Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Deontologia Functionarilor Publici. PDF
Deontologia Functionarilor Publici. PDF
Sumar:
Partea I: introducerea n deontologia funciei publice
Cap. I: Delimitri conceptuale
Seciunea I: Noiunea de deontologie
Seciunea II: Noiuni asociate conceptului de deontologie
Cap. II: Noiunea i trsturile funciei publice
Cap. III: Noiunea i trsturile funcionarului publuc
Partea II: Etica funcionarilor publici
Cap. I: Codul de etic al funcionarilor publici
Seciunea I: Valorile i principiile codurilor etice
Seciunea II: Structura codului etic
Cap. II:Codul etic al funcionarilor publici din Romnia
Seciunea I: Codul etic al funcionarilor publici n Romnia
Cap. III: Etc i Infrastructur etic n sisteme administrative -Studiu comparativ
Seciunea I: Fore care influeneaz etica i conduita funcionarilor publici
Seciunea II: Elemente de infrastructur etic
Seciunea III: Abordarea problematicii n lume
Partea III: Corupia i birocraia
Cap. I: Corupia
Cap. II: Birocraia
Bibliografie
Prin urmare, obligaiile de ordin moral ce trebuie respectate deriv din scopul exercitrii
funciei publice, anume slujirea societii i a cetenilor. n msura n care actele normative
stipuleaz expres aceste obligaii morale, ele dobndesc dimensiune profesional.
n dicionarul "Le Petit Larousse"(1955) este definit deontologia ca "ansamblul de reguli
care reglementeaz o profesiune, conduita celor care o exercit, raporturile dintre acetia,
raporturile dintre acetia i clienii lor, dintre ei i public".
Deontologia, prin specificul obiectului su de cercetare se afl la la grania dintre drept i
moral. Ea reprezint ansamblul normelor care contureaz un anumit tip de comportament
profesional sau privat3. Unele din aceste norme sunt consacrate juridic, putnd fi impuse prin
intervenia forei de coerciie a statului, altele sunt sacionate doar de opinia public, nscriindu-se n
categoria normelor etice.
O alt definiie, ce a fost dat deontologiei funciei publice este n sensul c ea reprezint:
ansamblul normelor juridice i morale aferente funciei publice, ca element ntrinsec serviciului
public, statuat obiectiv de ctre societate la un moment dat, n scopul eficientizrii serviciului
public de ctre cei chemai a ndeplini funcia pub1ic4.
Din definiie putem desprinde urmatoarele trsturi:
serviciului public;
rnd la un cadru legal, tiut fiind c legea are caracter general i impersonal, fapt ce permite
oricrui nterpret al problematicii o abordare obiectiv a studiului;
grupurile economice, profesionale, religioase, etnice i geografice. Fiecare din aceste grupuri caut
s-i impun voina n politica public, dar fiecare este limitat n capacitatea de a nfptui aceasta,
deoarece trebuie s se adapteze cerinelor celorlalte grupuri. O etic administrativ complet
nseamn slujirea consecvent a interesului publicului larg. n locul regulii majoritii, pluralismul
recunoate conducerea minoritar.
funcionarul public reprezint un iniiator de valori, neputnd fi niciodat complet guvernat de alii.
Se poate afirma c n procesul de luare a unei decizii, una din etape o constituie alegerea variantei
optime.
funcionarilor publici care sunt chemai s slujeasc valorile statului. Baza n care face acest lucru,
conform acestui precept, l constitui imperativul moral al jurmntului. Funcionarul public a intrat
ntr-un angajament solemn cu cetenii pe care i servete, angajament pentru onorarea obligaiei de
a oferi oportuniti egale tuturor. Aceast profesiune oblig, n baza principiilor constituionale i
statutare la satisfacerea i meninerea n mod prioritar a interesului public fa de toate interesele
particulare cu care intr n competiie.
Izvoarele deontologiei funcionarului public se gsesc n Constituie, n legea fundamental
a unui stat, n lege, ca act juridic al Parlamentului, n alte categorii de acte normative (ale
Guvernului i ale altor organe ale administraiei de stat centrale sau teritoriale sau autoriti locale
autonome), inclusiv tratatele, care potrivit art. 11 din Constituie, prin ratificarea de ctre
Parlament, devin parte integrant a dreptului intern.
La acestea se adaug izvoare nescrise, cutume, mai ales n domeniul dreptului diplomatic,
precum i jurisprudena, despre care n Frana se susine c prin activitatea jurisdiciei
administrative care are n frunte Consiliul de stat, Dreptul administrativ este n esen
jurisprudenial, ceea ce confer practicii judiciare statutul de jurislator9.
n literatura juridic de la noi10, au fost identificate mai multe principii de baz ale
deontologiei funcionarului public, principii care reprezint de altfel obligaii juridice i morale pe
care analizndu-le deja nu este cazul a le mai relua.
Ct privete ndeplinirea tuturor principiilor, a obligaiilor ce compun deontologia, aplicabil
diferitelor categorii de funcionari publici, trebuie menionat c acetia sunt obligai s i le
nsueasc i s fac tot posibilul pentru a le ndeplini, la baza activitii i comportrii fiecruia
stnd nevoia de perfecionare continu, de educaie permanent.
O dimensiune a eticii deontologice a unui funcionar public este reprezentat de
responsabilitatea acestuia (desfurarea activitii n cadrul unei organizaii impune funcionarului
anumite obligaii i un anumit grad de loialitate care uneori nu corespund principiilor etice).
Responsabilitatea i rspunderea sunt considerate a fi dou standarde profesionale ale
funcionarilor publici n activitatea lor de oferire de servicii cetenilor. Atunci cnd sunt folosite ca
msur a calitii i a performanei, ele ofer funcionarului public posibilitatea de a identifica
Rene Chapus, Droit administratif general, Tome I, 3-me dition., Ed. Montchrestien, pg. 66
V. Vedina, op. cit., p. 149 i urm.
10
punctele forte i punctele slabe ale aciunii lui. O asemenea diagnoz poate fi util n elaborarea
unui program de cretere a performanei profesionale.
Responsabilitatea precede rspunderea, putnd s o elimine. n comportamentul
funcionarului public trebuie s primeze responsabilitatea, existnd convingerea potrivit creia,
slujirea cu credin a interesului public este baza comportamentului su profesional i moral.
Ineria i lipsa de responsabilitate a forei de munc conduc la creterea ineficienei. Acest
lucru este evident n sectorul public, unde este posibil s predomine sistemul meritocraiei
imperfecte.
Responsabilitatea administrativ trebuie analizat sub un dublu aspect: cel al funcionarului
public fa de autoritile superioare i cel al funcionarilor publici fa de interesul public.
Pentru a putea vorbi de responsabilitatea unui funcionar public, acesta trebuie s aib trei
atitudini (acceptarea ambiguitii morale a oamenilor i a politicilor publice, acceptarea importanei
forelor contextuale care condiioneaz prioritile ntr-un serviciu public i acceptarea
paradoxurilor procedurale) dar i trei caliti morale (optimismul, curajul i onestitatea dublat de
spiritul de caritate).
Aceste atitudini i caliti morale sunt relevante n cazul tuturor funcionarilor publici,
indiferent de nivelul la care i desfoar activitatea (de stat sau local) sau de natura serviciului pe
care l realizeaz.
a lui nsui) i a tuturor politicilor publice (inclusiv a celor propuse de el nsui). Reinhold Neibuhr
spunea: Capacitatea omului de a fi corect face ca democraia s fie posibil, dar nclinaia lui
de a fi incorect face democraia necesar.
Nu exist nici o modalitate prin care s se evite amestecul intereselor publice cu cele
personale. Realitatea a demonstrat c peste tot n lume, n politicile publice, au existat elemente
importante de favoritism i de ctig individual care nu au putut fi fcute publice. Cu toate acestea,
ntotdeauna cnd este luat o decizie este luat n considerare i efectul moral al acesteia.
n general, o persoan, cu ct ajunge mai sus pe scara puterii i a autoritii, cu att mai
instabil i este scara etic. Posibilitatea ca un funcionar dintr-o categorie inferioar s intre n
contact direct cu un membru al Parlamnetului este redus, acest lucru putndu-se ntmpla doar
dac a fost mandatat n acest sens. n schimb, un director de direcie sau un subsecretar de stat se
poate afla, ocazional, n situaia de a face fa forelor parlamentare al cror efect este de a submina
integritatea ierarhiei n administraia public.
Totui, realitate a demonstrat c aceast situaie este inevitabil. n fapt, aceast atitudine tinde s l
conduc pe funcionarul public spre un respect profund fa de forele inconstante care se regsesc
n toate serviciile publice i spre o nelegere mai profund a motivelor pentru care, uneori, oamenii
morali tind s ia decizii care ncalc principiile eticii.
Paradoxurile procedurale.
Regulile, standardele i procedeele exist pentru a promova onestitatea, profunzimea
Optimismul.
Optimismul nu este un termen adecvat pentru a analiza calitile morale ale unui funcionar
public deoarece una dintre conotaii este euforia, iar serviciul public este departe de a fi euforic. Cu
toate acestea, optimismul este mult mai sugestiv dect realismul deoarece acesta din urm este, ntro anumit msur, limitativ. n cazul funcionarului public, optimismul este privit ca rezultat al unui
demers raional, i nu expresia unei stri de spirit.
Optimismul este calitatea care i d omului posibilitatea de a face fa ambiguitilor i
paradoxurilor fr ca aciunea sa s fie imobilizat.
Adevratul optimism este reprezentat de afirmarea valorilor i asumarea riscurilor; nu este o
credin n lucrurile certe, ci este capacitatea de a vedea toate posibilitile favorabile ntr-o
incertitudine.
Curajul.
Aceast calitate a funcionarului public este strns legat de ambiie, sentimentul datoriei i
recunoaterea faptului c lipsa de aciune poate avea efecte la fel de dureroase ca i o aciune
incorect.
Curajul de a decide;
funcionarii publici au nevoie de mult curaj deoarece, aceste relaii sunt, de obicei, apropiate n
procesul decizional, spre deosebire de relaiile cu clienii care sunt mai ndeprtate i mai slab
conturate. Expertul, indiferent de nivelul sau domeniul n care i desfoar activitatea, este
indispensabil pentru funcionarea corect a unui sistem social complex i tehnic. Dar puterea
autonom i disproporionat a experilor i a domeniilor n care acetia muncesc sunt o ameninare
constant la adresa abordrii binelui public;
cu pericolul apariiei aroganei. Dar este nevoie de curaj pentru a fi neutru, lucru pe care cetenii l
consider deosebit de valoros pentru buna desfurare a serviciului public.
ntr-un cadru nu numai juridic dar i moral, funcionarii publici trebuie s se adreseze
semenilor cu respect i nelegere, ca unor fiine dotate cu raiune i libertate i s neleag prin
expresia "interesul serviciului" nu numai "echivalentul administrativ al raiunii de stat", ci i faptul
c mai bun servire a intereselor generale ale societii, a crei sarcin fundamental revine Statului,
se nelege i aprarea vieii linitite i prospere a fiecrei persoane n parte12.
Seciunea II: NOTIUNI ASOCIATE CONCEPTULUI DE DEONTOLOGIE:
n tiina administraiei s-au formulat mai multe obligaii cu caracter moral dintre care unele
au dobndit i caracter de obligaii profesionale.
1. Probitate
Prin probitate se nelege n primul rnd, corectitudinea de care trebuie s dea devad un
funcionar n ndeplinirea sarcinilor de serviciu. Exista o dialectic a corectitudinii exprimat foarte
bine de G. Hegel: ,,Acelai coninut care este un drept este i o datorie, i ceea ce este o datorie
este un drept"13. Cu alte cuvinte, funcionarul are dreptul de a exercita o funcie public att timp
ct nelege c acea funcie este o datorie pentru el. Orice alte criterii pentru nendeplinirea datoriei
duc la lipsa de probitate.
2. Demnitate
Foarte muli neglijeaz importana cuvntului public" din sintagma ,functie putlic".
Acest cuvnt trimite ns direct la sensul demnitii pe care o are un funcionar nvestit cu o funcie
(relativ la ceilali ceteni). Tocmai caracterul public al funciei nterzice funcionarului s se
comporte ca ceilalti i s cear avantaje pentru el sau pentru alii. Sub aspect material, funcionarul
este pltit pentru a-i exercita funcia, iar sub aspect moral el se bucur de autoritate, neavnd
dreptul de a se degrada pe sine sau funcia sa.
3. Reputatie
Aceasta reprezinta prerea pe care cei din jur o au fa de cineva sau fa de felul n care o
persoan este cunoscut sau apreciat. Reputaia este dat, n primul rnd, de efortul personal al
celui n cauz, care, de cele mai multe ori, se ,,confectioneaz" n timp din elemente ce in de
12
13
resortul moralei, fiind rspndit apoi prin intermediul oamenior sau mass -mediei. Ct de relativ
este aceast construcie moral ne-o devedete i practica de zi cu zi.
Educaia i mediul, pe lng caracterul nativ al persoanei, sunt elemente determinante ale
acestei morale. Reputaia poate fi real sau fals, n funcie de mprejurri, persoana n cauz putnd
fi de bun-credin sau duplicitar, poate avea reale aptitudini sau i le poate disimula.
4. Interdicia cumulului
n general, funcionarul public nu poate avea interese contrare adminstraiei pe care o
serveste i ca atare nu ar trebui s desfuare activiti lucrative n scop personal. Totui, n practica
administraiilor publice din statele democratice s-au admis unele derogri pentru:
Acordarea de consultaii specializate n alte demenii dect cele ale administraiei publice;
fizic nu poate, practic, s realizeze, n acelai timp, atribuiile a dou sau mai multe funcii publice.
n acest sens, profesorul P. Negulescu arta c, n principiu, funciile publice nu se cumuleaz,
pentru c interesul general cere ca funcionarul s-i consacre ntreaga sa activitate funciei pe care
o ndeplineste.
