PAIS III Daniel Daianu Caracteristici Afacere in Dificultate

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)
Institutul European din Romnia
Studiul nr. 8
ASPECTE ALE FALIMENTULUI N ECONOMIA ROMNEASC

-perspectiv comparativ i analiz-
Autori: Prof. univ. dr. Daniel Dianu - coordonator Lect. univ. drd. Drago Pslaru Conf. univ. dr. Liviu Voinea
Institutul European din Romnia, Bucureti, 2004 1
SUMAR INTRODUCERE............................................................................................................... 3 1. INSTITUIA FALIMENTULUI............................................................................. 5 1.1.PRINCIPII, SCOPURI, EFICIEN ............................................................................... 5 Raiunea falimentului .................................................................................................. 5 Principiile i scopurile falimentului............................................................................ 6 Efectele falimentului.................................................................................................... 8 Premize necesare pentru eficiena unui sistem de insolven ..................................... 9 1.2. FALIMENTUL SISTEMIC .........................................................................................12 2. ANALIZ INTERNAIONAL COMPARATIV .......................................... 15 2.1. TIPOLOGII LEGISLATIVE: CARACTERISTICI I EFICIENA .........................................15 Tabel 1. Marile tipologii legislative privind falimentul pe plan internaional ......... 16 2.2. DIRECII DE REFORM PE PLAN INTERNAIONAL ...................................................22 2.3. EXPERIENA STATELOR MEMBRE N MATERIA INSOLVENEI I FALIMENTULUI (FRANA, GERMANIA, SPANIA, ITALIA, MAREA BRITANIE) .........................................24 Frana........................................................................................................................ 24 Germania................................................................................................................... 26 Spania........................................................................................................................ 27 Italia .......................................................................................................................... 28 Marea Britanie .......................................................................................................... 30 2.3. EXPERIENA RILOR N TRANZIIE N MATERIA INSOLVENEI I FALIMENTULUI (REPUBLICA CEH, POLONIA, UNGARIA, SLOVACIA, BULGARIA ETC.).........................33 Iniierea procedurii de insolven ............................................................................. 37 Lichidare vs. reorganizare ........................................................................................ 40 mprirea activelor rezultate n urma intrrii n insolven.................................... 43 Cadrul instituional al insolvenei n rile n tranziie............................................. 44 Analiza comparativ i clasificarea BERD............................................................... 47 2.5. CADRUL LEGAL PRIVIND FALIMENTUL PRIN PRISMA ACQUIS-ULUI COMUNITAR.......51 Domeniul de aplicare ................................................................................................ 51 Armonizarea legislaiei romneti cu Regulamentul CE privind insolvena ............ 54 2.6. RECOMANDRI DE BUN PRACTIC N DOMENIUL INSOLVENEI N UE...................55 3. ROMNIA: UNDE NE SITUM?........................................................................ 58 3.1. CADRUL LEGAL PRIVIND FALIMENTUL ..................................................................58 Figura 2: Studii de caz lichidare parial i vnzare n urma intrrii n faliment 61 3.2. INSOLVEN, FALIMENT I STATUL N CALITATE DE ACIONAR I CREDITOR ..........62 Lichidare i faliment n cazul firmelor din portofoliul APAPS................................. 64 3.3. INSOLVEN, FALIMENT I POLITICA PRIVIND AJUTOARELE DE STAT ......................66 Ajutoarele de stat n Romnia................................................................................... 66 4. IDEI PRINCIPALE I RECOMANDRI ........................................................... 73 REFERINE.................................................................................................................... 77
Introducere n contextul procesului de aderare la Uniunea European, criteriul cheie1 pe care Romnia trebuie s le ndeplineasc este cel economic, care presupune existena unei economii de pia funcionale. Chiar dac termenul de economie funcional este destul de ambiguu i subiectiv, este ns unanim acceptat c ntre trsturile fundamentale ale unei economii de pia se enumer i ieirea de pe pia, n sensul inexistenei unor bariere legale, administrative, politice sau de orice alt natur care s menin pe pia ntreprinderi neviabile. Procesul de ieire de pe pia este definit mai ales prin instituia falimentului, care are un rol important n realocarea resurselor i primenirea mediului de afaceri. Plecnd de la perspectiva aderrii Romniei la UE si conditiile dezvoltarii unei economii sntoase studiul de fata ncearc s evalueze prevederile n domeniul insolvenei; se caut s se explice starea de fapt existent i s se surprind posibile mbuntiri care ar putea contribui la creterea competitivitii i funcionalitii economiei romneti. Din punct de vedere metodologic, studiul i propune o analiz a legislaiei privind procedura de faliment, att la nivel naional, ct i la nivel comunitar i internaional. Pe lng textele legale, i interpretarea lor juridic, lucrarea ofera i o perspectiv economic asupra falimentului i a strii de insolven, bazat pe o documentare care s permit o analiz comparativ a procedurii de faliment la nivel regional i international;. Studiul de fa trebuie privit n conexiune cu alte studii din cadrul programului Pre-Accession Impact Studies - PAIS II coordonat de Institutul European din Romnia. Spre exemplu, studiul numrul 10 Politica de control al ajutoarelor de stat acordate n sectoare specifice, aprofundeaz perspectivele viitoare ale implicrii statului n susinerea anumitor sectoare industriale importante. Aa cum vom observa n studiul nostru, politica privind ajutoarele de stat are un efect direct asupra procesului de ieire de pe pia, prin componenta legat de ajutoarele de salvare-restructurare, dar si de sprijinire a unor domenii care pot dezvolta avantaje comparative dinamice2.
1 2
Criteriile de aderare stabilite de Consiliul European de la Copenhaga, 1993; O alt component relevant este politica activ de sprijinire a unor poli de excelen spre exemplu cazul Nokia n Finlanda;
Din punct de vedere al structurii prezentrii, studiul ncepe printr-o analiz a implicaiilor economice ale falimentului, care explic raionalitatea economic a procedurii, prezint premizele unei proceduri de insolven eficiente i, nu n ultimul rnd, evalueaz efectele poteniale ale falimentului. O a doua parte a studiului se concentreaz pe o investigare comparativ privind armonizarea procedurii de faliment la nivel internaional. Analiza se oprete cu mai mare atenie asupra prevederilor armonizate din spaiul comunitar, surprinznd aspecte specifice ale legislaiei privind insolvena din cinci state membre. Mai apoi, se face o trecere n revist a particularitilor procedurii de insolven pentru economiile n tranziie, surprinzndu-se comparativ ase ri, inclusiv Romnia. A treia parte a lucrrii se oprete pe situaia Romniei n domeniul insolvenei. Pe lng explorarea prevederilor legale, care ofer cadrul juridic i procedural, sunt scoase n eviden probleme legate de rolul i implicarea statului romn n procedura de faliment, precum i consecinele pe care aceast politic le are asupra procesului de ieire de pe pia.
1. Instituia falimentului 1.1.Principii, scopuri, eficien Raiunea falimentului n ultimele dou decenii, un numr tot mai mare de specialiti n drept comercial, ct i de economiti interesai de cadrul legal al proceselor economice i-au ndreptat atenia asupra conceptului de faliment. Acest efort de analiz s-a materializat ntr-un numr considerabil de lucrri, att la nivel teoretic, ct i empiric, concentrate mai ales pe funcionalitatea procedurilor de faliment i pe procesul de reform n domeniul insolvenei. Aa cum vom vedea n cele ce urmeaz, dei literatura n domeniu este extrem de variat n opinii i abordri, se poate spune c exist premizele ajungerii la un consens privind scopul falimentului i cele mai importante caracteristici ale unei proceduri de faliment eficiente. ns nu se poate pune problema unui sistem unic, armonizat, care s constituie alternativa optim de adoptat pentru orice ar. nc de la nceput, trebuie subliniat faptul c reforma procedurii de faliment nu trebuie privit n mod izolat, ci trebuie neleas n contextul larg al altor reforme juridice i instituionale, cum ar fi pregtirea judectorilor, mbuntirea guvernanei corporatiste, consolidarea sectorului financiar-bancar, aplicarea legilor n general etc. Revenind ns la faliment, prima ntrebare care trebuie pus, este de ce este nevoie de instituionalizarea unei astfel de proceduri complicate. Agenii economici ajung n situaia de a avea datorii din varii motive. Poate cel mai important motiv este ns posibilitatea de a obine resurse financiare n prezent prin anticiparea veniturilor lor viitoare. Dac acest proces de anticipare este eronat, sau din oricare alte motive, se poate ajunge n situaia de incapacitate de plat sau altfel spus, insolven. Aceasta din urm trebuie deosebit de criza de lichiditate, care privete insuficiena temporar a mijloacelor de plat. Legislaia privind falimentul este menit n principal s rspund la problemele generate de insolven. n absena unei legislaii privind falimentul, creditorul are dou remedii alternative (Hart, 2003). n cazul unui mprumut garantat, creditorul poate dispune executarea silit a activelor care servesc drept colateral pentru mprumut. n cazul unui
mprumut fr garanii, creditorul se poate adresa instanelor de judecat pentru a obine vnzarea parial sau total a activelor debitorului. Aceast din urm metod de colectare a datoriilor se dovedete ns a fi ineficient atunci cnd sunt mai muli creditori i activele debitorului nu acoper pasivele acestuia. n aceste condiii, creditorii vor intra ntr-o curs unii cu ceilali pentru a fi primii n a-i recupera datoriile. O asemenea ntrecere ntre creditori poate duce ns la dezmembrarea activelor debitorului, care poate avea drept consecin o scdere abrupt a valorii agregate, funcionale a activelor, cu efect negativ asupra posibilitii de recuperare a datoriilor de ctre creditori. Ca urmare, este n interesul colectiv al creditorilor ca executarea activelor debitorului s se fac n mod ordonat i eficient, prin intermediul unei proceduri de faliment. n principiu, ntreprinztorii pot stabili ntre ei, n mod contractual, procedura de faliment pe care ar o consider eficient i echitabil. Cu alte cuvinte, debitorul ar fi putut specifica n cadrul unui contract de mprumut ceea ce ar trebui s se ntmple n condiiile ajungerii n stare de insolven. Pregtirea de astfel de contracte este ns dificil, dat fiind faptul c debitorul poate achiziiona noi active, respectiv poate avea noi creditori n timp. Analiza empiric, ce arat c marea majoritate a statelor lumii au o procedur de faliment, mai mult sau mai puin avansat, definit ca instituie public, sugereaz c soluiile de reglementare privat a procedurii de faliment nu sunt foarte eficiente (Hart, 2003). Cu alte cuvinte, guvernele trebuie s se implice n acest domeniu, cel puin prin oferirea unei proceduri standard de faliment, care s se aplice atunci cnd prile implicate nu decid altfel prin contracte private. Dac necesitatea unei legislaii privind falimentul este acum mai clar, totui nu este de loc simplu de stabilit care ar trebuie s fie fundamentele unei astfel de reglementri. Principiile i scopurile falimentului Aa cum am anticipat deja, nu exist un cod universal al falimentului, o lege unic aplicabil la nivel mondial. Legislaia privind falimentul a cunoscut n multe ri o evoluie n balana puterii dintre interese diferite, n paralel cu transformarea structural a economiei i cu dezvoltarea istoric a societii n general. Prevederile legislaiilor 6
