Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
MNG Serviciilor Publice
MNG Serviciilor Publice
2008
CUPRINS
INTRODUCERE
COAUTOR DR. GEO C. CLUGRU 21 IUNIE 2007
BIBLIOGRAFIE SELECTIV......................................................................................................................
INTRODUCERE
Se consider c numrul serviciilor publice este n raport direct proporional cu gradul de civilizaie i
ntr-un raport invers proporional cu iniiativa particular (Vraru M., Tratat de drept administrativ romn,
Ed. Socec, Bucureti 1928, p. 91 i urm.).
fost tentat s le satisfac din motive de interes general. n numele interesului general statul
intervine pentru a asigura satisfacerea unor nevoi prin prestarea direct a unor servicii publice
foarte importante sau deficitare sau intervine pentru a stimula i susine sectorul privat. Din
aceste motive, interesul general, interesul public sau binele comun pot avea neles diferit de
la un stat la altul sau chiar n cadrul aceluiai stat, de la o etap la alta de dezvoltare 2.
Serviciile publice s-au diversificat i extins n toate domeniile vieii sociale, cu toate c au fost
supuse unor constrngeri majore, ndeosebi prin aplicarea principiului libertii comerului i
industriei3.
Extinderea sferei serviciilor publice a fost impus de incapacitatea de funcionare a
mecanismelor de reglare economic i social, crendu-se astfel un mit al statului capabil s
rspund la toate ntrebrile. Acest fapt a condus la solicitri de cretere a intervenionismului
i la crearea de noi servicii publice. n acest context, statul nu mai este doar un arbitru, ci i un
gestionar al anumitor activiti sociale. Elaborarea unor norme este completat cu prestaii din
cele mai diverse care urmresc s rspund anumitor nevoi ale societii, nevoi considerate de
puterea politic a fi de interes general.
Intervenia statului prin servicii publice a fost justificat fie pentru a garanta accesul la
acestea (electricitate, educaie), fie pentru a nltura un monopol privat (telegraf), fie pentru a
realiza infrastructuri colective (ci ferate, distribuie de ap i electricitate) sau pentru a
gestiona activiti nerentabile precum transportul public i colectarea deeurilor.
Ideea de serviciu public rspunde faptului c anumite activiti sociale trebuie, n
funcie de natura obiectivelor i intereselor urmrite, s ias de sub regulile pieei i ale
cutrii profitului pentru a fi gestionate dup criterii specifice. Astfel, se faciliteaz accesul
tuturor la anumite bunuri i servicii i se aduce o contribuie important la echilibrul i
coeziunea economic, social i cultural a societii.
Serviciul public n accepiunea modern a termenului a aprut la nceputul
secolului XX, sub influena juritilor, ca baz a fondrii dreptului public. Treptat, noiunea s-a
mbogit cu alte semnificaii, intrnd n sfera de analiz a economitilor, sociologilor,
ecologitilor etc.
Serviciul public, aa cum a fost definit de ctre juriti n urm cu mai bine de un secol,
cuprinde trei elemente specifice:
1) satisfacerea nevoilor cu caracter public;
Ionescu C., Drept constituional i instituii politice. Teoria general a instituiilor politice, vol. I, Ed. Lumina
Lex 1997, p. 90-91.
3
Chevallier J., Le service public. Que sais-je, Presses Universitaires de France, Paris, 1987, p. 57.
Grozelier B., La rente dans les services publics industriels et commerciaux, Association Internationale de
Techniciens, Experts et Chercheurs, 1995, p. 2.
5
Asupra tipului de relaii client prestator a se vedea Matei L., Servicii publice, Ed. Economic, Bucureti, 2004,
p.172.
6
Matei L., Servicii publice, Ed. Economic, Bucureti, 2004, p. 29.
7
Serving the Country Better: A White Paper on Public Service, Dublin, Guvernul din Irlanda, 1985, p. 57 n
[57:66], n Matei L., op.cit., p. 29.
Capitolul I.
MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE:
EVOLUII I PARTICULARITI CONVERGENTE
1.1. ELEMENTE TEORETICE PRIVIND
ABORDRILE CONCEPTUALE ALE SERVICIULUI PUBLIC
1.1.1. NOIUNEA DE SERVICIU
Sectorul serviciilor reprezint 60-70% din producie n rile industrializate
importante8, dar este un sector relativ neglijat ntre indicatorii produciei urmrii n mod
obinuit. Ponderea forei de munc n sectorul serviciilor ofer un ghid util al activitii n
acest sector9, fiind evident diversitatea i dinamismul acestora, ca i influena puternic
asupra celorlalte sectoare economice.
Serviciile s-au bucurat de o mai mare atenie din partea specialitilor n a doua
jumtate a secolului trecut, odat cu dezvoltarea exploziv a sectorului teriar 10, n contextul
unei cereri puternice de servicii corelat cu evoluia societii n general i cu ridicarea
nivelului de trai n special.
Etimologic, noiunea de serviciu i are originea n cuvntul latin servitum, care are
semnificaia de sclav; de aici interpretarea de a fi n serviciul cuiva, de a face un serviciu,
sau de a pune n serviciu, evocnd ideea de utilitate public sau serviciu public11.
Dicionarul explicativ al limbii romne12 reine pentru termenul serviciu urmtoarele
explicaii:
8
70% n SUA, 65% n Frana, 56% n Germania, 57% n Japonia. n SUA, aproximativ 75% din populaia activ
lucreaz n domeniul serviciilor. Institutul McKinsey arat c n SUA serviciile reprezint 40% din economia de
pia i 20% din economia de monopol. Ele au o pondere de aproximativ 26% n export.
9
Ghidul indicatorilor economici, traducere The Economist Newspaper Ltd., Ed. Teora, Bucureti 2001, p. 59.
10
Jean Fourastie (Le grand espoir du XX-ime sicle, Gallimard, Paris 1963) este considerat ntemeietorul
clasificrii sectoriale a economiei. Potrivit teoriei sale, economia se mparte n trei sectoare:
Sectorul primar cuprinde activitile legate direct de transformarea mediului natural (agricultura, pescuitul,
activitile forestiere i dup unele accepiuni, industria extractiv), fiind un sector cu progres mediu.
Sectorul secundar nglobeaz activitile industriale prelucrtoare, fiind un sector cu progres tehnic rapid.
Sectorul teriar include tot ceea ce nu apare n sectoarele primar i secundar: transporturile i
telecomunicaiile, comerul, turismul, finanele, nvmntul, administraia de stat i local, cultura, ocrotirea
sntii, gospodria comunal, bncile, asigurrile etc. Acest sector este format, n principal, din servicii,
administraie, bnci, comer, asigurri etc.
Expansiunea, diversificarea i ritmurile difereniate de evoluie a serviciilor au fcut ca, n ultima vreme, s se
utilizeze tot mai frecvent noiunea de cuaternar pentru a desemna zona modern a activitilor economice din
sectorul teriar: cercetare, nvmnt, informatic, sntate, cultur, educaie, ocuparea timpului liber etc.
Cuaternarul este denumit n literatura de specialitate ca fiind sectorul grijii fa de om, fiind un simbol al erei
post-industriale (Ioncic M. .a., Economia Serviciilor, Ed. Uranus, Bucureti, 1997, p. 41).
11
Cosmescu I., Ilie L., Economia serviciilor, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu 1999, p. 13.
12
Dicionarul Explicativ al limbii romne, Editura Academiei RSR, Bucureti, Institutul de Lingvistic din
Bucureti, 1975, p. 854.
Entescu A.M, Entescu M.A, Calitate. Terminologie comentat , Ed. Tehnic, Bucureti 2000, p. 181, Balt I.,
Robu T., Cerine privind calitatea serviciilor publice, Fundaia pentru o Societate Deschis, Bucureti, 1999,
p.17, Ghidul Ce este managementul calitii serviciilor?, elaborat de Fundaia Romn pentru Promovarea
Calitii, p. 2.
14
Grigorescu M., tefan M., Dezvoltarea i specializarea serviciilor, Ed.. Academiei Romne, Bucureti 1992.
15
Ghidul Ce este managementul calitii serviciilor?, elaborat de Fundaia Romn pentru Promovarea
Calitii, p. 2.
16
Gershuny J., Miles I., Social Innovation and the Dision of Oxford University Labour, citat de Matei L.,
Management public, Ed. Economic, Bucureti, 2001, p. 107-108 .
17
Dobrot N., Economie politic, Ed. Economic, Bucureti, 1997, p. 23.
18
Le Petit Larousse, Paris, 1993, p. 934.
19
Nicola I., Managementul serviciilor publice locale, Ed. AllBeck, Bucureti 2003, p. 65.
Kotler Ph., Managementul marketingului, Ediia a III-a, Ed. Teora, Bucureti, 2003, p. 636,
n Matei L., op. cit. 2004.
24
totalitate ofertei iniiale. Cu ct serviciul este oferit n locuri sau prin intermediul unor ageni
diferii, cu att serviciul este mai mult legat de comportamentul persoanelor i cu att riscul de
non-conformitate este mai mare.
Aadar, variabilitatea serviciilor reprezint imposibilitatea repetrii acestora n mod
identic, de la o prestaie la alta, ele depinznd de factorul uman prestator i de variabilele timp
i spaiu25.
c. Un serviciu este standardizat.
n literatura de specialitate se apreciaz c standardizarea prestrii serviciilor nu
poate fi asigurat ntlnind situaia personalizrii serviciilor 26, aspect ce impune realizarea
controlului calitii serviciului prin selectarea i pregtirea personalului prestator, elaborarea
cartei serviciului, msurarea gradului de satisfacere a nevoii sociale27.