Totui, un funcionar angajat ntr-un seviciu public, poate desfura temporar o activitate
remunerat pentru un alt serviciu al administraiei publice, cu condiia s aib acordul autoritii
administraiei publice pentru care lucreaz, unde are funcia de baz.
5. Imparialitate
Cu privire la dreptul funcionarului public de a face parte din partide politice s-au conturat
dou opinii contrare:
Iar o alta opinie care consider c functionarul are, n principal, atribuia de a executa decizia
politic, fr a participa la activitile partidelor.
Cu privire la problema amintit n Legea 188 /1999 privind Statutul funcionarilor publici
la art. 44, alin 3 se stipuleaz: ,,Funcionarii publici au obligala ca, n exercitarea atribuiilor ce
le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor
lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaie creia i este aplicabil
acelai regim juridic ca i partidelor politice".
6. Subordonarea
Functionarii publici au obligaia de a executa ordinele sau instruciunile primite de la efii
ierarhici. Este evident c aceast obligaie deschide uneori poarta abuzului din partea sefului fcnd
posibil apariia corupiei. Tocmai de aceea, n doctrina i prin lege14 se recunoate dreptul
funcionarului de a refuza executarea ordinului n cazul n care este vdit ilegal i/sau prejudiciaz
drepturile fundamentale ale persoanei. n aceast situaie, funcionarul trebuie s anune n scris
motivul refuzului. Corelativ, trebuie precizat c funcionarii superiori poart rspunderea pentru
legalitatea ordinelor pe care le transmit subordonailor; altfel s-ar ajunge la situaia n care ei ar fi
exonerati de rspundere, iar funcionarii subordonai s rspund pentru faptele altora.
7. Fidelitate
Aceast dimensiune etic a functionarului public presupune executarea sarcinilor de serviciu
pentru i n interesul institutiei la care funcionarul lucreaz.
Obligaia de fidelitate cuprinde i discreia necesar cu privire la secretele de serviciu cu
care funcionarul opereaz. Tocmai de aceea, n unele statute ale functionarilor publici se prevede
obligaia de a pstra secretul de serviciu o anumit perioad de timp dup ncetarea raporturilor de
serviciu (ntre 1 - 5 ani). Obligaia de fidelitate se extinde i asupra persoanelor alese n cadrul
autoritilor cu caracter deliberativ, care au obligaia de a depune un jurmnt la nceperea
mandatului.15
8. Respectul fa de funcie
Obligaia de a respecta funcia const n esen n limita de competen (acest termen
exprim capacitatea unei persoane de a realiza n mod corespunztor i cu eficien maxim,
sarcinile care i revin, tot ea fiind cea care genereaz performana, respectiv productivitatea i
eficacitatea). Functionarul public nu trebuie s-i depeasc atribuiile de serviciu, aa cum sunt ele
stabilite prin fia postului. Este evident c n cazul n care functionarul primete lucrri pe care nu
are competena s le rezolve, ori intervine pentru soluionarea lor la eful ierarhic este vorba de o
form a abuzului n serviciu.
14
15
Legea nr. 188 /1999 privind Statutul functionarului public, art 45. alin 3
Legea nr. 188 /1999 privind Statutul functionarului public, art 46
Santai , o situaie juridic i nu un simplu coninut de raport juridic, caracterizat cel mai
adesea prin opozabilitatea, uneori reciproc, a drepturilor i obligaiilor ce revin prilor
participante la acel raport juridic.
Spre deosebire de un raport juridic obinuit n care drepturile i obligaiile sunt strns legate
de formarea, modificarea i desfiinarea relaiei, n cazul funciei publice drepturile i obligaiile cei formeaz coninutul preexist raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea i ncetarea
raporturilor constituie n urma producerii unui act sau fapt juridic doar prilejul exercitrii
respectivei faculti sau ndatoriri legale, care nu sunt produsul voinei exclusive a subiectului
titular, limitat n aciunile sale nu att la constituirea lor, ci numai la realizarea lor.
Majoritatea funciilor publice din organele administraiei publice au un caracter profesional,
ns exist i funcii publice cu caracter politic, cum sunt cele deinute de minitri, secretari i
subsecretari de stat, primari, etc.
Cetenii romni, numii potrivit legii n funcii publice pe care le exercit ca pe o profesie i
crora li se aplic un statut special de drept administrativ au calitatea de funcionari publici. Exist
i persoane care pot ocupa funcii publice executive pe baza de contract individual de munc sau
convenie civil.
16
17
Atribuiile care formeaz coninutul funciei publice trebuie s aib un caracter legal, s fie
prevzute pentru fiecare funcie public prin lege sau prin acte emise n baza i n executarea legii,
s fie aadar expresia legii.
Acesta este temeiul pentru care modificarea sau desfiinarea funciei publice se realizeaz
prin lege sau de ctre instituia care a nfiinat-o prin acte juridice de aceeai natur.
Competena, atribuiile ce constituie coninutul funciei publice sunt stabilite doar prin lege
sau prin acte emise pe baza i n executarea legii, nu printr-un contract, deoarece prin funcia
public se realizeaz interese generale, ce nu pot fi negociate ntre subiectele raportului de funcie
public.
n dreptul administrativ competena funciei publice are trei dimensiuni
(material,
teritorial i temporal) i un caracter impersonal, spre deosebire de dreptul civil, unde capacitatea
civil de folosin i de exerciiu sunt strns legate de persoan.
Atribuiile corespunztoare funciilor publice se stabilesc n raport de sarcinile specifice, de
specialitate pe care fiecare serviciu public le exercit pentru satisfacerea unui anumit interes
general.
Gruparea atribuiilor pe funcii se face n raport de sarcinile serviciului public, prin
respectarea principiilor ierarhiei, specializrii, profesionalizrii i a raportului corespunztor ntre
atribuiile de conducere i de execuie, fiindc n competena unei funcii publice se gsesc att
atribuii de conducere fa de funciile inferioare ct i atribuii de subordonare fa de funciile
superioare18.
Astfel, funcia public are un caracter propriu, n sensul c prin coninutul i limitele ei
contribuie n mod distinct la realizarea competenei instituiei n conformitate cu atribuiile stabilite
n actul normativ.
Prin exercitarea funciei publice trebuie s se contribuie la realizarea puterii publice, fie ntro form direct, n cazul funciilor de decizie, care presupun emiterea actelor juridice de putere, de
autoritate, fie ntr-o form indirect, prin aciunile de pregtire, executare i control strns legate,
sau n legtur cu exerciiul autoritii publice.
Datorit acestei caracteristici distingem funcia public de alte funcii existente chiar n
cadrul aceleiai instituii deoarece n funcia public se reflect n mod esenial trsturile activitii
de baz, constnd n exercitarea puterii de ctre autoritatea (instituia) public n care se integreaz
funcia respectiv.
Funciile publice sunt create pentru a satisface interesele generale, iar nu n mod direct
intereselor individuale.
18
Funcia public exista nainte de a fi numit pe postul respectiv viitorul funcionar public,
neputndu-se pune problema declanrii concursului doar pe ideea c funcia public respectiv
urmeaz a se nfiina.
Crearea funciei publice se face, de regul, odat cu nfiinarea serviciului public i rareori,
ulterior, n raport de noile interese publice, naionale sau locale.
Funciile publice au caracter continuu, fr limit de timp, n sensul c sunt create pentru a
da satisfacie intereselor generale pe toata perioada existenei lor (i activitatea serviciului public
este continu).
Aceasta nu nseamn c activitatea prin care se realizeaz funcia public nu ar putea fi
exercitat intermitent, o singur dat sau niciodat, n funcie de situaie.
Considerm, totodat, c nu trebuie confundat caracterul de continuitate al funciei publice
cu cel de permanen, care nsemneaz existena ei pe o perioada nedeterminat.
Din cte se cunoate, n raport de interesele publice, un serviciu public poate fi nfiinat i
pentru o perioad de timp prestabilit19 i astfel i funciile publice din acest serviciu sunt nfiinate
pe aceast durat limitat.
Caracterul continuu al funciei publice, indiferent c este nfiinat pe durat nedeterminat
sau determinat presupune exercitarea ei cu continuitate, ori de cte ori este necesar, pe ntreaga
durat de existen a funciei publice.
Funcia are caracter obligatoriu, aa cum a artat i dl. prof. I. Santai20, n sensul c
drepturile i obligaiile ce-i alctuiesc coninutul trebuie exercitate, existnd o ndatorire n acest
sens i nu o facultate, o posibilitate.
Neexprimarea sau neluarea de poziie din partea unei instituii publice - prin nesoluionarea
n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un drept recunoscut
de lege - permit declanarea procedurii judiciare pe calea contenciosului administrativ, care se poate
finaliza cu tragerea la rspundere a autoritii administrative, inclusiv cu plata unor daune materiale
sau morale.
Prin exerciiul efectiv al funciei se realizeaz competena instituiei publice sau serviciului
public, n general, i ale administraiei publice, n special, conform atribuiilor de specialitate, legal
stabilite.
Atribuiile funciei publice reprezint de altfel competena unei anumite instituii din
administraia public, ntr-un anumit domeniu al activitii de organizare a executrii i de executare
a legii i a celorlalte acte normative.
19
20
n anumite momente pot exista i funcii neocupate de titulari, iar uneori chiar funcii
neexercitate, dar aceasta nu afecteaz realizarea, n ansamblu, a atribuiilor instituiei, ci doar
integralitatea ndeplinirii acestora.21
Fondurile pentru finanarea funciilor publice sunt asigurate de la bugetul de stat sau de la
bugetele locale.
Trsturile menionate sunt valabile, n general, oricrei funcii publice, inclusiv celor din
domeniul legislativ i judiciar, deoarece i aceste funcii presupun exerciiul puterii publice.
Coninutul concret al drepturilor i obligaiilor decurgnd din funcia public i care revin
titularului, se stabilesc prin fia postului, aceasta exprimnd i diferenierile fa de alte posturi
similare.
21
specifice
pentru
ndeplinetecondiiile
specifice
pentru
Aa cum subliniaz prof. Al. Negoi, dobndirea calitii de funcionar public este dat de
competena subiectelor active participante la raporturile juridice, care desfoar un anumit gen de
activitate datorit organizrii competenei i diviziunii sociale a muncii, n cadrul organizrii
respective.
Activitatea subiectelor investite cu o anumit competen ofer acestor subiecte o calitate
oficial desfurat, n principiu, din oficiu.
Aceast competen i calitate oficial a funcionarului public este specific subiectelor
active participante la raporturile de drept administrativ, n calitatea lor de organizatori ai executrii
legii i de executare n concret a acesteia.
Potrivit Legii privind Statutul funcionarilor publici, funcionar public este persoana
numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public.23
Funcionar public (de carier) din administraia public este ceteanul numit n condiiile
legii, pe o perioad nedeterminat, ntr-o funcie public, n serviciul unei autoriti publice centrale
22
23
sau locale, ori, dup caz, ntr-o instituie public sau regie autonom aflate sub autoritatea organelor
centrale ale administraiei publice sau a consiliilor judeene ori locale.24
Din definiia pe care am dat-o putem reine urmtoarele elemente, unele evideniate chiar n
definiie, altele care se subneleg i anume:
1. Funcionar public nu poate fi dect ceteanul romn cu domiciliul n ar pentru c
potrivit dispoziiilor din Constituie Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi
ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul
romn garanteaz egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i
demniti.25.
2. Funcionar public este doar ceteanul numit ntr-o funcie public vacant din cadrul unui
serviciu public, nu i cel ales.
n definiie am evitat folosirea expresiei investire n funcie pentru c acesta presupune nu
numai numirea, ci i repartizarea, alegerea etc.
Investirea n funcie se face prin numire, pentru c aceasta presupune integrarea
funcionarului public ntr-o ierarhie ce ine de natura administraiei publice, n regim de putere
public.
Prin numire sau, altfel spus, titularizare de ctre autoritatea competent, i se confer
persoanei calitatea de funcionar public i este integrat n ierarhia administrativ.
Aceasta ierarhie l oblig pe funcionarul ierarhic inferior s execute ntocmai dispoziiile de
serviciu ale superiorului, cu excepia actelor vdit ilegale.
Totodat, dup caz, ierarhia presupune i controlarea strict de ctre superiori a modului de
lucru al inferiorilor, inclusiv posibilitatea, n cazurile prevzute de lege, de substituire n atribuiile
acestora din urm.
Altfel spus, prin actul de numire, care este un act administrativ unilateral, de autoritate,
funcionarul public face parte din personalul instituiei publice i nu din afara acesteia precum un
expert, consilier, etc.
Prin urmare, funcia se exercit n cadrul instituiei, dar efectele se pot produce i n afara
ei.
Uneori, n practic, se ntmpl ca efect al delegrii, detarii, etc., ca persoana s-i exercite
funcia nu n cadrul instituiei n care a fost investit, ci n cadrul altei instituii, n a crei structur
se ncadreaz temporar.
A nu aparine unei instituii publice, a nu face parte din personalul acesteia, ar nsemna ca
manifestrile de voin ale funcionarului public s nu-i produc consecine juridice valabile, i
24
25
astfel, fiind lipsite de oficialitate, actele ntocmite s fie lipsite de puterea pe care o au actele
juridice , putnd fi considerate chiar inexistente.
Totodat, prin actul de numire funcionarul public devine parte ntr-un raport de funcie
public care presupune fidelitate, aspect care de altfel relev regimul de drept public, atras de actul
de numire n funcie.