naionale privind falimentul trebuie adaptate specificitilor fiecrei ri, dei preluarea unor standarde internaional acceptate ar putea avea avantajele ei. Problema este c astfel de standarde sunt greu de definit; pe plan internaional exist astzi un numr mare de schimbri n legislaia privind falimentul i un set de direcii n care aceste schimbri au loc (detaliate n capitolul 2 al acestei lucrri). Stiglitz susine c nu exist nici o legislaie naional privind falimentul care s fie n mod evident cea mai bun pentru toate prile interesate din societate, cu alte cuvinte nu exist o legislaie privind falimentul care s fie Pareto-optimal3. i totui, se poate admite c exist ntotdeauna o legislaie mai bun dect celelalte posibile, n condiiile date, din punct de vedere al unei economii naionale. Legislaiile diferite privind falimentul impun diferite costuri informaionale i alocri diferite ale riscului, iar o parte dintre ele se pot dovedi ineficiente. Dac regimul privind falimentul nu este universal, i nici legislaia nu este, n schimb scopurile falimentului sunt relativ universale. Banca Mondial, n cadrul iniiativelor sale de a dezvolta cooperarea internaional n domeniul insolvenei, i de a stabili o serie de principii i recomandri generale, sugereaz trei scopuri fundamentale pe care le are falimentul (Banca Mondial, 2004). Primul scop este maximizarea valorii totale distribuite creditorilor, acionarilor, angajailor, i celorlalte pri interesate. Firma n cauz poate fi reorganizat, vndut sau lichidat oricare dintre opiuni poate fi aleas dac genereaz maximum de eficien. Al doilea scop este reabilitarea afacerilor viabile i lichidarea celor neviabile. Legislaia privind falimentul nu trebuie s fie nici prea dur cu firmele care pot avea un viitor, nici prea ngduitoare cu firmele care au doar trecut. Al treilea scop este prioritizarea ct mai simpl, mai predictibil, a creanelor: creditorii cu credite garantate ar trebui pltii primii. n acest mod se consolideaz instituia creditului i se reduc semnificativ costurile de creditare. Plecnd de la premiza c un regim funcional al falimentului este esenial pentru eficiena unei economii de pia, Stiglitz (2003) rezum la rndul su trei principii ale falimentului. n primul rnd, rolul central al falimentului n economiile capitaliste moderne este acela de a ncuraja reorganizarea firmelor. n multe ri, printre care i Statele Unite, nu
Un optim paretian desemneaz situaia n care alocarea resurselor la nivelul societii s fie de fcut ntro asemenea manier nct nici o alt alocare s nu poat oferi cuiva o cretere a bunstrii fr s provoace altcuiva o scdere a bunstrii.
mai poate fi pus semnul egal ntre faliment i lichidare sau simplul transfer de proprietate de la debitor la creditor. n al doilea rnd, falimentul nu i afecteaz doar pe debitori i creditori, ci i pe alte pri interesate n primul rnd, pe angajaii firmei debitoare. Consumatorii pot fi i ei pri interesate, mai ales n cazul monopolurilor sau utilitilor publice. Apare aadar o externalitate important: rezolvarea conflictului dintre debitori i creditori afecteaz i tere pri. n al treilea rnd, o procedur de faliment ar trebui s asigure alocarea mai eficient a resurselor dup faliment. Aici intervin o serie de factori, uneori cu influene contradictorii: o procedur nceat ine pe loc activele firmei n cauz, privnd-o astfel de posibile anse de redresare; cea mai rapid rezolvare implic meninerea managementului existent cei chemai s rezolve problema sunt cei care au creat-o; managementul existent este cel mai predispus la nelegere fa de tere pri (non-creditori). Efectele falimentului Orice legislaie privind falimentul ncearc s realizeze un echilibru ntre protecia drepturilor creditorilor i celorlalte pri interesate, pe de o parte, i evitarea lichidrii premature a unor afaceri viabile, pe de alt parte (Claessens i Klapper, 2002). Opiunile de politic economic, care se regsesc n legislaiile naionale privind falimentul, sunt n mare parte o funcie a perspectivelor normative privind rezultatele ateptate, dei de multe ori aceste alegeri se fac n lipsa unei idei clare referitoare la metodele cele mai bune de atingere a rezultatelor respective (Westbrook, 2003). Din perspectiv macroeconomic, rezultatul ateptat este recapitalizarea activelor care au ajuns neproductive fiind nconjurate de o mas de datorii ilichide. Unele sisteme economice prefer recapitalizarea prin vnzarea ctre un cumprtor care s aib resursele necesare, alte sisteme se orienteaz ctre reealonarea i refinanarea datoriei. Important este ca activele tangibile, intangibile i cele organizaionale s fie separate de datorii i s redevin astfel productive (Westbrook, 2003). O alt alegere controversat de politic economic, n afara modalitii de recapitalizare a activelor, se refer la iniierea procedurii de faliment: cine trebuie s aib iniiativa, i mai ales cnd. Teoretic, iniierea timpurie a procedurii ar fi benefic. Problema apare ns din reticena debitorilor de a declana procedura, i asta pentru c 8
acionarii sunt, de cel mai multe ori, ultimii care ajung s primeasc ceva din activele rmase. n plus, exist o asimetrie a informaiilor ntre debitori i creditori: debitorii sunt mai bine informai despre situaia lor financiar dect creditorii. Legislaiile privind falimentul care nu rezolv aceste dou probleme, n fapt stimulente contra declarrii falimentului, ajung s influeneze creterea dobnzilor n economia respectiv. Dac procedura de faliment nu este declanat la timp, situaia financiar a a debitorului se poate agrava i creanele, chiar cele ale creditorilor garantai, devin mai greu de recuperat. Din cauza dificultilor de recuperare post-faliment a creanelor, creditorii cresc ex-ante dobnzile, ca e o prim de risc suplimentar. Aceast problem este mai puin important n economiile n care finanarea firmelor se realizeaz, pe scar larg, prin utilizarea capitalului de risc (venture capital), care presupune o asumare direct a riscului , din poziia de acionar. Premize necesare pentru eficiena unui sistem de insolven Legislaia privind falimentul nu funcioneaz ns de sine stttor. Un sistem juridic corupt sau ineficient poate transforma cele mai bune legi n liter moart. Mai mult, Westbrook (2003) menioneaz cteva aspecte conexe foarte relevante pentru eficiena falimentului. n primul rnd, trebuie s existe instituii puternice, funcionale. Faptul c legislaia privind falimentul din multe ri cu economie de pia consolidat nu s-a orientat ctre reforma instituional i capacitatea administrativ fapt explicabil prin nsi funcionarea corespunztoare a instituiilor n acele economii poate s fi indus n eroare pe multe dintre rile n curs de dezvoltare i economiile emergente care s-au inspirat, mai mult sau mai puin, din acele legislaii. Aplicarea legislaiei privind falimentul necesit instituii puternice, independente. Falimentul, mai ales n situaia marilor ntreprinderi, poate s creeze ample ramificaii politice i s implice intervenii politice n cazuri specifice. Iar ct vreme deciziile politice pot indica i guverna n mod adecvat direciile de dezvoltare macroeconomic ale unei economii, experiena arat c interveniile politice n rezolvarea unor situaii indiciduale la nivel micro-economic favorizeaz ineficiena i corupia (Lam i Kan, 1999). Administratorii, ca i judectorii sindici, trebuie s rmn independeni fa de presiunile politice, pentru ca procedura de faliment de care se ocup s aib premisele 9
eficienei. Mai mult, administratorii trebuie s fie competeni, n sensul de a avea pregtire economic astfel nct, de exemplu, s poat distinge ntre un plan de reorganizare eficient i unul ineficient. Dac lipsete aceast competen, procedura se ngreuneaz, dureaz mai mult i risc s fie prtinitoare, pentru c se apeleaz la alte persoane competente sau la creditori pentru a face aprecierile economico-financiare necesare. n al doilea rnd, legislaia privind colectarea datoriilor, prudenialitatea bancar i impozitarea trebuie s fie congruente cu legislaia privind falimentul. n special, un sistem eficient de colectare a datoriilor maximizeaz eficiena falimentului. Dac un astfel de sistem reuete s lege neplata datoriilor de poprirea activelor, atunci debitorii vor fi stimulai mai degrab s caute metode de plat a datoriilor dect s trgneze, iar n cazul n care astfel de metode nu pot fi gsite, vor fi stimulai s iniieze chiar ei procedura de faliment. n caz contrar, nici o legislaie privind falimentul nu va reui, activnd independent, s rezolve problemele ntr-o economie cu o cultur comercial a neplii. Iar dac este s ne referim aici la Romnia, anticipnd puin capitolele urmtoare ale lucrrii, o economie n care arieratele acumulate n ultimii 14 ani au ajuns la aproximativ 40% din PIB poate fi considerat ca avnd o astel de cultur comercial. De aceea, legislaia privind falimentul este doar o component a trecerii la o economie funcional, i nu poate aciona eficient dect n conjuncie cu instituii puternice i cu un sistem legislativ armonizat. n economiile care cunosc o anume fragilitate instituional, apare i un efect de demonstrare: un faliment le poate atrage pe altele; o amnare a falimentului, prin varii mijloace, poate ncetini funcionarea mecanismelor economiei de pia; iar o reorganizare eficient poate fi un model pentru alte reorganizri eficiente (Stiglitz, 2003). Aplicarea falimentului nu depinde ns doar de soliditatea instituiilor i de legislaia asociat. Un factor determinant l reprezint i filosofia economic mbriat de guvenul fiecrei ri. Astfel, rile din Asia au practicat o politic industrial activ, care a nsemnat ajutor de stat masiv i reticen n a nchide ntreprinderi importante. O astfel de politic a fost favorizat i de posibilitatea utilizrii practicii de substituire a importurilor, prin intermediul politicii comerciale, i de o politic a concurenei mai permisiv, care a permis protejarea ntreprinderilor autohtone. Pe de alt parte, i n inima Europei avem ri care au practicat o politic industrial n care ajutoarele de stat au jucat un rol important; Frana este o asemenea ar, fiind celebre cazurile Renault (industria 10
auto), Thomson (industria de aprare), Bull (IT) sau mai recent cazul Alsthom. Italia este o alt ar care a adoptat o politic de salvare a marilor companii. Cazul Parmalat este doar un exemplu recent dintr-o list mai lung, care include i corporaii cum ar fi FIAT, sprijinit statal n situaiile cnd se afla n dificultate.