Pentru a elimina divergenele dintre prestatorii de servicii i clienii lor datorate
variabilitii, s-au generalizat ncercrile de normalizare prin introducerea cartelor
contractuale de calitate a serviciilor.
d. Un serviciu este inseparabil.
Muli autori consider aceast caracteristic drept definitorie i o neleg ca fiind
determinat de faptul c un serviciu este vndut i consumat simultan. Aadar, nu exist
noiunea de rebut, de returnare, n domeniul serviciilor, iar clientul este n contact cu
prestatorul n timpul produciei/livrrii serviciului.
Primul efect important al acestui aspect este acela c un client poate observa tot ce se
petrece n timpul actului de prestare, astfel c satisfacia clienilor este nu numai cea mai bun
operaie de msurare a calitii serviciilor, dar i cel mai bun diagnostic pentru furnizor.
Al doilea efect important este acela c un client joac un rol foarte activ n prestarea
serviciilor.
e. Absena proprietii
Aceast caracteristic decurge din faptul c un client al unui serviciu i satisface o
anumit nevoie, fr ns a se realiza un transfer de proprietate ntre furnizorul serviciului i
el, spre deosebire de situaia ce apare n situaia cumprrii unui bun tangibil28.
TIPOLOGIA SERVICIILOR
n literatura de specialitate, regsim o serie de modaliti de ordonare a serviciilor
publice n funcie de diverse criterii precum sursa de procurare, caracter, efecte, specificitatea
producerii i consumului etc.
25
Olteanu V., Cetina I., Marketingul serviciilor, Ed. Expert, Bucureti 1994, p. 31.
Surprenant C. F., Solomon M.R., Predictability and Personalization n the Service Encounter,
of Marketing, April 1987, p. 86
27
Alexandru I., Matei L., Servicii publice, Ed. Economic, Bucureti 2000, p. 95.
28
Cosmescu I., Ilie L., op. cit. p. 31-33.
26
Journal
10
29
Maniu A. I. (coordonator), op. cit., p. 336, Ioncic M., op. cit, p. 80-81.
Hill T.P., On Goods and Services, The Rewiew of Income and Wealth, 1977, p. 27.
31
Singelmann, The sectorial Transformation of the Labour Force n Industrialized Countries, University of
Texas, Austin, 1994, p. 21.
30
11
patru niveluri simbolizate cu litere i numere, pe categorii, diviziuni, grupe i clase. Potrivit
acestei clasificri, serviciile sunt grupate n urmtoarele categorii32:
G. Comer cu ridicata i cu amnuntul, reparaii de autovehicule, motociclete i
bunuri personale casnice;
H. Hoteluri i restaurante;
I. Transporturi, depozitare i comunicaii;
J. Activiti de intermediere financiar;
K. Activiti imobiliare, de nchiriere i de servicii pentru ntreprinderi;
L. Administraie public i aprare; asigurrile sociale obligatorii;
M. nvmnt;
N. Sntate i asisten social;
O. Alte activiti colective, sociale i personale;
P. Gospodrii care folosesc personal casnic;
Q. Organizaii extrateritoriale.
Privite din perspectiva tipului de nevoi satisfcute, se pot identifica:
- servicii publice;
- servicii private.
n cazul serviciilor private se are n vedere satisfacerea unor nevoi particulare,
individuale, specifice fiecrui individ sau grup, servicii pentru care utilizatorii pltesc un pre,
rezultat al mecanismelor pieei de cerere i ofert. Serviciile publice vizeaz satisfacerea unor
interese generale ale membrilor unei colectiviti, interese a cror ntindere este determinat
de puterea politic. Accesul la astfel de servicii se realizeaz n general gratuit, finanarea
acestora provenind din resurse bugetare33.
Distincia dintre serviciile publice i cele private are n vedere i modalitile de
organizare i funcionare. Astfel, autorizarea nfiinrii unui serviciu public se realizeaz de
ctre o autoritate public. n cazul serviciilor private, acestea fiind supuse regulilor pieei,
nfiinarea lor reprezint un drept al organizaiilor private.
n ceea ce privete prestarea efectiv, serviciile private sunt furnizate de organisme
private, iar cele publice ndeosebi de autoriti, instituii i ntreprinderi publice, ns de la
sfritul anilor '40, sectorul privat joac un rol din ce n ce mai important n furnizarea
serviciilor publice, datorit imposibilitii statului i colectivitilor locale de a face fa
cererii crescnde de astfel de servicii.
32
Grigorescu C., Mihai t., Dezvoltarea i specializarea serviciilor, Ed. Academiei Romne, Bucureti 1992,
p. 10-12.
33
Pentru unele servicii publice cum sunt cele de transport n comun, furnizarea de ap, furnizare a energiei
electrice i termice etc. beneficiarii pltesc prestarea serviciului.
12
34
13
37
14
Duguit L., Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417.
Bonnard n A. de Laubadere, J.C. Venezia i Y. Gaudement, Traite de droit administrativ, Librairie generale de
droit et de la jurisprudence, E.J.A., Paris 1996, p. 42.
44
Jeze i Capitant n A. de Laubadere, J.C. Venezia i Y. Gaudement, op. cit., p. 43.
45
Duguit L., Les transformations de droit public, Paris 1913, p. 416.
46
Forges J.M., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1991, p. 179.
47
Un astfel de critic a fost M. Hauriou, Precis de droit administratif et de droit public, Syrei, Paris, 1927.
48
Matei L., op.cit., p. 36.
49
Prin decizia Heyries, Consiliul de Stat a admis c n perioade de criz (de exemplu, n caz de rzboi), puterea
public dispune de o for special pentru a putea asigura continuitatea serviciilor publice. De altfel, art. 16 al
Constituiei din 1958 se bazeaz pe aceast teorie a circumstanelor excepionale. Printr-un decret din 10
septembrie 1914, Guvernul a suspendat aplicarea pentru funcionarii civili ai statului, a art. 65 din Legea din 22
aprilie 1905 care solicita comunicarea elementelor din dosarul personal.
50
Decizia Consiliului Constituional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979 privind Legea de modificare a dispoziiilor
Legii nr. 74-696 din 7 august 1974 cu privire la continuitatea serviciului public de radio i televiziune n cazul
ncetrii activitii.
51
Prin decizia Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen din 1874, Consiliul de Stat a fcut un prim pas
ctre admiterea mutabilitii contractelor administrative.
Comuna Deville-les-Rouen acordase n 1874 ctre Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen,
privilegiul exclusiv de iluminat cu gaz. Odat cu dezvoltarea iluminatului electric, comuna a ncercat s
conving compania s asigure acest tip de iluminat, fiind refuzat, astfel c s-a ndreptat ctre o companie de
electricitate. Compania de gaz ns, a solicitat despgubiri pentru acordarea noului privilegiu, cu nclcarea
43
15
O alt decizie a Consiliul de Stat va pune bazele noiunii de serviciu public industrial
i comercial52 i astfel, se justific extensia noiunii de serviciu public dincolo de misiunile
regaliene ale statului.
Dac Tribunalul de conflicte i Consiliul de Stat au avut un rol major n definirea
serviciului public, jurisprudena a fost cea care a conturat elementele specifice unui serviciu
public53:
- elementul organic, conduce la definiia organic a serviciului public ansamblu de
ageni i mijloace pe care o persoan public le folosete pentru un scop bine definit;
- elementul material n sens material sau funcional, serviciul public reprezint o
activitate de interes general asigurat de administraia public;
- elementul juridic serviciul public presupune un anumit regim juridic, un ansamblu
de procedee derogatorii de la dreptul comun. Altfel spus, o activitate reprezint un serviciu
public dac este supus regimului juridic de serviciu public.
Grupnd cele trei elemente, serviciul public apare ca o activitate de interes general,
asigurat de ctre o persoan public prin proceduri derogatorii de la dreptul comun.
Aa cum am precizat, n vocabularul anglo-american, noiunea de serviciu public era
aproape necunoscut54, deoarece, mai ales n cazul Statelor Unite, economia se individualiza
prin caracterul su concurenial i prin primordialitatea iniiativei private, astfel c intervenia
instituiilor publice n realizarea de servicii era limitat.
monopolului de care dispunea. Consiliul de Stat a interpretat contractul dintre compania de gaz i comun,
ncheiat ntr-un moment n care alte comune dispuneau de iluminat electric, ca recunoscnd monopolul
iluminatului, indiferent prin ce mijloace, dar considera c, comuna avea dreptul s asigure acest serviciu prin
intermediul electricitii, nelegnd prin aceasta, cedarea ctre un ter, n cazul n care compania de gaz refuza.
Consiliul de Stat a admis, de asemenea, modificarea unilateral a contractului de ctre administraie, aspect ce
reiese i din decizia Compagnie generale franaise des tramways (21 martie 1910). Cu acest prilej, s-a admis c
administraia are dreptul s impun concesionarului sporirea numrului de tramvaie fa de cel prevzut n
caietul de sarcini, pentru a asigura, n interes public, funcionarea normal a serviciului.
52
Prin decizia Societe commerciale de lOuest africain, Tribunalul de conflicte a admis existena serviciilor
publice ce funcioneaz n aceleai condiii ca i ntreprinderile private, aprnd noiunea de serviciu public
industrial i comercial.
Societe commerciale de lOuest africain era proprietara unei maini care a fost grav avariat ntr-un
accident survenit pe bacul Eloka, care asigura serviciul de legtur ntr-o lagun de pe litoralul Coastei de Filde,
bac exploatat direct de colonie. Tribunalul de conflicete a trebuit s se pronune asupra problemei privind
considerarea serviciilor asigurate de ctre administraie ca funcionnd n aceleai condiii ca i o ntreprindere
privat. Era deja admis c pentru anumite operaiuni izolate, administraia poate fi privit ca un simplu particular
fr a uza de prerogative de putere public.
