n ce priveste punerea n executare a hotarrilor judecatoresti, n actuala lege

exista dispozitii speciale, mai ample si mai detaliate dect cele din Legea nr. 29/1990.
Astfel, daca n urma admiterii actiunii, autoritatea publica este obligata sa

ncheie, sa nlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un

certificat, o adeverinta sau orice alt nscris, executarea hotarrii definitive si
irevocabile se va face n termenul prevazut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de
termen, n cel mult 30 de zile de la data ramnerii irevocabile a hotarrii.
n cazul n care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului
autoritatii publice sau, dupa caz, persoanei obligate, o amenda de 20% din salariul
minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la
despagubiri pentru ntrziere.

UNIVERSITATEA NICOLAE TITULESCU

DEPARTAMENTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC

Un element de maxima noutate l constituie stabilirea unei sanctiuni penale,

pentru prima data ntr-o lege a contenciosului administrativ, neexecutarea sau

nerespectarea hotarrilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de

instanta de contencios administrativ si dupa aplicarea amenzii, constituind
infractiune si fiind sanctionata cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de
la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei.

Cea mai importanta prevedere care permite clarificarea controverselor

manifestate de-a lungul timpului n doctrina de drept public, n problema posibilitatii
introducerii unei actiuni n contencios administrativ mpotriva actelor administrative
normative, deja evocata ntr-o prelegere anterioara, este cea care priveste
obligatia publicarii hotarrilor judecatoresti definitive si irevocabile, prin care
s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I sau, dupa caz, n monitoarele oficiale ale judetelor ori al
municipiului Bucuresti.
n plus, aceste hotarri sunt calificate expres ca fiind general obligatorii si ca
avnd putere numai pentru viitor, asemeni deciziilor Curtii Constitutionale.
Aceasta pozitie clar exprimata n textul noii legi a ridicat problema regndirii
exceptiei de ilegalitate, ceea ce s-a si ntmplat n continutul unui articol distinct.

Solutia actualei reglementari n privinta exceptiei de ilegalitate este noua,

originala, inspirata din procedura de ridicare a exceptiei de neconstitutionalitate
prevazuta de Legea de organizare si functionare a Curtii Constitutionale.
Astfel, potrivit art. 4 din lege, (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral

poate fi cercetata oricnd n cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau
la cererea partii interesate. n acest caz, instanta, constatnd ca de actul
administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin ncheiere
motivata, instanta de contencios administrativ competenta, suspendnd cauza.
(2) Instanta de contencios administrativ se pronunta, dupa procedura de
urgenta, n sedinta publica, cu citarea partilor.
(3) Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care se
declara n 48 de ore de la pronuntare ori de la comunicare si se judeca n trei zile
de la nregistrare, cu citarea partilor prin publicitate.
(4) n cazul n care instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea
actului, instanta n fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza fara a tine
seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.

32

CONTENCIOS ADMINISTRATIV
PARTEA a IV-a

CURS PENTRU NVMNTUL LA DISTAN

An universitar 2005 - 2006

Lector Dr. Alexandrina ERBAN

BUCURETI
2005
1

Editura Cartea Studeneasc

Tel.: 031-402.95.90; Tel./Fax: 021-322.74.93
Str. Matei Basarab nr. 106, bl. 73, et. 8, ap. 32, sect.3, Bucureti
e-mail: cartea.studenteasca@rotex.ro
http://www.rotex.ro
Editur acreditat de C.N.C.S.I.S.

Noua lege a contenciosului administrativ contine o reglementare mai ampla

n ce priveste institutia suspendarii, prevaznd aceleasi conditii de suspendare
(cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente), dar permitnd
expres ca, n cazul n care reclamantul a recurs la procedura prealabila, cererea de
suspendare sa poata fi introdusa o data cu sesizarea autoritatii publice care a emis
actul, situatie de neacceptat n practica judecatoreasca, dect n foarte rare cazuri.
Ca un element de noutate, se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act
administrativ normativ sa poata fi ceruta, n aceleasi conditii, si de catre Ministerul
Public, din oficiu sau la sesizare, atunci cnd n cauza este un interes public major,

de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ de importanta

nationala.
n ce priveste regulile procedurale, se precizeaza ca: Instanta va rezolva
cererea de suspendare de urgenta, cu citarea partilor.
Totodata, n cazul solicitarii suspendarii executarii actului administrativ, chiar
prin cererea adresata instantei competente pentru anularea n tot sau n parte a
actului atacat sau printr-o actiune separata, se prevede expres ca instanta va putea
dispune suspendarea actului administrativ atacat pna la solutionarea definitiva si
irevocabila a cauzei.

Potrivit reglementarii actuale, se pot identifica aceleasi posibile solutii din

partea instantei de fond, cu o prevedere expresa n cazul contractelor
administrative.
(1) Instanta solutionnd cererea, poate, dupa caz, sa anuleze n tot sau n parte

Tehnoredactare: Drago George SPTARU

Copert: Drago George SPTARU

ISBN-10: 973-8952-65-4
ISBN-13: 978-973-8952-65-2

actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, ori sa

elaboreze un certificat, o adeverinta sau orice alt nscris.
(2) Instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau
operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii.
(3) n cazul solutionarii cererii, instanta va hotr si asupra despagubirilor pentru
daunele materiale si morale cauzate, daca reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci cnd obiectul actiunii n contencios administrativ l formeaza un
contract administrativ, n functie de starea de fapt, instanta poate dispune anularea
acestuia, n tot sau n parte, poate obliga autoritatea publica sa ncheie contractul la
care reclamantul este ndrituit, poate impune uneia din parti ndeplinirea unei
anumite obligatii, poate suplini consimtamntul unei parti, cnd interesul public o
cere sau poate obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale.

Actuala lege a mentinut termenul de 15 zile de la pronuntare ori de la

comunicare, n care hotarrea primei instante poate fi atacata cu recurs, introducerea
acestuia suspendnd executarea iar judecata urmnd a se face de urgenta.
Totodata se prevede expres ca: n cazul admiterii recursului, instanta de recurs,
casnd sentinta, va rejudeca litigiul n fond, daca nu sunt motive de casare cu
trimitere. Cnd hotarrea primei instante a fost data cu ncalcarea dispozitiilor
referitoare la competenta materiala din prezenta lege, cauza se va trimite la
instanta competenta. Cnd hotarrea primei instante a fost pronuntata fara a se
judeca fondul, cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta.
n plus, o serie de dispozitii privesc judecarea recursului n situatii deosebite.
O dispozitie noua si interesanta stabileste ca hotarrile judecatoresti definitive si

irevocabile, prin care s-au admis actiuni formulate potrivit dispozitiilor legii,
constituie titluri executorii.

31

Noua lege a contenciosului administrativ stabileste, expres de data aceasta,

instanta competenta att sub aspect material ct si sub aspect teritorial, att n fond
ct si n recurs.
Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritatile publice
locale si judetene precum si cele care privesc taxele si impozitele, contributiile,
datoriile vamale, precum si accesorii ale acestora de pna la 5 miliarde lei se
solutioneaza n fond de catre tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele
administrative emise sau ncheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele
care privesc taxele si impozitele, contributiile, datoriile vamale, precum si accesorii
ale acestora mai mari de 5 miliarde lei se solutioneaza, n fond, de sectiile de
contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, daca prin lege speciala nu se
prevede altfel.
n finalul legii se regaseste o dispozitie tranzitorie potrivit careia, pna la
constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se solutioneaza de sectiile de
contencios administrativ ale tribunalelor.
Aceeasi solutie se regasea si n Codul de procedura civila, cu modificarile si
completarile ulterioare, fiind consacrat principiul dupa care fondul apartine sectiei
de contencios administrativ a tribunalului, pentru actele autoritatilor locale si sectiei
de contencios administrativ a Curtilor de Apel, pentru actele autoritatilor si
institutiilor centrale (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 592).

n ce priveste instanta competenta sub aspect teritorial, fata de evolutia practicii

judecatoresti n materie, n raport cu prevederea art. 6 din Legea nr. 29/1990,
potrivit careia, judecarea actiunilor era de competenta tribunalului sau a curtii de
apel n a caror raza teritoriala si are domiciliul reclamantul, reglementarea actuala
este mult mai flexibila, prevaznd ca reclamantul se poate adresa instantei de la
domiciliul sau sau celei de la domiciliul prtului. Daca reclamantul a optat pentru

instanta de la domiciliul prtului, nu se poate invoca exceptia necompetentei

teritoriale.

Procedura administrativa contencioasa are ca specific caracterul urgent al

judecarii cauzelor, caracterul public si caracterul accesibilitatii n ce priveste
cuantumul taxelor (V. Vedinas, op. cit., 2002, p. 225).
Astfel, sub aspectul procedurii n fata instantei de fond, Legea nr. 29/1990 a
prevazut judecata de urgenta a actiunilor, n sedinta publica, sentintele urmnd a fi
redactate n cel mult cinci zile de la pronuntare.

Potrivit reglementarii actuale, cererile adresate instantei se judeca de urgenta si

cu precadere n sedinta publica, n completul stabilit de lege, iar hotarrile urmeaza
sa fie redactate si motivate de urgenta, n cel mult 10 zile de la pronuntare, fiind
cunoscut faptul ca termenul de cinci zile prevazut de vechea lege era n realitate

practic imposibil de respectat.

n ce priveste taxa de timbru care initial a fost de 1000 de lei, suma modica si
n anii 1990, iar ulterior fusese inclusa n Legea nr. 146/1997 privind taxele de
timbru, ramnnd n principiu, o suma accesibila cetatenilor, n prezent, noua
reglementare precizeaza expres ca se percep taxele de timbru prevazute de Legea
nr. 146/1997 privind taxele de timbru, cu modificarile si completarile ulterioare,
cauzelor neevaluabile n bani, cu exceptia celor care au ca obiect contractele
administrative, care se vor taxa la valoare.

