Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Management Public Lucica Matei Snspa
Management Public Lucica Matei Snspa
MANAGEMENT PUBLIC
- Suport de curs Prof.univ.dr. Lucica MATEI
BUCURETI
Studeni cu dizabiliti
n cadrul cursului Management public, studenii afectai de dizabiliti motorii sau
intelectuale pot lua legtura cu titularul de curs pentru a identifica eventuale soluii in vederea
oferirii de anse egale.
Bartoli, A., Hermel, P., (1986), Piloter l`enterprise en mutation. Une approche strategique du
changement, Edition d`Organisation.
8
Petrescu, I. Management, Editura Holding Reporter, Bucureti, 1991, p. 9.
9
Fayol, H., (1979), Administration industrielle et generale, 1916, reedite par Dunod.
10
Thierart, R. A., (1979), Le management, coll.Que sais-je?,PF.
11
Batteau, P., (1994), Management public-Etat de l`art, en Annales du management, XIIe, Journees nationals
des IAE, Montpellier, novembre.
12
Simon, H.A.,(1983), Administration et processus de decision, Economica
Bibliografie recomandat:
Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic.
Bucureti: Editura Arc, pp.02-14.
13
Petersen, E., Plowman, E., Business Organisation and Management, Illinois, 1958, p. 33.
Newman, W.H., Administrative action, Prentice Hall Englewood Hills, New York, 1964, p. 1.
15
Mackensie, A, Harvard Business Review, nov.-dec. 1969.
16
Massi, J., Methodes actuelles de direction des entreprises, Les Editions dOrganisations, Paris, 1967, p.
237.
17
Tezenas, J., Dictionnaire de lorganisation et de la gestion, Les Editions dOrganisations, Paris, 1968,
p.115, Gelinier, O., Functions et tches de direction gnrale, Editura Hommes et techniques, Paris, 1967, p.
23.
18
Klein, J., Pedraglio, G. .a., Q-est-ce que le management, Dunod Economie, 1971, p. 6.
14
Henry Laurence
Gantt
(1861-1919)
Russel Robb
(1864-1927)
Harington Emerson
(1853-1931)
Alexander Hamilton
Church
(1866-1936)
Henry Fayol
(1841-1925)
Frank (1868-1924) i
Lillian Gilberth
Bibliografie recomandat:
1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic.
Bucureti: Editura Arc, pp.3-16.
2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic.
Ferrol G., Cauche Ph., Duprez J.,M., Gadrey N., Simon M., Dicionar de sociologie, Polirom, tiin i
Tehnic, Iai, 1998, p. 146-153.
Philip J. Candreva, Analysis of the field of public management:a response to Kelman, Thomson, Jones and
Schedler,2004.
24
Chevalier J., Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986, p. 30-43.
10
11
Roberto Michels (1912) vede, din contr, n legea dur a oligarhiei i procesul corelativ
de birocratizare, expresia apsrii care afecteaz organizaiile socio-politice, indiferent de
natur, prinse ntre exigene contradictorii de eficacitate i de democraie; partidele i
sindicatele nu vor scpa de tendinele oligarhice.
Dup Max Weber o organizaie birocratic ofer cel mai ridicat nivel puterii
raionale. Birocraia la Weber este delimitat ca un concept impersonal, formalist,
caracterizat prin eficien, putere, raionalitate, standardizare i n mare parte centralizare
(Ch.Demmke, 2004, p.61).
Max Weber (Economie i societate, 1922) face din birocraie o form de aplicare foarte
general; fondat pe profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul funciilor i
impersonalitatea regulilor, organizarea birocratic, care sintetizeaz aceste aspecte ntr-un
model ideal-type, ar asigura, de fapt, precizia, permanena, disciplina, rigoarea i, mai ales,
previzibilitatea comportamentelor; model de organizare eficace i raional, birocraia ar fi
superioar tuturor celorlalte sisteme i s-ar putea impune pretutindeni. Plecnd de la
condiiile socioistorice de formare a statului modern, Weber degaj elementele generale de
analiz, aplicabile ansamblului organizaiilor sociale; fr ndoial, se refer la o schem
ipotetico-deductibil formal i, implicit, de natur prescriptiv. Este primul autor care
analizeaz rolul liderului ntr-o organizaie i examineaz cum i de ce indivizii exercit
forme diverse de autoritate. De exemplu, Weber, utilizeaz pentru prima dat termenul de
carism, n accepiunea sa modern de caliti personale ale unui individ, prin care se
impune n faa celorlali.
Pentru organizarea administraiei publice, elementele conceptuale specifice birocraiei
lui Weber se transpun n 25 : jurisdicii, funcii i sarcini specifice. Necesitatea conducerii, mai
mult a bunurilor dect a persoanelor, face birocraia inevitabil. n opinia lui Weber
(Plane,2000,p.25) o birocraie performant aplic urmtoarele idei:
1. angajaii sunt liberi, supui unei singure autoriti, n cadrul funciei exercitate;
2. ei sunt organizai ntr-o ierarhie clar definit;
3. fiecare angajat are o sfer de competene legale, formal definite;
4. angajatul este ncadrat pe baza unei relaii contractuale libere;
5. candidaii sunt selectionai pe baza calificrilor tehnice;
6. ei au o renumeraie fix i au dreptul de pensionare;
7. promovarea depinde de vechime i de aprecierea superiorului;
8. fiecare angajat se ncadreaz n disciplina i controlul stric i sistematic asupra
muncii,
i presupune:
9 o diviziune a muncii i a autoritii n vederea realizrii obiectivelor
organizaionale;
9 o ierarhie a autoritii n vederea coordonrii activitilor specializate i a integrrii
lor ntr-o autoritate jurisdicional. n majoritatea cazurilor de birocraie raional,
organizaia este condus de o singur autoritate individual;
9 o structur a carierei n care angajaii individuali ai organizaiei birocratice s
treac prin diferite specializri i niveluri. Aceasta se bazeaz pe criterii de merit
i/sau vechime;
9 o structur birocratic ce tinde s fie permanent. Ea rmne intact n pofida
modificrii de membri din interiorul sau din exteriorul organizaiei. Societatea
devine att de dependent de modul n care funcioneaz birocraia, nct
distrugerea ei ar genera haos.
Birocraia, n concepia lui Weber, reprezint o form specific de organizare cu caliti
i defecte; un termen neutru, i nu unul cu attea rezonane negative. O structur birocratic
este cea mai eficient form de organizare, capabil de evoluie de la o ordine primitiv ctre
una raional; birocraia este superioar oricror altor forme, prin precizie, stabilitate,
25
Rosenbloom D., H., Public administration, Random House, New York, 1986, p. 120-121.
12
rigoarea disciplinei i siguran. Birocraia face posibil un grad mai ridicat de calcul al
rezultatelor pentru cei situai la conducere i pentru cei cu adevrat activi la nivel
organizaional (Stillmann, 1988, p.52). Weber a enumerat elementele organizrii birocratice
(Caracteristici ale birocraiei moderne), menionnd urmtoarele:
1. separnd decizia de aciune, organizarea birocratic are tendina de a determina
ca deciziile s fie luate de cei mai potrivii s le ia -principiul competentei;
2. principiile ierarhiei funciilor i diferitele nivele de autoritate, susin un sistem
bine pus la punct de ordonare i subordonare, n care se exercit un control al
nivelurilor inferioare de ctre nivelurile superioare: ordine i control;
3. separarea intereselor private de cele publice;
4. superioritatea regulii asupra relaiilor interpersonale.
Indirect, marile organizaii sunt birocraii. Din punct de vedere procedural, birocraia
este:
a) Impersonal sau dezumanizat. Aceasta a fost considerat de Weber ca fiind
principala calitate (special virtue), deoarece se elimin astfel elementele
emoionale iraionale din performana birocrailor individuali ori a organizaiei
ca ntreg.
b) Formal. Atta timp ct birocraia nu depinde de persoane, ci de funcii, aproape tot
ceea ce reprezint structur i operare este consemnat n scris, ntr-o manier formal.
n plus, comunicarea se realizeaz n scris, deoarece se desfoar ntre funcii i
persoane n calitate de persoane oficiale i, cel puin teoretic, este independent de
persoana care ocup poziia respectiv. Documentele se pstreaz n fiier la care
accesul este limitat.
c) Legal. Birocraia opereaz n conformitate cu reguli formale care sunt publice i
consemnate n scris. Rolul acestora este de a reglementa o anumit procedur i de
a asigura legalitatea raporturilor cu cei din exteriorul organizaiei.
d) Ordonat. Birocraii individuali trebuie s se conformeze regulilor birocratice, n caz
contrar putnd fi sancionai. Aceste reguli urmresc s asigure impersonalitate i s
susin autoritatea ierarhic.
Ca rezultat al acestor caracteristici structurale i procedurale, birocraia este:
e) Eficient, deoarece ea acioneaz continuu, raional, ordonat, concret i n timp
util. Birocraia este solid i reduce din costurile emoionale n procesul de realizare
a obiectivelor sale.
f) Puternic. Puterea sa decurge mai ales din raionalitate, profesionalism, ncredere
i continuitate. Weber susine c o birocraie bine dezvoltat nu poate fi practic
controlat de cei din exteriorul organizaiei; din contr, societatea devine
dependent de aceasta prin faptul c i furnizeaz servicii i i aplic constrngeri.
De aceea, elementul organizaional (birocraia), tinde s devin cea mai mare for
din cadrul unei societi.
g) n expansiune, ceea ce presupune ca , expansiunea birocratic nu
este dat doar de eficien i putere, ci i de creterea calitativ i cantitativ a
sarcinilor care solicit o organizare administrativ ntr-o societate complex.
B. Organizarea tiinific a muncii Managementul tiinific i gsete bazele n
cadrul lucrrilor lui Taylor, Babage, Gantt, Gilbreth. Mai mult dect teoria administraiei,
managementul tiinific i propune s defineasc ntr-un mod mai precis modul cum
trebuiesc realizate obiectivele. Dac teoriile birocraiei, construite plecnd de la studiul
administraiilor i partidelor, sunt legate de procesul de raionalizare statal, organizarea
tiinific a muncii (OSM), construit n funcie de problemele ntreprinderilor, este
indisociabil de procesul de raionalizare capitalist, fa de care se manifest ca o parte
activ: coinciznd cu trecerea de la fabric la marea firm industrial. OSM a avut un impact
direct asupra tehnicilor de producie i de management ale ntreprinderilor (uzinele Ford fiind
primele n SUA care au pus n aplicare perceptele lui Taylor), antrennd dezvoltarea muncii n
lan i perfecionarea metodelor de conducere. Caracterizat printr-un avnt utilitar puternic
13
n lucrarea The Principles of Scientific Management (1911) Taylor consider c, sistemul managementului
tiinific implic o revoluie complet a strii de spirit a muncitorilor i, n acelai timp, o revoluie a strii de
spirit a celor care sunt de partea conducerii.
27
Taylor a studiat i msurat volumul de munc depus. Descompunerea muncii n elemente simple, apoi
recompunerea n sarcini elementare au condus la modificarea muncii n sine i a activitii manageriale.
28
Rosenbloom, D., H., op. cit., p. 125-126.
14
29
15
16
creterea iluminatului, dar factorii care se afl la originea acestei constatari nu sunt de natura
strict psihologica. S-a constatat n continuare c reducerea iluminatului la nivelul iniial nu a
determinat o scdere n aceeai proporie a productivitii; aceasta era mai ridicat dect
fusese iniial. Era un rezultat uimitor i derutant din punct de vedere al managementului
tiinific. n cele din urm, cercettorii au ajuns la concluzia c, ntr-o anumit msur,
lucrtorii nii au reacionat la acest experiment, atenia fiind ndreptat mai degrab nspre
ei dect nspre gradul de iluminare. Fenomenul a fost denumit Efectul Hawthorne. n
contextul organizaional, acesta se traduce prin premisa c factorii sociali i psihologici pot
juca un rol important n determinarea productivitii individuale.
Recompensele i sanciunile noneconomice constituie o motivaie important care
afecteaz comportamentul muncitorilor i limiteaz efectul stimulentelor economice;
muncitorii se poart i acioneaz adesea nu ca indivizi, ci ca membri ai unui grup. Mersul
ntreprinderii nu depinde deci doar de dotarea tehnic, ci, mai degrab, de nevoile, ateptrile,
aspiraiile celui ce este angajat. Prin considerarea factorului uman drept o contribuie
important la eficiena organizaiei s-a realizat detaarea radical fa de teoriile tradiionale
ale lui Weber i Taylor, care accentuau rolul dezumanizrii organizaiei.
Experimentul Hawthorne a dovedit, aadar, c acordndu-se o atenie mai mare
muncitorului ca persoan, acesta se va simi mai apreciat i mai fericit, motiv pentru care va
fi mai productiv. Alte cercetri au confirmat importana factorului uman privind rezistena la
schimbare, exercitarea autoritii i n general randamentul; deci productivitatea depinde
foarte mult de satisfacia fa de munc, grup, conductori i ntreprindere.