Prin aceast decizie, s-au stabilitt i criterii pentru a identifica un serviciu industrial i comercial, cum ar fi
obiectul de activitate, originea resurselor sau modalitile de funcionare.
53
Asupra acestor elemente a se vedea i Vasile A., Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Ed. AllBeck,
Bucureti 2003, p. 13-14.
54
n lucrrile de referin nu era precizat nici o definiie, dup cum se menioneaz n The Oxford Companion
to Law, Oxford, Clarendon Press, 1980 sau n The Concise Oxford Dictionary of Law, Oxford, Oxford
University Press, 1983.
16
Cu toate acestea, unele sectoare ale economiei americane, utilitile publice 55, au
fost reglementate, statul ndeplinindu-i funcia de reglare a pieei 56. Astfel, Commerce
Clause57 i public interest au permis asigurarea reglementrilor pentru public utilities.
Totui, n doctrin,
Public utility sunt greu de definit, nelegnd o societate care, prin natura activitilor sale, ndeplinete
condiiile unui monopol natural - S.H. Gifis, Barron's Law Dictionary, New Zork, 1984. Dup un alt autor,
expresia se refer la un grup de ntreprinderi supuse unei reglementri minuioase a tarifelor i serviciilor, la
nivel local, federal sau etatic Ch.F. Philipps, The Regulation of Public Utilities, Arlington, Public Utilities
Reports, 1993, p. 4. Acelai autor precizeaz c n Statele Unite, public utilities reprezint 7.5% din venitul
naional n 1990, fiind ncadrate 5.8 milioane de persoane, adic 5.3% din persoanele active.
56
Principala funcie a reglementrii este de a se substitui carenelor de funcionare normal a pieei. n cea mai
mare parte este vorba de motive negative (controlul i limitarea exceselor: gaz, electricitate, ci ferate) sau de
absena ntreprinderilor private (ap) J.P. Simon, L'esprit des regles, reseaux et reglementation aux
Etats-Unis, Paris, Editions L'Harmattan, 1991, p. 25.
57
Art. 1, Seciunea 8, al.3 al Constituiei americane, prevede: Congresul are autoritatea pentru a reglementa
comerul cu alte naiuni, ntre statele federale i cu triburile indiene.
58
Teoria interesului public a fost criticat de reprezentanii acestui curent R. A.Posner, considera c aceast
teorie presupune: 1) pieele sunt extrem de fragile i susceptibile de ineficacitate dac sunt lsate s funcioneze
singure; 2) reglementarea nu presupune costuri; - n Theories of Economic Regulation, Bell Journal of
Economics and Management science, n. 5, 1974, p. 336.
17
59
18
- cnd un serviciu public face o lucrare, de pild o construcie, o osea, aceast lucrare
este supus condiiilor generale de ntreprindere i lucrri publice;
- serviciul, pentru lucrrile pe care le face, poate recurge la expropriere pentru cauz
de utilitate public;
- un serviciu public trebuie s aib o funcionare regulat i continu, att timp ct el
exist;
- specialitatea serviciului public, fiecare serviciu public fiind creat pentru satisfacerea
unui anumit sau unor anumite interese de ordin general;
- n general, un serviciu public are mai multe subdiviziuni, corespunznd fiecare unei
ramuri de activitate: operaiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare etc.
Aadar, se observ ca serviciile publice erau nfiinate i furnizate doar de ctre ageni
publici, aspect care nu corespundea n totalitate cu dinamica social i cu creterea
solicitrilor de servicii, n contextul unei lipse de flexibilitate a structurilor publice la aceste
cerine, astfel c au aprut mutaii majore n furnizarea serviciilor, prin acceptarea prestrii
acestora de ctre ageni privai care dispun de prerogative de putere public, sub controlul
administraiei.
19
activitate de interes general, chiar ncredinat particularilor, poate fi un serviciu public cnd
administraia exercit un control65.
Astzi, formele prin care se realizeaz concret voina autoritii publice de a asigura
un serviciu public, sunt extrem de variate. Cnd se afirm c o activitate reprezint un serviciu
public, se pot analiza puine elemente de identificare n comparaie cu doctrina clasic, i
anume satisfacerea unui interes general i autorizarea serviciului de ctre o autoritate public
ce l pune n aplicare direct sau indirect. Aadar, este vorba de o form de aciune
administrativ prin care o entitate public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general.
n acest context, serviciul public poate fi definit de o manier foarte simpl ca fiind forma
aciunii administrative, prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de
interes general66.
Totui, se pot stabili cteva criterii care permit identificarea serviciilor publice
industriale i comerciale prin prisma autorizrii lor de ctre o persoan public i a interesului
general.
Decizia din 1963 a Consiliului de Stat francez, Sieur Narcy 67, a precizat patru
caracteristici ale serviciului public, fr ns a clarifica dac acestea trebuie ndeplinite
simultan, sau unele pot lipsi:
- un serviciu public ndeplinete o misiune de interes general;
- administraia publica deine un drept de supraveghere asupra modalitilor de
ndeplinire a acestei misiuni de interes general;
- organismul nsrcinat cu gestiunea serviciului public este investit cu prerogative de
putere public;
- administraia dispune de o putere de tutel care se exercit prin numirea membrilor
n consiliul de conducere.
Astfel, orice serviciu, pentru a fi considerat public, trebuie s fie legat direct sau
printr-o form de control de o persoan public, ce i asum responsabilitatea pentru acesta n
faa opiniei publice. Dac este vorba de o legtur direct, serviciul este asigurat chiar de ctre
persoana public. n acest caz, toate activitile persoanelor publice sunt susceptibile a fi
considerate servicii publice. n cazul unei legturi indirecte i al activitii realizate de ctre
un agent privat, trebuie identificat o legtur cu o persoan public, fie la nivelul capitalului,
fie prin intermediul unui contract prin care i-a fost ncredinat activitatea.
65
Vedel G., Delvolve P., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1982, p. 137.
Rivero J., Droit administratif, Dalloz, Paris, 1987, p. 535.
67
C.E., 28 juin 1963, Sieur Narcy, (Rec., p. 401), (Section. Req. n 43834. M. M. Groux, rapp.; Kahn,
c. dug. ; Me Chareyre, av.).
66
20
Les Services d'Interet General en Europe, 96/C 281/03, Jounal officiel des Communautes europeennes
N. 281/3: 1) serviciu de interes general reprezint activitile de serviciu, de pia sau non-pia, considerate
de interes general de ctre autoritile publice i supuse, din acest motiv, obligaiilor specifice serviciului public;
2) serviciu de interes economic general reprezint activitile de serviciu, de pia, care ndeplinesc misiuni
de interes general, supuse obligaiilor specifice de serviciu public. Este vorba n primul rnd de reelele de
transport, energie i comunicaii; 3) serviciu universal termenul a fost dezvoltat de instituiile comunitare i
definete un ansamblu de exigene de interes general fa de care trebuie s se supun toate activitile de
telecomunicaii sau pot. Aceste obligaii vizeaz asigurarea accesului tuturor la anumite prestaii eseniale, de
calitate i la un pre suportabil.
69
Chevallier J., n lucrarea Le service publique. Que sais-je, Presses Universitaires de France, Paris, 1987,
p. 35, apreciaz c serviciul public nu mai prezint acelai interes, noiunea fiind greu de neles, fiind copleit
de semnificaiile multiple care se suprapun, se ncrucieaz sau fac trimitere unele la altele. Asupra diferenei
public-privat a se vedea i Matei L., op. cit., cap. IV.
70
Alexandru I. i colectivul, op. cit., p. 108.
21
Asupra acestei distincii Alexandru I., Matei L., op. cit., p. 38.
Matei L., Alexandru I., op. cit., p. 91.
73
Iorgovan A., op. cit., p. 70.
74
Androniceanu A., Management public, Ed. Economic, Bucureti, 1999, pag. 56, Oroveanu M., Tratat de
drept administrativ, Ed. Cerna, Bucureti, 1994, p. 299.
72
22
75
Parlagi A., Managementul serviciilor publice locale, Ed. Economic, Bucureti, 2001, p. 12.
Asupra acestei noiuni a se vedea i Vasile A., op. cit., p. 44-46.
77
Parlagi A., Dicionar de administraie public, Ed. Economic, Bucureti 2004, p. 128.
76
23
Parlagi A., op. cit., p.190, Androniceanu A., Management public, Ed. Economic, Bucureti, 1999, p. 58.
Etioni A., The Active Society, The Free Press, New York, 1968, 323.
80
Ionescu C., Instituii politice i Drept constituional, Ed. Economic, Bucureti 2002, p. 207.
79
24
25
excluderea celorlali; nu pot fi nsuite n mod privat, iar accesul la ele nu poate fi limitat prin
aplicarea unor preuri sau taxe susceptibile de a exclude membrii grupului cu venituri
modeste. Un parc, o strad, cldirea unei administraii, emisiunile de radio i televiziune sunt
bunuri colective. n mod ideal sunt considerate colective acele bunuri care pot fi folosite de un
numr foarte mare de oameni fr ca vreunul din ei s impieteze pe ceilali.
Caracterul colectiv al acestor bunuri poate fi rezultatul:
- unei decizii, cum este cazul unui bun proprietate privat, transformat n bun colectiv;
- caracteristicilor tehnice ale bunurilor indivizibile, adic acele bunuri care, atunci
cnd sunt puse la dispoziia unui singur individ, sunt puse concomitent i la dispoziia
celorlali membri ai grupului.
Exemplul clasic n acest ultim caz l reprezint iluminatul public, protecia asigurat
de poliie, emisiunile de radio i televiziune.