30

Cuprins

Controlul asupra administraiei publice; controlul administrativ

jurisdicional

.................................................................................................... 5

Instituia contenciosului administrativ: evoluia legislaiei i aspecte

de drept comparat

.......................................................................................... 9

Condiii ale aciunii directe n contencios administrativ: s fie un act

administrativ; s vatme un drept sau un interes legitim

.................... 15

Condiii ale aciunii directe n contencios administrativ: actul s

emane de la o autoritate public; s fie ndeplinit procedura
prealabil; aciunea s fie introdus n termen

....................................... 18

Actele administrative exceptate de la controlul n contencios

administrativ datorit naturii lor

................................................................ 21

Aspecte procedurale privind instituia contenciosului administrativ

26

(2) Instanta de contencios administrativ, daca apreciaza ca exceptia

ndeplineste conditiile prevazute de art. 29 alin. (1) si (3) din Legea privind
organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, sesizeaza, prin
ncheiere motivata, Curtea Constitutionala si suspenda solutionarea cauzei pe fond.
(3) Instanta de contencios administrativ, dupa pronuntarea Curtii
Constitutionale, repune cauza pe rol si va da termen, cu citarea partilor, numai daca
ordonanta sau o dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutionala. n caz
contrar, respinge actiunea ca inadmisibila pe fond.
n ce priveste documentele necesare introducerii unei actiuni n contencios
administrativ, reclamantul va anexa la actiune copia actului administrativ pe care l

ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul
rezolvarii cererii sale. n situatia n care reclamantul nu a primit nici un raspuns la
cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul si data
nregistrarii la autoritatea publica, precum si orice nscris care face dovada
ndeplinirii procedurii prealabile.
Asemeni Legii nr. 29/1990, si reglementarea actuala prevede expres
posibilitatea introducerii n cauza a functionarului, a persoanei fizice care a elaborat,
emis sau ncheiat actul ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, daca se solicita
plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. n cazul n
care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata
despagubirilor, solidar cu autoritatea publica respectiva.
Potrivit legii, persoana actionata astfel n justitie poate chema n garantie pe
superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu
elaboreze actul.
Din economia legii contenciosului administrativ, n trecut, ca si n prezent, reiese

potrivit doctrinei ca, n cazul unui act administrativ vatamator (tipic), reclamantul are
la ndemna trei posibilitati de formulare a obiectului actiunii: a) de anulare a
actului; b) de anulare a actului si de obligare la plata unor despagubiri; c) de
obligare la plata unor despagubiri (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 585).
Despagubirile pot fi cerute att pentru daune materiale ct si pentru daunele
morale cauzate.

Pentru daunele morale pe care le constata, instantele de judecata sunt

ndreptatite, conform legii, sa acorde, numai la cerere, despagubiri banesti.
Procedura administrativa contencioasa este, de regula, supusa dublului grad de
jurisdictie, fondul si recursul, reprezentnd astfel o exceptie de la regula triplului grad

de jurisdictie care caracterizeaza cea mai mare parte a litigiilor civile (V. Vedinas,
op. cit., 2002, p. 224).
n ce priveste instanta competenta, Legea nr. 29/1990 stabilea expres
competenta teritoriala printr-o norma derogatorie de la dreptul comun, adica de la
dispozitiile Codului de procedura civila, urmarind protejarea particularilor, persoane
fizice si persoane juridice, iar n ce priveste competenta materiala continea o
norma de trimitere la dispozitiile art. 2 si 3 din Codul de procedura civila, Cod cu
care se completa potrivit unui prevederi exprese.
29

n ce priveste cea de-a treia situatie avuta n vedere de doctrina anterior

adoptarii noii legi, vom preciza ca, n unele cazuri, poate fi vorba despre
introducerea unei actiuni de catre orice persoana care are un interes, sintagma cei
interesati fiind des utilizata n legi speciale care fac trimitere expresa la instanta de
contencios administrativ (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 580).
Totodata, n acest caz, sunt avute n vedere doar actele administrative pentru
controlul carora legea speciala face trimitere expresa la instantele de contencios
administrativ, nu si actele administrative pentru controlul carora legea speciala face
trimitere expresa la instanta de drept comun, cum ar fi, spre exemplu, Legea
nr. 18/1991 republicata, privind fondul funciar etc.
A patra situatie are n vedere controlul n instanta de contencios
administrativ asupra actelor administrativ-jurisdictionale, categorie de acte de
care ne-am ocupat n detaliu, ntr-o prelegere anterioara, n contextul analizei
controlului administrativ- jurisdictional, cnd am subliniat necesitatea regndirii n
raport cu continutul art. 21 alin. (4) din Constitutia republicata, care prevede
caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative, aspect analizat
deja din perspectiva celor mai recente pozitii exprimate n doctrina.
Astfel, relund dispozitia constitutionala mai sus mentionata, ntr-un articol
distinct, noua lege a contenciosului administrativ adauga urmatoarele prevederi
[art. 6 alin. (2)]:
Actele administrativ-jurisdictionale pot fi atacate, direct la instanta de contencios
administrativ competenta (potrivit regulilor pe care noua lege le stabileste), n
termen de 15 zile de la comunicare, daca partea nu exercita caile
administrativ-jurisdictionale de atac.
Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala ntelege sa nu
utilizeze calea administrativ-jurisdictionala de atac, va notifica aceasta organului
administrativ-jurisdictional competent.
Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala ntelege sa
renunte la calea administrativ-jurisdictionala n timpul solutionarii acestui litigiu, va
notifica intentia sa organului administrativ-jurisdictional sesizat, care va emite o
decizie ce atesta renuntarea la jurisdictia administrativa speciala.

n ce priveste obiectul actiunii judiciare, acesta l poate constitui: un act

administrativ unilateral; nesolutionarea n termen a unei cereri; un raspuns
nesatisfacator sau absenta unui raspuns.
n plus, potrivit noii reglementari: Instanta de contencios administrativ este

competenta sa solutioneze litigiile care apar n fazele premergatoare ncheierii unui

contract administrativ, precum si orice litigii legate de aplicarea si executarea
contractului administrativ, tinnd cont de regula dupa care principiul libertatii
contractuale este subordonat principiului prioritatii interesului public.

n ce priveste noul continut al art. 126 alin. (6) teza finala din Constitutia
republicata, ce consacra expres competenta instantelor de contencios administrativ
de a solutiona conflicte bazate pe ordonante sau dispozitii din ordonante ale
Guvernului declarate neconstitutionale, prevedere deja evocata, legiuitorul organic
propune urmatoarea solutie concreta:
(1) Persoana vatamata ntr-un drept al sau ori ntr-un interes legitim prin
ordonante sau dispozitii din ordonante introduce actiune la instanta de contencios
administrativ, nsotita de exceptia de neconstitutionalitate.

28

Controlul asupra administratiei publice;

controlul administrativ jurisdictional
n sens larg, controlul este un element important al actului de conducere
sociala care urmeaza, n mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de
natura acesteia politica, economica, administrativa etc.

Rolul controlului este de a preveni erorile n aplicarea deciziilor, de a le

nlatura cnd acestea exista, de a asigura mbunatatirea permanenta a activitatii,
pentru ca aceasta sa corespunda ct mai bine nevoilor sociale ntr-o etapa data.
n administratia publica, obiectul controlului l constituie actiunile si inactiunile
(conduita) autoritatii administratiei publice sau a functionarilor sai, felul n care
acestia si-au exercitat atributiile cu care au fost nvestiti.
n doctrina administrativa au fost identificate mai multe criterii de clasificare a
controlului asupra administratiei publice .

Dupa natura autoritatii publice care l exercita se distinge: controlul exercitat de

Parlament, controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice si controlul
exercitat de autoritati judecatoresti.
Dupa regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat
de instantele judecatoresti si de Curtea Constitutionala, pentru ordonantele
Guvernului) si un control necontencios (exercitat de Parlament, de autoritatile
supraordonate ierarhic si de Avocatul Poporului).
Dupa efectele pe care le determina, se distinge un control ce atrage atentionari
si sanctionari ale autoritatilor administratiei publice si functionarilor acestora,
nsotite de anularea actelor si un control ce atrage numai atentionari si sanctionari.
Vom distinge astfel, avnd n vedere primul criteriu de clasificare, un control
parlamentar asupra administratiei publice, un control administrativ asupra
administratiei publice si un control judecatoresc asupra administratiei publice.
n ce priveste prima forma de control evocata, vom constata ca regimul
constitutional romnesc actual consacra att un control parlamentar traditional,
ct si un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoritati
publice distincte de Parlament, dar supuse obligatiei de a prezenta anual rapoarte
acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului.
Controlul parlamentar traditional se concretizeaza la rndul sau n obligatia
Guvernului si a celorlalte organe ale administratiei publice de a prezenta informatii si
5

documente acestuia potrivit art. 111 din Constitutie, n adresarea Guvernului de

ntrebari, interpelari si motiuni simple potrivit art. 112 din Constitutie, n dezbaterea
rapoartelor si declaratiilor primului-ministru potrivit art. 107 alin. (1) din Constitutie etc.,

aspecte prezentate pe larg n prelegeri ale primului nostru volum, n contextul analizei
controlului parlamentar asupra Guvernului, respectiv a primului-ministru etc.
Controlul parlamentar modern este realizat de autoritati publice la care ne-am
referit, de asemenea, n primul nostru volum, n prelegerea consacrata relatiei
guvernare-administratie publica, rolului executivului n dreptul public contemporan,
autoritati precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi, deja analizate, motiv
pentru care nu vom reveni.
Garantarea legalitatii actelor administrative prin intermediul controlului
presupune si existenta unor forme de control n cadrul autoritatilor administratiei
publice nsesi.
Generic, controlul nfaptuit de administratia publica asupra ei nsasi poarta
denumirea de control administrativ.
Prin urmare, controlu l administrativ poate fi caracterizat ca reprezentnd

controlul nfa ptuit de administratia publica, n conformitate cu legea, asupra propriei

activitati

Controlul administrativ are ca obiective: respectarea legii n activitatea

autoritatilor administratiei publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea
scopului legii, constatarea rezultatelor pozit ive si a abaterilor de la normele
prescrise precum si stabilirea masurilor pentru nlaturarea deficientelor constatate.
Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanenta, care
intervine la o data fixa sau ca o modalitate inopinata.

Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci cnd este realizat de

persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un
control extern, atunci cnd este exercitat de organe sau functionari din afara
autoritatilor controlate.
Controlul intern presupune existenta a doua subiecte: cel care controleaza
(subiectul activ) si cel controlat (subiectul pasiv). El se poate exercita fie din oficiu,
fie la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice.
Obiectul controlului intern general l reprezinta verificarea legalitatii, inclusiv pe
considerente de oportunitate, a ntregii activitati desfasurate, a modului de utilizare
a mijloacelor materiale si financiare de care dispune organul respectiv etc.
Procedura de realizare a controlului intern general cunoaste n practica o
varietate foarte mare, n absenta unei reglementari exprese ce va trebui realizata
prin viitorul Cod de procedura administrativa.
La rndul sau, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de
supraveghere generala, un control de tutela administrativa sau un control
specializat.
Controlul ierarhic se exercita de autoritatile ierarhic superioare asupra celor
inferioare, n baza raportului de subordonare dintre ele, ori de cte ori este
nevoie, fara a fi necesar sa fie prevazut n vreun text de lege.
6

n acest caz este vorba de un contencios administrativ obiectiv, noua lege a

contenciosului administrativ consacrnd expres controlul de tutela administrativa
exercitat de prefect, dispozitie care nlocuieste prevederea mai sus citata, indicnd ca
termene de introducere a actiunii, termenele generale de 6 luni sau, dupa caz, de un
an, de la data cnd s-a cunoscut existenta actului nelegal, n cazul actelor administrative
individuale, n timp ce pentru actele administrative normative, actiunea poate fi introdusa
oricnd.
La acelasi articol privitor la tutela administrativa, noua lege introduce un nou
subiect de sezina, si anume Agentia Nationala a Functionarilor Publici, care

poate ataca actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se ncalca
legislatia privind functia publica, n conditiile legii contenciosului administrativ si ale
Legii privind Statutul functionarilor publici, republicata.

n ambele cazuri, noua lege a contenciosului administrativ consacra si ea

expres suspendarea de drept a actului administrativ atacat pna la solutionarea
cauzei.
Aceste propuneri de lege ferenda s-au concretizat n actuala lege a
contenciosului administrativ n maniera urmatoare:
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice,

n baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului
sau excesul de putere al autoritatii administrative nu poate fi nlaturata dect prin
justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. Petitionarul dobndeste de drept calitatea de reclamant,
urmnd a fi citat n aceasta calitate.
Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitarii atributiilor prevazute de legea
sa organica, apreciaza ca ncalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale
persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale
autoritatilor publice emise cu exces de putere, sesizeaza instanta de contencios
administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
vatamate. Petitionarul dobndeste de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n
aceasta calitate.
Mai mult dect att, atunci cnd Ministerul Public apreciaza ca, prin excesul de
putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatama un interes
public, va sesiza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul
autoritatii publice emitente.

Un element de noutate tot n ce priveste subiectele de sezina l reprezinta

consacrarea expresa a posibilitatii ca actiunea sa fie introdusa chiar de autoritatea
publica emitenta a actului administrativ nelegal, care poate sa solicite instantei

constatarea nulitatii acestui act, n situatia n care actul nu mai poate fi revocat
ntruct a intrat n circuitul civil si a produs efecte juridice, instanta urmnd a se
pronunta la cerere si asupra legalitatii actelor civile ncheiate n baza actului
administrativ nelegal precum si asupra efectelor civile produse.

Sintetiznd, vom retine ca subiecte de sezina n contencios administrativ:

persoana vatamata, n conditiile prevazute de lege, prefectul, Agentia Nationala
a Functionarilor Publici, Avocatul Poporului, Ministerul Public precum si
autoritatea publica emitenta, n conditiile speciale stabilite de legiuitor.
Aspect deosebit de important, printr-o dispozitie expresa situata n partea finala
a legii, se precizeaza ca: Actiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul
Public, de prefect si de Agentia Nationala a Functionarilor Publici precum si
cele introduse mpotriva actelor administrative normative, nu mai pot fi retrase .
27

Aspecte procedurale privind institutia

contenciosului administrativ
Procedura n materia contenciosului administrativ se delimiteaza de regula
n doctrina administrativa dupa cum este vorba despre dispozitii care privesc:
- sesizarea instantei de contencios administrativ;
- judecata n fond si solutiile ce pot fi date;
- judecata n recurs si executarea hotarrii.
n ce priveste prima categorie de dispozitii, Legea nr. 29/1990 privind contenciosul
administrativ avea n vedere patru mari situatii, primele trei fiind delimitate n functie
de subiectul de sezina, si anume (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 578 si urm.):
1. sesizarea instantei de fond de catre persoana fizica sau juridica care se

considera vatamata, dupa exercitarea procedurii prealabile si n termenele

prevazute de lege (situatia tipica);
2. sesizarea instantei de fond de catre prefect, atunci cnd considera actul
administrativ ca fiind ilegal, n baza art. 123 alin. (5) din Constitutia republicata
(control de tutela administrativa);
3. sesizarea instantei de fond de cel care se considera vatamat sau, dupa caz,
de orice persoana interesata, n conditiile prevazute de legi speciale, de regula, fara
ndeplinirea procedurii prealabile (spre exemplu, n cazurile prevazute n Legea
nr. 67/2004 privind alegerea autoritatilor administratiei publice locale);
4. sesizarea instantei de contencios administrativ mpotriva unui act
administrativ-jurisdictional, potrivit art. 4 din lege, fara ndeplinirea procedurii prealabile.

Aceste situatii trebuie regndite acum n raport cu dispozitiile noii legi.

Astfel, n prima situatie, a sesizarii instantei de fond de catre persoana vatamata, n
ce priveste subiectul care poate introduce actiunea, din dispozitiile art. 52 alin. (1)
din Constitutia republicata reiese ca acesta poate fi orice persoana fizica sau
juridica care se considera vatamata n drepturile sau n interesele sale legitime.
Mai mult dect att, legea actuala defineste notiunea de persoana vatamata,
ntr-o maniera foarte extinsa ca reprezentnd: orice persoana fizica sau juridica
ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese
legitime private vatamate prin acte administrative, asimilnd persoanei
vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public
prin actul administrativ atacat.
n ce priveste a doua situatie, n care subiect de sezina este prefectul, dupa
cum am mai precizat, potrivit art. 123 alin. (5) din Constitutie, acesta poate ataca
n fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului judetean, al celui
local sau al primarului, n cazul n care considera actul ilegal, actul atacat fiind
suspendat de drept.

Aceasta dispozitie a fost preluata si dezvoltata initial n reglementarile privind

administratia publica locala, constituind obiect de analiza n primul nostru volum, n
contextul cercetarii institutiei prefectului, pentru a se regasi consacrat din vara
acestui an, n Legea nr. 340/2004 privind institutia prefectului.
Astfel, potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 340/2004: n exercitarea atributiei
cu privire la verificarea legalitatii actelor administrative ale autoritatilor administratiei
publice locale ori judetene, prefectul poate ataca n fata instantei de contencios
administrativ aceste acte, daca le considera nelegale, cu exceptia actelor de
gestiune. Actul atacat este suspendat de drept.
26

n cazul autoritatilor administratiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel

de control, acestea fiind organizate si functionnd potrivit Constitutiei si legislatiei n
materie pe baza autonomiei locale, efect al descentralizarii administrative.
Obiectul controlului ierarhic, care poate fi anterior, concomitent sau posterior,
cuprinde ntreaga activitate a organelor subordonate, att actele juridice ct si
faptele materiale, reprezentnd un control asupra tuturor aspectelor de legalitate,
inclusiv al oportunitatii.
Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentnd
un element component al activitatii de conducere exercitata de superior asupra
inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situatie n care controlul
se numeste recurs ierarhic.administrativ ierarhic si recursul ierarhic exista un
raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este si o forma de realizare a
controlului administrativ ierarhic, dar nu orice forma de exercitare a controlului
administrativ ierarhic este si un recurs ierarhic.
n raport cu autoritatea administrativa careia i se adreseaza recursul
administrativ, vom distinge ntre un recurs gratios, introdus la autoritatea de la
care emana actul administrativ si un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la
autoritatea ierarhic superioara, n cazul existentei unei asemenea autoritati.
Recursul gratios, cel mai important, este calificat n doctrina ca reprezentnd
plngerea adresata de un particular, persoana fizica sau juridica, autoritatii
administrative de la care emana actul administrativ prin care se solicita revocarea,
modificarea sau revenirea asupra acestuia.