3. Numirea funcionarilor publici are loc n condiiile legii, ceea ce presupune ca cel numit
s ndeplineasc toate condiiile generale i speciale prevzute de lege pentru accesul la ocuparea
unei funcii publice.
Astfel, viitorul funcionar public va fi recrutat i promovat dup criterii obiective i
echitabile, dup competen i pregtire practic profesional, condiie sine qua non pentru
ncredinarea funciilor superioare .
Investirea n funcie se face, de regul, pe o perioada nedeterminat fr ca aceasta s
echivaleze cu numirea pe viaa deoarece exist posibilitatea modificrii raportului de funcie prin
promovare, transferare etc. sau a ncetrii acesteia prin demitere, demisie.
Sunt i autori26 care susin c regula pentru regimul juridic al funciei publice o reprezint
numirea pe o perioad nedeterminat i c prin excepie, n condiiile legii, regula poate fi
abandonat.
Se exemplific astfel situatia Elveiei unde, la nivel de Confederaie i n cea mai mare
parte a cantoanelor, funcionarii publici sunt numii pe o perioada determinat, care coincide adesea
cu legislatura Parlamentului.
Acest sistem care nu este cunoscut, de exemplu, n Frana sau Germania, n Elveia i are
originea n fundamentul democratic al aparatului administrativ, care n aceast concepie este
incompatibil cu o numire definitiv27.
Curios este c n aceast ar, n cantonul Vand, numirea se face pe via, raportul de
serviciu durnd pn la pensionare sau moartea titularului.
Numirea pe o perioad nedeterminat nu poate avea loc dect ntr-o funcie public cu
caracter permanent, n sensul de a fi nfiinat pe o durat nedeterminat i nu prestabilit.
Evident c pe parcursul carierei funcionarului public pot fi momente cnd el este trecut
temporar i n unele funcii cu caracter predeterminat, dar nu ca o regul i nu cu scopul vdit de a-i
nclca stabilitatea n funcie.
Acesta este i considerentul pentru care am preferat s dm ntietate n definiie numirii pe
o perioad nedeterminat, dect numirii ntr-o funcie public nfiinat pentru o perioad
nedeterminat, deci cu caracter permanent.
26
27
28
29
A se vedea Vincent Berger, Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, RA Monitorul Oficial, Bucureti,
1998, p.439-443
30
J. Vermeulen, Teoria funciunii publice, Bucureti, 1947, p. 48, 49
3. Cei numii n funcii publice profesionale pe durat determinat, fiind de la sine neles c
n astfel de funcii nu se poate face o numire pe o perioad nedeterminat specific funcionarului
public31.
4. Persoanele din activitile de gospodrire, ntreinere, reparaii i de deservire angajate
pe baz de contract individual de munc n serviciile publice.
Este vorba de persoanele care desfoar n principal o activitate manual (o meserie).
Marea majoritate a personalului din activitile respective, din cadrul serviciului unei
autoriti publice, ori dintr-o instituie public subordonat acesteia nu se ncadreaz n categoria
funcionarilor publici i pentru c activitatea acestora, cu caracter auxiliar, nu reprezint exercitarea
unor atribuii specifice autoritii sau instituiei respective, stabilite prin lege.
n activitile de gospodrire, ntreinere, reparaii i de deservire, prin care se realizeaz
servicii publice n afara personalului acestor servicii, care desfoar o meserie i care sunt
ncadrate, de regul, prin contract individual de munc, fiindu-le aplicabile prevederile legislaiei
muncii, aceste servicii sunt prevzute i cu unele funcii publice, n principal cele de conducere i
care sunt ocupate de funcionari publici.
Persoanele care i desfoar activitatea pe baza unei convenii civile sau de alt natur.
Prin aceasta, ne exprimm dezacordul cu unele susineri n sensul c raportul de funcie
public poate avea la baz contractul administrativ.
31
Funciile publice pe durat determinat, deci fr caracter permanent, corespund serviciilor publice create pentru o
perioad determinat n funcie de cerinele vieii sociale. Chiar dac nu au caracter permanent aceste funcii au
caracterul de continuitate specific oricrei funcii publice i respectiv serviciu public n sensul precizat n alt parte a
lucrrii.
32
36
37
Discernmntul este principiul conform cruia fiecare funcionar public este dator s
acioneze legal, moral n realizarea atribuiilor sale conform propriei convingeri, n acest sens fiind
responsabil de decizia luat. Principiul discernmntului, ntlnit i la magistrai, exclude orice
influene sau presiuni care ar denatura actul decizional i realizarea atribuii lor de ctre funcionarii
publici.
Eficiena este principiu care presupune respectul pentru bani publici i pentru mijloacele
materiale pe care funcionarul le are la ndemn n realizarea atribuiilor sale. Eficiena impune
abinerea de la risip i responsabilizarea n efectuarea cheltuielilor materiale. n autoritile i
instituiile publice rspunderea pentru modul de cheltuirea a fondurilor nu este reinut numai
pentru funcionarii care lucreaz n direciile economice dar i pentru cei din cadrul
compartimentelor de specialitate ale autoritii, prin asumarea referatelor de necesar i investiii pe
care le ntocmesc. Rspunderea n acest caz este evaluat mai puin din perspectiva legalizii
angajrii cheltuielilor publice sau a procedurilor de achiziie, ci mai accentuat pe caracterul de
oportunitatea.
Credibilitatea public este principiul n baza cruia funcionarii publici sunt obligai s
respecte i s sporeasc prestigiul instituiei n care lucreaz i s fie rezervai i discrei prentru a
nu compromite aciunile respectivei autoriti;
Rapiditatea este principiul care oblig funcionarul public s-i ndeplineasc atribuiile n cel
mai scurt timp n raport de problemetica ce i-a fost naintat, i s formuleze rspunsul n termenul
stabilit de lege sau dac este posibil n cel solicitat de petent.
Integritatea principiu care le interzice funcionarilor publici s solicite sau s accepte cadouri
sau alte beneficii de la ceteni pentru ndeplinirea unor atribuii care le revin prin statul de funciuni
sau prin natura funciei publice ce o ocup, crend astfel un climat de ncredere n funcionari i n
administraia public.
38
C. Valori etice raportate la abligaiile de conduit i imaginea persoanei care exercit funcia
public:
Credibilitatea este cel mai important aspect al valorilor pe care funcionarul public trebuie s le
respecte i reprezinte. Credibilitatea presupune ca funcionarul public s se bucure de ncrederea
cetenilor n faa crora st i a cror probleme trebuie s le rezolve. De credibilitatea
funcionarilor publici depinde n mod direct imaginea autoritilor publice n care i desfoar
activitatea.
inuta este mai mult o obligaie de serviciu, ns n literatura de specialitate ea a fost introdus
n rndul valorilor etica ca element al conduitei. inuta trebuie s fie decent n sensul unei
vestimentaii sobre dar care s nu poat fi considerat neglijent sau o etalare a opolenei.
Demnitatea ca valoare presupune respectul fa de sine pe care funcionarul public trebuie s-l
aib i are la baz transferul de statut de la instituia public la funcionar, ca mandatar n baza unui
raport de funcie public a atributelor statului.
1. Preambulul
Preambulul este aceea parte n care leguitorul difinete n spaiu, n timp i n raport de
anumite categorii, aplicabilitatea codului etic.
a. difinirea n spaiu - codul etic al funcionarilor publici din Romnia. Pot fi reglementate
coduri etice i pentru organizaii internaionale sau regionale: Codul etic al diplomailor
ONU, Codul etic al funcionarilor comunitari sau coduri etice transfrontariere cum ar fi
codul deontologic al navigatorilor elaborat de Organizaia de Transport Maritim i care
se plic tuturor statelor.
b. definirea n timp - prezentul cod etic se aplic cu ncepere de la data (o dat definit n
text sau la publicarea n Monitorul Oficial)
c. definirea categoriilor - prezentul cod etic se aplic tuturor funcionarilor publici crora le
sunt aplicabile dispoziiile Legii Statutului funcionarilor publici. Exist i coduri etice
sau deontologice ale categoriilor profesionale: avocailor, magistrailor, medicilor,
poliitilor, cadrelor didactice; precum i coduri ale unor subcategorii socio-profesionale:
psihiatrilor, funcionarilor vamali, asistenilor sociali de protecie a copiilor etc.
2. Dispoziii generale
n cadrul dispoziiilor generale se fixeaz principiile de baz ale conduitei etice a
funcionarilor publici precum i reluarea principiilor administraiei publice din sfera de
aplicabilitatea a respectivului act normativ. Principiile generale sunt enunate i definite generic i
au caracterul de a guverna aplicarea drepturilor i obligaiilor cuprinse n codul etic.
Principiile generale enunate n preambulul oricrui cod etic au rolul de a costitui regula
acolo unde nu sunt reglementate n mod concret norme de coduit prescrise de legiuitor. Rolul
deosebit al dispoziiilor generale ale codurilor deontologice i etice este reprezentat tocmai de acest
caracter de umplere a oricrui vid legislativ.
Este de remarcat c principiile nscrise n codurile deontologice sau etice au inciden nu
numai pentru definirea conduitei, dar i pentru jalonarea exercitrii profesiei, ele putnd, n
condiiile simetriei legislative, s completeze i alte norme cu caracter de reglementare a
competenei materiale i de organizare, cum ar fi Regulamentele de organizare i funcionare.
Dispoziiile de coninut sunt codificate n diferite modaliti de tehnic juridic n funcie de
fiecare sistem juridic de reglementare i sunt de asemenea structurate pe capitole n mod distinct.
Spre exemplu, n sistemul anglo-saxon, dispoziiile de coninut sunt structurate pe categorii de
principii i pe valorile ce deriv din acestea, n sistemul roman i germanic pe specificul raporturilor
n care sunt implicai funcionarii publici. Acesta din urm sistem de codificare este aplicat i n
sistemul romnesc, construit pe modelul francez. n cele ce urmeaz vom detalia categoriile de
dispoziii de coninut al codurilor deontologice i etice n sistemul roman i germanic de drept.
3. Dispoziii privind obligaiile generale
Reglementeaz obligaiile de conduit n raport de exercitarea unei anumite profesii,
indiferent de locul sau specificul instituiei n care se exercit. Aceste dispoziii mpreun cu
principiile generale ce guverneaz regimul deontologic sau etic al unei anumite profesii reprezint
pe de o parte reprezentarea legal a valorilor sociale de baz cu care societatea a investit rolul
social reprezentat de o anumit ocupaie iar pe de alt parte fundamentul infrastructurii etice ca
mijloc de reglamentare prin codificare a conduitei39. Aadar suntem n faa a dou aspete
fundamentale, reflectarea rigorilor unei anumite civilizaii40 i nevoia de a justifica constrngerile
impuse pentru limitarea constructiv a exercitrii anumitor profesii ori pentru completarea
"procedurilor" profesionale.
4. Dispoziii n raporturile de serviciu
Reglementrile din aceast parte a codurilor deontologice i etice privesc raporturile sociale
i juridice ce se stabilesc ntre instituie i funcionar n exercitarea atribuiilor i au dou obiective
fundamentale:
a. reglementarea modului n care funcionarul public slujete ca mandatar al atribuiilor autoritii
publice interesele publice:
-
responsabilitatea
legalitatea
credibilitatea public
confidenialitatea
disponibilitatea
b. limitarea posibilitii de a face uz de poziia asigurat pentru realizarea de interese sau foloase
pentru sine sau pentru apropiai ai si care nu s-ar fi putut realiza fr ocuparea acelei funcii
publice:
-
confidenialitatea
incorptibilitatea
conflictul de interese
39
40
Walter Barton, Ethic and Law n Mental Health Administration, New York, 1984
Paul Kurzman, Etical issues in Industrial Social Work Practice, Londra, 1983
declarerea averii
La aceste reglementri ntlnite n toate statele europene se adaug i elemente specifice
fiecrui spaiu cultural i sistem de drept. Alturi de normele privind conduita n raport de
beneficiarii serviciilor publice aceste norme reprezint elementul cel mai concret al coduirilor de
conduit i sunt demitite n literarura de specialitate "normele la vedere"41, adic partea
cuantificabil i supus observaiei opiniei publice.
5. Dispoziii ce reglementeaz raporturile cu cetenii
Normele cuprinse n acest categorie au o strns legtur cu realizarea serviciului public i
i gsesc originea n teoria administraiei publice, att ca organizarea ct i ca activitate de
supravegherea a aplicrii i aplicarea n concret a legii 42, administraie realizat prin funcionarii
publici ca resurs uman fundamental, purttori de drepturi i ndatoririi ale funciei publice pe
care o exercit43. Din acest definire rezult urmtoarele categorii de reglementri:
a. obligaiile de conduit ale funcionarilor publici ca mandatari ai autoritii publice:
-
credibilitatea public
respectul
devotamentul
demnitatea
legalitatea
integritatea
confidenialitatea
legalitatea
discernmntul
41
legea
n exercitarea
44
Legea 7/2004 privind Codul de Conduit al funcionarilor publici, art. 3, alin. a-i
Legea 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, art. 3
46
Legea 7/2004 privind Codul de Conduit al funcionarilor publici, art.5-19
45
publici
Crearea unui climat de ncredere i respect ntre ceteni i funcionari publici, pe de o parte,
i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte.
47
OECD a aprobat o recomandare prin care ncurajeaz guvernele s introduc reglementri privind
mituirea oficialilor strini, inclusiv interzicerea deductibilitii taxelor pentru plile fcute acestora.