Aa cum am precizat, principalele caracteristici ale bunurilor publice sunt:
a) non-rivalitatea n consum, ceea ce reprezint c pentru orice nou beneficiar costul
extinderii consumului este zero. Astfel, consumul unui bun public de ctre o persoan nu
reduce cantitatea disponibil din bunul public respectiv pentru a fi consumat de alte persoane
i nici nu afecteaz beneficiile obinute de acestea din consumul respectiv. Mai multe
persoane pot consuma simultan aceiai cantitate dintr-un bun public, fr ca acest lucru s
afecteze beneficiile (utilitatea) fiecruia nu exist concuren n consum.
b) non-excluderea de la consum, adic excluderea de la consumul bunurilor publice fie
este imposibil, fie nu este de dorit, fie presupune costuri foarte mari care genereaz
ineficien. Non-excluderea de la consum poate avea cauze tehnice 89 sau nu este de dorit a
exclude vreo persoana de la consumul unui bun public.
Aadar, potrivit teoriei economice, un serviciu public contribuie la realizarea sau la
punerea n valoare a unui bun public, bun care este indivizibil i non-exclusiv.
89
Acest tip de non-excludere este n mod direct legat de fenomenul pasagerului clandestin: preferina pentru
consumul unor astfel de bunuri este dat de faptul c o persoan poate consuma fr s plteasc, n sperana c
vor fi alii care s acopere costurile producerii i furnizrii acestora.
26
90
Multidisciplinar i interdisciplinar interdisciplinaritatea are dou obiective: n primul rnd, cercetarea zonelor
de frontier, a acelor zone n care o tiin, singur, este neputincioas s fac lumin i, n al doilea rnd, trebuie
s permit s se dezghee hibernarea cunoaterii n materie Alexandru I., Administraia public. Teorii.
Realiti. Perspective, Ed. Lumina Lex, Ed. a III-a, Bucuresti 2002, p. 140
91
Asupra caracteristicilor managementului Nicolescu O., Verboncu I., Management, Ed. Economic, Bucureti,
1996, p. 18-19.
92
Abordarea sistemic presupune nsuirea teoriei generale a sistemelor utilizarea i chiar dezvoltarea ei
creatoare n domeniul respectiv Ionacu Ghe., Dezvoltarea i reabilitarea aezrilor umane din Romnia,
Ed. Tempus, Bucureti, 2003, p. 58.
Din perspectiva abordrii sistemice serviciile publice ne apar ca subsisteme ale sistemului administraiei publice
ale cror scopuri sunt definite n raport cu satisfacerea unor nevoi sociale. Matei A., Introducere n analiza
sistemelor administraiei publice, Ed. Economic, Bucureti, 2000, p. 172.
93
Matei L., op. cit., p. 82.
94
Normann R., Service Management, Strategy and Leadership n Service Management,
John Wiley,
Sons, Toronto, 1984, p. 112.
27
locale n furnizarea direct a unor servicii. Acest fapt presupune transformarea administraiei
publice locale n element de fundamentare i aplicare a politicilor publice, de reglementare i
monitorizare a modului de furnizare a serviciilor publice.
O tendin important n materie de furnizare a serviciilor publice, o reprezint, att
n rile occidentale, ct i n cele n tranziie, ntrirea mecanismelor de pia. Aceast
tendin s-a manifestat prin:
- privatizarea furnizrii unor servicii publice;
- favorizarea unor mecanisme de piaa n sectorul public: stimulente pentru
dezvoltarea competiiei, stabilirea unor instituii independente de reglementare, lrgirea
spaiului de manifestare a relaiilor contractuale.
Un proces de reform global a serviciilor publice, din perspectiv managerial,
trebuie s vizeze interdependena dintre obiective, mijloace i rezultate (triunghiul
performanei) i se bazeaz pe voina politic de schimbare la toate nivelurile.
O nou paradigm pentru managementul serviciilor publice a aprut cu privire la
dezvoltarea unei noi culturi orientate spre performan ntr-un sector public mai puin
centralizat i redimensionat. n orice discuie despre ntreprinderea public se impun ntrebri
despre eficien i management, precum i despre proprietate. ntreprinderile publice ncearc
s fie performante ndeplinindu-i obiectivele. Misiunile lor difer de la furnizarea i prestarea
serviciilor pentru utilizatori (persoane juridice sau fizice) pn la elaborarea i punerea n
practic a politicilor publice. Micrile pentru orientarea spre performan (eficien,
eficacitate i calitatea serviciilor publice) n managementul activitilor publice impun
dezvoltarea ntreprinderilor care s se adapteze continuu pentru satisfacerea nevoilor
publice95.
Fig. 2. Triunghiul performanei.96
REZULTATE
CLIENI
eficacitate
95
96
eficien
RESURSE
29
De asemenea, este important identificarea unui set de indicatori prin care se poate
msura performana serviciilor publice locale. Sistemul de indicatori de performan face
posibil evaluarea consumului de resurse n raport cu rezultatele obinute dup ncheierea
proceselor de realizare i furnizare a serviciilor i compararea acestora cu nivelurile stabilite
ca obiective.
Rezultatele obinute de managerii organizaiilor de servicii au condus la ntrirea
ncrederii acestora n noul sistem, pe care l-au apreciat ca avnd o utilitate practic deosebit,
cel puin din urmtoarele considerente97:
contribuie la cunoaterea situaiei reale a fiecrui tip de serviciu public;
permite identificarea disfuncionalitilor n procesul de realizare i de furnizare a
serviciilor;
ofer informaii despre reaciile clienilor fa de serviciile oferite;
creeaz posibilitatea reorientrii pariale a unor servicii sau chiar renunarea la cele
care nu sunt cerute pe piaa serviciilor;
permite identificarea gradului de eficacitate a managerilor i executanilor implicai
n procesul de executare i furnizare de servicii;
sprijin managerii organizaiilor de servicii s descopere care este cel mai eficient
sistem de realizare i furnizare a acestora;
permite o corelare a efortului personalului cu rezultatul obinut i cu nivelul de
performan realizat etc.
Rolul primar al instituiilor publice este n primul rnd acela de a oferi un serviciu sau
un produs unui consumator sau beneficiar, spre deosebire de acela de a oferi locuri de munc
pentru funcionarii publici, spre exemplu. Logica urmrit de ntreprinderile publice n
realizarea serviciilor publice este definit de punerea n practic a politicii publice, de
furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuie, de furnizarea unor servicii ce sunt pltite de
utilizator atunci cnd beneficiaz de ele etc.98.
Exist o acceptare generalizat a creterii puterii consumatorilor n defavoarea lurii
deciziilor importante de ctre prestatorul de servicii fr consultarea acestora.
Consumatorul poate fi extern, de exemplu, un membru al publicului sau o firm
particular, sau intern,
Plumb I. (coordonator), Managementul serviciilor publice, ed. a II-a, Ed. Economic, Bucureti, 2003.
Matei L., op. cit., p. 170.
30
1.2.4.
ABORDRI
INTERDISCIPLINARE
ALE
SERVICIULUI
PUBLIC
1.2.4.1. ABORDAREA SOCIOLOGIC A SERVICIILOR PUBLICE
Sociologii sunt interesai de serviciul public prin prisma accesibilitii diferitelor
categorii sociale la acestea, a modului n care sunt organizate, a consecinelor sociale ale
funcionrii lor eficiente sau deficitare, dinamica nevoilor de servicii n raport cu caracteristici
ale populaiei i ale societii globale. n acest sens, specialitii apreciaz c gradul de
dezvoltare al acestora este direct proporional cu nivelul economic de dezvoltare a societii i
cu importana acordat n politica statului a problemelor de asigurare a condiiilor de via a
populaiei i inegalitilor sociale100.
n abordarea sociologic, un element definitoriu pentru serviciul public l reprezint
grupul social i categoriile sociale care au acces la acestea.
Autorii mai sus menionai, citndu-i pe W.I. Tomas, R.E. Park i H. Mead, precizeaz
c grupul social reprezint ansamblul de persoane caracterizat de o anumit structur i o
cultur specific, rezultate din relaiile i procesele psihosociale dezvoltate n cadrul su.
100
31
n anul 1992, n cadrul Conferinei de la Rio, 170 de state, printre care i Romnia au recunoscut n mod
unanim i au czut de acord asupra nevoii urgente de a adopta o strategie global pentru secolul urmtor,
denumit AGENDA 21, a crei opiune s fie aplicarea principiilor dezvoltrii durabile.
102
Asupra conceptului de dezvoltare durabil Preda D., Ocuparea forei de munc i dezvoltarea durabil,
Ed. Economic, Bucureti, 2002.
103
Moga A., Dezvoltarea durabil Concept, Principiile enunate n Raportul Brundtland, Forum-supliment
Arhitext Design-3/2001.
104
Asupra bugetelor serviciilor publice Nicolae Popescu, Finane publice, Ed. Economic, Bucureti 2002, p.
185-204
32
i servicii publice care se autofinaneaz cum sunt societile naionale sau societile
comerciale cu capital majoritar de stat, fiind vorba de servicii publice de natur economic.
*
*
Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice, art. 1, publicat n nr. 254/2006.
33
106
107
34
Tratatul asupra Uniunii Europene a fost semnat la 7 februarie 1992, fiind cunoscut sub denumirea de Tratatul
de la Maastricht.
109
Este vorba n primul rnd de Ordonanele Corbeau, 1993 i Comuna d'Almelo, 1994.
35
le rspund serviciile publice n Europa pentru a satisface exigenele unei cetenii europene
reale; b) unitatea de tratament pentru toi utilizatorii n diferite servicii distribuite pe o baz
naional dar avnd o dimensiune supranaional; c) norme care s garanteze pentru orice
serviciu un plan calitativ i unul cantitativ. Comisia European s-a angajat s publice un
document de reflexie asupra orientrilor n materie de serviciu public, analiznd situaia
pentru fiecare sector, datorit diferenelor existente.