Cercettorii din cadrul experimentului Hawthorne au evideniat faptul c muncitorii se
mprietenesc unii cu alii i formeaz grupuri sau organizaii neoficiale. n consecin,
muncitorii reacioneaz la schimbrile din cadrul mediului de lucru sau din cadrul
organizaiei oficiale nu ca indivizi, ci ca membri ai unui grup. Rspunsurile pot fi funcionale
n sensul promovrii unei productiviti sporite sau disfuncionale n sensul limitrii
productivitii; un exemplu de reacie funcional este acoperirea unui membru care avea o
zi liber i nu i realizase norma. O reacie disfuncional este reprezentat de o blnd, dar
exemplar form de violen fizic utilizat mpotriva muncitorilor care depesc norma de
productivitate a ntregului grup. O asemenea limitare poate fi efectiv impus chiar dac
existena acelui plan de plat n rate presupune eficientizarea, pe ct posibil, a muncii fiecrui
individ salariat. Aceasta face ca coala relaiilor umane s urmeze aceleai obiective ca i OSM:
creterea rentabilitii ca preocupare major; totui, nu se sper c aceasta se va realiza doar
prin raionalizarea tehnic, ci prin mobilizarea resurselor umane.
(2) Organizarea informal Accentul pus pe motivaii conduce la interesul asupra
schimbrilor care se stabilesc ntre membri. coala relaiilor umane a artat c exist n
cadrul fiecrei ntreprinderi, pe lng organizarea formal, constituit prin modele de
interaciune prescrise prin reglementri explicite pentru a ndeplini scopurile oficiale i care
se nscrie ntr-o logic a costului i eficienei, o organizare informal (Chester Barnard, The
Functions of the Executive, 1938), format din relaii interpersonale care relev o logic a
sentimentelor (Roethlisberger i Dickson, 1939). Barnard era un manager de succes la
Compania Telefonic Bell din New Jersey, cunotea ndeaproape complexitile
motivaionale, accentund un aspect evident: c organizaia depinde de voina membrilor si
de a realiza obiectivele. O asemenea voin trebuie indus i poate fi retras de participant n
orice moment. n mod corespunztor, exerciiul autoritii n cadrul organizaiei nu mai
trebuie conceput simplist, ca decurgnd de la vrf la baz; cei de jos pot exercita i ei puterea
prin simplul refuz al cooperrii. n viziunea lui Barnard exist o zon a indiferenei n care
muncitorii se supun deciziilor managerilor fr nici un drept de replic. Ordinele din afara
acestei zone puteau fi analizate, cteodat respinse, subminate sau dejucate. 31
Chiar dac coala relaiilor umane a avut tendina s supraestimeze importana acestor
relaii informale i s le considere exclusiv pozitive, ea a forat prin aceasta naterea unui
31
Barnard, I., Ch., The Functions of Executive, Cambridge, Mass: Harward University Press, 1938, p. 83.
17
concept-cheie al analizei organizaiilor. Legat de criza din 1929, care a impus adaptarea
structurilor capitaliste, avntul colii relaiilor umane va nnoi profund abordarea problemelor
ntreprinderii: este de acum n sarcina specialitilor de relaii umane mai degrab dect a
inginerilor ameliorarea eficacitii firmelor; dar ruptura cu raionalismul tehnicist deschide
calea tiinelor moderne de organizare.
D. Teoria X i teoria Y McGregor reproeaz celor mai multor ntreprinderi n
funciune c urmeaz o teorie nscut dintr-un ansamblu de ipoteze asupra comportamentului
uman, pe care o numete X. Diferitele ipoteze care constituie aceast teorie sunt urmtoarele:
individul mediu triete o aversiune nnscut pentru munc i face tot posibilul
pentru a o evita;
din cauza acestei aversiuni caracteristice fa de munc, indivizii trebuie s fie
constrni, controlai i dirijai, ameninai cu sanciuni, dac vrem ca ei s depun
efortul necesar n realizarea obiectivelor organizaionale;
individul mediu prefer s fie condus, dorete s evite responsabilitile, are relativ
puin ambiie, caut siguran nainte de toate.
McGregor explic urmtoarele: c aceast teorie conduce la o filosofie a comandei prin
conducere i control, n care individul mediu dintr-o ntreprindere (la limit, ntreg personalul
fr managerul general, pentru c fenomenul se produce la toate nivelurile) este considerat un
simplu pion cruia i se fixeaz cu autoritate obiectivele sau, mai degrab, sarcinile (care ar
permite s se ajung la obiectivele ntreprinderii) i a crui munc este apreciat printr-un
sistem de recompense/sanciuni care urmeaz unui sistem de control rigid al performanelor
(individuale i cantitative). n acest sistem, individul nu particip i este remunerat pentru
ceea ce produce n coliorul su, exigenele ocazionale fiind cele care in pasul cu restul.
Limitele sistemului de conducere i de control impuse de aceste dogme sunt perfect clare;
individul acioneaz ntr-un anumit mod pentru a evita orice sanciune i pentru a profita la
maximum de recompensele economice. El nu face nimic, n afar de acest optimum, dect
s dezvolte mecanismele de aprare proprie pentru a asigura meninerea acestui optimum.
ntreprinderea nu moare din aceast cauz, dar pierderea este imens: decizii luate fr
cunoaterea exact a faptelor, coordonarea activitilor prost asigurat, inovarea limitat,
birocraia etc. Din nefericire, multe ntreprinderi continu s funcioneze n acest mod.
McGregor opune acestei teorii X ceea ce el numete teoria Y, prezentat ca o
alternativ n ceea ce privete concepia sistemului de conducere, cu urmtoarele ipoteze:
Cheltuiala de efort fizic i mental este la fel de natural ca i jocul sau odihna; omul
se poate autoconduce sau autocontrola.
Controlul extern i ameninarea cu sanciuni nu sunt singurele mijloace pentru a
obine un efort dirijat ctre obiective. Omul poate s se conduc i s se controleze
el nsui cnd muncete pentru obiectivele pentru care el se simte responsabil.
Responsabilitatea fa de anumite obiective, n funcie de recompensele asociate
realizrii lor; cea mai important din aceste recompense fiind satisfacia ego-ului i a
nevoii de realizare a sinelui.
Individul mediu nva, n condiiile pe care le vrea, nu numai s accepte, dar i s
caute responsabiliti. Evitarea responsabilitilor, lipsa de ambiie, importana
acordat siguranei sunt, n general, consecine ale experienei, i nu caracteristici
nnscute ale fiinei umane.
Resursele relativ ridicate ale imaginaiei, ingeniozitatea i creativitatea pentru
rezolvarea problemelor organizatorice sunt pe larg distribuite populaiei.
n condiiile unei viei industriale moderne, potenialul intelectual al individului
mediu nu este dect parial utilizat.
McGregor pleac de la cunoscuta ierarhie a nevoilor, nevoi psihologice (a se hrni, a
locui etc.), nevoi sociale (nevoia de a aparine la ceva, nevoia de asociere), nevoia ego-ului
(nevoia de respect i ncredere n sine, de autonomie, de reuit, de competen, de stim, de
statut etc.) i sftuiete nu numai s se in cont de aceste nevoi, ci chiar s se favorizeze
dezvoltarea lor de la stadiul psihologic ctre cel al ego-ului, pentru a crete adaptarea
18
individului ntr-o ntreprindere precum i eficacitatea muncii sale. De aici se trage concluzia
conform creia, contrar supoziiilor obinuite, va trebui s plecm de la obiectivele indivizilor
i s le acordm responsabiliti care le-ar permite s-i ating cele mai nalte obiective.
ntreprinderea va funciona cu att mai bine, cu ct va exista o mai mare compatibilitate
ntre obiectivele individuale i cele organizaionale. Aceast compatibilitate este cel puin tot
att de necesar pentru individ, ct i pentru speranele de ctig economic satisfctor, dac
acesta i-ar dori s dea tot ceea ce este mai bun n el.
Conform teoriei Y, acesta este principiul fundamental al integrrii; nsoit de principiul
autoconducerii i autocontrolului, dup care un individ, n acord cu obiectivele sale, s-ar simi
angajat n aciuni, pentru realizarea acestora, i ar cuta, el nsui, s-i controleze activitatea
i s ia msurile corective necesare. Sistemul de remunerare stimulant nu reprezint dect
stimulii motivaiei lui, pierzndu-i astfel caracterul lor ipocrit.
n teoria Y, relaia superior subordonat trebuie s ia o form cooperant n care
principala grij a managementului din partea superiorului s fie aceea de a-l asista, ca un
consilier obiectiv, pe subordonat n determinarea obiectivelor generale, stabilirea scopurilor
specifice, constatarea i explicarea rezultatelor, cu grija de a asigura, fr violen, progresul
subordonatului i de a-i asigura mijloacele de satisfacere a celor mai nalte nevoi.
Pentru Mc Gregor (Plane, J.M., 2000, p.41), abordrile teoriilor X i Y induc dou
stiluri de conducere total diferite. Teoria Y i stilul de conducere care rezult din aceasta sunt
mai apropiate de factorul uman, deoarece rspund unor motivri profunde, permind
integrarea scopurilor individului i ale organizaiei. Teoria Y susine inovarea, identificarea
noilor mijloace de organizare i de conducere, n timp ce teoria X neag existena unor astfel
de aciuni bazate pe potenialul uman.
E. 4 sisteme de management Rensis Likert 32 i echipa sa de la Institute for Social
Research al Universitii din Michigan au efectuat numeroase msurtori ale diferitelor
variabile care pot caracteriza managementul ntreprinderilor americane. Ei au chestionat
aproape cteva mii de cadre i de angajai (de la toate nivelurile) utiliznd o gril de ntrebri
cu scal continu a rspunsurilor. Aceast gril avea ca obiect analiza stilului de conducere,
modalitatea prin care au fost fixate obiectivele, natura comunicaiilor, tehnicile de decizie i
de control, utilizarea motivaiilor.
Cteva dintre anchetele lor au fost efectuate pe timp de mai muli ani, n aceleai
ntreprinderi, pentru a ine cont de factorul esenial al timpului. De asemenea, ei au pus n
eviden corelaii foarte importante ntre sistemul de management (de la sistemul nr. 1, numit
autoritar, la sistemul nr. 4, numit asociat sau participativ) i rezultatele obinute n diferite
ntreprinderi, comparaia fiind favorabil ntreprinderilor care adopt un sistem de
management cel mai apropiat posibil de cel cu nr. 4.
Sistemul nr. 4 (asociat i participativ) este caracterizat prin urmtoarele trsturi
principale:
stilul de leadership asigur ncrederea i libertatea alegerii;
angajaii resimt, la toate nivelurile, responsabilitatea de a se dezvolta, graie unei
participri importante a grupurilor, prin fixarea obiectivelor, prin perfecionarea
metodei de lucru etc.;
canalele de comunicare sunt deschise i cu dublu sens;
interaciunile ntre indivizi i funcii sunt foarte puternice, dezvoltndu-se ntr-o
atmosfer de ncredere i de lucru n echip;
procesele de decizie favorizeaz utilizarea maxim a competenelor individuale,
participarea indivizilor vizai i utilizarea acestei participri ca i motivaie;
sistemele de control sunt puin centralizate i nu sunt utilizate ca mijloace de
presiune, ci ca unelte de reflectare i gndire.
Totui, sistemul vizeaz n mod esenial dou elemente:
32
Rensis Likert, New patterns of management. The human organization, Mc Graw Hill Book Company,
1967.
19
20
aparent mai raionale, pot produce rezultate importante pe termen scurt, dar care distrug,
puin cte puin, valoarea potenialului uman n organizaie, iar costul acestei distrugeri, dei
greu de estimat, este imens.
n sistemul nr. 1 (corespunznd teoriei X a lui McGregor), Likert descrie organizaia
ca fiind foarte structurat. Dar funcionarea sa vizeaz n special definirea obiectivelor la cel
mai nalt nivel, o repartizare a sarcinilor n funcie de aceste obiective pe o baz individual i
autoritar, un sistem de control al rezultatelor cantitative i pe termen scurt, canale de
comunicare rigide i cu un singur sens. Likert arat c acest sistem conduce la o munc de tip
compartimentat, fiecare ncercnd s-i obin propriile rezultate n cea mai mare parte a
timpului, n detrimentul restului organizaiei i dezvoltnd un sistem de camuflaj mpotriva
msurilor de control. Eficacitatea pe termen lung este slab, indivizii i fixeaz obiectivele
dndu-le la o parte pe cele ale organizaiei.
Pericolul, deloc recunoscut, al unui astfel de sistem este acela c el permite anumitor
manageri s se pun n valoare, dei ei epuizeaz complet organizaia. S-a putut constata c
aceast epuizare se traduce prin dezvoltarea atitudinilor defavorabile ale subordonailor,
naterea conflictelor disimulate, o diminuare a cooperrii ntre membrii unei echipe, o
diminuare a motivaiei de munc asupra obiectivelor organizaiei. Cu toate acestea,
subordonaii ar fi putut accede la un post superior, rezultatele cantitative produse n interiorul
serviciului putnd fi satisfctoare pe termen scurt, urmrind criteriile clasice ale
performanelor. Likert subliniaz c acest stil de management este nc rspndit (nr. 1 sau
nr. 2) i c el este incompatibil cu dezvoltarea social modern. Msurarea rezultatelor (pe o
perioad mai lung) n organizaii care practic acest stil de management pune n eviden
distrugerea lent a organizaiei i incapacitatea sa progresiv de a inova i de a se adapta la
necesitile mediului.