Seciunea II: Elemente de infrastructur etic
O infrastructur etic funcional susine mediul n care i desfoar activitatea
administraia public, mediu care, la rndul su, ncurajeaz adoptarea i meninerea unor standarde
de comportament. Elementele acesteia trebuie s interacioneze, iar funciile sale trebuie s fie
complementare, pentru a se obine sinergia necesar existenei unei infrastructuri coerente i
eficiente.
Infrastructura etic are opt componente cheie, care servesc trei funcii: de control, de
ndrumare i de management. Cele opt elemente sunt:
1. angajament politic;
2. cadrul legal;
3. mecanisme eficiente de tragere la rspundere;
4. coduri de conduit funcionale;
5. mecanisme de socializare profesional, incusiv perfecionare;
6. condiii care s sprijine aciunea serviciilor publice;
7. existena unor organisme de coordonare;
8. o societate civil i o pres active, care s supravegheze i s sancioneze aciunile
oficialilor i funcionarilor publici.
Controlul se poate obine prin:
Infrastructura etic
OPINIA
PUBLIC
CONTROL
Rspunderea
i
Cadrul
Leguislativ
control
NDRUMARE
Coduri de
conduit
Socializare
profesional
MANAGEMENT
Organ de
coordonare
competenei
matertiale
Realizarea
REALIZAREA ADMINISTRAIEI
REGLEMENTARE I ORGANIZARE
ANGAJAMENT
POLITIC
Elementele infrastructurii etice pot fi externe sau interne departametului sau ageniei, la
nivelul crora, n ultim instan, se aplic orice program moral. Elementele externe (angajamentul
politic, cadrul legal, implicarea opiniei publice i organismul coordonator) confer autoritate i
substa standardelor comportamentale i cosecinelor nclcrii lor. Elementele interne
(mecanismele de tragere la rspundere, codurile de conduit, perfecionarea i condiiile n care
acioneaz administraia public) au rol de ndrumare a funcionarilor publici. Cu alte cuvinte,
elementele externe furnizeaz regulile, care sunt adaptate de ctre elementele interne la condiiile
specifice fiecrei entiti. Este important ca cele dou seturi de elemente s fie complementare i s
se susin unul pe altul. n general, elementele externe trebuie s le precead pe cele interne, pentru
ca acestea din urm s fie eficiente.
Sinergia dintre diferitele componente ale infrastructurii eticii depinde de tradiiile culturale,
politice i administrative ale fiecrei ri, de abordarea general a problemei administraiei publice
i de tradiia istoric de promovare a unui comportament moral. De asemenea, eficacitatea
infrastructurii etice depinde de gradul n care este neleas i aplicat cu consecven.
Seciunea III Abordarea problematicii n lume
Lucrarea prezint succint modul de abordare a problematicii n nou ri, i anume: Statele
Unite, Australia, Finlanda, Portugalia, Norvegia, Mexic, Marea Britanie, Olanda i Noua
Zeeland.
Statele Unite. n SUA s-au creat agenii i oficii guvernamentale pentru a promova i
controla moralitatea i integritatea financiar a programelor i operaiunilor derulate de diferitele
ramuri ale Executivului. De asemenea, s-au elaborat i adoptat reguli detaliate pentru oficialii care
lucreaz n domeniile executiv i legislativ, cum ar fi Standardele de Conduit adoptate de Oficiul
pentru Etic al Guvernului, care reglementeaz clar un set de probleme specifice, de exempu cea a
cadourilor, cea a conflictului de interese financiare, cea a imparialitii, sau cea a abuzului n
funcie.
Dat fiind c n Statele Unite guvernarea se face pe baza principiului federal, au fost
elaborate i adoptate legi i regulamente specifice pentru toate nivelele: federal, statal i local. La
nivel federal, de pild, legile i reglementrile privind etica se refer la domenii precum dezvluirea
de date privind situaia financiar, conflictul de interese, conduita angajailor, administrarea
defectuoas sau frauduloas a programelor federale. La rndul su, fiecare stat i are propriile legi
i reglementri referitoare la aceleai probleme sau la altele specifice domeniului su de jurisdicie.
n plus, multe organisme locale au reglementri, ordonane i politici privind etica i
responsabilitatea la nivel local.
Principalele legi care reglementeaz conflictele de interese au caracter penal i includ luarea
de mit, interdicia de a obine venituri extra-salariale i de a reprezenta interese private mpotriva
intereselor statului, precum i restricii privind angajarea funcionarilor publici dup ce au prsit un
organism guvernamental. nclcarea prevederilor acestor legi se sancioneaz cu nchisoare pn la
cinci ani sau cu amenzi penale de pn la 50.000 de dolari. Cazurile de nclcare a acestor
reglementri legale sunt investigate de Ministerul Justiiei al Statelor Unite sau de ctre Inspectorul
General cu atribuii n domeniu din cadrul diverselor agenii i departamente, atunci cnd Ministerul
Justiiei decide s nu judece infraciunea. Sanciunile administrative aplicate de Inspectorul General
variaz de la mustrare la suspendare sau chiar demitere.
Organismul nsrcinat cu etica este, la nivel naional, Oficiul Guvernamental pentru Etic,
creat n 1978. Birouri cu aceleai atribuii exist n fiecare din cele 129 de agenii guvernamentale.
Oficiul Guvernamental pentru Etic a elaborat Standardele de Conduit pentru funcionarii publici,
coninnd 14 principii generale, cele mai importante fiind imparialitatea i interdicia de a se folosi
de statutul lor de funcionari publici pentru a obine avantaje personale. Principala obligaie a
funcionarilor publici este loialitatea fa de stat i ceteni, tradus prin primatul principiilor etice
n faa intereselor personale. Ei trebuie, de asemenea, s pstreze confidenialitatea informaiilor
care nu au caracter public i trebuie s evite orice aciuni care ar putea crea impresia nclcrii
legilor sau standardelor etice.
Limitele discreionare i responsabilitile oficialilor i funcionarilor publici sunt stabilite
prin Legea Procedurii Administrative, precum i de o serie de alte legi, menite s promoveze
creterea transparenei n procesul de adoptare a deciziilor. Cea mai important astfel de lege este
cea supranumit "Sunshine" care prevede c ntrunirile organismelor administrative trebuie s fie
deschise publicului.
Alt mecanism de baz al guvernrii deschise este Legea Libertii de Informare, care
stipuleaz c actele trebuie puse la dispoziia solicitanilor, cu excepia celor cu regim special.
Fiecare organism al sistemului administrativ trebuie s aib un program de perfecionare
moral, pentru a se asigura c angajaii cunosc legile care reglementeaz conflictele de interese i
standardele de conduit.
n plus, legile din Statele Unite ofer protecie anjagailor care dezvluie cazuri de nclcare
a legii, de administrare defectuoas a resurselor umane sau financiare, de abuz n funcie, sau
aciunile care pot reprezenta un pericol pentru sntatea sau sigurana cetenilor. Legea interzice
explicit orice msur menit s pedepseasc persoana care "a tras sirena".
Australia. Reforma administraiei publice a vizat modificarea managementului financiar,
inclusiv controlul cheltuielilor, ameliorarea managementului resurselor umane i concentrarea
asupra atingerii obiectivelor stabilite. Reformele structurale au redus nivelele ierarhice, cele
industriale au sporit capacitatea administraiei publice de a face fa unor condiii specifice i au
mbuntit relaiile dintre funcionarii publici, iar cele comerciale au ameliorat semnificativ
calitatea serviciilor oferite.
Concepia tradiional privind managementul resurselor umane, bazat n mare msur pe un
set de reguli i reglementri, a fost nlocuit de o concepie mai ampl, conform creia
managementul resurselor umane implic trei dimensiuni aflate permanent n interaciune, i anume:
cultura - valori etice, atitudini i comportamente, care reflect modul n care funcioneaz un
organism al administraiei publice.
Comisia pentru Servicii Publice i Protejarea Meritului este responsabil de meninerea
principiul obiectivitii, conform cruia ntotdeauna trebuie s se poat justifica obiectiv orice
act de competen material realizat de funcionar i orice decizie dat ntr-o problem
administrativ sau de conducere;
principiul egalitii, care impune un tratament egal al tuturor celor afectai de normele legale i
soluionarea unor probleme similare dup aceleai principii i standarde.
Constituia Finlandei prevede condiiile de promovare pentru funcionarii publici, i anume:
autoritate. Astfel, Finlanda rezolv chiar din acte normative de aplicare asupra domeniului
administraiei problema att de complex a conflictului de interese.
Legea Funcionarilor Publici de Stat conine norme privind msurile pe care le pot lua
autoritile mpotriva funcionarilor publici care acioneaz contrar obligaiilor i ndatoririlor lor
specifice sau nu i le ndeplinesc ori le ndeplinesc n mod necorespunztor. Sanciunile de care sunt
pasibili merg de la mustrare pn la demitere. O alt prevedere important se refer la principiul
continuitii n serviciul public i al stabilitii n funcia public.
n Finlanda nu exist un organism special nsrcinat cu problemele etice. Legalitatea
administraiei publice i a aciunilor funcionarilor publici este monitorizat de Ministerul Justiiei i
de Avocatul Poporului numit de Parlament.
Deciziile n problemele de competena ministerelor sunt luate de ministrul responsabil sau
de un funcionar public. Dac ministrul are puterea final de decizie, poate ajunge la o concluzie
diferit de cea a funcionarului care a fcut propunerea. Funcionarul este rspunztor n solidar cu
ministrul, n afara cazului n care i-a manifestat opoziia i a argumentat-o n scris.
Minitrii poart att rspundere politic ct i rspundere legal pentru aciunile lor.
Rspunderea politic este reglementat prin Constituie, iar cea legal deriv din prevederile Legii
Rspunderii Ministeriale, care stipuleaz c Parlamentul are dreptul s verifice legalitatea aciunilor
membrilor Guvernului i s decid dac se impune judecarea acestora.
Prin lege sunt reglementate o serie de principii menite s ntreasc caracterul de legalitate
al actelor administrative i s previn deciziile arbitrare. Aceste regementri pot fi considerate ca
fiind preventive i retroactive.
Reglementrile preventive din Legea Procedurilor Administrative i Legea privind Accesul
la Documentele Publice se refer la descalificarea funcionarilor publici, la dreptul prilor
interesate de a li se da ascultare, la necesitatea motivrii deciziilor i la transparen.
Reglementrile retroactive care asigur protecia legal se refer la dreptul de a corecta
propria decizie i la dreptul de a face apel pentru revizuire administrativ.
Exit mai multe modaliti prin care cetenii pot cere investigarea corectitudinii unei msuri
a autoritilor publice. Conform Constituiei, orice persoan creia i-au fost nclcate drepturile sau
a suferit o pierdere din cauza unei aciuni ilegale sau din cauza refuzului nejustificat al unui
funcionar public de a-i satisface solicitarea are dreptul s cear ca funcionarul s fie penalizat i s
i se impute paguba sau poate s-l dea n judecat.
Administraia public finlandez a funcionat ntotdeauna pe baza principiului transparenei.
Actul deciziei este deschis, iar documentele sunt publice, cu excepia celor cu caracter confidenial.
Legea Funcionarilor Publici de Stat conine un capitol ntreg privind ndatoririle generale
ale funcionarilor n exercitarea funciunii, cu rol de norme etice de conduit. Funcionarii trebuie:
s nu accepte beneficii financiare sau de alt natur care ar putea scdea ncrederea cetenilor
n administraia public;
s nu fac uz de nici o informaie a crei confidenialitate este prevzut prin lege, de care au
luat cunotin n calitatea lor oficial;
s nu fac uz de nici o informaie privind sntatea sau viaa privat a altei persoane, de care au
luat cunotin n calitatea lor oficial, de exemplu asistenii sociali.
Nendeplinirea sau ndeplinirea defectuoas a sarcinilor de serviciu poate fi considerat
infraciune care, conform Codului Penal, poate fi sancionat, la fel ca luarea de mit, nclcarea
confidenialitii sau abuzul n funcie.
Conform Legii Funcionarilor Publici de Stat, conducerea autoritii administrative poate
sanciona un funcionar public care nu i-a ndeplinit sau i-a neglijat ndatoririle cu avertisment
scris, demitere sau excluderea din corpul funcionarilor publici. Suspendarea este o msur de
siguran, folosit n cazul n care funcionarul este n anchet.
Valorile de baz dup care se ghideaz funcionarii publici n Finlanda sunt:
imparialitatea
credibilitatea public
obiectivitatea
transparena
acceptarea responsabilitii
Portugalia. Administraia public se subordoneaz exclusiv Guvernului i, n cea mai mare
parte, are caracter de monopol. Dat fiind c nu are concuren, administraia public tinde n mod
inevitabil s aib o prere adesea greit despre ea nsi i despre felul n care i ndeplinete
ndatoririle i servete publicul. Ea este o instituie nchis, extrem de ierarhizat i tradiionalist,
care se opune oricrei inovaii.
Natura exclusiv i exclusivist a administraiei publice plaseaz societatea ntr-o poziie de
dependen. i aceasta pentru c, acolo unde nu exist posibilitatea de a alege, apare obediena, iar
acolo unde nu exist concuren, apare sau poate aprea exercitarea arbitrar a puterii.
n ultimul timp, att Portugalia ct i alte state occidentale se confrunt cu o criz de
ncredere n autoritatea politic, n reprezentativitatea i legitimitatea sistemelor democratice.
principiul legalitii;
egalitate i proporionalitate;
echitate i imparialitate;
cooperarea cu cetenii.
introducerea de proceduri care s permit funcionarilor s atrag atenia asupra unor nereguli
din sistem i s-i protejeze de eventuale represalii
ncredere bazat pe valorile eseniale ale statului, cum ar fi securitatea cetenilor asigurat prin lege
i egalitatea tuturor n faa legilor.