Recursul gratios are ca temei dreptul autoritatilor administratiei publice de a

reveni si de a retracta actele administrative, daca acestea au fost savrsite fara
respectarea dispozitiilor legale sau daca nu mai corespund intereselor sociale .
Recursul ierarhic reprezinta plngerea adresata de un particular autoritatii
administrative ierarhic superioare, prin care solicita anularea actului emis de o
autoritate inferioara subordonata care i vatama drepturile sau interesele, n scopul
de a o determina pe aceasta sa-si modifice actul sau sa ndeplineasca o anumita
prestatie.
La rndul sau, n functie de natura juridica si subordonarea organelor de control,
controlul specializat poate fi exercitat de: a) inspectii de stat din cadrul
ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autoritatilor locale autonome;
b) autoritati administrative cu caracter jurisdictional, n conditiile prevazute de lege;
c) autoritati special constituite cu atributii de control, ca de exemplu, Curtea de
Conturi, Garda Financiara etc.
Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente
fata de care cel controlat nu se afla n raport de subordonare ierarhica .
Controlul specializat se realizeaza numai n cazurile expres prevazute de lege,
n conditiile stabilite de aceasta si se limiteaza la aspectele care se ncadreaza n
specificul activitatii organului de control.
Pentru a avea eficienta, n doctrina administrativa au fost identificate o serie de
conditii care privesc toate fazele controlului, de la conceperea, pregatirea si
efectuarea acestuia si pna la stabilirea masurilor si valorificarea concluziilor.
7

n primul rnd, controlul trebuie sa fie efectuat de persoane competente, cu

experienta n domeniile controlate, persoane care trebuie sa dea dovada de
probitate profesionala, de corectitudine si cinste, de tact si sa fie receptive la toate
explicatiile date de cel controlat.
Eficienta controlului depinde n mare masura de formele si de metodele de
control folosite.
Concluziile trebuie sa fie bine fundamentate si argumentate, sa se desprinda ca
sinteza a unor practici, nu ca actiuni izolate, singulare, punndu-se un accent
deosebit pe identificarea cauzelor si conditiilor care au determinat neajunsurile
constatate.
n plus, concluziile trebuie aduse la cunostinta organului controlat,
propunndu-se n scris masuri de lichidare a problemelor existente, urmnd apoi ca
organul de control sa urmareasca modul n care cel controlat actioneaza pentru
lichidarea deficientelor constatate.
O mentiune speciala necesita evocarea controlului exercitat de Ministerul
Public asupra administratiei publice, n raport cu noua conceptie asupra rolului
procurorului.
Astfel, potrivit art. 131 din Constitutie, n activitatea judiciara, Ministerul Public
reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si
drepturile si libertatile cetatenilor. Desi este vorba despre o autoritate publica ce
face parte, alaturi de instantele judecatoresti si Consiliul Superior al Magistraturii,
din autoritatea judecatoreasca (titlul capitolului VI din titlul III consacrat Autoritatilor
publice din Constitutie subl. ns.), din puterea judecatoreasca n sens larg, exista
potrivit sistemului constitutional si legislativ actual si autoritati ale administratiei
publice care realizeaza o activitate judiciara, asupra carora Ministerul Public va
avea un drept de control.

Instantele judecatoresti au interpretat ca regula, ca prin expresia o alta actiune

jurisdictionala (alta dect cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice
actiuni cu caracter jurisdictional, nu numai cele naintate instantelor judecatoresti
(A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 566).
n orice caz, teoria recursului paralel se baza pe principiile generale din
procedura civila constnd n valorificarea unui drept printr-o singura cale, la o singura
instanta competenta, cu drept de apel la instanta superioara si o singura procedura
de urmat.
n consecinta, desi art. 126 alin. (6) din Constitutia republicata nu a prevazut
expres aceasta categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din
1923, nu trebuie interpretat ca ea nu mai poate fi acceptata att timp ct mentioneaza
doar doua categorii de acte exceptate, n conditiile garantarii controlului judecatoresc
al actelor administrative ale autoritatilor publice (exclusiv subl. ns.) pe calea
contenciosului administrativ, adica doar la nivelul instantelor de contencios
administrativ.
Este ratiunea pentru care art. 5 alin. (2) din actuala lege a contenciosului
administrativ prevede expres ca: Nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora
se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara .
Iata cum traditionala distinctie din doctrina interbelica ntre fine de neprimire
rezultate din natura actului si fine de neprimire rezultate din existenta unui
recurs paralel se contopeste n prezent, n regimul constitutional si n cel legal
al contenciosului administrativ.

n ce priveste controlul judecatoresc asupra administratiei publice, este

vorba despre forma cea mai importanta.

Fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ se

regaseste n principal n art. 52 din Constitutia republicata, privitor la dreptul
persoanei vatamate de o autoritate publica, de asemenea analizat pe larg
ntr-una din primele prelegeri ale primului nostru volum, n contextul delimitarii sferei
administratiei publice.
Alaturi de acesta, analiza institutiei contenciosului administrativ presupune n
mod obisnuit evocarea altor dispozitii constitutionale precum art. 21 privitor la
accesul liber la justitie; art. 73 alin. (3) litera k), privitor la caracterul de lege
organica al legii contenciosului administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atributia
prefectului de a ataca, n fata instantei de contencios administrativ, actele
autoritatilor administratiei publice locale.

25

n raport cu continutul art. 5 alin. (3) din noua lege, mai sus mentionat, vechile
categorii de acte exceptate actele referitoare la siguranta nationala; actele
diplomatice referitoare la politica externa a Romniei; actele emise n
circumstante exceptionale urmeaza a fi reconsiderate.
Astfel, n ce priveste categoria actelor referitoare la siguranta nationala, n
optica legiuitorului din perioda interbelica, ele fusesera privite ca un gen de acte de
guvernamnt, alaturi de actele privind ordinea publica, fiind calificate ca actele ce
vizau siguranta interna si externa a statului, formulare avnd acelasi nteles.
Cu ocazia revizuirii constitutionale din 2003, sintagma siguranta nationala a fost
nlocuita cu notiunea de securitate nationala, n ideea unei simetrii terminologice,
pornind de la premisa ca sintagma securitate nationala este utilizata att n
Uniunea Europeana ct si n cadrul NATO, cu un continut ce asigura compatibilitatea
tarii noastre cu standardele de aparare colectiva ale acestora (M. Constantinescu).
Prin urmare, actele privind securitatea nationala, ca acte exceptate de la
controlul instantelor judecatoresti, se regasesc la ora actuala n continutul art. 5
alin. (3) din noua lege.
De atfel, aceasta exceptie reprezenta reluarea unui fine de neprimire similar
ntlnit n Legea contenciosului administrativ din 1925, si anume executarea si
interpretarea tratatelor si conventiilor diplomatice cu statele straine, considerate ca
acte de guvernamnt.

Fata de dispozitiile constitutionale si legale actuale, consideram ca aceasta

categorie de acte poate fi inclusa n sfera actelor care privesc raporturile cu
Parlamentul, din dispozitiile constitutionale privind atributiile Presedintelui n
domeniul politicii externe rezultnd ca n procedura complexa de negociere,
ncheiere si ratificare a tratatelor internationale sunt implicate trei autoritati publice,
si anume: Parlamentul, Guvernul si Presedintele Romniei.
n plus, n examinarea acestei exceptii trebuie avute n vedere dispozitiile
constitutionale referitoare la raportul dintre dreptul international si dreptul intern,
potrivit carora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, actele
administrative emise n executarea unui tratat international putnd fi atacate n
contencios administrativ.
Teoria recursului paralel nu reprezinta o teorie de justificare a unor sustrageri
de acte administrative de la controlul jurisdictional, ci dimpotriva, este teoria potrivit
careia, asupra acelor acte administrative se exercita un alt control jurisdictional

dect cel al instantelor de contencios administrativ, si anume controlul instantelor

de drept comun.

Problema de fond a fost aceea de a sti daca prin recurs paralel se ntelege
numai actiunea la instante judecatoresti sau si actiunea la un organ administrativ cu
caracter jurisdictional.

24

Institutia contenciosului administrativ: evolutia

legislatiei si aspecte de drept comparat
Etimologic, cuvntul contencios deriva din latinescul contendere nsemnnd a

lupta.

Notiunea de contencios administrativ reprezinta o notiune traditionala a

dreptului administrativ, considerata neadecvata realitatilor specifice orndurii
socialiste si, n consecinta, utilizata n aceasta perioada mai degraba cu scopul de
evocare istorica .
Astfel, termenul de contencios exprima conflictul de interese, contradictorialitatea
intereselor .
n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput sa fie utilizat pentru a
delimita caile de atac jurisdictionale de recursurile administrative obisnuite.
Sub aspect formal s-au dezvoltat, de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control
judiciar asupra administratiei publice
a) sistemul administratorului judecator (caracterizat prin solutionarea conflictelor
cu administratia de catre autoritati administrative cu atributii jurisdictionale);
b) sistemul francez al unei justitii administrative distincte (caracterizat prin
solutionarea conflictelor cu administratia de catre instante specializate n acest tip
de conflicte, instante distincte de justitia ordinara);
c) sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare (caracterizat prin solutionarea
conflictelor cu administratia de catre instantele ordinare, de drept comun).
Doua principii fundamentale au caracterizat nca de la nceput sistemul francez
si anume: separarea activitatilor administrative de activitatile judiciare si separarea
administratiei active de justitia administrativa, ce constituie un ordin de jurisdictie
paralel, distinct de puterea judiciara.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdictie, este faptul
ca justitia administrativa intra n sfera larga a puterii executive, consilierii ce o
compun dispunnd, de regula, de o pregatire superioara n domeniul administratiei
publice, supunndu-se deci unor reguli de recrutare si de cariera proprii, ce au
condus la adoptarea unor reguli de procedura distincte.