11
1.2. Falimentul sistemic Legislaia privind falimentul, care urmrete s reglementeze situaia unor firme individuale, nu poate aciona eficient nici atunci cnd o mare parte din economie se confrunt cu dificulti financiare majore. Trebuie, deci, s facem aici, mpreun cu Stiglitz (2003), distincia ntre falimentul individual i falimentul sistemic. Cnd o singur firm d faliment, se prezum c firma respectiv a fcut o greeal (de ex: management prost, datorii prea mari) pe care alte firme nu au fcut-o. Cnd multe firme nu-i mai pot onora datoriile, greeala nu mai este individual, ci ine de sistem. Probabil c foarte multe firme aparent bine conduse din economiile dezvoltate ar da faliment a doua zi dup ce rata dobnzii n acele economii ar atinge nivelurile la care aceasta s-a aflat n ultimul deceniu, i n unele cazuri (inclusiv Romnia) nc se mai afl, n multe dintre economiile emergente. Cnd o singur firm d faliment, exist o ofert vast de alte echipe manageriale. Cnd ns o bun parte din firmele dintr-o economie sunt n pragul falimentului, devine imposibil s nlocuieti toate echipele manageriale. Mai mult, cnd exist o criz financiar n sistem, este greu de stabilit valoarea net a unei firme, ca i evaluarea multora dintre creanele financiare. Explicaia const n faptul c unele active ale firmei intrat n faliment pot fi creane asupra altor firme care sunt i ele n faliment declarat sau n imposibilitatea de a le onora. Dar poate cel mai important aspect al falimentului sistemic l reprezint consecinele sale macroeconomice: omaj n mas, probleme de fluxuri financiare pentru sistemul bancar, un ntreg cerc vicios cuprinznd restrngerea produciei i n cele din urm, dup caz, ncetinirea creterii economice sau accelerarea recesiunii. Eficiena sistemului juridic, i implicit a administratorilor desemnai, este de asemenea redus n cazul unui faliment sistemic. Stiglitz este de aceea de prere c doar o legislaie privind falimentul sistemic poate rezolva astfel de cazuri; o legislaie care s ofere un cadru de rezolvare a problemelor chiar n afara sistemului juridic i s evite risipirea resurselor de la bugetul public, prin diferite tipuri de ajutoare de stat, pentru cazuri individuale de firme. O rezolvare holistic, sistemic, apare drept necesar pentru aceeai natur. Un loc special n rndul falimentelor sistemice, sau al mediilor favorizante pentru astfel de falimente, l reprezint ntreprinderile de stat care se confrunt cu dificulti financiare, n economiile n care ponderea statului n totalul activelor din economie joac 12 o problem de
nc un rol important. Falimentul ntreprinderilor de stat n economiile n tranziie are o serie de implicaii macroeconomice care exced efectele unei simple situaii de incapacitate de plat; Johnson (1999) enumer o serie dintre acestea. Atunci cnd statul este i proprietar, i debitor, i creditorul principal, stimulentele fireti i soluiile de compromis sunt distorsionate. Cnd statul practic iertarea de datorii pentru a evita lichidarea activelor sale, sistemul financiar este expus unui risc suplimentar, bncile sau ale instituii de credit adoptnd msuri prudeniale adiionale care conduc la creterea costului creditului. O a doua implicaie macroeconomic este potenialul de hazard moral. O politic de iertare de datorii poate s ncurajeze i ali debitori, de stat sau privai, s nu i mai plteasc datoriile comerciale sau fiscale. Fr iertarea de datorii ns, ntreprinderile aflate n dificultate financiar nu pot, de obicei, dect s continue s produc pierderi. O alt implicaie macroeconomic este omajul vorbeam la nceput de modul n care omajul afecteaz tere pri. n cazul ntreprinderilor de stat, angajaii au o putere de negociere mai mare i pot ncetini restructurarea necesar. Pe de alt parte, chiar dac restructurarea se produce cu reducere de personal, se pune problema absorbiei celor disponibilizai pe piaa muncii. n multe economii emergente i n tranziie, capacitatea de absorbie este sczut, mai ales c, muncind ani de zile n ntreprinderi care mergeau n pierdere i n sectoare de activitate aflate n ajustare descresctoare, noii omeri sunt mai puin calificai pentru sectoarele care ar putea s creeze locuri de munc. Aceste redundane excesive creaz din nou presiune pe buget. Teoretic, falimentul, ca mecanism de ieire de pe pia, elibereaz resurse care se transfer ctre utilizri mai productive. n realitatea economiilor n care falimentul are o natur sistemic, pieele risc s fie incapabile s absoarb noi resurse. Rezultatul net este fie c activele i pierd din valoare n procesul de lichidare sau n ateptarea unui cumprtor care s ofere o sum aproape de valoarea lor nominal, fie c sunt vndute la doar o fraciune din acea valoare. Unul dintre scopurile falimentului, acela de maximizare a valorii totale distribuite, nu mai poate fi atins n cazul falimentului sistemic. Noiunea de faliment sistemic s-a dezvoltat n jurul marilor crize financiare, i a nscut mult literatur de specialitate dup criza asiatic din 1997-1998. Totui, criza asiatic a fost mai degrab una de lichiditate, dect una sistemic. Dovad i faptul c majoritatea rilor afectate de acea criz i-au revenit ntr-un timp extrem de scurt. Aceast noiune poate contribui la descrierea situaiei rilor n tranziie din Europa 13
Central i de Est, care au pornit pe drumul transformrilor economice cu o motenire dificil; ncordarea structural (Dianu, 1996) din aceste sisteme poate fi vzut ca un factor determinant i agravant al falimentului sistemic. n Romnia, criza sistemic s-a mbinat cu o criz de lichiditate (mai multe episoade ale acesteia din urm, printre care 1991 i 1999). Aceast situaie nu a fost nc depit n totalitate. Aproape jumtate din activele din economie sunt nc proprietate de stat, i multe dintre ele sunt produc pierderi i acumuleaz datorii la buget. n plus, n economia romneasc se regsete o mare parte din setul de elemente specifice economiilor n tranziie (Johnson, 1999) care obstrucioneaz rezolvarea eficient a dificultilor financiare ale ntreprinderilor de stat, i anume: - implicaia factorului politic i conflictul de interese; - sisteme financiare slabe; dup criza bancar din 1998-1999, BNR a introdus msuri adecvate de prudenialitate, dar eficiena acestora nu a apucat s fie nc testat ntr-un context critic; - piaa intern de capital subdezvoltat; nivelul intermedierii financiare este foarte sczut (creditele neguvernamentale reprezentau aproximativ 14% din PIB n 2003), capitalizarea Bursei este redus (aproximativ 7% din PIB n 2003), marja dintre dobnda activ i cea pasiv este nc mare (peste 10 puncte procentuale); - guvernana corporativ este precar; un regulament facultativ la Burs i o ordonan care introduce cteva principii de guvernan corporativ pentru ntreprinderile de stat i regiile autonome sunt aciuni nc insuficiente i venite destul de trziu; - mediul de afaceri este nc puin competitiv i adesea ostil ntreprinztorilor. Ajutoarele de stat sunt o practic foarte rspndit, i n plus n unele sectoare de activitate primii venii (prin privatizare) au primit puteri suplimentare de pia, care le-au permis i nc le permit un comportament n detrimentul consumatorului. n plus, fenomenul rspndit al arieratelor (arierate cvasi-fiscale), echivaleaz cu extracia de rente de la stat; - cadrul legislativ cunoate schimbri frecvente i este insuficient implementat.
14
2. Analiz internaional comparativ 2.1. Tipologii legislative: caracteristici i eficiena Legea britanic a falimentului din 1732 a fost prima astfel de lege n epoca modern. Statele Unite au introdus prima lege privind falimentul n 1800, Frana, Spania i Germania de asemenea la nceputul secolului al 19-lea. Falimentul se pedepsea cu nchisoarea, i era vzut ca un mijloc de lichidare financiar a companiilor cu dificulti i de distribuire a activelor rmase ntre creditori. Prima procedur, rudimentar, de reorganizare a fost prevzut n legislaia austriac din 1914. Prima procedur modern de reorganizare apare abia n 1978, cnd a fost adoptat capitolul 11 al legislaiei americane privind falimentul. n urmtorii 25 de ani valul de reforme al legislaiei privind falimentul a atins Italia n 1979, Frana n 1985, Marea Britanie n 1986, Noua Zeeland n 1989, Australia i Canada n 1992, Germania n 1994 i 1999, Suedia n 1996, Japonia i Mexic n 2000. China, Rusia i majoritatea rilor post-comuniste au introdus sau au modificat legile privind falimentul dup 1990. Conform Bncii Mondiale (2004), vrsta medie a legislaiei privind falimentul n primele zece ri cu cea mai bun practic n domeniu - Belgia, Canada, Finlanda, Irlanda, Japonia, Republica Coreea, Letonia, Olanda, Norvegia, Singapore este de numai ase ani. n aceste condiii, eforturile legislative ale Romniei n direcia reglementrii falimentului, n special prin reactualizarea Legii 64/1995, prin adoptarea recent a Legii 149/2004, se nscriu n dinamica internaional. Prevederile legislaiilor naionale difer ns de la caz la caz, la fel i eficiena acestora. Literatura internaional recunoate cteva tipologii de legislaii privind falimentul: cea britanic (din care fac parte i legislaiile din Australia, Africa de Sud, Canada, SUA), cea francez (din care fac parte jumtate din statele membre ale UE-15), cea germanic (din care face parte i Japonia) i cea scandinav (sau nordic). Dup cum se poate observa din tabelul 1, legislaia privind falimentul n rile membre ale UE are rdcini i reprezentani n toate aceste mari tipologii; o lege unitar nu exist, i nici un regim standard la nivel european privind falimentul.