Proiectul francez de Cart european a serviciului public propunea Comisiei i altor
ri europene o concepie novatoare permind emergena veritabilelor servicii publice
europene i prezervarea principalelor modaliti de organizare i gestiune proprii fiecrei ri.
Aceast propunere a reprezentat o nou abordare care permitea existena unei abordri
europene a serviciilor publice.
n septembrie 1996, Comisia European a prezentat un comunicat 110 asupra
Serviciilor de interes general n Europa, care punea clar n eviden diferena dintre
misiunea i statutul operatorului, lsnd statele membre s aleag proprietatea capitalului,
recunoscndu-se legitimitatea serviciului public111.
Tratatul de la Amsterdam112 a adus modificri importante Tratatului asupra Uniunii
Europene i Tratatului care a instituit Comunitatea European, aducnd lmuriri suplimentare
asupra conceptelor de dezvoltare local i subsidiaritate; a fost consolidat politica de
protecie a mediului; au fost aduse clarificri n materie de protecie a consumatorilor etc. 113,
fr a exista ns o abordare expres a serviciilor publice. Excepia o reprezint noul articol 16
din Tratatul Uniunii Europene, care prevede c: Fr a prejudicia articolele 73, 86 i 88, i
avnd n vedere locul pe care l ocup serviciile de interes economic de ordin general printre
valorile comune ale Uniunii, ca i rolul pe care acestea l joac n promovarea coeziunii
sociale i teritoriale a Uniunii, Comunitatea i statele sale membre, fiecare n limitele
competenelor lor i n limitele cmpului de aplicare a prezentului tratat, vegheaz ca aceste
servicii s funcioneze pe baza principiilor i n condiiile care s le permit ndeplinirea
misiunii lor.
Un alt moment important pentru evoluia serviciilor publice n Uniunea European a
fost reprezentat de comunicatul cu privire la Serviciile de interes general n Europa, adoptat
de ctre Comisia European la 20 septembrie 2000, la Lisabona.
110
Despre acest comunicat Profiroiu A., Pilotajul serviciilor publice, Editura Economic, Bucureti 2001,
p.
22.
111
serviciile de interes general reprezint repere ale colectivitii i exist o puternic legtur ntre ele i
ceteni. Ele constituie de asemenea, un element de identitate cultural pentru toate rile europene extras
din comunicatul asupra serviciilor de interes general din Europa, sursa Eur-Lex.
112
ncheiat la 2 octombrie 1997 de cei 15 minitri ai afacerilor externe, a adus modificri importante Tratatului
asupra Uniunii Europene.
113
Asupra noutilor aduse de Tratat Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, Prolegomene la un drept
instituional comunitar, Ed. Economic, Bucureti, 2003, p. 192-195.
36
Bruxelles, le 27.11.2002, COM(2002) 636 final, RAPPORT DE LA COMMISSION relatif l'tat des travaux
concernant les lignes directrices relatives aux aides d'tat lies aux services d'intrt conomique gnral.
115
Bruxelles, 21.5. 2003, COM(2003) 270 final, LIVRE VERT SUR LES SERVICES D'INTRT GNRAL.
116
Avem de-a face cu cea mai important legislaie a Uniunii, dup Constituie. n Europa, serviciile trebuie s
circule la fel de liber i deschis ca mrfurile i capitalul, a declarat raportorul Evelyne GEBHARDT.
37
trans-frontaliere, prin inlaturarea obstacolelor din calea liberei circulatii a serviciilor in piata
interna.
n rile membre ale Uniunii Europene, exist o mare diversitate de servicii publice:
- Servicii comunale;
- Regii municipale sau intercomunale;
- ntreprinderi publice naionale;
- Societi private n proprietate public, mixt sau privat;
- Delegarea de servicii sau parteneriate public-privat.
Aceast diversitate reprezint rezultatul istoriei, culturii, economiei i alegerilor
politice specifice fiecrei ri. Nu se poate identifica o organizare tip, ci doar reguli i
principii general aplicabile, adaptate contextului naional, urmnd logica subsidiaritii.
117
38
39
n cea mai mare parte a rilor europene, organizarea serviciilor publice se realizeaz
prin intermediul legislaiei. Sunt legi care determin nfiinarea serviciilor publice sau care
determin regimul dup care sunt organizate i funcioneaz sau modalitile de control.
n Romnia, exist acte normative care sugereaz chiar prin titlul lor c reglementeaz
nfiinarea, organizarea sau funcionarea unor servicii publice. Pot fi amintite Ordonana
Guvernului Romniei nr. 88/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor
publice comunitare pentru situaii de urgen120, Ordonana Guvernului Romniei nr. 84/2001
privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare de eviden a
persoanelor121, Legea nr. 241 din 22 iunie 2006 a serviciului de alimentare cu ap i de
canalizare.122
3. Alte surse prin care se pot nfiina sau se organizeaz servicii publice
Organizarea serviciilor publice nu se realizeaz ntotdeauna pe o baz legislativ. n
foarte multe cazuri, ele se bazeaz pe libertatea acordat colectivitilor locale de a asigura
servicii pentru comunitate. Aceast libertate este recunoscut n majoritatea rilor europene.
Aceasta nseamn c autoritile publice, confruntndu-se cu anumite probleme, pot
decide nfiinarea i organizarea anumitor servicii publice ale colectivitilor locale, fr ca
acest lucru s fie expres prevzut de constituie sau lege.
Frana ofer un bun exemplu pentru aceast situaie. Dac anumite servicii publice
sunt constituite pe baze legislative, statul sau colectivitile locale sunt autorizate s creeze
noi activiti publice n condiii precizate de jurisprudena jurisdiciilor competente: Consiliul
Constituional pentru legi, Consiliul de Stat i jurisdiciile administrative pentru
reglementrile statului i deciziile colectivitilor locale, cu condiia ca aceste intervenii s fie
motivate de un interes naional sau local i de situaii particulare.
Se poate observa n Frana c unul din serviciile publice, distribuia public de ap
potabil, s-a dezvoltat ca un serviciu public comunal fr ca vreun text s prevad acest lucru.
40
De exemplu, datorit unor condiii tehnice, unele servicii precum serviciul de gaz, de distribuie a energiei
termice, de alimentare cu ap, nu pot fi furnizate n mod egal.
41
124
Influena micrilor tehnologice asupra sectorului public Matei L., op. cit., p. 131.
42
Serviciu public
(monopol public)
Concuren/pia doar
operatori privai
125
126
43
127
Vida I., Puterea executiv i administraia public, Ed. Monitorul Oficial, 1994, p. 19
Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare The UNDP role n decentralization and local governance,
New York 2000, p. 29.
129
Stein E., Fiscal decentralisation and government n Latin America, Paris, OCDE, 1998, p. 95.
130
BIT, La formation permanente au XIX siecle: l,evolution des roles du personnel ensignant, rapport soumis
aux fins de discussion a la Reunion paritaire sur la formation permanente au XXI siecle: l,evolution des roles du
personnel enseignant, Geneve, 2000, p. 127.
131
Asupra caracteristicilor administraiei I. Alexandru i colectivul , op. cit., p. 20.
128
44
45
gestiune delegat. n acest caz, autoritatea public trebuie s stabileasc misiunea general a
ntreprinderii., adic serviciile cu care aceasta este nsrcinat, misiunea de serviciu public
i s stabileasc obligaii precise prin care s se asigure acest serviciu obligaii de serviciu
public. Aceast misiune i obligaiile sunt stabilite prin diferite proceduri sau tehnici de
delegare a serviciului public.
Delegarea se poate realiza printr-o procedur unilateral, prin care misiunea i
obligaiile sunt stabilite prin lege sau regulament. Este cazul ntreprinderilor publice, pentru
care misiunea i obligaiile sunt stabilite prin textul legislativ de nfiinare.
Delegarea se poate realiza i printr-o procedur contractual,. Aceasta presupune
faptul c misiunea i obligaiile trebuie s fie incluse ntr-o convenie ncheiat ntre
colectivitatea public i ntreprinderea nsrcinat cu prestarea serviciului. Este situaia
delegrii ctre o ntreprindere privat, dar se impune din ce n ce mai mult i procedura
contractual de delegare a serviciilor publice ctre ntreprinderi publice, mai ales pentru
stabilirea obligaiilor de serviciu public.
Conveniile de serviciu public, se disting n funcie de natura obligaiilor autoritilor
i operatorilor i dup modul de remunerare a acestora.
O prim situaie este aceea n care operatorul se comport ca un veritabil antreprenor,
realiznd activitatea cu care este nsrcinat pe propriu-i risc. Autoritatea public i
ncredineaz asigurarea unui serviciu, dar nu l remunereaz direct, acest lucru realizndu-se
prin exploatare, prin perceperea de redevene de la utilizatori. Aceast situaie cunoate dou
modaliti:
a) operatorul este nsrcinat nu doar cu asigurarea serviciului, ci i cu realizarea
cadrului necesar de exemplu, instalarea conductelor pentru alimentare cu ap. Pentru aceste
lucrri, autoritatea public nu este implicat financiar, urmnd ca operatorul s-i recupereze
investiia din exploatare. Lucrrile nu reprezint proprietatea operatorului ci a colectivitii,
care intr n posesia acestora la finele contractului. Aceast tehnic este denumit concesiune,
autoritatea public fiind concedent iar operatorul concesionar137.
b) lucrrile necesare funcionrii serviciului sunt puse la dispoziie de ctre autoritatea
public, iar operatorul pltete o redeven. Acest procedeu poart de numirea de affermage,
dar n legislaia romneasc nu se deosebete de concesiune.