Orice nclcare a normelor legale este urmrit i sancionat de o unitate special de poliie,
care se ocup de infraciunile comise de funcionarii publici, bancari sau vamali, precum i de crima
organizat care implic fraude financiare, delapidri i neglijene n serviciu ori acte de corupie.
Aceast uitate special coopereaz strns cu alte uniti de poliie att la nivel central ct i local. n
Romnia s-a adoptat modelul italian prin nfiinarea Parchetului Naional Anticorupie care are i
competene de cercetare de tip poliienesc.
Ministerul Administraiei are principala responsabilitate pentru iniierea i urmrirea
msurilor adoptate privind etica n administraia public. Directoratul Managementului Public are
responsabilitatea executiv pentru msurile privind perfecionarea funcionarilor publici i
popularizarea valorilor, normelor i directivelor etice, care s permit un management i o politic
de personal deschise, precum i a reglementrilor care s descurajeze luarea de mit i a altor norme
de conduit, avnd drept scop reglementarea activitii funcionarilor publici i prevenirea atingerii
domeniul penal - Codul Penal mexican, n titlul "infraciuni comise de funcionarii publici"
consider drept infraciuni penale ndeplinirea n mod inadecvat a funciei publice, abuzul de
putere, mbogirea pe ci ilegale, intimidarea i cererea sau primirea de mit ori primirea de
comisioane. Codul Penal prevede i sanciuni pentru funcionarii care obstrucioneaz justiia i
care variaz de la amenzi penale la detenie i excluderea temporar sau permanent din corpul
funcionarilor publici.
domeniul politic - se refer la funcionarii publici care n virtutea funciei ocupate sunt
rspunztori pentru acte sau omisiuni care contravin interesului cetenilor i care altfel nu ar
avea un caracter ilegal.
presiuni crescnde pentru o mai mare transparen i o supraveghere mai atent a sectorului
public din partea presei;
o mai mare contientizare a cetenilor asupra rolului lor i tendina crescnd a beneficiarilor
serviciilor publice de a se plnge de modul n care sunt acestea realizate;
Avnd n vedere specificul sistemului juridic britanic, n care nu exist o constituie scris,
iar dreptul cutumiar este izvor principal de drept, este de remarcat c domeniul funciei publice
(fiind unul relativ recent) este guvernat de o serie de legi.
Carta ceteanului din 1991 impune o mai mare rspundere a funcionarilor publici fa de
ceteni i stabilete ase principii fundamentale pentru mbuntirea activitii administraiei
publice:
1. Transparen i acces liber la informaii
2. Consultarea ceteenilor
3. Amabilitate
4. Profesionalism
5. Corectitudine
6. Respectarea banilor publici i eficiena cheltuielilor
La acestea, primul raport al Comisiei Nolan, a adugat "cele apte principii ale vieii
publice" i anume: altruism, integritate, obiectivitate, responsabilitate, deschidere i transparen,
onestitate i caliti manageriale.
Carta Alb a Guvernului din 1993 coninea propuneri pentru un cod practic de acces la
informaii guvernamentale cu caracter nestatutar (adic cu valoare de norme de ndrumare sau
metodologice i ne de lege statutory n sistemul britanic) i propuneri pentru reglementarea
accesului legal la informaii privind sntatea persoanelor, cu caracter statutar (dat fiind c
reglementeaz raporturi juridice ce pot aduce atingere intimitii persoanei ca drept fundamental).
Codul practic a intrat n viguare n aprilie 1994.
Codul Administraiei Publice, adoptat n 1995, stabilete un sistem de apel pentru
funcionarii publici care constat i reclam acte de administraie defectuas sau incorect (adic
motivarea refuzului de a aplica un ordin cum am vzut mai sus sau obligaia de a dezvlui probleme
de ilegalitate ca n Norvegia). Acest apel poart procedura recursului graios i cel ierarhic din
procedura administrativ romneasc.
Regulile generale de conduit sunt stabilite de Codul Managementului n Administraie,
intrat n vigoare n februarie 1993. Acestea se refer la:
conflictele de interese;
regulile de acceptare a unor posturi n industrie sau afaceri dup demisie sau pensionare i
problema incompatibilitii.
Codul nu prevede sanciuni clare. Acestea sunt adoptate adoptate de fiecare organ al
Olanda.
nc din 1995, Ministrul de interne cerea tuturor minitrilor s duc "o poitic preventiv,
menit s protejeze integritatea administraiei publice". De atunci au fost adoptate mai multe
iniiative care s asigure integritatea funcionarilor publici, cum ar fi reacia administraiei la crima
organizat n domeniul concesiunior i contractelor, sprijinirea integritii persoanelor care dein
funcii politice i "directivele unei guvernri contiente", prin care s fie detectate influene ale unor
tere pri asupra actului politic sau decizional administrativ.
Toate ministerele au conceput propriile politici, printre acestea numrndu-se cele
referitoare la:
identificarea puncteor vulnerabile i a aceor poziii cu poteniale "avantaje de pia" care le-ar
putea pune n conflict direct de interese;
s ofere sfaturi oneste Guvernului, s-l informeze prompt i s i pun n apicare deciziile cu
inteligen, entuziasm, energie, spirit novator i bun-sim;
Actul normativ
Strategia
Valorile etice
pentru
administraie
AUSTRALIA
accentul pe obiective
Rapoartele
de
administraiei publice
OLANDA
evaluare
imparialitatea
profesionalismul
ncrederea public
loialitatea
transparena
Declaraia
privind
viitoarea
informeaz guvernul
NOUA ZEELAND
s respecte legea
MAREA BRITANIE
PROTUGALIA
Publici
legalitatea
neutralitatea
responsabilitatea
profesionalismul
integritatea
altruism
integritate
obiectivitate
deschidere
onestitate
caliti manageriale
personal
integritate i imparialitate
onestitate
STATELE UNITE
instituia
incoruptibilitatea
Olanda
Finlan
da
Australi
a
Norvegi
daa
Marea
Britanie
Administraie
Public (reguli,
Noua
Zeeland
control, ierarhie)
Management pe obiective
(scopuri/rezultate,
responsabilitate,
autonomie, discreie
Portugal
ia
control, ierarhie)
Mexic
SUA
serviciul public, consimtnd sau primindu-le n schimbul executrii sau neexecutrii unor
anumite aciuni funcionale ce conin elemente ale infraciunii prevazute n Codul penal.
48
Zamfir C., Lazar Vlasceanu Dictionar de sociologie, Ed. Babel, Bucuresti 1998,p. 141
Raportul Bancii Mondiale
54
Zamfir C., Lazar Vlasceanu, op. cit. P.141
55
Programul National de Combaterea Coruptiei, adoptat de Guvernul Romaniei, 2001
56
Infiinat de Comitetul Minitrilor al Consiliului Europei, n anul 1994
53
totalitare, in cele comuniste in special, coruptia a fost tolerata din considerente politice, fiind
utilizata ca instrument de control social. Coruptia se intalneste practic in orice societate, chiar si in
cele cu indelungata traditie democratica57.
In ceea ce priveste Europa Centrala si de Est, coruptia imbraca forme noi si se ridica la cote
tot mai inalte, cu implicatii ce constituie noi provocari pentru societatea gazda.
In multe tari coruptia a ajuns sa influenteze semnificativ procesul tranzitiei prin
codificarea unor avantaje la nivelul reglementarilor si al institutiilor nou aparute, in beneficiul
unor grupuri restranse, distorsionnd evolutia politica si economica a organismului social.
Perceptia publica despre raspandirea coruptiei este intarita de o suma de analize comparative
efectuate la nivel international. Astfel, din Figura 1 reiese ca in Comunitatea Statelor Independente
(CSI), coruptia este perceputa ca fiind cea mai raspandita. Desi nivelul coruptiei din tarile Central si
Est-Europene (CEE) si din tarile Baltice este mai scazut, el este comparabil cu cel din America
Latina sau Orientul Mijlociu, dar sensibil mai ridicat decat cel din tarile OECD.
Fig. Nr. 1 Coruptia in diferite zone ale lumii58
Identificand-o drept unul dintre cele mai serioase obstacole in calea dezvoltarii, Banca
Mondiala si-a facut din combaterea coruptiei o prioritate institutionala. In acelasi timp, mai multe
tari aflate in tranzitie au solicitat asistenta din partea Bancii Mondiale tocmai pentru combaterea
acestui flagel. Incepand din 1997, Banca Mondiala a elaborat scheme de diagnosticare, mecanisme
57
58
exercita
Potrivit art.1 al Legii nr. 78 /2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor
de coruptie, instituirea masurilor de prevenire, descoperire si sanctionare a faptelor de coruptie se
aplica urmatoarelor persoane:
59
a) care exercita o functie publica, indiferent de modul in care au fost investite, in cadrul autoritatilor
publice sau institutiilor publice;
b) care indeplinesc, permanent sau temporar, potrivit legii, o functie sau o insarcinare, in masura in
care participa la luarea deciziilor sau le pot influenta, in cadrul serviciilor publice, regiilor
autonome, societatilor comerciale, companiilor nationale, societatilor nationale, unitatilor
cooperatiste sau al altor agenti economici;
c) care exercita atributii de control, potrivit legii;
d) care acorda asistenta specializata in cadrul autoritatilor publice sau institutiilor publice, in cadrul
serviciilor publice, regiilor autonome, societatilor comerciale, companiilor nationale, societatilor
nationale, unitatilor cooperatiste sau al altor agenti economici, in masura in care participa la luarea
deciziilor sau le pot influenta;
e) care, indiferent de calitatea lor, realizeaza, controleaza sau acorda asistenta specializata, in
masura in care participa la luarea deciziilor sau le pot influenta, cu privire la: operatiuni care
antreneaza circulatia de capital, operatiuni de banca, de schimb valutar sau de credit, operatiuni de
plasament, in burse, in asigurari, in plasament mutual ori privitor la conturile bancare si cele
asimilate acestora, tranzactii comerciale interne si internationale;
f) care detin o functie de conducere intr-un partid sau intr-o formatiune politica, intr-un sindicat,
intr-o organizatie patronala ori intr-o asociatie fara scop lucrativ sau fundatie;
g) alte persoane fizice, in conditiile prevazute de lege.
Aceste persoane au obligatia de a indeplini indatoririle ce le revin din exercitarea functiilor,
atributiilor sau insarcinarilor incredintate, cu respectarea stricta a legilor si a normelor de conduita
profesionala, si sa asigure ocrotirea si realizarea drepturilor si intereselor legitime ale cetatenilor,
fara sa se foloseasca de functiile, atributiile ori insarcinarile primite, pentru dobandirea pentru ele
sau pentru alte persoane de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite60.
Persoanele prevazute la art. 1 din Legea 78/2000, precum si persoanele care detin o functie
de conducere, de la directori inclusiv, in sus, in cadrul regiilor autonome, companiilor nationale,
societatilor nationale, societatilor comerciale la care statul sau o autoritate a administratiei publice
locale este actionar, institutiilor publice implicate in realizarea procesului de privatizare, Bancii
Nationale a Romaniei, bancilor la care statul este actionar majoritar, au obligatia sa isi declare
averea..
Totodata, potrivit art.4 din Legea 78/2000, au obligatia sa declare, in termen de 30 de zile
de la primire, orice donatie directa ori indirecta sau daruri manuale primite in legatura cu
exercitarea functiilor sau atributiilor lor, cu exceptia celor care au o valoare simbolica.
60
Potrivit art.2 din Legea nr. 78 din 8 mai 2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de
coruptie
62
63
Legea 78/2000 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, art 11(1)
autoritatea sa in scopul obtinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase
necuvenite, se pedepseste cu inchisoare de la unu la 5 ani.64
Sunt incluse n rndul infraciunilor de corupie i faptele de abuz n serviciu
intereselor publice, abuz n serviciu contra intereselor persoanelor
contra
ngrdirea unor drepturi, dac funcionarul public a obinut pentru sine sau pentru altul un avantaj
patrimonial sau nepatrimonial.65
Conform art. 17 al Legii 78/2000, sunt considerate infractiuni in legatura directa cu
infractiunile de coruptie:
a) tainuirea bunurilor provenite din savarsirea unei infractiuni de coruptie sau asimilata infractiunii
de coruptie, precum si favorizarea persoanelor care au comis o astfel de infractiune;
b) asocierea in vederea savarsirii unei infractiuni de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie;
c) falsul si uzul de fals savarsite in scopul de a ascunde comiterea uneia dintre infractiunile de
coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie sau savarsite in realizarea scopului urmarit printr-o
asemenea infractiune;
d) abuzul in serviciu contra intereselor publice, savarsit in realizarea scopului urmarit printr-o
infractiune de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie;
d1) santajul, savarsit in legatura cu infractiunile
e) infractiunile de spalare a banilor, prevazute in Legea nr. 21/1999 pentru prevenirea si
sanctionarea spalarii banilor, atunci cand banii, bunurile sau alte valori provin din savarsirea unei
infractiuni de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie
f) contrabanda cu bunuri provenite din savarsirea unei infractiuni de coruptie sau asimilata
infractiunii de coruptie sau savarsita in realizarea scopului urmarit printr-o asemenea infractiune;
g) infractiunile prevazute in Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale, savarsite in
legatura cu infractiunile de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie;
h) infractiunea de bancruta frauduloasa si celelalte infractiuni prevazute in Legea nr. 31/1990
privind societatile comerciale, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, savarsite in
legatura cu infractiunile de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie;
i) traficul de droguri, traficul de substante toxice si nerespectarea regimului armelor de foc si al
munitiilor, savarsite in legatura cu o infractiune de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie.