F. Levinson i managementul prin obiective n acelai timp n care se dezvolt
faimoasa teorie X i Y a lui McGregor, un anumit numr de organizaii americane punea n
aplicare un sistem de management prin obiective, n special sub influena eminentului
practician Peter Druker. n plan teoretic, acest sistem prea s satisfac exigenele
managementului aa cum le-a putut descrie McGregor, Likert i alii (Blake, Bowers,
Seashore etc.) n msura n care determinarea precis a obiectivelor pentru fiecare subordonat
mpreun cu superiorul su, plecnd de la obiectivele organizaiei, foarte clar definite,
permite:
ntrirea comunicrii ntre superior i subordonat;
clarificarea a ceea ce se nelege printr-un tip de activitate;
utilizarea unei baze juste pentru controlul performanelor, nivelul salarial i
promovarea;
facilitarea creterii performanelor subordonatului.
Principalul repro pe care l formuleaz Levinson este c aplicarea teoriei se face fr o
adevrat cunoatere i nelegere a componentelor emoionale cele mai profunde ale
motivrii, prin manageri care nu au dobndit niciodat aptitudini pentru a conduce fr a-i
impune punctul lor de vedere i modelele. ntr-adevr, acest sistem incorect aplicat ajunge
frecvent la o form de management autoritar deghizat, ca n cele mai bune timpuri ale
paternalismului. El este, bineneles, sortit eecului i este cteodat mai periculos dect un
sistem deschis i autoritar. Din nefericire, cnd eecul a fost constatat, acesta poate fi atribuit
validitii ipotezelor teoriei X.
Civa ali specialiti vor spune c managementul prin obiective nu este totui dect un
produs rentabil pentru consilierii n management, pe panoplia uneltelor, aa-zis tiinifice, ale
managementului. Mai muli autori, printre care ne numrm i noi, sunt convini c
managementul prin obiective reprezint un progres considerabil n raport cu managementul
tradiional caracterizat prin conducere i control unilateral 33 . Concomitent, suntem obligai
33
21
34
Fia postului document n care se enun scopul global, sfera de acoperire a postului respectiv i detaliile
privind operaiunile i sarcinile aferente.
22
Bibliografie recomandat:
1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.2240.
2. Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, Fundamentele managementului organizaiei
Ed. Tribuna Economic, Bucureti,2006, p.267 375.
23
Lumea este unic. Celebra formul oricare ar fi culoarea pisicii, ea trebuie mai
nti s prind oareci, 35 este frecvent citat, pentru a aminti necesitatea comparrii
eficacitii metodelor de management i management public i transferarea n
domeniul public a tot ce apare nou n economia de pia. Dintotdeauna a existat o
provocare a societii dezvoltarea , care n opinia lui Butros Butros-Ghali era
nfiat ca o presiune asupra planetei a celor dou fore: globalizarea i
dezagregarea 36 . Economia s-a confruntat cu probleme serioase pe termen scurt i cu
provocri pe termen lung. Guvernele trebuie s realizeze strategii economice publice
cu scopul mbuntirii performanei economice 37 , realizrii unui mediu nconjurtor
sntos i a unui echilibru necesar ntre sectoarele public i privat. Experiena a
demonstrat c pot fi nregistrate i eecuri, c ajustarea poate fi destabilizatoare i
poate chiar s diminueze ratele creterii pe termen lung, mpiedicnd nealocarea
resurselor. Unii specialiti consider c nu exist beneficiul iniiativelor strategiei
publice. Din aceast perspectiv, metodologia economiei manageriale furnizeaz un
cadru practic pentru compararea eficient a costurilor relative, a performanelor
programelor sociale i deciziilor de investiii n sectorul public. Simim nevoia s
subliniem necesitatea instrumentrii comparaiilor performanelor din punct de vedere
tehnic. n acest spirit, ncercm s studiem noiunea de management public, care nu
trebuie s fie limitat doar la mbuntirea managementului sectorului public.
Managementul public nu permite mprumutul de teorii i metode venite din
afar. El se bazeaz pe o abordare nou, adaptat contextului, innd seama c
organizaiile publice nu sunt introvertite, c ele urmresc s-i modifice chiar mediul
i c doar puterea i responsabilitatea sunt de natur politic.
Managementul public este o noiune mult discutat i dezbtut de specialiti,
teoreticieni, practicieni, oameni politici etc. ntrebri cum sunt: la cine se refer?; ce
conine?; unde a aprut i unde s-a dezvoltat?; cnd a nceput?; de ce prezint interes?,
dau natere la o diversitate de interpretri ce evideniaz opiunile ideologice ale
autorilor.
Miza managementului public este fundamental n msura n care sectorul public
accept noile provocri privind competitivitatea internaional, reglementrile,
exigenele sociale, nevoile multiple ale utilizatorilor, restriciile cu privire la mijloace,
efectele globalizrii 38 . Putem aprecia c managementul public este un management al
puterii politice. Puterea politic apare ca o for de interpunere, a crei aciune are ca
rezultat final asigurarea unei adevrate reglri a sistemului economic i social.
Dac noiunea de management public a aprut, acest fapt se datoreaz unei
importante evoluii a condiiilor n care trebuie s evolueze structurile publice.
O concepie pur administrativ a managementului structurilor publice a fost
substituit cu o concepie diferit a raporturilor cu utilizatorii i cu mediul structurilor
35
24
LHeriteau M.F., Purquoi des entreprises publiques?, Dossiers Themis, PUF, 1972 n Annie Bartoli, op.
cit., p. 6.
40
Santo, V.M., Verrier, P.E., Le management public, PUF, 1993.
41
Smith, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776
42
Nguyen Quoc, D., Daielier P., Pellet, A., Droit international public, 5e dition, Librairie Generale de Droit
et de Jurisprudence, Paris, 1994, n Popescu L., Autonomia local i integrarea european, Editura All Beck,
1995, p. 10-14.
43
Bartoli A., op. cit., p. 6-9.
25
la dispoziia naiunii a unor concepte rare i specializate, iar pe de alt parte, evitarea
expunerii acestor ageni instituii la prestaii ale puterii politice.
Statul ncearc s satisfac nevoile colective aprute ca urmare a progresului
tehnic i a insuficienei private. 44
n secolul XX sectorul public a cunoscut un ritm accelerat de dezvoltare att n
plan cantitativ (creterea numrului funcionarilor), ct i calitativ (servicii publice n
domeniul social, al urbanismului, al energiei etc.).
n opinia unor specialiti 45 , cele dou rzboaie mondiale i perioadele de
reconstrucie au pus n eviden rolul statului n viaa economic i social, prin
crearea obiceiurilor i structurilor permanentizate de oameni. ntr-un astfel de context,
ncrcat de reprezentri i evoluii ideologice, pot fi evideniate componentele istorice
i simbolice ale sectorului public, fundamentat pe valori strvechi specifice fiecrui
mediu public propriu rilor.
Evoluia conceptual a managementului public trebuie analizat din perspectiva
nelegerii concepiei tradiionale a managementului n sectorul public, a teoriilor
dezvoltrii organizaiilor i a specificitii administraiei publice.
Organizaiile exist de mult timp, dar dezvoltarea structurilor formale este un
fenomen relativ recent 46 , aprut n administraiile publice i regsit uneori n
ntreprinderile capitaliste. Birocraia transcede frontierelor publicului i privatului...;
ea penetreaz progresiv cele mai diferite sfere, n msura n care sunt ntrunite
condiiile administraiei i produciei de mas caracteristice modernitii 47 , aprecia
sociologul i istoricul german Max Weber. El realizeaz o paralel ntre modalitile
de administrare i cele de dominare (putere) i formuleaz pe aceast baz modelul
birocratic care ilustreaz, n opinia sa, trsturile distincte ale raionalismului
occidental modern. Acesta se bazeaz pe urmtoarele elemente 48 :
o diviziune a muncii fix i oficializat;
o ierarhie clar definit;
un sistem de reguli i norme, stabil i explicit;
o separaie ntre drepturi i instrumente personale i colective;
o selecie i o carier a personalului dup criteriul calificrilor tehnice.
n opinia lui Weber, aceste caracteristici corespund unui model ideal, numit
birocratic i care se bazeaz pe o autoritate legal-raional, spre deosebire de
celelalte tipuri care reprezint autoritatea tradiional i cea carismatic. Termenul
de birocraie, n sensul utilizrii sale la nceputul secolului XX, definea modelul
bunei structuri spre care tind organizaiile pentru a obine o aciune raional i
eficace. Weber a prevzut avantajele unei organizaii fundamentale monocratice
(constituit pe o unitate de comandament), bazndu-se pe principul legalitii i al
ierarhiei i prezentnd avantajele n termenii: precizie, rapiditatea execuiei i
stabilitate. Nu trebuie uitat c filosoful Hegel a fost un aprtor al dezvoltrii statului
birocratic. El pledeaz pentru realizarea raiunii, ntr-o perioad n care societatea
civil i se prea dominat de iraionalitate i de coliziunea permanent ntre interesele
44
Statul a intervenit n realizarea unor activiti pe care sectorul privat nu avea capacitatea de a le realiza, cum
sunt: infrastructura, politica tarifelor, dezvoltarea serviciului public (sfritul secolului al XIX-lea), Hatchuel,
A., Les Paradoxes du management public. Le Service public? La Voie moderne, LHarmattan, 1995.
45
Singly F. de, Thelot C., Gens du priv, gens du public: la grande diffrence, Dunod, 1988.
46
Lievegod B., Managing the Developing Organisation, Basil Blacwell, 1991, p. 59-60.
47
Weber M., conomie et Societ, Plon, 1971.
48
Weber M., Le Savarit et le Politique, Plon, 1963, n Bartoli A., op. cit., p.9.
26
27
55
Regulile birocratice care sunt presupuse a reduce tensiunile create de subordonarea i control, provocnd n
realitate efecte secundare i disfuncionaliti care determin n final creterea tensiunilor i a lipsei de
motivaie.Gouldner A.W., Patterns of Industrial Bureaucracy, Glencoe, 1954.
56
March J.G., Simon H.A., Organizations, Wiley, New York, 1958.
57
Warren Bennis, Beyong Bureaucracy, Transaction, 2(July/August 1965):32.
28
58
n perioada anilor 60-70, analizele lui Crozier prezint urmtoarele particulariti: accentueaz dimensiunea
uman a funcionrii organizaionale ntr-un mediu dominat de reformele instrumentelor managementului
public; studierea disfuncionalitilor birocratice. Crozier M., Le Phnomne bureaucratique, Le Seuil, 1963.
59
Auby J.F., op. cit., p. 1-10.
60
Pe parcursul secolului XX, dreptul public s-a dezvoltat, ncadrnd foarte strict aciunea public. Aceast
situaie corespunde, teoretic i istoric, unei exigene, aceea de a asigura c deciziile responsabilitilor publice
sunt conforme cu ceea ce doresc cei care-i mandateaz.
61
Inspirat din metoda PPBS (planificare, programare, sistem bugetar), utilizat n cadrul armatei americane,
RAB, introdus n Frana la sfritul anilor 60, avea ca obiectiv mbuntirea transparenei i legturilor dintre
deciziile politice i punerea lor n aplicare. Metoda, care a rezistat 15 ani, se baza pe un sistem de planificare a
obiectivelor i a mijloacelor de control al realizrilor bugetare. Politicii i revenea sarcina de a defini obiectivele
i alocarea resurselor i de a nlocui procesul disfuncional al deciziei centralizate cu un sistem mai
descentralizat, determinnd pe responsabilii de la nivel central s fixeze obiective precise i cuantificabile.
Aceast metod trebuia nsoit de un sistem de control al gestiunii i de un proces de conducere prin obiective.
Drucker P., La Pratique de direction des entreprises, ditions dorganisation, 1957.
29
62
63
Le Duff R., Papillon J.-C, Gestion publique, Coll. Gestion, Ed. Vuibert, 1988.
Bartoli A., op. cit., p. 14.
30
Bibliografie recomandat:
1
2
3
64
Chomienne H., Apports du management dans les processus de changement au sein des administrations
publiques franaises, Mmoire de DEA en sciences de Gestions sous la direction de Bartoli A., Universit
LyonIII, sept. 1992.
31
65
32
Voisin C., Les entreprises publiques aujourdhui: nationalisation, privatisation, march unique, n Les
Frontires de ltat, Cathiers Franais nr. 271, Documentation Franis, mai-juin, 1995.
69
Batleau P., Management public tat de lart, n Bartoli A., op. cit., p. 62.
70
Barouch G., Chavas H., O va la modernisation?, LHarmattan, 1993.