15
Tabel 1. Marile tipologii legislative privind falimentul pe plan internaional Nu se pstreaz automat activele Restricii nlocuirea asupra managerilor n posibilitii procesul de managerilor de reorganizare a se proteja n justiie de creditori (0 pentru nu, 1 pentru da) 1 0 0 1 1 1 0,89 0,72 0,78 Creditorii garantai sunt pltii primii
Irlanda Marea Britanie Legislaii de origine britanic medie Belgia Frana Grecia Italia Olanda Portugalia Spania Legislaii de origine francez medie Austria Germania Legislaii de origine german medie Danemarca Finlanda Norvegia Suedia Legislaii de origine scandinav medie
0 1 0,72
1 0 0 0 0 0 1 0,26
1 0 0 1 1 1 1 0,65
0 0 0 1 1 0 0 0,42
0 0 1 0 0 0 0 0,26
1 1 0,67
1 1 1,00
1 1 0,33
0 0 0,33
1 0 0 0 0,25
1 1 1 1 1,00
1 0 1 1 0,75
0 0 0 0 0,00
Not: au fost analizate n total 49 de economii. Mediile reflect toate economiile analizate, dar am evideniat separat doar rile membre ale UE-15 Sursa: La Porta i alii (1997,1998), prelucrat dup Westbrook (2003)
Analiznd aadar dup aceste tipologii, sau familii, legislative, mai degrab dect dup legislaiile particularizate din fiecare ar, putem remarca unele trsturi distinctive. 16
Legislaia de sorginte britanic ofer cea mai bun protecie pentru creditori. 72% dintre rile care o aplic nu pstreaz (nu nghea) automat activele la momentul declanrii procedurii de faliment. Cu mici excepii (dar nu dintre rile europene), se garanteaz faptul c primii pltii sunt creditorii garantai; n mod frecvent exist restricii asupra posibilitii managerilor de a cere unilateral protecie legal fa de creditori i de a rmne n funcie pe parcursul procedurii de reorganizare. Excepie face SUA, cu o legislaie mai degrab anti-creditori, aceasta permind nghearea activelor, declanarea unilateral a procedurii de faliment de ctre debitor i pstrarea managementului existent la momentul declanrii procedurii. Dimpotriv, n Marea Britanie, debitorii pot cere declanarea procedurii de faliment doar cu acordul creditorilor. Legislaia de inspiraie francez se situeaz la polul opus fa de cea britanic, oferind cea mai slab protecie pentru creditori. Numai 26% dintre rile care o aplic, i numai 2 dintre cele 7 membre ale UE care se regsesc n aceast familie legislativ (Spania i Belgia), nu nghea automat activele. Dintre membrii UE, Frana i Grecia nu garanteaz plata prioritar a creditorilor garantai; pe ansamblu, 35% dintre rile cu legislaie de acest tip au prevederi similare. Doar 42% dintre ri restricioneaz accesul unilateral al debitorului la protecia legal; dintre membrii UE din aceast categorie, doar Italia i Olanda opereaz astfel de restricii. Doar 26% dintre rile cu legislaie de tip francez stipuleaz prin lege nlocuirea managerilor n procesul de reorganizare; dintre membrii UE din aceast categorie, Grecia este singura cu o astfel de prevedere. Legislaia de origine german este pro-creditori. Att Germania ct i Austria nu permit pstrarea automat a activelor i asigur satisfacerea prioritar a creanelor creditorilor garantai, permindu-le acestora s i nsueasc activele puse drept colateral de ctre debitori. Uurnd astfel procedura de lichidare, i punnd mai puin accent pe reorganizare, legislaia de origine german este mai ngduitoare cu rolul jucat de manageri, tocmai pentru c rolul acestora este redus. Legislaia de origine scandinav este i ea mai degrab n favoarea creditorilor, toate rile din aceast familie legislativ asigurnd accesul prioritar al creditorilor garantai i, cu excepia Finlandei, restricionnd dreptul managerilor de a obine protecie legal fa de creditori. Totui, un oarecare echilibru este pstrat: numai Danemarca nu permite pstrarea automat a activelor i toate rile scandinave permit meninerea managerilor existeni pe perioada reorganizrii.
17
Pe ansamblul Uniunii Europene4, majoritatea arat astfel: - 13 ri din 15 prevd prioritatea absolut a creditorilor garantai; - 8 ri din 15 nghea activele n momentul declanrii procedurii de faliment; - 8 ri din 15 pun restricii asupra posibilitii managerilor de a se proteja n justiie fa de creditori prin declanarea unilateral a procedurii de faliment; - 13 ri din 15 permit meninerea managementului existent i pe perioada reorganzrii. Am observat c legislaiile privind falimentul difer, n unele aspecte semnificative, att pe plan internaional n general, ct, n particular, i n interiorul Uniunii Europene. Ct de eficiente sunt ns ele? Un studiu recent al Bncii Mondiale (2004), care include de aceast dat n calcul i grupul economiilor n tranziie (dar mixeaz tipologiile legislative scandinav i german ntr-una singur, nordic), conchide c rile nordice sunt cele mai eficiente, procedura de faliment durnd n medie doi ani i costnd echivalentul a doar 4,5% din active. Urmeaz rile cu legislaie de origine britanic, cu o medie de 2,7 ani. n rile cu legislaie de tip francez, procedura dureaz mai mult, n medie 3,7 ani, i ajunge s coste 15% din active. rile n tranziie nu stau deloc prost n acest clasament, procedura durnd n medie 3 ani i costnd 7% din active. Am aduga c, n rile n tranziie, aceste date sunt valabile pentru firmele carora li se permite s dea faliment...n ceea ce privete Romnia, evaluarea Bncii Mondiale arat c durata medie a procedurii este de 3,2 ani i costurile se ridic la 8% din active. Pe ansamblu, Canada, Irlanda, Japonia, Norvegia i Singapore rezolv o procedur de faliment n mai puin de un an, n timp ce Brazilia i India au nevoie de mai mult de un deceniu. n Norvegia i Singapore procedura cost mai puin de 1% din active, n timp ce n Republica Ceh, Filipine, Thailanda i Venezuela doar procedura de faliment ajunge s coste jumtate din averea firmei. Tabelul 2 arat ns i ali indicatori interesani. Astfel, n ce privete ordinea n care sunt pltii creditorii, Romnia apare drept apropiat de legislaiile de tip francez dnd prioritate muncitorilor (Frana, Italia, Grecia) i chiar fiscului (Spania, Portugalia). Eficiena sczut a procedurii i a rezultatului, comparabile cu cele din unele legislaii de tip francez (Frana, Grecia) i cu unele ri n tranziie (Bulgaria, Ungaria, Rep. Ceh), confirm nu doar necesitatea unei schimbri legislative, ci i faptul c alte aspecte
4
Analiza se oprete asupra statelor membre UE15, naintea extinderii de la 1 mai 2004;
18
asociate legislaiei de faliment - cum ar fi instituii puternice, sau administratori i judectori sindici competeni - nu funcioneaz aa cum ar trebui. Tabel 2: Eficiena falimentului, comparaie la nivel internaional Timpul (ani) Bulgaria Chile China Croaia Rep. Ceh Danemarca Finlanda Frana Germania Grecia Japonia Ungaria Irlanda Italia Letonia Polonia Portugalia Romnia Fed. Rus Rep. Slovac Spania Turcia Marea Britanie SUA 3,8 5,8 2,6 3,1 9,2 4,2 0,9 2,4 1,2 2,2 0,6 2 0,4 1,3 1,2 1,5 2,6 3,2 1,5 4,8 1,5 1,8 1 3 Costul (% active) 18 18 18 18 38 8 1 18 8 8 4 38 8 18 4 18 8 8 4 18 8 8 8 4 n ce ordine sunt platii creditorii 1 4 1 1 2 1 1 2 1 3 1 2 1 2 1 2 3 3 2 1 3 2 1 1 Eficiena rezultatului 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 1 0 1 0 1 1 1 0 0 1 1 0 1 1 Eficiena Procedurii 48 19 51 50 42 79 99 43 61 42 93 38 88 46 92 70 66 39 58 71 68 51 86 88
Note: a.) ordinea n care sunt pltii creditorii: 1-primii, 2-dup muncitori, 3-dup muncitori i fisc, 4dup muncitori, fisc i acionari b.) eficiena rezultatului: 1-procedura de faliment se finalizeaz fie cu lichidarea prin vnzare sau cu reabilitarea firmei, 0-procedura nu se finalizeaz cu unul din scopurile amintite c.) eficiena procedurii: media celorlali patru indicatori, de la 0-eficien minim la 100-eficien maxim Sursa: Doing Business in 2004, pe baza unui sondaj n rndul unui numr reprezentativ de birouri de avocatur i consultan din fiecare ar
