente principalele variante practice de organizare bugetar i n acelai timp, n unele dintre state s-au conceput i sau pus n aplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelor contemporane de organizare bugetar 48. n statele unitare naionale cum sunt Frana, Italia, Suedia etc, organizarea bugetar era la nceput simpl, deoarece, cuprindea numai bugetul de stat i bugetele locale. Bugetul de stat din statele unitare naionale este denumit i buget ordinar sau general, a avut i are ca venituri principale impozitele i taxele completate, n caz de insuficien, cu mprumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor mai importante trebuine de nvmnt i sntate public, ntreinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instane judectoreti, armat etc.
48

Bugetele locale sau ale unitilor administrativ-teritoriale din statele unitare naionale sunt o component a organizrii bugetare, avnd o importan primordial pentru autonomia funcional a organelor de conducere ale altor uniti, autonomii n cadrul statelor unitare. Prin aceste bugete locale sunt finanate att ntreinerea autoritilor publice locale, ct i instituii i aciuni de nvmnt public, culturale i sanitare, modernizarea i dezvoltarea urbanistic etc, pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente 49. Pe lng bugetul de stat i bugetele locale, structura bugetar din statele unitare naionale contemporane a fost dezvoltat cuprinznd bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri bneti speciale i alte fonduri bneti alturate bugetului de stat. De exemplu, n Frana, pe lng bugetul general al statului, structura bugetar cuprinde bugete anex pentru pot i telecomunicaii, serviciul explozivilor, navigaia aerian etc, ca i conturi speciale pentru dezvoltarea aduciunilor de ap, pentru fondul forestier naional, pentru fondul naional al crii etc.50. n Republica Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, a instituit o variant original de organizare bugetar care se aplic practic prin bugetul public naional. Noiunea public delimiteaz aceste bugete de bugetele proprii sau bugetele de venituri i cheltuieli, instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri n literatura economico-

19

Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 47. --------------

In conformitate cu art. 1 din Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv i n sum absolut, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central ai unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului municipal Bli i bugetului municipal Chiinu sau de la bugetele raionale, bugetul central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bli i bugetul municipal Chiinu la bugetele locale pentru nivelarea posibilitilor financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, n scopul asigurrii exercitrii unor anumite funcii publice, finanrii domeniilor de activitate, ce sunt n competena autoritilor publice locale, sau n alte scopuri speciale. 511 Muzellec R., Op. Cit., p. 263168.

40

41

financiar 51 i practica agenilor economici. Expresia naional nseamn, c bugetul include toate veniturile i cheltuielile de natur public a statului. Bugetul public naional este alctuit din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat i fondurile de asigurare obligatorie de asisten medical 52. Cu acest cuprins bugetul public naional este o variant original de organizare bugetar 53 prin faptul, c pe lng bugetul de stat i bugetele locale, cuprinde i bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale i fondurile de asigurare obligatorie de asisten medical, fiind din punct de vedere organizatoric autonome fa de bugetul statului, avnd natur juridic financiar n regim de drept public. Pe lng bugetul de stat, organizarea bugetar din Republica Moldova, cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare 54 , fiind prezentate i adoptate de ctre Parlament 55. De exemplu, prin Legea fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 56 i Hotrrea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind aprobarea Regulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier 57 , s-a constituit un fond extrabugetar avnd drept scop reparaia i ntreinerea infrastructurii rutiere din ara noastr.

Antoniu N., Adochiei M., Cristea H., Neagoe I., Dumitrescu D., Ilie V., Finanele ntreprinderilor , Ed. ASE", Bucureti, 1993, p. 269 i urm. 52 Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996. 55 In unele state contemporane (spre exemplu: S.U.A.) sistemul asigurrilor sociale de stat este parte component a bugetului federal american, neexistnd dihotomia bugetar ntre bugetul statului i bugetul asigurrilor sociale de stat (A se vedea Armeanic A., Fiscalitatea n statele contemporane, Ed. CE USM, Chiinu 2003, pp. 30-31). 51 Conform art. 47 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996. 55 Conform art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova. 56 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996. 57 M. O. Nr. 57 din 30.08.1996.

51

n statele federative, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Unite ale Americii, Federaia Rus i altele, organizarea bugetar este influenat de structura federativ cuprinznd: statele, landurile, cantoanele, provinciile componente etc. n consecin, organizarea bugetar federativ este mai complex i cuprinde bugetele federale, bugetele statelor, landurilor etc. componente i bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre statele, landurile etc. componente. Sub aspecte generale, organizarea bugetar federativ este asemntoare n toate aceste state, cuprinznd bugete federale ale statelor membre i locale. ns cuprinsul de cheltuieli i venituri, relaiile dintre bugetele federale ale statelor membre i celor locale, procedura elaborrii i aprobrii bugetelor anuale sunt reglementate diferit, conform conceptelor proprii formate i evoluate n fiecare stat federativ. n Germania, organizarea bugetar federativ este reglementat printr-un act normativ denumit Constituie financiar" n cuprinsul creia problema principal este cea a repartiiei juste" a fondurilor bneti ntre bugetul federal i bugetele landurilor membre ale statului federal german 58. n scopul repartiiei financiare juste cheltuielile sunt repartizate n funcie de competena material a organelor administrative federale, ale landurilor i locale. Conform acestui criteriu, din bugetul federal sunt finanate integral afacerile externe, cile ferate i fluviale federale, pota, aprarea rii inclusiv protecia frontierelor, autoritile i instanele federale. n comun, din bugetul federal i din bugetele landurilor sunt finanate extinderea, funcionarea i activitatea tiinific a instituiilor superioare de nvmnt, ca i ameliorarea infrastructurii economice regionale.

Moster A., La Constitution Financier de la Republique Federale d'Allemagne", n Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de iurisprudence R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 5 i urm.

42

-------------

43

Tot n comun, din bugetele landurilor i din bugetele locale sunt finanate instituiile de nvmnt, sntate i protecie social, unitile de gospodrie comunal, alte instituii i uniti organizate, care funcioneaz pe lng autoritile publice ale landurilor, oreneti i comunale59. n ceea ce privete veniturile, produsul bnesc al celor mai importante impozite este repartizat ntre bugetul federal i bugetele landurilor, cu preponderen pentru bugetul federal, avnd n vedere c din acesta se suport aproape jumtate din cheltuielile publice, iar cel mult 33% din aceste cheltuieli revin bugetelor landurilor i cel mult 20% - bugetelor locale. Astfel, veniturile taxelor vamale i ale monopolurilor fiscale, ale impozitelor pe consumaie i ale prelevrilor speciale revin bugetului federal. Produsul impozitelor pe venit i capital, ca i al impozitelor pe circulaia capitalurilor revine bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe cldiri i activiti profesionale, ca i impozitele locale pe consumaie sunt venituri ale bugetelor locale60. Datorit acestei repartiii a fiscalitii n folosul bugetului federal, centrul federal efectueaz unele redistribuiri a unor venituri i cheltuieli, n mod vertical", ntre bugetul federal i bugetele landurilor aflate n situaie deficitar. n acelai timp, datorit faptului c unele landuri au o capacitate fiscal superioar", pentru acestea s-a instituit obligaia de a plti o contribuie destinat repartizrii financiare juste" din care se acord subvenii bneti landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizndu-se astfel o redistribuire a fondurilor bneti ntre bugetele landurilor n mod orizontal"61. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia de Nord aloc o parte din resursele financiare landurilor mai slab dezvoltate, cum sunt: Saxonia, levig-Goltein etc62. Asemenea
" Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 49. A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea n statele contemporane, Ed. CE USM", Chiinu 2003, p. 45-52. 61 A se vedea Moster A., Op. cit., p. 32-33. w A se vedea mai detaliat Armeanic A., Op. cit., p. 48 i Armeanic A. Sistemul fiscal n Germania, Revista Naional de Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11.
611

mecanism de redistribuire a fondurilor bneti n mod orizontal" este reglementat i n Republica Moldova, fiind acumulate surse financiare n fondul de susinere financiar a unitilor administrativteritoriale pentru redistribuirea surselor financiare acumulate unitilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate 63. n Statele Unite ale Americii, organizarea bugetar cuprinde bugetul federal, bugetele statelor membre i bugetele locale. ntre aceste bugete veniturile i cheltuielile publice sunt repartizate prin legi de autorizare a veniturilor i cheltuielilor bugetare" n funcie de competenele statale" ale organelor federale, ale organelor de conducere din statele membre i ale organelor locale denumite colectiviti subordonate"64. Bugetului federal american i revin cheltuieli pentru aprarea naional, pentru ntreinerea organelor puterii publice, pentru sntate i altele. Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele pe veniturile persoanelor fizice i ale corporaiilor, accize asupra unor bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului bugetar federal i revin aproximativ 70% din toate veniturile i cheltuielile statului federal american65. Din bugetele statelor membre, sunt finanate districtele colare", drumurile rutiere i cheltuielile cu caracter social; pe cnd veniturile acestor state nu sunt riguros identice i cuprind mai ales taxele percepute pentru carburani, tutun, buturi alcoolice, automobile, ca i o tax funciar, care, n tot mai multe state, este cedat pentru administrarea fiscal a colectivitilor locale 66.

Conform art.lO din Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (MO. nr. 248-253/996 din 19.12.2003) Marchessou A., Les instutions budgetaires de la Federation des Etats-Unis d'Amerique, 'n Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de Iurisprudence R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 103 i urm. 65 Armeanic A., Op. cit., p. 28; Armeanic A. Sistemul fiscal n S.U.A., Revista Naional de Drept, nr. 5 (32) 2003, p. 4-8.
66

Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 50. -----------45

44

-------------

anului urmtor. Aceast practic diferit fiind influenat de tradiii i de durata dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale 74. Avnd n vedere c, n mod practic, dup sfritul anului bugetar se ncaseaz venituri bugetare restante i se efectueaz cheltuieli angajate n ultima parte a anului bugetar, n unele state acestea se nscriu n conturile bugetului expirat, pe cnd n alte state gestiunea bugetar" se ncadreaz exact ntre datele de nceput i de sfrit ale exerciiului bugetar75. n Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetar, urmtoarele dispoziii: "La data de 31 decembrie a fiecrui an, Ministerul Finanelor nchide toate conturile deschise n decursul anului bugetar curent, pentru a ntocmi raportul anual despre executarea bugetului de stat"76. Reglementarea gestiunii bugetare n strict concordan cu anul calendaristic este raional deoarece cazurile de venituri bugetare restante ca i de cheltuielile angajate n ultima parte a anului calendaristic care se ncaseaz i respectiv efectueaz la nceputul anului urmtor intervin i se repet de la un exerciiu bugetar la altul, afectnd puin executarea bugetelor anuale de stat. 3.2.2. Unitatea bugetar este un principiu care pretinde elaborarea n fiecare an a unui buget unic de stat, acest principiu apreciindu-se i el n comparaie cu oponentul su - procedeul pluralitii de bugete. Principiul unitii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se consider consacrat prin nsi legile referitoare la contabilitatea ori la finanele publice, ntruct dispoziiile acestor legi folosesc expresia

buget" de stat sau bugetul" statului, conducnd la concluzia c este vorba de un singur buget i nu de mai multe bugete77. La fel ca i principiul anualitii, literatura financiar contemporan apreciaz c principiul unitii bugetare se sprijin pe dou genuri de motivaii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar, unitatea bugetar permite s se prezinte starea real a situaiei financiare a rii, ceea ce, din punct de vedere politic, este important pentru controlul exercitat de Parlament asupra bugetului statului, pentru ca Parlamentul s aib o vedere de ansamblu asupra cheltuielilor statului.78 ntr-adevr, elaborarea i aprobarea n fiecare exerciiu financiar a unui singur buget de stat ofer posibilitatea de a se cunoate exact veniturile i cheltuielile anuale, raportul dintre acestea i deci echilibrul ori deficitul situaiei financiare a statului. De asemenea, din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduce orientarea politicii financiare a puterii executive, mai ales prin comparaia evoluiei veniturilor i cheltuielilor de la un buget anual la altul. Datorit acestor avantaje, principiul unitii bugetare a fost apreciat ca o regul ideal" i ca o condiie de sinceritate financiar"79. Cu toate avantajele tehnico-financiare i politice, n foarte multe state contemporane s-a renunat la unitatea bugetului de stat i s-a preferat procedeul pluralitii bugetare. Procedeul pluralitii bugetare se aplic declarndu-se bugetul statului ca buget ordinar, sau general, sau central, i admindu-se, alturate acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare 80, speciale, autonome81 etc.

71 75

Gliga L, Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59. Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 56. 76 Conform art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996.

77 78

48

-------------

A se vedea Trotabas L, Op. cit. p. 125. Duverger M., Finances publiques, Ed. P. U. F.", Paris 1978, p. 314. 79 Leon G., Op. cit., p. 373. 10 r art.47 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996. " c''iga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 57-58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 61 -63.

49

Bugetele extraordinare sunt practicate cu caracter temporar pentru situaii excepionale, fiind alturate bugetului ordinar al statului i adoptate tot de Parlament odat cu acesta. Practicarea acestor bugete a nceput odat cu apariia cheltuielilor extraordinare pentru narmare, pentru acoperirea unor pierderi materiale cauzate de calamiti naturale, alte calamiti deosebite. Practica bugetelor extraordinare a fost i este diferit de la un stat la altul. Cea mai ndelungat i divers practic n acest fel este cunoscut n Frana, ncepnd cu perioada lui Napoleon Bonaparte, condus personal de acesta, denumit domeniul extraordinar", acumulat din "produsele victoriei i cuceririlor" - impozite i alte contribuii impuse nvinilor i rilor ocupate - i utilizat n mod prioritar pentru soldele ofierilor i soldailor 82. n Anglia, bugetele extraordinare au fost admise condiionat de reglementarea prin legi speciale i s-au creat pentru lucrri de comunicaii publice. Bugetele anexe au fost i sunt practicate mai frecvent dect bugetele extraordinare, deoarece corespund unor trebuine conjuncturale frecvente mai ales de sporire a fondurilor bneti necesare unor ramuri economice sau de activitate, exploatrii unor servicii publice etc. Categoria sectoarelor, ramurilor i exploatrilor pentru care se pot crea bugete anexe este reglementat i ea diferit de la un stat la altul, cu sau fr limitri ale obiectului de finanare. Ceea ce rmne comun acestor bugete este adoptarea lor n fiecare an de ctre Parlament, concomitent cu bugetul statului prin nsi legea de adoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelate cu bugetul ordinar sau general al statului fie prin solduri de venituri, fie prin subvenii pentru cheltuieli83. n Republica Moldova, bugetele anexe sunt numite fonduri speciale"84. Acestea se adopt de Parlament"85, ca anex la bugetul de
*- Stourm R., Le Budget, Paris 1891, p. 189, citat de Leon G., Op. cit., p. 377. " Vcrel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M., Moteanu T., Op. cit., p. 345. M A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova. *5 A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova.

stat"86 sau de organele reprezentative i deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale" 87, ca anex la bugetul local. Un fond extrabugetar de acest fel este fondul rutier", reglementat prin Legea fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 88 i Hotrrea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind adoptarea Regulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier.89 Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepie de la principiul unitii bugetare, pentru colectiviti de interes public, crora prin lege li s-a acordat autonomie i care au personalitate juridic. Aceast autonomie, din punct de vedere financiar, nseamn dreptul de a avea buget propriu, aprobat de ctre organul propriu de conducere a colectivitilor publice crora li s-a stabilit prin lege autonomia cu dreptul de a avea buget propriu. Categoria bugetelor autonome s-a dezvoltat mai mult n Frana i Romnia, pentru aa-numitele regii autonome organizate n ramurile strategice de interes naional - industria de armament, energetica, exploatarea minelor i gazelor naturale, pota, transporturile feroviare etc.90. 3.2.3. Universalitatea bugetului de stat este un principiu de aplicare a dreptului bugetar care este prezentat uneori independent, alteori mbinat cu principiul unitii bugetului de stat. Acest principiu are n vedere, ca bugetul s cuprind toate veniturile i toate cheltuielile statului din fiecare exerciiu financiar. Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului universalitii prezint att avantaje, ct i dificulti.

Confom art.47 alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996. Conform art. 37 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003). 88 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996. m M. O. nr. 57 din 30.08.1996. *' Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 62-63.

86

50

-----------51

Avantajul principal al universalitii bugetului statului este de ordin politic. n mprejurarea n care bugetul de stat prezentat Parlamentului spre dezbatere i adoptare este alctuit din totalitatea veniturilor i totalitatea cheltuielilor anuale, acest cuprins complet al bugetului de stat permite cunoaterea exact a politicii regimului. Acest avantaj este identic cu cel oferit de principiul unitii bugetului de stat, fapt datorit cruia, principiile universalitii i unitii bugetului de stat sunt privite i apreciate uneori ca mbinate i anume universalitatea ca aspect complementar al unitii bugetului de stat"91. Dificultatea principal a aplicrii principiului universalitii este atras de proporiile mari ale bugetului brut care elaborat conform acestui principiu, cuprinde toate veniturile i toate cheltuielile bugetare anuale de stat, cu consecina de a amplifica i evidena contabil bugetar. Dificultile tehnico-financiare ale aplicrii principiului universalitii bugetare au promovat, alturat procedeului bugetului brut, procedeul bugetului net. n timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile i toate cheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat din compensarea veniturilor cu cheltuielile. Acest sold, n cazul n care veniturile sunt mai mari dect cheltuielile, se nscrie n partea de venituri a bugetului statului, iar n ipoteza contrar, deficitul rezultat atunci cnd cheltuielile sunt mai mari dect veniturile, se nscrie n partea de cheltuieli a bugetului de stat. Procedeul bugetului net a fost ns i criticat nc din primele etape ale aplicrii lui, deoarece permite camuflarea cuantumurilor bneti reale fie ale unor venituri, fie ale unor cheltuieli bugetare de stat92. Avnd n vedere avantajele i dificultile constatate n practic, s-a recurs la procedeul bugetului mixt n care pentru anumite sectoare sau ramuri de activitate, categorii de aciuni,
" A se vedea Trotabas U Op. cit. p. 129. '2 A se vedea Leon G., Op. cit., p. 368.

instituii etc, n bugetul anual de stat se nscriu toate veniturile i toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri, instituii etc. se nscriu numai soldurile nete93. 3.2.4. Principiul echilibrrii bugetului de stat este considerat principiu clasic"94 al doctrinei financiare. Echilibrul bugetului de stat este conceput i enunat ca echivalen cantitativ a tuturor veniturilor i cheltuielilor, stabilind un excedent simbolic al veniturilor fa de cheltuieli i avnd astfel aprecierea public de dovad a unei bune politici financiare a statului"95. Deci, n trecut, deficitele bugetare puteau avea consecina declarrii bancrutei sau insolvabilitii statului, iar n prezent ele pot accentua inflaia ori de cte ori se recurge la emisiuni monetare pentru acoperirea acestor deficite. Concepia echilibrului bugetar este ns depit n prezent, mai ales datorit modificrii raportului dintre economia liberal-capitalist i finanele publice din cele mai dezvoltate state din punct de vedere economic. Astfel, n unele state cum sunt SUA deficitele bugetare au crescut i se repet de la un exerciiu financiar la altul, cu toate c produsul social brut sporete de la un an la altul96. n condiiile evoluiei liberal-capitaliste a economiilor din statele contemporane industrializate, care, datorit disponibilitilor de capitaluri, ofer statului posibilitatea de a obine constant mprumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare, doctrina financiar a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunnd la practica
" Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 59. 94 Muzellec R., Op. cit., p. 248.

Ibidem. in acest sens, Raimond Muzellec caracterizeaz sistemul financiar al unui stat prin concepia lui Micanber, eroul lui Charles Dichens care rezum principiul su de gestiune prin urmtoarele: 20 lire sterline intrri, 19 lire sterline cheltuieli: fericire perfect; 19 lire sterline intrri, 20 lire sterline cheltuieli: catastrof si disperare". 96 Muzellec R., Op. cit., p. 248.

------------

53

52

-------------

tradiional a echilibrrii n fiecare an a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat, folosind deficitele bugetare ca mijloc de influenare a dezvoltrii economice prin ntrebuinarea de ctre stat a unei nsemnate pri a capitalurilor disponibile pe piaa intern i extern. Diferit de aceasta, n statele contemporane n curs de dezvoltare, echilibrul bugetar a rmas un principiu legiferat. Astfel, Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar i procesul bugetar consacr acest principiu ca element primordial al politicii bugetar-fiscale prevznd ndatoririle Ministerului Finanelor, Guvernului i Parlamentului de a urmri echilibrul n timp al colectrii veniturilor i efecturii cheltuielilor". 97 n acest sens, Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale 98 prevede expres, c autoritile administraiei publice ale unitilor administrativteritoriale sunt obligate s ntreprind toate msurile necesare pentru meninerea echilibrului bugetar" 99 . Prin echilibrul bugetar se nelege egalitatea dintre veniturile i cheltuielile bugetului"100. n condiiile unor concepii diferite privind echilibrul bugetar i mai ales a posibilitilor diferite de la un stat la altul de a promova acest echilibru, doctrina financiar susine aciuni diverse. ntre acestea se remarc constituirea, n etapele prospere ale ciclului economic, a unor fonduri bneti de rezerv, ori de egalizare care s fie utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite n etapele de declin economic. Aciunile de acest fel sunt condiionate de alternativa etapelor de declin i de prosperitate ale ciclului economic, ca i de hotrrile parlamentare de a spori impozitele i taxele n etapele de prosperitate economic n vederea constituirii fondurilor bneti de rezerv, ori de egalizare cu care s fie acoperite deficitele bugetare din etapele declinului economic. Exemplu de acest
97 98

fel sunt statele - Venezuela, Suedia, Rusia etc. - care dein resurse naturale n baza crora instituie fonduri de stabilizare, fonduri pentru generaiile viitoare etc, ce constituie o garanie financiar pentru dificultile economice ale generaiilor viitoare. 3.2.5. Principiul publicitii bugetului de stat, are n vedere publicarea acestuia ntr-o surs oficial de informare n mas pentru a fi adus la cunotina opiniei publice, fiind un act de administrare a unui regim politic i a orientrilor de natur financiar preferate de acesta. Astfel, legile" se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova"101. Bugetul de stat fiind o lege n sine, implic procedura obligatorie de publicare n Monitorul Oficial. n acest caz, dac legea bugetar anual nu va fi publicat n Monitorul Oficial, ea nu va intra n vigoare, adic nu va produce efecte juridice. Publicarea de informaii cu privire la bugetul de stat constituie o necesitate nu numai pe plan intern, dar i pe plan extern. Situaia financiar a statului, mersul executrii bugetului de stat, evoluia puterii de cumprare a monedei naionale, alturat de dinamica produciei industriale i de cretere economic, influeneaz asupra poziiei de care se bucur un stat pe piaa internaional de capital. n concepia sistemului bugetar din statele contemporane, a prevedea, adic a stabili n mod analitic nevoile financiare ale unei perioade (de obicei un an) i de a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de ctre toi cei care suport sarcinile materiale ale bunei funcionri a administraiei publice, constituie o obligaie primordial a organelor statului102. Pe lng principiile anualitii, unitii, universalitii, echilibrului bugetar i publicitii, n teoria financiar au fost exprimate i alte principii, cum sunt specializarea bugetar promovat prin precizarea provenienei tuturor veniturilor bugetare

A se vedea art. 6 alin. (1), lit. b" din Legea nr. 847- XIII din 24.05.2996. Legea nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003). 91 Conform art. 12 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003). "*' Conform art. 1 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003 ).

Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare i intrare n vigoare a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994). 1112 Condor L, Op. cit. p. 84.

54 --------------

------------

55

i a destinaiei specifice a fiecrei categorii de cheltuieli bugetare 103, precum i principiul non-afeciunii care - aa cum este prevzut n Regulamentul financiar al Comunitii Europene - pretinde ca veniturile bugetare s fie destinate tuturor cheltuielilor bugetare i nu unor cheltuieli particulare104.

2.5. Natura juridic a bugetului de stat

in punct de vedere al naturii juridice, bugetul statului a fost caracterizat diferit n literatura de specialitate. Cele mai comentate teorii de acest fel sunt cele care susin fie c bugetul statului este act-condiiune de natur administrativ, fie c acest buget este ntotdeauna o lege, fie c bugetul este i lege i act administrativ, sau este un act de planificare financiar. a) Teoria bugetului de stat act-condiiune de natur administrativ - a fost exprimat i susinut acordnd prioritate determinat faptului c prin bugetele anuale se condiioneaz att veniturile, ct i cheltuielile statului, sub aspecte parial diferite, ns comune actelor administrative de acest fel105. n ceea ce privete veniturile, ntr-adevr prin bugetele statelor se stabilete cuantumul anual total al veniturilor acestor bugete, se prevede cuantumul fiecruia dintre principalele categorii de venituri bugetare. De asemenea, se specific impozitele, taxele i celelalte venituri bugetare de stat programate a se realiza anual n conformitate cu dispoziiile din legile i celelalte acte normative referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat.

Dac potrivit necesitii de stabilire i autorizare a veniturilor bugetare, prin bugetele anuale se condiioneaz realizarea anumitor venituri publice ca venituri a respectivelor bugete, pe baza acestui efect specific administrativ se formuleaz concluzia c bugetul veniturilor este un act-condiiune". Referitor la cheltuieli, potrivit acestei teorii, bugetul anul al statului este condiia obinerii din trezoreria public a sumelor de bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lng faptul c prin acest buget se stabilete i se aprob cuantumul bnesc al fiecreia dintre cheltuielile programate a se efectua. De asemenea, se consider relevant obligaia Parlamentului de a vota cheltuielile publice necesare anuale cum sunt cele de salarii i alte pli ntr-un cuantum bnesc prestabilit, ce se efectueaz pe baza dispoziiilor din legile organice, dar pentru unele cheltuieli se las agenilor administrativi aprecierea utilitii lor i decizia de efectuare n cuantumul condiionat de legile organice. n temeiul acestui argument se apreciaz c i bugetul cheltuielilor este un act-condiiune". b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului pornete de la ideea c legea este orice decizie emanat de puterea legislativ", iar n mprejurarea n care bugetul statului este o decizie a legiuitorului, el este o lege propriu-zis"106. Avnd n vedere c n statele constituionale se susine existena unei distincii ntre legea formal i cea material, n dezvoltarea acestei teorii se afirm c pentru caracterul de lege al unui act este mai important elementul formal dect cel material. Raionnd astfel i innd seama de faptul c fiecare lege trebuie s aib un cuprins material care se gsete i n actul de aprobare a bugetului de stat, acest buget este o lege propriu-zis. ntr-o variant a acestei teorii se apreciaz c "bugetul statului este o lege numai n sens formal i nu n sens material", pentru c el >.este elaborat sub form de lege, conform procedurii legislative"107.
8 7

"" A se vedea aguna D.D., Op. cit., p. 38 i 44. m A se vedea Cartou L, Op. cit., p. 27. 1115 leze G., Cours de science des finances et de legislation financiere francaise, IVeme ed., Paris, 1922, p. 24 - 26. 56 --------------

Carre de Malberg, Contribution a la theorie generale de l'Etat, Paris, 1920, p. 154. Trotabas L, Op. cit. p. 100.

57

c) Teoria potrivit creia bugetul statului are natur juridic att de lege, ct i de act administrativ pornete de la deosebirea dintre legea formal i legea material i ajunge la concluzia c bugetul este lege n prile lui creatoare de dispoziii generale i act administrativ n prile lui creatoare de acte individuale i concrete"108. Dintre cele dou preri componente ale bugetului statului, ca de altfel ale oricrui buget, partea de venituri este considerat creatoare de dispoziii generale n toate statele n care se aplic principiul anualitii impozitelor i taxelor. n acest sens aprobarea anual a prii de venituri a bugetului statului este o adevrat lege material, deoarece determin, n fiecare an, prin dispoziie general, perceperea impozitelor i taxelor ca i cnd ar fi reglementate din acel moment. i este cert c actele prin care se creeaz obligaiuni de plat a impozitelor i taxelor sunt acte legislative materiale". Spre deosebire de partea de venituri, partea de cheltuieli a bugetului statului este considerat creatoare de acte individuale i concrete de natur administrativ, deoarece, votul cheltuielilor bugetare de ctre Parlament, se produce n sfera de aplicare a legilor preexistente, referitoare la deschiderea de alocaii bugetare i alte procedee de cheltuieli bugetare. Din moment cnd acest vot nu aduce nici o modificare a unor norme juridice preexistente acesta rmne conform unor reguli generale - un act individual de natur administrativ"109. Pentru a ne expune punctul nostru de vedere, am recurs la opiniile exprimate n Dreptul administrativ, pentru c instituia bugetar poate fi raportat i comparat cel mai bine cu actul administrativ. Am plecat de la aceast premis pentru a ne explica natura juridic de act" a bugetului pe care l-au considerat ca atare muli teoreticieni. Majoritatea definiiilor date susin c bugetul este un act" fr a se preciza natura actului i faptului c am fi n
!

prezena unui act formal, sau unui act - activitate - fapte. Pe de alt parte, se pune problema dac bugetul este un act juridic i n acest caz dac ntrunete condiiile de existen i valabilitate a actului juridic n general i a actului administrativ n special. Pentru a fi act juridic n general, trebuiesc ntrunite condiiile de fond i de form n sensul c bugetul ar trebui s exprime o manifestare de voin cu scopul de a produce efecte juridice (naterea, modificarea sau stingerea de drepturi i obligaii). Pentru a fi act administrativ ar trebui s corespund cu urmtoarele caracteristici: sunt acte administrative juridice unilaterale, emise n cadrul activitii administrative de autoriti publice n calitatea lor de subiect special, investite cu atribuii de realizare a puterii de stat. Astfel, actele respective dispun de prezumia de legalitate, sunt obligatorii i se pun direct n executare110. Analiznd definiia actului administrativ i comparndu-1 cu actul bugetar, ajungem la concluzia c: n primul rnd, bugetul de stat, dup elaborarea de ctre Guvern, este predat spre adoptare Parlamentului, n situaia actului administrativ se poate elabora i de alte organe ale administraiei statului. - n al doilea rnd, acest program l face numai Guvernul, n timp ce actul administrativ se poate elabora i de alte organe ale administraiei statului. n al treilea rnd, programul Guvernului nu se bucur de prezumia de legalitate, n timp ce actul administrativ se bucur de prezumia de legalitate. n al patrulea rnd, un act administrativ se pune direct n executare dup ce a fost elaborat, pe cnd bugetul de stat se execut de la o anumit dat i anume de la 1 ianuarie a anului viitor.

IW

"" Duguit L., Trite de Droit Consitutoinnel, Vol.II, Paris, 1923, p.144. Ibidem.

" Santai I., Drept administrativ i tiina administraiei, voi. II, Sibiu 1993, p. 13.

58

59

Prin urmare, fa de cele prezentate mai sus, putem ajunge la concluzia c bugetul de stat nu este un act juridic de natur administrativ. El nu poate fi plasat nici n categoria altor acte juridice, ntruct din modalitatea n care se ntocmete, se elaboreaz, se execut i se controleaz executarea, putem ajunge mai curnd la concluzia c este expresia unei activiti ce are n vedere programarea veniturilor i cheltuielilor bugetare raportate la o anumit perioad de timp. n cadrul acestei activiti de programare, se iau n vedere o serie ntreag de principii de natur economico-fnanciare i chiar acte normative care reglementeaz sistemul impozitelor i a taxelor. Prin urmare, la baza bugetului stau operaiuni specifice de sistematizare i sintetizare a unor date concrete furnizate de diveri subieci ce elaboreaz proiectele proprii bugetare, care prin intermediul Ministerului de Finane i al Guvernului, conduc la obinerea viziunii de ansamblu privind structura bugetului de stat i a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Pentru c acest program vizeaz interesele economicosociale colective i are menirea de a rezolva nevoile de acest gen ale unor comuniti umane sau ale ntregii comuniti, se impune, ca printr-o modalitate juridic s se dobndeasc valoarea efectelor ce decurg dintr-o lege. Pentru acest considerent credem c s-a recurs la formula aprobrii bugetului de ctre Parlament i adoptrii lui printr-o lege. n concepia noastr bugetul este un program care dobndete fora obligatorie prin intermediul unei legi i, prin urmare, dac am ajunge la concluzia c are natura juridic a legii, atunci trebuie s ne raportm la accepiunea formal a legii i nu la cea material a legii'".
111

CAPITOLUL

III

PROCESUL BUGETULUI DE STAT

3.1. Noiunea de proces bugetar
onform dispoziiilor legale, activitatea bugetar trece prin mai multe etape, i anume: elaborarea proiectului bugetului de stat, adoptarea, promulgarea i executarea bugetului de stat. Elaborarea proiectului bugetului de stat este prima etap a procedurii bugetare, care cuprinde activitatea de determinare a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat. Adoptarea presupune dezbaterea i votarea de ctre Parlament a legii de adoptare a bugetului de stat. Promulgarea sau remiterea legii bugetare anuale adoptate implic analiza efectuat de Preedintele statului a legii bugetare anuale, expunndu-i opinia fie de promulgare a legii de adoptare a bugetului de stat, fie remiterea acesteia Parlamentului"2. Execuia bugetar const n realizarea veniturilor la termenele i cuantumul prevzut (care reprezint obligaii minime) i efectuarea cheltuielilor conform destinaiei prevzute (care
2

Armeanic A., Natura juridic a bugetului de stat. Revista Naional de Drept , nr. 4(19) 2002, p. 6-8.

A se vedea art.93 din Constituia Republicii Moldova.

60 ------------

61

reprezint obligaii maxime ce nu pot fi depite). Aceast etap este cea mai important deoarece presupune nfptuirea concret a previziunilor adoptate de Parlament. ncheierea exerciiului bugetar presupune, n baza datelor furnizate de evidena execuiei bugetare, o dare de seam complet privind modul de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Aa dar, prin procedura bugetar se nelege totalitatea actelor i operaiunilor cu caracter normativ i tehnic, nfptuite de organe specializate ale statului n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii bugetului de stat. Articolul 3 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996, menioneaz conceptul de proces bugetar, ca fiind procesul care ncepe cu elaborarea bugetului i se termin cu adoptarea drii de seam despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv".