33
foarte multe interaciuni ntre cele dou sectoare, astfel nct stabilirea unei stricte
dihotomii ar putea fi mai degrab greit.
S-ar putea afirma c economia capitalist modern este un sistem combinat
profund, n care forele sectorului public i privat interacioneaz i sistemul economic
nu este nici public, nici privat, dar implic un mix al celor dou sectoare (Musgrave
i Musgrave, 1989, p. 4).
Sectorul privat se bazeaz pe rolul guvernului pentru asigurarea infrastructurii i
legislaiei, fr de care pieele nu ar putea funciona.
Guvernul se sprijin pe sectorul privat pentru c, acesta, produce i ofer
produse, servicii i impozite.
Interaciunea ntre cele dou sectoare este mult mai subtil i este mult mai bine
s le vedem n interaciune dect separate i antagonice.
Discuia despre guvern i politic se refer de obicei la partide sau conductori
politici i se acord puin atenie formelor de politic. Ne concentrm atenia asupra
acelei componente a guvernului care este preocupat de modalitatea de transpunere a
proceselor politice n rezultate pentru comunitate i ctre sistemul administrativ. Prin
orice definiie, guvernul trebuie s includ personalul angajat de stat pentru a realiza
instruciunile guvernului ales, pentru a administra sau a conduce instituiile sale.
Procesul politic poate stabili agenda politic, dar detaliile sunt precizate de
administraie. Chiar dac guvernul este pretutindeni n societatea modern, ar fi virtual
imposibil pentru un individ s existe complet detaat de guvern. Contactul cu guvernul
al celor mai muli oameni nu este la nivel politic cu excepia votrii.
Vasta agend a abordrilor zilnice ale guvernului referitoare la ceteanul
obinuit este realizat de birocraie. Rezultatele guvernrii sunt numeroase i variate i
includ: furnizarea de bunuri i servicii, de la drumuri la spitale; impunerea impozitrii;
transferul de bani de la un set de ceteni la altul; relaia cu alte guverne; controale
asupra oamenilor i bunurilor; implementarea legilor i a regulamentelor.
Administraia reprezint, pentru cei mai muli oameni, realitatea guvernului.
Toate activitile guvernului necesit organizare i personal serviciul public.
Dar operaiunile birocraiei, teoriile i principiile sale nu sunt bine nelese i exist o
curioas ambivalen a atitudinilor publice fa de acestea. n acelai timp, deoarece se
cere ca guvernele s lucreze mult mai efectiv i mai eficace, serviciile publice sunt
adesea vzute ca parazite pentru sectorul privat.
n loc s fie vzut ca un instrument al oamenilor, serviciul public este privit cu
suspiciune att n ceea ce privete puterea, ct i n ceea ce privete ntrzierile i
ineficiena sa.
La sfritul secolului XX, se pare c a existat o mare incertitudine privind rolul
sectorului public. 71
(2) Necesitatea unui sector public
ntrebarea care se ridic: este necesar sectorul public? Dac mecanismul normal
de schimb este prin intermediul pieei, care sunt posibilele funcii ale guvernului?
n conformitate cu Musgrave i Musgrave (1989, p. 5-6), dominanta guvernului
poate reflecta prezena ideologiilor politice i sociale care se deprteaz de premisele
alegerii consumatorului i de decizia descentralizrii. De asemenea, mecanismul
pieei nu poate realiza singur toate funciile economice i, fr guvern, pieele nu pot
funciona din urmtoarele motive:
71
34
i.
35
36
Proudhon, Traite du domaine public, 1833, Negulescu V.P., Tratat de drept administrativ, vol. I,
Bucureti 1934, p. 232, Lubadere, Manuel de droit administrativ, Paris, 1967, p. 276.
75
Brezoianu D., Domeniul public n drept administrativ, op. cit., p. 575-581.
76
Rrincescu V.C., Contenciosul administrativ, Bucureti, 1936, p. 209-213.
107
Negulescu P., op. cit. p. 134.
108
Barthlmy V.H., Trait lmentaire de droit administratif, Paris, 1916, p. 413.
109
Waline D., Droit administratif, Paris, 1959, p. 855.
110
Stewart J., Ranson S., Management in the Public Domain, Theory, Critique and Practice in Public
Sector Management, McKevitt D., Lawton A, SAGE Publication Ltd., 1994, p. 58.
37
Bibliografie recomandat:
1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic.
Bucureti: Editura Arc, pp.34-74.
2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.21-45.
111
38
X j = X ij
i =1
114
Samuelson P.A., The Pure Theory of Public Expeanditure, n Review of Economics and Statistics, 36,
Nov. 1954.
115
Relaia dintre gradul de divizibilitate a bunurilor i gradul de socializare a consumului acestora. Buchanan
J.M., The Demand ans Supply of Public Goods, Rand Mc Nally & Co, Chicago, 1968.
116
Relaia dintre gradul de excludere de la consum i costul marginal al utilizrii unui bun, Stiglitz J.E., The
Economic Role of the State, Oxford, Basic Blackwell, 1989.
117
Combinarea caracteristicilor bunurilor publice cu cele ale bunurilor private, Musgrave R.A., Musgrave P.B.,
Public Finance in Theory and Practice, Fourth edition, MC Graw-Hill Book Company, 1984.
118
Dobrot N. (coord.), Dicionar de economie, Editura Economic, Bucureti, 1999, p. 77.
39
PY
Preul
SY
PY
E
C DT
B DB
A DA
QY
Cantitate
QY
Fig. 1
n timp ce cantitatea optim din bunul public Y este de 100 de uniti n figura 1,
exist dou motive nrudite pentru care mai puin dect aceast capacitate este posibil
s fie asigurat de ctre sectorul privat. n primul rnd, pentru c indivizii ce nu
pltesc pentru bunul public Y nu pot fi exclui din consum, exist o tendin a
consumatorilor de a evita responsabilitatea plii. O problem gratuit se ivete,
deoarece fiecare consumator crede c bunul public va fi furnizat indiferent de
contribuia sa pentru acoperirea costurilor. n momentul n care civa oameni i
mpart costul pentru furnizarea bunurilor publice, consumatorii adesea cred c eecul
lor individual (personal) n a asigura susinerea financiar nu va avea nici un efect
asupra aprovizionrii bunului.
Cnd muli indivizi se comport n acest mod, mai puin dect cantitatea optim
din bunul public va fi furnizat. Aceast problem survine n general atunci cnd
guvernul impune o tax publicului pentru furnizarea bunurilor publice importante. n
sectorul privat, problemele free rider sunt rezolvate uneori prin consensul de grup
de a susine asociaii de caritate i aa mai departe.
O problem a preferinelor ascunse apare, de asemenea, n furnizarea bunurilor
publice, deoarece indivizii nu au nici o motivaie economic pentru a releva n mod
clar cerinele lor adevrate pentru acestea. Consumatorii se opun n dezvluirea unei
cereri importante pentru bunurile publice, deoarece ei se tem n aceeai msur de
cererea de plat n consecin. Cu bunurile private, preul pe care consumatorii sunt
dispui s-l plteasc furnizeaz un semnal credibil productorilor cu privire la
cantitatea i calitatea ce trebuie produse. Asemenea semnale de pre nu mai sunt
valabile n cazul unor noi sau mai bune servicii i bunuri publice. Ca rezultat, este
aproape imposibil s se foloseasc forele pieei pentru determinarea cantitii optime de
bunuri publice ce trebuie furnizate.
Bineneles, multe bunuri i servicii nu se potrivesc n interiorul categoriilor de
bunuri private absolute sau bunuri publice absolute. Exemple de bunuri i servicii cu
unele caracteristici, dar nu toate, pot fi considerate: aeroporturi, programe de cercetare,
centre de ngrijire zilnic pentru copii, autostrzi, spitale, programe de imunizare,
sistemul judiciar, parcuri, educaie primar i liceal, salubritate.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):
1. Numii cele trei caracteristici ale unui bun public.
2. Ce presupune fenomenul de free riding?
3. Exemplificai categoria bunurilor publice.
40
Bibliografie recomandat:
1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic.
Bucureti: Editura Arc, pp.34-74.
2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.2145.
41
activiti din sectorul public ce in de funcia public, dar nu sunt din serviciul
public;
activiti din sectorul public cu destinaie n serviciul public, dar care nu au
statutul funciei publice.
SECTORUL PUBLIC
Activiti realizate de
angajai n administraii sau ntreprinderi publice
SERVICIUL PUBLIC
Activiti comerciale
sau administrative
Activitile ministerelor sau colectivelor
de angajai publici n
serviciile publice
Activitile funcionarilor detaai n ntreprinderile private furnizoare ale serviciului
public
Activiti ale
funcionarilor detaai
n sectorul privat
FUNCIA PUBLIC
42
Bibliografie recomandat:
43
44
45
46
Alexandru I., Administraia public. Teorii. Realitii. Perspective. Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureti, p.
290.
121
Serviciul public este acea activitate de interes general prestat numai de o persoan public Parlagi A.,
Managementul administraiei publice locale. Servicii publice. Editura Economic, 1999, Bucureti, p. 9.
47
48
Organizaia public
Obiective generale:
1. Identificarea provocrilor specifice mediului i organizaiilor publice (Tema 1)
2. Definirea organizaiei publice (Tema 2)
3. Prezentarea caracteristicilor structurale ale organizaiei publice (Tema 3)
4. Definirea misiunii i a politicilor organizaiei publice (Tema 4)
5. Definirea teoriei caracteristicilor postului (Tema 5)
Melese J., Approches systmiques des organisations. Vers lentreprise a complexit humaine, Hommes
et Techniques, 1970.
49
Perioada creterii economice s-a sfrit n 1973. Criza economic declanat dup ocul
petrolier a avut ca efect inversarea indicatorilor de cretere i conducerea ctre o penurie de
resurse 127 .
ncepnd cu anii 80, datorit eecului politicilor de inspiraie keynesian, n sectorul
public, bugetele i mijloacele au nceput s se restrng, cu efecte vizibile asupra investiiilor,
locurilor de munc, cheltuielilor de funcionare. Aceast situaie a adus n prim-plan dou
preocupri: alegerea politicilor publice, a prioritilor acestora i rigoarea bugetar cu
limitarea cheltuielilor. S-a dat prioritate mediului economic fa de intervenia direct a
statului, produciei n comparaie cu redistribuirea incitaiei fa de dirijism, deciziilor
descentralizate fa de reglementarea global 77 .
ntlnim n dificultile economice generale sursa anumitor repoziionri strategice ale
ntreprinderii publice, care dezvoltaser o anumit diversificare n anii 70 i care au revenit
la politica recentrrii, zece ani mai trziu. Cauza o regsim n criza economic, pe care
micrile de naionalizare, privatizare, au accentuat-o n anii 80. Fr nici o dezbatere
public, privatizarea i dereglementarea tuturor sectoarelor conduse de stat 78 au dovedit o
component-standard a marelui plan al pieei interne unice.
Cunoscut drept cel mai mare proiect de dereglementare din istoria economiei,
Europa 1992 a declanat, sub dubla presiune politic i economic, fuzionri n economia
privat (n prima etap) i privatizarea sectoarelor i monopolurilor statului (a doua etap).
Dincolo de cele reprezentate, rezultatele se dovedesc a fi discutabile i discutate, n
msura n care nici un efect miracol nu poate fi atins n contextul socioeconomic de astzi.
Apreciem c micrile de redistribuire a capitalurilor publice sunt accelerate, exemplul
Angliei, Germaniei, care realizeaz programe de privatizare a serviciilor publice, fiind gritor
n acest sens.
Problema economic se regsete n problematica contextului internaional, n care
ntlnim din ce n ce mai mult implicarea sectorului public. Dovada exist n domeniul
telecomunicaiilor 79 , serviciilor potale, energiei electrice 80 . Hotrrea de a liberaliza
anumite brane n care se ofer servicii publice nu este n nici un caz de natur ideologic, ci
expresia unei disponibiliti naturale de adaptare la evoluii economice i tehologice 81 .