O msur indirect a eficienei unui regim de faliment este i numrul de firme care apeleaz formal la acesta. Tabelul 3 prezint o imagine comparativ, cu accent pe rile Uniunii Europene. Pentru comparaie, conform unei estimri a Comisiei Europene, n perioada 1997-2002 n Romnia s-au nregistrat aproximativ 40.000 de falimente 19
ajunse n justiie, ceea ce nseamn o medie de aproximativ 6700 pe an, adic mai puin de 1% din totalul firmelor nregistrate. Aceste evidene ne apropie iari de o parte din rile cu legislaie de tip francez (Italia, Spania, Portugalia, Grecia), ca i de poate singura ar post-comunist care ne este comparabil prin prisma dificultilor motenite i a problemei marilor companii de stat nerentabile (Polonia). Firete, aceast statistic nu include firmele care nu s-au mai nregistrat legal prin mrirea capitalului social ulterior modificrilor legislative n acest sens. Tabel 3: Statistica privind cazurile de faliment, comparaie la nivel internaional Perioada Austria Belgia Rep. Ceh Danemarca Finlanda Frana Germania Grecia Ungaria Irlanda Italia Olanda Norvegia Polonia Portugalia Spania Suedia Marea Britanie SUA
Sursa: Claessens i Klapper, 2002
Numr anual de falimente 2065 4850 1729 2375 5106 51671 21152 857 8425 788 8663 4154 3546 3319 516 518 13916 46583 55752
1990-1999 1990-1999 1992-1996 1990-1999 1990-1998 1990-1999 1992-1998 1990-1994 1992-1996 1990-1999 1990-1996 1990-1999 1990-1998 1990-1996 1991-1999 1990-1999 1990-1999 1923-1998 1990-1999
Ponderea fimelor care au dat faliment n total firme, % 1,33 2,59 1,49 1,53 4,14 2,62 1,03 0,29 1,99 2,64 0,54 1,30 1,83 0,23 0,08 0,02 7,61 1,85 3,65
Claessens i Klapper (2002) au verificat econometric o serie de determinani ai falimentului i au ajuns la urmtoarele concluzii: - rile cu un nivel de dezvoltare mai dezvoltat, reflectat prin nivelul PIB/locuitor, au o frecven mai mare a cazurilor de faliment. Explicaia poate fi c un nivel de dezvoltare mai ridicat implic i o eficien mai mare a sistemului juridic. - frecvena cazurilor de faliment este mai mare n economiile care au o pia dezvoltat a instrumentelor financiare i sunt astfel mai puin bazate doar pe 20
intermedierea bancar. Explicaia poate fi c un numr mai mic de creditori reduce necesitatea apelrii la justiie. - exist o corelaie pozitiv i semnificativ ntre timpul necesar deschiderii unei afaceri i frecvena cazurilor de faliment rile unde exist restricii i dificulti, formale sau informale, la deschiderea unei afaceri au o rat mai sczut de falimente. Altfel spus, dac exist bariere la intrarea pe pia, se nregistreaz o frecven mai mic a ieirilor de pe pia. Pot fi oferite mai multe explicaii, printre care i existena unui proces natural de selecie la intrarea pe pia, sau faptul c barierele la intrare menin artificial n via firme neperformante care funcioneaz de mai mult timp (de obicei firme de stat). Pentru economiile n tranziie mai ales, poate fi avansat i explicaia conform creia ambele proceduri, de intrare i respectiv de ieire de pe pia, necesit un sector public eficient ori multe dintre economiile n tranziie, inclusiv Romnia, mai au de lucrat la acest capitol. - rile cu o pondere mai mare a ntreprinderilor mici i mijlocii n totalul firmelor au un numr mai mic de falimente care ajung n justiie. Explicaia poate fi costul deseori prohibitiv al procedurilor formale privind falimentul. Avnd n vedere frecvena nc redus a cazurilor de faliment ajunse n justiie, concluziile anterioare par s se verifice i n Romnia: nivelul PIB/locuitor nu este mare, instrumentele financiare nu sunt sofisticate, exist nc n practic bariere la intrarea pe pia, iar marea majoritate a firmelor nregistrate sunt mici i mijlocii.
21
2.2. Direcii de reform pe plan internaional Pe plan internaional, Westbrook (2003) identific o serie de elemente majore comune ale reformelor legislative privind falimentul: - punerea accentului mai degrab pe reorganizare dect pe lichidare; - limitarea prioritilor de recuperare a creanelor la muncitori i la creditorii garantai; - implicarea creditorilor garantai n planurile de reorganizare; - creterea cooperrii internaionale n cazul falimentelor unor corporaii transnaionale. La rndul su, un raport recent al Comisiei Europene (2003) recomand creterea accentului pus pe sisteme de prevenire timpurie a problemelor financiare, pe profesionalizarea sistemului judiciar n direcia creterii competenei de rezolvare a cazurilor de faliment i, nu n ultimul rnd, pe ndeprtarea stigmatului social asupra ntreprinztorilor care au dat faliment i pe oferirea de noi anse acestora. O presiune legislativ crescnd este exercitat ns cu privire la reforma legislaiei privind falimentul, i a unor prevederi ale legislaiei conexe, n urma scandalurilor corporatiste din ultimii ani. Astfel, peste Ocean, falimentul Enron (la momentul declanrii procedurii de faliment, pierderile pentru investitori au fost de peste 60 miliarde dolari), falimentul Worldcom (la momentul declanrii procedurii de faliment, pierderile pentru investitori au fost de peste 150 miliarde dolari), sau falimentul moral de la Arthur Andersen (care a sfrit prin a fi achiziionat de Ernst&Young), pentru a meniona doar o parte din valul de falimente spectaculoase- au ridicat numeroase semne de ntrebare cu privire la etica corporatist i la aa-numita contabilitate creativ, i mai mult dect orice cu privire la posibilitatea investitorilor i a creditorilor de a se proteja fa de comportamentul potenial fraudulos al managerilor de top i al auditorilor. Pe plan european, falimentul recent al corporaiei Parmalat se nscrie n aceeai ordine de idei. Ca rspuns la aceste scandaluri corporatiste, n SUA a fost iniiat o schimbare important a legislaiei privind falimentul. Propunerea legislativ a trecut de Camera Reprezentanilor (n martie 2003) i urmeaz s fie dezbtut i n Senat. Una dintre principalele modificri, susinut i de analitii economici (Krugman, 2004), prevede nregistarea contabil a opiunilor de aciuni acordate managerilor de top ca pe un cost. Aceste opiuni au stimulat managerii s ascund realitile financiare ale corporaiilor pe 22
care le conduceau, pentru a crete valoarea aciunilor. Aceast prevedere, nc n stadiu de propunere, a fost deja adoptat ca norm standard n Canada, chiar de ctre asociaia profesional care reprezint interesele contabililor. Administraia american5 are n vedere o reform corporatist mai larg, care i propune, printre altele, s atace contabilitatea creativ, plecnd de la principiul c firmele trebuie s atrag investiii prin demonstrarea punctelor lor tari, nu prin ascunderea slbiciunilor. Este de menionat n acest sens crearea unui organism independent cu rol de supraveghere a ndeplinirii standardelor etice de ctre firmele de contabilitate. Un alt scop al reformei corporatiste se refer la protecia micilor investitori, inclusiv a investitorilor n fondurile de pensii, n special prin creterea accesului acestora la informaiile financiare ale corporaiilor n care au investit. Pe plan european, Comisia European se pregtete s adopte o directiv care s oblige firmele nregistrate n UE s i schimbe o dat la apte ani firma care le realizeaz audit-ul. Marea Britanie i Suedia aplic deja o astfel de regul. n plus, ca reacie direct la scandalul Parmalat (Delaney, 2004), ministrul italian de finane intenioneaz s propun nfiinarea unei autoriti, care s rspund n faa Parlamentului, i care s supervizeze activitatea a trei instituii pe care le consider rspunztoare de neprevenirea i nerezolvarea corespunztoare a unor eecuri de pia, i anume banca naional, comisia de valori mobiliare (Consob) i autoritatea anti-trust. Alte propuneri de reform vizeaz crearea unui fond care s acopere o parte din pierderile investitorilor afectati de falimente, i creterea gradului de responsabilizarea prin creterea sanciunilor aplicabile- la toate nivelurile: manageri, auditori, bncile de investiii, ageniile de reglementare.