3.2. Clasificarea veniturilor i cheltuielilor bugetare

ugetul de stat al Republicii Moldova este alctuit constant, potrivit necesitii de a coordona veniturile i cheltuielile anuale, din dou pri: veniturile bugetare i cheltuielile bugetare113. A) Partea veniturilor bugetare114, n condiiile instituirii legislaiei fiscale din statul nostru asemntor legislaiilor fiscale din statele europene occidentale, cuprinde: venituri curente fiscale, ne fiscale, din operaiunile cu capital i transferurile. Veniturile fiscale. n cuprinsul actual al bugetului statului nostru, prima categorie de venituri este format din impozitul pe

"' A se vedea Hotrrea Parlamentului privind clasifcaia bugetar nr. 969-XIII din 24.07.1996. 114 A se vedea Anexa nr. 1 din Hotrrea Parlamentului privind clasifcaia bugetar nr. 969-XIII din 24.07.1996.

venit, constituind: impozitul pe venit reinut de ntreprinderi, instituii i organizaii; impozitul pe venit calculat de organele fiscale; 25 la sut din salariul persoanelor care fac serviciu de alternativ; alte impozite pe venit; impozitul pe venitul ntreprinderilor, asociaiilor, organizaiilor de stat; impozitul pe venitul ntreprinderilor cu investiii strine i al ntreprinderilor mixte; impozitul pe venitul persoanelor juridice strine obinut din activitatea de pe teritoriul Republicii Moldova; impozitul pe venitul bncilor i altor instituii financiare; impozitul pe venitul activitii de asigurare etc. A doua categorie de venituri o constituie impozitele interne pe mrfuri i servicii, cum sunt: Taxa pe Valoarea Adugat la mrfurile produse pe teritoriul Republicii Moldova, la servicii i la mrfurile importate; impozitul privat; accizele la diferite produse stabilite conform legislaiei etc. A treia categorie de venituri o constituie impozitele asupra comerului internaional, cum sunt: taxa vamal; tariful vamal la mrfurile i obiectele importate; ncasrile consulare; taxele de export. Pe lng aceasta mai exist i alte impozite ce pot aprea n urma introducerii unor noi tipuri de venituri fiscale i nu pot fi ncadrate n categoriile de venituri fiscale menionate. Veniturile nefiscale. Prima categorie este format din: venituri din activitatea de antreprenoriat i de proprietate, cum sunt: dividende aferente cotei de participare a statului n societi pe aciuni; venitul net al Bncii Naionale a Moldovei; dobnzile la credite acordate din bugetul de stat; arenda pentru patrimoniul de stat etc. A doua categorie de venituri nefiscale o constituie unele taxe i pli administrative, cum sunt: taxele percepute de poliia rutier; taxa pentru eliberarea de paapoarte, buletine de identitate, legitimaii i certificate; taxa de stat pentru aciunile examinate de judectorii i de alte instane judectoreti etc. A treia categorie de venituri nefiscale o constituie amenzile i sanciunile administrative, cum sunt: amenzile i sanciunile administrative; amenzile aplicate de poliia rutier; amenzile aplicate

62 ------------

63

de poliia economic; veniturile provenite de la confiscri, amenzile i alte sanciuni aplicate de Departamentul Vamal etc. Pe lng aceasta mai exist i ncasri neidentificate ce pot aprea pe parcursul anului i nu pot fi ncadrate n categoriile de venituri nefiscale menionate. Categoria veniturilor din operaiunile cu capital, n prezent cuprinde venituri realizate din vnzarea capitalului fix (vnzarea apartamentelor ctre ceteni, vnzarea patrimoniului de stat, vnzarea ntreprinderilor de stat etc), veniturile din vnzarea terenurilor i activelor nemateriale ( vnzarea brevetelor, elementelor know-how, produselor SOFT (complexe de programare) etc.) 115, transferurile de capital din surse nestatale. Transferurile sunt ultimele categorii de venituri bugetare ce includ transferurile de peste hotare pentru cheltuielile curente i cheltuielile capitale acordate Republicii Moldova de alte state i organizaii internaionale n contul bugetului de stat. B) Partea de cheltuieli ale bugetului statului este format din trei componente: clasifkaia funcional a cheltuielilor bugetare116; clasificaia organizaional a cheltuielilor bugetare117; clasificaia economic a cheltuielilor bugetare118. Clasificaia funcionali a cheltuielilor bugetare, grupeaz aceste cheltuieli n funcie de obiectivele urmrite de stat, fiind create pe categoriile principale de cheltuieli: serviciul de stat cu destinaie general u9;

activitatea extern120; aprarea naional U1; jurisdicia constituional122; autoritile judectoreti;123 meninerea ordinii publice i securitatea naional124; nvmntul125; cercetrile tiinifice126; cultura, arta, religia, sportul i aciunile pentru tineret127; ocrotirea sntii128; asigurarea i susinerea social129; agricultura, gospodria silvic, gospodria piscicol i gospodria apelor; protecia mediului nconjurtor i hidrometeorologia;
n aceast categorie intr - Colaborarea internaional; Realizarea acordurilor internaionale; relaiile culturale, tiinifice i informatice internaionale; Organele administrative din aceast sfer. 121 In aceast categorie intr - Armata naional i Forele de meninere a pcii. m Poziia 4(01) exclus prin Hotrrea Parlamentului nr. 1092-XV din 30.05.2002, fiind declarat neconstituional pct. 4(01) din Anexa nr. 2 n partea referitoare la ncadrarea Curii Constituionale n Autoritile judectoreti" prin Hotrrea Curii Constituionale nr. 19 din 29.04.1999. Grupa 4/1- Jurisdicia Constituional a fost introdus prin Hotrrea Parlamentului nr. 1092-XV din 30.05.2002. In aceast categorie intr - Consiliul Superior al Magistraturii; Instanele judectoreti; Procuratura. In aceast categorie intr - Organele afacerilor interne; Organele securitii naionale; Penitenciarele; Trupele de carabineri etc. n aceast categorie intr - nvmntul precolar, primar, mediu, superior, postuniversitar; Cursurile i instituiile de perfecionare a cadrelor etc. n aceast categorie intr - Cercetrile tiinifice fundamentale; Cercetrile tiinifice aplicate etc. n aceast categorie intr - Activitatea n domeniul culturii; Radioteleviziunea; Presa periodic i editurile; Organizarea odihnei etc. n aceast categorie intr - Spitalele; Policlinicile, ambulatoriile i punctele Mceroobstetricale etc. 129 n aceast categorie intr - Pensiile militarilor; Instituiile asigurrii sociale; Pensiile i indemnizaiile lucrtorilor din instanele judectoreti i din Procuratur etc. 65
120

A se vedea Armeanic A., Votcinschi V., Drept fiscal, Ed. ASEM", Chiinu 2001, p. 148. '* A se vedea Anexa nr. 2 din Hotrrea Parlamentului privind clasificaia bugetar nr.969-XHI din 24.07.1996. 117 A se vedea Anexa nr. 3 din Hotrrea Parlamentului privind clasificaia bugetar nr. 969-X1II din 24.07.1996. 1 '* A se vedea Anexa nr. 4 din Hotrrea Parlamentului privind clasificaia bugetar nr.969-XIII din 24.07.1996. "* n aceast grup intr - Autoritatea legislativ; Autoritatea executiv; Activitatea financiar, bugetar-fiscal de control; Serviciile de planificare i statistic etc.
1

115

64 ------------

industria i construciile130; transporturile, gospodria drumurilor, comunicaiile i informatica131; gospodria comunal i gospodria de exploatare a fondului de locuine132; complexul pentru combustibil i energie; deservirea datoriei de stat (interne i externe); completarea rezervelor de stat; alte servicii legate de activitatea economic133; cheltuieli neatribuite de la alte grupuri principale134; excedent; deficit. n Frana, cheltuielile bugetului de stat sunt grupate ntr-un buget funcional avnd urmtoarea structur: a) funcii economice: industrie, energie, agricultur, transporturi, construcii etc; b) funcii sociale: educaie, nvmnt, asisten social etc; c) funcii regaliene: poliie, justiie, aprare, relaii externe, diverse; d) funcii tutelare: locuine, urbanism, gospodrie comunal etc.135. Chsitlcaia organizaional a cheltuielilor bugetare, care mai este denumit i Clasificaie bugetar dup criteriul administrativ, ministerial sau departamental, grupeaz veniturile
'*' n aceast categorie intr - Industria extractiv; Industria prelucrtoare; Industria uoar; Construciile etc. '" In aceast categorie intr - Transportul auto, naval, feroviar i aerian; Comunicaiile i informatica; Gospodria drumurilor etc. 132 In aceast categorie intr - Gospodria de exploatare a fondului de locuine; Gospodria comunal etc. '" In aceast categorie intr - Susinerea de stat a micului business; Alte servicii legate de activitatea economic etc. IM n aceast categorie intr - Fondul de rezerv a Guvernului; Cheltuielile neatribuite la alte grupuri. 135 Muzellec R., Op. Cit., p. 249.

dup instituiile nsrcinate cu ncasarea lor, iar cheltuielile dup instituiile mputernicite cu efectuarea lor. n cadrul fiecrei instituii, alocaiile bugetare sunt efectuate n funcie de structura organizatoric a acestora: administraie central, servicii exterioare, corpul de control. Clasificaia bugetar dup criteriul organizaional, se face dup dou criterii: ministere, departamente, municipii, raioane i ali beneficiari de mijloace bugetare136; ntreprinderi, instituii, organizaii, plile i aciunile finanate de la buget137. Clasificaia economic a cheltuielilor bugetare are menirea de a preciza speciile i subspeciile de cheltuieli limitativ admise i finanate din bugetul statului i anume: cheltuieli curente138; cheltuieli capitale139; acordarea de mprumuturi de la buget i rambursarea lor140;
IM

66 ------------

n aceast categorie intr - Aparatul Parlamentului; Aparatul Preedintelui; Curtea de Conturi; Cancelaria de Stat; Ministerul Finanelor; Departamentul Vamal; Consiliul Coordonator al Audiovizualului; Serviciul Hidrometeo"; Municipiile: Chiinu, Bli, Bender, Tiraspol; Raioanele: Anenii Noi, Ocnia, tefan Vod etc. "7 n aceast categorie intr - Aparatul central al ministerelor, departamentelor i al altor autoriti administrative; Autoritile administrative din cadrul ministerelor; Visteria de Stat; Ambasadele; Consulatele etc. "* n aceast categorie intr: a) cheltuieli pentru mrfuri i servicii ( remunerarea muncii, solda militarilor etc); b) plata dobnzilor ( acordate de: Banca Naional a Moldovei, bncile comerciale; plata dobnzilor interne i externe etc); c) transferurile curente pentru: produse i servicii, n scopuri de producie, ctre bugete de alt nivel etc; 139 n aceast categorie intr : a) investiii capitale i reparaii capitale; b) crearea rezervelor de stat; c) procurarea de pmnt i de active nemateriale; d) transferurile de capital (in interiorul rii sau peste hotare).

pilata dobnzilor i rambursarea creditelor contractate de ordonatorii principali de credite' 4'; procurarea de aciuni. Spre deosebire de Republica Moldova, in Germania, planul bugetului general este mprit sub aspecte instituionale dup criteriul administrativ sau departamental112.

Conform acestei clasificaii se consemneaz urmtoarele grupe principale de cheltuieli: cheltuieli de personal; cheltuieli pentru administraie, achiziii militare, servicii de credit; cheltuieli pentru reparaii i subvenii pentru scopuri curente; msuri de construcii; alte cheltuieli pentru investiii i msuri de ncurajarea investiiilor; cheltuieli de finanare special. Grupele principale sunt mprite n grupe superioare i grupe, astfel nct se obine mai nti un numr de titluri format din trei cifre; n plus se pot folosi i alte cifre suplimentare. Pentru o descriere n continuare i mai ndeaproape, numerele de titluri posed o cifr de recunoatere funcional dup planul de funciune. Bugetul (planul) general este menit s uureze vederea de ansamblu asupra bugetului i conine pentru aceasta un rezumat al

bugetului, un rezumat asupra finanrii i planul de finanare bugetar a cheltuielilor. n privirea de ansamblu asupra funciunilor este cuprins n mod comprimat bugetul mprit funcional i se arat cte mijloace bugetare sunt alocate (planificate) pentru diferite sarcini n parte143

3.3.Elaborarea bugetului de stat 3.3.1.Noiuni generale

O n cadrul procesului bugetar conceput ca ansamblu al actelor i I operaiunilor care se succed anual i privesc elaborarea, JL adoptarea i executarea bugetului statului, precum i ncheierea exerciiului bugetar anual144, prima dintre aceste etape se declaneaz n cursul anului astfel ca nainte de sfritul fiecrui exerciiu s se ajung la adoptarea, de ctre Parlament, a bugetului elaborat de organele executive de stat. n cursul fiecrui exerciiu financiar se procedeaz, de obicei, n cel deal treilea trimestru, la elaborarea proiectului bugetului de stat, pentru exerciiul financiar urmtor. Elaborarea proiectului bugetului de stat al Republicii Moldova revine Ministerului de Finane -- organ administrativ de specialitate iinanciar. n Anglia, bugetul este elaborat sub ndrumarea cancelarului tezaurului, iar n SUA, proiectul bugetului federal este ntocmit de un serviciu special - Biroul bugetar - ce funcioneaz pe lng preedintele executivului american. Ca prim etap a procedurii bugetare de stat, elaborarea proiectului bugetului anual al statului nostru comport ndrumri indudologice de specialitate financiar, operaiuni de estimare i calcul al veniturilor i cheltuielilor bugetare de ctre toate instituiile
Ibidem. "' ( ' l i g a !., Dreptul finanelor publice. I ' d . Didactic i Pedagogic". Bucureti, ' -<7(i : o. 224 - 225.
;

""n aceast categorie intr : a) acordarea de mprumuturi interne; h) rambursarea imprumulmilur interne; ci acordarea de mprumuturi externe; d) rambursarea de mprumuturi externe. '" n aceast categorie intr : a) piaia dobnzilor i rambursarea creditelor externe; b) plata dobnzilor si rambursarea creditelor interne.
':; A se vedea BrummerhoiT [.)., Op. c it., p. 120- i 32.

68

69

i organele de stat ce au relaii cu bugetul de stat, precum i stabilirea categoriilor principale de venituri i cheltuieli bugetare anuale de stat sau cu caracter general. ndrumarea metodologic a operaiunilor de elaborare a proiectului bugetului de stat revine Ministerului de Finane, care n calitatea lui de organ administrativ central de specialitate financiar, este abilitat s elaboreze norme metodologice care conform dispoziiilor Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, sunt obligatorii pentru toi agenii economici, instituiile i organele de stat care ntocmesc bugete proprii"5. 3.3.2.Elaborarea proiectului legii bugetare anuale Autoritile publice prezint Ministerului Finanelor propunerile proprii de bugete ce includ: veniturile i cheltuielile realizate n anul bugetar precedent; veniturile i cheltuielile estimate pentru anul bugetar curent; veniturile i cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor; veniturile i cheltuielile estimate pentru cel puin un an dup anul bugetar viitor; justificrile cerinelor referitoare la estimrile preliminare de venituri i cheltuieli distribuite de Ministerul Finanelor'46 i rezultatelor estimate ale programelor incluse n aceste cerine147. Veniturile i cheltuielile ministerelor i altor organe centrale de stat, ca i veniturile i cheltuielile instituiilor publice, se calculeaz cu
" Conform art. 18 i 19 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996. 116 Conform art. 17 alin. (4) din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996. M ' Conform art. 19 alin. (1) i (2) din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.
!

respectarea normelor speciale de venituri i cheltuieli cum sunt cele privind cuantumul legal al salariilor i celorlalte drepturi bneti ale funcionarilor sau personalului, consumurile de materiale, energie i combustibil etc, n situaiile pentru calculul identic al cheltuielilor admise la finanare, din bugetul statului. Calculate n acest fel toate acestea se nscriu n proiectele de bugete n ordinea i cu denumirea i numerotarea prevzut n clasificaia bugetar a veniturilor i cheltuielilor. Pentru cheltuielile cu natur de investiii ale ministerelor i altor organe centrale de stat ca i ale instituiilor publice subordonate acestora, este necesar o anumit documentaie tehnico-economic i este prevzut i o procedur de aprobare. Astfel, pentru investiiile care se finaneaz din bugetul statului este reglementat procedeul ntocmirii unor liste de lucrri, utilaje, mobilier i alte obiecte de investiii, n cuprinsul crora se specific fiecare categorie de lucrri, utilaje etc, cu sumele de bani ce reprezint costurile lor determinate cu ajutorul unor proiecte i devize de calcul al costului, mai ales al lucrrilor de construcii i alte investiii. Aceste liste de investiii nsoite de proiecte, devize de cost, rapoarte de necesitate etc, se centralizeaz de ctre fiecare minister sau alt organ central, se anexeaz la bugetele lor anuale i se aprob urmrindu-se o anumit procedur, care cuprinde: evaluarea tehnic a fiecrei investiii sau achiziii; evaluarea financiar a costului total al fiecrei investiii sau achiziii; estimrile cerinelor de cheltuieli anuale ale fiecrei investiii sau achiziii; estimarea veniturilor anuale sau a cotizaiilor, dac acestea exist, posibile de a fi colectate de ctre Guvern ca rezultat al investiiei sau al achiziiei1^.

Conform art. 21 alin. ( 2 ) din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996. ------------71

Procedura aprobrii investiiilor publice subordonate acestora, implic examinarea listelor de lucrri, utilaje etc, >i a documentaiilor iehnieo-econoirnce de ctre Ministerul de finane, avizarea de ctre acest minister a celor constatate necesare i justificate. Proiectele de bugete anuale ale ministerelor i celorlalte organe centrale de stat, elaborate con torni tuturor acestor dispoziii legale, se depun la Ministerul de Finane nsoite de documentaia necesar pentru investiii i de expuneri de motive att pentru venituri, ct i pentru cheltuieli Aceast desfurare a elaborrii proiectului bugetului anual de stat de ctre Ministerul de Finane demonstreaz c acest minister arc atribuii de specialitate pretinse de particularitile procedurii de ntocmire a bugetului statului i verific temeinicia i corectitudinea proiectelor de bugete ale celorlalte ministere, cere modificri ale veniturilor i cheltuielilor propuse de celelalte ministere pentru cerine de echilibru financiar. Deciziile Ministerului Finanelor referitoare la partea de venituri i la partea de cheltuieli ale bugetului pentru anul bugetar viitor se transmit autoritilor publice !a data stabilit de ministru! finanelor. n temeiul informaiei primite, autoritile publice reexamineaz propunerile lor de buget i le prezint d i n nou Ministerului Finanelor la data stabilit de acesta. Dac autoritile publice nu sunt de acord cu deciziile Ministerului Finanelor, divergenele existente se soluioneaz n ultim instan de Guvern. Datorit acestei competene ale Ministerului Finanelor in literatura financiar de specialitate, se susine existena im ei superioriti de fapt a ministrului inanelor asupra c e l o r l a l i minitri [ i ", superioritate ce s-ar manifesta nu numai la elaborarea bugetului, ci i n etapa procedural a executrii bugetului de stat. 'innd seama, c din punct de vedere al numirii i al drepturilor in
MUSLJI CC R. Op.cit..

cadrul Guvernului, ministrul finanelor se atl n situaia de egalitate mridic cu ceilali minitri", se afirm c ministrul finanelor se afl ntr-o situaie ordinar" n care superioritatea de fapt este acoperit de ..legalitatea juridic" cu ceilali minitri1'1. n urma stabilirii cifrelor de venituri i cheltuieli ale bugetelor ministerelor i celorlalte organe centrale de stat, se ntocmete sinteza veniturilor i sinteza cheltuielilor bugetare anuale. Sinteza veniturilor bugetului de stat cuprinde cifre de venituri anuale cu subdiviziunile legale - fiscale, nefiscale i operaiuni de capital. Sinteza cheltuielilor cuprinde cifrele de cheltuieli mai nti ale ntregului buget de stat i apoi ale celor ce se prevd pentru prile i capitolele de cheltuieli specificate n clasificaia cheltuielilor bugetare. Aceste sinteze sunt utile i necesare pentru cunoaterea MruUurii economice a veniturilor i cheltuielilor bugetare din fiecare exerciiu bugetar, ndeosebi, a proporiei dintre cheltuielile bugetare curente i de capital sau a proporiei dintre cheltuielile pentru retribuirea muncii i cele pentru mrfuri i servicii. 3,3.3. Aprobarea de ctre Guvern a proiectului legii bugetare anuale Dup definitivarea elaborrii proiectului legii bugetare anuale, care cuprinde anexele. Ministerul Finanelor l prezint Guvernului mpreun cu nota explicativ. Anexele proiectului legii bugetare anuale includ: veniturile i cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor; veniturile i cheltuielile estimate pentru cel puin un an dup anul bugetar viitor; dalele adiionale, pievzute de legea bugeiar anual. Sola explicativ la proiectul legii bugetare anuale include prognozele indicatorilor macroeconomici, precum i urmtoarele >trateii ale Guvernului:

strategiile de dezvoltare social i economic; strategiile de politici bugetar-fiscale; strategiile datoriei de stat; strategiile de sprijin financiar; strategiile relaiilor bugetului de stat cu bugetele unitilor administrativ-teritoriale. Guvernul examineaz proiectul legii bugetare anuale i nota explicativ naintea adoptrii hotrrii. La solicitarea Guvernului, Ministerul Finanelor prezint informaii sau explicaii adiionale referitoare la proiectul legii bugetare anuale i la nota explicativ. Guvernul stabilete procedura de apelare de ctre autoritile publice a proiectului legii bugetare anuale i a notei explicative. Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii bugetare anuale i la nota explicativ i controleaz operarea amendamentelor respective de ctre Ministerul Finanelor. Dup includerea amendamentelor, dac acestea exist, Guvernul aprob proiectul legii bugetare anuale. 3.3.4. Elaborarea proiectului legii bugetare n unele state contemporan. n Germania, bugetul public parcurge diverse faze prescrise de lege. El ncepe cu iniiativa de a face anumite cheltuieli i de a percepe anumite ncasri, continu cu adoptarea sub form de lege, fiind supus executrii i sfrete cu controlul asupra cheltuielilor propriu-zise i a descrcrii de gestiune151. Pentru iniiativa bugetar, adic alctuirea proiectului de buget, este competent executivul. De aceea, n Germania se vorbete de bugetul executiv, adic proiectul elaborat de Guvern. Alctuirea proiectului de buget ncepe cu mai mult de un an naintea anului bugetar respectiv. Elaborarea n faza pregtitoare revine Ministerului de Finane. Acesta anun ministerele printr-o circular cu privirea de ansamblu asupra situaiei financiare i acestea primesc n
1

continuare formulare de cerere pentru planificarea bugetar i financiar cu indicaiile de a nainta propunerile pn la o anumit dat. Departamentele bugetare ale autoritilor administrative inferioare nainteaz cererile lor organelor superioare unde are loc de fiecare dat o coordonare ntre diferitele necesiti de cheltuieli. Prin negocierea cu organele administraiei la diferite niveluri se ajunge de cele mai multe ori la o reducere a fondurilor necesare152. Dup verificarea cererilor, Ministerul de Finane alctuiete proiectul de buget. Dup o a doua examinare i verificare a presupuselor venituri bugetare, se trece la elaborarea proiectul de buget. Ministerul de Finane prezint apoi proiectul legii bugetare ntregului cabinet, unde poate fi: adoptat, rectificat sau stabilete un termen pentru mbuntire i prezentare repetat. Proiectul bugetar, parcurgnd faza executivului este nmnat spre examinare Consiliului Federal (Bundesrat), apoi fiind examinat n Bundestag", n prima sptmn de edin dup 1 septembrie, nsoit de un raport financiar. n SUA, proiectul bugetului federal este ntocmit de ctre o comisie special - Biroul bugetar - care funcioneaz pe lng preedintele executivului american. Proiectul bugetului federal elaborat de aceast comisie, nsuit de ctre Preedintele republicii este naintat de ctre acesta Congresului, nsoit de un mesaj (raport). Acest mesaj cuprinde: principiile generale ale politicii interne i externe ale SUA; proiectul de buget pentru anul bugetar urmtor; contul de execuie bugetar pe anul anterior; informaii privind execuia bugetului pe anul n curs153.

152

Brummerhoff D., Op. cit., p. 120 - 132.

Ibidem. aguna D.D., Drept financiar i fiscal, voi. II, Ed. Oscar Prin, Bucureti 1997, p. 48.
53

3.4. Examinarea i adoptarea legii bugetare anuale

doptarea bugetului de stat de ctre Parlament n multe state este reglementat prin dispoziii specifice n sensul c implic o anumit procedur de examinare de ctre comisii financiar-bugetare a cuprinsului bugetului anual. Apoi, urmat de dezbaterea fie separat n fiecare dintre cele dou camere ale Parlamentului, fie de ctre cele dou camere reunite i, n final, discutarea pe articole i votul deschis ori secret al legii bugetare anuale. Dezbaterea sau discuiunea" parlamentar a bugetului de stat, este i ea diferit n multe state, mai ales, n funcie de drepturile acordate fiecrei camere pentru votarea acestui buget. n unele state -ca de exemplu n Germania, Parlamentului i rmn pentru discuii pn la fixarea bugetului prin legea bugetar, naintea nceperii anului bugetar, n cel mai bun caz trei luni. Acest termen este nclcat aproape cu regularitate. n Constituia financiar german este prevzut, ca bugetul s fie adoptat naintea nceperii anului bugetar prin Legea bugetului154. Dac nu se poate respecta adoptarea n prealabil a bugetului, atunci guvernul federal are dreptul la un buget de urgen. Expunerea n Bundestag, este deschis de ministrul de finane; n urma expunerii are loc cu regularitate o dezbatere general asupra proiectului Guvernului. Dup prima lectur proiectul de buget al Guvernului, este remis cu posibile luri de poziie ale Bundesrat-ului i ale Comisiei bugetare a Bundestag-ului. Rezultatul discuiilor n aceast comisie se face cunoscut printr-o luare de poziie n plen. Poziia specific a guvernului la ntocmirea bugetului federal se argumenteaz i prin faptul, c fr acordul guvernului privind modificarea veniturilor i cheltuielilor bugetare nu poate fi modificat bugetul federal.
151

3.4.1. Adoptarea legii bugetului n statele dezvoltate

n a doua i a treia lectur n plen, Parlamentul german analizeaz obiectivele propuse de Guvernul federal privind veniturile i cheltuielile bugetare. Analiza bugetar i luarea deciziei finale de Bundesrat i Bundestag privind bugetul federal, se finalizeaz cu adoptarea bugetului federal, i anexei la legea bugetar. n caz de divergen, se recurge la o comisie de mediere a divergenelor pentru a se definitiva cuprinsul Legii bugetare155. n alte state, drepturile camerelor parlamentelor nu sunt egale. Astfel, n Anglia, Camera Comunelor are drepturi bugetare mai largi dect Camera Lorzilor i ca atare bugetul pe anul urmtor este prezentat mai nti n Camera Comunelor. Discuia bugetului n aceast camer ncepe cu expunerea cancelarului tezaurului n care se precizeaz orientarea politic general a guvernului i proiectele acestuia de venituri i cheltuieli publice. Aceast camer poate accepta, refuza ori modifica cifrele de venituri i cheltuieli propuse de guvern, examineaz i voteaz fiecare capitol de cheltuieli publice, pe cnd Camera Lorzilor primete proiectul de buget doar cu o lun nainte de ncheierea sesiunii parlamentare, cu scop numai informativ, deoarece nu are dreptul s modifice bugetul aprobat de Camera Comunelor care, n cele din urm, este supus Reginei spre sancionare i cu aceasta dobndete natura juridic de lege. Cu unele deosebiri, n Frana, Adunarea Naional are i ea drepturi prioritare n domeniul bugetului de stat, iar proiectul de buget ajunge la Senat, numai dup prima lui lectur n cadrul Adunrii Naionale ale crei opiuni rmn decisive pentru cuprinsul bugetului de stat pe exerciiul financiar urmtor. Cu deosebiri mai mari privind dreptul bugetar n SUA, proiectul noului buget federal este propus de ctre Preedintele SUA Congresului, ntrunit din membrii Camerei reprezentanilor i ai Senatului, apoi acest proiect este discutat mai nti n Camera reprezentanilor, care ns are dreptul limitat de a modifica
1

Brummerhoff D., Op. cit., p. 127-132.

Ibidem.

76 -----------

77

veniturile bugetare. Senatul poate s majoreze ori s reduc veniturile i cheltuielile bugetare propuse de Preedintele SUA, precum i s introduc noi venituri i cheltuieli ale statului federal, rmnnd ca n cele din urm noul buget s fie definitivat cu aprobarea de ctre Preedintele SUA a propunerilor celor dou camere ale Congresului SUA156. Procedura votului bugetului de stat reprezint i ea nite particulariti. n cele mai multe state se insist cu prioritate asupra votului cheltuielilor bugetare sau publice. Deoarece, n ceea ce privete veniturile, prin votul bugetului se autorizeaz perceperea impozitelor, taxelor etc, prevzute de legislaia fiscal, precizndu-se i cuantumul bnesc al veniturilor bugetare necesare de realizare n noul exerciiu financiar. 3.4.2. Adoptarea bugetului de stat n Republica Moldova Procedura examinrii i adoptrii bugetului de stat n Republica Moldova difer de alte ri, deoarece, din punct de vedere organizatoric, Parlamentul nostru este unicameral, spre deosebire de parlamentele formate din dou camere. Conform art. 25 alin.(l) din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96, Guvernul prezint Parlamentului pn la 01 octombrie a fiecrui an proiectul legii bugetare anuale. Proiectul legii bugetare anuale include anexele i este nsoit de nota explicativ. Adiional la proiectul legii bugetare anuale, Ministerul Finanelor prezint calculele veniturilor i cheltuielilor bugetare. Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Comisia Economie, Buget i Finane, care prezint Parlamentului un aviz la data stabilit de acesta. Concomitent, proiectul legii bugetare anuale este examinat de Curtea de Conturi, care prezint Parlamentului un aviz la data stabilit de acesta.
156

Pe lng Comisia de specialitate, proiectul legii bugetare anuale se examineaz de toate Comisiile permanente i Direcia juridic a Parlamentului. La data stabilit de Parlament, Comisiile permanente i Direcia juridic prezint avizele la proiectul legii bugetare anuale Comisiei Economie, Buget i Finane. n baza avizelor Comisiilor permanente i avizului Direciei juridice, Comisia Economie, Buget i Finane ntocmete raportul i lista de recomandri asupra proiectului legii bugetare anuale i le prezint Parlamentului la data stabilit de acesta. Examinarea proiectului legii bugetare anuale n Parlament se efectueaz n trei lecturi. Legea bugetar anual poate fi adoptat i n dou lecturi, dac toate chestiunile din lecturile doi i trei sunt examinate ntr-o singur lectur. A ) Examinarea n prima lectur: n decursul primei lecturi, Parlamentul audiaz raportul Guvernului i coraportul Comisiei Economie, Buget i Finane asupra proiectului legii bugetare anuale i examineaz: a) direciile principale ale politicii bugetar-fiscale; b) concepiile de baz ale proiectului. Parlamentul adopt, n prima lectur, proiectul legii bugetare anuale i l remite Comisiei Economie, Buget i Finane pentru pregtirea de examinare n a doua lectur. n caz de respingere, Parlamentul stabilete un termen pentru mbuntire i prezentare repetat a proiectului legii bugetare anuale n prima lectur. B ) Examinarea n a doua lectur: n decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea Comisiei Economie, Buget i Finane, examineaz: a) veniturile estimate sub form de calcule i structura lor; b) cheltuielile estimate, structura i destinaia lor; c) deficitul sau excedentul bugetului de stat.

Gliga L, Op. cit., (ed. 1994), p. 68-69.

78 ------------

79

Parlamentul adopt, n a doua lectur, proiectul legii bugetare anuale i l remite Comisiei Economie Buget i Finane pentru pregtirea de examinare n a treia lectur. n caz de respingere, Parlamentul stabilete un termen pentru mbuntire i prezentare repetat a proiectului legii bugetare anuale n a doua lectur. C ) Examinarea n a treia lectur: n decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea Comisiei Economie, Buget i Finane: a) examineaz alocaiile detaliate pentru autoritile publice; b) stabilete alocaiile care vor fi finanate n mod prioritar; c) examineaz alte detalieri din legea bugetar anual. Pn la 5 decembrie a fiecrui an, Parlamentul adopt legea bugetar anual, care va fi promulgat de Preedintele statului, apoi va fi publicat i va intr n vigoare la 01 ianuarie a urmtorului an. Termenul de 5 decembrie are un caracter de orientare i nu produce nici un efect juridic dac a fost nclcat. 3.4.3. Dousprezecimile bugetare Ca ultim aspect al procedurii de adoptare a bugetului de stat anual, pentru ipoteza n care Parlamentul nu reuete s dezbat proiectul de lege i s voteze legea bugetar anual pn la nceputul exerciiului financiar urmtor, n teoria i practica financiar s-au configurat dou variante: cea a aprobrii unor dousprezecimi bugetare provizorii i cea a ncredinrii guvernului s ndrume execuia bugetar pe baza bugetului din exerciiul financiar anterior. Dousprezecimile bugetare provizorii sunt bugete ale cror venituri i cheltuieli reprezint a dousprezecea parte din cele prevzute i propuse prin legea bugetar anual ce nu a putut fi votat n termenul legal, bugete care sunt examinate de comisiile bugetare, se adopt de ctre Parlament i se pun n executare potrivit necesitii de continuitate a executrii bugetului de stat. Despre aceste dousprezecimi s-a afirmat c ele pot fi pri corespunztoare
80

din bugetul viitor, ori c pot fi considerate ca buget provizoriu cu cuantumuri de venituri i cheltuieli stabilite ad hoc157. Trebuie de remarcat, c procedeul dousprezecimilor provizorii a fost aplicat n Belgia, Frana i Italia, recunoscndu-se c odat aprobate, acestea dobndesc natura de buget al statului datorit votului parlamentar. ncredinarea guvernului s ndrume execuia bugetar pe baza bugetului din exerciiul financiar anterior este procedeul preferat n prezent datorit simplitii i operativitii lui. Acest procedeu are n vedere, c, dac bugetul statului nu a fost adoptat nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic, n continuare bugetul anului precedent, pn la adoptarea noului buget158. Analiznd staturile constituionale trebuie de remarcat, c art. 38 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96 reglementeaz procedeul dousprezecimilor bugetare provizorii, parcurgnd procedura adoptrii de ctre Parlament a acestei fraciuni bugetare, nefiind aplicate staturile constituionale, n acest sens, art. 131 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova statueaz expres, c dac bugetul de stat nu a fost adoptat prin lege cu cel puin trei zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul de stat al anului precedent, fr adoptarea repetat de Parlament a bugetului de stat din anul precedent. Deci, Guvernul poate trece la executarea bugetar fr adoptarea repetat a legii bugetare anuale din anul precedent de ctre Parlament. n acest context, considerm, c dispoziiile art. 38 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96 sunt neconstituionale, fiind oportun modificarea art.38 din legea menionat.

157 158

A se vedea Leon G., Op. cit., p. 417. Conform art. 131 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova.

3.5. Promulgarea legii bugetare anuale

otrivit dispoziiilor art. 74 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova, legile adoptate de Parlament se trimit spre promulgare Preedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii este actul final al procedurii legislative i ine exclusiv de competena efului statului159. Este firesc ca eful statului s aib posibilitatea de a examina legea bugetar anual, adoptat de Parlamentul Republicii Moldova, exercitndu-i atribuiile constituionale ce i revin n aceast calitate, de a asigura buna funcionare a autoritilor publice. Conform art. 93 alin.(l) din Constituia Republicii Moldova Preedintele Republicii Moldova promulg legile". Promulgarea legii bugetare anuale este operaiunea final a procedurii legislative i ea permite efului statului s investeasc legea cu formul executorie 160, oblignd autoritile publice de specialitate financiar i cu atribuii financiare s procedeze la executarea prevederilor legii bugetului de stat pe anul urmtor de gestiune. Conform art. 94 alin.(l) din Constituia statului nostru, decretul de promulgare a legii bugetare anuale emis de Preedintele Republicii Moldova este obligatoriu pentru executarea pe ntreg teritoriul statului, avnd caracter normativ. Decretele Preedintelui Republicii Moldova se promulg ntr-un termen de dou sptmni161.

Uneori, Preedintele statului, printr-o scrisoare de remitere, poate cere Parlamentului reexaminarea legii bugetare anuale pentru orice motive, ncepnd cu inacceptabilitatea unor texte i terminnd cu ndreptarea unor erori materiale. Reexaminarea legii bugetare anuale poate fi cerut de ctre eful statului numai o singur dat m i este obligatorie pentru Parlament. n acest sens, trimiterea de ctre Preedintele Republicii Moldova a legii bugetare anuale, cu obieciile sale, spre reexaminare Parlamentului nseamn, de fapt, refuzul efului statului de a o promulga. n cazul adoptrii repetate de ctre Parlament a legii bugetare anuale, cu sau fr luarea n consideraie a obieciilor expuse n scrisoarea de remitere de eful statului, Preedintele Republicii Moldova este obligat de a promulga legea bugetar anual. Ulterior, Decretul cu privire la promulgarea legii bugetare anuale se public n Monitorul Oficial163.

3.6. Procedura executrii bugetului de stat 3.6.1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i a cheltuielilor bugetare xecutarea bugetului de stat adoptat de Parlament, prin legea bugetar anual, presupune, realizarea veniturilor bugetare stabilite pentru anul n curs i efectuarea cheltuielilor bugetare pentru aceeai perioad. Sub aspect funcional, pentru operaiunile de executare a bugetului statului se face distincie ntre funcionarii investii cu atribuii de conducere i cei crora le revin numai atribuii executive.

159

n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale privind interpretarea unor prevederi ale articolul 93 alineatul (2) din Constituia Republicii Moldova, nr. 9 din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998). 160 n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale cu privire la interpretarea articolului 74 alineatele (1) i (2), articolului 93 alineatul (2) i articolul 143 alineatul (1) din Constituia Republicii Moldova, nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr. 16 din 14. 03.1996). 161 n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale cu privire la interpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituia Republicii Moldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996).

Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996). 163 Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare i intrare n vigoare a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).

-------------

83

Primii sunt denumii executori de buget (ordonatori de credite)164, iar a doua categorie de funcionari cuprinde contabilii cu atribuiile specifice executive, aceast distincie i separaie de funciuni avnd menirea de a garanta o execuie conform a bugetului de stat. n termen de 10 zile dup adoptarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanelor: solicit de la autoritile publice centrale planurile de finanare ale acestora, precum i ale instituiilor subordonate; ntocmete repartizri lunare ale veniturilor prevzute de legea bugetar anual i de alte acte legislative. n termen de 45 de zile dup publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanelor aprob repartizarea lunar a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificaiei bugetare. n anumite situaii, Ministerul Finanelor poate aproba alocaii pentru fiecare program guvernamental 165, cu condiia adoptrii fiecrui program de acest fel de Parlament. Repartizarea lunar se semneaz de ministrul finanelor sau de o persoan autorizat de Ministerul Finanelor, care aprob cererea de cheltuieli pentru un scop specific. Nici o autoritate public nu poate efectua cheltuieli fr autorizaia semnat de ministrul finanelor sau de o persoan autorizat de Ministerul Finanelor. Adiional la repartizarea lunar, Ministerul Finanelor, printro autorizaie suplimentar (adiional), poate plasa oricare alte condiii pentru efectuarea cheltuielilor de ctre autoritile publice, dac aceste condiii corespund prevederilor legii bugetare anuale i altor acte legislative.
IM

3.6.2. Executarea de cas a bugetului de stat Operaiunile de trezorerie sunt inevitabile n execuia bugetului anual de stat, pentru ncasarea veniturilor bugetare n numerar, pentru eliberarea sumelor de bani necesare cheltuielilor care se efectueaz n numerar, ca i pentru evidena tuturor veniturilor realizate i a cheltuielilor bugetare efectuate166. Datorit necesitii i importanei lor, operaiunile de trezorerie sunt reglementate prin dispoziii speciale care, din punct de vedere organizatoric, aplic una dintre urmtoarele dou variante: ncredinarea operaiunilor de executare de cas a bugetului statului" - n condiii de mandat - unei bnci importante la care se deschid conturile de venituri i cheltuieli ale bugetului de stat; organizarea trezoreriei statului, cu uniti centrale i locale, crora le este rezervat efectuarea ncasrilor i plilor necesare execuiei bugetului statului, ca i pstrarea disponibilitilor bneti att ale organelor de stat centrale i locale, ct i ale instituiilor publice i altor subiecte de drept167. Dintre aceste variante, cea a trezoreriei este preferat n mai multe state contemporane i urmnd exemplul acestora, a fost reglementat n statul nostru Trezoreria de Stat168. Trezoreria de Stat este o unitate structural a Ministerului Finanelor, constituit din Trezoreria Central i Trezoreriile Teritoriale, care exercit executarea de cas a bugetului de stat i a bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, administrarea mijloacelor valutare, a fondurilor i mijloacelor extrabugetare, precum i a fondurilor cu destinaie special169.

Executor de buget (ordonator de credite) - conductor al instituiei, mputernicit cu dreptul de a efectua cheltuieli n conformitate cu alocaiile aprobate (A se vedea Normele metodologice privind executarea de cas a bugetului de stat i bugetelor unitilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului Finanelor, nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002)). 165 Conform art. 32 alin. (2) din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.

166 167

Gliga I., Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1992, p. 45. Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 73. 168 Conform art. 33 alin. (1) din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996. 169 A se vedea Normele metodologice privind executarea de cas a bugetului de stat i bugetelor unitilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului Finanelor, nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002).

84 -------------

-------------

85

activitate este aplicat, supravegheat i controlat de ctre Ministerul Finanelor i celelalte organe cu atribuii financiare. n realizarea conform a veniturilor bugetare, obligatoriu trebuie respectate, urmtoarele condiii reglementate de cadrul normativ financiar: nici un impozit, tax sau alte obligaii de natura acestora, nu pot fi nscrise n buget i ncasate, dac acestea nu au fost stabilite prin lege; legea bugetar anual adopt pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor i a cotelor acestora, precum i a celorlalte venituri ale statului, care urmeaz s se perceap; este interzis perceperea sub orice titlu, sub orice denumire, de contribuii directe sau indirecte n afara celor stabilite prin lege. n timpul realizrii veniturilor bugetului de stat, pot interveni compensri ale sumelor ncasate n plus cu cele datorate ulterior de ctre contribuabili, precum i necesitatea restituirii sumelor ncasate fr temei legal, care nu pot fi compensate. Realizarea veniturilor bugetare, presupune cunoaterea i aplicarea normelor juridice n materie, att de ctre contribuabili, ct i de organele competente privind execuia bugetar. n principiu, activitatea de plat a veniturilor presupune iniiativa debitorilor n cunotin de cauz. Pentru situaiile n care plata nu se face integral i la termen, se trece la aplicarea msurilor sancionatorii i la executarea silit a plii sumelor datorate bugetului de stat. 3.6.4. Procedura efecturii cheltuielilor bugetului de stat n procesul executrii bugetului de stat, autoritile publice pot face cheltuieli pentru diverse programe guvernamentale, cu condiia ca aceste alocaii s corespund legii bugetare anuale i s existe autorizaia semnat de ministrul finanelor sau de o persoan autorizat din Ministerul Finanelor.