125
50
Micrile geopolitice
Globalizarea progreseaz, ntreaga lume este o singur pia, au loc comasri de mici
insule, lacuri i mri de economii steti, provinciale, regionale i naionale, debund ntr-un
singur ocean economic global, i expune micile sectoare economice valurilor uriae, ale
concurenei economice, comparativ cu valurile mici i mareele linitite crora le-au fcut fa
pn acum 82 . Accentuarea globalizrii este determinat de transformrile structurale,
calitative i cantitative ale proceselor economice 83 . Christopher M. Dent consider c
globalizarea reprezint cea mai complex form a internaionalizrii activitii economice 84 .
ntreptrunderea economiilor i a circulaiei din ce n ce mai libere a oamenilor, a
mrfurilor, serviciilor i a capitalurilor ne conduce spre logica competitivitii la nivel
mondial, n care naiunile dezvoltate sunt n mod inevitabil antrenate. Existena firmelor
multinaionale i a reelelor n ntreprinderi transnaionale 85 , pentru care frontierele nu mai au
nici un sens, determin n lumea marilor decizii economice s nu mai existe nici mcar reguli
comune. Multe culturi aduc cu totul alte reguli. Progresul tehnologic, ce aduce un flux de
informaii i de schimburi mai puin controlabile dincolo de frontiere, ateptrile
consumatorilor i utilizatorilor fa de bunurile cele mai atractive n termeni de calitate/pre
au contribuit la introducerea n numeroase sectoare de activitate a posibilitii noii alegeri,
acolo unde nainte nu exista dect oferta mic a serviciului public monopolist. Astfel,
utilizatorii aleg, iar serviciile publice, ntr-un context economic dificil, trebuie s-i alinieze
preurile i prestaiile pentru a rezista la aceast nou provocare. Sectorul public este
preocupat de identificarea dimensiunilor competitivitii mondiale, ceea ce n unele cazuri
poate conduce la vnzarea serviciilor naionale pe pieele internaionale. ntr-un astfel de
context al evoluiei rapide, sectoarele publice naionale se dovedesc, din ce n ce mai mult,
incapabile s rspund, singure, nevoilor infrastructurii de mine, att din punct de vedere
tehnologic, ct i financiar. Aa cum observa David C. Korten companiile i-au fcut un
obicei din a evita fr efort restriciile guvernamentale bazate pe vechile presupoziii despre
economiile naionale i politica extern, prin operaiuni corporatiste 86 .
Obiectivele prioritare ale Uniunii Europene supuse ateniei n Tratatul de la Maastricht
(1993), coeziunea economic i social, consolidarea unitii i viabilitatea structurii
comunitare europene se nscriu n contextul mondial al globalizrii. Actul european impune o
tripl constrngere organismelor publice:
1. O constrngere concurenial (monopolurile par s constituie unul dintre ultimele
obstacole substaniale deschiderii efective ctre pia);
2. O constrngere din punctul de vedere al dimensiunii (miza competitivitii le
mpinge spre parteneritate transnaionale);
3. O constrngere bugetar (normele europene pun n eviden nivelul deficitului public
acceptabil, care stimuleaz competiia ntre economiile vizate).
Termenul europenizare nu se identific cu elementele teoriei apariiei spaiului
administrativ european. Dac europenizarea este un proces cu un impact tot mai puternic
asupra sectorului public, administraiilor publice, crearea spaiului administrativ european se
refer la procesul de convergen. Europenizarea determin noi dimensiuni n contextul
schimbrilor sistemice. Astfel, sistemele juridice i administrative ale statelor membre
europene sunt supuse unui permanent proces de adaptare pentru a corespunde cerinelor
82
51
52
Austria
Populaia,
exprimat
n milioane
8,1
Belgia
Sub 15 ani
n %
Peste 65 de
ani n 1960
16,7
Peste 65 de
ani n 2000 n
%
15,5
10,2
17,6A
16,6A
12,0
Danemarca
5,3
18,5
14,8
10,6
Finlanda
5,1
18,1
15,0
7,3
Frana
58,9
18,8
16,1
11,6
Germania
82,2
15,3C
17,2C
10,8C
Grecia
10,5
15,5B
16,7B
8,1
Irlanda
3,8
21,8
11,2
10,9
Italia
57,2
14,5
17,7
9,0
Luxemburg
0,3
19,0
14,4
10,8
Olanda
16
18,6
13,6
9,0
Portugalia
10
19,2
15,1
Spania
39,5
15,0
16,8
8,2
Suedia
8,9
18,4
17,3
11,8
Marea Britanie
59,7
19,1A
15,6A
11,7
UE
376
16,8
16,4
10,1
12,2
53
Micrile socioculturale
Ultimele dou decenii ale secolului XX sunt profund marcate de reforme juridice i
restructurri ale sectorului public. Descentralizarea i reformularea statutelor pot fi
considerate semnificative elemente ale micrilor juridice. Descentralizarea modific peisajul
general al repartizrii tradiionale a puterii publice. Puterea politic este inerent oricrei
societi: ea provoac respectarea regulilor care i stau la baz, ea o apr de propriile
imperfeciuni, ea limiteaz, n cadrul su, efectele competiiei ntre indivizi i ntre
grupuri 144 . Descentralizarea i restructurarea statutelor au consecine asupra
managementului public, determinnd reorganizri ale misiunilor i activitilor sectorului
public.
Transformri i funcionri ale organizaiilor publice
Puterea unui om const n mijloacele prezente necesare obinerii oricrui bun aparent viitor,
Hobbes; Hoan N., op. cit. p. 24., Capacitatea transformatoare inerent a aciunii umane, Giddens; New
Rules of Socilogical Method, London, Hutchenson, p. 110, Capacitatea unei persoane de a produce efecte
scontate i prevzute asupra celuilalt, Denis Wrong, Power: Its Forms Bases and Uses, Oxford: Basil
Blackwell, New York, Harper & Row, 1980, p. 2.
142
n 1994, Ministerul Funciei Publice din Frana estima la 26% rata de sindicalizare; n acelai timp, n
sectorul privat, rata de sindicalizare era de 8%.
143
Bartoli A., op. cit., p. 50.
144
Balandier G., Antropologie politic, Editura Amarcord & CEU, Timioara, 1992, p. 51.
54
a. Mizele strategice
Meseriile din sectorul public au cunoscut transformri sau redistribuiri n ultimele
decenii, ceea ce a condus la o nou definiie a politicilor i cmpurilor de expertiz ale
organizaiilor publice. Fenomenele economiei de pia conduc fiecare organizaie la
repoziionarea strategic 145 .
Mizele strategiei se regsesc i n planul repartizrii puterilor i n procesul de decizie.
Exemplul descentralizrii rmne semnificativ din acest punct de vedere i poate fi completat
cu situaiile modificrilor statutului sau ale impactului puterilor publice, la fel ca n cazul
organizaiilor publice.
Cuplul misiuni mijloace att al restriciilor bugetare, ct i al activitilor s-a
confruntat cu nevoia de redefinire a obiectivelor de evaluare a prioritilor. Aceasta se
constituie ntr-o problem strategic, ocazie n care responsabilii trebuie s efectueze
alegeri care vor orienta toate activitile.
b. Mizele structurale
Sunt realizate datorit noilor situaii cu care se confrunt instituiile publice i vizeaz
cele dou niveluri: organizaional i funcional.
Transferul de activitate i de mijloace ntre administraiile statului i anumite
colectiviti teritoriale aduce un nou tip de restructurare i reorganizare intern. Derularea
schimbrilor socioorganizaionale 146 devine astfel o preocupare explicit sau implicit. Din
aceast perspectiv, schimbarea presupune, pe de o parte, dezvoltarea i aplicarea unui sistem
de management public local mbuntit, iar pe de alt parte, susinerea realizrii programului
de perfecionare a activitii furnizorilor de servicii publice locale 147 .
Sistemul de informare i de management al organismelor publice presupune micri
majore determinate, pe de o parte, de dezvoltarea tehnologiilor informatizate de gestiune, iar
pe de alt parte, de schimbrile statutare care introduc regulile contabilitii sau ale
managementului resurselor umane. Att introducerea tablourilor de bord, utilizate de actorii
dezvoltrii sectorului public, ct i exigenele impuse de contextul resurselor limitate conduc
la nevoia utilizrii metodelor moderne ale management public.
c. Mizele culturale
Sistemele de valori i referinele tradiionale ale actorilor sectorului public sunt regsite
la toate palierele schimbrii interne sau externe.
Noiunea de servicii publice sufer noi conotaii din punctul de vedere al
beneficiarului, n contextul n care prestatorul i utilizatorul nu mai sunt ntr-o situaie de
dependen exclusiv i unilateral.
Experiena demonstreaz c baza legitimitii numeroaselor organizaii publice a fost
mult timp experiena i expertiza prin care acetia se situeaz n planul tehnic sau juridic.
Membrii organizaiilor publice au primit o competen profesional specific, bazat pe
tehnicitate i nu pe management. Totui, provocrile conduc la creterea capacitilor
comerciale, manageriale i sociale. Putem vorbi despre un adevrat oc cultural pe care l-au
cunoscut i continu s-l cunoasc n special instituiile serviciilor publice. Dreptul i
economia au creat condiii de aplicare a principiilor managementului.
d. Mizele comportamentale
Comportamentele actorilor sectorului public constituie o surs major de mize pentru
organizaiile publice, cu att mai mult cu ct garania locului de munc creeaz o anumit
inerie n rndul populaiei. Micrile sau blocajele comportamentale pot fi determinante
pentru capacitatea organizaiei de a evolua i pentru sensul sau impactul acestei evoluii.
Problema mizelor comportamentale poate fi abordat din dou puncte de vedere: pe de
o parte, acela care vizeaz noile competene, innd seama de transformrile rolurilor sau
misiunilor organizaiilor publice, iar pe de alt parte, acela care se concentreaz pe procesele
145
55
STRATEGIE
(S)
STRUCTURI
(S)
COMPORTAMENTE
(C)
CULTUR
(C)
148
Bartoli A., Herniel P., Le Dveloppement de lenterprise Nouvelles Conceptions et Pratiques, Ed.
Economica, Paris, 1989.
149
Martinet A.C., Le Management stratgique: organisation et politique, McGraw Hill, 1984.
150
Matei L., op. cit., p. 110-113.
56
A. Nivelul organizatoric
restructurarea organizatoric;
concentrarea pe rezultate, intensificndu-se eficiena serviciilor publice;
reactualizarea rolurilor, obiectivelor organizaiilor publice pentru mbuntirea
structurii organizatorice, innd seama de misiunea lor;
reactualizarea regulamentelor de organizare, funcionare i ordine interioar i
reproiectarea fielor posturilor, n vederea creterii performanelor;
descentralizarea autoritii, mputernicirea managerilor executivi;
restructurarea ierarhiei organizaionale pentru creterea performanelor i dezvoltarea
carierei angajailor.
B. Nivelul resurselor umane
practicarea unor politici de personal bazate pe motivarea i dezvoltarea planului de
carier;
ncurajarea funcionarilor publici s adopte o atitudine pozitiv n furnizarea
serviciilor;
crearea unor grupuri profesionale i a unui sistem de dezvoltare a acestora;
pregtirea angajailor s rspund la schimbare;
practicarea metodei de lucru cu experi, colaboratori, pentru unele proiecte i activiti
specifice;
practicarea unui sistem de salarizare care s atrag i s menin oamenii competeni.
C. Nivelul evalurii rezultatelor
determinarea factorilor pentru evaluarea performanelor i aplicarea unui sistem de
audit pentru toate activitile semnificative;
adoptarea unei politici clare pentru furnizarea serviciilor publice i a planurilor
asociate;
utilizarea metodei brianstorming pentru stimularea participrii la planificare, evaluare
i mbuntirea performanelor;
planificarea perspectivelor.
D. Nivelul finanrii
mbuntirea sistemului de bugetare, a politicilor fiscale, n perspectiva creterii
flexibilitii procesului decizional, n alocarea resurselor i atragerea unor noi surse de
finanare a serviciilor publice.
Concentrarea organizaiilor publice asupra mizei performan supune ateniei dou
probleme privind sectorul public. n acest sens, putem remarca o anumit dominan a
raionamentelor la nivel macro, n sensul impactului aciunii i al politicilor publice asupra
ntregii societi 151 .
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):
1. Care sunt provocrile micrilor tehnologice asupra mediului i
organizaiilor publice? Dar a celor economice?
2. Prezentai pe scurt micrile geopolitice i influena lor asupra
mediului i organizaiilor publice.
3. Comentai succint influena micrilor socioculturale asupra mediului
i a organizaiilor publice.
4. Prezentai pe scurt mizele strategice (structurale / culturale /
comportamentale) ridicate de transformrile economice, geopolitice,
etc. ale mediului i organizaiilor publice.
5. Comentai succint Tetraedul SSCC.
151
Nioche J.6.P., Care
Unit sunt
et diversit
de lvaluation
dessistemului
politiques en
n Revuepublic
Franaise
schimbrile
solicitate
deEurope,
management
la de
Compatibilit, nr.
269,
julliet-aot
1995.
nivel organizatoric? Dar la cel al resurselor umane?
57
Bibliografie recomandat:
1. Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.207 243 p.243 97 p.125 147.
2. Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, Fundamentele managementului organizaiei Ed.
Tribuna Economic, Bucureti,2006.
Rezultate
eficien
eficacitate
Obiective
proces bugetar
Mijloace
88
Castangnos J. C.,, Performance et gestion publique: un pari impossibile? conomie et Societ, nr. 12,
1987, p.141-173.