In Romania, corupia nu este un produs nou al relaiilor sociale i economice aprute dup
anul 1989. Ea a existat i n timpul regimului totalitar, aspect care i confer elemente de
continuitate i discontinuitate n evoluia sa. Elementele de continuitate sunt legate de inerii
instituionale prin care se perpetueaz disfuncii de sistem. Acestea menin birocraia neproductiv
i ntrein mentalitile coruptive.
64
65
66
Formele coruptiei
In functie de modalitile de svrire, exista coruptie activ i pasiv68.
Corupia activ reprezinta promisiunea, oferirea sau darea, cu intenie, de ctre orice
persoan, direct sau indirect, a oricrui folos necuvenit, ctre un funcionar public, pentru sine ori
pentru altul, n vederea ndeplinirii ori abinerii de la a ndeplini un act n exerciiul funciilor sale.
Corupia pasiv reprezinta solicitarea ori primirea, cu intenie, de ctre un funcionar
public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine sau pentru altul, sau acceptarea unei
oferte sau promisiuni a unui astfel de folos, n vederea ndeplinirii ori abinerii de la a ndeplini un
act n exerciiul funciilor sale.
67
vanzarea unor sentinte in procese civile sau penale in beneficiul unor interese private;
Figura nr. 5 prezinta un indice global al impactului mecanismelor State Capture in tarile in
tranzitie.
69
70
BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey, pentru 1999, finantat in comun de
Banca Mondiala si Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare (BERD).
In timp ce State Capture se materializeaza prin avantaje pentru anumite persoane sau grupuri din
domeniul legislativului sau de reglementare, coruptia administrativa se refera la distorsionarea
intentionata a aplicarii legilor, normelor si reglementarilor existente pentru a crea avantaje unor
actori - de stat sau nu, prin acordarea de castiguri personale unor oficialitati, pe cai ilicite sau alte
mecanisme netransparente.
In Figura 6 este prezentata proportia medie a sumelor platite ca mita, pe tari.
72
Fig. Nr. 6 Coruptia administrativa (mita ca proportie din veniturile anuale ale firmelor)73
In statele CSI platile medii facute cu titlu de coruptie administrativa se ridica la 3.7% din
veniturile firmelor; proportia scade la 2.2% din venituri in tarile CEE. Dar exprimarea coruptiei
administrative in termeni de procente din veniturile firmei nu poate pune in evidenta povara uriasa
pe care o reprezinta aceasta forma de coruptie. Pe baza unei estimari aproximative a marjelor
profitului in zona, firmele din tarile cu cele mai inalte niveluri de coruptie administrativa pot ajunge
sa cheltuiasca pana la 25% din profiturile lor in astfel de plati.
Nici una din formele coruptiei nu se limiteaza doar la acte initiate de sau implicand firme
private. Oficialitatile publice isi pot folosi autoritatea chiar pentru a denatura regulile jocului, sau
pot perturba aplicarea politicilor guvernamentale pentru a-si satisface propriile interese financiare.
Desi toate tarile din regiune (ca si tarile cele mai avansate de pe glob) continua sa aiba probleme
atat cu mecanismele de State Capture cat si cu coruptia administrativa raportul BEEPS
demonstreaza ca natura si variatia interactiunilor lor in perioada da tranzitie constituie provocari
diferite in dezvoltarea unor strategii anti-coruptie eficiente.
Raportul prezinta o tipologie a coruptiei bazata pe interactiunea dintre mecanismele de
State Capture si coruptia administrativa. Figura 7 prezinta o matrice in care sunt figurate tarile si,
pe o scara de la mediu la inalt, nivelul relativ al fiecarei forme de coruptie.
73
Sursa - BEEPS
Factori de risc
repartizarea locuinelor;
aplicarea legilor fondului funciar i a
retrocedrii imobilelor;
eliberarea de autorizaii i certificate;
contracte de concesionare, asociere i
nchiriere;
contracte de achiziii publice de lucrri,
bunuri i servicii;
gestionarea patrimoniului public;
transferul de patrimoniu ntre instituii
publice;
valorificarea bunurilor patrimoniale ale
instituiilor publice aflate n exces;
acordarea de ajutoare n caz de dezastre i
acordarea de faciliti populaiei n diverse
domenii
(nclzire,
agricultur,
ajutoare
achiziii publice;
acordarea de licene;
contingentri;
autorizaii;
scutiri i ealonri de taxe i impozite;
valorificarea controalelor.
Autoriti vamale
control vamal;
evaziune fiscal;
contraband.
trafic de influen;
avansri n grad i n funcie n mod
preferenial sau pe alte criterii, altele dect
cel al competenei;
activitatea de cercetare penal.
Cultur i nvmnt
preluarea de spaii;
proliferarea instituiilor de nvmnt
superior particulare grefate pe societi
comerciale;
neplata taxelor i impozitelor;
promovarea examenelor de bacalaureat i
de licen n mod fraudulos;
repartizarea burselor n mod preferenial;
primirea unor foloase necuvenite;
Factori de risc
Autoritile judectoreti
trafic de influen;
influenarea cercetrilor penale;
influenarea deciziilor judiciare;
executarea hotrrilor judectoreti.
Factori de risc
Financiar - bancar
Metalurgie siderurgie
Sector petrolier
Agricultur
Silvicultur
privatizarea;
regimul subveniilor;
exploatarea masei lemnoase;
importul de produse agricole cu scutiri de
taxe.
Factori de risc
Parlament
Partide politice
finanarea
partidelor
politice
campaniilor electorale;
formele de control asupra surselor de
finanare a partidelor politice i a modului de
cheltuire a resurselor.
74
considerabile ale manifestarilor coruptiei pe zone geografice sau in arii geografice determinate
sugereaza faptul ca exista factori critici cum ar fi regimul politic, inovatia in politica, sau viziunea
strategica, capabili sa influenteze cursul tranzitiei75.
Gradul de State Capture de catre sectorul privat este, prin definitie, determinat de gradul de
concentrare a puterii economice. Diferentele de organizare economica in diverse tari ar trebui sa
aiba impact si asupra potentialului de State Capture. In tarile in care avutia nationala este
concentrata masiv in doar cateva structuri economice exista riscul ca interese puternice sa incerce sa
preia controlul acestei avutii si sa investeasca o parte din castigurile venite pentru ele ca din
senin, pentru a-si sustine si intari propria pozitie. Astfel, tarile cu
Tarile in tranzitie se deosebesc unele de altele nu doar prin bogatia resurselor lor naturale ci
si prin mostenirea institutionala pe care au preluat-o din trecutul lor pre-comunist. Unele din aceste
tari au pasit in tranzitie avand sisteme mai bune ale administratiei publice si cu functionari publici
mai bine pregatiti. De exemplu, tarile care s-au bucurat de perioade mai lungi de suveranitate, ale
caror servicii publice sau de administrare a justitiei au fost mai apropiate de standardele europene,
dupa cum
rezulta din Figura 11, au intrat in tranzitie cu o serie de avantaje substantiale.
75
76
77
1. Lipsa unei schimbri radicale n plan intelectual, moral a vechilor mentalitti si obiceiuri si
ncercarea readaptrii acestora la cerintele noilor conjuncturi.
Tranzitia intelectual se constituie ca o premis si o baz de sprijin pentru toate celelalte
componente ale tranzitiei. Tranzitia intelectual cuprinde mai multe elemente care poate uneori
depsesc ntelegerea curent a cuvntului: obiceiurile, modul de gndire, ideile, opiniile, atitudinile,
etc.
2. Un cadru legislativ incoerent si insuficient, deosebit de permisiv n privinta ncercrilor de
fraudare si ocolire a cilor normale de evolutie.
3. Lipsa ncrederii n proprietatea privat si avantajele ei, ceea ce a condus la o confuzie intre
proprietatea publica si privata.
4. Problema birocratiei si a nencrederii n institutiile statului.
In ceea ce priveste perceptia populatiei asupra cauzelor coruptiei, influenta unor conditii
generale precum criza morala specifica tranzitiei (37%) si trecutul comunist (31%) sunt vazute ca
principalele surse, n timp ce aproape 28% considera coruptia un aspect al traditiei nationale (Fig.
12). Alte cauze (3,4% din total) ar fi saracia si lipsa educatiei (12,5% fiecare) printre factorii
generatori de coruptie.
Fig. Nr. 12 Cauze ale coruptiei78
78
Sursa - FDSC
Pe langa identificarea destul de echilibrata a unor conditii istorice si culturale drept cauze ale
fenomenului coruptiei, populatia resimte n proportii diferite actiunea unor factori specifici
favorizanti. Este interesant de remarcat ca, atunci cand se refera la responsabilitatea functionarilor,
cetatenii tind sa indice mai degraba trasaturi morale sau psihologice (de ex.lacomia), decat
aspecte structurale sau institutionale (precum caracterul discretionar al relatiei functionarcetatean sau salariile insuficiente ale functionarilor). De cealalta parte, atunci cand se refera la
propria responsabilitate, publicul pune pe primul plan lipsa de informare ("oamenii nu cunosc
serviciile la care au dreptul"), urmata de dorinta puternica de a se bucura de un tratament
preferential ("oamenii sunt disperati sa obtina favoruri") (vezi Fig. 13). Cultura reciprocitatii
(dorinta de a ntoarce un serviciu), desi detine doar o pondere de aproape 48%, ramane totusi un
indicator important. La fel ca preferinta pentru factorii psihologici si morali, ea indica gradul redus
de formalizare a relatiei functionar-cetatean, care face ca, n viata cotidiana, aceasta sa fie tratata
asemenea unei relatii personale oarecare.
6. Efectele coruptiei
Conform Raportului Bancii Mondiale, corupia contribuie la creterea srciei i
furnizarea unor servicii mai slabe prin plata unor sume neoficiale de bani pentru multe servicii
publice inclusiv sntate i nvmnt, racordri la utiliti publice, nscrieri n registrele civile,
etc., Plile neoficiale reprezint o parte mai mare din veniturile celor sraci. Servicii eseniale cum
sunt cele de sntate devin inaccesibile persoanelor srace.
Acapararea statului afecteaz nsui modul de formare a legilor i reglementrilor. Un
mare numr de ntreprinderi declar c sunt afectate de acapararea statului, n special prin
79
idem
administrarii
sectorului
public:
Consolidarea
mecanismelor
de
81
Notiunea de birocratie
Birocratia reprezinta un mod de organizare destinat administrarii pe scara larga a unor
resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regula plasate intr-o structura
ierarhica si dispunand de atributii, responsabilitati si proceduri strict definite82.
Birocratia a caracterizat primele forme de organizare sociala, ea a existat in cadrul marilor
imperii orientale din antichitate, care se bazau pe sisteme centralizate de organizare in vederea
gestionarii resurselor de care dispuneau, a caracterizat statele absolutiste europene si a fost preluata
si in statele nationale moderne, extinzandu-se dincolo de organizatiile statale in cvasitotalitatea
organismelor sociale.
In conditiile cresterii interventionismului statal, in secolul XIX, au aparut si primele referiri
si analize ale fenomenului birocratic, vizandu-se in primul rand aspectele negative. Astfel,
birocratia era vazuta ca opunandu-se democratiei, prin limitarea participarii unor categorii largi la
procesul decizional si prin tendinta corpului de functionari de a se transforma intr-o categorie
distincta si de a-si impune propriile interese prin intermediulputerii detinute83.
Max Weber este cel care face din birocratie o forma de aplicare foarte generala, bazata pe
profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul functiilor si impersonalitatea regulilor. In conceptia
sa, organizarea birocratica ar asigura precizia, permanenta, disciplina, rigoarea si previzibilitatea
comportamentelor, fiind superioara tuturor celorlalte sisteme84. Weber subliniaza indispensabilitatea
birocratiei pentru rationalizarea procedurilor de atingere a obiectivelor in orice tip de organizatie
specifica societatii industriale.Prototip alunei organizatii rationale, ea este suportul major al
rationalizarii lumii moderne; birocratia nu este o putere autonoma,ci doar un aparat,
centralizat,competent si eficient, dar in general subordonat unei puteri publice sau de alta natura85.
Birocratia este astazi perceputa ca forma corupta generata de administratia care in loc sa-si
ndeplineasca n mod corect sarcina sa de serviciu public, foloseste birocratia n propriul ei folos86.
82
83
ierarhice88. Informarea si directivele parcurg intreaga ierarhie de la varf la baza. Nivelul superior
stabileste principiile generale iar esaloanele inferioare trebuie sa le puna in practica, astfel ca pe
masura ce se coboara in ierarhie, regulile sunt din ce in ce mai apasatoare. Structura irarhica
presupune ca fiecare nivel depinde de nivelul superior si ca fiecare angajat nu are decat un
conducator, astfel ca cea mai mare parte a birocratiilor au o structura piramidala. Relatiile de
autoritate sunt astfel, prestabilite si limitate arbitrar89.
Aceasta autoritate centralizata se caracterizeaza prin specializare si diviziune stricta a
muncii. Acest model implica o definire foarte precisa a obiectivelor organizationale90, astfel ca,
organizarea birocratica ar putea sa asigure eficacitatea91.
Intr-o organizatie birocratica exista reguli si proceduri impersonale, prestabilite care
urmaresc sa limiteze imprevizibilul, fiind scrise si constituind memoria organizatiei. Membrii sai
utilizeaza aceeasi impersonalitate in relatia cu clientii iar organizatia ar putea asigura un serviciu
echitabil, onest si eficace. Totusi, comportamentul standardizat al birocratului ii dezvolta un
ritualism rigid in comportament, astfel ca raspunde cu dificultate noilor cerinte92.