Alocaiile aprobate pentru utilizri specifice nu pot fi redistribuite ntre destinatari. Alocaiile incluse n repartizarea lunar pentru utilizri specifice nu pot fi transferate pentru alte utilizri fr notificarea i aprobarea ministrului finanelor. La stabilirea cheltuielilor publice se au n vedere urmtoarele: a) n domeniul social, utilizarea resurselor financiare ale statului pentru nvmnt, sntate, ocrotire social, cultur, art, sport, protecie ecologic i altele, n condiiile stabilite de lege; b) susinerea unor programe prioritare de cercetare tiinific; c) n domeniul economic, faciliti i alte mijloace stabilite, potrivit legii, acordarea de subvenii, acordarea de investiii i a altor aciuni economice de interes public n limita alocaiilor bugetare anuale, aprobate n condiiile legii; d) asigurarea cerinelor de aprare a rii i a ordinii publice; e) finanarea administraiei centrale de stat i a altor cheltuieli prevzute de lege. Este interzis acoperirea cheltuielilor bugetului de stat, prin recurgerea la emisiunea monetar sau prin finanarea direct de ctre bnci. Sumele de bani aprobate prin legile bugetare anuale, pentru investiii de utilitate public, nvmnt, sntate, cultur i alte destinaii prevzute de lege, se acord cu titlul de alocaii bugetare. Acestea pot fi definite ca fiind sumele de bani aprobate prin buget, n limitele crora se pot efectua cheltuieli, cu destinaie precizat, prin legea bugetar anual. Alocaiile bugetare conin o sum care se obine de la buget, n vederea efecturii cheltuielilor prevzute n acest buget, sum ce are destinaie precis, n ceea ce privete destinatarul, tipul cheltuielilor, cuantumul limit fiind determinat. Alocaiile bugetare se primesc de ctre destinatari n cadrul unei proceduri specifice. Operaiunea prin care se realizeaz 89

trecerea efectiv a sumelor de la buget la destinatar se numete finanare. Persoanele mputernicite de lege pentru a svri n temeiul unor aciuni de efecte juridice activitatea de finanare se numesc executori de buget (ordonatori de credite). n raport de locul organelor, instituiilor n aparatul de stat, executorii de buget (ordonatorii de credite) sunt: principali, secundari i teriari. Executorii de buget principali (ordonatorii de credite) ai bugetului de stat sunt minitrii i conductorii celorlalte organe centrale de stat. Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ministerelor i celorlalte organe centrale de stat finanate din bugetul statului, sunt dup caz: ordonatori, secundari sau teriari de credite. Executorii de buget principali (ordonatorii principali de credite) au o dubl calitate: de a repartiza alocaiile bugetare aprobate unitilor ierarhice inferioare, n raport cu sarcinile acestora, precum i, - aprobarea efecturii cheltuielilor din bugetul propriu-zis cu respectarea dispoziiilor legale. Ordonatorii principali de credite pentru instituiile finanate de la bugetul de stat sunt minitri i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale. Ordonatorii secundari de credite, aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziiilor legale i repartizeaz alocaiilor bugetare aprobate unitilor ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite. Aceti ordonatori sunt conductorii unor instituii publice care funcioneaz n subordinea ministerelor i primesc mijloace bugetare de la ordonatorii principali de credite att pentru acoperirea cheltuielilor proprii, ct i pentru repartizarea de mijloace unitilor ierarhic inferioare.

Ordonatorii teriari de credite sunt conductorii instituiilor publice mputernicii s utilizeze creditele bugetare ce le-au fost repartizate, numai pentru nevoile unitilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legii. Ordonatorii de credite sunt obligai s urmreasc ca cheltuielile unui articol, alineat sau a oricrui alt exerciiu bugetar s nu fie utilizate pentru finanarea cheltuielilor altui exerciiu bugetar i nici alocaiile bugetare aprobate unui ordonator de credite -pentru finanarea cheltuielilor altui ordonator. Indiferent de categoria din care fac parte, ordonatorii de alocaii sunt responsabili: de respectarea dispoziiilor legale n utilizarea creditelor bugetare; de folosirea cu eficien a sumelor de bani primite de la bugetul de stat; de integritatea bunurilor ncredinate unitilor pe care le conduc; de inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a drilor de seam contabile asupra execuiei bugetare. Cheltuielile alocate prin bugetul de stat se pot aproba de ctre ordonatorul de credite i se pot efectua, numai dac au fost n prealabil avizate, potrivit legii, de ctre conductorul compartimentului financiar-contabil sau de alte persoane nsrcinate cu executarea controlului financiar preventiv. Avizul privete legalitatea operaiunilor, oportunitatea i eficiena sa. n acest mod se evit, nclcarea legii i efectuarea de operaiuni fr eficien economic. n caz de depistare de ctre Curtea de Conturi, Serviciul Control Financiar i Revizie i alte organe a cazurilor de utilizare contrar destinaiei a mijloacelor bugetare de ctre ordonatorii de credite ct i n cazurile de depistare a surplusurilor de mijloace bugetare i resurse materiale, ca urmare a mistificrilor n calculele de apreciere a necesitilor bugetare i n evidena contabil,
-------------

91

Ministerul Finanelor poate reduce cu suma respectiv volumul alocaiilor aprobate n bugetul ordonatorilor de credite respectiv. i, dac este cazul se transmit organelor de anchet materiale pentru urmrirea penal sau organelor competente pentru aplicarea sanciunilor contravenionale. 3.6.5. Virrile de alocaii bugetare Dac legea bugetar anual nu este adoptat i publicat pn la 31 decembrie, finanarea cheltuielilor pentru anul curent se efectueaz lunar n mrime de a dousprezecea parte din suma cheltuielilor prevzute pentru anul bugetar precedent. Ministerul Finanelor poate propune Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, efectuarea oricror cheltuieli adiionale, n cazul cnd legea bugetar anual nu este adoptat pn la 31 decembrie i n situaii excepionale(calamiti naturale sau rzboi). Dac Parlamentul aprob propunerea Guvernului sau nu ntreprinde nici o aciune n decurs de 15 zile lucrtoare de la prezentarea propunerilor, cheltuielile adiionale se efectueaz. n cazul cnd se adopt legea bugetar anual, cheltuielile adiionale sunt considerate nule, dac n-au fost executate pn la intrarea n vigoare a legii bugetului pe anul n curs. Cele deja efectuate nu pot fi considerate nule, deoarece legea bugetar anual adoptat ulterior efecturii acestor acte i operaiuni de executare a alocaiilor bugetare va avea caracter retroactiv. Dac n procesul executrii bugetului de stat sporete nivelul deficitului, Ministerul Finanelor poate bloca cheltuielile n cuantum suficient pentru meninerea nivelului deficitului aprobat prin legea bugetar anual. Blocarea cheltuielilor se efectueaz prin reduceri proporionale lunare ale tuturor cheltuielilor, cu excepia celor de la articolele sau capitolele scutite de blocare prin legea bugetar anual. n anumite cazuri, Ministerul Finanelor poate propune Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, blocri care nu sunt reduceri lunare ale tuturor cheltuielilor. Dac Parlamentul aprob propunerea 92

Guvernului sau nu ntreprinde nici o aciune n decurs de 15 zile lucrtoare de la prezentare, blocarea propus produce efecte juridice. n acest caz, tcerea Parlamentului este considerat ca o aprobare tacit a puterii reprezentative n blocarea unor cheltuieli bugetare. Deci, puterea executiv n anumite cazuri n virtutea principiului legal al echilibrului bugetar poate efectua acte i operaiuni fr investirea expres, printr-un act al Parlamentului de a efectua asemenea aciuni. n funcie de evoluia ncasrii veniturilor n bugetul de stat, Ministerul Finanelor poate modifica, cu 5 zile pn la sfritul lunii curente, estimrile de cheltuieli pentru perioada gestionar ulterioar, punnd la curent autoritile publice respective. 3.6.6. Rectificarea bugetului de stat n caz de necesitate, Ministerul Finanelor prezint Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, un proiect de rectificare a legii bugetare anuale. Rectificarea include: estimri revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii (inclusiv serviciul datoriei de stat) i de deficit sau excedent rezultat; estimri revizuite de rambursri ale sumei de principal asupra datoriei de stat; repartizarea soldurilor de mijloace bneti constituite n urma executrii bugetului n anul bugetar precedent; estimri i descrieri revizuite, dac acestea exist, la anexele i nota explicativ ce nsoesc proiectul rectificrii legii bugetare anuale. n cazul rectificrii bugetului anual de stat, autoritile publice nainteaz Ministerului Finanelor cereri pentru alocaii adiionale n decursul anului bugetar. Fiecare cerere trebuie s includ o justificare pentru cheltuielile adiionale i propuneri de compensri sub form de venituri majorate sau cheltuieli reduse. Ministerul Finanelor examineaz cererea de cheltuieli adiionale i, n caz de acceptare a cererii, propune Guvernului s
-------------

93

aprobe o alocaie adiional pentru cheltuielile solicitate i propunerile de compensare a acestora. Guvernul, n caz de acceptare a propunerilor Ministerului Finanelor, propune Parlamentului s adopte alocaii adiionale pentru cheltuielile solicitate i propunerile de compensare a acestora sub form de modificri la legea bugetar anual i, dac este necesar, la alte acte legislative. Parlamentul examineaz modificrile propuse de Guvern i ntreprinde una din urmtoarele aciuni: respinge modificrile pentru cheltuieli adiionale; aprob modificrile pentru cheltuieli adiionale, precum i propunerile de compensri sub form de venituri majorate sau cheltuieli reduse; aprob modificrile pentru cheltuieli adiionale, cu modificarea concomitent a nivelului deficitului sau a excedentului bugetar. Orice decizie de a majora deficitul bugetar sau de a reduce excedentul bugetar se realizeaz printr-o modificare separat la legea bugetar anual, cu condiia s fie conform obligaiunilor interne i externe ale Republicii Moldova. Orice modificare a deficitului bugetar n legea bugetar anual este nsoit de o decizie a Parlamentului privind modificarea altor acte legislative, ce in de modul de finanare a deficitului majorat, n conformitate cu art. 131 alin.(5) al Constituiei Republicii Moldova statund, c nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare". n caz de excedent bugetar, Parlamentul la propunerea Guvernului decide n ce msur i n ce scopuri se va utiliza acesta. La sfritul fiecrui an bugetar, Ministerul Finanelor ntocmete un raport despre executarea bugetului de stat, care este prezentat Guvernului pn la data 01 mai a anului imediat urmtor anului de gestiune, spre examinare i aprobare, iar Guvernul, dup aprobare, va prezenta pn la 01 iunie Parlamentului.

CAPITOLUL

IV

CHELTUIELILE BUGETULUI DE STAT

4.1. Aspecte generale privind cheltuielile bugetare

^ n structura financiar contemporan, cheltuielile publice sunt identificate prin actele i operaiunile de ntrebuinare a JL fondurilor bneti necesare statului i altor colectiviti publice n scopul i cu finalitatea ntreinerii materiale a organelor de stat i serviciilor publice, satisfacerii trebuinelor social-culturale i celorlalte necesiti colective. n concordan cu acest rol, n lucrrile franceze de specialitate170, cheltuielile publice sunt individualizate prin trei elemente constitutive: ntrebuinarea unei sume de bani; de ctre o persoan juridic - stat, instituie, comun etc; n vederea satisfacerii unei trebuine publice, deci n scop de utilitate public. ntr-adevr, orice cheltuial public sau bugetar se caracterizeaz prin elementul de ntrebuinare a unei sume de bani,
' A se vedea Jeze G., Op. cit., p.43.

95

VII

BUGETELE UNITILOR ADMINISTRATIV- TERITORIALE

7.1. Rolul autonomiei locale sub aspect financiar
7. /. 1.Noiuni generale In toate rile democratice, o parte important a activitilor economice se desfoar sub responsabilitatea administrativ, financiar i legal a autoritilor locale, iradul de implicare al administraiilor publice locale n aceste ctiviti difer n funcie de tradiiile istorice, de mediul conomic, social i politic din fiecare ar. Exist o ntreag diversitate de modaliti n care sunt oncepute responsabilitile autoritilor locale n diferite ri ale mii, dar nu exist o soluie unanim valabil pentru modul n care esponsabilitile se atribuie unei ori altei categorii de administraie acal sau rmn n sarcina administraiei centrale 211. Transferul de tribuii administrative ctre colectivitile locale i autoritile cestora trebuie s fie asigurat cu finanarea necesar, fie din resurse inanciare pe care autoritile locale le percep direct sau le primesc de
1

la autoritatea ierarhic superioar, n vederea ndeplinirii sarcinilor care le-au fost atribuite prin lege212. Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor locale de a decide i de a conduce n limitele stabilite de lege o parte semnificativ a treburilor publice, pe propria lor rspundere i n interesul populaiei din zon213. Necesitatea autoadministrrii locale ine de mai multe considerente i anume: participarea populaiei la elaborarea deciziilor n cadrul unei administraii locale este o condiie esenial pentru democraie;

controlul exercitat de locuitorii comunitii asupra administrrii treburilor publice este o garanie a creterii economice a comunitii. Autonomia local este forma modern de exprimare a distribuirii mputernicirilor ntre Guvernul central i executivele locale. Opiunea general pentru descentralizarea responsabilitilor, pentru asigurarea serviciilor publice locale ctre autoritile locale i pentru transferul competenelor decizionale privind realizarea resurselor necesare n acest scop are la baz serioase raiuni de eficien economic i de echitate social214.

Putem meniona, c n Frana, la mijlocul secolului al XlX-lea, guvernul i-a dat seama dac se guverneaz bine de la distan, se administreaz bine doar de aproape i deci u este neaprat nevoie ca toate hotrrile s fie luate la centru. 52 ---------------

Blan Emil, Administrarea finanelor publice locale, Editura Lumina Lex", Bucureti, 1999, p. 10. 213 Art.l, al Legii privind administraia public local, nr.l23-XV din 18.03.2003//M.O. nr.49 din 19.03.2003. 2U Practica a dovedit c autoritile locale sunt capabile s administreze resursele mai eficient dect administraia central, pentru c sunt mai aproape de comuniti, de ceteni i, n consecin, sunt mai bine plasate pentru a identifica n mod adecvat prioritile, nivelul obiectivelor i criteriile de performan n producerea i prestarea serviciilor ctre populaie. Importana rolului administraiilor locale n economiile moderne este ilustrat de ponderea bugetelor locale n Produsul Intern Brut. n rile din Europa Occidental, de exemplu, bugetele locale reprezint 10-30% din PIB. (A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea in statele contemporane, ed." CE VSM", Chiinu 2003).

212

153

Descentralizarea mputernicirilor presupune repartizarea funciilor i a prerogativelor deinute de Guvernul central ntre diferite ramuri ale administraiei publice 215. Ea se bazeaz pe urmtoarele principii: administrarea local autonom; finane publice locale stabile; un mecanism clar i echitabil al transferurilor; competene i atribuii; asigurarea i certitudinea referitor la mrimea bugetului i a capacitii financiare216. Aceste principii necesit existena unui cadru legislativ, pe care Republica Moldova n prezent i-1 creeaz. Astfel, Constituia Republicii Moldova, adoptat n 1994, a stabilit autonomia administrativ local ca pe un principiu de baz al guvernrii217. Sfritul anilor '90 ai secolului al XX-lea au nregistrat un progres pentru reforma administrativ local, la 24 mai 1996 este adoptat Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar (nr. 847-XHI), iar la 6 noiembrie 1998 Parlamentul Republicii Moldova adopt Legea privind administraia public local (nr. 186-XIV), care mai apoi a fost modificat prin Legea pentru modificarea i completarea Legii nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998 privind administraia public local (nr. 781-XV, din 28 decembrie 2001); n 1999, la 9 iulie, este adoptat Legea privind finanele publice locale (nr. 491-XIV), apoi la 16 iulie
215

1999, Parlamentul Republicii Moldova adopt Legea cu privire la proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale (nr. 523XIV), iar la 16 octombrie 2003 a fost adoptat o nou Lege privind finanele publice locale (nr.397-XV). n ansamblul lor, aceste legi determin funciile i mputernicirile autoritilor centrale i locale i n domeniul finanelor publice, n temeiul acestor legi, putem vorbi despre o descentralizare real. Republica Moldova, ca i celelalte ri din Europa de Est i cea Central, vine dintr-un regim totalitar, spre un sistem democratic de guvernare, de la centralizare la descentralizare. Temelia oricrui sistem politic democratic este democraia local. Condiia necesar i obligatorie a democraiei este autoadministrarea (la nivelul satelor/ comunelor/ oraelor/ municipiilor). 7.1.2. Autoadministrarea local Conceptul autoadministrrii are la baz 3 elemente eseniale: 1) autonomia local; 2) extinderea corespunztoare a administrrii locale; 3) democraia local218. 1. Autonomia local reprezint un teritoriu n care se formeaz o comunitate separat, legal constituit, subordonat statului ce are autoritatea de a decide asupra propriilor probleme de gestiune, prin intermediul propriilor organe de administrare, n limita competenelor atribuite. Autonomia local se bazeaz pe urmtoarele principii: existena unor organe proprii de administrare, care reprezint interesele cetenilor; statul poate percepe impozite i taxe de la comunitate numai n temeiul legii;
.*" Informarea i documentarea formatorilor n domeniul administraiei publice locale. Fundaia Soros-Moldova, 12-14 mai 1999, Chiinu, 1999, pag. 36.

Este semnificativ faptul c n anii '30 ai secolului al XX-lea majoritatea rilor lumii erau adepte ale unei forme centralizate de guvernare, ns ncepnd cu perioada postbelic i pn n prezent predomin tendina de descentralizare. Aceast tendin poate fi explicat prin schimbarea structurii economice a rilor, pe de o parte, i prin schimbarea preferinelor politice ale cetenilor ca rezultat al experienelor din trecut i al noilor condiii, pe de alt parte (A se vedea Studii fi analize financiar-bugetare. Parlamentul Republicii Moldova. Centrul pentru analiz bugetar i financiar, Chiinu, 2000, pag.205). 216 A se vedea Studii i analize financiar-bugetare. Parlamentul Republicii Moldova. Centrul pentru analiz bugetar i financiar, Chiinu, 2000, pag. 11. 217 Art. 109 al Constituiei Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.l din 12.08.1994.

------------- 155

154

 comunitatea poate ntreprinde pe teritoriul su orice activitate, care nu este interzis prin lege219. Realizarea acestor principii este posibil numai prin existena unei capaciti de finanare adecvat la nivel local, metodele de finanare local fiind atribuia exclusiv a statului. Astfel, delegarea, prin legislaia fiscal, a dreptului de a stabili impozite ctre entitile locale se realizeaz n limite determinate, asigurarea unui echilibru adecvat ntre activitile pe care acestea le pot desfura i facilitile fiscale de care dispun pentru a le finana, toate acestea constituind regula de aur a autonomiei locale. 2. Extinderea corespunztoare a administrrii locale presupune existena anumitor limite referitoare la punctul pn la care descentralizarea autoritii poate fi realizat (n practic, aceste limite nu pot fi stabilite cu precizie). Descentralizarea instrumentelor de politic bugetar poate fi efectuat pn la punctul n care pentru fiecare variabil exist un instrument, n condiiile n care acest obiectiv nu este puternic influenat de alte instrumente. Pe baza sferei de activitate a comunitilor locale, se pot deduce n mod necesar raiuni care s

reclame existena unui anumit grad de autonomie de natur fiscal la nivelul comunitii220. n acest sens, pot fi entiti pentru care s nu existe nici o raiune valabil pentru a aplica soluii standardizate la nivel naional,
220 Conform acestei abordri se evideniaz patru sisteme de autonomie local (cu grade de libertate diferite n determinarea activitilor n diverse domenii): Stipularea prin lege a obligaiei autoritilor locale de a realiza sau menine anumite tipuri de activiti n domenii diferite, n acest caz nu exist libertate de alegere, la nivelul comunitii, a realizrii sau nerealizrii, poate fi introdus un anumit grad de libertate n deciziile viznd modalitatea de realizare a unor activiti; Stabilirea prin lege a unui numr minim de activiti sau servicii ntr-un domeniu dat pentru comunitile locale, acestea avnd libertatea suplimentrii i diversificrii activitilor sau serviciilor oferite; Neprevederea prin lege a obligaiei comunitii de a desfura activiti sau de a presta servicii n anumite domenii, ns garantarea de ctre stat a realizrii acestora, decise liber de comunitate, n conformitate cu anumite norme stabilite prin lege; Existena unor domenii n care comunitile nsei au iniiativa s desf oare diferite activiti fr autorizarea vreunei legi i fr intervenia i susinerea statului. Primele trei sisteme de autonomie (a, b, c) pot s se refere la legislaia cu privire la nvmnt, transporturi, asigurri sociale. Aceast analiz relev un proces de descentralizare administrativ difereniat pe ri. Cel de al patrulea sistem de autonomie (d) evideniaz independena cvasi-total a comunitii locale, fiind manifestat n domeniile cultur, sport, gospodrie edilitar. Independena poate fi i n cadrul unor activiti cu caracter economic. Aceste domenii se structureaz sub forma unor organisme independente, avnd bugetul lor propriu. Dar aceste sisteme exist teoretic, n practic, ns, n forma lor pur ele nu exist, n practic un sistem poate cuprinde elemente i din celelalte sisteme. Definirea sistemelor vine de la elementele lor predominante. Din acest punct de vedere, n Republica Moldova, dup prerea noastr, exist sistemul de autonomie local de tip a", deoarece obligaiile autoritilor locale de a realiza anumite tipuri de activiti n diferite domenii (nvmnt, sntate, cultur, sport i altele) sunt stipulate n legislaia financiar-public a republicii noastre (A se vedea Mano/eseu Gheorghe, Buget: abordare economic i financiar, Editura economic, Bucureti, 1996, pag. 291-293).

219

In accepiunea literaturii de specialitate, necesitatea autonomiei locale rezult din urmtoarele raiuni: reprezint un element important al unui context instituional specific economiei de pia; diferenierea regional a nevoilor i dorinelor reclam non-standardizarea tratamentelor bugetare la nivel naional, adic elaborarea bugetului la condiiile" locale, ansele de satisfacere a nevoilor locale fiind mult mai mari dac deciziile sunt luate la nivel local; administrarea unui mare numr de proiecte poate fi realizat mai avantajos, mai eficient, dac acestea se bazeaz pe un regim al autoritii i administraiei descentralizate (cunoaterea condiiilor locale, reducerea canalelor pe care elementele bugetare trebuie s le traverseze etc). (A se vedea Mano/eseu Gheorghe, Buget: abordare economic i financiar, Editura economic, Bucureti, 1996, pag. 291-293).

156

157

existnd ns raiuni primordiale pentru a lua n considerare nevoile i interesele locale, utiliznd cunoaterea condiiilor locale pentru a gsi cea mai bun soluie (cazul Unitii Teritorial-Autonome Gguzia din Republica Moldova). Extinderea sferei de activitate a comunitilor locale n rile occidentale, pe termen lung, a demonstrat c n aceste condiii totui rata de cretere a cheltuielilor bugetare centrale este mai mare dect rata de cretere a cheltuielilor bugetare locale (primele incluznd ns i anumite transferuri). n majoritatea rilor cu economie de pia consolidat, funciile guvernamentale sunt repartizate ntre autoritatea central i autoritile locale, ale cror puteri sunt fie protejate printr-un statut, cum este n Republica Moldova statutul special al municipiului Chiinu i al structurii teritorial-autonome Gguzia, fie conferite de ctre autoritatea central. n asemenea ri, autonomia local are, de regul, o semnificaie politic, nsi dezvoltarea economic impunnd cerina unei egaliti de tratament bugetar pe zone geografice mai ntinse (de exemplu, n servicii publice, precum educaia). 3. Democraia local. Autoritile publice locale ca organe alese, sunt instituii ale democraiei reprezentative, n care autoadministrarea local este nfptuit, de obicei, prin intermediul consiliului local. Autoadministrarea local include i posibilitatea organizrii unor consultri ale cetenilor (referendumuri locale). Principiile menionate mai sus exprim valori recunoscute comune care pot fi gsite n constituiile democraiilor europene i n Carta Autoadministrm Locale, adoptat de Consiliul Europei n 1985. n acelai timp, ele nu exist n mod independent i exclusiv. Astfel, autonomia local este completat de impactul autoritilor centrale, deoarece administraia local exist n cadrul statului. Descentralizarea este menit s permit autoritilor locale s se autoconduc, fiind, totodat, controlate de organele centrale. Realizarea efectiv a conceptului de autonomie local n plan administrativ este imposibil fr aplicarea conceptului de 158

autonomie financiar. Dac autoritile locale nu dispun de resursele materiale, de competenele legale i de autoritatea politic de care au nevoie pentru a-i asuma realmente responsabilitile ce le revin prin aplicarea conceptului autonomiei locale, acesta nu poate fi realizat, rmnnd un concept spiritual declarat i nu unul real de nfptuit. De aceea, pentru realizarea material a fost necesar sintetizarea n plan juridic de Carta European a Autonomiei Locale a elementului material de autonomie financiar. 7.1.3. Autonomia financiar Fundamentul autonomiei locale este autonomia financiara1\ Descentralizarea financiar nseamn delimitarea mputernicirilor ntre Guvernul central i autoritile locale, punerea la dispoziia autoritilor locale a veniturilor necesare pentru exercitarea funciilor ce le revin, stabilitatea financiar a fiecrui teritoriu. Fiecare unitate administrativ-teritorial are dreptul, n cadrul politicilor economice naionale, la deinerea autonom i liber a unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune n mod liber n exercitarea atribuiilor lor (articolul 9. "Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale". Carta European -"Exerciiul autonom al puterii locale"). Elementele autonomiei financiare222 sunt: Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale trebuie s fie proporionale cu competenele prevzute de constituie sau de lege; Cel puin o parte din resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale trebuie s provin din taxele i
Manole T., Finanele publice locale: rolul lor n consolidarea autonomiei financiare la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Chiinu, 2003, pag. 56. Se formuleaz dup Carta European a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale". Carta European a fost ntocmit la Strasbourg la 15 octombrie 1985, n limbile francez i englez, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat n vigoare la 1 septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova - la 1 februarie 1998.

------------- 159

impozitele locale, al cror nivel acestea au competena s-1 stabileasc n limitele legale; Sistemele de prelevare pe care se bazeaz resursele de care dispun autoritile administraiei publice locale trebuie s fie de natur suficient de diversificat i evolutiv pentru a le permite s urmeze practic, pe ct posibil, evoluia real a costurilor exercitrii competenelor acestora; Unitile administrativ-teritoriale cu o situaie mai grea financiar necesit instituirea de proceduri de egalizare (nivelare) financiar sau de msuri echivalente, destinate s corecteze efectele repartiiei inegale a resurselor poteniale de finanare, precum i a sarcinilor fiscale care le suport. Asemenea proceduri sau msuri nu trebuie s restrng libertatea de opiune a autoritilor administraiei publice locale n sfera lor de competen; Autoritile administraiei publice locale trebuie s fie consultate, de o manier adecvat, asupra modalitilor de repartizare a resurselor redistribuite care le revin; Subveniile alocate unitilor administrativ-teritoriale trebuie, pe ct posibil, s nu fie destinate finanrii unor proiecte specifice. Alocarea de subvenii nu trebuie s aduc atingere libertii fundamentale a politicilor autoritilor administraiei publice locale n domeniul lor de competen; n scopul finanrii cheltuielilor de investiii, autoritile administraiei publice locale trebuie s aib acces, n conformitate cu legea, la piaa naional a capitalului; Autoritile unitilor administrativ-teritoriale, care i exercit funciile lor n limita resurselor financiare de care dispun, urmeaz s-i stipuleze msurile prioritare care urmeaz a fi finanate de la bugetele unitilor administrativ-teritoriale;

Concomitent, Guvernul central va putea delega unele din funciile sau atribuiile sale pentru a fi exercitate de ctre autoritile locale care, urmeaz a fi recompensate pentru aceste activiti prestate cu resurse financiare de la bugetul guvernului central; n acelai timp, resursele financiare acumulate de ctre autoritile locale nu sunt accesibile pentru Guvernul central i insuficiena de resurse financiare pentru propriile necesiti nu se compenseaz de la bugetul de stat; Autoritile administraiei publice ale unitilor administrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve i pot aproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri. Fondurile de rezerv sunt destinate, n special, finanrii unor aciuni sau msuri iniial prevzute la aprobarea bugetelor respective; La baza bugetelor unitilor administrativ-teritoriale este pus principiul echilibrului bugetar (balana bugetar). Conform acestui principiu, autoritile publice au dreptul de a aproba i efectua cheltuieli numai n limita resurselor financiare disponibile. Acolo i atunci, unde i cnd, autoritile publice locale nu-i vor asigura colectarea impozitelor preconizate, vor fi obligate, n acest caz, s-i reduc devizul de cheltuieli; Unitile administrativ-teritoriale sunt obligate s menin disciplina financiar n teritoriu223. Realizarea unei autonomii financiare efective n plan local presupune reducerea rolului autoritilor centrale n stabilirea cuantumului i categoriilor de venituri fiscale i nefiscale la nivel local, n utilizarea veniturilor locale (deci n stabilirea prioritilor privind orientarea i efectuarea cheltuielilor) i n ceea ce privete
223

Carta European a Autonomiei Locale, Strasbourg, 15 octombrie 1985 (n vigoare pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998). Culegere de Tratate Internaionale, Ediie oficial, 1998, Voi. V, pag. 14.

161

exercitarea coordonrii administrative asupra aparatului fiscal pe plan local. Referitor la aceasta din urm condiie se poate afirma, c este realmente indispensabil crearea de organisme fiscale n unitile locale. Rolul statului, ca entitate central, apare n cadrul politicii generale de dezvoltare a organismelor i instituiilor autonomiei administrative locale, n generarea de experien i sprijin pentru construcia instituional a organismelor fiscale subordonate autoritilor locale. Conform prevederilor de mai sus, asupra necesitii autonomiei locale, Republica Moldova, dispunnd de cadrul legislativ necesar, implementeaz prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale. Astfel, Legea privind administraia public local prevede autonomia local" - drept i capacitate a colectivitilor locale de a rezolva i de a gestiona, n condiiile legii, sub proprie rspundere i n favoarea lor, o parte important din treburile publice. Autonomia privete, de asemenea, organizarea i funcionarea administraiei publice locale".224 Analiznd ari. 3 al legii "Principiile de baz ale administrrii publice locale", menionm c acestea beneficiaz de autonomie financiar, au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele teritoriului administrat. Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritile administraiei publice locale elaboreaz i aprob bugetele unitilor administrativ-teritoriale, avnd dreptul s pun n aplicare i s determine cuantumul impozitelor i taxelor locale, n condiiile legii225. Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar prevede, c bugetele unitilor administrativ-teritoriale asigur cu resurse financiare efectuarea msurilor pentru satisfacerea necesitilor social-economice i culturale ale populaiei i pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Procesul elaborrii i executrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale se reglementeaz prin Legea
"1 Art. 1 al Legii privind administraia public local, nr.l23-XV din 18.10.2003 (M.O.nr. 49 din 19.12.2003). 225 Art. 9 al Legii privind administraia public local, nr.l23-XV din 18.10.2003 (M.O.nr. 49 din 19.12.2003).

privind finanele publice locale"226. n aa mod, la 16 octombrie 2003, a fost adoptat o nou Lege privind finanele publice locale"227, care constituie baza legal ce reglementeaz structura bugetelor i procesul bugetar al unitilor administrativ-teritoriale.

7.2. Structura bugetelor unitilor administrativ-teritoriale

dup structura ierarhic a acestora (pe nivele); dup structura intern a fiecrui buget. n acest context, dac ne referim la primul aspect, art. 1 al Legii privind finanele publice locale prevede c bugetele unitilor administrativ-teritoriale sunt bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor), raioanelor, unitii teritoriale autonome cu statut juridic special i bugetul municipiului Chiinu. La fel, n continuare, legea prevede c bugetele unitilor administrativ-teritoriale sunt de dou niveluri: A) bugetele locale, care reprezint bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor), cu excepia municipiului Chiinu; B) bugetele raionale, bugetul central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special i bugetul municipal Chiinu228.

tructura bugetelor unitilor-administrativ teritoriale poate fi privit sub dou aspecte:

2:5

Art. 44 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997). ;r Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M. O. nr.248-253/996 din 19.12.2003). * A r t . l , al. 2-3 al Legii privind administraia public local, nr. 123-XV din S. 10.2003 (M. O .din 19.12.2003).

162 ------------

------------- 163

Dac analizm structura bugetelor unitilor administrativteritoriale de nivelul nti, putem afirma c ea reprezint veniturile i cheltuielile acestora, coninutul crora va fi analizat aparte. ns, bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, au structur mai specific, fiind constituite din: a) bugetul raional, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n competena raionului conform legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern; b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) din componena raionului. Bugetul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, constituit din: a) bugetul central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n competena unitii teritoriale autonome cu statut juridic special conform legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern; b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) din componena unitii autonome cu statut juridic special. Bugetul municipiului Bli, constituit din: a) bugetul municipal, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n competena municipiului conform legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern; b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) din componena municipiului Bli. Bugetul municipiului Chiinu, constituit din: a) bugetul municipal, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n competena municipiului conform legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern; 164 ------------

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) i ale oraelor din componena municipiului Chiinu.

7.3. Veniturile bugetelor unitilor administrativ-teritoriale

7.3.1. Noiuni generale privind veniturile bugetelor locale onform art. 4 al Legii cu privire la finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003, veniturile bugetelor unitilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevzute de legislaie i se formeaz din: /. Venituri proprii ale bugetelor unitilor administrativteritoriale, ce se constituie din impozitele i taxele locale, prevzute pe fiecare teritoriu n parte, n conformitate cu Codul fiscal i se vireaz direct i integral la bugetele respective. Conform art. 5, precum i art. 289 (titlul VI - taxele locale) al Codului Fiscal, sistemul impozitelor i taxelor locale include229: impozitul pe bunurile imobiliare; impozitul pentru folosirea resurselor naturale; taxa pentru amenajarea teritoriului; taxa de organizare a licitaiilor i loteriilor pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale; taxa pentru amplasare a publicitii; taxa de aplicare a simbolicii locale; taxa pentru unitile comerciale i/sau de prestri servicii de deservire social; taxa de pia; taxa pentru cazare; taxa balnear;

22S

Codul fiscal, aprobat prin Legea 1163-XIII din 24.04.1997.

165

taxa pentru parcare; taxa de la posesorii de cini; taxa pentru prestarea serviciilor auto cltorilor. 2. Mijloace speciale. Conform art. 1 al Legii nr. 397-XV din 18.03.2003, acestea sunt - veniturile instituiei publice obinute, n condiiile autorizate prin acte normative, de la efectuarea lucrrilor i prestarea serviciilor contra plat, precum i din donaiile, sponsorizrile i din alte mijloace bneti intrate legal n posesia instituiei publice. Mijloacele speciale ale instituiilor publice se includ n bugetele respective, se consider venituri i sunt direcionate pentru cheltuielile legate de desfurarea activitii statutare a acestor instituii, n conformitate cu principiile i regulile de elaborare, aprobare i executare a bugetelor corespunztoare. Nomenclatorul lucrrilor i serviciilor contra plat, efectuate i prestate de instituiile publice, i mrimea taxelor la servicii, precum i modul i direciile de utilizare a mijloacelor speciale pe tipuri se stabilesc de ctre autoritile administraiei publice locale, conform competenei lor. 3. Defalcri, conform normativelor procentuale stabilite prin legea bugetar anual, de la veniturile generale de stat. Acestea sunt mijloacele bneti stabilite de la veniturile generale de stat, aprobate de ctre Parlament prin legea bugetar anual, pentru bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i pentru bugetul municipal Bli sau de ctre consiliul raional, Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, consiliul municipal Bli i consiliul municipal Chiinu pentru bugetele locale. Pentru cele din urm, aceste normative sunt stabilite anual de ctre consiliul raional, Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, consiliul municipal Bli i consiliul municipal Chiinu. 4. Defalcri de la impozitul pe bunurile imobiliare. Conform normativelor procentuale aprobate de ctre autoritile reprezentative i deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. 166 ------------

Respectivele sunt mijloacele bneti aprobate de ctre consiliile raionale, Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, consiliul municipal Bli i consiliul municipal Chiinu pentru bugetele locale de la impozitul pe bunurile imobiliare. 5. Transferuri de la bugetul de stat. Conform art. 1 al Legii privind finanele publice locale, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv i n sum absolut, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bli i bugetul municipal Chiinu sau de la bugetele raionale, bugetul central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bli i bugetul municipal Chiinu la bugetele locale pentru nivelarea posibilitilor financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, n scopul asigurrii exercitrii unor anumite funcii publice, finanrii domeniilor de activitate, ce sunt n competena autoritilor publice locale sau n alte scopuri speciale. n acest context, art. 9 al Legii 230 prevede urmtoarele tipuri de transferuri: a) transferuri din contul fondului de susinere financiar a unitilor administrativ-teritoriale, pentru nivelarea posibilitilor financiare ale acestora. Conform prevederilor legale fondul de susinere financiar a unitilor administrativ-teritoriale se formeaz din: m alocaiile aprobate anual n bugetul de stat; defalcrile efectuate de ctre unitile administrativteritoriale ale cror venituri bugetare depesc cu 20%

Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 231 Art. 10 al Legii Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din 19.12.2003).