Firete, se cuvine poate menionat faptul c administraia Bush a fost asociat, n media american, scandalului Enron: 34 de angajai ai Casei Albe, n frunte cu vice-preedintele, au avut legturi de afaceri cu Enron, iar Enron sponsorizase trei campanii electorale republicane, ntre care i pe ultima;
23
2.3. Experiena statelor membre n materia insolvenei i falimentului (Frana, Germania, Spania, Italia, Marea Britanie) Frana n Frana, procedura de insolven este reglementat de Cartea a asea din Codul Comercial Despre dificultile ntreprinderilor (Des difficultes des entreprises). Trei proceduri sunt astfel reglementate: o prim procedur de redresare pe cale amiabil a unei ntreprinderi ce se confrunt cu dificulti financiare fr a fi nc n insolven; o procedur judiciar pentru ntreprinderile insolvabile, dar care pot fi reorganizate i, a treia procedur, lichidarea judiciar cu vnzarea activelor. Att lichidarea judiciar, ct i reorganizarea judiciar sunt decise de tribunalul comercial (dac debitorul este un comerciant, o societate comercial sau un artizan) sau de tribunalul de prim instan (dac debitorul este un agricultor sau un ONG). Procedura de lichidare poate fi deschis n urma sesizrii fcute de un creditor, de conducerea societii aflate n insolven, de ctre procurorul Republicii sau din oficiu, de ctre preedintele tribunalului. Lichidarea este condiionat att de incapacitatea de plat, ct i de imposibilitatea de reorganizare a societii sau de ncetarea total a activitii. Lichidarea este pronunat fie de la deschiderea procedurii, fie la sfritul unei periode de observaie (periode dobservation), timp n care administratorul judiciar nu a reuit s stabileasc un plan de reorganizare sau acel plan a fost respins de tribunal. De asemenea, lichidarea este pronunat dac un plan de reorganizare aprobat de tribunal nu a fost respectat de debitor. Debitorul este privat de toate drepturile sale i este nlocuit de un lichidator numit de tribunal pe toat durata procedurii. Creditorii trebuie s declare lichidatorului creanele lor ntr-o perioad de dou luni de la publicarea oficial a deschiderii procedurii. Creditorii domiciliai n afara teritoriului metropolitan beneficiaz de nc dou luni timp n care pot declara creanele lor. Lichidarea pe cale amiabil este decis de asociaii sau de acionarii societii comerciale. Adunarea asociailor sau a acionarilor desemneaz un lichidator care poate fi chiar fostul director ce se va ocupa de lichidarea activelor i de plata datoriilor sociale. n cazul reorganizrii (redressement), planul trebuie aprobat de tribunal dup o perioad de observaie, fixat prin lege la ase luni, maxim un an. n aceast perioad, 24
administratorul judiciar numit de tribunal asist debitorul la conducerea ntreprinderii, la efectuarea de disponibilizri urgente, dar numai cu acordul unui judector-comisar, stabilete bilanul ntreprinderii pentru a descrie cauzele insolvenei i soluiile de reorganizare. Creditorii trebuie s declare creanele lor unui mandatar desemnat de tribunal reprezentantul creditorilor (representant des creanciers). Acesta verific creanele i hotrte dac le accept sau le respinge. De asemenea, el trebuie s consulte fiecare creditor cu privire la planul de reorganizare propus de debitor, n ceea ce privete termenele de plat i informeaz administratorul judiciar de rspunsurile lor Planul de reorganizare trebuie s conin fie o soluie prin care ntreprinderea i continu activitatea, fie o soluie de cesiune a activelor. Modalitatea de reorganizare este decis de tribunal, durata nu poate s depeasc 10 ani, plata dividendelor fiind ealonat pe aceast perioad. Adoptarea unui plan de reorganizare pune capt limitrii drepturilor debitorului. El poate din nou s gestioneze activitatea societii, cu condiia s pltesc preul stabilit prin planul de reorganizare (dividendele, n cazul continurii activitii, fie preul activelor cedate, n cazul cesiunii). Dac debitorul nu execut planul de reorganizare, planul poate fi denunat de orice creditor i se redeschide o nou procedur de insolven. n ceea ce privete situaia creditorilor, legea francez nu i avantajeaz, accentul punndu-se pe salvarea ntreprinderii. Dreptul francez nu recunoate garania real asupra unui activ ce poate evolua, ci numai asupra unui bun determinat. O garanie real d dreptul creditorului de a vinde bunul respectiv, de a-i pstra dreptul de garanie n cazul revnzrii bunului sau de a cere n justiie dreptul de proprietate asupra bunului, ca plat a creanei. Aceste drepturi nu se aplic n cazul procedurii de reorganizare sau de lichidare judiciar. Exist o singur excepie dreptul de proprietate, prevzut prin contract i poate s dispun de el n urmtoarele trei luni de la publicarea deschiderii procedurii. n cazul reorganizrii, n principiu, bunurile sunt pstrate de ctre ntreprinderea insolvabil. n cazul lichidrii, numai lichidatorul poate s recurg la vnzarea bunurilor n decurs de trei luni de la deschiderea procedurii. Dup aceast perioad, creditorii individuali pot s recurg la urmriri individuale, cu condiia ca respectivele creane s fie declarate n pasivul bilanului. Plata creditorilor titulari de garanii reale poate fi amnat dup plata altor creditori (cum ar fi creanele fiscale sau salariale). 25
Creditorii chirografari sunt pltii dup creanele aprute n cursul procedurii de insolven, dup cei care beneficiaz de privilegii i dup cei care beneficiaz de garanii. De aceea, ei au cea mai mic ans de a fi pltii n cazul lichidrii judiciare. Germania Toate procedurile de insolven ncepute dup 1 ianuarie 1999 sunt guvernate de Legea Insolvenei din 1994 (Insolvenzordnung - InO). Procedura de insolven poate ncepe numai la cererea unui creditor sau a debitorului. Dac Tribunalul Local consider c ntr-adevr exist o situaie de insolven, va deschide procedura propriu-zis i numete un administrator. Administratorul trebuie s acioneze n interesul colectiv al debitorului i al creditorilor i administreaz bunurile debitorului pe toat durata procedurii. Dup declararea strii de insolven, exist mai multe alternative de a continua activitatea. O prim alternativ se concretizeaz ntr-o nelegere n afara tribunalului, ntre creditori i debitori pentru a ncerca s salveze ntreprinderea. O astfel de nelegere poate fi mai favorabil creditorilor dect iniierea procedurilor de insolven judiciar. Avantajul major al nelegerilor n afara tribunalului o reprezint executarea mai rapid, pentru c nu este nevoie stabilirea unei baze legale. n acelai timp, din cauza faptului c nu exist o reglementare legal, contractul de reorganizare trebuie aprobat de toi creditorii. Att debitorul ct i creditorii au dreptul s pun capt negocierilor i s nceap procedurile de insolven judiciar. n cazul nelegerilor n afara tribunalului se aplic tratamentul egal al tuturor creditorilor, astfel nct preferina pentru creditori individuali nu se aplic. A doua procedur este reorganizarea bazat pe un plan de insolven (Insolvenzplan). nainte de a ncepe procedura de insolven, reorganizarea se poate face de manier informal. De cele mai multe ori, reorganizarea se bazeaz pe o nelegere voluntar ntre debitor i creditori, ca urmare a negocierii dintre ei. Planul de reorganizare judiciar trebuie mai nti s fie aprobat de Tribunal. Legea german prevede puine restricii cu privire la planul de reorganizare. Totui, planul de reorganizare trebuie s fac distincia ntre creanele garantate i cele negarantate i s le listeze pe clase de creditori. Planul trebuie aprobat de fiecare clas de creditori, dup care Tribunalul decide dac confirm sau nu planul. 26
O a treia modalitate de a continua activitatea este reprezentat de nelegerea asupra activelor. Aceasta nseamn c societatea aflat n dificultate vinde toate activele sau o parte a lor unui cumprtor care este dispus s continue activitatea. Prile unei nelegeri asupra activelor, trebuie s decid care active vor fi transferate cumprtorului. Creditorii sunt pltii fie din veniturile obinute din vnzarea activelor, fie dintr-un surplus ce va fi realizat de ntreprindere. Potrivit legislaiei germane, adunarea creditorilor decide dac activitatea debitorului va continua sau dac va fi, parial sau total, ntrerupt. De aceea este la latitudinea creditorilor s agreeze o nelegere privind activele. Spania Cadrul legal privind insolvena n Spania a fost aspru criticat pentru c se bazeaz nc pe reguli stabilite n secolul al XIX-lea i la nceputul anilor 1990. Ca urmare, n iulie 2003, Spania a adoptat o lege care modific radical procedurile de faliment i care va intra n vigoare la 1 septembrie 2004. Noua lege, inspirat i de Modelul de Lege UNCITRAL cu privire la insolvena transfrontalier, urmrete s simplifice i s unifice toate aspectele legate de insolven. Pn n prezent s-a fcut distincia ntre faliment (quibera) i suspendarea plilor (suspension de pagos), n timp ce prin noua lege se definete numai starea de insolven (concurso) ca acea situaie n care un debitor nu mai poate ndeplini, n mod regulat, obligaiile comerciale. Procedura de insolven poate fi cerut fie de debitor (insolven voluntar), fie de creditor (insolven obligatorie). Prin noua lege, debitorul este obligat s declare starea de insolven nainte a ajunge la aceast situaie dac anticipeaz c va deveni insolvabil n viitor. Dac debitorul nu cere insolvena, exist premiza c a acionat cu neglijen sau chiar cu rea-credin. Ca o consecin, managerilor firmelor debitoare li se poate interzice pe o perioad de pn la 15 ani de a mai desfura o activitate economic. Orice creditor poate s cear tribunalului ca debitorul su s fie declarat insolvent. Pentru a nu se ajunge la aceast situaie, debitorul trebuie s fac dovada c a pltit creditorul i astfel i poate continua activitatea. Pe de alt parte, dac cererea creditorului se dovedete a fi nefondat, el va trebui s plteasc cheltuielile de judecat i s plteasc daune debitorului. 27