Legislatia romneasca a consacrat initial sistemul francez, apoi pe cel anglosaxon, cu anumite particularitati, ntr-o perioada sau alta, dar a mentinut de-a lungul
vremii si sistemul administratorului judecator, si deci, autoritatile cu atributii
administrativ-jurisdictionale.
n tara noastra, contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape, delimitate
dupa accentul pus de actele normative, inclusiv de normele constitutionale, pe unul
sau altul din cele trei mari sisteme mai sus evocate.
9

O prima mare perioada o reprezinta cea parcursa din anul 1864, care
marcheaza momentul nfiintarii institutiei si pna n anul 1948, care dupa cum vom
vedea a reprezentat momentul desfiintarii institutiei ca urmare a noului regim politic
introdus.
Prima etapa n cadrul acestei perioade, legata de reformele legislative ale
domnitorului Alexandru Ioan Cuza a nceput prin nfiintarea, n februarie 1864,
dupa model francez, a Consiliului de Stat, ca organ cu caracter consultativ pe
lnga Guvern, avnd si atributii de solutionare a conflictelor aparute ntre
administratie si particulari. Consiliul de Stat era prezidat de Domn si solutiona litigii
att n baza legii sale organice, ct si n baza unor legi speciale.
A doua etapa n cadrul aceleiasi perioade, cuprinsa ntre anii 1866 1905 a
debutat prin desfiintarea Consiliului de Stat printr-un text expres al Constitutiei
din 1866, dupa doar 2 ani de existenta, repartizarea atributiilor acestuia fiind
stabilita n sarcina unei legi ordinare, adoptata la cteva zile dupa promulgarea
Constitutiei. A fost abandonat astfel modelul francez de solutionare a conflictelor
dintre administratie si particulari, acest tip de litigii fiind ncredintat tribunalelor de
drept comun, dupa modelul anglo-saxon.
Tot n aceasta perioada se nfiinteaza unele comisii cu atributii jurisdictionale n
materie fiscala, de pensii etc.
A treia etapa n aceasta prima mare perioada a fost cuprinsa ntre anii
1905-1948, caracteristica ei esentiala fiind existenta unor reglementari speciale cu
privire la competenta n materie de contencios administrativ. Aceste dispozitii
se regasesc n aceasta epoca n textele legale cu privire la reorganizarea naltei
Curti de Casatie (instanta judecatoreasca suprema).
Astfel, Legea din anul 1905 pentru reorganizarea naltei Curti de Casatie si
Justitie a dat dreptul particularilor sa atace printr-un recurs principal si direct actele
administrative considerate ilegale si sa ceara instantei judecatoresti sa pronunte
anularea lor, instituind astfel un control de anulare, pe de-o parte, si a nfiintat n
acest scop o a treia sectie, Sectiunea de contencios administrativ, pe de alta parte.

Legea din anul 1912 avnd acelasi obiect de reglementare va restabili

contenciosul de legalitate instituit de Legea din 1905, fara a mai permite nsa
anularea actului administrativ.
Legea din anul 1910 pentru reorganizarea naltei Curti de Casatie si
Justitie a desfiintat, la rndul ei, Sectiunea de contencios administrativ creata n
1905, dnd litigiile n contencios administrativ n competenta tribunalelor, care
aveau doar dreptul sa stabileasca plata unor despagubiri ca urmare a unor acte
administrative ilegale, fara a pronunta nsa si anularea actelor respective .
Ideea capata nsa valoarea unui principiu constitutional n Constitutia din 1923,
care consacra un text special contenciosului administrativ, pe care-l da nsa n
caderea puterii judecatoresti, potrivit legii speciale.
10

Astfel, fata de noua prevedere constitutionala, ar urma sa mentinem n categoria

de acte exceptate mai sus evocata doar doua categorii, si anume actele care
privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul precum si actele care privesc
raporturile Parlamentului cu Presedintele.
Desi n proiectul noii legi a contenciosului administrativ se propusese o
formulare mai larga a acestei exceptii (actele care privesc raporturile constitutionale

dintre Parlament, Presedintele Romniei, Guvern si alte organe ale administratiei

publice), n final, art. 5 alin. (1) litera a) din legea adoptata se refera expres la

actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile

acestora cu Parlamentul, prelund pur si simplu dispozitia constitutionala.
Si n raport cu aceasta prevedere apreciem ca judecatorul, n baza rolului sau
activ, va trebui sa analizeze de la caz la caz daca actul atacat intra n sfera acestor
acte exceptate.
Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte
exceptate de la controlul n contencios administrativ, prevazuta pentru prima data n
Constitutia din 1923 si apoi n prima lege speciala a contenciosului administrativ din
1925 a fost reluata cu o formulare identica n Legea nr. 29/1990 pentru a capata cu
ocaza revizuirii Constitutiei din 1991, o consacrare constitutionala.
n doctrina interbelica se facea de regula, distinctie ntre actele de
comandament cu caracter militar, actele de guvernamnt cu caracter militar (cele
specifice starii de asediu, rechizitiile etc.) si actele de administratie militare. Aceasta
distinctie viza actele de autoritate, deoarece era unanim admis ca autoritatile
militare, n calitate de persoane juridice, pot face si acte de gestiune.
Nu orice act al unei autoritati militare era nsa un act de comandament cu
caracter militar. n timp ce actele din prima categorie, n care intrau spre exemplu
actele de numire ale ofiterilor, de naintare n grad, de avansare, de sanctionare, de
pensionare etc., puteau fi atacate de regula n instanta de contencios administrativ,
actele din a doua categorie, indiferent de la cine proveneau, seful statului, Guvern,
ministrul apararii etc., nu puteau fi atacate n contencios administrativ.
Astfel, potrivit art. 5 alin. (3) din noua reglementare, actele administrative
emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, starii de asediu sau al celei
de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala, ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru nlaturarea consecintelor
calamitatilor naturale, a epidemiilor si epizootiilor, pot fi atacate numai pentru
exces de putere.
Este necesar ca actele respective sa fie atacate numai pentru exces de putere,
cu respectarea conditiilor si limitelor prevazute de art. 53 din Constitutia republicata.
n articolul 2 al legii, consacrat ntelesului unor termeni si expresii, excesul de
putere este definit ca reprezentnd exercitarea dreptului de apreciere, apartinnd
autoritatilor administratiei publice, prin ncalcarea drepturilor si libertatilor
fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de lege.
23

executarea tratatelor internationale la care Romnia este parte [art. 2 litera a), teza
III, partea II]; actele administrative emise n circumstante speciale, n vederea luarii

masurilor urgente de catre organele puterii executive pentru evitarea sau

nlaturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public (stare de
necesitate, combaterea calamitatilor naturale, a incendiilor de paduri, a epidemiilor,
a epizootiilor si a altor evenimente de aceeasi gravitate) [art. 2 litera a), teza IV];
actele de comandament cu caracter militar [art. 2 litera b)]; actele administrative
pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta
procedura judiciara [art. 2 litera c)]; actele de gestiune savrsite de stat n calitate
de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau [art. 2 litera d)] si
actele administrative adoptate n exercitarea atributiilor de control ierarhic [art. 2

litera e)].
Urmare a intrarii n vigoare a dispozitiilor constitutionale, n forma initiala, la 8
decembrie 1991, exact dupa un an de la intrarea n vigoare a legii, s-a impus
regndirea unora dintre exceptii, cel mai adesea n sensul restrngerii lor iar, ntr-un
anume caz, cel al actelor administrative de control ierarhic, chiar al nlaturarii.
Astfel, ulterior intrarii n vigoare a Constitutiei din 1991, n doctrina au fost
identificate si analizate urmatoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter
politic ale Parlamentului Presedintelui Romniei si Guvernului; actele de
gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele referitoare
la siguranta nationala; actele diplomatice referitoare la politica externa a
Romniei; actele emise n circumstante exceptionale; actele de comandament
cu caracter militar; actele pentru desfiintarea sau modificarea carora se
prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara si actele de gestiune
savrsite de stat n calitate de persoana juridica si pentru administrarea
patrimoniului sau privat (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 543).
,

Prin urmare, fata de actuala configuratie a normelor constitutionale, n doctrina,

dar, mai ales n practica instantelor de contencios administrativ, s-a ridicat
problema regndirii categoriilor de acte exceptate, n asteptarea noului cadru
legislativ.
Astfel, s-a impus analiza actelor exceptate prevazute de vechea Lege nr.
29/1990 raportate la dispozitiile constitutionale initiale, din perspectiva celor doua
categorii de acte exceptate prin art. 126 alin. (6) teza I, ca urmare a revizuirii
Constitutiei.
Cu alte cuvinte, dupa cum n doctrina recenta se arata, fata de redactarea
imperativa a textului constitutional, s-ar parea ca, n prezent, doar doua categorii de
acte administrative sunt exceptate de la controlul pe calea contenciosului
administrativ: actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul si
actele de comandament cu caracter militar.
Daca n ce priveste sintagma acte de comandament cu caracter militar nu
apar probleme de fond, din punctul de vedere al delimitarii de mai sus aceeasi
formulare existnd si n lege, nca din 1990, jurisprudenta si doctrina au fost puse n
fata necesitatii de a identifica sfera primei categorii de acte exceptate, si anume a
actelor care privesc raporturile cu Parlamentul.
22