167

nivelul mediu de cheltuieli bugetare pentru un locuitor pe teritoriul respectiv. n aa mod, unitile administrativ-teritoriale n care cota veniturilor, ce revin unui locuitor, depete suma cheltuielilor medii pentru un locuitor cu 20%, transfer n fondul de susinere financiar a unitilor administrativ-teritoriale suma veniturilor ce depesc cu 20% necesitile minime de cheltuieli ale unitii administrativteritoriale respective. Modul de calculare a transferurilor, pentru fiecare grup de cheltuieli aparte se face n baza cheltuielilor publice ce revin n medie la un locuitor, care, n anul bugetar urmtor, conform normelor legale, urmeaz a fi suportate de ctre unitile administrativ-teritoriale. Pentru unitile administrativ-teritoriale care, conform normelor legale, suport cheltuieli specifice, se aplic coeficientul de corectare a cheltuielilor medii pentru un locuitor; b) transferuri cu destinaie special, pentru exercitarea funciilor suplimentare delegate de ctre Guvern. Acestea se prevd n legea bugetar anual i n alte acte normative i pot fi alocate bugetelor unitilor administrativ-teritoriale n caz de:232 delegare de ctre Guvern a unor funcii suplimentare autoritilor administraiei publice locale; adoptare de acte legislative i alte acte normative a cror aplicare necesit mijloace bugetare suplimentare pentru compensarea unor venituri ratate ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, modificarea organizrii administrativ-teritoriale etc. Transferurile cu destinaie special, utilizate contrar destinaiei se vireaz, pn la sfritul anului bugetar, n mrimea sumei respective n bugetul de la care au fost primite. n cazul n care suma corespunztoare nu este virat de bugetul respectiv, Ministerul
252

Art. 11 al Legii Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16 octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

Finanelor, n baza drii de seam anuale, este n drept s restabileasc forat la bugetul de stat sumele transferurilor utilizate contrar destinaiei prin intermediul relaiilor interbugetare. Aceste prevederi, la fel se extind i asupra transferurilor cu destinaie special efectuate de la bugetul unitii administrativteritoriale de nivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bli, utilizate contrar destinaiei. 6. Fonduri speciale. Conform art. 37 al Legii privind finanele publice locale, autoritile reprezentative i deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale pot constitui fonduri speciale pentru susinerea unor programe de interes local, cu respectarea dispoziiilor legale. Drept surse de constituire a fondurilor speciale pot fi: depunerile benevole ale persoanelor juridice i fizice pentru soluionarea problemelor de interes local; veniturile provenite din desfurarea loteriilor locale, concursurilor i altor msuri organizate de autoritile administraiei publice locale. Sursele de formare a fondurilor speciale i destinaia lor se aprob de ctre autoritile reprezentative i deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale. Mijloacele obinute n conformitate cu prezentul articol se vireaz integral la un cont special al autoritii administraiei publice locale n trezorerie. Cu toate cele menionate mai sus sunt prevzute i unele excepii, astfel, conform art. 4 al Legii se prevede, c veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) din componena unitii teritoriale autonome cu statut juridic special pot include i defalcri, conform normativelor procentuale stabilite de Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru bugetele locale, de la accizele i taxa pe valoarea adugat la mrfurile produse i la serviciile prestate pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale respective. n fine, precizm c veniturile bugetelor de orice nivel nu includ mprumuturile acordate din bugetul de stat sau din alt buget,
------------- 169

168 ------------

precum i mprumuturile de la instituiile financiare i ali creditori. Aceasta fiind o prevedere general a structurii veniturilor bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, dar legea stabilete expres repartizarea acestor venituri n dependen de nivelul bugetului233. 7.3.2. Veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor, cu excepia municipiilor Bli i Chiinu) Astfel, veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor, cu excepia municipiilor Bli i Chiinu) se formeaz din: 1) ncasri directe i integrale ale urmtoarelor tipuri de impozite, taxe i alte venituri: a) veniturile din vnzarea apartamentelor (caselor) ctre ceteni; b) veniturile din vnzarea pmntului proprietate public a unitii administrativ-teritoriale, conform legislaiei; c) impozitele i taxele locale aplicate, n conformitate cu legislaia, de ctre consiliile locale; d) impozitul privat (conform apartenenei patrimoniului); e) taxa pentru eliberarea de ctre autoritile administraiei publice locale de nivelul al doilea a licenelor pentru practicarea anumitor genuri de activitate i a autorizaiilor, conform legislaiei; 0 taxa pentru patenta de ntreprinztor n partea ce revine bugetelor locale; ncasri din arenda terenurilor i locaiunea bunurilor g) h) domeniului privat al unitii administrativ-teritoriale; plata pentru perfectarea actelor notariale de ctre secretarul consiliului local; alte venituri prevzute de legislaie.
i)

2) Defalcri de la urmtoarele tipuri de venituri generale de stat: a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul unitii administrativ-teritoriale respective; b) impozitul pe venitul persoanelor fizice. 3) Defalcri de la impozitul pe bunurile imobiliare conform normativelor procentuale aprobate de ctre autoritile reprezentative i deliberative ale unitilor administrativteritoriale de nivelul al doilea. 4) Transferuri de la bugetul unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i de la bugetul municipal Bli. 5) Mijloace speciale obinute din executarea lucrrilor, prestarea serviciilor sau din alte activiti desfurate contra plat de ctre instituiile publice finanate de la bugetele locale. 6) Fonduri speciale, ce pot fi instituite avnd un caracter extraordinar sau investiional. 7.3.3. Veniturile bugetelor raionale Veniturile bugetelor raionale se formeaz din: 1) ncasri directe i integrale ale urmtoarelor tipuri de impozite, taxe i alte venituri: a) impozitul pe venitul persoanelor fizice; b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale; c) veniturile din operaiile cu capital, cu excepia tranzaciilor cu aciunile ce constituie cota-parte a statului; d) impozitul privat (conform apartenenei patrimoniului); e) plata pentru perfectarea actelor notariale de ctre secretarul consiliului raional; f) alte venituri prevzute de legislaie. 2) Defalcri de la urmtoarele tipuri de venituri generale de stat: a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul unitii administrativ-teritoriale respective - cel puin 50%;

" Art. 5 al Legii privind administraia public local, nr.l23-XV din 18.03.2003 (M.O. nr. 49 din 19.03.2003).

170

171

b) taxa pentru folosirea drumurilor, perceput de la posesorii mijloacelor de transport nmatriculate n Republica Moldova - cel puin 50%. 3) Defalcri de la impozitul pe bunurile imobiliare conform normativelor procentuale aprobate de ctre consiliul raional. 4) Transferuri de la bugetul de stat. 5) Mijloace speciale. 6) Fonduri speciale. 7.3.4. Veniturile bugetului centrala! unitii teritoriale autonome cu statut juridic special Veniturile bugetului central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special se formeaz din: 1) ncasri directe i integrale ale urmtoarelor tipuri de impozite, taxe i alte venituri: a) impozitul pe venitul persoanelor fizice; b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale; c) veniturile din operaiile cu capital, cu excepia tranzaciilor cu aciunile ce constituie cota-parte a statului; d) impozitul privat (conform apartenenei patrimoniului); e) alte venituri prevzute de legislaie. 2) Defalcri de la urmtoarele tipuri de venituri generale de stat: a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special - cel puin 50%; b) taxa pe valoarea adugat la mrfurile produse i la serviciile prestate pe teritoriul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special - cel puin 10%; c) taxa pentru folosirea drumurilor, perceput de la posesorii mijloacelor de transport nmatriculate n Republica Moldova - cel puin 50%;

d) accizele la mrfurile (producia) supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special - cel puin 50%. 3) Defalcri de la impozitul pe bunurile imobiliare conform normativelor procentuale aprobate de ctre Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome cu statut juridic special. 4) Transferuri de la bugetul de stat. 5) Mijloace speciale. 6) Fonduri speciale. 7.3.5. Veniturile bugetului municipal Bli i bugetului municipal Chiinu Veniturile bugetului municipal Bli i bugetului municipal Chiinu se formeaz din: 1) ncasri directe i integrale ale urmtoarelor tipuri de impozite, taxe i alte venituri: a) impozitul pe venitul persoanelor fizice; b) impozitul pe bunurile imobiliare; c) impozitul pentru folosirea resurselor naturale; a) veniturile din operaiile cu capital, cu excepia tranzaciilor cu aciunile ce constituie cota-parte a statului; b) veniturile din vnzarea apartamentelor (caselor) ctre ceteni; c) veniturile din vnzarea terenurilor ce aparin domeniului privat al municipiului Chiinu i municipiului Bli, conform legislaiei; d) impozitele i taxele locale aplicate, n conformitate cu legislaia, de ctre consiliul municipal; h) impozitul privat (conform apartenenei patrimoniului); i) ncasrile din vnzarea bunurilor confiscate (conform apartenenei patrimoniului);

172

173

j) taxa pentru eliberarea licenelor pentru practicarea anumitor genuri de activitate i a autorizaiilor, conform legislaiei; k) taxa pentru patenta de ntreprinztor n partea ce revine bugetului municipal respectiv; 1) alte venituri prevzute de legislaie. 1) Defalcrl de la urmtoarele tipuri de venituri generale de stat: a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul unitii administrativ-teritoriale respective - cel puin 50%; b) taxa pentru folosirea drumurilor, perceput de la posesorii mijloacelor de transport nmatriculate n Republica Moldova - cel puin 50%. 3) Transferuri de la bugetul de stat. 4) Mijloace speciale. 5) Fonduri speciale. Din analiza sistematic, putem constata, c legea234 expres a instituit o difereniere a veniturilor n dependen de nivelul bugetelor, precum i reieind din statutul specific al unor uniti administrativ-teritoriale.

7.4. Cheltuielile bugetelor unitilor administrativ-teritoriale

C
234

onform art. 7 alin. 2 al Legii privind finanele publice locale235, n bugetele unitilor administrativ-teritoriale se prevd alocaii necesare asigurrii funcionrii instituiilor publice i serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorial respectiv".

Analiznd prevederile art. 1 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar236, stabilim c alocaiile sunt mijloace aprobate n bugetele de toate nivelurile pentru efectuarea de cheltuieli, cu respectarea dispoziiilor legale. n acest context cheltuielile anuale ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale se aprob de autoritatea reprezentativ i deliberativ respectiv numai n limita resurselor financiare disponibile. Aceast prevedere nu are efect n cazul angajrii mprumuturilor contractate pentru cheltuieli de capital. Cheltuielile aprobate (rectificate pe parcursul anului bugetar) n bugetele unitilor administrativ-teritoriale reprezint limite maxime care nu pot fi depite. Contractarea de lucrri, servicii, bunuri materiale i efectuarea de cheltuieli se realizeaz de ctre executorii (ordonatorii) de buget doar cu respectarea prevederilor legale i n cadrul limitelor aprobate (rectificate). Autoritile reprezentative i deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale sunt responsabile de stabilirea caracterului prioritar al cheltuielilor bugetului unitii respective. Competenele n ceea ce privete efectuarea cheltuielilor publice sunt delimitate ntre bugetele unitilor administrativteritoriale n temeiul Legii privind administraia public local237. Respectiv ca i n cazul veniturilor, Legea privind finanele publice locale stabilete expres izvorul finanrii cheltuielilor n dependen de nivelul bugetului. Astfel, conform art. 8, alin. 2 al Legif 38 , de la bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor, cu excepia municipiilor Bli i Chiinu) sunt finanate cheltuielile ce in de: 1) amenajarea teritoriului i urbanistic;
2H

Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 235 Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).

Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M.O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997). 2l/ Legea privind administraia public local, nr.l23-XV din 18.03.2003 (M.O. nr. 49 din 19.03.2003). Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16 octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

174

------------- 175

2) construcia i ntreinerea, n limitele localitii, a drumurilor, strzilor, podurilor locale; 3) construcia, ntreinerea i exploatarea sistemelor de alimentare cu ap, de canalizare, de epurare a apei, salubrizarea localitii, gestionarea deeurilor de producie i menajere; 4) acordarea de asisten social populaiei, inclusiv protecia tinerei familii i familiilor cu muli copii, a mamei i a drepturilor copilului, a persoanelor n etate i a solitarilor, n partea ce nu intr n competena altor autoriti; 5) ntreinerea instituiilor de nvmnt precolar, primar, gimnazial, mediu de cultur general, liceal i complementar (extracolar), altor instituii de nvmnt care deservesc populaia localitii respective; 6) ntreinerea instituiilor de cultur i desfurarea activitilor publice n domeniul culturii (cminelor i caselor de cultur, altor aezminte de culturalizare); 7) ntreinerea bibliotecilor i muzeelor; 8) cultura fizic i sport; 9) aprarea mpotriva incendiilor; 10) ntreinerea parcurilor i a spaiilor verzi, a cimitirelor; 10) nfptuirea unor msuri privind activitatea administrativmilitar conform legislaiei; 11) executarea hotrrilor judectoreti prin care autoritatea administraiei publice locale este obligat s efectueze anumite pli; 11) activitatea autoritii executive; 12) ntreinerea altor instituii i desfurarea altor activiti atribuite, conform legislaiei, autoritilor administraiei publice locale de nivelul nti. Cheltuielile pentru retribuirea muncii, contribuiile de asigurri sociale de stat obligatorii la bugetul asigurrilor sociale de stat i primele de asigurare obligatorie de asisten medical pentru angajaii instituiilor specificate la pct.5), cu excepia instituiilor 176

complementare (extracolare), specificate la pct.6) i pct.7), cu excepia muzeelor, se efectueaz din contul transferurilor cu destinaie special ctre bugetele locale de la bugetul unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Aliniatul 4, art. 8 al aceleiai legi, stabilete c de la bugetele raionale sunt finanate cheltuielile ce in de: 1) construcia i ntreinerea drumurilor de interes raional; 2) construcia obiectivelor publice de interes raional; 3) ntreinerea instituiilor de nvmnt liceal, cu excepia celor de competena unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti, instituiilor de nvmnt secundar profesional, colilor-internat, gimnaziilor-internat cu regim special, activitatea metodic n domeniul nvmntului, precum i de alte activiti i instituii care deservesc populaia unitii administrativ-teritoriale respective; 4) acordarea de asisten social i ntreinerea instituiilor din domeniul asistenei sociale; 5) coordonarea i desfurarea activitilor sportive i a altor activiti pentru tineret; 6) ntreinerea teatrelor, televiziunii publice locale; 7) asigurarea ordinii publice; 8) coordonarea, organizarea i supravegherea, n limitele competenei, a activitilor administrativ-militare; 9) executarea hotrrilor judectoreti prin care autoritatea administraiei publice locale este obligat s efectueze anumite pli; 10) activitatea autoritii executive i a direciilor subordonate consiliului raional respectiv; 11) ntreinerea altor instituii i desfurarea altor activiti atribuite, conform legislaiei, autoritilor administraiei publice a raioanelor. De la bugetul central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special sunt finanate cheltuielile ce in de:
------------- 177

1) construcia i ntreinerea drumurilor pentru unitatea teritorial autonom cu statut juridic special; 2) construcia obiectivelor publice pentru unitatea teritorial autonom cu statut juridic special; 3) ntreinerea instituiilor de nvmnt liceal, cu excepia celor de competena unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti, instituiilor de nvmnt secundar profesional, colilor-internat, gimnaziilor-internat cu regim special, activitatea metodic n domeniul nvmntului, precum i de alte activiti i instituii care deservesc populaia unitii administrativ-teritoriale respective; 4) acordarea de asisten social i ntreinerea instituiilor din domeniul asistenei sociale; 5) coordonarea i desfurarea activitilor sportive i a altor activiti pentru tineret; 5) ntreinerea teatrelor, televiziunii publice locale; 6) asigurarea ordinii publice; 6) coordonarea, organizarea i supravegherea, n limitele competenei, a activitilor administrativ-militare; 7) executarea hotrrilor judectoreti prin care autoritatea administraiei publice locale este obligat s efectueze anumite pli; 10) activitatea autoritii executive i a direciilor subordonate autoritii reprezentative i deliberative respective; 11) ntreinerea altor instituii i desfurarea altor activiti atribuite, conform legislaiei, unitii teritoriale autonome cu statut juridic special. De la bugetul municipal Bli i bugetul municipal Chiinu sunt finanate cheltuielile ce in de339: 1) amenajarea teritoriului i urbanistic;
2

*' Al. 6, art. 8 al Legii Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

2) construcia i ntreinerea, n limitele localitii, a drumurilor, strzilor i podurilor; 3) construcia obiectivelor publice de interes municipal; 4) construcia, ntreinerea i exploatarea sistemelor de alimentare cu ap, de canalizare, de epurare a apei, salubrizarea localitii; 5) acordarea de asisten social populaiei, inclusiv protecia tinerei familii i a familiilor cu muli copii, a mamei i a drepturilor copilului, a persoanelor n etate i a solitarilor, ntreinerea instituiilor din domeniul asistenei sociale, n partea ce nu intr n competena altor autoriti; 6) construcia de locuine pentru pturile socialmente vulnerabile ale populaiei i pentru alte categorii de locuitori prevzute de legislaia n vigoare, exploatarea fondului locativ municipal; 7) ntreinerea instituiilor de nvmnt precolar, primar, gimnazial, mediu de cultur general, liceal i complementar (extracolar), instituiilor de nvmnt secundar profesional, colilor-internat, gimnaziilorinternat cu regim special, activitatea metodic n domeniul nvmntului, precum i de alte activiti i instituii care deservesc populaia unitii administrativ-teritoriale respective; 8) ntreinerea instituiilor de cultur i desfurarea activitilor publice n domeniul culturii (cminelor i caselor de cultur, altor aezminte de culturalizare); 9) ntreinerea bibliotecilor i muzeelor; 10) cultur fizic i sport; 11) aprarea mpotriva incendiilor; 12) ntreinerea cimitirelor; 13) ntreinerea expoziiilor, teatrelor, televiziunii publice; 14) asigurarea ordinii publice; 15) coordonarea, organizarea i supravegherea, n limitele competenei, a activitilor administrativ-militare;

178

179

16) executarea hotrrilor judectoreti prin care autoritatea administraiei publice locale este obligat s efectueze anumite pli; 17) activitatea autoritii executive a municipiului i a direciilor subordonate autoritilor reprezentative i deliberative respective; 18) ntreinerea altor instituii i desfurarea altor activiti atribuite, conform legislaiei, autoritilor administraiei publice a municipiilor. n concluzie, analiznd prevederile date, deducem c efectuarea acestora se face, n primul rnd, pe niveluri, i n al doilea rnd, n dependen de importana activitilor pentru care se efectueaz cheltuielile, bazndu-se pe principiul teritorialitii.

execuia bugetului; ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar; controlul bugetar. Aceste activiti se desfoar ntr-un cadru constituional (legal) i administrativ-instituional. Procedurile de elaborare a bugetului de stat sunt caracteristice i pentru procesul de elaborare a bugetului unitii administrativteritoriale n Republica Moldova. 7.5.2. Organizarea elaborrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale Procesul de elaborare a bugetelor unitilor administrativteritoriale n Republica Moldova mai nti ia n considerare prevederile politicilor bugetar-fiscale i monetar-creditare macroeconomice. Fluxul de informaie pentru entitile locale vine de la Ministerul Finanelor n perioada iniial de elaborare bugetar. Conform Constituiei Republicii Moldova (art. 109), Legii privind administraia public local nr. 123-XV din 18 martie 2003 (cu modificrile i completrile ulterioare), Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24 mai 1996 i Legii privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16 octombrie 2003, toate unitile administrativ-teritoriale dispun de autonomie financiar i, respectiv, au dreptul i urmeaz s-i elaboreze i s adopte bugetul anual propriu n limita resurselor financiare disponibile, care se constituie din venituri proprii, defalcri de la veniturile generale de stat i transferuri din fondul de susinere financiar a teritoriilor creat n componena bugetului de stat. Baza legislativ sus-menionat a creat un fundament coerent i unitar, pentru a planifica un buget clar i transparent la nivelul entitilor locale. Cu toate c la baza elaborrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale este instituit principiul autonomiei financiare i responsabilitile autoritilor administraiei publice ale unitilor administrativ-teritoriale de a elabora bugetele n modul stabilit de ele, totui nu se poate elabora bugetul local n afara politicii generale
------------- 181

7.5. Elaborarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale 7.5.1. Noiuni generale rin proces bugetar" se nelege totalitatea actelor i operaiunilor cu caracter tehnic i normativ, nfptuite de organe specializate ale statului n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii execuiei bugetare240. Art. 3 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar prevede, c procesul bugetar este procesul care ncepe cu elaborarea bugetului i se termin cu adoptarea drii de seam despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv". Conform acestor noiuni, putem meniona c procesul bugetar cuprinde urmtoarele etape generale: elaborarea proiectului de buget; examinarea i adoptarea legii bugetare anuale;

24(1

aguna D.D., Tratat de drept financiar i fiscal, Ed. Oscar Prin", Bucureti 2001, p.301. 180 ---------------

economice a statului, iar corelarea dintre bugetul de stat i bugetele unitilor administrativ-teritoriale las o amprent organizatoricofuncional i tehnico-informaional deosebit, dar care nu trebuie confundat cu construcia juridic a dou elemente distincte, care funcioneaz de sine stttor24'. Planificarea bugetului, precum i celelalte etape ale procesului bugetar sunt plasate ntr-un orar strict indicat de Legea finanelor publice locale242. Astfel, articolul 19 al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003, prevede c bugetul unitii administrativteritoriale se elaboreaz de ctre autoritatea executiv a acesteia, inndu-se cont de urmtoarele prevederi: a) n termenele stabilite de Guvern, Ministerul Finanelor remite autoritii executive a unitii administrativ*" Art. 2 alin. (2) al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996 reglementeaz: ca elemente independente, bugetul de stat i bugetele unitilor administrativ-teritoriale formeaz bugetul consolidat". Analiznd termenul consolidat" n DEX (Dicionarul Explicativ) putem meniona, c acest termen are la baz explicaia durabilitii sau triniciei" bugetelor menionate. Interpretarea termenului dat se explic prin ceva care dureaz, care rezist ntr-o modalitate unic". Termenul consolidat" apare n situaia neconcordanei a dou bugete trainic unite", dar declarate independente", ceea ce ar fi n contradicie cu Carta European a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale". (Carta European a fost ntocmit la Strasbourg la 15 octombrie 1985, n limbile francez i englez, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat in vigoare la l septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova la l februarie 1998). Considerm, c termenul consolidat" ar intra n contradicie cu aceast Cart, deoarece nu trebuie de confundat raporturile juridice ntre bugetul de stat i bugetele unitilor administrativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-funcional i tehnicoinformaional, cu construcia juridic a dou elemente distincte, care funcioneaz de sine stttor. Sistemul bugetelor consolidate" s-a preluat din sistemul sovietic, conform creia bugetele locale erau incluse n bugetul republican cu consecinele subordonrii execuiei bugetelor locale fa de execuia bugetului republican ca principal component a bugetului unic de stat. 242 Capitolul III i IV al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

teritoriale de nivelul al doilea, a municipiului Bli i direciei finane respective note metodologice privind prognozele macroeconomice, principiile de baz ale politicii statului n domeniul veniturilor i cheltuielilor bugetare pe anul(anii) urmtor (i), prognozele normativelor de defalcri de la veniturile generale de stat n bugetele respective i unele momente specifice de calculare a transferurilor ce se prognozeaz a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat; b) n termen de 10 zile dup primirea notelor metodologice specificate anterior, direcia finane comunic autoritilor executive ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti principiile de baz ale politicii statului n domeniul veniturilor i cheltuielilor bugetare pe anul(anii) urmtor(i), prognozele normativelor de defalcri de la veniturile generale de stat i de la impozitul pe bunurile imobiliare la bugetele locale i momentele specifice de calculare a transferurilor ce se prognozeaz a fi alocate acestor bugete de la bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i de la bugetul municipal Bli; c) n termen de 20 de zile dup primirea notelor metodologice, autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti asigur elaborarea prognozei tuturor tipurilor de impozite i taxe ce urmeaz a fi colectate n anul(anii) urmtor(i) n unitatea administrativ-teritorial respectiv, precum i a proiectului bugetului local, care se prezint pentru analiz direciei finane; d) n termenele stabilite de Ministerul Finanelor, direciile finane depun la Ministerul Finanelor pentru analiz prognoza tuturor tipurilor de impozite i taxe ce urmeaz a fi ncasate n anul(anii) urmtor(i) n unitatea administrativ-teritorial respectiv, precum i proiectele de bugete ale raioanelor, unitii teritoriale autonome cu

182 -

183

statut juridic special, municipiului Bli i municipiului Chiinu. Analiza proiectelor de bugete ale raioanelor, unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, municipiului Bli i municipiului Chiinu are caracter consultativ. Totodat, Ministerul Finanelor poate cere de la autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea sau ale municipiului Bli s modifice proiectele de buget n cazul n care acestea contravin prevederilor legale, principiilor politicii bugetar-fiscale a statului sau unor prevederi specifice pentru anul bugetar urmtor243. Elaborarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale se efectueaz n conformitate cu notele metodologice, elaborate de Ministerul Finanelor - ca organ central de specialitate financiar a statului - care conin metodologia acestui proces244. La elaborarea pronosticului bugetului la venituri se ine cont de urmtoarele particulariti:
______________________________
243

Al. 3, art. 19 al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 244 Analiznd cele menionate mai sus, menionm careva particulariti specifice ale elaborrii bugetelor respective. Astfel, un specific al elaborrii bugetului in Republica Moldova e i faptul, c la estimarea cheltuielilor pentru anul bugetar de plan nu se admite evaluarea i includerea de ctre executorii de buget a unor posibile datorii de creditor. Astfel se includ doar sumele de cheltuieli calculate pentru activitatea n anul respectiv. Un alt specific al elaborrii bugetului pentru unitile administrativ-teritoriale const in faptul c paralel cu elaborarea bugetului pentru anul de plan urmtor, se planific elaborarea bugetului pe termen mediu, adic pentru urmtorii doi-trei ani att la venituri, ct i la cheltuieli, indicnd numai sumele absolute pe tipuri de venituri i categorii de cheltuieli, fr o descifrare amnunit. Aceast planificare multianual, care reiese din strategiile de dezvoltare economico-sodal ale Guvernului, are totodat importan pentru trecerea treptat n Republica Moldova la elaborarea bugetului pe programe i la msurarea performanelor activitilor publice finanate de la buget. Particularitile generale enumerate mai sus, sunt puse la baza estimrii normativelor unice de cheltuieli pe cap de locuitor, conform crora se determin relaiile bugetului de stat cu bugetele raionale, bugetul central al unitii teritorialautonome Gguzia i bugetul municipal Chiinu.

pronosticul veniturilor se efectueaz n baza estimrii bazei fiscale pe fiecare unitate administrativ-teritorial aparte pe tipuri de impozite i alte ncasri (drept surs de informare servete prognoza indicilor economici i financiari ai agenilor economici mari, datele organelor fiscale teritoriale i organelor Departamentului Analize Statistice i Sociologice); pentru determinarea ncasrilor n bugetele unitilor administrativ-teritoriale de la impozitele regularizatoare se folosesc normativele defalcrilor prevzute n Legea privind finanele publice locale i concretizate n Legea bugetului de stat; la rndul su autoritile publice raionale, ale UTA Gguzia i ale municipiului Chiinu urmeaz s elaboreze proiectul normativelor de defalcri de la veniturile generale de stat pentru bugetele locale, care se comunic imediat teritoriilor respective; o surs important de formare a veniturilor bugetelor unitilor administrativ-teritoriale sunt transferurile din contul fondului de susinere financiar a teritoriilor. Conform prevederilor art. 10 al Legii privind finanele publice locale, n calculul bazei fiscale pentru stabilirea transferurilor nu se includ taxele locale, care sunt stabilite de ctre consiliile locale i suma mijloacelor speciale obinute de la prestarea serviciilor contra plat de ctre instituiile bugetare245. Elaborarea pronosticului cheltuielilor bugetelor unitilor administrativ-teritoriale pentru ntreinerea instituiilor publice i finanarea integral sau parial a altor activiti se efectueaz n baza unor normative unice de cheltuieli pe locuitor, n baza crora se stabilesc relaiile interbugetare respective.

Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16-10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

184

------------- 185

7.6. Adoptarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale

a capitolul examinrii i adoptrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, ca i n cazul analizei structurii acestora, acestea difer n dependen de nivelul bugetelor, n acest context, s analizm procedura examinrii i adoptrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti. Conform art. 20 al Legii privind finanele publice locale, autoritatea executiv a unitii administrativ-teritoriale de nivelul nti prezint, printr-o dispoziie, cel trziu la data de 15 noiembrie a anului n curs, proiectul bugetului local pe anul urmtor spre examinare i aprobare consiliului local. Proiectul bugetului local prezentat spre aprobare consiliului local include: a) proiectul deciziei consiliului local privind aprobarea bugetului; b) anexele la proiectul deciziei, n care se vor reflecta: veniturile i cheltuielile prevzute pentru anul bugetar urmtor; cotele impozitelor i taxelor locale ce vor fi ncasate n buget; mijloacele speciale preconizate spre ncasare de ctre fiecare instituie public; fondurile speciale; efectivul limit al statelor de personal din instituiile publice finanate de la buget; c) cuantumul fondului de rezerv; d) alte date adiionale elaborrii proiectului bugetului; e) nota explicativ la proiectul bugetului. Dup prezentarea proiectului, consiliul local examineaz proiectul bugetului local n dou lecturi la un interval de cel mult 5 186

zile i cel trziu la data de 15 decembrie a anului n curs acesta aprob bugetul local pe anul bugetar urmtor. Dup aprobarea bugetului local, autoritatea executiv a unitii administrativ-teritoriale de nivelul nti prezint la direcia finane respectiv o copie a deciziei privind aprobarea bugetului, legalizat de secretarul autoritii reprezentative i deliberative respective. n cazul bugetelor unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, procedura de elaborare i adoptare nu difer esenial de procedura bugetar parcurs de nivelulntf 46. Autoritatea executiv a unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i a municipiului Bli, prezint, printr-o dispoziie, cel trziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i proiectul bugetului municipal Bli spre examinare i aprobare autoritii reprezentative i deliberative respective. Proiectele bugetului unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i bugetului municipal Bli, prezentate spre aprobare autoritii reprezentative i deliberative respective, includ: a) proiectul deciziei autoritii reprezentative i deliberative privind aprobarea bugetului; b) anexele la proiectul deciziei, n care se vor reflecta: veniturile i cheltuielile bugetului respectiv prevzute pentru anul bugetar urmtor; normativele defalcrilor de la veniturile generale de stat la bugetele locale; normativele defalcrilor de la impozitul pe bunurile imobiliare la bugetele locale; mijloacele speciale preconizate spre ncasare de ctre fiecare instituie public; fondurile speciale; transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale;
Art. 21 al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 lM.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003.

187

efectivul limit al statelor de personal din instituiile publice finanate de la bugetul respectiv; c) alte date adiionale elaborrii proiectului bugetului; d) nota explicativ la proiectul bugetului. Autoritatea reprezentativ i deliberativ a unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i a municipiului Bli examineaz proiectul bugetului, ca i n cazul examinrii bugetelor de nivelul nti, respectiv n dou lecturi. ns, spre deosebire de primul caz, n cel de-al doilea legea stabilete expres chestiunile ce trebuiesc examinate n prima lectur, precum i n a doua. n aa mod, n prima lectur (conform art. 21, alin.(4) al Legii privind finanele publice locale) autoritatea reprezentativ i deliberativ respectiv audiaz i examineaz raportul preedintelui raionului, Guvernatorului unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, primarului municipiului Bli i primarului general al municipiului Chiinu asupra proiectului bugetului, examineaz i aprob volumul total al veniturilor i cheltuielilor bugetului respectiv. n lectura a doua, autoritatea reprezentativ i deliberativ examineaz i aprob: a) structura veniturilor; b) cheltuielile, structura i destinaia lor; c) balana bugetului i sursele de finanare; d) normativele defalcrilor de la veniturile generale de stat la bugetele locale; e) normativele defalcrilor de la impozitul pe bunurile imobiliare la bugetele locale; 0 transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale; g) cuantumul fondului de rezerv; h) fondurile speciale; i) cheltuielile care vor fi finanate n mod prioritar; j) efectivul limit al statelor de personal din instituiile publice finanate de la bugetul respectiv; 188

k) alte date adiionale elaborrii proiectului bugetului; 1) nota explicativ la proiectul bugetului. Respectiv, n urma examinrii, autoritatea reprezentativ i deliberativ a unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i a municipiului Bli aprob bugetele respective pe anul bugetar urmtor cel trziu la data de 10 decembrie a anului n curs. n termenele stabilite de Ministerul Finanelor, direcia finane prezint ministerului bugetul raionului, bugetul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipiului Bli i bugetul municipiului Chiinu pentru a fi incluse n bugetul
consolidai247.

n cazul neaprobrii bugetelor unitilor administrativteritoriale n termenul stabilit de legislaie (pn la data de 31 decembrie), finanarea cheltuielilor se efectueaz lunar proporional mrimii de 1/12 parte din suma cheltuielilor, conform clasificaiei bugetare pe anul bugetar precedent, n limita resurselor financiare disponibile, pn la aprobarea noului buget248. n cazul cnd bugetul unitii administrativ-teritoriale nu este aprobat pn la nceputul anului bugetar, efectuarea defalcrilor de la veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unitile administrativ-teritoriale de nivelul ntij i a transferurilor la bugetul respectiv se suspend pn la aprobarea bugetului. Un specific ce ine de elaborarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale este faptul corelrii acestora cu Legea bugetului de stat. n aa mod, n termen de cel mult 30 de zile de la data publicrii legii bugetului pe anul respectiv, autoritatea
onsiderm, c termenul consolidat" intra n contradicie cu Carta European a onomiei Locale, deoarece, nu trebuie confundate legturile ntre bugetul de stat i ninctT 1 UnitHor admin'strativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-^ tehnicoinform aonal. cu construcia juridic a dou elemente te, care funcioneaz de sine stttor. f al Le S" P rivind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 .nr.248-253/996 di" 19-12.2003).

------------- 189

reprezentativ i deliberativ a unitii administrativ-teritoriale aduce bugetul aprobat n concordan cu prevederile legii menionate. Ca consecin, n caz de nerespectare a prevederilor menionate mai sus, efectuarea defalcrilor de la veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unitile administrativ-teritoriale de nivelul nti) i a transferurilor la bugetele unitilor administrativ-teritoriale respective se suspend.

Guvernatorului i Comitetului executiv al acestei uniti teritoriale; responsabilitatea pentru execuia bugetului municipal Bli revine primarului municipiului Bli; responsabilitatea pentru execuia bugetului municipal Chiinu revine primarului general al municipiului Chiinu. Respectiv, autoritile executive ale unitilor administrativteritoriale, n condiiile legislaiei n vigoare, sunt responsabile de: a) corectitudinea i veridicitatea datelor, indicilor i altor informaii n a cror baz a fost elaborat bugetul respectiv; b) asigurarea colectrii depline i n termenele stabilite a veniturilor proprii; c) utilizarea conform destinaiei a alocaiilor bugetare aprobate; d) respectarea termenelor de plat a salariilor ctre angajaii instituiilor publice finanate de la buget i de plat pentru lucrri, servicii i bunuri materiale contractate n limitele aprobate n bugetul respectiv. La fel i conductorii instituiilor publice finanate de la buget sunt responsabili de respectarea limitelor alocaiilor bugetare aprobate n devizele de cheltuieli, iar n caz de efectuare de ctre instituia public a unor cheltuieli neprevzute n deviz, autoritatea executiv respectiv este n drept s nu acopere cheltuielile neasigurate cu suport financiar249. Din analiza prevederilor legale 250, putem meniona, c procedura executrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale este compus din urmtoarele etape:
" Examinnd capitolul IV al Legii privind finanele publice locale - Execuia ^getelor unitilor administrativ-teritoriale - observm c se face referire numai la ccuia de cas a bugetelor, pe cnd executarea bugetului cuprinde, n afar de aceasta, nc trei etape. Capitolul 3 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar, nr.847 din " -1996 (M.O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997).

7.7. Executarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale

7.7.1. Noiuni generale
n baza Constituiei Republicii Moldova, Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar, i Legii privind finanele publice locale, sistemul bugetar a fost reorganizat prin eliminarea centralizrii excesive a administrrii printr-un singur buget al sistemului financiarbugetar, ct i executarea propriu-zis a bugetului. Pornind de la conceptul de delimitare executiv a bugetului public naional, conducerea general a executrii bugetului public naional ine de competena Guvernului Republicii Moldova, rspunderea privind executarea bugetului de stat revine Ministerului Finanelor, ca organ de specialitate, iar executarea bugetelor locale revine organelor de specialitate ale administraiei publice locale. Astfel, prin art. 35 al Legii privind finanele publice locale este reglementat: responsabilitatea pentru execuia bugetelor locale revine primarilor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor); responsabilitatea pentru execuia bugetului raional revine preedintelui raionului; responsabilitatea pentru execuia bugetului central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special revine

190

------------- 191

repartizarea lunar a veniturilor i cheltuielilor; execuia prii de venituri; execuia de cas a bugetului; execuia prii de cheltuieli. 7.7.2. Repartizarea lunar a veniturilor i cheltuielilor. Conform art. 25 al Legii privind finanele publice locale, n termen de 5 zile de la aprobarea bugetului local, subdiviziunea financiar a unitii administrativ-teritoriale de nivelul nti solicit de la toate instituiile publice finanate de la bugetul local propuneri de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate n buget pentru instituia respectiv. i a veniturilor ei provenite din executarea lucrrilor, prestarea serviciilor sau din desfurarea contra plat a altor activiti i generalizeaz propunerile primite. n termen de pn la data de 20 decembrie, autoritatea executiv a unitii administrativ-teritoriale aprob repartizarea pe luni a veniturilor i cheltuielilor bugetului local conform clasificaiei bugetare i pn la data de 25 decembrie, i remite direciei finane repartizarea pe luni a veniturilor i cheltuielilor bugetului local conform clasificaiei bugetare. Respectiv, n termen de 10 zile de la aprobarea bugetului unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i a bugetului municipal Bli, direcia finane efectueaz urmtoarele aciuni: a) solicit de la instituiile publice finanate de la bugetele menionate propuneri de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate n buget pentru instituia respectiv i a veniturilor ei provenite din executarea lucrrilor, prestarea serviciilor sau desfurarea contra plat a altor activiti; b) ntocmete repartizarea pe luni a veniturilor prevzute pentru ncasare n bugetele menionate; c) ntocmete repartizarea pe luni a transferurilor la bugetele locale, prevzute n aceste bugete. 192

n termen de pn la data de 25 decembrie, preedintele raionului, Guvernatorul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, primarul municipiului Bli i primarul general al municipiului Chiinu aprob repartizarea pe luni a veniturilor i cheltuielilor bugetului respectiv conform clasificaiei bugetare. Direcia finane, pe baza repartizrii pe luni a veniturilor i cheltuielilor bugetelor locale, a bugetelor unitilor administrativteritoriale de nivelul al doilea, ntocmesc totalizri ale repartizrilor pe luni ale veniturilor i cheltuielilor bugetelor raioanelor, bugetului unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului municipiului Bli i bugetului municipiului Chiinu i, pn la 1 ianuarie, le depun la Ministerul Finanelor. 7.7.3. Executarea prii de venituri Scopul execuiei prii de venituri ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale este realizarea integral i n termenele legale a veniturilor n bugetul aprobat. Realizarea veniturilor este supus cerinelor de legalitate privind ncasarea impozitelor, taxelor i altor venituri care sunt cuprinse i specificate n lista impozitelor, taxelor i altor venituri bugetare, fiind parte din documentaia anexat fiecrui buget. n acelai timp execuia prii de venituri ale bugetului este supus cerinelor de stabilire, calcul i plat conform a fiecrui impozit, tax i alt form de venit bugetar. La colectarea veniturilor sunt necesare o serie de acte i operaiuni251: a. Identificarea veniturilor i bunurilor impozabile i stabilirea obligaiilor fa de bugetul respectiv: - calcularea obligaiei bugetare datorate de subiectele pltitoare; - calcularea i reinerea obligaiei bugetare de ctre terul pltitor pentru unele venituri datorate de unele persoane;
2S

'agunaD.D.,Op.cit.,p. 316.