Dac debitorul nu i pltete creanele i procedura de insolven este iniiat, creditorul care a iniiat procedura este ndreptit s primeasc 25% din creditul su naintea celorlali creditori chirografari. Dup nceperea procedurii de insolven, creanele negarantate trebuie declarate judectorului comercial care se ocup de caz. Legea interzice deintorilor de creane negarantate s acioneze separat n justiie debitorul, iar orice astfel de proceduri care se afl n derulare sunt suspendate automat la declararea insolvenei. n ceea ce privete creanele garantate, noua lege spaniol suspend pe o perioad de un an drepturile creditorilor asupra activelor debitorului. n aceast perioad, creditorii trebuie s suspende orice aciune nceput mpotriva debitorului i s nu nceap nici o aciune nou. Din punctul de vedere al legiuitorului, aceast msur balanseaz, n mod cinstit, interesele tuturor prilor implicate n procedura de insolven. n cazul n care creditorii nu declar creanele lor ntr-o anumit perioad de timp, ei vor fi clasificai drept creditori secundari, creanele lor urmnd a fi pltite printre ultimele, iar creditorii nu au dreptul de a vota n adunrile creditorilor. De asemenea, creditori secundari sunt considerai i cei care au o relaie special cu debitorul, cum ar fi partenerii cu rspundere nelimitat pentru datoriile companiei, acionarii ce dein mai mult de 5% din aciuni, n cazul companiilor listate etc. Legea insolvenei prevede proceduri specifice n cazul n care administratorul numit, debitorul sau angajaii cer judectorului suspendarea, amendarea sau incheierea contractelor de munc. Avnd n vedere c scopul principal al acestei proceduri este de a proteja interesele angajailor, dar, n acelai timp, de a favoriza continuarea activitii, trebuie menionat c personalul de conducere nu se bucur de aceast protecie. Administratorul are dreptul s cear judectorului suspendarea sau anularea contractelor de munc cu personalul executiv i s cear reducerea indemnizaiilor considerate excesive. Italia Procedura de insolven este nc reglementat de legea falimentului din 1942. Falimentul este declarat de tribunalul n a crui arie de jurisdicie se afl comerciantul. Micii ntreprinztori (dac activitatea ntreprinderii este realizat de ntreprinztor i de familia acestuia) i agricultorii nu sunt supui procedurii de insolven. Acetia vor fi ns 28
inclui n sfera de aciune a unei noi legi asupra procedurii de insolven, asupra creia au nceput oficial dezbaterile n toamna anului 2003. Noua lege va aduce mbuntiri substaniale n domeniu, avnd un caracter modern i bazat pe eficien. Totui, ntruct nu a fost aprobat nc, ne vom concentra pe cteva din trsturile legislaiei curente. Conform cadrului legal actual, debitorul pierde dreptul de a dispune de bunurile sale, iar Tribunalul numete un judector sindic ce trebuie s intre n posesia bunurilor i s le vnd, sub ndrumarea unui judector delegat de Tribunal. Banii obinui din vnzarea bunurilor sunt distribuii de ctre judector, respectndu-se creanele prioritare. n practica italian, exist o serie de proceduri extra-judiciare de execuie, nereglementate de lege, prin care debitorul ncearc s evite insolvena. Problema este c plile astfel efectuate pot fi revocate n cazul deschiderii procedurii de insolven. Legea prevede c att debitorul ct i creditorii, ministerul de resort i chiar Tribunalul pot cere declanarea procedurii. De cele mai multe ori, deschiderea procedurii este cerut de creditorii chirografari, care, de altfel, sunt cei mai numeroi. Legea italian demonstreaz c principalul scop al diverselor proceduri este protecia intereselor creditorilor. Reorganizarea ntreprinderii este posibil numai n cadrul procedurilor de administraie controlat amministrazione controllata, a procedurii preventive a creditorilor concordato preventivo (ce poate fi iniiat numai de debitor) i a procedurii de administraie extraordinar amministrazione straordinaria (ce se aplic numai ntreprinderilor mari, cu mai mult de 200 de angajai i numai pentru un anumit nivel al datoriilor). Procedura de administraie controlat const n posibilitatea ntreprinztorului de a amna plata creditorilor pentru o perioad de maxim 2 ani. Acest beneficiu poate fi acordat numai de Tribunal, la cererea debitorului, care, aflat ntr-o situaie temporara de criz financiar, demonstreaz c poate s i reorganizeze activitatea. De asemenea, Tribunalul numete un Comisar Judiciar (Commissario giudiziale) pentru a supraveghea activitatea debitorului i pentru a-i acorda asisten, dac este cazul, n administrarea afacerilor. Procedura preventiv este admis numai ofer garanii c poate plti creanele n procentaj de 40%. Propunerea trebuie agreat de majoritatea creditorilor i de Tribunal. Dac planul nu este aprobat de creditori, sau dac debitorul nu ndeplinete planul, ntreprinderea intr n procedura de faliment. 29
Procedura de administraie extraordinar comport dou etape. Prima etap este obligatorie i presupune recunoaterea de ctre Tribunal a situaiei de insolven. n urmtoarele dou luni, tribunalul supravegheaz ntreprinderea pentru a decide dac s deschid procedura de administraie extraordinar ceea ce va duce la reorganizare, sau dac va deschide procedura de faliment. A doua etap are loc numai dac Tribunalul este de acord cu reorganizarea ntreprinderii, etap ce este supervizat de Ministerul Industriilor. Ministerul numete un Comisar Extraordinar, nsrcinat cu realizarea unui plan de reorganizare ce este supus aprobrii Ministerului. Dup aprobarea lui, Comisarul Extraordinar va ntreprinde toate aciunile necesare punerii lui n aplicare. n acest caz, creditorii nu mai sunt solicitai s voteze planul pentru recunoaterea procedurii. Ei au doar dreptul s cear deschiderea procedurii i s cear Tribunalului recunoaterea creanelor lor. Marea Britanie Legea Insolvenei din 1986 (Insolvency Act) se aplic att lichidrilor voluntare ct i celor obligatorii, completat de legislaia secundar dat de Regulile de aplicare (Insolvency Rules). Ultima modificare a legii insolvenei a avut loc n anul 2000. Curtea Suprem a Angliei i Scoiei are puterea de a lichida orice companie nregistrat n Anglia sau n Scoia. De asemenea, n anumite cazuri, Tribunalul districtual are jurisdicie mpreun cu curtea Suprem. n cazul lichidrilor voluntare, poate fi cerut asistena unui tribunal. Lichidarea voluntar este de dou tipuri: Lichidarea voluntar a membrilor (Members voluntary liquidation - MLV), care se desfoar sub controlul efectiv al acionarilor Lichidarea voluntar a creditorilor (Creditors voluntary Liquidation - CVL), care se desfoar sub controlul creditorilor. Lichidarea voluntar ncepe n momentul n care rezoluia de insolven este aprobat de acionari. Puterile directorilor iau sfrit la acea dat. n plus activitatea companiei ia sfrit cu excepia activitilor necesare lichidrii. Lichidarea obligatorie poate ncepe la cererea unui creditor, a directorilor companiei aflat n incapacitate de plat sau a acionarilor. De asemenea, dac este n
30
interesul public, procedura de lichidare poate ncepe la cererea Secretarului de Stat pentru Comer i Industrie sau la cererea administratorului judiciar. Creanele negarantate i creditorii neprefereniali au dreptul s solicite activele disponibile al companiei, n proporie strict cu creanele lor. Toi creditorii trebuie s declare creanele lor lichidatorului, facnd dovada datoriei (proof of debt). Lichidatorul poate respinge, parial sau n ntregime, creana, dar trebuie s motiveze creditorului opiunea sa. Creditorii ce dein creane garantate au dreptul de a fi despgubii n ntregime din vnzarea activelor. Creditorii sunt mprii n categorii distincte (creane garantate, creditori prefereniali, creane negarantate etc.), iar creditorii unei categorii sunt pltii n ntregime nainte de a se trece la categoria urmtoare. Cum creanele negarantate sunt pe ultimul loc, aceasta nseamn c, de cele mai multe ori, creditorii deintori de creane garantate sunt plti n ntregime, iar cei care au creane negarantate nu primesc nimic. Reorganizarea companiei este posibil i se poate face fie fr implicarea tribunalului restructurare informal, fie cu implicarea acestuia. Restructurarea informal se poate realiza sub forma unui nelegeri contractuale ntre firm i creditorii principali. Prin aceast procedur, bncile sau creditorii principali asigur, de comun acord, c exist suficiente lichiditi pentru continuarea activitii. O a doua modalitate de restructurare informal o reprezint nelegerea ntre companie, acionari i creditori, ceea ce presupune un plan de reorganizare propus de managerii firmelor debitoare, implicnd o ntrziere a plilor sau o reducere a acestora sau restructuarea capitalului. A treia form de restructurare informal este dat de ncheierea unei nelegeri decompromis ntre companie i creditorii si (sau acionari). Compania poate alege categoriile de creditori la care s aplice aceast schem. Restructurarea cu implicarea tribunalului implic procedura de administrare, urmrindu-se salvarea companiei i obinerea de rezultate mai bune pentru creditori, dect n cazul n care compania ar fi lichidat. Administratorul, numit numai de tribunal, trebuie s aib ca obiectiv principal salvarea companiei. Administratorul are puterea de a plti creditorii prefereniali sau deintorii de creane garantate. De asemenea, poate plti orice alt categorie de creditori, cu sau fr permisiunea tribunalului, dac consider c aceste pli l ajut n ndeplinirea
31
obiectivelor de administraie. Legea nu prevede modalitile prin care administratorul ajunge la aceste concluzii, ceea ce presupune puteri semnificative ale administratorului.
32
2.3. Experiena rilor n tranziie n materia insolvenei i falimentului (Republica Ceh, Polonia, Ungaria, Slovacia, Bulgaria etc.)
Este bine cunoscut faptul c una dintre cauzele procesului lent al tranziiei n fostele ri socialiste este nivelul sczut de dezvoltare a unora dintre instituiile de baz dintr-o economie de pia. Una dintre schimbrile majore din aceste ri a fost introducerea unui nou cadru legal, bazat pe proprietatea privat i pe instituiile aferente. Acest cadru legal este menit s ncurajeze, s faciliteze, s protejeze i s reglementeze funcionarea noului sistem. Oricum, n multe domenii schimbarea s-a fcut foarte lent i instituiile aferente nu s-au dezvoltat suficient, devenind bariere importante n calea dezvoltrii sistemului de pia. Legea falimentului, element de baz, sine qua non al sistemului de drept privat, este unul dintre aceste domenii care nu s-au dezvoltat suficient, cu implicaii majore n procesul de transformare. O caracteristic important a sistemului de pia este mecanismul dinamic de selecie prin care uniti puternice i eficiente le nlocuiesc pe cele mai puin eficiente i prin care produse i procese noi le nlocuiesc pe cele vechi. Unii ntreprinztori i unele firme nu pot s fac fa presiunii concurenei i prsesc piaa, permind resurselor de care au dispus s se reorinteze ctre o utilizare mai eficient. Conceptul Schumpeterian de distrugere creativ nglobeaz acest dinamism. nfiinarea noilor sisteme n rile n tranziie a accentuat procesul de selecie care a cptat astfel o importan mult mai mare dect n economiile de pia mature. Structura economic motenit era nepotrivit cu un sistem de pia i a trebuit s sufere o schimbare dramatic, fiind necesar transformarea sau nchiderea multor ntreprinderi i un masiv proces de restructurare. Dezvoltarea extensiv a sectorului privat n perioada de nceput a tranziiei, precum i ratele crescute ale intrrilor i ieirilor de pe pia au subliniat acest mecanism de selecie. Obiectivul legii falimentului (sau a procedurilor de insolven) este de a reglementa mecanismul de selecie. Legea stabilete procedurile de ieire de pe pia a ntreprinderilor falimentare i reintroducerea activelor lor i a celorlalte resurse n noi firme i activiti. Mai mult, procedurile de insolven confer asigurarea legal pentru potenialii creditori i investitori, conform creia chiar i n caz de tulburri financiare sau de faliment vor exista acele procese legale care s mpiedice goana dezlnuit dup active i care s reglementeze distribuirea valorii firmei falimentare ntre creditorii si.