Deosebirea dintre affermage i concesiune const n perioada contractului: pentru
concesiune este o perioad mai mare, urmrindu-se recuperarea investiiilor. Alte deosebiri
eseniale nu exist:; concesionarul i fermier- ul au aceleai obligaii i aceleai drepturi
137
Ordonana de Urgen a Guvernului nr.34 din 19 aprilie 2006, privind atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii,
M. Of. nr. 418/15, mai, 2006.
46
stabilite prin contract, condiii care fixeaz principiile generale i caietul de sarcini unde sunt
stabilite detaliat condiiile de funcionare.
A doua modalitate de delegare contractual a serviciului are n vedere un operator
remunerat direct de ctre colectivitatea public. Acesta nu percepe redevene sau taxe de la
utilizatori, acest lucru fiind realizat de ctre colectivitate. Remunerarea operatorului depinde
de rezultatele activitii sale, de obicei fiind vorba de un procent din cifra de afaceri.
Pe lng gestiunea direct i cea delegat, exist i gestiunea semidirect care
reprezint un proces de administrare mixt a serviciului public, n sensul exploatrii n regie
direct alturi de prestarea unei pri a serviciului public de ctre o ntreprindere exterioar
(din sectorul privat).
n Romnia, potrivit legislaiei n vigoare138, gestiunea serviciilor de utiliti publice se
organizeaz i se realizeaz n urmtoarele modaliti:
a) gestiune direct;
b) gestiune delegat.
Gestiunea direct este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei
publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, i asum, n calitate de
operator, toate sarcinile i responsabilitile ce le revin potrivit legii cu privire la
furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice i la administrarea i exploatarea sistemelor
de utiliti publice aferente.
Gestiunea delegat este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei
publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, transfer unuia sau mai
multor operatori toate sarcinile i responsabilitile privind furnizarea/prestarea serviciilor de
utiliti publice, precum i administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente
acestora, pe baza unui contract, denumit n continuare contract de delegare a gestiunii.
47
n sens restrns, sunt instituii publice numai persoanele juridice nfiinate prin acte de
putere sau de dispoziie ale autoritilor administraiei publice centrale sau locale n scopul
realizrii unor activiti fr caracter comercial sau pentru ndeplinirea unui serviciu public
nepatrimonial.
Specialitii definesc instituia public i ca o form de organizare a serviciilor
publice, alturi de autoritile administraiei publice i regiile autonome de interes public 142.
Pentru c scopul nfiinrii lor este acela de a realiza sarcini de natur social cultural, se mai
numesc i instituii social-culturale.
Aadar, se pot identifica mai multe caracteristici ale instituiilor publice:
a) se nfiineaz, se reorganizeaz i se desfiineaz prin lege sau potrivit legii de ctre
Parlament, Guvern, ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale, precum i de ctre consiliile judeene i locale;
b) sunt nfiinate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate, cu caracter
social-cultural, ale membrilor societii;
c) coordonarea activitii instituiilor publice n scopul realizrii interesului general
(pentru care, de altfel, au fost create) poate fi fcut prin reprezentani ai autoritii publice n
organul de conducere al instituiei (AGA sau CA) sau prin contractul cu instituia public,
adic n mod indirect prin bilanul aprobat anual de ctre autoritatea public,
d) mijloacele financiare necesare desfurrii activitii lor sunt asigurate, de regul,
de la bugetul administraiei centrale de stat sau de la bugetele locale;
e) i desfoar activitatea fie gratuit, fie cu plat;
f) sunt ncadrate cu personal, n specialitatea serviciului public n care activeaz;
g) desfoar o activitate continu i n mod ritmic.
n prezent, se observ tendina autoritilor publice de a nfiina instituii publice cu
caracter administrativ, dar cu sarcini comerciale sau industriale: agenii, asociaii, camere.
Acest fenomen este justificat de lipsa resurselor necesare funcionrii instituiilor publice
administrative, capacitatea instituiilor comerciale de a se organiza mai bine i de a funciona
mai eficient dect instituiile administrative i posibilitatea de a se sustrage normelor de drept
administrativ ce ncorseteaz activitatea economic.
REGIILE AUTONOME
Regiile autonome sunt ageni economici reorganizai n temeiul Legii 15/1990 privind
transformarea ntreprinderilor de stat n societi comerciale. Ulterior, prin O.G. nr. 13/1993
s-au stabilit msuri pentru restructurarea activitii regiilor autonome n vederea eficientizrii
lor, pentru respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor din domeniul public,
142
Priscaru V., Tratat de drept administrativ romn, partea general, Bucureti, 1993.
48
denumirea, sediul, capitalul social subscris i structura acestuia, modul de constituire, inclusiv
preluarea activului i pasivului fostelor ntreprinderi de stat, se aprob statutul de organizare i
funcionare.
Societile comerciale prestatoare de servicii publice sunt nfiinate pentru satisfacerea
unor interese generale de specialitate ale membrilor societii, dar, n comparaie cu instituiile
publice, i desfoar activitatea cu plat, asigurndu-i mijloacele financiare necesare
desfurrii activitii lor din activitatea proprie.
n comparaie cu regiile autonome, furnizarea de servicii publice prin intermediul
societilor comerciale prezint unele avantaje:
- mai mare eficien i eficacitate n paralel cu reducerea costurilor, datorit existenei
ntr-un mediu concurenial;
- renunarea la subvenii i degrevarea bugetului public de cheltuieli suplimentare;
- asigurarea investiiilor i dezvoltarea bazei materiale din resurse ale sectorului privat;
- mai mare flexibilitate i responsabilitate n cazul nendeplinirii obligaiilor
contractuale gestiunea serviciului poate fi ncredinat altei societi comerciale.
AGENIILE ECONOMICE SPECIALIZATE
Serviciile publice pot fi asigurate i prin intermediul unor agenii economice
specializate nfiinate de ctre autoritile publice.
49
Parlament
Puterea
executiv
Autoriti
Colectivitate
administrative
local
autonome
Persoane
juridice
de
drept privat
Determinarea
regulilor de
funcionare
Atribuirea
puterii
de exploatare
50
Controlul
exploatrii
Acest tabel arat c exist pentru fiecare tip de serviciu public local un mare numr de
configuraii posibile n ceea ce privete organizarea i funcionarea i, n unele cazuri,
responsabilitile pot fi repartizate ntre mai multe niveluri de autoriti administrative.
Am considerat util n continuare prezentarea principalelor responsabiliti, aa cum
acestea par a fi distribuite ntre prile implicate: administraia public central, administraia
public local, prestatorii de servicii, beneficiarii (consumatorii) i mass-media.
Fig. 5. Prile implicate n organizarea
i funcionarea serviciilor publice i responsabilitile lor.
Nr.
Crt.
PRILE
IMPLICATE
1.
Administraia
public
central
2.
Administraia
public
local
3.
Prestatori
de servicii
4.
Beneficiari
(consumatori)
5.
MassMedia
RESPONSABILITI
Stabilete politica naional n domeniu.
Realizeaz proiecte de acte normative n domeniu.
Elaboreaz standarde generale de evaluare a performanelor serviciilor publice.
Stabilete politica local n domeniu.
Organizeaz servicii publice, formuleaz strategii i programe de dezvoltare.
Furnizeaz servicii publice la nivel local.
Elaboreaz norme locale, regulamente, studii de dezvoltare.
Asigur finanarea serviciilor publice locale din bugetul local, surse
extrabugetare, aprob tarife pentru unele servicii.
Monitorizeaz modul n care este asigurat serviciul public n conformitate cu
normele legale, principiilor i regulilor specifice.
Respect legislaia n vigoare.
Asigur serviciile la standardele stabilite de administraia public i respect
obligaiile contractuale.
Respect principiile i regulile de baz ale serviciilor publice.
Dezvolt serviciile n vederea creterii performanelor acestora.
Gestioneaz eficient resursele umane, financiare i materiale avute la dispoziie.
Rspund la solicitrile beneficiarilor.
Informeaz beneficiarii cu privire la drepturile i obligaiile acestora n raport cu
serviciul public.
Consult beneficiarii cu privire la modalitile optime de furnizare a serviciului.
Respect legislaia n vigoare.
Se informeaz cu privire la noile reglementri, cu privire la modalitile de
organizare i funcionare a serviciilor publice.
Pltesc la termen serviciile de care beneficiaz.
Se implic n furnizarea serviciilor publice.
Asigur o informare corect a cetenilor, a administraiei centrale i locale, a
prestatorilor.
Adaptat dup Nicolescu O., I. Verboncu, Management, Ed. Economic, Bucureti, 1996, p. 275.
52
Aceast metod corespunde unei viziuni dominante n sectorul public pn n anii 80,
privind primordialitatea resursei financiare. Totui, se remarc faptul c reformele iniiate n
rile din Europa au vizat i componenta alocrii bugetare n cadrul organizaiilor publice,
urmrindu-se flexibilizarea acesteia. Spre exemplu, n Irlanda una din iniiativele reformelor
lansate n anii 90 a fost introducerea bugetelor administrative, concepute pentru a slbi
rigiditatea procesului de alocri bugetare n domeniile selecionate (care fac obiectul
programului). Principalele efecte care apar sunt: delegarea unei mai mari autoriti financiare
de la Ministerul de Finane la alte ministere i o libertate decizional mai mare a managerilor
din administraia public n ceea ce privete repartizarea alocrilor bugetare. n cazul
costurilor administrative, managerii au autoritatea de a transfera fondurile necheltuite n
contul urmtorului an144.
MANAGEMENTUL PRIN OBIECTIVE (M.P.O.)