193

calcularea obligaiei bugetare de organele teritoriale fiscale. ncasarea veniturilor bugetare: prin bnci; prin organele teritoriale fiscale; prin intermediul instituiilor sau persoanelor mpu ternicite. c. Urmrirea realizrii veniturilor bugetare. Aceasta cuprinde o serie de msuri ale organelor de percepere n vederea asigurrii integrale i la termenele prevzute a tuturor veniturilor bugetare. Veniturile bugetare ale unitilor administrativ-teritoriale se ncaseaz de la contribuabili n conturile bancare ale trezoreriei teritoriale n felul urmtor252: prin virament n baza dispoziiei de plat trezorerial ntocmit distinct pentru achitarea fiecrui impozit sau taxe, indicnd, n mod obligatoriu, codul fiscal, contul bancar al trezoreriei teritoriale, codul bncii, contul trezoreria! de venituri cu descrierea textual a plii achitate n rubrica destinaiaplii', conform clasiftcaiei bugetare; n numerar, prin ordinul de ncasare a numerarului; impozitele, taxele i alte pli de la persoanele fizice se ncaseaz prin Aviz de plat n numerar. Perceptorii fiscali, care recepioneaz plile de la persoanele fizice, depun numerarul ncasat de la pltitorii de impozite i taxe la bncile comerciale prin/oaie de vrsmnt la nivel de cont trezorerial de venituri. Achitarea impozitelor i taxelor de ctre persoanele fizice n numerar se efectueaz prin Aviz de plat n numerar. 7.7.4. Executarea de cas a bugetului Dac s ne referim la execuia de cas a bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, aceasta se efectueaz prin sistemul trezorerial, reflectndu-se n conturi distincte253:
252

b. -

a) ncasrile veniturilor n conformitate cu structura clasificaiei bugetare; b) efectuarea de cheltuieli n limita alocaiilor aprobate i conform destinaiei stabilite. Sistemul trezorerial prin care se efectueaz execuia de cas a bugetelor unitilor administrativ-teritoriale i reglarea decontrilor dintre bugetele de toate nivelurile este reprezentat prin Trezoreria de Stat, format din Trezoreria Central i trezoreriile teritoriale. Trezoreria Central, n baza legii bugetare anuale, efectueaz alocri de transferuri de la bugetul de stat la bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i la bugetul municipal Bli, precum i defalcri n aceste bugete de la veniturile generale de stat. Conturile pentru gestionarea veniturilor i cheltuielilor bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, precum i conturile instituiilor publice finanate de la aceste bugete pot fi deschise numai n trezoreriile teritoriale respective. Conform Legii finanelor publice locale, (cap. IV, art. 28, alin, (4)), trezoreriile teritoriale au urmtoarele atribuii: a) efectueaz, n baza deciziilor autoritii reprezentative i deliberative a unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i a municipiului Bli, alocri de transferuri de la bugetul respectiv la bugetele locale, precum i defalcri n aceste bugete de la veniturile generale de stat i de la impozitul pe bunurile imobiliare; b) asigur execuia conform a bugetelor instituiilor publice finanate de la bugetul unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bli; c) asigur execuia conform a bugetelor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor), precum i ale instituiilor publice finanate de la aceste bugete din raza de activitate a trezoreriei teritoriale.

Manole T.,Op.cit., p.199.

lin. 1 al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 nr.248-253/996 din 19.11.2003).

194 ---------------

-------------

195

7.7.5. Executarea prii de cheltuieli Executarea prii de cheltuieli a bugetului unitii administrativ-teritoriale nseamn efectuarea cheltuielilor publice n concordan deplin cu destinaiile stabilite. Cheltuielile din bugetele unitilor administrativ-teritoriale se efectueaz n baza repartizrilor lunare elaborate i aprobate n ordinea stabilit, n limita alocaiilor aprobate fiecrui ordonator de credite (executor de buget). Conform art. 1 al Legii privind finanele publice locale, executor (ordonator) de buget este conductorul autoritii (instituiei) publice, mputernicit cu dreptul de a efectua cheltuieli n conformitate cu alocaiile aprobate. Ordonatorul de buget este agentul public al diferitelor administraii, care pe lng funciile ce decurg din apartenena la funcia public, beneficiaz de un statut special, care l mputernicete cu atribuii decizionale n domeniul financiar-bugetar. Ordonatorul efectueaz toate operaiunile succesive ale unei ncasri sau pli, dup apariia datoriei sau a creanei, inclusiv sau exclusiv ordinul de a plti o cheltuial sau de a acoperi o ncasare. n domeniul cheltuielilor publice, n funcie de condiiile legale, ordonatorii angajeaz cheltuieli, determin suma de plat i ordonarea plii. Ordonatorii de credite (executorii de buget) sunt persoane juridice cu dreptul de a angaja i utiliza alocaiile bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor i serviciilor publice respective i de executarea dispoziiilor legale. Dup funciile atribuite, ordonatorii de credite se clasific pe tipuri, dup cum urmeaz254: 1. Ordonatori principali de credite (executori primari de buget) ai bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, la care se refer: primarii satelor (comunelor), orae-

lor(municipiilor), preedinii raioaneiur, unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, primarul general al municipiului Chiinu. 2. Ordonatori secundari de credite (executori secundari de buget) pentru bugetele unitilor administrativ-teritoriale sunt: conductorii instituiilor publice finanate de la bugetele unitilor administrativ-teritoriale cu statut de persoan juridic. 3. Ordonatori teriari de credite (executori teriari de buget) pentru bugetele unitilor administrativ-teritoriale: conductorii instituiilor publice fr statut de persoan juridic, mputernicii s utilizeze mijloacele bugetare care le-au fost repartizate numai pentru necesitile unitilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziii legale. Rezult din cele relatate mai sus c procesul de repartizare se deruleaz astfel: Repartizarea efectuat de ctre ordonatorii principali ntre bugetul propriu i bugetele ordonatorilor subordonai; Repartizarea efectuat de ctre ordonatorii secundari a creditelor bugetare aprobate, pe unitile subordonate i a celor cuprinse n bugetul propriu; Ordonatorii teriari utilizeaz creditele ce le-au fost repartizate. ntruct repartizarea veniturilor se efectueaz pe niveluri de bugete (bugete raionale, bugete locale), finanarea ordonatorilor de credite se face respectiv din conturile trezoreriale de venituri pentru bugetul raional i conturile trezoreriale de venituri pentru bugetele locale (sat/comun, ora, municipiu). Un alt aspect, n ce privete executorii de buget, este faptul c acetia poart responsabilitate de organizarea i inerea la zi a

254

Art.31 din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 196 ---------------

197

contabilitii i prezentrii la termen a bilanurilor, drilor de seam contabile i a conturilor de execuie a bugetului.25" Ca rezultat al executrii bugetelor unitilor administrativteritoriale se purcede la ntocmirea rapoartelor. n acest context direcia finane i/sau subdiviziunea financiar a unitilor administrativ teritoriale ntocmesc rapoarte trimestriale i anuale privind execuia acestora. Rapoartele trimestriale se examineaz i se aproba de ctre autoritatea executiv respectiv. Rapoartele privind mersul execuiei bugetului unitii administrativ-teritoriale pe semestrul nti i pe 9 luni ale anului n curs se audiaz la edina autoritii reprezentative i deliberative a unitii administrativ-teritoriale. Raportul anual privind execuia bugetului unitii administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se aprob de ctre autoritatea reprezentativ i deliberativ cel trziu la data de 15 februarie a anului urmtor anului de gestiune. Dup aprobarea acestora, n termenele stabilite de Ministerul Finanelor, direciile finane prezint ministerului rapoarte trimestriale i anuale privind execuia bugetelor unitilor administrativ-teritoriale pentru a fi incluse n raportul privind execuia bugetului consolidat256.

y -t

FONDURILE ASIGURRILOR OBLIGATORII DE ASISTENT MEDICAL

8.1. Caracterizare general

' Art. 32, alin. 1, lit. e), al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003). ;5fl Art. 29, din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

:5

sigurarea obligatorie de asisten medical reprezint un sistem garantat de stat de aprare a intereselor populaiei n domeniul ocrotirii sntii prin contribuirea, din contul primelor de asigurare, a unor fonduri bneti destinate pentru acoperirea cheltuielilor de tratare a strilor condiionate de survenirea evenimentelor asigurate. Sistemul asigurrii obligatorii de asisten medical ofer cetenilor Republicii Moldova posibiliti egale n obinerea asistenei medicale oportune i calitative. Asigurarea cetenilor strini i apatrizilor se realizeaz la trecerea frontierei de stat a Republicii Moldova, odat cu eliberarea vizei. n acest caz, cetenii strini au drepturi i obligaii similare ca i cetenii Republicii Moldova n domeniul asigurrii obligatorii de asisten medical. Asigurarea obligatorie de asisten medical se realizeaz prin contracte ncheiate ntre subiecii asigurrii de asisten medical i Compania Naional de Asigurri n Medicin, ncheierea contractului de asigurare obligatorie de asisten medical confirmat prin eliberarea de ctre asigurtor, fiecrei persoane
------------- 199 contabilitii i prezentrii la termen a bilanurilor, drilor de seam

198 ------------

contabile i a conturilor de execuie a bugetului.255 Ca rezultat al executrii bugetelor unitilor administrativteritoriale se purcede la ntocmirea rapoartelor. n acest context direcia finane i/sau subdiviziunea financiar a unitilor administrativ teritoriale ntocmesc rapoarte trimestriale i anuale privind execuia acestora. Rapoartele trimestriale se examineaz i se aprob de ctre autoritatea executiv respectiv. Rapoartele privind mersul execuiei bugetului unitii administrativ-teritoriale pe semestrul nti i pe 9 luni ale anului n curs se audiaz la edina autoritii reprezentative i deliberative a unitii administrativ -teritoriale. Raportul anual privind execuia bugetului unitii administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se aprob de ctre autoritatea reprezentativ i deliberativ cel trziu la data de 15 februarie a anului urmtor anului de gestiune. Dup aprobarea acestora, n termenele stabilite de Ministerul Finanelor, direciile finane prezint ministerului rapoarte trimestriale i anuale privind execuia bugetelor unitilor administrativ-teritoriale pentru a fi incluse n raportul privind execuia bugetului consolidat256.

VIII

FONDURILE ASIGURRILOR OBLIGATORII DE ASISTENT MEDICAL

8.1. Caracterizare general
Asigurarea obligatorie de asisten medical reprezint un sistem garantat de stat de aprare a intereselor populaiei n domeniul ocrotirii sntii prin contribuirea, din contul primelor de asigurare, a unor fonduri bneti destinate pentru acoperirea cheltuielilor de tratare a strilor condiionate de survenirea evenimentelor asigurate. Sistemul asigurrii obligatorii de asisten medical ofer cetenilor Republicii Moldova posibiliti egale n obinerea asistenei medicale oportune i calitative. Asigurarea cetenilor strini i apatrizilor se realizeaz la trecerea frontierei de stat a Republicii Moldova, odat cu eliberarea vizei. n acest caz, cetenii strini au drepturi i obligaii similare ca i cetenii Republicii Moldova n domeniul asigurrii obligatorii de asisten medical. Asigurarea obligatorie de asisten medical se realizeaz prin contracte ncheiate ntre subiecii asigurrii de asisten medical i Compania Naional de Asigurri n Medicin, ierea contr actului de asigurare obligatorie de asisten medical este confirmat prin eliberarea de ctre asigurtor, fiecrei persoane
------------- 199

255

Art. 32, alin. 1, lit. e), al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003). 256 Art. 29, din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 198 ---------------

asigurate, a unei polie de asigurare, n temeiul creia acesta va beneficia de ntregul volum de asisten medical prevzut n Programul unic al asigurrii obligatorii de asisten medical i acordat de prestatorii de servicii medicale din republic. Obiect al asigurrii obligatorii de asisten medical este riscul asigurat, legat de cheltuielile pentru acordarea volumului necesar de asisten medical i farmaceutic, prevzut n Programul unic al asigurrii obligatorii de asisten medical. Sediul juridic constituie: Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.19962S7; Legea cu privire la asigurarea obligatorie de asisten medical, nr. 1585-XIII din 27.02.1998258; Legea cu privire la mrimea, modul i termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorii de asisten medical, nr. 1593-XV din 26.12.2002259.

8.2. Veniturile i cheltuielile fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical

Pltitorul primelor de asigurare este asiguratul - persoan fizic sau juridic - care a ncheiat cu asigurtorul un contract de asigurare obligatorie de asisten medical sau care devin asigurai prin efectul legii. n acest sens, pltitori ai primelor de asigurare obligatorie de asisten medical sunt: ntreprinderile, instituiile, organizaiile, indiferent de tipul de proprietate i forma juridic de organizare, i persoanele fizice ce desfoar activiti profesionale i antreprenoriale. n aceast categorie sunt ncadrate i autoritile administraiei publice centrale sau locale, care are obligativitatea de a achita primele de asigurare;
257 258 259

M.O. nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicat n M.O. nr.91-96 din 30.05.2003. M.O. nr.38-39/280 din 30.04.1998. M.O. nr. 18-19/57 din 08.02.2003.

angajaii unitilor, indiferent de tipul de proprietate i forma juridic de organizare. Din aceast categorie fac parte salariaii ncadrai pentru desfurarea unor activiti sau prestarea unor servicii permise de cadrul normativ n vigoare, indiferent de termenul de angajare i forma de retribuire a muncii; categoriile de persoane neangajate pentru care pltitor al primelor de asigurare obligatorie de asisten medical este Guvernul Republicii Moldova. n aceast categorie se ncadreaz: copii de vrst precolar; elevii din nvmntul primar, gimnazial, liceal i mediu de cultur general; elevii din nvmntul secundar profesional; elevii din nvmntul mediu de specialitate (colegii) cu frecven la zi; studenii din nvmntul superior universitar cu frecven la zi; rezidenii nvmntului postuniversitar obligatoriu; copii nencadrai la nvtur pn la atingerea vrstei de 18 ani; gravidele, parturientele i luzele; invalizii; pensionarii; omerii nregistrai oficial. alte persoane fizice cu domiciliu n Republica Moldova. Persoanele asigurate pot fi att cetenii Republicii Moldova, ct i cetenii strini sau apatrizii aflai n Republica Moldova, n interesul crora au fost pltite prime de asigurare obligatorii de asisten medical. Trebuie de remarcat, c efectele juridice privind prestarea serviciilor de ctre prestatorul de servicii medicale n baza polielor de asigurare de care se folosesc subiecii acestora este valabil doar pe teritoriul Republicii Moldova. Veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asisten medical reprezint prima de asigurare obligatorie de asisten medical. Aceast prim fiind o sum fix sau o contribuie procentual in salariu i la alte forme de retribuire a muncii, la onorarii, pe care asiguratul este obligat s o plteasc asigurtorului pentru preluarea riscului persoanei asigurate, conform cadrului legal n vigoare i contractului de asigurare. Primele de asigurare obligatorii de
------------- 201

200 --------------

asisten medical se stabilesc ca contribuii financiare n mrimi suficiente pentru prestarea serviciilor stabilite. n acest sens, aceste prime de asigurare se stabilesc n funcie de suma prevzut n legea fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical pe anul respectiv, echivalent costului Programului unic al asigurrii obligatorii de asisten medical, pe cap de locuitor. Mrimea primei de asigurare n form de contribuie procentual la salariu i alte forme de retribuire a muncii, la onorarii se stabilete anual prin lege i reprezint raportul mrimii primei de asigurare n form de sum fix la salariul mediu anual pe economie prognozat pentru anul urmtor, exprimat n procente. Mrimea primei de asigurare obligatorie de asisten medical este revzut i calculat anual de ctre Comisia Naional de Asigurri n Medicin i aprobat, concomitent cu bugetul de stat de ctre Parlament. Achitarea primelor pentru asigurarea obligatorie de asisten medical a populaiei angajate se face din contul contribuiilor angajatorului i angajatului. Participarea angajatului la achitarea primei se determin difereniat n funcie de mrimea salariului i ncepe din momentul ncheierii contractului de munc. Toate cheltuielile legate de acordarea ctre persoanele asigurate a asistenei medicale n volumul prevzut de Programul unic al asigurrii obligatorii de asisten medical, asigurtorul le achit trimestrial, conform facturilor prezentate de prestatorii de servicii medicale. Angajatorul este n drept s achite n avans cheltuielile pentru prestarea serviciilor medicale, conform condiiilor stabilite n contract. Factura se perfecteaz de prestatorii de servicii medicale n baza calculaiei cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care au beneficiat de asisten medical n perioada respectiv. Colectarea facturilor de la prestatorii de servicii medicale i analiza acestora o face asigurtorul prin intermediul ageniilor sale teritoriale (ramurale).

8.3. Procesul elaborrii, adoptrii, promulgrii i executrii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical
8.3.1. Elaborarea proiectului fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical uprinznd actele i operaiunile de elaborare, aprobare i executare sau ndeplinire a fondurilor anuale ale asigurrilor obligatorii de asisten medical, procedura acestui buget este supus dispoziiilor generale procedurale prevzute de Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996260. Conform acestui act normativ, elaborarea i execuia fondurilor anuale ale asigurrilor obligatorii de asisten medical sunt supuse principiilor anualitii, realitii i echilibrrii, la fel ca elaborarea i execuia bugetului de stat, i bugetului asigurrilor sociale de stat. Aceste extinderi ale principiilor i normelor asupra fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical sunt justificate de faptul, c aceste fonduri fac parte din bugetul public naional261 care este autonom fa de bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale. La elaborarea proiectului fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical se urmresc echilibrul dintre venituri i cheltuieli, prevzndu-se surse bneti pentru acoperirea cheltuielilor de tratament medical achitate conform facturilor prezentate de prestatorii de servicii medicale. Elaborarea proiectului fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical se efectueaz de Compania Naional de Asigurri in Medicin, coordonat cu Ministerul Sntii privind evoluia veniturilor i cheltuielilor n anii precedeni, precum i estimarea

I w
Bl A

"l9"20 din 27-03.1997, fiind republicat n M.O. nr.91-96 din 3O.O5.2OO3. XIII H6 Vedea art 2 din Le ea ' g privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-"i 06 08 24'0 24.05.1996 (n redacia Legii nr.244-XV din 01.07.2004(M.O.nr.l32-137 din

202

evoluiei veniturilor i cheltuielilor n anul urmtor cu influenele creterii probabile a preurilor i tarifelor. Elaborarea pn la nceputul ultimului trimestru a proiectului legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical este supus avizrii de ctre Ministerul Finanelor i aprobrii de ctre Guvern. Guvernul examineaz proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i nota explicativ naintea adoptrii hotrrii. La solicitarea Guvernului, se prezint informaii sau explicaii adiionale referitoare la proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i la nota explicativ. Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i la nota explicativ i controleaz operarea amendamentelor respective de ctre Compania Naional de Asigurri n Medicin. Dup includerea amendamentelor, dac acestea exist, Guvernul aprob proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. Dup ce proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical a fost aprobat de Guvern, acesta este naintat Parlamentului spre dezbatere i adoptare, concomitent cu proiectului bugetului de stat pe acelai an urmtor. Proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical include anexele i este nsoit de nota explicativ. 8.3.2. Examinarea i adoptarea proiectului fondurilor asigurrilor obligatorii de asisteni medicali Proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical este examinat de Comisia de specialitate, Comisiile parlamentare i Direcia juridic a Parlamentului, care prezint plenului Parlamentului un raport i avize la data stabilit de acesta. Concomitent, proiectul legii bugetului asigurrilor sociale este examinat de Curtea de Conturi, care prezint Parlamentului un aviz la data stabilit de acesta.

n baza avizelor Comisiilor permanente i avizului Direciei juridice, Comisia de specialitate ntocmete raportul i lista de recomandri asupra proiectului legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i le prezint Parlamentului la data stabilit de acesta. Examinarea proiectului legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical n Parlament se efectueaz n trei lecturi. n fiecare lectur Parlamentul examineaz proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i nota explicativ. Legea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical poate fi adoptat i n dou lecturi, dac toate chestiunile din lecturile doi i trei sunt examinate ntr-o singur lectur. A ) Examinarea n prima lectur: n decursul primei lecturi, Parlamentul audiaz raportul Guvernului i coraportul Comisiei de specialitate asupra proiectului legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i examineaz: a) direciile principale ale politicii Companiei Naionale de Asigurri n Medicin privind fondurile asigurrilor obligatorii de asisten medical; b) concepiile de baz ale proiectului. Parlamentul adopt, n prima lectur, proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i l remite Comisiei de specialitate pentru pregtirea de examinare n a doua lectur. n caz de respingere, Parlamentul stabilete un termen pentru mbuntire i prezentare repetat a proiectului legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical n prima lectur. B ) Examinarea n a doua lectur: n decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea Comisiei de specialitate, examineaz: a) veniturile estimate sub form de calcule i structura lor; b) cheltuielile estimate, structura i destinaia lor;

204

205

c) deficitul sau excedentul fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. Parlamentul adopt, n a doua lectur, proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i l remite Comisiei de specialitate pentru pregtirea examinrii n a treia lectur. n caz de respingere, Parlamentul stabilete un termen pentru mbuntire i prezentare repetat a proiectului legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical n a doua lectur. C) Examinarea n a treia lectur: n decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea Comisiei de specialitate: a) examineaz cheltuielile pentru prestarea serviciilor medicale detaliate care vor fi efectuate; b) stabilete cheltuielile pentru prestarea serviciilor medicale care vor fi finanate n mod prioritar; c) examineaz alte detalieri din proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. Pn la 5 decembrie a fiecrui an, Parlamentul adopt legea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical, care va fi promulgat de Preedintele statului, apoi va fi publicat i va intr n vigoare la 01 ianuarie a urmtorului an. Termenul de 5 decembrie are un caracter de orientare i nu produce nici un efect juridic, dac a fost nclcat. Dac legea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical nu a fost adoptat cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare legea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical a anului precedent pn la aprobarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical pe anul urmtor.

8.3.3. Promulgarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical Potrivit dispoziiilor art. 74 alin.(3) din Constituia Republicii Moldova, legile, adoptate de Parlament, se trimit spre promulgare Preedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii este actul final al procedurii legislative i ine exclusiv de competena efului statului262. Este firesc ca eful statului s aib posibilitatea de a examina legea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical, adoptat de Parlamentul Republicii Moldova, exercitndu-i atribuiile constituionale ce i revin n aceast calitate, de a asigura buna funcionare a autoritilor publice, inclusiv cea din sfera sntii publice. Conform art. 93 alin.(l) din Constituia Republicii Moldova Preedintele Republicii Moldova promulg legile". Promulgarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical este operaiunea final a procedurii legislative i ea permite efului statului s investeasc legea cu formul executorie263, oblignd Ministerul Sntii, Compania Naional de Asigurri n Medicin i prestatorii serviciilor medicale s procedeze la executarea prevederilor legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical pe anul urmtor de gestiune. Conform art. 94 alin. (1) din Constituia Republicii Moldova, decretul de promulgare a legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical emis de Preedintele Republicii Moldova este obligatoriu pentru executarea pe ntreg teritoriul statului i are caracter normativ. Decretele Preedintelui Republicii Moldova se promulg ntr-un termen de dou sptmni264.
62

n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale privind interpretarea unor prevederi ale articolul 93 alineatul (2) din Constituia Republicii Moldova , nr. 9 din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998).
263 9

in acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale cu privire la mterpretarea articolului 74 alineatele (1) i (2), articolului 93 alineatul (2) i articolul 143 linearul (1) din Constituia Republicii Moldova , nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr. 16 din 14. 03.1996) *n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale cu privire la nterpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituia Republicii Moldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996).

206

207

Uneori, Preedintele statului, printr-o scrisoare de remitere, poate cere Parlamentului reexaminarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical pentru orice motive, ncepnd cu inacceptabilitatea unor cote stabilite pentru plata primelor obligatorii de asisten medical i terminnd cu ndreptarea unor erori materiale. Reexaminarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical poate fi cerut de ctre eful statului numai o singur dat265 i nu este obligatorie pentru Parlament. n acest sens, trimiterea de ctre Preedintele Republicii Moldova a legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical, cu obieciile sale, spre reexaminare Parlamentului nseamn, de fapt, refuzul efului statului de a o promulga. n cazul adoptrii repetate de ctre Parlament a legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical, cu sau fr luarea n consideraie a obieciilor expuse n scrisoarea de remitere de eful statului, Preedintele Republicii Moldova este obligat de a promulga legea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. Ulterior, Decretul cu privire la promulgarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical se public n Monitorul Oficial266. 8.3.4. Executarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical Executarea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical const n acumularea primelor de asigurare obligatorie de asisten medical i a celorlalte venituri, n corelaie practic necesar cu plata sumelor de bani legate de acordarea persoanelor asigurate a asistenei medicale n volumul prevzut de Programul unic al asigurrilor obligatorii de asisten medical. AWeniturile fondurilor asigurrilor obligatorii de asistent medical provin din primele de asigurare obligatorie de asisten
265

medical, transferurile (subveniile) 267 din bugetul de stat i din alte venituri (din dobnzi, majorri de ntrziere) prevzute de lege. Categoriile de pltitori, crora prima li se calculeaz n calitate de contribuie procentual la salariu i la alte forme de retribuire a muncii, la onorarii, achit primele de asigurare obligatorie de asisten medical o dat pe lun, la momentul ncasrii mijloacelor financiare pentru retribuirea muncii. Persoanelor fizice, care desfoar activitate de ntreprinztor, li se calculeaz contribuia n form de sum fix i vor achita integral cuantumul anual al primelor de asigurare obligatorie de asisten medical pn la data de 10 a primei luni a anului respectiv de gestiune. Persoanele fizice, care nici nu sunt angajate i nici nu desfoar activitate de ntreprinztor, vor achita integral cuantumul anual al primelor de asigurare, calculate n form de sum fix, pn la data de 10 a primei luni a anului respectiv de gestiune. Transferurile constituie a doua categorie important a veniturilor fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. Ministerul Finanelor va vira o dat pe lun n contul Companiei Naionale de Asigurri n Medicin transferuri (subvenii), dar nu mai trziu de data de 10 a lunii corespunztoare, calculate ca prime de asigurare obligatorie de asisten medical pentru categoriile de persoane neangajate, pentru care pltitor al primelor de asigurare este Guvernul Republicii Moldova. Alte venituri sunt: dobnzile i majorrile de ntrziere. Majorrile de ntrziere sunt pltite de persoana asigurat n cazul neachitrii la termenele legale a primelor de asigurare n fondurile
'Onform art.9 i 21 din Legea cu privire la mrimea, modul i termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asisten medical, nr.l593-XV In 26.12.2002 (M.O. nr.18-19/57 din 08.02.2003), actul legislativ este e glementat inconsecvent avnd n vedere termenul de transte? i subvenii. uie de remarcat, c termenul de subvenie" nu mai este practicat n atura de specialitate i legislaia Republicii Moldova, instituindu-se termenul 1 *-i33ikl?'(n acest sens a se vedea art. 1 din Legea privind finanele publice w nr.397-XV din 16.10.2003(M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).

Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996). 266 Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare i intrare n vigoare a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).

208 --------------

asigurrilor obligatorii de asisten medical. Aceste venituri au un caracter ocazional i apar n situaia cnd pltitorii primelor nu i-au onorat obligaiile cu caracter public. Dobnzile sunt sumele de bani, care pot constitui venituri bugetare, n cazul apariiei disponibilitilor bneti n_fondurile asigurrilor obligatorii de asisten medical, fiind ncheiate convenii de depozit de Compania Naional de Asigurri n Medicin cu trezoreria statului sau cu societile bancare. B) Cheltuielile fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical acoper contravaloarea prestrii serviciilor medicale din sistemul public. Contravaloarea acestor servicii se calculeaz n baza facturilor care sunt perfectate de prestatorii de servicii medicale, conform condiiilor stabilite n contract. Factura se perfecteaz n baza calculaiei cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care au beneficiat de asisten medical n perioada respectiv. Excedentele anuale ale fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical se utilizeaz potrivit destinaiilor aprobate prin lege. Excedentele anuale ale fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical pot fi pstrate pe conturi bancare depozitare. Eventualul deficit curent al fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical se acoper din disponibilitile fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical din anii precedeni. n caz de necesitate, Compania Naional de Asigurri n Medicin, coordonat cu Ministerul Sntii, poate propune Guvernului, iar acesta Parlamentului un proiect de rectificare a legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. Rectificarea include: a) estimri revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii i de deficit sau excedent rezultant; b) repartizarea soldurilor de mijloace bneti constituite n urma executrii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical n anul financiar precedent; c) estimri i descrieri revizuite, dac acestea exist, la anexele i nota explicativ, ce nsoesc proiectul

rectificrii legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. Parlamentul examineaz modificrile propuse de Guvern i ntreprinde una din urmtoarele aciuni: respinge modificrile pentru cheltuieli adiionale a fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical; aprob modificrile pentru cheltuieli adiionale a fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical, precum i propunerile de compensri; aprob modificrile pentru cheltuieli adiionale, cu modificarea concomitent a nivelului deficitului sau a excedentului fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. Orice decizie de a majora deficitul fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical sau de a reduce excedentul acestor fonduri se realizeaz printr-o modificare separat la legea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. La sfritul fiecrui an financiar, Compania Naional de Asigurri n Medicin ntocmete o dare de seam cu privire la realizarea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical, fiind coordonat cu Ministerul Sntii i Ministerul Finanelor; apoi este prezentat Guvernului pana la data de 01 mai a anului imediat urmtor anului de gestiune, spre examinare i aprobare, ulterior fiind aprobat de Parlament Pan la 01 iunie a anului urmtor anului de gestiune.

211

210

DATORIA I GARANIA DE STAT

9.1. Noiuni generale privind mprumutul public 9.1.1. Aspecte generale
^ n cadrul dreptului financiar din statele contemporane mprumuturile publice reprezint un mijloc de completare a JL fondurilor bneti de utilitate public, inclusiv de completare a veniturilor bugetare. Din punct de vedere terminologic, expresia mprumut public" este sinonim cu creditul public"268, iar n sfera acestuia se cuprind mprumuturile att de stat, ct i ale unitilor administrativteritoriale. In conformitate cu regulile generale care domin materia contractelor269, n cazul oricrui contract sinalagmatic, fiecare parte se oblig s ofere celeilalte un echivalent pentru prestaia pe care o primete270.

mprumuturile de stat sunt contractate de la persoanele fizice i juridice sau de la alte state, ori de la organizaii financiare i bancare internaionale. Pentru exprimarea proporiei cantitative a acestor mprumuturi este utilizat i s-a rspndit preferenial expresia datorie de stat", care a ajuns s fie un indicator ce reflect situaia financiar a statelor la un moment dat. De fapt datoria de stat este caracterizat ca sum total a datoriei de stat interne i a datoriei de stat externe, contractate de Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova, exprimat n moned naional"271. Teoria general a mprumutului public cuprinde noiunile i conceptele privind necesitatea, utilitatea i rolul acestui mprumut, formele principale i derivate ale mprumutului i datoriei publice, procedeele obinuite i extraordinare ale mprumutului de stat, emisiunea i stingerea mprumuturilor publice272. Necesitatea mprumutului public este expus n cele mai multe lucrri de specialitate financiar avnd n vedere att avantajele, ct i dezavantajele acestor mprumuturi, cu specificarea c mprumutul public se adaug procedeelor denumite impozite i taxe avnd acelai scop de a repartiza sarcinile financiare ale statului ntre ceteni",

271

26K

Gliga I., Op.cit., p. 275. A se vedea Pop L, Drept Civil Romn, Teoria general a obligaiilor, Edit. Lumina Lex", Bucureti, 2000, p. 74-75; Sttescu C, Brsan C, Drept civil. Teoria general a obligaiilor, ediia a VUI-a, Edit. ALL Beck", Bucureti, 2002, pp.91-92. 27(1 Minea M. t., Chiriac L.T., Costa C.F., Dreptul finanelor publice, Edit. Accent", Cluj Napoca, 2005, p. 171.
269

Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). Noiunea dat are un caracter tehnico-economic dar nu individualizeaz natura juridic. De aceea, propunem de lege ferenda introducerea unui alineat, completnd art. 1 alin. 1 cu urmtorul coninut: Datorie de stat - situaia juridic individual n care se afl patrimoniul administrativ al statului n ce privete obligaiile acestui patrimoniu de a plti unor creditori determinai anumite sume de bani". Ca lucrri fundamentale de referin pentru mprumutul public, a se vedea: Allix &i Trite ekmentaire de science des finances et de legislation financiere francaise, p aris 1921, Edit. A.Rousseau". pp. 691-790; Jeze G., Op. cit., pp.191-288 i La technique du credit public, Edit. M. Giard", Paris, 1925, volumul monografiei - 442 e Pagini; Leon G.N., Elemente de tiin financiar, vohll, Edit. Cartea Romneasc", Bucureti, 1930, p.107-306; Trotabas L. , Op. cit., p. 275-328, Gliga l, 0 Pcit.(ed.l994), pp. 275-296; Minea M. t., Chiriac L.T., Costa C.F.,Op. cit.(ed. 20 5), p. 171-207.

212 ------------

------------- 213

ns n timp" respectiv asupra cetenilor din dou sau mai multe generaii succesive"273. Aceast precizare se dovedete riguroas pentru toate mprumuturile de stat contractate sau lansate pentru o perioad de timp mai ndelungat, mprejurare n care restituirea sau rambursarea mprumuturilor se suport de generaiile de ceteni ulterioare celei care a hotrt lansarea mprumuturilor respective. Avantajele mprumuturilor de stat sunt urmtoarele: consolideaz patrimoniului statului prin valorile viitoare reale create ca urmare a ntrebuinrii n folos public a sumelor de bani mprumutate; sunt mijloace de ncurajare a economiilor bneti i de activare a unor capitaluri particulare uurnd plasarea de capital autohton n economia republicii; reflect credibilitatea creditorilor fa de statul debitor i economia acestuia, fiind un factor de stabilitate financiar; angajeaz creditorii n dezvoltarea i rentabilizarea economiilor statelor debitoare pentru rambursarea mprumuturilor de stat acordate. Dezavantajele mprumuturilor de stat n statele contemporane sunt urmtoarele: angajeaz generaiile viitoare obligndu-le s suporte cheltuielile de rambursare contractate mai ales pe termene ndelungate; reduc capitalul particular circulant din economia naional cu consecine de mpiedicare a procesului normal de dezvoltare a produciei, influeneaz creterea i micorarea capacitii contributive a cetenilor. Confruntarea avantajelor i dezavantajelor principale ale mprumuturilor de stat ofer concluzii diferite. Este, ns, evident c, n general, mprumutul public trebuie considerat un mijloc la care
273

este justificat s se recurg numai atunci cnd se dovedete inevitabil" i pe ct posibil, nu n scopuri de consum - cum adesea practicau rile n perioada de tranziie spre economia de pia, prin care trece i Republica Moldova - ci numai n scopuri investiionale. Cu aceast ultim condiionare, mprumuturile de stat sporesc avuia republicii prin: modernizarea mijloacelor de comunicaie i transport, modernizarea infrastructurii publice, dezvoltarea resurselor energetice, amplificarea exploatrii resurselor naturale etc, toate acestea pot oferi generaiilor viitoare avantaje i posibiliti sporite de rambursare a respectivelor mprumuturi.

9.1.2. Regimul juridic al mprumuturilor i garaniilor de stat

Avnd n vedere importana i consecinele mprumuturilor publice, n teoria general a acestor mprumuturi s-a consacrat i conceptul c mprumutul de stat se poate contracta numai cu aprobarea puterii reprezentative 274. n acest sens, se susine c aprobarea de ctre parlament, n statele contemporane, este o condiie esenial pentru valabilitatea mprumutului. Pe lng aceasta se susine c executivul nu este investit cu atribuii pentru emiterea mprumuturilor de stat. Statuarea constituional privind competena puterii legislative, a dreptului de a decide mprumuturile de stat corespunde cu faptul c i impozitele, taxele i celelalte venituri bugetare ordinare
Trebuie de remarcat c conceptul de putere reprezentativ" nu trebuie privit in mod unilateral. n categoria autoritilor reprezentative, conform art. 1 din Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din 19.12.2003) sunt ncadrate: consiliul local, consiliul raional, Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome cu statut juridic special i consiliul municipal Chiinu. Conform art. 14 din Legea menionat mai sus, autoritile executive ale unitilor a dministrativ-teritoriale, n baza deciziilor autoritilor reprezentative i e 1Der ative pot angaja mprumuturi pentru cheltuieli curente i cheltuieli de capital de la bugetul de stat, de la instituiile financiare i de la ali creditori att ln re Public, ct i peste hotarele ei.

Jeze G Op. cit., p. 195.