58
59
60
Misiunea
Obiective
planuri
Funcii
Compartimente
funcionale
Niveluri
ierarhice
Centrii decizionali
Gradul de centralizare
Integrare
Coordonarea ntre
compartimente
Activiti
individuale
Formalizarea
Obiective
servicii
tehnologice
Management
Mrime
i
vrst
Mediu
61
Bibliografie recomandat:
89
90
62
63
Mecanisme
principale de
coordonare
Supraveghere
direct
Birocraia
mecanicist
Birocraia
profesional
Form
divizionar
Adhocraie
Partea de
organizaie
Parametrii principali de
proiectare
Apexul
strategic
Centralizare, sistem
organic
Standardizarea
proceselor de
munc
Tehnostructura
Formalizarea
comportamentului
Centrul
operaional
Instruire, specializare pe
orizontal, descentralizare
Linii
ierarhice
Grupare pe
compartimente, control al
performanei
Instrumente de
coordonare, sistem
organic, grupare pe
compartimente
funcionale
Suport
logistic
Factorii
conjuncturali
Vechime: mic
Sistem tehnic:
simplu
Mediul: simplu,
dinamic
Vechime: mare
Mrime: mare
Sistem tehnic:
simplu i reglementat
Mediul: stabil,
control extern
Mediul: complex
Sistem: tehnic
simplu
Vechime: mare
Mrime: mare
Vechime: redus
Sistem tehnic:
automatizat
Mediul: complex,
dinamic
Fig. 5. Cele cinci configuraii ale lui Mintzberg (Bartoli, 1997, Cole, 2000)
64
Pentru a controla i regla aceast cooperare este necesar pregtirea unei diagrame
organizaionale pentru a vedea sarcinile, responsabilitile, autoritatea etc.
Se spune c autoritatea este delegat descendent n cadrul organizaiei.
Un superior i d unui subaltern responsabilitatea de a realiza o sarcin, precum i
autoritatea necesar pentru a o executa.
Responsabilitatea final rmne pe umrul superiorului, dar subalternul i poate
confirma rezultatele eforturilor sale, uurnd astfel munca superiorului.
n acest mod, organizaia capt o ierarhie. Exist o deosebire ntre principiile
organizaionale clasice i cele moderne.
Dintre principiile organizaionale clasice menionm:
Principiul funcional;
Principiul liniei;
Principiul liniei i al personalului.
Principiul funcional
Acest principiu are drept caracteristic faptul c un angajat are mai muli superiori.
Fiecare superior este specialist n domeniul su. Scopul organizrii distribuiei
responsabilitii i autoritii n acest fel este acela ca managerul individual s fie un
specialist n domeniul su.
Principiul liniei
n acest caz, organizaia angajeaz mai muli specialiti.
Datorit numrului mare de personal, este necesar s se descrie n detaliu fiele
posturilor. Aceast form a organizaiei, care nseamn i creterea numrului de niveluri,
implic delegarea/atribuirea de autoritate i crearea unor linii de autoritate.
Avantaje:
9 atribuirea clar a autoritii i responsabilitii;
9 fiecare tie cui i este subordonat i pentru ce rspunde;
9 se iau decizii mai bune cnd managerul are autoritate deplin n domeniul su.
O trstur caracteristic a principiului liniei este c fiecare angajat are un singur
superior.
n consecin, nu va exista niciodat ndoiala privind persoana ale crei ordine trebuie
urmate. Canalele de informare i comand sunt aceleai. n principiu, nu are loc nici o
comunicare ntre departamente.
De multe ori, aceast structur rigid nu este respectat n practic, apelndu-se la
canalele informale din organizaie.
Cu toate c, din punctul de vedere al controlului, principiul liniei are multe avantaje,
exist i multe dezavantaje.
Nu exist specialiti n organizaie. Managerul individual va fi greu de nlocuit,
deoarece are multe cunotine generale n domeniul su. Sintetiznd, avantajele i
dezavantajele celor dou principii sunt urmtoarele:
Principiul funcional
Avantaje:
9 utilizarea eficient a specialitilor;
9 linie scurt de comand;
Dezavantaje:
9 ncruciarea liniilor de comand;
9 ncruciarea liniilor de autoritate;
9 atribuirea neclar a responsabilitilor.
Principiul liniei
Avantaje:
9 distribuirea clar a autoritii i responsabilitii;
9 fiecare angajat are un singur superior;
9 liniile de comunicare se suprapun cu cele de comand.
65
Dezavantaje:
9 multe niveluri n organizaie;
9 superiorii trebuie s aib cunotine profunde de ansamblu;
9 dificultatea de a utiliza specialiti;
9 probleme de coordonare i cooperare.
Principiul liniei i al personalului
Cu ct managerii au mai multe sarcini, cu att este mai necesar s le transmit
subalternilor ceea ce creeaz probleme de control i competen.
n consecin, a aprut ideea s se combine cele dou principii de mai sus, obinndu-se
principiul liniei i al personalului.
Prin acest principiu se pstreaz autoritatea clar i mprirea responsabilitilor,
rezultnd dou tipuri de departamente, un departament liniar este responsabil pentru
activitile implicate de atingerea obiectivelor principale ale organizaiei.
Managerul acestui departament are ntreaga responsabilitate pentru tot ce se ntmpl n
departamentul su.
Un exemplu de departament este chiar departamentul de personal care se ocup cu:
recrutarea;
politica de personal;
perfecionarea.
n realitate, analiza global a caracteristicilor organizaionale n mediul public relev
dezacordurile grave dintre entiti. Pentru a apropria aceast realitate cu faete multiple, se
impune integrarea diverselor criterii distructive n studierea combinaiilor lor, de la caz la caz.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):
1. Care sunt caracteristicile structurii funcionale? Dar a celei divizionale?
2. Prezentai pe scurt principiile organizaionale.
3. Prezentai pe scurt avantajele i dezvantajele principiuli liniei.
4. Care este coninutul principiului personalului?
5. Prezentai pe scurt principiul liniei i al personalului.
Bibliografie recomandat:
Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.147 179.
66
Nivelul micro
(nsi instituia public)
Politici naionale
- cadrul de referin
A admite c o organizaie public poate s aib o marj de aciune i un rol de jucat att
la nivelul macro (politicile naionale), ct i la nivel micro dovedete clar c strategia
instituiei este o abordare relativ nou.
Aceasta presupune considerarea organizaiei drept o unitate activ i eliminarea
schemelor tradiionale care asociaz adesea serviciul public cu monopolul permanent i
proiecia n viitor cu previziunile bazate pe extrapolrile trecutului.
Dac misiunea reprezint sarcina ce trebuie s ndeplineasc ceva sau scopul la care
este destinat, se poate considera c misiunea unei organizaii publice este direct legat de
interesul general. Deci este logic ca primul registru de reflecie asupra misiunilor unei
instituii publice s fac referire la dezbaterile asupra rolului statului i asupra elementului
specific al aciunii publice. Se caut totui s se poziioneze organizaia respectiv n spectrul
marilor responsabiliti publice: este vorba de justiie, securitate, aprare, diplomaie. Acestea
se refer la publicarea normelor sau la controlul aplicrii lor? Misiunea public a organizaiei
este s apere drepturile fundamentale (locuina, educaia, grija...), s apere un interes naional
strategic (independena energetic, libertatea de alegere n materie de armament...) sau, n
sfrit, s nlocuiasc o pia slab (investiii foarte scumpe sau proiecte cu rentabilitate
ndeprtat)?
Acestea sunt probleme la care rspunsurile trebuie s permit clarificarea misiunii
serviciului public al organizaiei respective.
n aceeai ordine de idei, prezentarea misiunilor serviciului public este cteodat fcut
n jurul a trei funcii combinate: o funcie de serviciu, o funcie de redistribuire i o funcie de
constrngere, totul pentru dezvoltarea coeziunii sociale.
Pe aceste baze, se poate observa c veritabilele elemente specifice publice vor iei n
relief n coninutul acestor misiuni sau vocaii, chiar dac procesul de formulare a cadrului
politic general poate s gseasc similitudini cu cele ale altor tipuri de organizaii.
A priori, se poate estima c misiunea unei organizaii publice trebuie s fie formulat n
jurul finalitilor nonlucrative, chiar dac organizaia public n cauz obine profituri i/sau
67
68
69
Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.66 86.
Stri psihologice
critice
Rezultate
70
Diversitatea
aptitudinilor
nsemntatea resimit a
muncii prestate
Identitatea sarcinii
Responsabilitatea
resimit pentru
rezultatele muncii
Importana sarcinii
Autonomie
Cunoaterea rezultatelor
reale ale activitii
profesionale
Feedback
nalt motivaie
intern pentru munc
Performan
profesional de
calitate nalt
Satisfacie
profesional ridicat
Absenteism i
fluctuaie de personal
reduse
Bibliografie recomandat:
Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.78 86.
Procesul decizional
Obiective generale:
1. Definirea deciziei (Tema 1)
2. Prezentarea mecanismelor deciziei (Tema 2)
3. Identificarea tipologiilor decizionale (Tema 3)
4. Prezentarea abordrilor managerial / politic / juridic / mixt ale deciziei
(Tema 4)
71
72
noiune esenial care pn n ultimii ani prea necunoscut sau chiar negat n literatura de
specialitate i n nvarea managementului. Management nseamn decizie (Le Moigne,
1974), acceptnd astfel s dm un sens mai larg cuvntului a decide. Momentul esenial al
procesului managerial l reprezint decizia managerial. Previziunea se ncheie cu decizia
privind obiectivele i direciile de aciune. Organizarea se ncheie cu decizia privind formele
i metodele de organizare. Coordonarea se ncheie cu decizii de armonizare personalactiviti. Antrenarea se ncheie cu decizii privind motivarea. Control-reglare se ncheie cu
decizii de corecie pentru realizarea obiectivelor.
A decide nseamn a identifica i a rezolva problemele organizaiei 169 .Procesul
decizional este procesul prin care un sistem inteligent stabilete oportunitatea i pertinena
unei anumite modificri a comportamentului su i elaboreaz alternative posibile n acest
sens, selecionnd pe una dintre acestea ca aciune ndreptat contient ctre atingerea
scopului propus. Decizia trebuie realizat la nivelele cele mai apropiate de obiectiv i n timp
real.
Procesul de decizional include toate fazele, ncepnd cu un ansamblu de descrieri, de
cunoatere i recunoatere a problemei, care ofer informaii pentru efectuarea unor analize
coerente i finaliznd cu decizia luat. Cele mai multe procese decizionale implic un grad de
incertitudine. De exemplu, atunci cnd se utilizeaz termenul de proces de luare a deciziei, se
subnelege i alternativa lurii deciziei i nerezolvrii problemei. Se spune c problemele au
fost atacate. Modelele de conducere trebuie s ofere ipoteze de lucru privind reprezentarea
obiectivelor ce trebuiesc atinse.
Teoria deciziei propune o serie de principii pe baza crora se construiesc criteriile de
selectare a variantelor decizionale, construite astfel nct s poat folosi i elementele legate
de incertitudine. Teoria ofer mijloace de analiz a problemelor, de justificare a soluiilor
propuse, aplicndu-se unor probleme decizionale care stau n faa decidenilor situai n medii
de natur diferit.
Situat n mijlocul activitii de management, decizia devine o tem de gndire i, de ce
nu, de cunoatere.
Putem nva s decidem?. i putem identifica pe cei care decid cel mai bine?.
Putem profita de experiena lor?. Putem ameliora uor eficacitatea i efectivitatea
procesului decizional al unui individ, al unui grup, al unei organizaii?. Ce cunoatem
despre acest fenomen familiar i, n acelai timp, destul de confuz definit, care este decizia?.
Mediul deciziei
Care sunt calitile omului de organizaie ca persoan care ia decizii ncercnd s fie
raional? 170 . Aristotel sau Machiavelli, Montaigne sau Descartes au fcut dovada, sub
forme diferite, posibilitii unei reflecii asupra deciziei: Te nati campion, iar succesul este
mai mult rezultatul antrenamentului dect al metodelor folosite.
Teoria clasic a deciziei a promovat abordarea privind caracterul intenional i
optimal al lurii deciziei, conform creia deciziile se bazeaz pe preferine i ateptri,
decidentul fiind bine informat i selecionnd cea mai bun variant dintr-un numr de
variante decizionale, n urma unei analize i a unei evaluri a alternativelor decizionale.
Teoria deciziei individuale const n construirea criteriilor fondate pe ipoteze de
comportament ale decidentului. n cadrul acestor ipoteze, comportamentul raional const n
optimizarea acestor criterii. Teoria deciziei se nscrie n perspectiva teoriei economice, care
pune la un loc consumatorii i productorii-actorii economici, deci face apel la
comportamentul individual, l formalizeaz, ceea ce presupune maximizarea funciilor de
utilitate sau a funciilor de satisfacere.
169
170
Simon H.A., The New Science of Management Decision, Harper & Row, Publisher, 1960, p. 1.
March J.G., Simon H.A., Organisation, John Wiley & Sons Inc., New York, 1958, p. 131.
73
74
Informaii
Informaii
Sistemul de
informaii
Mediu
Mediu
Sistemul de
decizii
Decizii
Decizii
Mediu
Fig. 1. Sistemul de informaii i decizii
Sursa: Le Moigne J.L., 1974, pag. 49.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):
1. Care sunt elementele logice ale unei decizii?
2. Definii decizia, prezentnd relaia dintre aceast i procesul decizional.
3. Prezentai pe scurt conceptul de mediu al deciziei.
Bibliografie recomandat:
75
76
prin loialitate, aceasta fiind cea care conduce individul s adopte anumite valori
ale organizaiei.
ntlnim deja modelul raionalitii limitate, model ce elimin ideea de optim, care
pentru Simon este o utopie. Luarea deciziei n cadrul modelului organizaional elaborat de
ctre Simon, poate fi definit ca o situaie de raionalitate limitat prin cutarea unui nivel
minim de satisfacie ntr-un cadru organizaional n care exist constrngeri.