n baza dispozitiei constitutionale, a fost adoptata n decembrie 1925 Legea

contenciosului administrativ, prima lege speciala n materie, care instituie un
contencios de plina jurisdictie pentru actele de gestiune si, respectiv, un control
de anulare, pentru actele de autoritate.
Legea mentionata a nvestit Curtile de Apel din circumscriptia n care domicilia
reclamantul cu competenta de a judeca cererile de contencios administrativ, iar
hotarrile pronuntate de acestea erau supuse recursului fostei Curti de Casatie.
Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, n
sensul ca reclamantul trebuia sa invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodata, era
un contencios de plina jurisdictie, n sensul ca, cel ce se considera lezat n
drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale
de exceptie si putea pretinde despagubiri.
Desi Constitutia din 1923, ca si Constitutia din 1938, a stabilit principiul judecarii
acestor litigii de catre instantele ordinare, au continuat sa fie mentinute o serie de
jurisdictii administrative speciale, unele nfiintate chiar din perioada Consiliului de
Stat, nvestite nsa cu o competenta limitata la un anumit serviciu public sau la
activitatea unei anumite autoritati publice.
Mai mult, n anul 1939, printr-o lege speciala, vor fi nfiintate Curti administrative.
Aceste curti reprezentau o dezvoltare a Comitetelor de revizuire, nfiintate prin
Legea administratiei publice locale din 1929, dobndind denumirea de curti
administrative prin Legea administratiei locale din 1936. n ce priveste natura lor
juridica, ele au fost calificate ca veritabile tribunale administrative. Curtile
administrative au fost instante jurisdictionale cu o competenta speciala, deoarece
ele solutionau numai litigiile cu privire la actele autoritatilor locale, fara a se face
distinctie dupa cum era vorba de acte de autoritate sau de acte de gestiune.
Astfel, ncepnd cu anul1939, au putut fi identificate urmatoarele organe cu
atributii n domeniul contenciosului administrativ: tribunalele ordinare, care
solutionau litigii privind acte de gestiune si, respectiv, contenciosul n daune; curtile
de apel, care solutionau litigii privind acte de autoritate si, respectiv, actiunea n
daune pentru pagubele suferite prin acte de autoritate; curtile administrative, care
judecau litigii privind actele de autoritate sau actele de gestiune ale autoritatilor
locale si jurisdictiile administrative, care solutionau litigii din diferite materii
administrative speciale, potrivit unor dispozitii legale exprese.
A patra etapa de evolutie a institutiei contenciosului administrativ, cuprinsa ntre
anii 1948 si 1965, a fost marcata de desfiintarea institutiei ca atare prin Decretul
nr. 128/1948 care a abrogat Legea din 1925 privind contenciosul administrativ si
Legea de organizare a Curtilor administrative.
Potrivit dispozitiilor Decretului din 1948 si ale art. 120 din Codul de procedura
civila, instantele judecatoresti erau competente sa verifice pe cale de actiune
legalitatea actelor administrative individuale numai atunci cnd prevederi legale
exprese le autorizau sa o exercite.
11

Astfel, din anul 1948 si pna la adoptarea Constitutiei din 1965, regula n
legislatia romneasca a constituit-o inexistenta unui control judecatoresc direct
asupra actelor administrative, ce puteau fi puse n discutie doar pe calea exceptiei
de ilegalitate, ori de cte ori rezulta n mod nendoielnic intentia legiuitorului, n
acest sens.
Etapa a cincea, cuprinsa ntre anii 1965-1990, este marcata de consacrarea
expresa n art. 35 al Constitutiei din 1965 a posibilitatii celui vatamat ntr-un drept al
sau printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, n
conditiile legii, anularea actului si repararea pagubei, pentru ca n art. 103 sa se
specifice: Tribunalele si judecatoriile judeca cererile celor vatamati n drepturile lor
prin acte administrative, putnd sa se pronunte, n conditiile legii, si asupra legalitatii
acestor acte.
n baza acestor dispozitii, a fost adoptata Legea nr. 1/1967 privind judecarea
de catre tribunale a cererilor celor vatamati n drepturile lor prin acte
administrative ilegale, lege care a reglementat n sistemul socialist traditionala
institutie a contenciosului administrativ, adaptnd-o la specificul epocii, inclusiv prin
nlaturarea sintagmei contencios administrativ, cu formularea mult mai greoaie,
dificil de retinut, utilizata n titlul actului normativ.
Aceasta lege a consacrat un control judecatoresc asupra actelor administrative,
caracterizat prin urmatoarele trasaturi: generalitatea (n sensul ca era vorba de un
control de principiu); viza strict legalitatea, si deci nu oportunitatea, fiind exercitat
doar asupra actelor organelor administratiei de stat; era realizat de instantele
judecatoresti prin solutionarea de litigii; procedura folosita era procedura
judiciara; era un control de plina jurisdictie; era un control subsidiar, n sensul
ca nu putea fi exercitat dect dupa ce se ncercase fara rezultat restabilirea
legalitatii pe calea plngerii prealabile la organul emitent sau la organul ierarhic
superior iar exceptiile erau foarte numeroase, aspect care a condus la
restrngerea numarului de astfel de actiuni n justitie.
A patra etapa de evolutie a institutiei contenciosului administrativ, cuprinsa ntre
anii 1948 si 1965, a fost marcata de desfiintarea institutiei ca atare prin Decretul
nr. 128/1948 care a abrogat Legea din 1925 privind contenciosul administrativ si
Legea de organizare a Curtilor administrative.
Potrivit dispozitiilor Decretului din 1948 si ale art. 120 din Codul de procedura
civila, instantele judecatoresti erau competente sa verifice pe cale de actiune
legalitatea actelor administrative individuale numai atunci cnd prevederi legale
exprese le autorizau sa o exercite .
Astfel, din anul 1948 si pna la adoptarea Constitutiei din 1965, regula n
legislatia romneasca a constituit-o inexistenta unui control judecatoresc direct
asupra actelor administrative, ce puteau fi puse n discutie doar pe calea exceptiei
de ilegalitate, ori de cte ori rezulta n mod nendoielnic intentia legiuitorului, n
acest sens.
Etapa a cincea, cuprinsa ntre anii 1965-1990, este marcata de consacrarea
expresa n art. 35 al Constitutiei din 1965 a posibilitatii celui vatamat ntr-un drept al
sau printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, n
conditiile legii, anularea actului si repararea pagubei, pentru ca n art. 103 sa se
specifice: Tribunalele si judecatoriile judeca cererile celor vatamati n drepturile lor
prin acte administrative, putnd sa se pronunte, n conditiile legii, si asupra legalitatii
acestor acte.
12

Actele administrative exceptate de la controlul

n contencios administrativ datorita naturii lor
Pe baza evolutiei jurisprudentei Consiliului de Stat, doctrina franceza a dezvoltat
notiunea actelor de guvernamnt, care nu a fost nsa consacrata legislativ, n timp
ce, n Romnia, ea va aparea prevazuta expres chiar n Constitutia din 1923, pentru
a fi apoi definita n Legea contenciosului administrativ din anul 1925.
Potrivit art. 107 alin. final din Constitutia din 1923, puterea judecatoreasca nu
avea caderea de a judeca actele de guvernamnt, precum si actele de
comandament cu caracter militar.
n actele de guvernamnt erau cuprinse, conform art. 2 din Legea
contenciosului administrativ din 1925, toate masurile luate pentru ocrotirea unui

interes general privitor la ordinea publica, la siguranta Statului, interna sau externa,
sau la alte cerinte de ordine superioara, cum ar fi: declararea starii de asediu,
faptele de razboi care ar rezulta dintr-o forta majora sau chiar necesitatile imediate
ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea si
interpretarea tratatelor si conventiilor diplomatice cu statele straine, masurile
mpotriva epidemiilor, epizootiilor, inundatiilor, foametei, tulburarilor interne,
naturalizarea, actele prin care se dizolva persoanele juridice sau li se interzice
functionarea conform legii speciale, extradarea strainilor si altele de aceeasi natura.
Deciziile de expulzare a strainilor puteau fi atacate n justitie numai pentru eroare
asupra calitatii de strain.

Dupa cel de-al doilea razboi mondial, semnificatia actelor de guvernamnt a

scazut, devenind extrem de dificila delimitarea ntre guvernare si administrare dar
s-au dezvoltat, n schimb, teoria circumstantelor exceptionale si teoria puterii
discretionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit
doctrina interbelica, adica a unor acte exceptate, continund sa se mentina n
doctrina si legislatia statelor occidentale.
La rndul ei, Legea 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a cererilor
celor vatamati n drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptata n baza
Constitutiei din 1965, a prevazut o sfera foarte larga a actelor administrative
exceptate de la controlul judecatoresc; am mentionat deja faptul ca actele
administrative normative si actele Consiliului de Ministri, normative sau individuale
deopotriva, erau excluse n totalitatea lor.

Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, Legea nr. 29/1990 a restrns sfera actelor
exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, renuntnd la
notiunea de act de guvernamnt.
n varianta sa initiala, Legea nr. 29/1990 a prevazut urmatoarele categorii de
acte exceptate: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele
Romniei si Guvern [art. 2 litera a), teza I]; actele administrative de autoritate si de
gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului [art. 2 litera a), teza
II]; actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului [art. 2
litera a), teza III, partea I]; actele administrative referitoare la interpretarea si
21

n plus, tot ca un element de noutate, legiuitorul prevede posibilitatea

introducerii plngerii prealabile n cazul actelor administrative individuale, pentru

motive temeinice, si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la
data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat expres ca un termen de
prescriptie.

n ce priveste cea de-a cincea conditie necesara pentru introducerea unei

actiuni n contencios administrativ, conditia ca actiunea sa fie introdusa ntr-un
anumit termen, ea reprezinta o consecinta logica a celei anterioare, fiind deci n
strnsa conexiune cu procedura prealabila, deoarece se refera la termenul n care
actiunea poate fi introdusa la instanta.
Articolul 11 din lege stabileste un termen general de 6 luni pentru introducerea
actiunii, termen calificat expres ca fiind un termen de prescriptie care curge de la

data primirii raspunsului la plngerea prealabila sau, dupa caz, data comunicarii
refuzului, considerat nejustificat, de solutionare a cererii; data expirarii termenului
legal de solutionare a cererii, fara a depasi termenul de un an; data ncheierii
procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor
administrative.

Totodata, ca si n vechea reglementare, este mentinut termenul de un an de la

data emiterii actului, n care poate fi introdusa cererea, pentru motive temeinice,
termen calificat expres ca fiind un termen de decadere.
Termenul de 6 luni constituie regula, de acest termen pot beneficia toate subiectele
de drept, n timp ce termenul de un an constituie o exceptie, el ramnnd la
latitudinea instantei, care va aprecia asupra temeiniciei motivelor.

n cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau

Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a
cunoscut existenta actului nelegal.

Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi

neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ, care
se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricnd.
Legat de actele administrative cu caracter normativ ignorate sub multiple
aspecte n reglementarea anterioara, noua lege precizeaza expres ca, acestea
pot fi atacate oricnd, aspect care n opinia noastra prezinta o semnificatie aparte.