214 ---------------

215

i permanente se pot institui numai prin actele normative ale puterii leguitoare, dup cum tot prin acte de acest fel se aprob i bugetele anuale de stat. n Republica Moldova, n prezent, art. 3 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996275, a rezervat Parlamentului nu aprobarea fiecrui mprumut public, ci numai a plafoanelor datoriilor interne i externe, care sunt stabilite prin legea bugetar anual. Prin legea bugetar anual Parlamentul poate aproba plafoanele distincte pentru datoria de stat intern, datoria de stat extern i pentru garaniile de stat, pentru mprumuturile de stat interne i externe. Trebuie de menionat c votul parlamentului este o garanie politic pentru creditorii statului, n mprejurrile n care veniturile publice ordinare i permanente nu pot fi completate pn la cuantumul necesar prin alte procedee financiare. Aprobarea de ctre parlament a mprumuturilor de stat a prilejuit afirmarea opiniilor potrivit crora, din punct de vedere al naturii juridice, mprumutul de stat este fie act de suveranitate", fie act legislativ", fie contract de drept public" 276. ntr-adevr, orice mprumut de stat, aprobat de Parlament printr-o lege, cumuleaz, n primul rnd, elemente specifice att actelor legislative, ct i celor de suveranitate n toate statele, n care legile sunt cele mai importante acte de conducere i, n consecin, sunt i manifestri ale suveranitii statale. n acest sens, art. 4 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996277 reglementeaz c datoria de stat este o datorie suveran i reprezint obligaia absolut a Republicii Moldova de a plti dobnzile i de a rambursa sumele principale, asigurat cu toate activele Republicii Moldova aflate la dispoziia Guvernului". n baza aprobrii Parlamentului Republicii Moldova a plafoanelor distincte pentru datoria de stat intern, datoria de stat

extern i pentru garaniile de stat, pentru mprumuturi de stat interne i externe, Guvernul Republicii Moldova se autorizeaz s contracteze mprumuturi de stat i s acorde garanii de stat pentru mprumuturi n temeiul contractelor (acordurilor) ncheiate i administrate de ctre Ministerul Finanelor - organ central statal de specialitate financiar al guvernului republicii. Guvernul, fiind reprezentat de Ministerul Finanelor, are dreptul: s ncheie contracte (acorduri) de mprumut de mijloace bneti n moned naional i n alte monede legale; s emit hrtii de valoare de stat pe termen scurt, mediu i lung278; s acorde instituiilor creditoare din ar i de peste hotare garanii de stat, exprimate n moned naional, precum i n alte monede legale, pentru mprumuturile contractate de agenii economici din republic, indiferent de tipul de proprietate i forma organizatorico-juridic ale acestora; Opinia legal pentru contractele (acordurile) de mprumut de stat i de garanie de stat pentru mprumuturi este exprimat de Ministerul Justiiei. Garaniile de stat pentru mprumuturi reprezint o obligaie condiional care se ndeplinete n condiiile specificate n contractul (acordul) de garanie, n cazul n care beneficiarul mprumutului este n imposibilitate s ramburseze mprumutul i s plteasc dobnzile aferente conform contractului (acordului) de mprumut. n cazurile n care resursele fondului de risc sunt insuficiente pentru a efectua plile obligatorii aferente garaniei de
Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996), sunt individualizate termenele de cla s'ficare a mprumuturilor: Termen scurt - perioad de pn la 365 de zile; Termen mediu - perioad de 365 de zile pn la 5 ani; Termen lung - perioad de 5 ani i mai mult.
dln

275 276 277

M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996 A se vedea Leon G.N., Op. cit., pp. 139-141. M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996

216 ---------------

------------- 217

stat pentru mprumuturi, Ministerul Finanelor are dreptul s transfere temporar n fondul de risc mijloace bneti din veniturile ncasate la buget sau din conturile extrabugetare, sub condiia recuperrii ulterioare a acestora. 9.1.3. nregistrarea i gestionarea datoriei de stat i garaniilor de stat pentru mprumuturi n scopul calculrii i inerii evidenei tuturor obligaiilor directe i condiionale ale Republicii Moldova, Ministerul Finanelor este autorizat s instituie i s in Registrul datoriei de stat i Registrul garaniilor de stat pentru mprumuturi. Registrul datoriei de stat este registru al obligaiilor directe ale statului, rezultate din mprumuturile de stat interne i externe. n Registrul datoriei de stat, care se rennoiete n funcie de necesiti, se nregistreaz obligaiile directe ale statului, rezultate din mprumuturile de stat interne i externe, informaia privind dinamica datoriei de stat, denumirea de identificare a datoriei, dat contractrii, scadena, suma total i alt informaie necesar. Registrul garaniilor de stat pentru mprumuturi este registru al obligaiunilor condiionale ale statului, rezultate din emiterea garaniilor de stat pentru mprumuturi de stat interne i externe. n Registrul garaniilor de stat pentru mprumuturi, care se rennoiete n funcie de necesiti, se nregistreaz: obligaiile condiionale ale statului, rezultate din contractele (acordurile) de garanie de stat pentru mprumuturi, informaia privind acordarea i ncetarea garaniilor de stat pentru mprumuturi, denumirea de identificare a garaniei, data acordrii, scadena, suma total, plile efectuate i cele datorate, alt informaie necesar. Registrul datoriei de stat i Registrul garaniilor de stat pentru mprumuturi se in n form manual sau electronic de ctre Ministerul Finanelor i sunt unicele nregistrri oficiale privind obligaiile directe i condiionale ale Republicii Moldova. Acest organ de specialitate financiar este responsabil de inerea la zi a Registrului 218 ------------

datoriei de stat i a Registrului garaniilor de stat pentru mprumuturi. Ministerul Finanelor prezint Bncii Naionale a Moldovei, sistematic sau la cererea acesteia, informaii privind coninutul Registrului datoriei de stat i al Registrului garaniilor de stat pentru mprumuturi. Acest minister de specialitate consult anual Banca Naional a Moldovei privitor la obiectivele sale n domeniul mprumuturilor de stat interne i externe, sectorului public pentru urmtorul an financiar, inclusiv, privitor la sumele i condiiile n care aceste mprumuturi vor fi contractate. Ministerul Finanelor informeaz Banca Naional a Moldovei despre datoria de stat, inclusiv despre emisiunile de hrtii de valoare de stat n form fizic, i garaniile de stat pentru mprumuturi. Ministerul Finanelor n rapoartele periodice privind executarea bugetului de stat, prezentate Parlamentului, indic volumul i coninutul obligaiilor directe i condiionale ale statului.

9.2. Datoria de stat intern 9.2.1. Aspecte generale atoria de stat intern este parte integrant a datoriei de stat, reprezentnd totalul sumelor principale ale tuturor obligaiilor directe neonorate, contractate de Ministrul Finanelor n numele Republicii Moldova n moned naional. Instrumente generatoare de datorie de stat intern sunt: a) hrtiile de valoare de stat; b) mprumuturile de la Banca Naional a Moldovei i instituiile financiare ale Republicii Moldova; c) alte instrumente generatoare de datorie de stat intern. Mijloacele n moned naional obinute din de stat mprumuturile interne, contractate de Ministerul Finanelor n limitele P afoanelor stabilite de legea bugetar anual, se utilizeaz pentru:

219

acoperirea deficitului bugetului de stat; stingerea datoriei de stat interne, contractate anterior; acoperirea decalajului de cas n bugetul de stat; acoperirea cheltuielilor rezultate din emiterea mpru muturilor de stat interne; finanarea proiectelor de investiii. Guvernul, n persoana Ministerului Finanelor, asigur gestionarea datoriei de stat interne prin organizarea i evidena rambursrii acesteia, calculul i plata dobnzii, precum i prin efectuarea altor operaiuni specifice. Dobnda i ctigurile de capital din hrtiile de valoare de stat reprezint venituri impozabile n conformitate cu art. 18 lit. g" i art. 37 alin.(l), lit. b" al Codului Fiscal. De exemplu, Ministerul Finanelor vinde hrtii de valoare de stat pe termen scurt bncilor, prin intermediul Bncii Naionale a Moldovei, care apoi le revnd populaiei. Dac hrtia de valoare este vndut i preul de vnzare poate fi mai mare dect cel de cumprare, aceast diferen este supus impunerii279. Trebuie de remarcat, c art. 24 alin.(8) din Legea pentru punerea n aplicare a titlurilor I i II ale Codului Fiscal nr. 1164-XIII din 24.04.1997 prevede, c dobnzile de la hrtiile de valoare de stat nu se vor impozita pn la 01 ianuarie 2010. n ceea ce prevede ctigurile de capital realizate din operaiunile cu hrtiile de valoare de stat, acestea, actualmente, sunt impozitate n conformitate cu art. 37 alin.(l), lit. b" al Codului fiscal. 9.2.2. Hrtiile de valoare de stat Din punct de vedere conceptual, hrtia de valoare de stat este o brm a datoriei de stat, reprezentnd un contract de mprumut pe ermen scurt, mediu sau lung cu valoarea exprimat n moned aional sau n alt moned legal, care intervine ntre Republica

Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E, Op.

Moldova n calitate de debitor i persoane fizice sau juridice n calitate de creditor. Ministerul Finanelor, n numele Republicii Moldova, este autorizat s emit hrtii de valoare de stat. Hrtiile de valoare de stat se emit n form de nregistrare n cont sau n form fizic i sunt considerate documente juridice scrise. Hrtiile de valoare de stat n form de nregistrare n cont sunt hrtii de valoare nematerial, a crei emisiune se efectueaz n form de nregistrare contabil. Aceste hrtii de valoare a cror emisiune, eviden, precum i confirmarea dreptului de proprietate asupra lor, se efectueaz printr-o nregistrare n sistemul de nregistrri n cont de ctre Banca Naional a Moldovei. Sistemul de nregistrare n cont este sistemul prin intermediul cruia hrtiile de valoare de stat n form de nregistrare n cont sunt nregistrate i meninute de Banca Naional a Moldovei n calitate de agent financiar al statului. Plata sumei principale i a dobnzii aferente hrtiilor de valoare de stat n form de nregistrare n cont se efectueaz prin intermediul sistemului de nregistrri n cont a sumelor de bani acumulate din dobnda calculat din suma principal aferent hrtiilor de valoare. Suma principal a hrtiei de valoare purttoare de dobnd (obligaiuni de stat) este suma echivalent cu valoarea nominal a hrtiei de valoare purttoare de dobnd, ce urmeaz s fie achitat la scaden. Hrtia de valoare de stat n form fizic este un document tangibil (real) ce reprezint o hrtie de valoare. Aceste hrtii de valoare de stat au imprimate numrul, valoarea nominal i alte elemente de identificare ale acestora. Plata sumei principale i a dobnzii aferente hrtiilor de valoare de stat n form fizic se efectueaz la rscumprarea nemijlocit a acestor hrtii de ctre agentul financiar. Suma principal a hrtiei de valoare purttoare de dobnd (obligaiuni de stat) este suma echivalent cu valoarea nominal a hrtiei de valoare purttoare de dobnd, ce urmeaz s fie achitat la scaden.

20 -----------221

9.2.3. Hrtiile de valoare de stat pe termen scurt

Hrtiile de valoare de stat se emit pe termen scurt, mediu sau lung 280. Hrtiile de valoare de stat pe termen mediu i lung (obligaiunile de stat) pot fi emise n form de nregistrare n cont sau n form fizic. Hrtiile de valoare de stat emise pe termen scurt sunt: a) bunurile de trezorerie - hrtii de valoare cu scont emise n form de nregistrare n cont, cu scadena la 28, 91, 182, 273 i 364 de zile; b) bonurile de acoperire a decalajului de cas - hrtii de valoare cu scont emise n form de nregistrare n cont pe orice termen de pn la 365 de zile, n scopul concordrii veniturilor i cheltuielilor bugetului. Hrtie de valoare cu scont este hrtia de valoare care se vinde la un pre mai mic dect valoarea ei nominal. Suma principal a hrtiei de valoare cu scont este suma mprumutat de creditor la data emisiunii hrtiei de valoare cu scont, echivalent cu preul ei de vnzare. Referitor la destinaie, aceste hrtii de valoare de stat pe termen scurt se emit n unele state ca titluri ale unor mprumuturi interne destinate acoperirii unor necesiti financiare temporare - ca de exemplu pentru acoperirea creterii unor cheltuieli de aprare naional 281, ori ca surs de venit necesar unui serviciu special a crei finanare este autorizat ca extrabugetar282 i alte necesiti asemntoare. Hrtiile de valoare de stat se rscumpr n conformitate cu condiiile de emisiune a acestora. n urma rscumprrii obligaiile ce decurg din hrtiile de valoare de stat se sting.
2m

Dac data la care trebuie s se efectueze una din plile aferente hrtiei de valoare de stat coincide cu o zi nelucrtoare, plata s e va efectua n prima zi de lucru urmtoare, fr dobnd suplimentar. Ministerul Finanelor are dreptul s rscumpere o hrtie de valoare de stat nainte de scaden n cazurile n care acest fapt este specificat n condiiile emisiunii hrtiilor de valoare de stat. Acest minister este autorizat s acorde compensaii pentru hrtiile de valoare de stat n form fizic distruse, deformate sau deteriorate, sub condiia c aceste hrtii de valoare de stat s fie identificate dup elementele lor distinctive. Acordarea compensaiei este condiionat i de sigurana Ministerului Finanelor c aceast compensaie nu-1 va obliga la o rambursare dubl pentru aceleai hrtii de valoare de stat.

9.2.4. Hrtiile de valoare de stat pe termen mediu i lung

Acestui compartiment i sunt specifice mprumuturile de stat pe termen lung, fiind lansate n economia naional prin emisiunea i vnzarea de obligaiuni i alte titluri valorice de mprumut. Aceste mprumuturi sunt practicate n forme diverse cu denumiri determinate mai ales de particularitile obligaiunilor i celorlalte titluri de credit sau efecte publice utilizate283. Potrivit caracterizrilor teoretice formulate pe baza practicii ndelungate, mprumuturile de stat de acest fel s-au dezvoltat n virtutea necesitii de completare i sporire a surselor publice destinate necesitilor publice, ns numai dup ce n economia naional a statelor s-au conturat urmtoarele premise: existena unor capitaluri disponibile; dezvoltarea pieei specifice negocierii titlurilor de credit i altor titluri mobiliare; ncrederea oamenilor de afaceri n autoritile publice;

281 282

Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIH din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996), sunt individualizate termenele de clasificare a mprumuturilor: termen scurt - perioad de pn la 365 de zile; termen mediu - perioad de 365 de zile pn la 5 ani; termen lung -perioad de 5 ani i mai mult. n acest sens, a se vedea Allix E., Op. cit., p.779. n acest sens, a se vedea Leon G., Op. cit., p. 153.

222 ----------

' A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288.

223

dezvoltarea capacitii statului de a ntreine serviciul datoriei publice"284. n prezena capitalurilor disponibile ale pieei de negocieri etc, concomitent cu mprumuturile de stat interne pe termen scurt s-au dezvoltat mprumuturile de stat interne pe termen lung, cu aceeai condiie primar de a fi aprobate de ctre parlamente, avnd n vedere c aceste mprumuturi sunt de valori mai mari i cu implicaii economico-sociale de perspectiv ndelungat. Actele legislative parlamentare care decid mprumuturile de acest fel prevd att destinaia, cuantumurile bneti, termenele, ct i titlurile valorice, condiiile de emisiune sau de vnzare a acestor titluri, precum i modul de rscumprare a lor i deci de rambursare a fiecruia dintre aceste mprumuturi. Lansarea sau emisiunea mprumuturilor de acest fel const de fapt n vnzarea sau punerea n circulaie a titlurilor valorice reglementate n condiii supuse cerinelor de reuit a mprumutului respectiv. Cele mai utilizate titluri de valoare pentru aceste mprumuturi au fost i au rmas obligaiunile. Pentru emiterea i vnzarea obligaiunilor acestor mprumuturi s-au conceptualizat trei noiuni: valoarea nominal; valoarea real; cursul. Valoarea nominal a obligaiunilor mprumuturilor de stat interne este suma de bani, exprimat n moned naional, aleas ca unitate valoric a mprumutului i nscris pe fiecare obligaiune. Valoarea real este suma de bani cu care se cumpr o obligaiune i care poate fi diferit de cea nominal (valoarea iniial imprimat pe obligaiune), influenat de situaia financiar a statului i de cea a capitalului de mprumut n economia naional la data emisiunii fiecrui mprumut.
24

' JezeG.,Op.cit.,p.201.

224 --------------

Cursul obligaiunilor este preul exprimat n moned naional, pre care poate fi egal - al pari" - mai mic - sub pari" -i mai mare -supra pari" - dect valoarea nominal. n cazul celor mai multe mprumuturi de stat interne, cunoscut fiind necesitatea stringent a acestor mprumuturi, obligaiunile se vnd la un curs sub pari", statul ajungnd s ncaseze efectiv o sum de bani mai mic dect cea exprimnd totalul nominal al obligaiunilor emise i vndute. Acest fapt se explic prin instabilitatea unor economii naionale pe termen mediu i lung. Procedeele de emisiune, denumit i plasare a mprumuturilor interne de stat pe termen lung sunt urmtoarele: a) vnzarea obligaiunilor unor bancheri; b) vnzarea de ctre stat prin subscripie public; c) vnzarea obligaiunilor la burs. a) Vnzarea obligaiunilor mprumuturilor interne de stat unor bancheri se practic n dou variante: vnzarea ctre civa bancheri care cumpr obligaiunile unui mprumut n proporii diferite, potrivit interesului i disponibilului lor de capital; cumprarea sau preluarea obligaiunilor unui mprumut de ctre un grup de bancheri asociai ntr-un consoriu. n ambele variante emisiunea mprumutului este mai simpl i mai operativ pentru stat deoarece el primete, de obicei, imediat sumele de bani necesare. Eventual, bancherii sau consoriul de bancheri creditori acord imediat statului numai o parte din mprumut, rmnnd ca restul s fie pltit de la o dat convenit. Concomitent, ambele aceste variante prezint dezavantajul de a fi costisitoare pentru stat, pentru c bancherii cumpr obligaiunile mprumutului de stat la un curs sub pari". Varianta emisiunii mprumutului pentru bancherii asociai n consoriu, la rndul ei, se practic prin dou variante: cumprarea de ctre consoriul de bancheri a ntregului pachet de obligaiuni ale unui mprumut;
225

 prin preluarea de ctre consoriu a obligaiunilor unui mprumut public n condiii de comision. n primul dintre aceste cazuri, numrul obligaiunilor i veniturile aferente se mpart ntre bancherii membri ai consoriului conform conveniei de organizare a fiecrui consoriu. n cel de-al doilea caz, consoriul de bancheri este doar un intermediar care preia obligaiunile mprumutului, le plaseaz pe pia, ncaseaz contravaloarea lor i din aceste ncasri pltete statului treptat sumele de bani ale mprumutului, reinndu-i comisionul ce i se cuvine pentru vnzarea pe pia a obligaiunilor mprumutului respectiv285. b) Vnzarea direct de ctre stat a obligaiunilor mprumuturilor prin subscripie public este procedeul de emisiune a crui practic este condiionat de existena unor disponibiliti de capital, pe piaa intern, n posesia unui numr ct mai mare de ceteni. n aceste condiii, procedeul subscripiei publice este cel mai rentabil pentru stat deoarece: sunt evitate cheltuielile de comision; vnzarea obligaiunilor de mprumut de stat la un curs al pari". Pentru reuita emisiunii mprumuturilor interne de stat prin subscripia public se apreciaz necesar o larg publicitate despre condiiile subscripiei care de fapt este o vnzare a obligaiunilor ctre ceteni prin intermediul trezoreriei de stat. Pentru atractivitatea acestui procedeu, s-a recurs la lansarea unor obligaiuni diverse: cu dobnd, cu ctiguri atribuite prin trageri la sori, ori cu dobnd i cu ctiguri, a unor obligaiuni convertibile n moned strin, convertibile n aur etc.
285

Acest mecanism se aplic i n Republica Moldova, n situaia mprumutului intern efectuat de Ministerul Finanelor, care prin intermediul Bncii Naionale a Moldovei plaseaz obligaiunile bncilor comerciale, care preia obligaiunile mprumutului, le plaseaz pe pia, ncaseaz contravaloarea lor i din aceste ncasri pltete statului treptat sumele de bani ale mprumutului, reinndu-i comisionul ce i se cuvine pentru vnzarea pe pia a obligaiunilor mprumutului respectiv.

mprumuturile externe de stat bazate pe vnzarea public a unor obligaiuni s-au practicat cu succes influenat i de un scop excepional, de exemplu, subscripia public n timp de rzboi pentru nzestrarea armatei naionale, lansarea de obligaiuni ale unui mprumut pentru acoperirea cheltuielilor excepionale ale unor activiti culturale etc.286. n teoria mprumutului public sunt enunate i variante de combinare a subscripiei publice cu mprumuturile prin bancheri, recurgndu-se la bancheri pentru completarea sumei de mprumut necesar atunci cnd aceast sum nu este obinut de ctre stat n ntregime prin subscripie public. Tot n teoria mprumutului public este evideniat caracterul voluntar" al acestor mprumuturi interne de stat. Caracterul voluntar este evideniat n comparaie cu cel forat". n practica mprumutului public sunt cunoscute i mprumuturi interne forate, n cazul crora subscripia public benevol a fost nlocuit cu plasarea forat a unor obligaiuni de mprumut, de exemplu pltind o parte a salariilor funcionarilor publici cu titluri ale mprumutului de stat care, de cele mai multe ori, au rmas nerambursate287. c) Vnzarea obligaiunilor de mprumut la bursa de valori s-a rspndit ntre procedeele de emisiune a mprumuturilor de stat interne datorit posibilitii oferit de bursele de valori ca instituii organizate n cadrul crora se negociaz, se vnd i se cumpr valori mobiliare. Pentru aplicarea acestui procedeu de emisiune a mprumuturilor, statul este i el obligat s respecte procedura specific burselor, respectiv s recurg la ageni de schimb ca mtermediari autorizai s participe la negocierea fiecreia dintre bursele de valori i, n cazul mprumuturilor interne de stat, s pun n vnzare obligaiunile de mprumut.

se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288. Ibidenv

226 ------------

227

Recurgnd la acest procedeu de emisiune a obligaiunilor de mprumut statul este interesat ntr-o vnzare a acestor obligaiuni la un curs ct mai avantajos. In acest scop obligaiunile unui mprumut se pun n vnzare la burs treptat, modalitate denumit prin robinet", evitndu-se astfel scderea cursului de vnzare a obligaiunilor i influenndu-se rezultatul financiar al mprumutului. Pentru reuita emisiunii titlurilor mprumutului public, care este premiza rezultatului acestui mprumut, s-au conceput i aplicat anumite privilegii acordate creditorilor pentru a stimula subscripia sau cumprarea titlurilor de mprumut de stat. Cele mai rspndite privilegii de acest fel sunt: scutirea de impozite i taxe; amnarea sau reealonarea plii impozitelor i taxelor; exceptarea de la urmrirea silit a obligaiilor fiscale de ctre deintorii titlurilor de mprumut. Aceste privilegii au fost calificate imuniti ale datoriei publice"288 i mpotriva lor s-au formulat obiecii (dac pot fi numai prezente sau i viitoare, nelimitate n timp). Iar n acest caz, dac nu este raional s fie instituite cu clauza reducerii ori chiar retragerii lor n funcie de evoluia intereselor patrimoniale ale statului i de conjunctura economic289. Operaiunile de lansare a mprumuturilor interne de stat, indiferent de procedeul ales pentru vnzarea obligaiunilor de stat implic, n final, ntocmirea unei evidene pentru care s-a conceput i realizat cartea datoriei publice" sau registrul datoriei de stat"290. Cartea datoriei de stat sau registrul datoriei de stat este ntocmit n statele n care s-a legiferat obligativitatea acestei evidene speciale, avnd n vedere utilitatea ei pentru stat n cunoaterea situaiei curente a datoriei publice i pentru creditori ca mijloc de dovad a creanelor lor n relaiile cu statul mprumutat.

Referitor la rambursarea mprumuturilor interne pe termen lung, n practica tradiional s-au rspndit aa-numitele anuiti"291. Anuitile sunt, de fapt, procedeul de plat anual de ctre statul debitor a unor sume de bani reprezentnd att dobnda, ct i pri sau rate din mprumutul respectiv. Anuitile de acest fel se pltesc ncepnd cu anul al doilea sau al treilea de la emisiunea sau lansarea mprumutului de stat. Sub aspect valoric, n structura cantitativ-bneasc a acestor anuiti, partea reprezentnd dobnda este determinat de procentul de dobnd decis prin actul normativ de aprobare a mprumutului de stat. Partea ce reprezint rata de rambursare a mprumutului poate fi stabilit fie egal anual pe toat durata mprumutului, fie progresiv sau regresiv. n acest sens exist anuiti fixe, progresive i regresive. Cu nsemntate de clasificare a mprumuturilor de stat interne pe termen lung, s-au rspndit mai mult: mprumuturile cu anuiti terminabile"; mprumuturile cu anuiti viagere"292. La mprumuturile cu anuiti terminabile, anuitile cuprind dobnda anual aferent cuantumului bnesc al fiecrei obligaiuni i rata anual de rambursare a mprumutului de stat, calculat astfel ca la expirarea termenului prestabilit ntregul mprumut s fie rambursat. n mprejurarea contractrii acestor mprumuturi pe termene ndelungate de mai multe decenii, plata anuitilor reprezint un efort financiar suportabil pentru statul debitor care, pltete din bugetul anual sume de bani limitate drept cost al datoriei de stat. Datorit acestor avantaje, mprumuturile de acest fel au fost utilizate n Anglia i Frana, nc din secolul XIX, obligaiunile acestor mprumuturi fiind cumprate mai ales de ctre societi comerciale i societi de asigurare.

* Leon G.N., Op.cit., pp.193 i urm. A se vedea Gliga L, Op.cit., (ed.1994), pp. 286-287. 2V " Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
289

2B

*' A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 287. !92 Leon G.N., Op.cit., p.168 i urm.

228 --------------

229

La mprumuturile cu anuiti viagere, dup cum rezult din denumirea lor, anuitile se deosebesc prin aceea c rata anual de rambursare a mprumutului de stat se stabilete aplicndu-se calculul probabilitilor de durat medie a vieii oamenilor. Astfel, pe lng dobnda anual datorat fiecrei obligaiuni de mprumut, anuitatea viager cuprinde rata anual de rambursare a mprumutului, stabilit cu ajutorul acestui calcul al probabilitilor i statul debitor este dator s plteasc anuitile respective pe toat durata vieii persoanelor fizice care au cumprat i posed obligaiunile de mprumut cu anuitate viager293. Datorit particularitilor anuitilor viagere, mprumuturile de acest fel au fost i snt preferate de ctre persoane fizice motivate de dorina unei asigurri de via" rezonabile, n acelai timp considerndu-se c venitul anuitilor viagere este ntrebuinat mult mai mult n scopuri consumative dect pentru investiii n aciuni economice productive. Cu aceste particulariti, mprumuturile cu anuiti viagere au fost i mai sunt utilizate n statele europene occidentale, cumprtorii obligaiunilor acestor mprumuturi fiind evident, numai persoane fizice294. 9.2.5. mprumuturile contractate de la Banca Naional a Moldovei i de la instituiile financiare autohtone mprumuturile interne de la bncile autorizate cu emisiunea monedei naionale se practic tot n temeiul unor dispoziii exprese ale legilor de adoptare sau aprobare a bugetelor anuale de stat i de cele mai multe ori tot pentru necesiti financiare de executare a bugetelor de stat. n acest sens, art. 20 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 reglementeaz c Guvernul, n persoana Ministerului Finanelor, este autorizat s
295

Ca o variant speculativ a mprumutului cu anuiti viagere, din iniiativa bancherului italian Laurent Toni, s-a aplicat - ns puin rspndit - procedeul tontinelor" cu specificul urmtor: obligaiunile erau cumprate de un grup de bancheri, iar anuitile se plteau n ntregime celor rmai n via pn la decesul ultimului dintre acetia (A se vedea Leon G.N., Op.cit., pp.170-171). 294 A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 288.

contracteze mprumuturi de la Banca Naional a Moldovei i de la instituiile financiare din Republica Moldova, n limitele generale ale plafoanelor, prevzute de legea bugetar anual". Suma dobnzilor aferente mprumuturilor contractate de la Banca Naional a Moldovei constituie o alocaie permanent. Alocaia permanent cuprinde cheltuielile bugetare destinate pentru un anumit scop prevzut de legislaie i care nu necesit o aprobare suplimentar prin legea bugetar anual. Deci, acest mprumut de la Banca Naional a Moldovei se acord fr dobnd, la expirarea cruia urmeaz s fie rambursat din veniturile bugetare curente dac acestea sunt realizate ntre timp n cuantum ndestultor i, n ipoteza contrar, cu ajutorul unui alt mprumut de stat hotrt prin legea bugetar anual sau printr-o lege adoptat n acest scop. n acest sens, art. 22 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 reglementeaz c datoriile rezultate din mprumuturile acordate Guvernului (reprezentat de Ministerul Finanelor) de Banca Naional a Moldovei se trec, n caz de imposibilitate de rambursare, la datoria de stat intern i pot fi prorogate sau reperfectate n hrtii de valoare de stat, fiind stabilit prin legea bugetar anual". Pe lng aceasta, Banca Naional a Moldovei vireaz o cot din beneficiul realizat, stabilit prin legea bugetar anual, n contul bugetului de stat295. Sub aspect juridic, n temeiul dispoziiilor exprese ale legii bugetare anuale, se ncheie un acord (protocol) cuprinznd datele mprumutului ntre Banca Naional a Moldovei i Ministerul Finanelor n calitate de organ administrativ central de stat obligat s conduc operativ execuia fiecrui buget anual al statului. n cazul instituiilor financiare din Republica Moldova, legea cadru n aceast materie nu reglementeaz condiiile de mprumut intre stat i aceste instituii, ci doar menioneaz c: se pot contracta
295

230

In unele cazuri aceast cot poate atinge 80 % din beneficiul realizat de Banca Naional a Moldovei.

------------- 231

mprumuturi" i n limitele generale ale plafoanelor, prevzute de legea bugetar anual"296. n acest context, putem deduce c Guvernul, reprezentat de Ministerul Finanelor, este autorizat s contracteze mprumuturi de la instituiile financiare autohtone n condiiile generale reglementate de legislaia civil a Republicii Moldova, fiind pltit i o dobnd.

9.3. Datoria de stat extern

9.3.1. Aspecte generale onform dispoziiilor legii noastre de specialitate, instrumentele generatoare de datorie de stat extern sunt:

hrtiile de valoare de stat, reprezentnd un contract de mprumut cu valoare exprimat n orice moned legal, cu excepia monedei naionale; mprumuturile de la guvernele altor state, de la ageniile guvernelor altor state; mprumuturile de la instituii financiare strine, organizaii financiare internaionale; alte mprumuturi bilaterale sau multilaterale297. Mijloacele obinute de mprumuturile de stat externe se utilizeaz pentru: a) acoperirea deficitului bugetar de stat. Mijloacele valutare obinute din mprumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova pentru acoperirea deficitului bugetului de stat, se vnd pe

piaa valutar, mijloacele n moned naional fiind transferate n contul Trezoreriei298 b) susinerea balanei de pli. Evoluia datoriei externe rezult din mprumuturile contractate de stat i din mprumuturile garantate de stat se urmrete n contextul elaborrii i execuiei balanei de pli externe elaborate anual de Ministerul Finanelor n colaborare cu Banca Naional a Moldovei. Despre execuia curent a acestei balane Guvernul este informat semestrial, iar execuia anual a balanei de pli externe este prezentat de Guvern (reprezentat de Ministerul Finanelor), spre aprobare parlamentar; c) finanarea proiectelor de investiii pentru dezvoltarea domeniilor prioritare ale economiei. Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova pentru finanarea investiiilor i importurilor, fiind utilizate pentru: crearea de noi locuri de munc i susinerea ntreprinderilor privatizate i de stat n ordinea prioritilor economice i sociale fixate de Guvern; producerea de bunuri i servicii pentru export sau de bunuri i servicii ce le nlocuiesc pe cele de import; finanarea proiectelor de investiii n infrastructur, inclusiv n infrastructura social; alte scopuri stabilite de Guvern299; d) importul de materie prim, resurse energetice i de alte produse. ntru asigurarea securitii economice i energetice a Republicii Moldova sunt contractate mprumuturi de stat externe pentru necesiti curente i/sau excepionale, fiind achiziionate anumite produse energetice de interes strategic, vital pentru republica noastr;

296

Conform art.20 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XM din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). 297 Conform art.23 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

Conform art.30 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). Conform art.31 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII dl " 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

232 -------------

233

e) onorarea obligaiilor asumate prin acordarea garaniilor de stat pentru mprumuturi. Garaniile de stat asigur rambursarea integral sau parial a sumei principale a mprumutului garantat de stat i plata dobnzii aferente dac plata dobnzii este stipulat n contractul (acordul) de garanie300; f) serviciul, reftnanarea i reachiziionarea datoriei contractate anterior. Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe mai snt utilizate i n condiiile de micorare a datoriei de stat externe prin plata datoriilor care au fost contractate anterior i asigur ca soldul net al mprumuturilor noi s nu depeasc plafonul datoriei de stat externe, reglementat de legea bugetar anual301; g) finanarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinelor calamitilor naturale i altor situaii extraordinare. Conform art. 31 lit. "c" din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, anumite mijloace obinute din mprumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova, pot fi direcionate n caz de necesitate la finanarea anumitor cheltuieli pentru lichidarea unor cazuri de for major, ce nu sunt dependente de aciunile omului i nu pot fi prevzute i nlturate prin aciunile omului; h) finanarea cheltuielilor rezonabile legate de contractarea datoriei de stat externe302. n acest context, se ia n vedere anumite cheltuieli organizaionale i procedurale inerente legate de contractarea datoriei de stat externe, ncepnd cu diferenele de curs la schimbul din valut strin n
'"" Conform art.44 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). ?l " Conform art.26 alin.(l), lit."b" din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). *12 Conform art.25 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIH din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

naional, ct i unele activiti de protocol necesare s la negocierea mprumuturilor de stat externe, mprumuturile de stat externe contractate de Ministerului Finanelor n numele Republicii Moldova sunt valorificate priin intermediul bncilor comerciale fiind ageni fiscali ai statului - ia.ar n cazuri excepionale, prin intermediul Bncii Naionale a Moldoveiei, cu consimmntul acesteia. Ministerul Finanelor ramburseaz i efectueaz plile aferente serviciului datoriei de stat externe prii n intermediul Bncii Naionale a Moldovei.

9.3.2. Distribuirea mijloacelor obinute din mprumuturile de stat externe pentru finanarea investiiilor i importurilor
Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe pentr ru finanarea investiiilor i importurilor pot fi distribuite instituiilaor financiare din republic, la propunerea Ministerului Finanelor, : n temeiul hotrrilor Guvernului. Condiiile de rambursare a mijloacelor mprumutate se stabilesc n contractele ncheiate ntr re Ministerul Finanelor i instituiile financiare din republic. n aceste contracte sunt, de asemenea, specificate: rata dobnzii pltitit Ministerului Finanelor, limitri asupra marjei la rata dobnzii pp e care instituia financiar o poate percepe, valuta n care va fi calcular i rambursat suma principal i pltite dobnzile aferente, precum i alte angajamente ale prilor. Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe pentr ru finanarea investiiilor i importurilor pentru instituiile finanate dde la buget vor fi gestionate de Ministerul Finanelor n condiiile stabilite prin hotrrile respective ale Guvernului i Parlamentului. Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe pentr ru finanarea proiectelor de investiii se redistribuie agenilor economi ici Prin intermediul instituiilor financiare. n acest scop: agenii economici prezint instituiilor financiare proiectele de investiii, inclusiv business-planurile i al|te documente necesare;
------------- 2235

234 -------------

instituiile financiare examineaz proiectele de investiii, inclusiv business-planurile, capacitatea agenilor economici de a rambursa mijloacele obinute, adopt hotrri privind distribuirea mijloacelor i transfer, n baza acestor hotrri, mijloace agenilor economici. Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe pentru realizarea proiectelor de investiii finanate de la bugetul de stat vor fi gestionate direct de Ministerul Finanelor n condiiile stabilite prin hotrrile respective ale Guvernului i Parlamentului. Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe pentru finanarea importurilor se distribuie (se vnd) agenilor economici de ctre Ministerul Finanelor la licitaie. Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe se distribuie cu respectarea urmtoarelor condiii: aceste mijloace pot fi alocate pe un termen nu mai mare de un an; agenii economici - solicitani ai acestor mijloace prezint instituiilor financiare business-planurile n care indic exact necesarul de produse de import i destinaia acestora. n cazul n care mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe sunt gestionate de Ministerul Finanelor, n afar de business-planuri, acesta poate solicita i alte documente necesare. Dac valoarea importului efectuat direct de un organ al statului depete suma echivalent cu 50 000 dolari SUA, mrfurile trebuie s fie achiziionate pe baz de tender. Toate creditele acordate de Ministerul Finanelor din contul mijloacelor obinute din mprumuturile de stat externe pentru finanarea proiectelor de investiii i importurilor se ramburseaz de agenii economici sau de instituiile financiare Ministerului Finanelor, n conformitate cu prevederile contractului de credit, ncheiate ntre Ministerul Finanelor i beneficiarii de credit. Ministerul Finanelor este autorizat s perceap de l a beneficiarii de credite o plat din care s-i acopere cheltuielii 236 ------------

generate de operaiunile de schimb, precum i alte cheltuieli necesare pentru recepionarea, distribuirea i rambursarea mprumuturilor. Pentru asigurarea rambursrii creditelor acordate din contul mijloacelor obinute din mprumuturile de stat externe, Ministerul Finanelor este autorizat s ia toate msurile juridice, inclusiv preluarea direct pe cale extrajudiciar a mijloacelor din conturile bancare i urmrirea bunurilor materiale, gajate la obinerea acestor credite.

9.3.3. Creditorul mprumuturilor de stat externe

n ceea ce privete creditorul mprumuturilor de stat externe se contracteaz, n funcie de necesiti i posibiliti, de la alte state, de la bnci i societi din alte state i, n ultimele decenii, de la organizaii financiar-bancare internaionale 303, cu preferin de la Fondul Monetar Internaional i de la Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare. De la Fondul Monetar Internaional, din capitalul social al acestui fond constituit din subscrierile statelor fondatoare i membre, se obin credite n valut convertibil pentru acoperirea deficitelor temporare ale balanelor de pli externe i, prin aceasta, pentru a se ajuta redresarea circulaiei monetare i a puterii de cumprare a monedei naionale a statelor debitoare. De la Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare, avnd i ea capital social format prin subscrierile statelor fondatoare i membre, se obin credite pe termen mijlociu i lung pentru investiii economice i sociale, mai ales pentru dezvoltarea cilor de comunicaie, a transportului i surselor de energie. n ultimii ani, aceast Banc Mondial a acordat credite i pentru agricultur, nvmnt, sntate public i protecia mediului nconjurtor. Capitalul social al acestei bnci a sporit cu beneficiile obinute din operaiunile active de creditare i mai utilizeaz i disponibiliti bneti atrase de pe piaa internaional.