Literatura de specialitate atribuie paternitatea acestui concept specialistului american
P. Drucker care, n 1954, l definete ca pe o cale de a ncuraja angajaii s participe la
stabilirea propriilor obiective ct i a celor de la nivelul ntregii organizaii.
ntr-o manier general M.P.O. este definit ca sistemul de management prin care se
urmrete determinarea riguroas a obiectivelor pn la nivelul de execuie. Sistemul de
recompense sanciuni este stabilit n funcie de gradul de atingere a obiectivelor.
Aceasta este o metod utilizat n managementul serviciilor publice, dar se constat
adesea c formularea obiectivelor este n sarcina unor entiti din afara organizaiei furnizoare
a serviciului public sau sunt formulate prin acte normative, fiind nsoite i de voluminoase
manuale de proceduri. De asemenea, s-a constatat c la nivelul organizaiilor publice nu exist
capacitatea de a face alegeri strategice i de a face cunoscute obiectivele pn la nivelul
executanilor.
O astfel de metod a fost utilizat n reforma administraiei publice din Portugalia
unde reforma s-a concentrat pe obiective cheie, pornindu-se de la premiza c abordarea unui
numr limitat de subiecte-cheie, va produce schimbri n alte domenii, rezultnd ceea ce s-ar
putea numi un efect cascad. Aceast reform a pornit de la conceptul introdus i dezvoltat
de profesorul Yehezkel Dror privind abordarea radical-selectiv.
MANAGEMENTUL PRIN PROIECTE
Acesta poate fi definit ca un sistem de management cu o durat de aciune limitat,
cel mai adesea civa ani, conceput n vederea soluionrii unor probleme complexe, dar
definite precis, cu un puternic caracter inovaional i care implic aportul unei game largi de
144
Isabel Corte-Real, Koen Nomden, Michael Kelly, Franck Petiteville, Administraia n tranziie,
European Institute of Public Administration, 1999, p. 69.
53
diveri specialiti, din subdiviziuni organizatorice diferite, integrai temporar ntr-o reea
organizatoric autonom145.
Acest tip de management este dificil de aplicat n cadrul organizaiilor prestatoare de
servicii publice deoarece acestea au o structur funcional, fiind legat deci de constituirea
unei structuri flexibile, prin mbinare cu cea matriceal.
Acest tip de management l regsim, spre exemplu, n Frana. Proiectele de servicii
publice au fost concepute pentru a dezvolta o abordare strategic n cadrul administraiei i
care cuprinde pregtirea, dezvoltarea, comunicarea i evaluarea etapelor desfurate cu
funcionarii publici. Serviciile aveau libertatea de a-i defini propriul lor proiect. Grupurile de
lucru, care cuprind funcionarii publici din toate sectoarele, responsabili de supravegherea
diverselor etape ale ciclului proiectului, au conferit proiectelor de servicii publice o
dimensiune participativ146.
Capitolul II
ADMINISTRAIA LOCAL I SERVICIILE PUBLICE
2.1. ASPECTE GENERALE PRIVIND SERVICIILE PUBLICE LOCALE
Dup cum am precizat, o categorie distinct de servicii publice o reprezint serviciile
publice locale. Acestea au aprut ca rezultat al descentralizrii i aplicrii principiului
subsidiaritii, n sensul c nevoile unei colectiviti locale trebuie s fie satisfcute prin
servicii organizate de ctre acea colectivitate.
Pentru existena unor astfel de servicii este necesar un cadru legislativ care s
defineasc:
- autoritile organizatoare ale serviciului;
- modalitile posibile de organizare;
- obligaiile de tip serviciu public care trebuie satisfcute de operatorii care le au n
sarcin (de exemplu, ntreinerea serviciului n anumite condiii);
145
146
Isabel Corte-Real, Koen Nomden, Michael Kelly, Franck Petiteville, Administraia n tranziie,
European Institute of Public Administration, 1999, p. 79.
54
- modalitile de finanare;
- modul de exercitare a actului de reglare i, n special, existena unei autoriti
independente, cu misiuni clar precizate n ceea ce privete reglarea serviciului (cum se mpart
responsabilitile la anumite niveluri: puteri centrale, autoriti locale, autoriti regulatoare,
oficii ale concurenei);
- modalitile de informare ale beneficiarilor i ale autoritilor publice.
n ceea ce privete sfera serviciilor publice locale, ntinderea acestora n raport cu
nivelul central, prof. Ioan Alexandru, citndu-l pe W. Dillinger, identific trei modele ale
relaiilor funcionale central/local.
55
56
Constituia din 1991 cuprindea n Titlul III Autoritile publice, titlu astfel structurat
nct s reflecte concepia constituantei cu privire la distribuirea competenelor ntre
principalele categorii de instituii care dein exerciiul puterilor n stat i raporturile dintre ele.
Capitolul V al acelui Titlu, Administraia public, reglementeaz administraia public
central de specialitate i administraia public local.
Astfel, n art. 119 se precizeaz c administraia public din unitile administrativ
teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor
publice, iar n art. 120 ca autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia
local n comune i n orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii.
Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative
autonome i rezolv treburile publice din comune i din orae147.
Pe baza principiilor constituionale, a fost adoptat Legea administraiei publice locale
nr. 69/1991148, lege care accentueaz revenirea la tradiia romneasc cu privire la modul de
organizare i funcionare al administraiei publice locale, prelund principiile legislaiei
interbelice n materie149.
Legea stabilete c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se
ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii
147
Constituia din 1991 instituie la nivelul administraiei publice locale regimul de descentralizare I. Vida,
Puterea executiv i administraia public, RA Monitorul Oficial, Bucureti 1994, p. 18.
148
Publicat n M. Of. nr. 169 din 16 august 1991.
149
n acest capitol ne vom opri, pe lng Constituie, asupra ctorva acte normative de o importan covritoare
n dezvoltarea serviciilor publice locale Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 i Legea finanelor
publice locale nr. 189/1998. Pe lng cele dou acte normative amintite, exist o ntreag list de reglementri
care au jucat un rol n promovarea serviciilor publice locale. Dintre acestea amintim: Legea nr. 5/1990 privind
administrarea judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor pn la organizarea de alegeri locale, publicat n M.
Of. nr. 92/1990 din 20.08.1990, Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicat n M. Of. nr. 122 din 8
noiembrie 1990, Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen, publicat n M. Of. nr.
125 din 16 noiembrie 1990, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru
realizarea locuinelor, publicat n M. Of. nr. 163 din 7 august 1991, Legea 60/1991 privind organizarea i
desfurarea adunrilor publice, publicat n M. Of. nr. 152/1991, Legea nr. 27/1994 privind impozitele i taxele
locale, publicat n M. Of. nr. 127 din 24 mai 1994, Legea 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate
public, publicat n M. Of. nr. 139/1994, Legea nr. 67/1995 privind ajutorul social, publicat n M. Of. nr. 131
din 29 iunie 1995, Legea finanelor publice nr. 72/1996, publicat n M. Of. nr. 152 din 17 iulie 1996, Legea
proteciei civile nr. 106/1996, publicat n M. Of. nr. 241/1996, Legea locuinei nr. 114/1996, publicat n M. Of.
nr.254 din 21 octombrie 1996, Legea cu privire la actele de stare civil nr. 119/1996, publicat n M. Of. nr. 282
din 11 noiembrie 1996, Legea apelor nr. 107/1996, publicat n M. Of. nr. 224 din 8 octombrie 1996, Legea
mbuntirilor funciare nr. 84/1996, publicat n M. Of. nr.159 din 24 iulie 1996, Legea privind evidena
populaiei i cartea de identitate nr. 105/1996, publicat n M. Of. nr. 237 din 30 septembrie 1996, Legea privind
dezvoltarea regional n Romnia, nr. 151/1998, publicat n M. Of. din 15 iulie 1998, Decretul - Lege nr. 8 din
ianuarie 1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat, O.G. nr. 69/1994
privind unele msuri pentru reorganizarea regiilor autonome de interes local, republicat n M. Of. nr. 20 din 30
ianuarie 1995, aprobat prin Legea nr. 135/1994, publicat n M. Of. nr. 366 din 30 decembrie 1994, O.G. nr.
10/1995 privind creterea competenei autoritilor publice locale pentru aprobarea documentaiilor tehnice
economice ale investitorilor locali i judeeni, publicat n M. Of. nr. 22/1995, H.G. nr. 103/1992 pentru
aprobarea Regulamentului-cadru orientativ de funcionare a consiliilor locale, publicat n M. Of. nr. 47 din 23
martie 1992, H.G. nr. 127/1992 pentru aprobarea Statutului-cadru orientativ al comunei i oraului, publicat n
M. Of. nr. 54 din 31 martie 1992, H.G. nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism,
publicat n M. Of. nr. 149/1996.
57
58
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 publicat n M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001.
n categoria actelor normative ce vizeaz direct serviciile publice locale, amintim:
Legea 326/2001 privind serviciile publice de gospodrie comunal;
Ordonana Guvernului Romniei 32/2002 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de alimentare
cu ap i canalizare;
154
59
60
obiectivele ambiioase ale acestei strategii, inclusiv cele care vizeaz serviciile publice, au
fost doar parial atinse155.
Att autoritile centrale ct i cele locale au avut i au n vedere aplicarea unei
strategii de modernizare i dezvoltare a serviciilor publice, strategie ce are la baz urmtoarele
obiective fundamentale:
a) descentralizarea serviciilor publice i creterea responsabilitii autoritilor locale
cu privire la calitatea serviciilor asigurate populaiei;
b) extinderea sistemelor pentru serviciile de baz (alimentare cu ap, canalizare,
salubrizare) i creterea gradului de acces a populaiei la aceste servicii;
c) restructurarea mecanismelor de protecie social a segmentelor defavorizate ale
populaiei i reconsiderarea raportului pre/calitate.
d) promovarea principiilor economiei de pia i reducerea gradului de monopolizare;
e) atragerea capitalului privat n finanarea investiiilor n domeniul infrastructurii
locale;
f) instituionalizarea creditului local i extinderea contribuiei acestuia la finanarea
serviciilor comunale;
g) promovarea msurilor de dezvoltare durabil.