20

n baza acestor dispozitii, a fost adoptata Legea nr. 1/1967 privind judecarea
de catre tribunale a cererilor celor vatamati n drepturile lor prin acte
administrative ilegale, lege care a reglementat n sistemul socialist traditionala
institutie a contenciosului administrativ, adaptnd-o la specificul epocii, inclusiv prin
nlaturarea sintagmei contencios administrativ, cu formularea mult mai greoaie,
dificil de retinut, utilizata n titlul actului normativ.
Aceasta lege a consacrat un control judecatoresc asupra actelor administrative,
caracterizat prin urmatoarele trasaturi: generalitatea (n sensul ca era vorba de un
control de principiu); viza strict legalitatea, si deci nu oportunitatea, fiind exercitat
doar asupra actelor organelor administratiei de stat; era realizat de instantele
judecatoresti prin solutionarea de litigii; procedura folosita era procedura
judiciara; era un control de plina jurisdictie; era un control subsidiar, n sensul
ca nu putea fi exercitat dect dupa ce se ncercase fara rezultat restabilirea
legalitatii pe calea plngerii prealabile la organul emitent sau la organul ierarhic
superior iar exceptiile erau foarte numeroase, aspect care a condus la
restrngerea numarului de astfel de actiuni n justitie.
Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege speciala n
materie, adoptata dupa anul 1990, reia traditia din perioada interbelica, marcnd
nceputul unei noi etape n evolutia acestei institutii fundamentale pentru statul de
drept.
Caracteristica cea mai importanta a noii reglementari a constat, fara ndoiala, n
crearea unor sectii speciale si specializate de contencios administrativ, initial la
nivelul tribunalelor si al Curtii Supreme de Justitie, iar apoi, ca urmare a
modificarilor intervenite n anul 1993, n organizarea judecatoreasca, si la nivelul
curtilor de apel, nou nfiintate.
n esenta, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente continute n Legea din
1925, aducnd si multe elemente de noutate.
Astfel, printre trasaturile traditionale reluate prin Legea contenciosului administrativ,
nr. 29/1990 retinem urmatoarele :
- este un control de plina jurisdictie, n sensul ca instanta poate dispune
recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim ncalcat (inclusiv oblignd
autoritatea emitenta la emiterea unui alt act), anularea actului atacat si repararea
pagubei, aspecte prevazute ulterior si n art. 52 din Constitutia republicata (art. 48
n forma initiala);
- este un control direct, pe cale de actiune judiciara, ce poate viza att un act
administrativ propriu-zis ct si acte administrative asimilate, fiind vorba despre
situatiile ce se regasesc n practica administrativa sub denumirea de tacerea
administratiei (lipsa oricarui raspuns fata de o cerere a unui petent) sau
tardivitatea (depasirea termenului legal pentru formularea raspunsului la o cerere
adresata de un petent);
- actul atacat trebuia sa apartina unei autoritati administrative, viziune
modificata o data cu intrarea n vigoare a Constitutiei, la 8 decembrie 1991;
- obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitenta,
constnd ntr-un recurs gratios, naintea introducerii actiunii n instanta de
contencios administrativ, si posibilitatea unei proceduri prealabile la
autoritatea ierarhic superioara, constnd ntr-un recurs ierarhic, n cazul
existentei unei astfel de autoritati; sunt create astfel premisele nlaturarii actului
ilegal si repararii prejudiciului suferit, prin revocarea actului vatamator de catre
autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic superioara, aspect deja reliefat n
contextul analizei revocarii actelor administrative.
13

Trei aspecte se cuvine a fi mentionate nsa n acest context, aspecte care

vizeaza n egala masura modificari de esenta ale institutiei contenciosului
administrativ.
Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioara n materie (Legea nr. 1/1967
subl. ns.) care nu permitea controlul actelor administrative normative, ci doar al
actelor administrative individuale, exceptnd n totalitate actele Consiliului de
Ministri (fostul organ suprem al administratiei de stat subl. ns.), Legea nr.
29/1990 nu a mai facut o asemenea delimitare, punct de vedere mentinut prin art.
52 din Constitutia republicata.
n consecinta, n principiu, toate actele autoritatilor administratiei publice pot
fi atacate n contencios administrativ, inclusiv actele Guvernului (o discutie
speciala fiind necesara pentru ordonante subl. ns.) fara deosebire dupa cum
acestea sunt normative sau individuale, cu exceptiile consacrate n
Constitutia republicata, la care ne vom referi pe larg n doua prelegeri ulterioare.
Potrivit Legii nr. 1/1967, actele administrative normative puteau fi controlate
doar pe calea exceptiei de ilegalitate, putnd fi nlaturate, cu efecte ntre parti,
doar ntr-o cauza n care un act administrativ individual atacat se baza pe dispozitii
dintr-un asemenea act administrativ normativ.
Un alt aspect, ce a rezultat din analiza sferei administratiei publice potrivit art. 52
din Constitutia republicata, de care ne-am ocupat ntr-una din primele prelegeri ale
volumului nti, actiunea n contencios administrativ poate viza nu doar acte
apartinnd unor autoritati administrative, asa cum prevazuse initial Legea nr.
29/1990, lege preconstitutionala, ci si acte administrative apartinnd altor
autoritati publice nvestite cu prerogative de putere publica, care realizeaza o alta
activitate fundamentala, dar subsidiar acesteia pot desfasura si actiuni de natura
administrativa, precum si acte administrative apartinnd unor structuri
organizatorice cu caracter privat asimilate autoritatilor publice deoarece
exercita atributii de putere publica, pentru realizarea unui interes public, prin
prestarea unor servicii publice.
n sfrsit, Legea nr. 29/1990, spre deosebire de Legea nr. 1/1967, nu a mai
facut nici o precizare expresa cu privire la caracterul ilegal al actului atacat,
lasnd instanta sa se pronunte asupra acestei chestiuni, asa cum era si firesc.
Evolutia practicii administrative, varietatea si diversitatea actiunilor introduse n
instantele de contencios administrativ, numarul tot mai mare de acte normative care
pentru solutionarea conflictelor trimit expres sau implicit la instanta de contencios
administrativ, dar, mai ales fundamentele constitutionale ale institutiei stabilite nca
prin forma initiala a acesteia, au impus n 1991 conturarea unor modificari de
substanta ale reglementarii n materie, cele introduse n principal n 1993 fiind cu
totul insuficiente si nesatisfacatoare.
S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi, nca din anul 1999, trimis Camerei
Deputatilor, proiect care nu a intrat niciodata n dezbaterea parlamentara.
Regndirea institutiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii
Constitutiei, n octombrie 2003, evocata n aspectele ei esentiale n prelegerea
anterioara, a impus regndirea vechiului proiect de lege si necesitatea
adoptarii de urgenta a unui nou act normativ n aceasta materie, Legea nr.554
din 7 decembrie 2004.
,

14

Fata de toate aceste observatii de doctrina, confirmate de evolutia jurisprudentei

n materie, art. 2 din noua lege a contenciosului administrativ confera un nteles
mai larg notiunii de autoritate publica, definita ca reprezentnd orice organ de stat
sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza n regim de putere publica,
pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autoritatilor publice,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate
publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public.

n ce priveste cea de-a patra conditie care trebuie realizata pentru introducerea
unei actiuni n contencios administrativ, este vorba despre ndeplinirea procedurii
administrative prealabile, deja pusa n discutie n contextul cercetarii principiului
revocarii actelor administrative, precum si al controlului administrativ asupra
administratiei publice.
n raport cu toate aceste probleme aparute n practica administrativa cu efecte
n jurisprudenta administrativa, noua lege a contenciosului administrativ mentine
caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, desi n doctrina au existat
propuneri n sens contrar si chiar proiectul legii a fost redactat n ideea consacrarii
caracterului facultativ al acesteia.
n primul rnd, plngerea prealabila este definita ca reprezentnd plngerea

prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa
caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, n
sensul revocarii acestuia.
Potrivit art. 7 alin. (1) din lege, nainte de a se adresa instantei de contencios
administrativ competente, persoana care se considera vatamata ntr-un drept al sau
sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral trebuie sa solicite
autoritatii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicarii actului,
revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa, n egala
masura, organului ierarhic superior, daca acesta exista.

Un element de noutate l reprezinta posibilitatea recurgerii la procedura

prealabila si n ipoteza n care legea speciala prevede o procedura
administrativ-jurisdictionala, iar partea nu a optat pentru aceasta.
Plngerea prealabila se solutioneaza n termenul de 30 de zile de la
nregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede un alt termen, adica n termenul
prevazut n contextul definirii nesolutionarii n termenul legal a unei cereri.
n plus, printr-un alineat distinct, se prevede posibilitatea introducerii plngerii

prealabile si de catre persoana vatamata ntr-un drept al sau sau ntr-un interes
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de
drept, din momentul n care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia,
n limitele unui termen maxim de 6 luni.