A se vedea Minea M.t., Chiriac L.T., Costa C.F., Op.cit., p. 193-205.

237

n timp ce beneficiarii creditelor acordate de Fondul Monetar Internaional sunt numai statele, beneficiari ai creditelor ce se acord de ctre Banca Mondial sunt att statele membre, ct i organizaiile economice, colectivitile publice i private, care obin garania statului pe teritoriul cruia se afl sediul lor. Aceast banc acord credite pe termen lung pn la 20 de ani i cu dobnd mai mic dect cea cuvenit pe piaa internaional. Pentru contractarea mprumuturilor externe dintre state ca i a mprumuturilor cerute de la bnci i alte societi din alte state, Guvernele statelor interesate numesc comisii de experi financiaribancari pentru tratativele efectuate. n Republica Moldova exist o asemenea structur numit Comisia Guvernamental, fiind un organ consultativ pe lng Guvernul republicii, care examineaz problemele legate de contractarea i utilizarea mprumuturilor de stat externe i acordarea garaniilor de stat pentru mprumuturi de stat externe, format din reprezentani ai ministerelor i departamentelor interesate i ai Bncii Naionale a Moldovei 304. n cadrul acestor tratative se precizeaz cuantumul mprumuturilor, termenele i alte condiii de acordare, dobnda i n mod special garaniile constituite, precum i condiiile de rambursare, rmnnd uneori de importan secundar detalierea scopului mprumutului. Din cuantumul contractat al fiecrui mprumut creditorii reineau cheltuielile reprezentnd comisioane, diferene de curs valutar i dobnzi anticipate, astfel nct statul debitor primea mprumuturi constituind sume micorate fa de cele prevzute n contractul (acordul) de mprumut305. Comparativ, Fondul Monetar Internaional acord credite cerute de guvernele statelor membre dup investigaia situaiei
504

monetare i economice a statelor solicitante efectuat de ctre experii Fondului. n funcie de concluziile investigaiei, se cere acestor state ntocmirea i investigarea politic a unor programe cu aciuni de redresare economic i valutar, care se apreciaz prin prisma conceptelor de specialitate ale Fondului i n acest sens au valoarea de garanii pentru rambursarea mprumuturilor respective. Pentru acordarea creditelor de ctre Banca Mondial este important documentaia elaborat de beneficiari, verificat i completat de experii bncii astfel ca, pornind de la aprecierea exact a necesitilor de credite i a posibilitilor de rambursare, s se decid cuantumul bnesc, modul de ntrebuinare i termenele fiecrui mprumut.

9.4. Garaniile de stat pentru mprumuturi

9.4.1. Aspecte generale arania de stat pentru mprumuturi este suma tuturor garaniilor de stat pentru mprumuturile acordate de Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova. Pentru garaniile de stat pentru mprumuturi interne n legea bugetar anual se stabilesc urmtoarele limite: raportul dintre suma defalcrilor bugetare n fondul de risc i suma cheltuielilor anuale prevzute n bugetul de stat pentru serviciul datoriei de stat; garaniile de stat pentru mprumuturile interne se acord n limita resurselor fondului de risc care includ mijloacele bugetare prevzute n legea bugetar anual i defalcrile agenilor economici 306 pentru garaniile de stat acordate anterior.

A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). '"5 Contractul (acordul) de mprumut este contractul (acordul) prin care debitorul obine mijloace bneti de la un creditor i accept s ramburseze suma principal i s plteasc dobnda aferent n termenele convenite. (A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996).

Agent economic este persoana fizic i juridic creia o instituie creditoare i acord mprumut (A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat i garaniile de at, nr. 943-XIII din 18.07.1996).

238 --------------

------------- 239

Fondul de risc este fondul extrabugetar, creat i administrat de Ministerul Finanelor, n care se acumuleaz mijloacele destinate executrii garaniilor de stat. Garaniile de stat pentru mprumuturi interne i externe alctuiesc partea integrant a garaniilor de stat pentru mprumuturi, reprezentnd suma tuturor obligaiilor condiionale, contractate de Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova pentru a plti instituiilor creditoare sumele exprimate n moned naional (pentru mprumuturi interne) sau n valut strin (pentru mprumuturi externe), n conformitate cu contractele de garanie sau acordurile de garanie. 9.4.2. Procedura acordrii garaniilor de stat Ministerul Finanelor va acorda instituiei financiare garanie de stat pentru mprumutul solicitat de agentul economic numai dup ce acesta va depune la Ministerul Finanelor o Cerere care va include: a) denumirea i adresa agentului economic; b) numrul contului de decontare n instituia financiar care l deservete; c) valoarea mprumutului pentru care se solicit garania de stat i condiiile de creditare; d) business-planul care indic destinaia mprumutului pentru care se solicit garania de stat; e) denumirea instituiei creditoare care acord creditul pentru care se solicit garania de stat; f) alt informaie necesar. Concomitent cu prezentarea Cererii, agentul economic trebuie s prezinte documentele i informarea necesar evalurii situaiei financiare i solvabilitii sale, inclusiv: bilanul contabil pentru o perioad de activitate de cel puin 2 ani precedeni; informarea privind datoriile fa de buget, instituiile financiare i agenii economici; copiile de pe toate documentele relevante privind proiectele de investiii;
240 --------------

prognoza privind venitul i distribuirea acestuia n perioada de garanie: proiectul contractului de mprumut pe care l va ncheia cu instituia financiar creditoare; informarea privind activele cu care ar putea fi garantat achitarea datoriei; alte documente i informri necesare. Ministerul Finanelor efectueaz analiza economic a materialelor prezentate i stabilete gradul de risc pentru fiecare garanie, exprimat n procente (pn la 100) fa de suma garaniei. n baza evalurii riscului, Ministerul Finanelor stabilete plata pentru fiecare garanie acordat, n cuantum de la 5 la 25 la sut din suma principal a mprumutului garantat de stat. Aceast plat urmeaz s fie virat de agentul economic n fondul de risc. Ministerul Finanelor nu acord nici o garanie de stat dac nu sunt identificate i virate n fondul de risc mijloace suficiente pentru acoperirea riscului evaluat. n cazuri excepionale, prin hotrrile adoptate de Parlament, agenii economici pot vira mijloace financiare n fondul de risc ulterior acordrii garaniilor. Resursele fondului de risc pentru fiecare garanie de stat se compun din: mijloacele bugetare prevzute n legea bugetar anual, care constituie o alocaie permanent; mijloacele bneti virate de agenii economici pentru garania acordat i care constituie cel puin 5 la sut din suma principal a mprumutului garantat de stat. 9.4.3. Acordarea garaniilor de stat Garaniile de stat se acord de Ministerul Finanelor n temeiul hotrrii Parlamentului, cu respectarea obligatorie a urmtoarelor condiii: a) Ministerul Finanelor ncheie cu agentul economic contractele care asigur recuperarea integral a mijloacelor 241

utilizate pentru rambursarea creditelor garantate de stat i anume: contractul de gaj; contractul de cesiune de crean; contractul de acordare a dreptului de preluare direct a mijloacelor din conturile bancare ale agentului economic; contractul privind dreptul Ministerului Finanelor de a exercita necondiionat controlul asupra conturilor bancare ale agentului economic; b) acordarea garaniilor de stat pentru mprumuturi interne nu trebuie s duc la depirea plafonului angajamentelor Guvernului fa de sistemul bancar, stabilit conform politicii monetar-creditare pentru perioada respectiv; c) agentul economic vireaz plata n fondul de risc n cuantumul i termenele stabilite. Garaniile de stat pentru mprumuturi interne se acord n mod prioritar instituiilor financiare care crediteaz agenii economici din republic, ce deservesc instituiile finanate de la buget. Garaniile de stat pentru mprumuturi externe se acord numai pentru mprumuturile destinate finanrii proiectelor de importan primordial pentru Republica Moldova. Dac sunt satisfcute condiiile necesare, Guvernul, n persoana Ministerului Finanelor, prezint Parlamentului spre aprobare un proiect de hotrre privind acordarea garaniei de stat. Garania de stat se acord de Ministerul Finanelor, cu avizul Bncii Naionale a Moldovei n temeiul hotrrii Parlamentului. 9.4.4. Contractul (acordul) de garanie Ministerul Finanelor ncheie cu agentul economic care solicit garanie de stat un contract privind msurile de asigurare a rambursrii mprumutului garantat de stat. Conform acestui contract, agentul economic i asum fa de Ministerul Finanelor urmtoarele obligaii:
242 --------------

a) s nu contracteze datorii suplimentare cu creane prioritare mprumutului garantat de stat; b) s asigure accesul liber la toat informaia necesair pentru evaluarea situaiei sale financiare; c) s utilizeze toate mijloacele disponibile din contturile sale bancare n scopul stingerii datoriei pentru mjprumutul garantat de stat; d) s plteasc penaliti n cazul n care nu va ndeplini condiiile contractuale. Contractul (acordul) de garanie include: denumirea i adresa agentului economic beneficiar de mprumutul garantat de stat; denumirea i adresa instituiei financiare care acord mjprumutul garantat de stat; obiectul garaniei de stat; suma garanieii de stat; forma de angajament al Ministerului Finanelor; terrmenul de valabilitate a garaniei de stat pn la care obligaia des plat a Ministerului Finanelor este exigibil; condiiile de plat; condiiile n care garania de stat poate fi executat; obligaiile iinstituiei financiare care acord mprumutul garantat de stat privind msurile pentru obinerea rambursrii mprumutului acordat i plii dobnzilor aferente. Dac agentul economic nu-i ndeplinete obligaia de plat, conform contractului de mprumut ncheiat cu instituia financiar creditoare i, dac instituia financiar creditoare a luiat toate msurile legale i contractuale (acord) de garanie pentru rambursarea de ctre agentul economic a datoriei, : instituia financiar creditoare prezint Ministerului Finanelor o ccerere de plat prin care solicit acestuia executarea garaniei de stat. Cererea de plat include suma principal i dobmda care urmeaz s fie pltite instituiei financiare creditoare de Ministerul Finanelor, conform contractului (acordului) de garanie. Ministerul Finanelor transfer instituiei financiare cireditoare suma solicitat dac preteniile din cererea de plat sunt justilficate. Dup efectuarea de ctre Ministerul Finanelor a. plilor aferente garaniei de stat, agentul economic este obligat si ia toate
243

msurile posibile pentru a restitui Ministerului Finanelor mijloacele utilizate de acesta. Ministerul Finanelor are obligaia s ia toate msurile legale n vederea recuperrii mijloacelor utilizate pentru executarea garaniei de stat, inclusiv i preluarea pe cale extrajudiciar a mijloacelor din conturile bancare ale agentului economic, n cazul n care Ministerul Finanelor a ncheiat cu agentul economic un contract de acordare a dreptului de preluare direct a mijloacelor din conturile bancare ale acestuia. Dac creditorii au depus cereri de plat, respectnd condiiile stipulate n contractele (acordurile) de garanie ncheiate, atunci garantul este dator s-i onoreze obligaiile, garaniile de stat pentru mprumuturi sunt convertite n datorie de stat.

cnd consolidarea mprumuturilor de stat interne poate fi legiferat i deci impus, cu motivaia cauzelor sau necesitilor conjuncturale determinate. n general, consolidarea n acest fel a mprumuturilor de stat este acceptat de ctre creditori deoarece ei profit, n cele din urm, de sporirea sumei totale a dobnzilor ncasate307.

9.5.2. Conversiunea mprumuturilor de stat

Conversiunea mprumuturilor de stat este tot un procedeu de modificare a condiiilor unor mprumuturi de stat, ns numai privind dobnda i anume, de reducere a procentului dobnzii, procedeu care este considerat aplicabil exclusiv mprumuturilor de stat interne. Datorit specificului de modificare a unuia dintre elementele mprumutului intern de stat, din punct de vedere al naturii juridice, conversiunea poate fi caracterizat ca o novaie a datoriei publice datorit substituirii unei datorii vechi cu o datorie nou308. Conversiunea mprumuturilor interne de stat poate fi determinat de dificultile financiare ale statului debitor, ns ea devine aplicabil i n cazul scderii pe piaa intern a ratei dobnzii ca urmare a sporirii capitalului disponibil, deci a capitalului de mprumut. n aceste mprejurri s-au conturat dou variante de conversiune: conversiunea efectuat n mod autoritar de ctre stat, care datorit dificultilor financiare de a nu putea plti ntreaga sum a dobnzilor cuvenite, reduce procentul dobnzii mprumutului de stat, fr consimmntul deintorilor de obligaiuni sau alte titluri valorice ale mprumutului de stat intern; conversiunea efectuat cu consimmntul deintorilor titlurilor valorice ale mprumutului de stat, n mprejurarea
A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1998), pp. 374-375. "' n conformitate cu art. 665 -Novaia" din Codul Civil - obligaia se stinge n baza nelegerii dintre pri de a o nlocui cu o alt obligaie (novaie)".
307

9.5. Modificarea i stingerea datoriei de stat

9.5.1. Consolidarea mprumuturilor de stat

onsolidarea mprumutului de stat este de fapt prelungirea termenului de rambursare a unui mprumut de stat. n acest sens, un mprumut pe termen scurt este prelungit i transformat n mprumut pe termen mediu sau lung. De asemenea, un mprumut pe termen mijlociu poate fi prelungit i transformat n mprumut pe termen lung. Procedeul consolidrii este aplicabil mprumuturilor de stat att interne, ct i externe. n ambele cazuri consolidarea mprumuturilor este iniiat de ctre statul debitor determinat de diminuarea posibilitilor acestui stat de a plti dobnzile i ratele de rambursare, n termenele prestabilite la emisiunea mprumuturilor respective. De asemenea, n ambele cazuri prelungirea termenelor de rambursare are consecina majorrii sumei totale a dobnzilor datorate de statul debitor i deci sporirea cheltuielilor statului cu aceste mprumuturi de stat. ns, consolidarea mprumuturilor de stat externe este condiionat de accepiunea creditorilor externi, pe
244

245

scderii pe pia a ratei dobnzilor ca urmare a sporirii capitalului bnesc disponibil. n ambele aceste variante de conversiune se procedeaz la nlocuirea titlurilor de valoare vechi de mprumut cu titluri de valoare noi n cuprinsul crora se specific noul procent al dobnzii, n consecin, se afirm c suntem n prezena nlocuirii unei datorii publice vechi cu o datorie public nou avnd o condiie deosebit -dobnda mai mic309. Pentru varianta reducerii de ctre stat, n mod unilateral, a procentului dobnzii unor mprumuturi interne s-a susinut c este n interesul statului s ofere creditorilor si, alturat procedeului conversiunii, alternativa de a rscumpra titlurile valorice de credit de la deintorii nemulumii de reducerea dobnzii. Dac ns statul debitor, din cauza dificultilor financiare n care se afl nu poate nici s plteasc dobnzile conform procentului stabilit la emisiune, nici s rscumpere titlurile valorice de credit, conversiunea mprumuturilor rmne singura alternativ i este acceptat ca atare de ctre deintorii titlurilor de mprumut. Pentru cea de a doua variant a conversiunii, n mprejurarea scderii ratei dobnzilor pe piaa intern i a circulaiei libere a titlurilor valorice de mprumut, statul debitor poate profita fie prin conversiune, fie rscumprnd toate ori numai o parte a acestor titluri la un curs sub pari". Dac pe piaa intern se menine tendina de scdere n continuare a ratei dobnzii, se poate proceda la aa-numita conversiune cu trepte" care const n reducerea succesiv a dobnzilor aferente mprumuturilor curente. Conversiunea mprumuturilor interne de stat s-a practicat n statele contemporane att n variantele exclusive de reducere a dobnzilor, ct i combinat cu procedee de amortizare a acestor mprumuturi310.

9.5.3. Amortizarea mprumuturilor de stat

Amortizarea mprumuturilor de stat a fost caracterizat n mod tradiional ca mijloc de reducere a datoriei publice" 311 care produce o reducere a capitalului mprumutat i se deosebete de conversiune, care const n reducerea numai a dobnzii cuvenit creditorului. n mod practic, amortizarea implic operaiunea de rambursare sau rscumprare a titlurilor valorice de mprumut, cu efectul de stingere a datoriei publice. n acest sens s-a afirmat c amortizarea stinge treptat o datorie prin pli la termene fixe ori periodice, ceea ce constituie procedeul normal de rambursare a datoriei publice"312. Fa de caracterizrile exprimate se poate conchide c amortizarea este procedeul de rambursare treptat a datoriei publice prin rscumprare de ctre debitor n ritm programat a titlurilor valorice ale mprumuturilor publice. Ca procedeu de rambursare treptat a mprumutului, amortizarea s-a practicat n variante diferite pentru aproape fiecare dintre formele mprumutului public. La unele dintre formele mprumutului public operaiunea de rambursare este determinat de specificul procedeului de mprumut, este corespunztoare acestui specific. Astfel, rambursarea mprumutului de stat intern pe termen scurt este determinat de specificul bonurilor de acoperire313 i a obligaiunilor pe termen scurt care se emit cu clauza de a fi rscumprate de stat pn la sfritul exerciiului financiar ori pn la un anumit termen scurt. Rambursarea mprumuturilor de stat interne pe termen lung materializate prin obligaiuni de stat114 sunt lansate cu specificul de a fi emise cu clauza de rscumprare a lor de
'" Allix E., Op.cit., p.739 i urm.; Leon G.N., Op.cit., p.245 i urm. "2 Trotabas L, Op.cit., p.318. ]? A se vedea art.16, alin.(2), iit."a" din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 1-1 A se vedea art.16, alin.(2), lit."b" din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996

}m

A se vedea Leon G.N., Op.cit., p.264 i Trotabas L, Op.cit., p.316. "" A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 293-294.

246 -----------

------------- 247

ctre stat, ncepnd cu un anumit an i pn la rambursarea ntregului mprumut. Din punct de vedere al resurselor de amortizare exist amortizare efectuat prin cheltuielile de rambursare a mprumuturilor de stat prevzute anual n bugetul statului i rambursarea mprumuturilor din fondul de risc administrat de Ministerul Finanelor ale crui venituri pot fi impozitele i taxele, excedente bugetare i alte venituri. 9.5.4. Mijloacele excepionale de reducere i stingere a datoriei de stat Mijloacele excepionale de reducere i stingere a datoriei de stat au fost cercetate i expuse n teoria mprumutului de stat determinat de sporirea cazurilor n care statele debitoare au ajuns n situaia financiar dificil de a nu putea plti dobnzile i anuitile sau ratele de rambursare a unor mprumuturi interne sau chiar externe. n cazurile n care statele debitoare nu pot plti dobnzile i ratele de rambursare scadente se cere i, de cele mai multe ori, se accept prelungirea termenelor de rambursare, pentru mprumuturile de stat externe, n virtutea naturii juridice convenionale a raporturilor dintre statele mprumutate i statele creditoare, bncile strine creditoare sau organizaiile financiarbancare creditoare. De asemenea, este posibil reducerea procentului dobnzilor de ctre state i ceilali creditori, iar n mprejurri economico-social-politice excepionale, statele creditoare reduc sau chiar anuleaz anumite mprumuturi sau pri din mprumuturi de stat ajunse restante. Pentru mprumuturi de stat interne, n teoria datoriei de stat sau configurat urmtoarele mijloace extraordinare de reducere a datoriei de stat interne diferite de mijloacele tot extraordinare de stingere a acestei datorii. Mijloacele extraordinare de reducere a datoriei de stat interne a statelor sunt: reducerea procentului dobnzilor;
248

reducerea cuantumului ratelor de rambursare; Mijloacele extraordinare de stingere a datoriei de stat interne sunt: bancruta de stat; anularea unor mprumuturi n mprejurri de schimbare a regimului politic. Bancruta de stat este caracterizat ca insolvabilitatea real a statului debitor. Bancruta este deci procedeul de stingere a datoriei de stat interne n mprejurarea de insolvabilitate real a statului care const n declararea -eventual chiar de ctre parlamentul rii - a imposibilitii statului de a rambursa mprumuturile interne emise ori lansate pn la acea dat. n aceast mprejurare, statul recunoate datoria de stat intern, ns declar c nu o poate rambursa, iar cetenii i ceilali creditori interni nu au nici o cale juridic de reparaie a prejudiciilor cauzate prin bancruta de stat. Diferit de aceasta, bancruta de stat a fost caracterizat i ca stare de insolvabilitate voit a statului" declarat cu intenia de a evita ndeplinirea obligaiilor ce-i revin"315. Aceast caracterizare a bancrutei de stat a fost exprimat pornind de la aprecierea c n domeniul datoriei de stat elementul esenial este voina statului"316. Anularea unor mprumuturi interne de stat sau a ntregii datorii publice existente s-a practicat n mprejurri de schimbare a unor regimuri, de felul celor ale nlturrii regimurilor politice democratice i instaurarea unor regimuri totalitare. n aceste mprejurri, s-a procedat la emiterea unor legi sau decrete-legi ale noilor regimuri politice, prin care titlurile valorice de credit intern aflate n circulaie i n posesia cetenilor i altor deintori autohtoni au fost anulate cu consecina stingerii mprumuturilor interne de stat respective317.

?i5 516

Leon G.N., Op.cit., p.274. Ibidem. ' i 7 A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 295-296.

249

9.6. mprumuturile publice angajate de unitile

administrativ-teritoriale O mprumuturile publice angajate de unitile administrativ -teritoriale reprezint o obligaie care urmeaz a fi onorat din A. veniturile bugetului unitii administrativ-teritoriale respective n conformitate cu clauzele contractului de mprumut, mprumut acordat unitilor administrativ-teritoriale se consider mijloace financiare rambursabile, acordate pe un anumit termen (scaden), cu calcularea, de regul a unei dobnzi, respectnd regimul public legal al acestor mprumuturi318. Guvernul, autoritatea administraiei publice centrale nu au nici o obligaie pentru plata mijloacelor conform contractelor de mprumut ncheiate de autoritile administraiei publice locale, cu excepia cnd reglementarea legislativ prevede expres aceast situaie. Drept efect, Guvernul Republicii Moldova, autoritatea administraiei publice centrale nu pot fi invocate drept garani ai rambursrii datoriei conform contractului de mprumut ncheiat de autoritatea administraiei publice locale. A. Autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i ale municipiul Bli, n baza deciziilor autoritilor reprezentative i deliberative respective, pot angaja mprumuturi pentru cheltuieli curente, cu scaden n acelai an bugetar, de la bugetul de stat, de la instituiile financiare i de la ali creditori att din ar, ct i peste hotare. Autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti, n baza deciziei autoritilor reprezentative i deliberative respective, pot angaja mprumuturi pentru cheltuieli curente, cu scaden n acelai an bugetar, de la bugetul unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i de la bugetul municipal Bli, precum i de la instituiile financiare i de la ali creditori att din ar, ct i de peste hotare.
" Art.l din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

Volumul total al mprumuturilor pentru cheltuielile curente, cu scaden n acelai an bugetar, nu trebuie s depeasc 5% din totalul veniturilor aprobate (rectificate) ale bugetului unitii administrativ-teritoriale creia i se acord mprumuturi, aceasta fiind o condiie obligatorie pentru angajarea mprumuturilor pentru autoritile locale319. B. Autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale att la nivelul nti, ct i la nivelul al doilea, n baza deciziilor autoritilor reprezentative i deliberative respective, au dreptul s contracteze mprumuturi pe termen scurt i pe termen lung pentru cheltuieli de capital de la instituiile financiare i de la ali creditori att din ar, ct i de peste hotare. Autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i ale municipiului Bli, n baza deciziilor autoritilor reprezentative i deliberative respective, sunt n drept s acorde garanii pentru mprumuturile bancare prefereniale pentru cheltuieli de capital, eliberate, conform hotrrilor Parlamentului sau altor acte normative, participanilor la aciunile de lupt din Afganistan, participanilor la lichidarea consecinelor avariei de la CAE Cernobl, participanilor la aciunile de lupt pentru aprarea integritii teritoriale i independenei Republicii Moldova, cetenilor care nu au participat la aciunile de lupt, ns ale cror case au fost distruse n timpul acestor aciuni, refugiailor, victimelor reabilitate ale represiunilor politice, participanilor la cel de-al doilea rzboi mondial, persoanelor sinistrate n anul 1994, precum i cooperativelor de construcie a locuinelor320.

" a) de nivelul nti - acestea sunt bugetele locale, care reprezint bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor), cu excepia municipiului Chiinu; b) bugetele de nivelul al doilea - care reprezint bugetele raionale, bugetul central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special i bugetul municipal Chiinu (A se vedea Art.l alin. (1); (2); (3) din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003)). 120 A se vedea Art.14 alin.(3) din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

250 --------------

------------- 251

Documentele care se perfecteaz la contractarea sau garantarea unui mprumut pe termen scurt sau pe termen lung pentru cheltuieli de capital vor include clauze prin care autoritatea executiv a unitilor administrativ-teritoriale i autoritatea reprezentativ i deliberativ respectiv se oblig s ramburseze mprumutul, s plteasc dobnzile aferente acestui mprumut (n cazul n care contractul de mprumut prevede achitarea dobnzilor) i s onoreze garania acordat numai din veniturile bugetului respectiv. Contractele care nu conin astfel de clauze se consider nule. Autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i ale municipiului Bli, la decizia autoritii reprezentative i deliberative respective i conform prevederilor legale321, pot contracta, prin emitere de obligaiuni, mprumuturi pe termen scurt i pe termen lung pentru cheltuieli de capital. mprumuturile pe termen scurt i pe termen lung pentru cheltuieli de capital sunt aplicabile n cazul n care suma total a datoriilor bugetelor corespunztoare la mprumuturile deja contractate sau garantate (incluznd rambursarea sumei de principal i dobnda aferent), la mprumuturile care urmeaz s fie contractate i la dobnzile aferente acestora, precum i la mprumuturile care se prevd a fi garantate i la dobnzile aferente acestora, nu va depi 20% din totalul veniturilor anuale ale bugetelor respective. Direcia finane i/sau subdiviziunea financiar a unitilor administrativ-teritoriale in Registrul mprumuturilor. Aceste mprumuturi se raporteaz anual prin drile de seam contabile. Autoritile reprezentative i deliberative, precum i cele executive ale unitilor administrativ-teritoriale nu sunt n drept s acorde mprumuturi, fidejusiuni 322 sau alte garanii persoanelor fizice i juridice.

CAPITOLUL

CONTROLUL FINANCIAR

10.1. Noiuni generale privind organizarea controlului financiar

ecesitatea n fonduri bneti a statului i celorlalte entiti publice a determinat instituirea n toate statele a unui control exercitat n mod special n scopul constituirii i ntrebuinrii conforme a acestor fonduri bneti323. Potrivit scopului su, controlul financiar este o activitate de verificare a respectrii i aplicrii conforme a normelor juridice referitoare la formarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i celorlalte entiti sau colectiviti publice. Datorit acestui specific activitatea de control financiar nu se confund cu activitatea financiar de formare i ntrebuinare a fondurilor bneti de interes public asupra creia se exercit i se efectueaz actele i operaiunile de control financiar324. Caracterizate n general, actele i operaiunile de control financiar constau n verificri documentare i faptice, consemnri scrise ale constatrilor, formulri de aprecieri i concluzii, precum i decizii ale aciunilor i eventual a sancionrii pentru restabilirea conformitii activitii financiare a subiectelor de drept controlate.
'" A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p.297. 321 Ibidem.

321

A se vedea Legea nr.l99-XIV din 18 noiembrie 1998 cu privire la piaa valorilor mobiliare. 322 Prin contract de fidejusiune, o parte (fidcjusor) se oblig fa de cealalt parte (creditor) s execute integral sau parial, gratuit sau oneros obligaia debitorului, (n acest sens a se vedea Capitolul XX - FIDEJUS1UNEA CODULUI CIVIL AL REPUBLICII MOLDOVA (art.l 146-1170 Cod Civil)).

252

253

Aceste verificri, consemnri i decizii se regsesc n procedurile de control financiar desfurate fie preventiv, fie concomitent, fie posterior asupra actelor i operaiunilor financiare. n acelai timp, potrivit necesitii, activitatea de control financiar este desfurat de organe i persoane investite prin lege cu atribuii de control sau de verificare a respectrii i aplicrii conforme a dispoziiilor de drept financiar. n aceast ordine de idei, operaiunile de control financiar pot fi svrite numai de ctre organele i persoanele legal mputernicite, ele sunt acte i operaiuni autorizate de stat n interes public i, n consecin, sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept vizate. Exercitarea controlului financiar fiind necesar asupra activitii financiare a tuturor organelor de stat, instituiilor i autoritilor publice centrale i locale, organele de control financiar sunt organizate ntr-o anumit ierarhie i investite corespunztor cu atribuii de control n domeniul bugetului public naional i administrrii proprietii statului n cazul participrii la anumite activiti economice, general ori numai local. n acelai timp, potrivit interesului public de control financiar, competena organelor de control financiar este extins i asupra evidenei contabile i activitii financiare a altor persoane juridice dect cele de stat. n ceea ce privete modul de organizare n statele contemporane a controlului financiar, acesta este conceput i se aplic avnd denumirea de control al executrii bugetului de stat i bugetelor locale. n concordan cu nsemntatea bugetului public naional ca acte ale parlamentului de autorizare anual a veniturilor i cheltuielilor publice, controlul financiar este reglementat ca un control al executrii bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical i bugetele locale, menit s asigure conformitatea executrii Bugetului Public Naional"325.
325

n fine, trebuie de remarcat, c controlul financiar este parte component a controlului de stat326, fiind un element necesar n activitatea economico-financiar a societii, o verig a procesului de dirijare a statului, avnd ca obiectiv principal respectarea i executarea ntocmai a legislaiei.

10.2. Principiile generale i speciale ale controlului financiar

10.2.1. Principiile generale ale controlului financiar ontrolului financiar, ca parte indispensabil a activitii financiare, i sunt caracteristice aceleai principii, pe care se bazeaz activitatea sa i care, sunt reglementate de Constituia Republicii Moldova i alte acte legislative. A. Principiul legalitii n activitatea financiar se exprim prin faptul, c n procesul de acumulare, repartizare i utilizare a fondurilor bneti este reglementat detaliat de normele dreptului financiar, respectarea crora este asigurat prin fora coercitiv a statului. Nerespectarea prevederilor actelor legislative i altor acte normative n procesul de acumulare, repartizare i utilizare a resurselor financiare poate atrage dup sine instabilitatea relaiilor financiare, neasigurarea cu resurse financiare a diferitelor proiecte publice, i alte urmri negative. B. Principiul publicitii controlului financiar se manifest prin procedura monitorizrii prin intermediul mass-media a diferitelor proiecte ale actelor financiare, a drilor de seama primite, a rezultatelor controalelor i reviziilor financiare.

Conform art. 2 din Legea privind sistemul i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 (republicat n M.O. nr.91-96 din 30.05.2003, pag.7, art.420).

Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova cu privire la Concepia controlului de stat n Republica Moldova, nr.l89-XIII din 19.07.94.

254 -----------255

C. Principiul dublei autorizri a cheltuielilor bugetare -cheltuielile ce se efectueaz din bugete au la baz dou autorizri: autorizarea legal i autorizarea bugetar. Autorizarea legal are ca baz legea ca act juridic, din care rezult o obligaie de plat n sarcina statului, iar autorizarea bugetar este alocaia prin care se afecteaz fondurile bneti necesare stingerii obligaiilor de plat. Numai existena simultan a celor dou autorizri face posibil efectuarea cheltuielilor. 10.2.2. Principiile speciale ale controlului financiar Pe lng aceste principii generale mai sunt instituite i principiile n baza crora i desfoar activitatea de control financiar funcionarii care efectueaz controale sau revizii: A. Principiul devotamentului funcionarului care desfoar controlul fa de stat i societate, conform cruia angajatul aparatului de control, ca funcionar public, n activitatea sa de control, trebuie s fie devotat statului, societii i s apere interesele acestora, rezultnd din funciile de control atribuite327. B. Principiul respectrii stricte a disciplinei de stat, reglementat de legislaia n vigoare, care nseamn, c conduita angajatului aparatului de control trebuie s corespund prevederilor legislaiei n vigoare, precum i atribuiilor legal stabilite. C. Principiul rspunderii personale a funcionarului care efectueaz controlul la exercitarea atribuiilor de serviciu. n acest context, la exercitarea atribuiilor funcionale, poart rspundere personal funcionarul care efectueaz controlul la exercitarea atribuiilor de serviciu pentru corectitudinea i plenitudinea 328

}27

Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar i Revizie pe lng Ministerul Finanelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 32 prjn plenitudine" se nelege - dezvoltare complet, integral: deplintate, totalitate (A se vedea Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, ediia a H-a, Edit. Univers Enciclopedic, Bucureti, 1996, p. 807).

constatrilor, precum i pentru aciunile ntreprinse n procesul de control329. D. Principiul profesionalismului, competenei i spiritului de iniiativ. Controlorul-revizor trebuie s acorde atenie culturii desfurrii procesului de control, precum i limbajului su, care trebuie s fie corect i punctual. Pe parcursul desfurrii controlului, controlorul-revizor trebuie s fie politicos i tolerant, s aib o atitudine oficial, s-i pstreze calmul, s nu manifeste iritare, s evite ridicarea vocii i orice aciune care ar crea impresia c este prtinitor. Controlorul-revizor, executndu-i funciile sale nu va leza onoarea angajailor subiectului supus controlului, demnitatea i drepturile omului, nu-i va manifesta atitudinea sa n chestiunile cu caracter religios, privind starea social i altele. R Principiului onestitii controlorului-revizor dicteaz c controlorul-revizor trebuie s fie sincer, onest, corect, imparial, s evite relaiile ce permit prevalarea prejudecilor sau influena altor pri asupra obiectivittii. Controlorul-revizor nu trebuie s accepte cadouri de orice natur, evitnd situaiile ce ar putea duna reputaiei profesionale. F. Principiul ncrederii n materialele de control nseamn c toi utilizatorii materialelor de control, parvenite de la angajaii aparatului de control, trebuie s dispun de garanii totale privind autenticitatea i imparialitatea informaiei prezentate. G. Principiul independenei i obiectivittii controloruluirevizor, prin care se nelege, c obligaiunile controlorului-revizor impun o independen deplin a acestuia, n afara oricrei influene, ndeosebi, o influen de interese personale sau de presiune extern. Controlorul-revizor nu trebuie s fie influenat de opiniile subiectului supus controlului, ale altor grupuri de interese, ceea ce

Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar i Revizie pe lng Ministerul Finanelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

256 ------------

------------- 257

presupune stabilirea unui mod de conduit a controlorului-revizor care nu ar diminua independena lui. El trebuie nu doar s rmn independent fa de subiecii supui controlului, dar i s fie obiectiv la tratarea rezultatelor controalelor. Controlorul-revizor trebuie s fie liber de orice interes care ar putea fi considerat ca fiind incompatibil cu onestitatea, obiectivitatea i independena. Concluziile, opiniile controlorului-revizor trebuie s fie chibzuite i s nu fie influenate dect de dovezi i fapte bazate pe documente i s nu contravin legislaiei n vigoare. H. Principiul neutralitii politice a controlorului-revizor nseamn c angajatul aparatului de control trebuie s se menin n activitatea lui de neutralitatea politic. El trebuie s evite influena tuturor tipurilor de activitate politic, care ar putea atenta la capacitatea lui de ndeplinire a obligaiilor profesionale imparial i la perceperea acestei capaciti de ctre public. Controlorul-revizor nu trebuie s se pronune n mod public n timpul activitii asupra problemelor curente de politic i nu trebuie s fac propagand, abinndu-se de la activitatea ce ar trezi suspiciuni c este influenat de o ideologie politic. /. Principiul evitrii conflictelor de interese nseamn c recomandrile date de controlorul-revizor persoanelor cu funcie de rspundere ale subiecilor supui controlului nu trebuie s genereze conflicte de interese, s atrag responsabiliti sau prerogative, care trebuie s rmn n competena exclusiv a subiectului controlat330. Controlorul-revizor nu trebuie s participe la activitatea financiar i comercial, s reprezinte interesele personale sau ale membrilor familiilor lor, s profite de situaia sa oficial n interesele personale; trebuie s evite relaiile n care exist riscul corupiei sau care pot crea dubii n ce privete obiectivitatea i independena sa. Controlorul-revizor nu trebuie s utilizeze informaiile obinute n
M0

exerciiul funciei n scopul obinerii unor avantaje pentru el nsui sau pentru alii. De asemenea, el nu trebuie s divulge informaiile susceptibile, s dea prioriti nentemeiate altor persoane fizice sau juridice, s foloseasc informaii pentru a leza interesele altor persoane. Controlorul-revizor nu trebuie s fie n relaii personale sau de rudenie cu persoanele cu funcii de rspundere ale subiecilor supui controlului. /. Principiul confidenialitii - informaiile obinute n timpul controlului nu trebuie divulgate persoanelor tere nici n scris, nici oral, cu excepia realizrii acestora n scopul de serviciu i n alte cazuri prevzute de legislaia n vigoare. Controlorul-revizor se va abine de la comentarii publice asupra rezultatelor controalelor, deciziilor adoptate n baza lor. Venind n contact cu opinia public (reprezentanii mass-media), controlorul-revizor nu se va pronuna personal asupra faptelor concrete, nu va da publicitii rezultatele controalelor efectuate. Obligaiunea de a respecta confidenialitatea rmne n vigoare i dup finalizarea controlului.

10.3. Serviciul Control Financiar i Revizie

10.3.1. Organizarea i funcionarea Serviciului Control Financiar i Revizie331 Din punct de vedere al organizrii juridice serviciul este persoan juridic, dispune de tampil cu Stema de Stat a Republicii Moldova. Serviciul este condus de directorul general numit n funcie i eliberat din aceasta de ctre ministrul finanelor. Serviciul are n structura sa doi vicedirectori generali, inclusiv un prim-vicedirector, efii structurilor aparatului central i

Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar i Revizie pe lng Ministerul Finanelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

258 -------------

Sediul juridic: Hotrrea Guvernului despre unele msuri privind asigurarea activitii Ministerului Finanelor nr. 667 din 27.05.2002 i Anexa nr.l la hotrre privind Structura Serviciului Control Financiar i Revizie (M.O. nr.7173/759 din 06.06.2002).