Cele mai multe organizatii birocratice sunt destinate sa rezolve probleme de rutina potrivit
unui set cunoscut de reguli. Cnd se confrunta cu o situatie neprevazuta n aceste reguli, ele au
probleme serioase. Unul din motive este tendinta fiecarei persoane din organizatie sa transmita
altora responsabilitatea unei astfel de decizii deoarece este posibil ca lucrurile sa nu mearga bine si
sa fie tras la raspundere.
Cnd ntlnesc o situatie noua, birocratii ncearca adesea s-o adapteze la una pentru care
exista reguli. Aceasta tendinta de a "forta" situatiile pentru a se potrivi regulilor, n parte rezulta din
nclinatia spre conformare care se manifesta n grupuri si organizatii. Astfel, desi organizatiile
birocratice pot fi rationale si eficiente n rezolvarea
situatiilor familiare, ele nu se pot adapa la schimbare. Situatiile noi cer moduri noi de rezolvare a
problemelor, dar vechile moduri au tendinta de a se autoperpetua. Acest esec de adaptare la conditii
noi uneori este denumit incapacitatea instruirii si reprezinta o limita serioasa a organizatiilor
birocratice.
87
Unele elemente ale organizatiilor birocratice sunt similare in sistemul public si in cel privat,
altele de natura mai ales politica se regasesc numai in organizatiile publice.
88
Crozier Michel, Le phnomne bureaucratique, Paris, ditions du Seuil, 1963, p.14
89
GOW, J. I., M. BARETTE, S. DION et M. FORTMANN, Introduction l'administration
publique: Une approche politique, Qubec, Gatan Morin diteur, 1993, p. 53.
90
Idem, p.55
91
FERGUSON, S. and S. FERGUSON, Technology and Change in Bureaucratic Cultures,
Optimum, vol. 19, no. 3, 1989, 41-71
92
Crozier Michel, Le phnomne bureaucratique, Paris, ditions du Seuil, 1963, p.21.
Structura birocratica poate raspunde optim unor cerinte de ordin tehnic, dar nu asigura
eficacitatea in plan social-uman93. In sfarsit, specializarea foarte accentuata conduce la rutina
angajatilor iar ierarhia stricta scade gradul de responsabilitate. Salariatul va vedea regulile ca
finalitati, fara a le asocia cu scopurile vizate de acestea94. Astfel, valoarea instrumentala a regulilor
devine o valoare finala, regulile se transforma din mijloace in finalitati iar angajatii se axeaza pe
comportamentele stabilite de reguli si mai putin pe obiectivele organizatiei95.
Organizatiile birocratice au tendinta de a se perpetua. n orice organizatie cu angajati, un
obiectiv primar devine prezervarea organizatiei nsesi, care, la rndul ei, asigura pastrarea locurilor
de munca ale angajatilor. Sociologii numesc acest proces nlocuirea obiectivului, ceea ce nseamna
ca obiectivele de origine ale organizatiei sunt devansate de obiectivul primar al prezervarii
organizatiei. Astfel, birocratiile se caracterizeaza prin rezistenta la schimbare si tendinta de
perpetuare.
Organizatiile birocratice tind nu numai sa supravietuiasca dar si sa creasca n dimensiune. O
prima cauza este reprezentata de putere: prestigiul este determinat n mare masura de numarul de
oameni pe care l controleaza un manager. De aceea este n interesul fiecarui manager sa angajeze
ct mai multi oameni. Odata ce mai multi oameni sunt angajati, apare nevoia nmultirii altor
categorii de personal (sefi de sectii si birouri, secretare etc.) Asa numita "lege" a lui Parkinson a
relevat de ce nu este niciodata greu sa se dea de lucru tuturor angajatilor. Potrivit acestei "legi",
munca necesara se extinde de asa maniera ca sa se foloseasca timpul si tot personalul disponibil. Se
spune ca, daca sunt oameni disponibili, ceva se va gasi de facut pentru ei 96. Cresterea, diminuarea
sau chiar disparitia unui volum de munca administrativa nu afecteaza in mod direct si semnificativ
numarul personalului birocratic, ci intervin alti doi factori care caracterizeaza tendinta de
expansiune birocratica: multiplicarea subordonatilor si multiplicarea activitatilor97.
O a doua cauza este reprezentata de cresterea calitativa si cantitativa a sarcinilor care
solicita o organizatie in epoca actuala.
La aceste caracteristici ale organizatiei birocratice se adauga problemele particulare ale
administratiei publice. Aceasta este subordonata puterii politice si astfel concepte precum imputabil,
eroare decizionala, capata alt sens. Astfel, pentru a se proteja de criticile publice, administratia este
93
RANKIN, Tom, New Forms of Work Reorganization: The Challenge for North American
Unions, Toronto, University of Toronto Press, 1990.
94
FERGUSON, S. and S. FERGUSON, Technology and Change in Bureaucratic Cultures,
Optimum, vol. 19, no. 3, 1989, 41-71.
95
Renaud Paquet, Les dfis associs la rorganisation du travail dans le secteur public,
Document de recherche 96-7, Universit du Qubec Hull, novembre 1996
96
Parkinson a calculat ca o birocratie creste in medie cu 5% in fiecare an, chiar daca nu apare nimic
in plus de facut. Si cum cresterea aduce noi probleme de rezolvat, se vor tot produce noi
regulamente si proceduri (atentie, 5% inseamna ca birocratia se dubleaza la fiecare 15 ani!);
97
Zamfir C., Lazar Vlasceanu, op.cit, p. 322
supusa unor controale stricte din partea organismelor centrale care dezvolta reguli suplimentare si
creeaza organisme de supraveghere98.
Birocraia modern
Toate datele i sursele arat o cretere n numr, influen i puteri discreionare a
birocraiei. Aceasta poate fi pus pe seama mai multor factori, dar evoluia rmne ca o constant a
evenimentelor politice, economice i a schimbrilor sociale. Alte cauze ale acestei dezvoltri sunt
ambiiile materiale ale birocrailor, aliana dintre diferitele grupuri de interese i birocrai i ca
rezultat al competiiei economice internaionale i cerinelor capitalismului.
Aceste explicaii nu sunt consistente pentru toate rile. Totui, existena unui sistem
birocratic mai mare i mai complex apt pentru a ndeplini din ce n ce mai multe funcii este lesne
de neles.
Toate teoriile moderne ale birocraiei nc stau n umbra lui Max Weber. El vedea
birocraia ca fiind raional i eficient, dar teoriile moderna ncearc s demonstreze
disfuncionalitatea acestui sistem.
Aceast schimbare de teorii are mult de a face cu schimbrile n rolul guvernului i dac
birocraia nu va fi restructurat, aceste teorii vor rmne nefolositoare.
Teoria lui Max Weber se baza pe distincia dintre administrativ i politic, el vznd
birocraia ca un instrument eficient pentru aplicarea politicilor publice cu precizie i consisten.
Raionalitatea const n aplicarea cu o tehnic precis a unor standarde legale i financiare,
ceea ce putea fi realizat organizatoric printr-o ierarhie de funcii i detaarea birocrailor de orice
interes personal.
Aceast teorie a rmas depit din dou puncte de vedere. n primul rnd exercitarea
birocratic a puterilor discreionare a crescut enorm, ea beneficiind de un puternic suport financiar,
legal i politic, iar deciziile luate sunt de multe ori benefice pentru anumite grupuri. n al doilea
rnd mediul politic al birocraiei moderne a fost transformat de capacitatea slbit a conducerii
politice de a controla i direciona birocraia de sus n jos i de presiunile politice complexe i
variate care nconjoar ageniile birocratice.
Modelul weberian nu permite apariia acestor legturi ntre grupurile birocratice i agenii.
n acelai timp creterea atitudinilor individualiste i antitotalitariste ale oficialilor slbete
disciplina sistemului ierarhic.
Controlul birocraiei de ctre liderii politici a sczut i a fost modificat datorit dezvoltrii
acesteia. Conducerea politic care lucreaz prin structuri mici (cabinete i legislaturi) nu se poate
dezvolta att de uor ca structura piramidala birocraiei. De multe ori politicienii nu vor s mpart
puterea i largi cabinete i comitete sunt ineficiente.
Pentru a prentmpina aceast problem liderii politici s-au nconjurat de un staff personal
i consilieri. Limitarea acestui proces const n abilitatea unui ef politic de a-i controla i folosi
eficient.
Liderii politici i birocraii de frunte funcioneaz ntr-o legtur simbiotic att la
elaborarea ct i la implementarea politicilor. Birocraii au multe avantaje: permanena lor,
neeligibilitatea, deci neputnd fi schimbai prin vot, cunotinele lor i controlul comunicaiilor pe
care le pot folosi n tratativele cu politicienii. Ei vor folosi sau nu aceste avantaje pentru a-i proteja
statutul.
Sprijinirea politicienilor pe birocrai a dat rezultate variabile. n Marea Britanie birocraii
sunt recrutai i antrenai pentru a arta sensibilitatea politic astfel c influena lor este una
interpretativ. n Frana instabilitatea politic a avantajat concentrarea puterii birocratice n minile
celor antrenai s o exercite. n Statele Unite numirea de ctre Preedinte a consilierilor trebuie s
asigure teoretic conducerea politic i s in birocraia permanent n subordine. n practic acest
sistem a dat gre, datorit recrutrilor abuzive, perioadelor scurte de conducere i lipsei de
disciplin de partid i programe.
Puterea nu trece neaprat de la politicieni la birocrai, ea poate fi difuzat larg prin sistemul
politic sau poate fi neutralizat la fel de uor. Un rezultat al acesteia este absorbia nentrerupt de
resurse birocratice n serviciul conducerii. Ambiiile politicienilor de a atinge anumite eluri rmn
fr rezultat, ei trebuind s capete suportul birocratic prin renunarea la unele eluri i limitndu-i
ambiiile.
Fr ndoial cel mai puternic motiv pentru folosirea puterii birocratice este cnd acesta i
apr statutul i privilegiile. Acesta poate fi vzut prin dificultatea interveniei politice n procesul
birocratic unde balana puterii nu poate fi uor schimbat.
Recrutarea membrilor birocraiei difer de la ar la ar, n unele fiind elitist iar n altele
nu.
n Frana birocraii de frunte sunt educai n coala Naional de Administraie din Paris i
n Institutul de Studii Politice. n Marea Britanie clasa administrativ este provenit din faculti i
colegii precum Oxford i Cambridge.
Celelalte ri vest europene i nord americane au preluat acest sistem la care au aderat i
noile state fost comuniste.
n Africa, America Latin, Asia conducerea birocratic se recruteaz mai mult pe baza
afinitii religioase, culturale, etnice, dogmatice sau de clan sau de grup de interese.
Acest mode de recrutare se poate ntlni totui, chiar dac la o scar mai mic i n Europa
(Irlanda de Nord, Corsica).
Rmiele fostei birocraii comuniste nc domin n noile democraii aparatul
administrativ rigid i nvechit.
Schimbarea acestui aparat este anevoioas, iar din Africa sau America Latin
avem
n SUA exist multiple niveluri de guvernri locale, acest lucru provocnd ncurcturi
chiar i pentru cea mai simpl problem. Slabele i fragmentatele uniti de guvernmnt sunt
deschise infiltrrii de ctre grupurile de interese economice i mult mai deschise la interveniile
departamentelor centrale i guvernamentale.
Din punct de vedere numeric este ireal dorina unora de a avea o birocraie extins pentru
c n multe din rile cu guverne slabe prezena unei birocraii profesioniste este foarte limitat.
Restructurarea responsabilitii administrative
Una dintre cele mai acute probleme ale birocraiilor mari este reprezentat de controlul
politic care formal este unul absolut, dar care n practic este sporadic i nesigur. Responsabilitatea
birocrailor pentru faptele lor este foarte limitat iar aceasta lovete n ncrederea manifestat de
populaie n aparatul administrativ i n guvern.
Un numr de soluii teoretice ar putea fi:
1) S se fac distincia dintre personalul permanent i cel ales, dar aceasta s-a dovedit
nerealist datorit procesului de migrare continu dintre lumea administrativului i
lumea politic. n rile fost-comuniste aceast distincie este aproape imposibil
datorit gradului mare de interactivitate dintre cele dou.
2) Aplicarea unui sistem asemntor celui suedez unde ministrer mici se ocup numai de
realizarea politicilor i toate funciile operaionale sunt realizate de un ntreg spectru de
agenii. Aceast teorie este i ea imposibil la scara ntregii lumi pentru c dei
ministerele fac legile i ageniile le aplic, exist un sistem aproape nevzut de
coordonare ntre cele dou.
3) Alt rspuns este ideea de birocraie reprezentativ, perspectiva fiind aceea c o
birocraie trebuie s reprezinte structura i compoziia ntregii populaii. Dac aceasta
ar nsemna c seniorii birocrai ar trebui s aib aceeai clas i fond educaional i s
duc acelai stil de via ca un senior manager, condiia este ndeplinit. Aceast
birocraie reprezentativ ar fi una conservatoare i ar susine puterea politic din
societate, existent la acea dat. Cel mai radical neles al birocraiei reprezentative
presupune deschiderea sistemului, inclusiv al celor mai nalte poziii pentru indivizi din
grupuri sociale defavorizate, precum i din minoritile etnice existente n acel stat.