Totodata, noua reglementare precizeaza expres ca, n cazul actiunilor introduse

de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor
Publici sau cele care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din
ordonante, precum si n cazul actiunilor care au ca obiect exceptia de nelegalitate,
nu este obligatorie procedura prealabila.
19

Conditii ale actiunii directe n contencios administrativ:

actul sa emane de la o autoritate publica; sa fie ndeplinita procedura
prealabila; actiunea sa fie introdusa n termen

Conditii ale actiunii directe n contencios administrativ:

sa fie un act administrativ; sa vatame un drept
sau un interes legitim

O a treia conditie a actiunii directe n contencios administrativ se refera la

necesitatea ca actul administrativ atacat sa provina de la o autoritate publica,
chestiune pusa n discutie ntr-una din primele prelegeri ale primului nostru volum si
evocata deja n repetate rnduri n contextul analizei institutiei contenciosului
administrativ.
Astfel, dupa cum doctrina actuala a sesizat pe deplin ntemeiat, spre deosebire
de reglementarea dinainte de decembrie 1989 n materie Legea nr. 1/1967 care
concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiva a organelor administratiei de
stat, Legea nr. 29/1990 a folosit expresia de autoritate administrativa si nu pe cea
de organ al administratiei de stat, pentru a se referi la structurile administrative ale
caror acte puteau fi atacate n instanta.
Au fost incluse astfel n aceasta categorie att autoritatile administratiei publice
centrale, ct si autoritatile administratiei publice locale, precum si regiile autonome,
institutiile sau, dupa caz, societatile comerciale cu capital de stat, n masura n care,
potrivit normelor de organizare si functionare, aceste organe dispuneau si de
capacitatea de a emite acte administrative.

n mod traditional, n doctrina administrativa au fost identificate o serie de

conditii ale actiunii directe la instanta de contencios administrativ calificate de
unii autori, mai ales dupa modelul doctrinei franceze, drept conditii de
admisibilitate ale actiunii n instanta.
Conditiile de admisibilitate sunt privite n doctrina ca reprezentnd cerintele
legale si de fapt ce trebuie ndeplinite la momentul promovarii actiunii n justitie.
Din perspectiva fundamentelor constitutionale si legale actuale ale institutiei pot
fi identificate urmatoarele conditii ce trebuie ndeplinite pentru introducerea actiunii
- actul atacat sa fie un act administrativ;
- actul sa vatame un drept sau un interes legitim;
- actul sa emane de la o autoritate publica;
- sa fie ndeplinita procedura administrativa prealabila;
- actiunea sa fie introdusa ntr-un anumit termen;
- actul sa nu fie emis anterior intrarii n vigoare a legii contenciosului
administrativ.
n ce priveste nsa ultima conditie enuntata, ea nu mai prezinta la ora actuala
dect un interes istoric, avnd semnificatia ei n perioada imediat ulterioara intrarii n
vigoare a Legii nr. 29/1990, care a stabilit de altfel unele dispozitii tranzitorii aplicabile
n astfel de situatii. E motivul pentru care nu o vom mai include n analiza noastra.
n ce priveste nsa ultima conditie enuntata, ea nu mai prezinta la ora actuala
dect un interes istoric, avnd semnificatia ei n perioada imediat ulterioara intrarii n
vigoare a Legii nr. 29/1990, care a stabilit de altfel unele dispozitii tranzitorii aplicabile
n astfel de situatii. E motivul pentru care nu o vom mai include n analiza noastra.
n ce priveste prima conditie a actiunii directe n instanta de contencios
administrativ pe care o supunem analizei, conditia ca actul atacat sa fie un act
administrativ, cercetarea porneste tot de la continutul art. 52 alin. (1) din Constitutia
republicata.
Astfel, potrivit acestei dispozitii constitutionale, actiunea n justitie poate fi
introdusa att mpotriva unui act administrativ ct si mpotriva nesolutionarii n
termenul legal a unei cereri, care se subntelege ca poate sa intervina fie ca
urmare a refuzului de a solutiona, fie ca urmare a tardivitatii n solutionare, ceea ce
echivaleaza cu tacerea administratiei .
Potrivit actualei reglementari, se asimileaza actelor administrative unilaterale
si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim sau, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului n termenul legal, adica
situatia cunoscuta n doctrina sub denumirea de tacerea administratiei.
n ce priveste refuzul nejustificat de a solutiona o cerere, acesta este calificat
ca reprezentnd exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva
cererea iar nesolutionarea n termenul legal a unei cereri este definita ca faptul
de a nu raspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii,
daca prin lege nu se prevede alt termen.
15

n esenta, notiunea de autoritate administrativa, consacrata printr-o lege

anterioara Constitutiei, a urmarit sa evoce doar autoritatile administratiei publice,
fara a fi avute n vedere, si alte autoritati publice, precum cele care exercita
clasicele functii ale statului, mai putin functia executiva.
Un an mai trziu, art. 48 din Constitutie, n forma initiala, va consacra dreptul
persoanei vatamate de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin
nesolutionarea n termenul legal a unei cereri, largind considerabil sfera autoritatilor
emitente si transnd astfel, vechea disputa teoretica din doctrina administrativa,
aceea de a sti, daca acte administrative pot emite si alte organe ale statului dect
cele ale administratiei de stat.
n baza acestei dispozitii, care modifica implicit art. 1 din Legea nr. 29/1990, prin
aplicarea art. 150 alin. (1) din Constitutie, consacrat conflictului dintre lege si
dispozitiile constitutionale, n vigoare n acea vreme, puteau fi atacate n contencios
administrativ, att actele administrative ale autoritatilor administratiei publice,
ct si actele administrative ale altor autoritati publice, din afara puterii
executive, apartinnd puterii legislative sau puterii judecatoresti.
De altfel, Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 97/1997 a prevazut expres, ca,
ntelesul notiunii de autoritate administrativa din art. 1 din Legea nr. 29/1990
urmeaza sa se stabileasca prin raportare la notiunea de autoritate publica avuta n
vedere de art. 48 alin. (1) din Constitutie.
La rndul sau, art. 52 din Constitutia republicata va mentine formularea din art.
48, referindu-se la autoritati publice n general.
18

Legea noua a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004, n art. 1 alin.

(1) preia sub aspectele sale esentiale, continutul art. 52 alin. (1) din Constitutia
republicata, potrivit unei tehnici legislative des utilizate.
ntelesul notiunii de act administrativ este nsa stabilit ntr-un articol distinct,
imediat urmator, destinat prezentarii semnificatiei unor termeni.
Astfel, actul administrativ reprezinta actul unilateral cu caracter individual
sau normativ, emis de o autoritate publica n vederea executarii sau a
organizarii executarii legii, dnd nastere, modificnd sau stingnd raporturi
juridice.
Aspect foarte important de semnalat, care va deschide o bresa n practica
judecatoreasca privitoare la solutionarea conflictelor viznd, spre exemplu,
contractele de concesiune, legea asimileaza actelor administrative contractele
ncheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea n valoare a
bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea
serviciilor publice si achizitiile publice.
n mod evident de-acum, acesta este si sensul n care trebuie interpretata
semnificatia notiunii de act administrativ din art. 52 alin. (1) al Constitutiei
republicate.
O alta problema controversata, deja evocata, se refera la posibilitatea atacarii n
contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale, ci si a
actelor administrative normative.
n consecinta, spre deosebire de Legea nr. 1/1967, Legea nr. 29/1990 nu a mai
facut nici o diferentiere ntre actul administrativ normativ si actul administrativ
individual, de unde concluzia ca puteau fi atacate n instanta, n egala masura,
orice acte administrative, indiferent n care din aceste doua categorii ar fi intrat.
Constitutia din 1991, n varianta sa initiala, a consacrat aceasta formula,
referindu-se n general la actul administrativ iar dupa revizuire continutul art. 48,
devenit art. 52, a ramas neschimbat sub acest aspect.
Noua lege a contenciosului administrativ a rezolvat nsa o serie de aspecte
ignorate de Legea nr. 29/1990, care, desi nu facea diferentiere ntre cele doua
categorii de acte administrative mai sus evocate, sub aspect procedural a avut n
vedere de cele mai multe ori, doar actul administrativ individual, daca ar fi sa
mentionam, cu titlu de exemplu, termenul de 30 de zile stabilit pentru procedura
prealabila, care curgea din momentul comunicarii actului vatamator, stiut fiind
faptul ca, doar actele administrative individuale intra n vigoare din momentul
comunicarii celor carora li se adreseaza.
Punctul de vedere conform caruia si actele administrative normative pot fi
atacate cu actiune directa la instanta de contencios administrativ a fost
sustinut si de Curtea Constitutionala si de Curtea Suprema de Justitie.
n consecinta, judecatorul va trebui sa constate daca actiunea are n vedere: un
act administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui
act administrativ sau pur si simplu, adrese si note cu caracter pur
tehnic administrativ.
Primele doua categorii pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate o
data cu primele categorii iar adresele, notele etc. nu pot face obiectul controlului
judecatoresc.
16

n ce priveste cea de-a doua conditie a actiunii directe n contencios

administrativ, conditia ca actul sa vatame un drept sau un interes legitim,
pna la revizuirea Constitutiei din octombrie 2003, analiza sub aspect doctrinar
s-a facut din perspectiva coroborarii art. 48 referitor la dreptul persoanei vatamate
de o autoritate publica cu art. 21 referitor la accesul liber la justitie, situat n
Capitolul I (Dispozitii comune) din Titlul II consacrat drepturilor, libertatilor si
ndatoririlor fundamentale.
Dupa cum am aratat si n primul nostru volum, n contextul analizei art. 52 din
Constitutia republicata (fostul art. 48, n forma initiala), una din completarile aduse
alin. (1) al acestuia a fost tocmai consacrarea expresa alaturi de criteriul ncalcarii
unui drept pentru introducerea actiunii si a criteriului interesului legitim, mult mai
usor de demonstrat, sfera intereselor legitime fiind mai larga.
Din perspectiva evolutiei reglementarii vom retine ca, pentru prima data, Legea
pentru nfiintarea Consiliului de Stat din 1864 a stabilit conditia vatamarii unor
simple interese ale particularilor, inclusiv contra hotarrilor ministrilor date cu
exces de puter.

Legea actuala preia practic fundamentul constitutional al institutiei

contenciosului administrativ continut n art. 52 alin. (1), pe care l dezvolta
corespunzator.
O actiune contra unui act administrativ pe ideea vatamarii unui drept
recunoscut de lege reprezinta, n subsidiar, si o actiune pe ideea vatamarii unui
interes legitim, chiar daca acest lucru nu este mentionat expres n actiune.
Interesul legitim poate fi att personal, ct si public, fundamentul
constitutional al interesului public reprezentndu-l dispozitiile Constitutiei cu privire
la ndatoririle fundamentale ale cetateanului romn.

17