------------- 259

subdiviziunilor teritoriale, numii n funcie i eliberai din aceasta de ctre ministrul finanelor, la propunerea directorului general. Activitatea Serviciului Control Financiar i Revizie se desfoar pe baza programelor semestriale aprobate de directorul general al Serviciului, urmnd verificarea corectitudinii i legitimitii aplicrii actelor legislative i normative n domeniul financiar-contabil, bugetar i de preuri. Proiectul programului de activitate pentru aparatul central al serviciului, precum i sarcinile centralizate se ntocmesc de ctre Direcia General Organizarea Muncii i Control Intern a Departamentului pn la data de 10 a ultimei luni din semestru. n scopul evitrii reviziilor repetate, precum i asigurrii cuprinderii n control a tuturor agenilor economici statali n cadrul periodicitii stabilite - adic, instituiile bugetare o dat n doi ani332, iar ceilali ageni economici o dat n an - Direciile Generale Teritoriale i Direcia General Organizarea Muncii i Control Intern, vor ine o eviden strict a aciunilor de control pe fiecare agent economic. n dependen de volumul de lucru, conducerea Serviciului i efii Direciilor Generale teritoriale stabilesc termene difereniate ale efecturii controalelor, lund n consideraie, c controalele activitii n decurs de un an a ntreprinderilor mari se efectueaz n termen de o lun. Termenele maxime de efectuare a controalelor nici ntr-un caz nu pot depi termenul de trei luni. Prelungirea termenului efecturii controalelor, dar nu mai mult de trei luni, se dispune de conducerea Serviciului i efii Direciilor Generale teritoriale n fiecare caz la prezentarea de ctre efii echipelor de control a unor rapoarte concrete cu indicarea concret a volumului de lucru efectuat, volumului de

lucru neefectuat, cauzele neexecutrii n termen i timpul necesar pentru finisarea lucrului333. La efectuarea controalelor tematice la cererea organelor de drept, neprevzute n programul de activitate aprobat, n baza unor directive trimestriale ale conducerii Serviciului, Programele de activitate ale Serviciului i ale Direciilor Generale teritoriale se modific corespunztor. La pregtirea ctre efectuarea controalelor efii Direciilor aparatului central al Serviciului i ale Direciilor Generale teritoriale: 1) formeaz echipa de revizori i determin conductorul ei; 2) membrii echipei de revizori studiaz tematica controlului, actele legislative i normative care reglementeaz activitatea obiectului supus controlului, necesare pentru efectuarea calitativ a controlului; 3) elaboreaz programul privind efectuarea controlului, care cuprinde urmtoarele compartimente: a) denumirea obiectului supus controlului; b) tematica controlului; c) perioada de activitate a obiectului supus controlului; d) problemele-cheie care vor fi verificate pe parcursul controlului; 4) conducerea Serviciului aprob Programul de control; 5) instruiete echipa de revizie sau revizorul, innd cont de sarcina controlului, i specificul obiectului supus controlului; 6) pregtete documentele necesare pentru deplasarea echipei de revizie la obiectul supus controlului, legitimaia n scris privind autorizarea efecturii controlului, adeverina de deplasare etc. Legitimaiile se semneaz numai de conducerea Serviciului i efii Direciilor Generale teritoriale.

"2 A se vedea compartimentul III. din Hotrrea Guvernului despre unele msuri privind asigurarea activitii Ministerului Finanelor nr.667 din 27.05.2002 i Anexa nr.l la hotrre privind Structura Serviciului Control Financiar i Revizie (MO. nr.71-73/759 din 06.06.2002).

83

Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar i Revizie pe ling Ministerul Finanelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004. .---------- 2 6 1

260 ------------

Colaboratorii Serviciului sunt n drept: a) s efectueze revizii i controale asupra activitii financiare a instituiilor publice finanate de la bugetele de toate nivelurile, asupra documentelor contabile, drilor de seam, devizelor de cheltuieli i altor documente ce confirm intrarea i utilizarea mijloacelor bneti i valorilor materiale, s verifice disponibilul lor real; b) s efectueze controale reconvenionale 334 la agenii economici, indiferent de forma de proprietate i genul de activitate, care au relaii economice cu instituiile bugetare supuse reviziei (controlului); c) s dispun de acces liber n timpul efecturii reviziei sau controlului, n cldirile administrative, n depozite, arhive i alte ncperi, pentru a le examina i a clarifica chestiunile ce in de revizii sau controale; d) s ordone conductorilor obiectelor supuse controlului, inventarierea fondurilor fixe, valorilor materiale i a mijloacelor bneti; e) s sigileze, n caz de necesitate, ncperile de cas, depozitele, arhivele, iar la depistarea unor falsificri i altor abuzuri - s ridice documentele confirmative, lsnd n dosare actul de ridicare, copiile sau lista documentelor ridicate; f) s cear i s primeasc de la funcionarii obiectelor supuse controlului explicaii n scris sau orale privind problemele ce apar n procesul controlului sau reviziei;

"4 Trebuie de remarcat c conceptul de control reconvenional" nu este reglementat i comentat n actele legislative i normative din Republica Moldova. Este interesant, n ce const controlulreconvenional''efectuat de departament? Singura explicaie o gsim n dicionarul explicativ, n care se menioneaz termenul de reconvenional"ca fiind: o cerere prin care, ntr-un litigiu, prtul formuleaz pretenii mpotriva reclamantului n legtur cu litigiul respectiv (A se vedea Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, ediia a Ii-a, Edit. Univers Enciclopedic", Bucureti, 1996, p. 903).

g) s verifice la instituiile bugetare, supuse controlului, autenticitatea documentelor contabile, a drilor de seam i devizelor, valorilor mobiliare i altor documente ce confirm intrarea i utilizarea mijloacelor bneti i a bunurilor materiale, precum i corectitudinea altor operaiuni financiar economice; h) s pun problema tragerii la rspundere a persoanelor cu funcii de rspundere, care ncalc prevederile legale; i) s transmit organelor de drept materialele controalelor n care sunt documentate fapte de nclcri ce conin elemente constitutive ale infraciunii; j) s constate contravenii i s aplice sanciuni financiare i amenzi conform legislaiei; k) s nainteze n instanele judectoreti aciuni n conformitate cu legislaia; 1) s dispun de acces la sistemul computerizat de eviden contabil a instituiei supuse controlului; m) s solicite autoritilor publice, ntreprinderilor, organizaiilor i instituiilor de stat antrenarea gratuit a specialitilor i experilor la verificri sau expertize, la elucidarea unor probleme de specialitate; n) s cear i s primeasc gratuit de la bncile comerciale i instituiile creditare informaii i copiile documentelor cu privire la operaiunile bancare i situaiile conturilor obiectelor supuse reviziilor (controalelor); o) s nainteze conductorilor i ordonatorilor de credite (alocaii), altor persoane oficiale ale obiectelor supuse reviziilor (controlului) recomandri obligatorii spre executare privind lichidarea neajunsurilor i lacunelor stabilite n cadrul efecturii reviziilor (controalelor); p) s suspende la conturile de decontare, alte conturi din bnci i alte instituii financiar-creditare operaiunile de cheltuieli, n situaii ce pot conduce la pierderea mijloacelor financiare exigibile sau care aparin statului,
_________ 263

262 ------------

precum i n cazurile cnd conducerea obiectului supus controlului mpiedic funcionarii organului de control financiar s-i ndeplineasc atribuiile de funcie335; q) s exercite i alte mputerniciri prevzute de legislaia n vigoare. n cazul menionat, funcionarul va indica articolul exact din actul normativ aplicabil, n vigoare, pentru a individualiza baza normativ de sancionare336. 10.3.2. Desfurarea controalelor Controalele se desfoar n urmtoarea ordine: 1) echipa de revizori, dup caz revizorul, se deplaseaz la obiectul preconizat controlului, unde informeaz conducerea despre sarcina, perioada i durata efecturii controlului. Concomitent, n mod obligatoriu comunic prin telefon efilor nemijlocii coordonatele dislocrii lor, se efectueaz inventarierea mijloacelor bneti n casa obiectului supus controlului; 2) se studiaz actele privind fondarea, reorganizarea, nregistrarea de stat i la inspectoratul fiscal a obiectului spus controlului; 3) se studiaz procesele-verbale, actele controalelor i reviziilor precedente, efectuate pe parcursul ultimilor doi ani pentru aprecierea gradului de lichidare a neajunsurilor depistate de reviziile i controalele precedente;
*" Adesea In legislaia noastr se practic termenul de colaborator" pentru funcionarii angajai n structurile statale. Prin colaborator nelegem - persoan care colaboreaz la o aciune, la o lucrare, la o publicaie efectuat in comun, mpreun. n acest context, ar fi oportun de exclude conceptul de colaborator" aplicat funcionarilor de stat in actele normative (A se vedea Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, ediia a Ii-a, Edit. Univers Enciclopedic", Bucureti, 1996, p. 194). 316 A se vedea compartimentul V. din Hotrrea Guvernului despre unele msuri privind asigurarea activitii Ministerului Finanelor nr.667 din 27.05.2002 i Anexa nr.l la Hotrrea privind Structura Serviciului Control Financiar i Revizie (M.O. nr.71-73/759 din 06.06.2002).

4) eful echipei de revizori repartizeaz forele de munc i timpul asupra obiectivelor ce vor fi verificate conform programului de control; 5) se analizeaz indicii generali i se verific documentele primare privind activitatea economico-financiar a obiectului supus controlului; 6) se completeaz situaiile, tabelele, alte documente necesare pentru ntocmirea procesului-verbal de control; 7) pentru verificarea disponibilitii unor bunuri materiale, conductorul echipei de revizori cere de la conductorul obiectului supus controlului i comisiei de inventariere s efectueze inventarierea i s prezinte rezultatele n termenul stabilit; 8) se i-au notele explicative de la factorii de decizie i persoanele gestionare responsabile pentru nclcrile financiar-contabile comise; 9) conductorul echipei de revizori sau revizorul, propune conducerii obiectului supus controlului s ntreprind n mod operativ aciuni n vederea lichidrii neajunsurilor depistate, transferrii sumelor datorate bugetului i ameliorrii activitii economico-financiare. Colaboratorii Serviciului Control Financiar i Revizie sunt n drept s foloseasc informaia obinut pe parcursul controlului numai n interesul controlului i sunt obligai s nu divulge secretele de stat, comerciale i personale, de asemenea, s nu lezeze drepturile constituionale ale cetenilor337.

Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar i Revizie pe lng Ministerul Finanelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

264 ------------

265

10.3.3. ntocmireaproceselor-verbale Colaboratorii Serviciului Control Financiar i Revizie, n rezultatul controalelor efectuate ntocmesc, dup caz, urmtoarele documente: proces-verbal de revizie; proces-verbal tematic de revizie: proces-verbal intermediar de revizie; proces-verbal de constatarea contraveniilor administra tive; not unilateral de control. Rezultatele finale ale controlului se descriu n procesul-verbal de revizie. Pe parcursul controlului, n cazul n care din control a rezultat svrirea unor fapte prevzute de codul penal i necesit implicarea operativ a organelor de anchet n vederea tragerii la rspundere a persoanelor responsabile, constatrile se consemneaz ntr-un proces-verbal intermediar. Procesele-verbale intermediare n care sunt consemnate fapte prevzute de codul penal, avnd anexate documentele respective i alte probe, se nainteaz organelor de anchet n termenele i condiiile prevzute de legislaia n vigoare. n rezultatul controalelor efectuate la cererea organelor de anchet, de regul, se ntocmete procesul-verbal de revizie tematic, dac nu este pus problema efecturii unei revizii complete. n procesele-verbale de revizie tematic se nscrie punct cu punct rspunsul la toate ntrebrile puse n scris de organele de anchet. n toate cazurile de constatare a contraveniilor administrative se ntocmesc procesele verbale respective. Procesul verbal conine trei pri: partea general; partea de constatare a neajunsurilor i nclcrii legislaiei financiar-contabile; partea de ncheiere (concluzii). A. Partea general a procesului verbal conine: denumirea deplin a obiectului supus controlului, adresa lui i enunurile bancare, codul fiscal;

sfera de activitate conform Statutului i documentelor de constituire; numele i prenumele membrilor echipei de revizori, care au efectuat controlul; numrul i data legitimaiei prin care echipa de revizori a fost autorizat s efectueze controlul; durata controlului cu menionarea ntreruperilor, absenei motivate a unor membri ai echipei de revizori; tematica controlului i perioada controlului; prenumele i numele ordonatorilor de credite (alocaii) n prezena i cu participarea crora a fost efectuat controlul, perioada lor de activitate i funcia deinut la obiectul respectiv. B. n partea de constatare se analizeaz urmtoarele aspecte: rezultatele analizei activitii economico-financiare a obiectului supus controlului; neajunsurile, abaterile i nclcrile actelor legislative i normative n vigoare, natura lor; abuzurile de funcie ale factorilor de decizie; cauzele ce au contribuit la utilizarea iraional i risipa mijloacelor materiale i financiare, ori care au adus prejudiciu statului i agenilor economici, condiiile ce au nlesnit cauzarea acestora, persoanele responsabile i cuantumul prejudiciului cauzat; analiza explicaiilor date de factorii de decizie pe parcursul controlului n legtur cu faptele ilicite constatate i argumentarea de ctre revizori a constatrilor, lundu-se n consideraie explicaiile primite. Partea de constatare conine urmtoarele compartimente: legalitatea i temeiul crerii, nregistrrii (renregistrrii) i funcionrii obiectului supus controlului (formarea fondului statutar i modificarea lui);

266

267

realizarea msurilor preconizate n urma controalelor i controalelor precedente; verificarea situaiei financiare a obiectului supus controlului (analiza situaiei financiare, mrimea i realitatea datoriilor debitoare i creditoare, formarea fondurilor speciale i utilizarea lor, starea achitrii fa de buget i fondul social a obiectului supus controlului); verificarea legalitii operaiunilor cu mijloacelor bneti n casierie i n conturile de decontare i valutare la banc; verificarea legalitii consumurilor i cheltuielilor (corectitudinea determinrii i constatrii consumurilor i cheltuielilor, respectarea principiilor de constatare i reflectare n contabilitate a cheltuielilor); asigurarea integritii patrimoniului de stat (n procesul activitii economice i pe parcursul ncheierii diverselor contracte economice, arendarea de bunuri materiale, acordarea de credite); oportunitatea obinerii i eficacitatea utilizrii subveniilor, investiiilor i creditelor bancare; temeiul alocrii mijloacelor bugetare i creditelor sub garania statului i legalitatea utilizrii lor; formarea i utilizarea fondurilor extrabugetare (la instituiile finanate de la buget); legalitatea i raionalitatea operaiunilor de import-export (existena licenei de export, plenitudinea plii taxei vamale, repatrierea valutei, raionalitatea i eficiena tranzaciilor economice); veridicitatea evidenei contabile i a drilor de seam, starea controlului financiar intern; alte compartimente se includ n Act" n funcie de specificul obiectului supus controlului i caracterul nclcrilor depistate.

C. In partea de ncheiere a procesului-verbal se face o generalizare a nclcrilor depistate n urma efecturii controlului, se descriu motivele ce au contribuit la proasta utilizare a resurselor financiare i materiale aflate la dispoziia obiectului supus controlului, metodele prin care au fost delapidate bunurile materiale i mijloacele bneti, actele normative nclcate, mrimea prejudiciului cauzat statului (agenilor economici) i persoanele responsabile de comiterea infraciunilor depistate. Constatrile nscrise n procesele-verbale trebuie s fie strict obiective, bazate pe date i documente expuse clar i precis, eliminndu-se orice elemente i descrieri personale, inutile i neconcludente. Orice abatere sau nclcare financiar se va consemna n procesul-verbal n mod obligatoriu cu precizarea concret a actelor normative nclcate, cu determinarea exact a prejudiciului cauzat i persoanelor responsabile de comiterea nclcrilor. Constatrile nclcrilor pe parcursul controlului se dezbat cu factorii de decizie respectivi ai obiectului supus controlului. Procesul-verbal se ntocmete n trei exemplare, din care dou exemplare cu documentele anexate (situaii, tabele, documente primare, acte, note explicative) necesare pentru argumentarea constatrilor se prezint, dup caz, direciilor generale ale aparatului central sau direciilor generale teritoriale i se nregistreaz n registrele respective, un exemplar se nmneaz contra semntur conductorului obiectului supus controlului. Procesele verbale se semneaz de echipa de revizori (revizorul) care a efectuat controlul i de conductorul i contabilul-ef al obiectului supus controlului. Procesul-verbal n care sunt consemnate fapte ce atrag rspundere penal se semneaz i de persoanele cu funcii de rspundere a obiectului controlat. In cazul n care factorii de decizie i persoanele responsabile ale obiectului supus controlului au unele obiecii asupra constatrilor efectuate de revizori, ele sunt clarificate i soluionate nainte de semnarea procesului verbal. Dac n continuare se menin obieciile, 269

acestea vor fi prezentate n scris, concomitent sau n termen de maximum trei zile de la semnarea procesului-verbal. Obieciile respective vor fi analizate de eful echipei de revizori (revizor), care i vor formula n scris punctul lor de vedere legal i fundamentat pe baza datelor nscrise n procesul-verbal, iar materialele vor fi anexate la procesul-verbal i vor fi analizate de efii subdiviziunilor care au numit controlul. In cazul, cnd din diferite motive se refuz, sau se tergiverseaz semnarea proceselor verbale de revizie, nu se depun obieciunile n termenul stabilit, precum i atunci cnd obieciunile fcute sunt de natur s modifice total sau parial unele constatri, eful echipei de revizori notific agentului economic constatrile rezultate din materialele controlului stabilind un termen maximum de trei zile, pn la care agentul economic este obligat s rspund punct cu punct sau s semneze procesul-verbal. Dac i n acest caz se refuz semnarea procesului verbal, eful echipei de revizori ntocmete un proces verbal de constatare a contraveniilor administrative, conform articolului 174/10 al Codului cu privire la Contraveniile Administrative 338, care n copie se anexeaz la procesul-verbal de revizie. n procesul verbal de revizie se vor face nscrierile respective i se prezint dup caz la Serviciu (Direcia General teritorial). La procesul-verbal se anexeaz situaii, tabele, documente, acte, note explicative strict necesare argumentrii constatrilor.

Art.174/10 - mpiedicarea activitii legitime a persoanelor cu funcii de rspundere. mpiedicarea n orice form a activitii legitime a persoanelor cu funcii de rspundere din cadrul Curii de Conturi, ministerelor, departamentelor, inspectoratelor i altor organe investite cu astfel de mputerniciri, precum i a deputailor n Parlament n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu (neadmiterea efecturii controlului, neprezentarea documentelor corespunztoare, neexecutarea prescripiilor i a altor cerine legitime) - atrage dup sine aplicarea unei amenzi cetenilor n mrime de la cinci la douzeci de uniti convenionale i a persoanelor cu funcii de rspundere - n mrime de la o sut cinzeci la trei sute de uniti convenionale.

338

270 --------------

Tabelele sau situaiile se ntocmesc n cazurile n care nclcrile se repet, constatarea se bazeaz pe un numr mai mare de acte sau operaiuni pentru a se putea sintetiza expunerea constatrilor n procesul-verbal. Tabelele i situaiile anexate la procesul-verbal vor fi semnate de organul de control i, dup caz, de conducerea i persoanele responsabile ale agenilor economici supui controlului. Documentele sau actele n care sunt consemnate operaiuni financiar-contabile necesare confirmrii sau fundamentrii constatrilor din procesele-verbale se anexeaz dup necesitate n copie certificat de organul de control i conducerea agentului economic supus controlului. n cazul cnd documentele sunt declarate fictive sau dubioase precum i, cnd exist indicii, c s-ar urmri sustragerea sau distrugerea lor de cei interesai, ele se anexeaz n original. n acest caz, se las agenilor economici supui controlului copii confirmate de conducerea agentului economic i echipa de revizori sau revizor. Totodat se va ntocmi actul de extragere a documentelor. Notele explicative se ntocmesc i se iau n toate cazurile de la persoanele gestionare sau cu funcii de rspundere, rspunztoare de nclcrile consemnate n procesul-verbal i care pot atrage rspunderea lor, precum i de la alte persoane pentru clarificarea cauzelor i mprejurrilor care au contribuit la nerespectarea prevederilor actelor legislative i normative. Notele explicative se pot lua la orice etap a controlului, ns numai la acel moment cnd colaboratorii organelor de control snt pregtii s pun ntrebri precise i s combat eventualele rspunsuri necorespunztoare. Revizorii vor analiza rspunsurile primite i n funcie de concluzii vor nscrie constatrile n procesul-verbal. Dac cei n cauz refuz s dea note explicative, eful echipei de revizori sau revizorul, va formula cerinele n ntrebrile existente printro adresare scris, nregistrat la agentul economic controlat, stabilind termenul n cadrul cruia trebuie primit rspunsul. n cazul n care, n termenul stabilit, nu va fi prezentat rspunsul, revizorii vor consemna
------------- 271

refuzul n procesul-verbal privind constatarea contraveniilor administrative i se vor aplica sanciunile prevzute de lege. n cazul, cnd n urma controlului nu s-au constatat abateri de la legislaia n vigoare, ori prin volumul i importana lor nu justific ntocmirea procesului-verbal, se ntocmesc note unilaterale de control. n ele echipa de revizori expune concret care documente anume, pe ce perioad anume au fost controlate i efectuate constatrile de rigoare. La finisarea controlului, eful echipei de revizori, ntocmete lista anexelor la procesul-verbal cu indicarea numrului lor de ordine, care este identic cu numrul indicat n textul procesuluiverbal i semneaz procesul-verbal. 10.3.4. Valorificarea constatrilor controalelor Imediat dup finisarea controlului, eful echipei de revizori completeaz fia rezultatelor controlului i prezint procesele verbale n dou exemplare cu toate anexele efului direciei respective a Serviciului Control Financiar i Revizie. eful direciei primete materialele de control, le analizeaz i apreciaz activitatea echipei de revizori, efectund nscrierile respective n fiele rezultatelor controalelor, consemnndu-le personal i le nregistreaz n registrul de eviden a proceselor-verbale. eful echipei de revizori sau revizorul n termen de cinci zile pregtete, dup caz, proiectele scrisorii de sesizare n adresa agentului economic, informaia organelor ierarhic superioare, scrisori de nsoire n caz de remitere la organele de drept, hotrrile de sancionare contravenional n sfera economic i administrativ. efii direciilor verific autenticitatea informaiilor i legitimitatea proiectelor hotrrilor de sancionare, le contrasemneaz i le prezint conductorilor respectivi pentru adoptare. Dup adoptare, hotrrile de sancionare se nregistreaz n registru de eviden i se nainteaz contabilitii pentru a pregti i nainta dispoziii de incaso. Contabilitatea, lunar, informeaz efii direciilor respective referitor la sumele ncasate la buget pe contul
272 --------------

Serviciului. efii direciilor periodic verific starea financiar la agenii economici datornici i ntreprinde msuri pentru urgentarea ncasrilor respective339. Evidena materialelor emise organelor de drept se ine n aparatul central de ctre Direcia General Organizarea Muncii i Control Intern, iar direciile teritoriale - de un funcionar numit de eful direciei teritoriale. Funcionarii responsabili, nu mai rar dect o dat n trimestru, cer de la organele de anchet informaii privind examinarea materialelor controalelor remise lor. Direcia General Organizarea Muncii i Control Intern, trimestrial, pn la data de 20 a lunii urmtoare a trimestrului urmtor, generalizeaz materialele reviziilor i controalelor i prezent un raport privind activitatea Serviciului Control Financiar i Revizie i a subdiviziunilor lui structurale, care se supune spre dezbatere Consiliului Coordonator al Serviciului. 10.3.5. Efectuarea controlului la instituiile publice Controlul documentar este un proces de verificare documentar i faptic, la faa locului, total sau selectiv, a gestionrii mijloacelor financiare pe o anumit perioad de timp, se efectueaz n vederea stabilirii corespunderii activitii instituiilor publice supuse controlului, prevederilor legislaiei i actelor normative n vigoare, abaterilor de la acestea. Scopurile de baz ale controalelor documentare ale instituiilor publice sunt: controlul executrii devizelor i indicilor de baz; controlul utilizrii mijloacelor financiare conform destinaiei; verificarea corectitudinii planificrii alocaiilor pentru ntreinerea instituiilor i finanarea diferitelor aciuni;
"* Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar i Revizie pe lng Ministerul Finanelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

------------273

controlul respectrii disciplinei financiare i a regimului de economie la consumarea mijloacelor bugetare; verificarea asigurrii integritii mijloacelor bneti i a valorilor materiale; controlul legitimitii formrii, plenitudinii ncasrii i corectitudinii utilizrii mijloacelor extrabugetare; verificarea respectrii modului stabilit de inere a evidenei contabile i de ntocmire a drilor de seam contabile. Revizia documentar conform programului de activitate la una i aceeai instituie se efectueaz o dat la doi ani. La nceperea controlului, eful echipei de control se prezint la conductorul instituiei unde urmeaz s fie efectuat controlul i l informeaz despre tematica controlului, apoi membrii grupului de revizie imediat ncep inventarierea mijloacelor bneti n cas i valorilor materiale aflate n gestiune. n prima etap a controlului, eful echipei de revizie trebuie s se familiarizeze cu distribuirea funciilor ntre lucrtorii contabilitii, personalul ei, numrul instituiilor deservite de contabilitatea centralizat i suma total a cheltuielilor conform devizelor acestora cu graficul circulaiei documentelor i cu sistemul de mecanizare a lucrrilor de calcul i eviden. Apoi se ntocmete planul de lucru al reviziei, cu indicarea termenelor concrete i sectoarelor de lucru pentru fiecare membru al grupului de revizie. Sectoarele de lucru se stabilesc ntre membrii grupului de revizie n dependen de nivelul de calificare i pregtire a acestora340. Membrii grupului de revizie sunt obligai s studieze toate materialele existente care se refer la contabilitate, s ia cunotin i s se familiarizeze cu materialele controalelor anterioare, s verifice ndeplinirea recomandrilor obligatorii de executare naintate n rezultatul controlului anterior.
M

" Recomandri metodice privind efectuarea reviziei la instituiile publice, aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

Verificarea documental const n confruntarea drilor de seam contabile cu documentele primare de eviden contabil, registrele contabile i cartea mare. La efectuarea reviziei documentare totale se verific toate documentele privind operaiile economicofinanciare pe ntreaga perioad supus controlului, iar la cea selectiv - numai o parte de documente pe o anumit perioad de timp. n cadrul efecturii reviziei documentare n contabilitile centralizate sunt supuse verificrii operaiile economico-financiare n toate instituiile deservite de contabilitile centralizate341. Pe parcursul reviziei documentare sunt supuse verificrii toate documentele legate de operaiile de cas, decontrile pe fiecare cont bugetar i extrabugetar deschis n Trezoreria de Stat sau instituiile bancare, documentele justificative privind intrarea, ieirea sau consumul de valori materiale. De asemenea, verificrii sunt supuse toate contractele fr excepii, din punct de vedere al legitimitii, necesitii i eficienei economice. Reviziei documentare planificate sunt supuse toate operaiunile economico-financiare pe perioada de activitate indicat n legitimaia de control, iar n cazul stabilirii unor erori sau fraude, verificarea este efectuat o perioad mai ndelungat, care n viziunea revizorului este suficient pentru a descoperi i acumula dovezi suficiente pentru stabilirea modului i persoanelor vinovate de comiterea acestora. Documentele sunt verificate n aspectele legitimitii efecturii operaiunilor, corectitudinii efecturii lor, corectitudinii calculelor aritmetice i totalurilor efectuate. n formulele contabile se verific corectitudinea corespondenei conturilor privind operaiunile efectuate, precum i corectitudinea i plenitudinea nregistrrilor n notele de contabilitate confirmate prin documente justificative, acestea fiind confirmate cu nregistrrile din registrele de eviden respective. Notele de contabilitate n care sunt corectri se supun unui control minuios, fiind necesar de a verifica argumentrile corectrii nregistrrii iniiale.
Ibidem.

274 --------------

275

n procesul controlului, n msura necesitii, poate fi aplicat verificarea prin contrapunere342 - confruntarea documentelor din contabilitate cu cele existente n organizaiile i ntreprinderile de la care au fost primite valori materiale, n cazul n care nu au fost prezentate verificrii documente suficiente pentru a stabili natura operaiunii economice sau existena dubiilor referitor la forma i coninutul documentelor justificative prezentate revizorului. n fine, revizorul trebuie s analizeze informaiile i faptele pentru acumularea dovezilor i confirmarea constatrilor descrise n actul privind rezultatele controlului.

10.3.6. Revizia mijloacelor bneti

n timpul reviziei casei i operaiunilor de cas, sunt luate n consideraie Normele pentru efectuarea operaiunilor de cas n economia naional a Republicii Moldova, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 764 din 25.11.1992. Revizia se efectueaz de un membru al grupului de revizie n prezena casierului i contabilului-ef, concomitent se verific existena contractului ncheiat cu casierul privind rspunderea material. Scopul principal al reviziei de cas este de a stabili: dac numrul mijloacelor bneti i al altor valori, aflate n cas corespunde cu suma disponibil n ziua controlului; dac nu sunt cazuri de eliberare a banilor n lipsa dispoziiilor de plat de cas i a altor documente obligatorii; dac lunar se efectueaz controale inopinate ale casei; dac la timp se transmit n contabilitate drile de seam ale casei; dac la unele case exist numerar bnesc peste limita stabilit. n timpul controlului operaiunilor de trecere la cheltuieli a banilor de cas, se stabilete:

dac toate nregistrrile sunt confirmate de documente perfectate corect; dac pe documentele pe venituri de cas este aplicat tampila primit" i pe cele de cheltuieli achitat", cu indicarea datei; dac fiecare document de plat este semnat de beneficiarul plii; dac nu sunt corectri n sum i date i dac corespunde data semnrii documentului cu data plii; dac nu sunt cazuri cnd la drile de seam ale casei i extrasele bncii sunt anexate documente deja pltite. La efectuarea controlului asupra integritii trecerii la venituri a banilor primii de la instituiile bancare este necesar de a confrunta nregistrrile din registrul de cas cu nregistrrile din extrasele bncii i cotoarele cecurilor rmase n carnetul de cecuri. n caz de corectri, devieri ale soldului este necesar de confruntat nregistrrile din copiile extraselor bncii cu nregistrrile originale din conturile analitice care se pstreaz la instituiile financiare. Dac este depistat surplusul sau lipsa mijloacelor bneti, n cazul surplusului pe suma lui, contabilitatea ntocmete dispoziie de ncasare i acesta este vrsat la veniturile bugetului n timp de trei zile, iar n cazul lipsei mijloacelor bneti n numerar, acestea trebuie s fie percepute n perioada efecturii controlului. n cazul stabilirii n cas a lipsurilor considerabile sau a altor nclcri serioase a disciplinei financiare, conductorul grupului de revizie ntocmete un act intermediar pe care l expediaz n organele de drept pentru tragerea la rspundere a persoanelor vinovate de comiterea nclcrilor i ntreprinderea aciunilor necesare pentru acoperirea prejudiciului343.

m M2

A se vedea art. 223 din Codul Fiscal al Republicii Moldova.

276 ---------------

Recomandri metodice privind efectuarea reviziei la instituiile publice aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

277

Rezultatele inventarierii casei se perfecioneaz printr-un proces-verbal aparte semnat de ctre casier, contabil-ef, ali membri ai comisiei de inventariere i revizor, n care se indic soldurile reale de bani n numerar, alte documente bneti ca timbrele, tichete de combustibil, foi de tratament, cecuri ce urmeaz a fi naintate spre plat, valoarea i soldurile lor conform datelor evidenei la momentul reviziei, precum i surplusurile i lipsurile.

debitoare ale altor ageni economici, sau de transferare a acestor datorii pe conturile persoanelor fizice. La verificarea sumelor depuse urmeaz a se stabili dac la timp se atribuie la sumele depuse salariile i bursele care n-au fost primite n termenul stabilit i sumele reinerilor pe titluri executorii i alte documente din salariul lucrtorilor i funcionarilor precum i suma la ncasare la dispoziia provizorie a instituiilor. 10.3.8. Controlul elaborrii i executrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale Ministerul Finanelor i/sau direcia finane sunt n drept s efectueze controale tematice privind corectitudinea elaborrii i execuiei bugetelor unitilor administrativ-teritoriale. Controlul financiar tematic const n verificarea asupra stingerii unui anumit tip de obligaie financiar sau asupra executrii unei alte obligaii prevzute de legislaia financiar, verificndu-se documentele sau activitatea instituiilor publice locale privind corectitudinea elaborrii i execuiei bugetelor unitilor administrativ-teritoriale 345. Deci, controlul financiar tematic const n verificarea anumitor categorii de operaiuni, cum ar f: cele de casierie, cele privind evidena i pstrarea mijloacelor materiale i bneti, retribuirea muncii etc.346. Reviziile asupra execuiei bugetelor unitilor administrativteritoriale se efectueaz de ctre Serviciul Control Financiar i Revizie de pe lng Ministerul Finanelor, periodic, o dat la doi ani. Rezultatele reviziilor execuiei bugetelor unitilor administrativ-teritoriale sunt examinate de ctre autoritile reprezentative i deliberative respective, cu adoptarea deciziilor corespunztoare i publicarea lor n mod obligatoriu347.
A se vedea prin analogie art.221 din Codul Fiscal, aprobat prin Legea nr. 407-XV din 26.07.2001, Titlul V. Administrarea fiscal (intrat n vigoare de la 01.07.2002). Hs Minea M.t., Chiriac L.T., Costa C.F., Dreptul finanelor publice, Ed. Accent", Cluj-Napoca, 2005, p. 233.
347 *

10.3.7. Controlul strii decontrilor

n cazul controlului strii decontrilor se verific respectarea disciplinei decontrilor, autenticitatea i legitimitatea operaiunilor legate de formarea sumelor debitoare i creditoare, caracterul real al datoriei i corectitudinea anulrii ei, perceperea n termen a sumelor debitoare i stingerea sumelor aferente creditorilor. O atenie deosebit se acord decontrilor cu structurile comerciale i ali ageni economici conform obligaiunilor contractuale privind furnizarea bunurilor materiale, prestarea serviciilor i executarea de lucrri pentru care a fost efectuat plata prealabil. De asemenea, o atenie deosebit este acordat strii de datorie debitoare, dac nu sunt eliberate sume n avans, ajutoare financiare, mprumuturi structurilor comerciale etc. n cazul stabilirii nclcrilor sau existenei sumei debitoare considerabile, care timp ndelungat nu se afl n circulaie, realitatea acestei datorii se va verifica prin contrapunere. Verificarea prin contrapunere se aplic la faa locului i const n controlul concomitent al obiectului controlat i al persoanelor cu care acesta are sau a avut raporturi economice, financiare i de alt natur, pentru a se constata autenticitatea acestor raporturi i a operaiunilor efectuate344. Controlnd situaia sumelor creditoare, se stabilete dac la timp au fost transferate la venitul bugetului respectiv sumele debitoare nereclamate i dac nu sunt cazuri de trecere a sumelor creditoare cu termenul de prescripie expirat la stingerea sumelor
*** A se vedea prin analogie art.223 din Codul Fiscal.

278 ------------

A se vedea art. 36 din Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din 1610.2003 (M.O. nr. 248-253/996 din 19.12.2003).

279

10.4. Curtea de Conturi

10.4.1. Aspecte generale n condiiile restructurrii i modernizrii sistemului financiar din Republica Moldova, subordonat cerinelor economiei de pia, a fost nfiinat Curtea de Conturi348. Curtea de Conturi ntru realizarea controlului financiar urmrete anumite scopuri i anume: asigurarea respectrii modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare publice; asigurarea utilizrii legale i conform destinaiei a patrimoniului public; asigurarea utilizrii, n condiii de economicitate, eficien i eficacitate, a patrimoniului public. Dup organizarea sa, Curtea de Conturi funcioneaz ca o instituie de control financiar independent de puterea legislativ i executiv, fiind instituie menit s verifice nu n ultimul rnd i n modul cel mai exigent conturile de gestiune, ntocmite n cadrul execuiei anuale a bugetului de stat, pronunnd fie "descrcarea de gestiune", fie responsabilitatea juridic a contabililor gestionari. Despre verificarea conturilor de gestiune se afirm, c este un act de jurisdicie deoarece "Curtea de Conturi judec conturile i nu pe contabili"349, dei, n cazurile n care se constat neconformitatea unor conturi de gestiune se pronun neregularitatea i responsabilitatea contabilului vinovat. n Germania, controlul financiar al statului federal este efectuat de Comisia de Verificare a Calculelor, care este o subcomisie a Comisiei bugetare a Parlamentului i Curtea Federal de Conturi. Curtea Federal de Conturi din Germania, nu are numai rolul de verificare, ea poate s-i consulte Parlamentul, Guvernul sau

*" A se vedea Legea Republicii Moldova privind Curtea de Conturi Nr. 312-XIII din 8.12.1994 * Muzellec R Op.cit., p.371.

280

diveri minitri. Pe lng aceasta, Curtea Federal de Conturi are i sarcina de a verifica dac msurile luate, de Guvern, nu s-ar fi putut efectua cu personal sau costuri materiale mai reduse. Rezultatele investigaiilor sale anuale, vor fi cuprinse de ctre Curtea Federal de Conturi, n luri de poziii i nmnate Bundesratu-lui, Bundestagu-lui i Guvernului Federal350. n ce privete Romnia, iniial Curii de Conturi i-au fost atribuite competene jurisdicionale 351. Ulterior - dup revizuirea Constituiei Romniei n 2003 - acest atribut a fost anulat i preluat de instanele judectoreti352.

10.4.2. Principiile de organizare a activitii Curii de Conturi

Din punct de vedere al organizrii juridice Curtea de Conturi este persoan juridic i are tampila sa cu imaginea Stemei de Stat, decide n mod autonom asupra programului su de control, fiind supuse controlului su financiar organele de stat i instituiile publice, ntreprinderi cu capital de stat etc, precum i este competent s emit instruciuni obligatorii n domeniul su de activitate. Curtea de Conturi prezint anual Parlamentului un raport asupra modului de gestionare a bugetului de stat din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd nclcrile comise i msurile ntreprinse. Raportul anual al Curii de Conturi se prezint Parlamentului pn la 15 iulie, de ctre Preedintele Curii de Conturi ntr-o edin special a Parlamentului. Textul raportului anual se transmite Parlamentului i se distribuie deputailor cu cel puin 15 zile naintea edinei speciale a Parlamentului.
Brummerhoff D., Op. cit., p. 120 - 132. Minea M. t., Chiriac L.T., Costa C.F., Op. Cit., (ed. 2005), p. 243. 552 A se vedea Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 117/2003, Privind preluarea activitii jurisdicionale i a personalului instanelor Curii de Conturi de ctre instanele judectoreti", publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 752 din 27.10.2003, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 49/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 262 din 25. 03.2004.
351 5511

------------- 281