Anul 2006 reprezint un moment de cotitur n materie de reform legislativ a
serviciilor publice, acum fiind adoptate o serie de acte normative ale cror prevederi le vom
analiza n continuare.
A. Legea 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice
locale nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006.
Seciunea a 2-a a Capitolului IV al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001,
modificata prin Legea 286/2006, este intitulat: Instituiile, serviciile publice de interes local
i aparatul de specialitate al primarului.
Consiliile locale pot nfiina i organiza instituii i servicii publice de interes local n
principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea
prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispun.
Numirea i eliberarea din funcie a personalului din cadrul instituiilor i serviciilor
publice de interes local se fac de conductorii acestora, n condiiile legii.
Numirea i eliberarea din funcie a personalului din aparatul de specialitate al
primarului se fac de primar, n condiiile legii.
155
Cu privire la gradul de atingere a obiectivelor acestei strategii Reforma administraiei publice din
perspectiva integrrii europene, studiu de impact realizat n cadrul proiectului PAIS 3, IER, autori Marius
Profiroiu, Ion Tudorel, Drago Dinc, Radu Carp, Bucureti, 2005.
61
Potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, modificata n 2006, consiliile
locale i judeene pot contracta, n condiiile legii, lucrri i servicii de utilitate public.
De asemenea, autoritile administraiei publice locale pot hotr i asupra darii n
administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei, oraului
sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii,
vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei, oraului sau
municipiului, dup caz, n condiiile legii;
Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea i completarea Legii
administraiei publice locale nr. 215/2001. La art. 38 stabilete c n exercitarea atribuiilor
prevzute la alin. (2) lit. d), consiliul local asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile
legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind:
1. Educaia;
2. Serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a
persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social;
3. Sntatea;
4. Cultura;
5. Tineretul;
6. Sportul;
7. Ordinea public;
8. Situaiile de urgen;
9. Protecia i refacerea mediului nconjurtor;
10. Conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de
arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale;
11. Dezvoltarea urban;
12. Evidena persoanelor;
13. Podurile i drumurile publice;
14. Serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz natural,
canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public i transport public local, dup caz;
15. Serviciile de urgen de tip salvamont, salvamar i de prim ajutor;
16. activitile de administraie social-comunitar;
17. Locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii
administrativ-teritoriale sau n administrarea sa;
18. Punerea n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor naturale de pe raza
unitii administrativ-teritoriale.
62
63
66
furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuie, de furnizarea unor servicii ce sunt pltite de
utilizator atunci cnd beneficiaz de ele etc.156.
Serviciile reprezint o serie de tranzacii ntre client i prestator (Fig. 17), acoperind
domenii mai mult sau mai puin palpabile, servicii i produse foarte variate cum ar fi: drumuri
i poduri, acordarea de asisten persoanelor cu handicap, redistribuirea direct a banilor,
prognoza meteo, sigurana personal etc.
Fig. 17. Tipurile de relaii client prestator.
POZIIA
CLIENTULUI
TIPURI DE SERVICII
POZIIA CLIENTULUI I A PRESTATORULUI
I.
II.
1.
Beneficiar
2.
De exemplu, ajutorul pentru locuin. n acest caz, clientul poate avea posibilitatea de a
Consumator alege, ntr-o oarecare msur, ntre diferite servicii publice sau private, dar este n mare
msur dependent de acest serviciu, care va fi n general personalizat.
3.
Productor
De exemplu, cazul voluntariatului prinilor n cadrul colilor, cnd clientul poate fi un
i
consumator care joac un rol n producerea unui serviciu.
consumator
4.
Utilizator
Este cazul parcurilor publice, n care clientul nu are nici o alternativ n afara serviciului
public, dar nici nu este foarte dependent i nici serviciul nu este personalizat.
5.
6.
7.
Cetean
supus unor
reguli
Spre exemplu, reguli privind sigurana sau mediul. Clientul este supus unor controale,
reguli etc., care au un impact semnificativ asupra aciunilor acestuia. Clientul are obligaii
impuse de lege, dar se ateapt ca activitatea reprezentanilor legii s fie caracterizat de
bunvoin i promptitudine.
157
67
Astfel, sistemul public se afl apriori departe de orice dimensiune a pieei: publicul
este un captiv pentru c nu poate alege... n plus, activitatea prestat pentru el se presupune
c se realizeaz spre binele lui, ceea ce el nsui confirm prin opiunile sale electorale158.
Utilizatorii joac un rol deosebit n evoluia serviciilor publice, revendicnd
necesitatea de a fi parte component n gestiunea serviciilor publice, prin prisma
mecanismelor de reprezentare i pretind, mai mult sau mai puin explicit, un egalitarism n
ceea ce privete condiiile de furnizare.
Evoluia raportului cu utilizatorii de servicii publice reprezint centrul
modului
tradiional de furnizare a serviciilor. Mult vreme, acetia nu jucau nici un rol n definirea i
evoluia serviciilor publice.
n Frana, recunoaterea drepturilor utilizatorilor a fost marcat de o decizie a
Consiliului de Stat din 1906, intitulat Syndicat des propritaires et contribuables du quartier
Croix-de-Seguey-Tivoli159, etap important n atacarea excesului de putere. De asemenea,
drepturilor utilizatorilor
69
Participarea cetenilor la procesul decizional manual de instruire, RTI, Bucureti, 2002, coordonatori Matei
L., Dinc D., p. 16.
163
Pe 5 aprilie 2001, cu ocazia inaugurrii sediului primriei din Calvados, Jacques Chirac aprecia: Avem
datoria s facem serviciul public mai performant i deschis pentru oricine. Calitatea serviciului trebuie s fie
constant mbuntit pentru clieni. Aceast exigen este centrul contractului care unete francezii i serviciile
lor publice [] Practica important a dialogului social, participarea reprezentanilor personalului la alegerile
strategice, cutarea consensului i prevenirea conflictelor sunt ntr-adevr indispensabile [] Continuitatea
serviciului este un imperativ care nu poate fi ignorat.
164
Administraia deschis iniiative privind calitatea serviciilor, Publicaie realizat cu sprijinul OECD i
NISPAcee, coala Naional de Studii Politice i Administrative Centrul de Pregtire pentru Administraie
Public 2000, p. 116.
165
Guvernarea n tranziie Reformele managementului public n rile OCDE, Publicaie realizat cu sprijinul
OECD i NISPAcee, coala Naional de Studii Politice i Administrative Centrul de Pregtire pentru
Administraie Public, 2001, coordonator Matei A., p. 67.
70
Bach S. Decentralization and privatization in municipal services: The case of health services, document de
lucru nr. 164, Geneva, 2000.
167
Organizaia Internaional a Muncii Raportul discuiilor Reuniunii paritare privind impactul descentralizrii
i privatizrii asupra serviciilor municipale, Geneva, 15-19 octombrie 2001.
73
mondializrii i regionalizrii, a fost cea care a influenat cel mai puternic evoluia rolului
statului i al pieei, precum i relaia dintre acestea, dar i evoluia structural i
organizaional a serviciilor publice.
Au existat presiuni economice i sociale cu privire la utilizarea eficace a finanelor
publice i cu privire la limitarea taxelor i impozitelor, n paralel cu noi cereri de servicii.
Publicul este din ce n ce mai puin tolerant cu lipsa de eficacitate a unui serviciu public, cu
slaba calitate a prestaiilor, cu rigiditatea i lipsa de reacie. Privatizarea a fost influenat de
evoluia tehnologic, insuficiena investiiilor n serviciile publice, problemele de finana
publice, presiunile ecologice i mondializarea.
Dei exist experiene ndelungate de privatizare a serviciilor publice, metoda
privatizrii rmne o problem foarte controversat. Abordrile difer n funcie de sectorul de
activitate n care se realizeaz privatizarea.
Aadar, pentru ncurajarea privatizrii i apariia concurenei n domeniul serviciilor
publice, se pot institui cel puin trei tipuri fundamentale de msuri:
A. OFERTE CONCURENIALE
Marea Britanie, de exemplu, este singura ar european care a introdus concurena
pentru serviciile de transport n comun. Diferii furnizori sunt n concurena pe aceeai linie.
Exist o piaa liber pentru transportul n comun i toi furnizorii sunt privai.
B. SUBCONTRACTARE
n cadrul sectorului serviciului public, componenta cea mai importanta a privatizrii a
fost subcontractarea sau externalizarea serviciilor. Cu toate c acest proces este asimilat mai
ales cu Marea Britanie, SUA i Noua Zeeland, puine sunt rile care nu l-au aplicat. Cu toate
acestea, gama serviciilor oferite prin aceasta metod rmne modest, dorindu-se o sporire a
acesteia.
C. PARTENERIATE
Este vorba de parteneriatele public-privat-social pentru a promova investiiile i
furnizarea de servicii.
Descentralizarea i privatizarea sunt dou probleme importante n cadrul reformei
serviciului public fiind considerate ci de mbuntire a eficacitii i eficienei serviciilor
publice.
n acest sens, este important ca administraia public s creeze un climat favorabil
dezvoltrii ntreprinderilor private. Potrivit unui studiu realizat de Banca Mondial,
dezvoltarea eficace are nevoie de un cadru favorabil, care s permit ntreprinderilor i
74
168
75