Reformatorii au ncercat n Frana, Marea Britanie (reformele lui Fulton)dar au euat
lamentabil datorit accesului slab la educaie al grupurilor sociale vizate i a rezistenei
efilor actuali ai birocraiei. Un alt sens al acestei birocraii reprezentative este acela al
reprezentrii grupului, adic fermierii ar trebui s conduc ageniile responsabil de
acest sector, sau cei interesai (clienii) s conduc ageniile responsabile de locuinele
sociale care vor produce astfel proiecte acceptate de toi. Orice reform n birocraie va
ridica ntrebri asupra valorii i naturii ntregii administraii. Nevoia de schimbare n
politicile administrative este din ce n ce mai apstoare odat cu dezvoltarea
nemaintlnit a sociatii i apariia unor probleme de nerezolvat pentru structura
actual a administraiei.
Aceste reforme vor fi n continuare discutate, dar ele arat dependena birocraiei de politic
i a politicii de birocraie.
Pentru ca administraia public s aib un rol hotrtor n viitor, paii concrei trebuie
fcui pentru realizarea unei flexibiliti reale.
Printre numeroasele eforturi depuse in ultimii zeci de ani de organizatii pentru a raspunde
noilor conditii de productie si concurenta, reorganizarea muncii ocupa un loc central 99. In timp ce
Osterman100 aprecia ca 35% din organizatiile americane din sectorul privat au introdus practici
inovatoare in organizarea muncii inainte de 1992, Long101 constata intr-un studiu asupra a 5000 de
organizatii, ca aproximativ doua treimi au introdus o inovatie oarecare in organizarea muncii intre
1980 si 1985. In plus, aceste inovatii au cunoscut o durabilitate de 67% pe o perioada de mai mult
de cinci ani102.
Aceste date, ca si numeroase articole de specialitate, vin sa confirme importanta punerii in
discutie a modelului traditional, birocratic, in sectorul privat si introducerea inovatiei. Totusi, se
pare ca in sectorul public lucrurile sunt putin diferite, lucru dovedit de faptul ca inovatia din acest
99
HEBDON, Robert and Douglas HYATT, "Worplace Innovation in the Public Sector: The Case of
the Office of the Ontario Registrar General", Journal of Collective Negotiations in the Public
Sector, Vol. 25 (1), 1996, 63-81.
100
OSTERMAN, Paul, How common is workplace reorganization and who adopts it?, Industrial
BETCHERMAN, Gordon, Norm LECKIE and Anil VERMA, HRM Innovations in Canada:
Evidence from Establishment Surveys, Kingston, Queen's Paper in Industrial Relations, QPIR 19943, 1994.
sector este mult mai lenta103, cu toate ca, organizatiile publice fac fata unor constrangeri economice
si politice comparabile, in sensul presiunilor pe care le creeaza, cu cele din sectorul privat. Astfel,
in timp ce cererea de servicii publice de calitate se accentueaza, resursele pentru a oferi aceste
servicii sunt in scadere104, iar din moment ce finantele publice sunt in criza, utilizatorii sunt pusi in
fata unor servicii mediocre din punct de vedere al calitatii105. Intr-un astfel de context, reorganizarea
muncii poate reprezenta o solutie in cautarea eficientei utilizarii resurselor umane din sectorul
public si diminuarii birocratiei.
103
MELTZ, Noah and Anil VERMA, "Developments in Industrial Relations and Human Resource
Practices: An Update from the 1980s", in T.A. KOCHAN, R.P. LOCKE and M.J. PIORE,
Employment Relations in a Changing World Economy, Cambridge, MIT Press, 1994.
104
THIER, Grard, La qualit totale, nouvelle panace du secteur public?, Sainte-Foy, Presses de
RANKIN, Tom, New Forms of Work Reorganization: The Challenge for North American
Unions, Toronto, University of Toronto Press, 1990.
unei activitati pentru functionar. Astfel, sunt necesari parametrii generali si obiective clare care sa
inlocuiasca manualele de proceduri si reguli,precum si sarcini acordate unor echipe de lucru formate
din salariati polivalenti. Acestia din urma vor fi implicati si in elaborarea sarcinilor ce le vor fi
incredintate.
A doua componenta a organizarii muncii are in vedere modul de adoptare a deciziilor. In
cadrulmodelului traditional, managerii sunt singurii care adopta decizii privind subordonatii.
Comunicarea este de tip descendent si are in vedere in primul rand transmiterea informatiilor sau a
directivelor privind anumite proceduri ce trebuie respectate. Implicarea salariatilor in procedurile
decizionale este minima.
Noul model presupune in primul rand o participare directa a angajatilor in cadul proceselor
decizionale: participare directa in luarea deciziilor care ii vizeaza direct, prin informare si
consultare.
Pentru a asiguracooperarea angajatilor, ca si adeziunea fata de regulile si procedurile
stabilite de catre conducere, este utilizata o a treia componenta a organizarii muncii, si anume
controlul.
constau in
rapoartele intocmite de catre nivelul ierarhic superior cu privire la conformitate, aplicarea regulilor
si productivitate, coercitia fiind des utilizata.
In cadrul noului model, control prin intermediul procedurilor si supravegherea, sunt
inlocuite de o adeziune normativa. Mijloacele traditionale de control sunt inlocuite cu strategii ce
vizeaza apartenenta si identificarea angajatului cu organizatia, cu schimbari in cultura organizatiei
bazate pe mobilitate. Aceste strategii urmaresc o adeziune si un control de natura normativa.
Dupa cum am vazut, modelul traditional, birocratic, de organizare a muncii comporta unele
limite, indeosebi o foarte mare rigiditate, dificultati in a face fata unui mediu in schimbare ca si
costuri greu acceptate in perioade de limitarea finantelor publice, dar aceste elemente nu sunt
suficiente pentru a explica necesitatea introducerii reorganizarii muncii in sectorul public.
Conform modelului explicativ realizat de Kochan, Katz si McKersie 107 si dezvoltat de
Chaykowski si Verma108, reorganizarea muncii este un proces ce presupune o serie de etape.
Conform acestui model, contextul unei crize constituie elementul de declansare a schimbarilor. In
107
KOCKAN, Thomas A., Harry KATZ et Robert MCKERSIE, The Transformation of American
cadrul Fig. 1 este prezentat cadul explicativ al lui Chaykowski si Verma, adaptat la problematica ce
ne intereseaza.
Fig. 1 Cadru explicativ privind reorganizarea muncii
Sistem
traditional:
Birocratie publica
Perceperea unei
situatii de criza
1
_
Factori de
emergenta
sau nonemergenta
5
3
_
Mediu
turbulent
: extern
sau intern
Reorgani
zarea
muncii
6
_
Vointa de
schimbare;
Status-quo
leadership
Situatia de turbulenta in care se afla sectorul public este bine cunoscuta. Ceea ce ne
intereseaza este mai buna intelegere a fenomenului de reorganizare a muncii in vederea
debirocratizarii.
Indiferent de natura ei, fiscala, politica, economica, situatia de criza este mentionata de mai
multi autori ca un factor ce explica schimbarea109. Pentru functia publica, actioneaza in primul rand
criza economica si cerintele pentru servicii publice ale populatiei ca factori ce solicita schimbarea.
Criza din serviciile publice depaseste exigentele de limitare a finantelor publice. Chiar
esenta Statului-providenta si rolul sau de redistribuire a bogatiei sunt puse in discutie110. Criza nu
este doar economica; este si politica. Aceasta dubla criza are influente importante asupra
prioritatilor si filosofiei gestiunii publice. Astfel, apar initiative publice de anvergura, care tind sa
reformeze sistemul public sau componente esentiale ale acestuia. Dar numai in anumite cazuri
privilegiate se apeleaza la reorganizare,alteori se foloseste privatizarea sau dereglementarea.
Strategiile reformei initiate datorita perceperii unor situatii de criza sunt dependente de
contextul specific i sunt modelate de detaliile culturale i instituionale ale fiecrei ri.
109
1984.
Doar perceperea starii de criza nu este suficienta pentru a recurge la reorganizarea muncii;
este necesar un catalizator. Acest al doilea factor, pune astfel accentul pe rolul principal jucat de
catre agentul schimbarii. Acesta va trebui sa fie un campion al innoirii, care va declansa initiative
si care ii va proteja pe cei care risca alaturi de el111.
Acest inovator se va situa intotdeauna la un nivel superior al ierarhiei, avand destula putere
si credibilitate pentru a-si elabora viziunea, a o face cunoscuta si a obtine adeziunea si participarea
unei mase critice de angajati112. Acest agent al schimbarii este convins de necesitatea reorganizarii
muncii. El crede in serviciile oferite de Stat si colectivitatile locale si doreste sa contribuie la
imbunatatirea prestarii acestora113.
n rile care au urmrit desconcentrarea responsabilitilor managementului resurselor umane
managerii operativi au o poziie crucial situat ntre formularea i executarea politicii n domeniul
managementului resurselor umane n msura n care ei trebuie s asigure prestarea serviciilor
publice i insuflarea noilor teorii subordonailor lor. Ca rezultat, o msur semnificativ a
succesului sau eecului iniiativelor n domeniul managementului resurselor umane, axate pe
desconcentrare, se bazeaz pe abilitatea managerilor operativi de a adapta principiile reformei la
exigenele conducerii zilnice a personalului. Totui, strategiile explicite, care vizeaz orientarea
managerilor operativi pe calea reformei, sau chiar furnizarea instrumentelor necesare pentru a
realiza reformele, lipsesc adesea114.
111
DENHARDT, R. B., The pursuit of Significance: Strategies for Managerial Success in Public
Organizations, California, Wadsworth Publishing Company, 1993.
114 114
Matei A. coordonator, Integrarea managementului resurselor umane in reforma functiei
publice, Ed. Economica, Bucuresti, 2001, p. 30
115
Nivelul de autonomie al agentilor publici este adesea limitat: functia publica are o structura
centralizata sau agenti centrali stabilesc reguli si proceduri. Astfel, managerii publici nu pot apela
cu usurinta la reorganizarea muncii pentru ca nu pot influenta regulile si procedurile ce vizeaza
domeniul lor de activitate.
Dar trebuie sa avem in vedere si interventiile politice in administrarea functiei publice.
Adesea, inovatia nu poate fi adoptata decat daca exista un mandat politic in acest sens. In plus,
schimbarile de orientare politica sunt dese si uneori incompatibile unele cu altele. Aceste schimbari
pot influenta negativ initiativele de reorganizare a muncii deturnand eforturile spre obiective
organizationale care nascute fiind din ideologii politice, nu se bazeaza pe concepte de eficienta si
eficacitate ci mai mult pe consensul public116.
Aceste elemente structurale, fiind influentate de controlul central, de autonomia de gestiune
locala ca si de interventiile politice, pot lua infatisari diferite in functie de sectorul in care
actioneaza. Intensitatea lor difera in functie de serviciul oferit si dimensiunea organismului public.
116
PARENTEAU, Roland, "Peut-on parler de management public ?" dans Mohamed CHARIH et
Elementele cadrului explicativ prezentate in cadrul Fig.1 ne ajuta sa intelegem mai bine elementele
reorganizarii in sectorul public, elemente prezentate sintetic in Tab.1.
TAB. I
Sinteza factorilor ce explica reorganizarea in sectorul public
FACTORI
Perceperea
situatii de criza
declansator.
Leadership
118
GIBLIN, E. J., "Organization Development: Public Sector Theory and Practice" dans R. A.
St-ONGE, Sylvie, "Reconnatre les performances", Revue Gestion, Vol. 29, Num. 3, Septembre
1994, 88-98.
Factorii
emergenta
de
procesele de schimbare
lipsa de respect pentru lege, mimarea respectrii ei sau chiar nesocotirea acesteia, de
regul prin obinerea (asigurarea) unei protecii sus puse (cupola);
Dup cum se poate observa, blocarea accesului la informaie, lipsa concurenei loiale i
construcia instituional confuz i subiectiv sunt principalele medii n care mentalitile
totalitare, corupia i incompetena acioneaz nestingherite n interesul unor grupuscule
profitoare, n contradicie total cu interesul general.
Pentru ca o structur ca cea din administraia public, care asigur servicii cetteanului, s
funcioneze, este nevoie de o conducere performant, dar i de un personal bine pregtit i motivat.
Astfel, se impune schimbarea atitudinii birocratice cu una de asigurare permanent a unei nalte
caliti a serviciilor, care se poate realiza prin ridicarea standardelor la nivelul celor europene, pe
baza managementului calitii.
DIMINUARE BIROCRAIEI, urmrete asigurarea transparenei activitii administrative, a
publicitii i al liberului acces la informaiile publice aferente serviciilor, eliminarea situaiilor de
conflict de interese pentru alei i funcionari, organizarea adecvat (performant) a
compartimentelor de strategie, administrare a bugetului i a birourilor de lucru cu publicul,
modificarea procedurilor de avizare prin preluarea sarcinii de obinere a acestora de ctre
funcionarii administraiei, introducerea, n mod sistematic i obligatoriu a managementului
sistemului
calitii dup
ISO 9000 i
a managementului
financiar al
centrelor de
obinerea unei funcii, selectarea unui corp de funcionari publici competent i onest, n serviciul
comunitii locale, promovarea promotorilor reformelor n administraie (a agenilor schimbrii).
Avand in vedere amploarea si varietatea retelei de organe ale administratiei publice si
complexitatea sarcinilor pe care aceste organe trebuie sa le indeplineasca pentru organizarea
executarii si executarea legii si ca administratia publica nu este altceva decat activitatea unor
colective organizate de oameni care desfasoara aceasta activitate in raport cu alti oameni,
problematica celor care lucreaza in organele administratiei publice si care formeaza personalul
acesteia capata o importanta deosebita. Se constata ca organizarea executarii si executarea legilor
tarii cu care este abilitata administratia publica, nu se poate realiza daca nu exista oameni capabili,
competenti, activi, bine pregatiti si devotati binelui public, care sa fie insarcinati cu punerea in
executare a acestora.