R.G. Murdick i J.E. Ross au observat c exist o important diferen psihologic:
decizia trebuie s fie luat, n timp ce o problem poate s nu fie rezolvat. Nu mai rmne
dect s-i faci s vorbeasc pe aceti juctori de ah pentru a elucida mecanismele lor de
rezolvare, s programezi aceste mecanisme pe un calculator nainte de a testa veridicitatea
anumitor analize, apoi s-i pui pe campioni s joace mpotriva calculatorului i s vezi dac
acesta din urm ctig. Mai rmne s verifici dac aceste concluzii se potrivesc n celelalte
situaii, de exemplu, atunci cnd se realizeaz demonstraii de teoreme.
Simon ar fi putut s ne propun urmtoarea concluzie: Secretul mecanismelor de
rezolvare a problemelor nu are secrete: este vorba, fr ndoial, de structuri de elemente
simple i obinuite.
n practic, ntlnim dou modele ale mecanismelor de decizie: modelul analogic i
modelul inteligen modelare alegere.
A. Modelul analogic
Mecanismele psihologice de rezolvare sau de decizie pot fi considerate ca un sistem de
tratament al informaiei ale crui elemente sunt: agendele care cuprind informaii
simbolice i sunt n strns legtur cu diverse relaii de ordine, date structurate, modele,
imagini; operatorii elementari (procese primitive sau funcii primitive) care pot fi utilizai
cu informaiile disponibile din memorie, transformndu-le pe acestea ntr-un mod perfect
definit 91 , programele sau regulile jocului permit combinarea diverilor operatori
elementari (...) dup bunul plac al celui care decide: - comportamentul este n mod precis
caracterizat prin alegerea programelor pe care ei accept s le apeleze. Aceste programe,
dup ce au fost deja identificate, sunt grupate n dou mari familii ale raionamentului:
algoritmice i euristice 92 . Modelul analogic nu descrie n totalitate comportamentul celui care
decide.
B. Modelul inteligen modelare alegere model fundamental
al deciziei
Procesul de decizie se dezvolt iterativ, dup trei faze distincte i succesive: (1) faza
inteligen sau de identificare se poate adopta expresia a avea inspiraia s...; (2)
faza de modelare sau concepie cel care decide are dreptul s modeleze i s reorganizeze
un anumit numr de informaii, chiar dac acestea au fost anterior reunite ntr-un anumit
sistem. Prin aceast modelare, cel care decide poate s gseasc soluiile cele mai bune; (3)
faza alegerii: este cea mai simpl de definit i chiar de executat. Avnd la dispoziie mai
multe soluii, cel care decide alege numai una dintre ele, devenind rezultatul deciziei sale.
Inteligen, concepie, alegere. Considernd decizia un sinonim al managementului,
nu se ia n considerare att actul final al alegerii, ct procesul de decizie n ansamblul su.
Acest produs cuprinde trei faze:
- identificarea ocaziilor care justific deciziile;
- ordonarea soluiilor posibile i urmrirea aciunilor care se ntrevd;
- alegerea unei soluii optime.
Aceste trei activiti constituie, n proporii diferite, esena activitii responsabililor
executivi ai organizaiilor i variaz de la o organizaie la alta, de la un responsabil la altul.
91
Gerrity, Th. P., Design of man machine decision systems. An apllication to portofolio management,
1971, p. 59-76.
92
Le Moigne, J.L., op. cit., p. 53.
77
Responsabilii o mare parte din timpul lor supravegheaz mediul economic, tehnic, politic i
social, cutnd s identifice noile condiii care ar putea s justifice noile aciuni. Ei i petrec
o parte i mai mare din timpul lor singuri sau cu colegii, ncercnd s inventeze, s prevad,
s selecteze soluiile, aciunile posibile care ar putea permite nfruntarea unor situaii mai
dificile n luarea deciziilor. n final, i petrec o mic fraciune din timpul lor alegnd din
aceste alternative, dup ce s-au asigurat c acestea rspund corect problemelor puse i dup
ce au analizat consecinele lor previzibile. Activitatea de inteligen (mprumutnd acest
termen din vocabularul militar anglo-saxon), prima faz a procesului de decizie, activitatea
de concepie (proiectare) a doua faz: a inventa, a dezvolta, a analiza diverse aciuni
previzibile i activitatea de alegere, cea de-a treia faz, selectarea unei aciuni dintre cele care
au fost anterior alese.
78
Bibliografie recomandat:
79
decizii
strategice
Sensul creterii
importanei
deciziei
decizii
tactice
decizii
operaionale
80
Modelare
Zon
privilegiat
Inteligen
Reglare
Conducere
Planificare
Niveluri
decizionale
81
NEPROGRAMATE:
Decizii imprevizibile, slab
structurate, pentru care nu
dispunem dect de proceduri
foarte generale de rezolvare
Tehnici de decizie
CLASICE SAU TRADIIONALE
1.
- Obinuina
- Procedurile standard i cele de
reglementare
- Sistemele foarte precise de sub
obiective intermediare
- Canalele de informaii foarte definite
i formalizate
3.
- Intuiie, imaginaie, gndire
- Flerul... i bateriile de ordin al
mrimii
- Alegerea persoanelor bune care
decid.
Tehnici de decizie
MODERNE
2.
- Toate tehnicile de modelare, de
permise de statistic i de
matematic (cercetarea operaional i calculul economic)
- Completat prin resursele
specifice pe care le aduc calculatoarele
4.
- Tehnicile euristice ale rezolvrii
punerii n aplicare prin:
- antrenamentul persoanelor
care decid
- utilizarea programelor
euristice pe calculator
82
s nainteze spre faza de rezolvare; cea mai mare parte a modelelor utilizate n simularea de
gestiune contribuie la dezvoltarea i structurarea tehnicilor de decizie i deciziile hibride sau
puin structurate: chiar dac abordarea problemei este frontal, dac multitudinea de criterii
luate n calcul descurajeaz formarea sa, ne vom gsi n prezena unui grup de decizii care
este legitim s desemneze structurile decizionale; acesta este domeniul n care raionamentele
de tip euristic intervin ntr-o manier privilegiat. La limita extrem, decizia va deveni chiar
un capriciu iraional i nejustificat. Figura 3 ilustreaz aceast analiz punnd n eviden
caracterul relativ continuu al acestei distincii: ca i pentru celelalte clasificri, frontierele
dintre clase sunt minore i le degradeaz n mod progresiv. Putem astfel s recunoatem o
zon de frontier care simbolizeaz o curb a formei logistice, realiznd astfel dou zone: o
zon inferioar, n care prezentm partea relativ a algoritmilor mai mult sau mai puin simpli
de care dispune managerul pentru a progresa n analiza deciziilor sale, i o alt zon, care este
simetric opus, n care este prezentat partea cea mai important a modelelor euristice n
funcie de familia de decizii considerate.
Fiecare tip de metod tinde s privilegieze una dintre faze: dac decizia va fi de tip
programat pentru care lipsete rigurozitatea algoritmic , aceasta nu va aprea dect n
faza ultim a alegerii; dac va fi de tip hibrid caz n care se va lucra doar cu algoritmi
disponibili , nu va aprea dect n primele etape de identificare (inteligen) a problemei.
Metoda de analiz pe care o propune figura 6 se dovedete a fi, n practic, mai
dezvoltat n special dect cea propus de figura 5 din punctul de vedere al analizei unui
anumit sistem de decizie, la un moment dat, i urmrete identificarea punctelor forte i slabe
ale conexiunilor sistemelor de informaii. Se va observa, la o examinare mai amnunit a
acestei scheme, c dezvoltarea cercetrii operaionale va favoriza zona inferioar a celulei
nr. 5.
83
DECIZIILE
(CLASIFICATE PRIN TEHNICI)
PROGRAMATE
NON PROGRAMATE
Slab
structurate
MODELE:
contribuia
important a
algoritmilor
predefinii
MODELE:
demersuri
esenial
euristice
SIMPLE
SIMPLE
CAPRICII
AUTOMATISME
MODELE: n ntregime
cvasialgoritmice
Puternic
structurate
EURISTICE
ALGORITMI
COMPLEXE
PROGRAMATE
STRUCTURATE
HIBRIDE
84
Fazele mecanismului
deciziei
Zon
privilegiat
Alegere
Euristice
Modelare
Inteligen
Algoritmi
Programate
Structurate
Nonstructurate
Modelele
decizionale
DECIZII
STRUCTURATE
DECIZIA DE
REGLARE
1.
- Luarea n calcul a
utilizatorului.
- Executarea cererii
4.
- Ordonanarea
serviciilor clasice
- Organizarea
Clasificarea pe nivel
DECIZIA DE
CONDUCERE
2.
- Previziunea
activitii pe termen
scurt
- Analiza bugetelor
(indicatori de
dispersare)
5.
- Analizele bugetelor,
pe cheltuieli de
structur
- Planuri de nlocuiri
- Decizii de genul a
face sau a subtrata
DECIZIA DE
PLANIFICARE
3.
- Identificarea spaial
6.
- Fuziuni i achiziii
- Reguli de
remunerare
- Planul pe termen
lung
85
Clasificarea prin
metod
DECIZIA DE
REGLARE
7.
- Ordonanarea
serviciilor specializate
- Managementul
finanelor
DECIZII
NON
STRUCTURATE
sau
HIBRIDE
Clasificarea pe nivel
DECIZIA DE
CONDUCERE
8.
- Pregtirea viitoarelor
bugete i programe
- Definirea
individual a
remunerrii
- Lansarea unei
campanii
promoionale
DECIZIA DE
PLANIFICARE
9.
- Lansarea de noi
servicii
- Selectarea
responsabililor
- Ptrunderea pe alte
piee
DECIZIA DE
REGLARE (sau de
exploatare)
1.
- Tabele de decizii
- Scheme cibernetice
simple
DECIZII
STRUCTURATE
4.
- Metoda PERT.
- Statistici descriptive
DECIZII
NON
STRUCTURATE sau
HIBRIDE
7.
- Simulrile contabile
ale trezoreriei
DECIZIA DE
CONDUCERE
DECIZIA DE
PLANIFICARE
2.
- Modele contabile
bugetare
- Statistici regresive
3.
- Grafice i
programe complexe
(variabile mixte)
5.
- Simularea bugetar
- Simularea MONTECARLO i ateptarea
- Programul liniar cu
variabile continue
8.
- Analiza bayesian
6.
- Simularea i
analiza bayesian
(tipul modelului lui
D.B. Hertz)
9.
- Metoda DELPHI.
86
Tendin
Planificare
9
DECIZII DE
TIP NON
STRUCTURATE
de
ii
iz
ec
D
5
7
tip
DECIZII DE
TIP
PROGRAMATE
Management
ru
st
ct
Decizii de exploatare
sau de reglare
at
ur
e
87
INFORMAIILE CE TRANZITEAZ
ORGANIZAIA
Luarea n
consideraie
n mod
aparent,
ALEATORIU
STRUCTURATE
Originea
informaiilor
PROGRAMATE
FATALE
(cu coninut metric ridicat)
MODELE
ALEATORII
(cu coninut
(cu coninut
structural ridicat) selectiv ridicat)
88
Bibliografie recomandat:
89
90
luare a deciziei care ar trebui urmat dac raionalitatea trebuie adus la maximum. Acest
model este cunoscut sub numele de modelul de nelegere raional.
Conform modelului, procesul de luare a deciziei este fundamentat de urmtoarele etape:
(1) Determinarea obiectivelor. n luarea deciziilor, administratorii publici trebuie mai
nti s determine care sunt obiectivele politicii publice. Aceste obiective trebuie identificate
n termeni operaionali, n moduri n care pot fi observate i msurate. nc o dat,
posibilitatea de angajare n mod egal aplicat sectorului public constituie exemplul cel mai
bun. Dac obiectivul este definit ca fiind posibilitatea egal pentru toi, n deinerea de locuri
de munc, n sectorul public, atunci obiectivul n mod necesar rmne vag i dificil de aplicat.
Oportunitatea egal poate fi de nedefinit. Dac, pe de o parte, oportunitatea egal este definit
ca reprezentarea social a grupurilor n sectorul public al forei de munc, va exista un
obiectiv care nu poate fi observat i msurat. Reprezentarea social este de departe mult mai
evident dect oportunitatea. Este important s accentum c administratorul public nu are
libertatea de a stabili obiectivele. Este constrns de autoritate, specializare, ierarhie i aa
mai departe. Dac sistemul legislativ este foarte clar, cu privire la ceea ce vrea, acest fapt va
reduce n mod drastic alternativele valabile pentru administratorul public n ncercarea de a-i
interpreta voina.
(2) Stabilirea mijloacelor. O dat ce obiectivele politicii publice sunt stabilite,
mijloacele diferite pentru ndeplinirea lor trebuie luate n considerare. Dac nelegerea
necesar trebuie realizat, aproape toate mijloacele posibile ce pot fi identificate trebuie
examinate. Aceasta poate presupune o mare dependen de teorie, dar este puin probabil ca
toate mijloacele posibile au fost la un moment dat testate i evaluate n practic. n
concordan cu modelul de nelegere raional, n stabilirea mijloacelor poteniale ale
obiectivelor, administratorul public trebuie s ncerce s estimeze toate consecinele fiecrui
mijloc, n toate domeniile de interes guvernamental.
(3) Alegerea celei mai bune alternative. O dat ce toate mijloacele poteniale pentru a
ajunge la o finalitate sunt identificate, este necesar s alegem dintre ele. Conform abordrii
manageriale, aceast alegere trebuie s fie fcut astfel nct s duc la maximum de
eficien, economie i eficacitate. Acolo unde aceste trei valori nu sunt ntr-o deplin
armonie, trebuie creat un echilibru adecvat ntre ele. Dei ultima se poate dovedi dificil, nu
exist nici o ndoial c aceste trei valori pot servi ca nite indicatori auxiliari.
Critici ale modelului de nelegere raional
91
pn la o finalitate i mult mai puini ncearc s identifice toate mijloacele poteniale i apoi
s determine care este cel mai bun n termenii eficienei, economiei i eficacitii.
(3) O alt dificultate n abordarea nelegerii raionale este aceea c specializarea de
care se folosete att de puternic poate, de asemenea, s devin o povar. Suntem toi
familiarizai cu imaginea minii drepte a Guvernului, fr s tim ce face cu stnga. Aceasta,
din cauz c minile opereaz n sfere diferite, sub limitrile a diferite timpuri i cu diferite
obiective avute n vedere. Dar Guvernul modern, bineneles, are mai mult de dou mini; el
are mai degrab nenumrate tentacule. Administratorul public ce-i desfoar activitatea
ntr-una dintre acestea este determinat, din cnd n cnd, s nu fie de acord cu aciunile altuia.
ntr-o oarecare msur, specializarea face dificil analiza costurilor oricrui curs
particular al aciunii guvernamentale. O instituie ce ia decizii ntr-o arie politic complex
este posibil s creeze noi probleme pentru alte instituii. n termenii modelului de nelegere
raional, problema o constituie aceea c aceste costuri sunt dificil de evaluat i analizat,
pentru c ele tind s se piard n sistemul jurisdiciilor specializate. Problema este nrutit
de faptul c, pe msur ce statutul administrativ crete, costurile ce sunt transmise de la
Guvern ctre societate tind s devin o preocupare a politicii publice.
(4) O critic final a modelului de nelegere raional este aceea c, din cauz c se
sprijin pe teorie i profesionalism abstract, poate s ia decizii care sunt inadecvate n
practic, nu se potrivesc cu natura operaiunilor administrative contemporane, solicitnd
administratorilor s exercite un grad de raionalitate i competen (profesionalism) cuprinztoare, ceea ce depete abilitatea lor.
Abordarea politic a deciziei: modelul creterii
92
adesea definite prin mijloacele utilizate ntr-o agenie pentru micarea ntr-o direcie de
politic general.
Ajungerea la un consens. Testul unei bune decizii este acordul sau consensul n
favoarea politicii i metoda de implementare pe care aceasta o dezvolt. Mijloacele i
scopurile sunt tratate ca pachete, ce sunt mai mult sau mai puin acceptabile pentru grupuri de
interes relevante. Pachetul care este cel mai acceptabil - acesta este susinut de cel mai
puternic consens este considerat n mod obinuit cea mai bun abordare. n acest sens,
reprezentativitatea i receptivitatea nlocuiesc eficiena, economia i eficacitatea ca valori la
care trebuie gndit n alegerea mijloacelor. Valorile manageriale tradiionale nu sunt tratate
ca fiind nesemnificative, conform modelului creterii, dar ele nu sunt favorizate ca avnd o
poziie dominant. Un program care face mai puin i cost mai mult poate fi acceptat ntr-un
grad mai mare, conform modelului creterii, dect unul care este mult mai economic i
eficient. Exist cteva puncte adiionale implicate, din acest punct de vedere:
1. De cnd testul unei politici (strategii) bune este nivelul suportului politic pe care l
genereaz, deciziile nu sunt, de fapt, testate mpotriva impactului lor n producerea
unei schimbri ntr-o arie dat a vieii sociale, economice sau politice. Mai mult, testul
este ntreinerea suportului politic, adesea exprimat prin creterea alocaiilor bugetare.
Chiar dac un program este n mod preponderent simbolic i nu are un impact
perceptibil asupra societii, altul dect acela de a genera suport, poate fi considerat de
succes.
2. Testul unei bune strategii nu l constituie impactul su asupra unei inte n societate,
ci, mai degrab, susinerea pe care o genereaz. Pentru a opune un program este
necesar n mod general s demonstreze ce ar fi cel mai bine. Cu alte cuvinte, nu este
suficient s spunem c un program nu funcioneaz, trebuie indicat ce anume va
funciona. Ultimul, bineneles, este posibil s fie dificil i poate foarte bine s fie
nerealizabil politic, pentru c amenin coaliia n susinerea programului existent.
3. Acest procedeu de judecare a deciziilor administrative tinde s zdrniceasc logica
din spatele evalurii politice i s fac evaluarea performanei dificil. nc o dat,
disjunctura dintre abordrile politice i manageriale ale administraiei publice este
evident.
Luarea unei decizii satisfctoare. Cei care iau decizii administrative prin abordarea
creterii vor considera cteva pachete de mijloace-scopuri i vor selecta unul care este
satisfctor. Fr efort, sau cu foarte puin, se ajunge la o decizie optim ce maximizeaz
valorile pertinente. Deciziile sunt ghidate de practica precedent i tind s nu se sprijine mult
pe teorie. Cu toate acestea, un grad substanial de nelegere poate fi cldit pe modelul
creterii de luare a deciziei prin ncurajarea participrii unor importante grupuri de interese,
alte agenii, membri ai Legislativului, i indivizi preocupai de procesul de decizie asupra
unei strategii.
O critic a modelului creterii (1) Este evident c abordarea creterii are unele avantaje
majore din punctul de vedere al reprezentrii i receptivitii. Dar limitele sale sunt, poate, la
fel de clare. Pluralismul tinde s se consolideze. Fiecare grup de interese caut propriul su
purttor de cuvnt guvernamental (birou sau agenie). Cu ct sunt implicate mai multe uniti
administrative, cu att devine coordonarea mai dificil, sunt create din ce n ce mai multe
comitete consultative ntre agenii. Ca rezultat, soluionarea conflictului i evitarea
conflictului vor fi tensionate. Avocaii vor gsi ci acceptabile pentru ntreptrunderea
programelor diferitelor agenii sau birouri. Funcionarii publici vor cuta s se asigure c
nivelurile relative ale finanrii vor rmne constante. O asemenea abordare poate chiar s
conduc, dincolo de conservatorism, la imobilitate.
(2) O a doua dificultate a modelului este aceea c el se sprijin pe o succesiune de pai
mici n modificarea politicii; este posibil a se sfri cu consecine total neprevzute i
93
nedorite. Cu alte cuvinte, direcia de naintare fiind neclar, se poate ajunge la o destinaie
neadecvat.
O limitare nrudit cu modelul creterii este c, el poate produce ciclicitate n realizarea
politicii. Parcurgerea pas cu pas, fr obiectiv politic clar i consistent, poate conduce
administratorii la repetarea proceselor trecute i aranjamentelor organizaionale, chiar dac cu
mult timp nainte acestea au fost modificate din cauza defectelor lor sesizate.
n sfrit, modelul creterii nu se potrivete deciziilor fundamentale ce intenioneaz s
redirecioneze societatea sau s o angajeze ntr-o iniiativ la scar larg. Cnd creterea
presupune un sistem politic pluralist i o organizare administrativ fragmentat, pentru a fi
cuprinztoare, respingerea creterii poate reduce importana politic, a comunitii de
dezvoltare i meninere a instituiilor politice reprezentative. Bineneles, foarte mult depinde
de gradul de eterogenitate n societate. ntr-o oarecare msur, cu toate acestea, dezbaterea cu
privire la planificarea centralizat de nelegere raional contra creterii este, de asemenea, o
controvers asupra naturii sistemelor politice.
Abordarea juridic a deciziei
94
95
Scanarea mixt cere celor ce iau decizii s fac diferena ntre deciziile fundamentale
aparinnd unor scopuri pe termen lung i deciziile mult mai limitate, ce sunt luate n
contextul scopurilor. Aceast distincie ntre deciziile fundamentale i cele limitate este
asemntoare cu distincia fcut de abordarea managerial ntre politic i administraiei.
Cu toate acestea, Etzioni recunoate c managerii publici pot lua ambele feluri de
decizii i argumenteaz simplu c ei trebuie s fie clari asupra a ceea ce fac, chiar mai mult
dect att, ei cred c, prin clarificarea relaiei dintre luarea deciziei n modul de nelegere
raional i cretere, neajunsurile fiecruia pot fi reduse n mod substanial.
Managerul public este supus mai multor surse de presiune: timp, grupuri interesate,
membri ai legislaturii i personalul, mass-media, efii executivi i personalul, avansarea
personal i scopurile personale. Specializarea poate limita vederea managerului public i
definirea realitii. Mai mult, luarea deciziei aduce n interiorul ei o tendin ctre
conformitate, oprirea dezacordurilor i consolidarea constant a punctului de vedere
tradiional al ageniei asupra problemei. Este, de asemenea, greu de tiut exact cnd s
decidem i cnd s ateptm mai departe dezvoltarea, nainte de adoptarea a noi strategii i
proceduri. Printre unele dintre cele mai multe obstacole comune identificate ce apar n decizii
administrative sunt urmtoarele:
1. Lipsa claritii i a scopurilor. Aa cum sugereaz modelul creterii de luare a
deciziei, uneori, preul politic pentru a avea un program administrativ este absena
elurilor clare.
2. Confuzia interesului public cu cel al unui grup de clientel sau al unei
circumscripii electorale.
3. Conservatorism rigid n sensul unei stricte aderene la reguli, proceduri i practici
anterioare. Din diferite motive, organizarea birocratic n special ierarhia i
poate determina pe managerii publici s se simt nesiguri. n aceste circumstane,
rigiditatea este adesea un mod preferat al aciunii.
4. Specializarea provoac administratorii publici s simplifice prea mult realitatea.
Este posibil ca orice problem social sau economic s fie rezultatul mai multor
factori i s aib mai multe efecte. Specializarea poate limita viziunea oricrui grup
de administratori publici la una sau cteva dintre aceste cauze i efecte i de aceea,
aprecierea ntregii probleme se pierde.
5. Extracuantificarea provoac administratorii publici s nu mai pun accentul pe
factorii calitativi n luarea deciziilor. Presiuni pentru contabilizare, neutralitate
politic i securitatea locurilor de munc, la fel ca i o accentuare a obiectivului
competenei tehnice fac administratorii publici s se mpotriveasc exercitrii
judecii subiective. n consecin, ei caut indicatori cantitativi ai realizrii
calitative. Uneori, aceti indicatori sunt satisfctori, dar alteori ei conduc
administratorii s decid n favoarea a ceea ce va arta cel mai bine din punct de
vedere cantitativ.
6. mpotrivirea de a se implica n politica i evaluarea programului. Este axiomatic c
cei ce iau decizii au nevoie de informaii despre impactul deciziilor lor pentru a face
mbuntiri. Cu toate acestea, din motive politice, ageniile administrative se pot
opune s adune informaii i s se implice n analize ce vor face ca deciziile lor
anterioare i aplicarea programului s par total inadecvate. Asemenea analize
faciliteaz abilitatea celor din exterior s revizuiasc i s neleag operaiunile unei
agenii. n consecin, exist uneori tendina s se implice doar cel mai neglijent i
superficial fel de strategie i evaluare a programului. Ageniile pot angaja firme
private pentru a face studii de evaluare din cnd n cnd, cu nelegerea tacit c o
puternic revizuire critic va face puin probabil ca ageniile s foloseasc aceast
firm n viitor. Cultura administrativ tinde s fie intolerant la criticile interne i
96
externe. n felul acesta, administratorii publici adesea sunt ntr-o postur puternic
defensiv cnd sunt confruntai cu contestri ale ierarhiei lor interne, decizii
anterioare i proceduri prezente.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):
1.
2.
3.
4.
5.
Ce este specializarea?
Crei abordri a deciziei i este specific oficializarea?
Care sunt criticele abordrii manageriale a deciziei?
Prezentai pe scurt specificul modelului creterii a deciziei.
Identificai posibilele critici ale modelului politic de abordare a
deciziei.
6. Ce este adjudecarea?
7. Care sunt caracteristicile abordrii mixte a deciziei?
Bibliografie recomandat:
97