33
Transformarea sistemic din rile din Europa Central i de Est este strns legat de schimbrile de comportament ale firmelor i ale managerilor i crearea mediului propice pentru investiii noi (investitori strini sau locali). Din aceast cauz, procedurile de insolven joac un rol i mai important dect n economiile de pia existente. Cu ct este mai mare incertitudinea, lipsa de experien i asimetria informaional cu att se afl n dezavantaj acionarii, instituiile financiare i creditorii fa de managerii firmelor aflate n dificultate. Mai mult, oportunitatea pentru comportament fraudulos, care este mai important n rile n tranziie, n comparaie cu economiile de pia consolidate, descurajeaz indivizii i companiile s dezvolte relaii cu firmele nou-nfiinate. n economiile n tranziie, procesul de insolven este legat de alte dou procese fundamentale: restructurarea i privatizarea. Restructurarea presupune schimbarea fostelor ntreprinderi de stat n firme orientate ctre pia, prin transformarea comportamentului de unitate administrativ pasiv din aparatele de planificare n ageni activi independei, care s fie capabili s ia propriile decizii de maximizare a profitului. De asemenea, a fost nevoie de schimbri radicale n abordarea guvernului fa de companiile de stat pentru a le orienta ctre pia, s nu mai fie protajate de guvern pe cheltuiala contribuabililor. Invariabil, procesul de restructurare a implicat probleme financiare i potenial sau actual insolven, precum i recuperarea de factori de producie (reducerea produciei de bunuri nedorite i a resurselor folosite n aceste activitai, concedieri sau chiar nchiderea ntreprinderilor). Pe de alt parte, procesul de privatizare (care, de asemenea, este de o importan fundamental pentru transformarea sistemic) a pus n eviden dilema firmelor ndatorate care nu puteau fi privatizate. Legea falimentului a oferit posibilitatea de a ajuta rezolvarea problemei arieratelor i a insolvabilitii, i de a accelera privatizarea firmelor falimentare (de exemplu, procedura special de lichidare n Polonia). Aceast opiune radical nu a fost folosit n toate rile n tranziie. n afara celor amintite mai sus, legea falimetului joac un rol important pentru nsui procesul de transformare: ofer credibilitate schimbrilor de regim, semnaliznd ntreprinderilor c dac nu pot face fa singure presiunilor concurenei, nu vor supravieui. Numai n acest caz, managerii ntreprinderilor i schimb ateptrile i se supun constrngerilor impuse de faliment.
34
n cazul n care legea falimentului este deficitar sau capacitatea administrativ este sub-dezvoltat, managerii i ali acionari vor avea un comportament fraudulos i vor folosi procesul de insolven n scopuri frauduloase. Dei guvernele din majoritatea economiilor n tranziie au adoptat legi moderne cu privire la faliment (similare celor din economiile de pia mature), acestea nu au fost coerente n implementarea principiilor de baz ale procedurii de insolven. Dup 10 13 ani de experien, multe din aceste ri nc nu au acceptat faptul c nu toate ntreprinderile de dinainte de tranziie pot supravieui n noul sistem de pia, fie din cauz c stuctura cererii s-a modificat dramatic, fie din cauz c sunt structural ineficiente. n loc s permit acestor ntreprinderi mari s dea faliment, fcnd astfel loc transferului majoritii activelor lor n proprietatea altor firme eficiente, guvernele din unele ri n tranziie au exclus aceste companii din procedura de faliment i au risipit resurse financiare (i aa insuficiente) pentru subvenii ineficiente. n multe cazuri, motivele reale din spatele acestei politici au fost, mai degrab, de natur politic, dect de natur economic. Repetata tergere a datoriilor, exceptarea de la legea falimentului pe parcursul procesului de privatizare i exceptarea ntreprinderilor de stat de la legea falimentului, sunt exemplele unor astfel de ncercri. n unele ri aa numitele ntreprinderi strategice au fost transferate unei agenii de restructurare pentru a le redresa financiar. Ele au fost excluse de la operaiunile de insolven i nu au fost incluse n programul de privatizare. Experiena a fost adesea negativ: subveniile de stat au fost folosite pentru a ntrzia nchiderea i falimentul inevitabil al acestor ntreprinderi. Lecia economiilor avansate n tranziie i a experiena celor care au rmas n urm este c aplicarea universal a procesului de insolven este esenial pentru: (a) a semnala angajamentul guvernului pentru transformare sistemic; (b) a fora managerii ntreprinderilor s i schimbe comportamentul i s se angajeze n restructurri semnificative; (c) a accelera realocarea resurselor de la firmele insolvabile din vechile sectoare la noile firme din noile sectoare. Tabelul ce urmeaz prezint extinderea procedurilor de insolven n rile n tranziie. El arat c, n timp ce nici una dintre ri nu a rezolvat problema insolvabilitii clientului, n unele ri, statul i-a realocat puteri suplimentare i a impus o varietate de excluderi, exceptri i msuri extra-procedurale. Aceste proceduri, aa cum s-a ntmplat n Romnia i n alte ri care au ncercat s protejeze de faliment anumite companii sau 35
sectoare, sunt adesea contra-productive. Abordarea insolvenei este o problem de drept privat i toate firmele ar trebui tratate n mod egal, cel puin n principiu. Tabel 4: Aplicarea procedurilor de insolven n rile n tranziie ara Bulgaria Croaia Persoane fizice Numai comerciani Numai comerciani Persoae juridice: excepii i reguli speciale Anumite sectoare beneficiaz de reguli speciale (persoane juridice non-comerciale) Persoane juridice n sectorul militar i de aprare sunt exceptate numai cu aprobarea Ministerului de Aprare; fermieri i fondurile private de pensii sunt exceptate Partidele politice n timpul alegerilor i firme din sectorul agricol din aprilie n septembrie Nici una Fondurile private de pensii sunt exceptate Fonduri de boal, instituiile i organizaiile create prin legi parlamentare sunt exceptate; 6 ntreprinderi de stat sunt exceptate cu aprobarea statului Numeroase excepii (ntreprinderi care sunt n curs de privatizare; regiile autonome) Firmele din sectorul agricol din aprilie pn n septembrie i furnizorii strategici sunt exceptati
Cehia Germania Ungaria Polonia
Numai comerciani Insolvena consumatorilor / proceduri minore Numai comercianii; ntreprinztorii care nu sunt supui nregistrrii (n special fermieri) sunt exceptai Numai comercianii Numai comercianii
Romnia Slovacia
Sursa: Balcerowicz et al., 2003
Unul dintre argumentele care s-a fcut cel mai des auzit pentru intervenia statului, mai ales n prima parte a deceniului trecut, este pericolul falimentului n mas i omajul n mas, aa numitul efect domino care poate aprea dac nu exist o frn potenial n aplicarea automat a procedurilor. n literatura de specialitate, prerile rmn ns mprite n ceea ce privete efectul pozitiv sau negativ al falimentului n mas asupra procesului de restructurare. n Ungaria, spre exemplu, n ciuda avalanei de falimente n momentul n care o nou lege a falimentului a fost introdus, recesiunea n nu a fost mai mare sau cu mult diferit de cea din alte ri n tranziie. n acelai timp, sunt ns autori care sugereaz c politica adoptat n Ungaria a fost una eronat, ntruct o abordare mai moderat ar fi putut aduce mult mai multe beneficii economiei (Westbrook, 2003).
36
n cele ce urmeaz vom prezenta o analiz comparativ a cadrului legal i administrativ privind insolvena n rile n tranziie, plecnd de la cteva din reperele eseniale ale procesului de ieire de pe pia. Iniierea procedurii de insolven Primele repere eseniale ale procedurii de insolven sunt definirea mecanismelor de declanare a procedurii, precum i stabilirea responsabilitii pentru declararea statutului de insolven. Criteriile de declanare a procedurii de insolven trebuie s fie clare, obiective i uor verificabile. n rile n tranziie sunt folosite un numr de trei astfel de criterii de declanare: criteriul lipsei de lichiditate, criteriul supra-ndatotorrii, i criteriul insolvenei iminente. Primul criteriu, cel al incapacitii de plat a creanelor certe, lichide i exigibile, este cel mai larg folosit. n general ns, se constat utilizarea combinat a mai multor criterii de declanare. Tabel 5: Criteriile de declanare a procedurii de insolven ara Bulgaria Republica Ceh Ungaria Polonia Slovacia Romania Lips de lichiditate Supra-ndatorare Insolven iminent
Criteriul supra-ndatorrii pleac de la analiza bilanului, ca documentul de baz ce reflect situaia financiar a unei firme. Teoretic, analiza bilanului ar trebui s ofere o perspectiv mult mai bine fundamentat asupra existenei unei stri de insolven, dect neplata, poate accidental, a unor creane. Acest mecanism de declanare, este folosit cu succes n Germania. Totui, n rile n tranziie, i nu numai n cazul acestora, o problem major rmne evaluarea activelor. Procesul de evaluare ngreunat de diferenele considerabile ntre valoarea contabil i cea de pia. Tocmai de aceea, ri precum Republica Ceh, au adoptat practica vest-european a criteriului de declanare
37
bazat pe metoda celor dou niveluri6. Aceast mecanism presupune, pe lng evaluarea aritmetic bazat pe bilan i valoarea activelor, o corecie pe baza anselor de supravieuire a firmei, i a valorii activelor sale n condiiile rmnerii pe pia. Pentru rile n tranziie, utilizarea acestei duble evalurii rmne controversat, datorit dificultii de evaluare a scenariilor de redresare a firmelor, i a estimrii precise a valorii de lichidare. Criteriul insolvenei iminente a aprut relativ recent n legislaiile privind insolvena. Acest criteriu ncurajeaz debitorul, mai exact managerul debitorului, s poat lua msuri naintea ajungerii n incapacitate de plat. n acest mod, ansele de salvare a firmei i de revenire pe pia sunt considerabil mai mari dect n cazul n care firma este deja n stare de insolven. n plus, n anumite legislaii, se ncurajeaz un astfel de comportament din partea managementului firmei debitoare prin anularea creanelor reziduale i prin permisiunea acordat managerilor de a rmne n funcie. Acest criteriu este folosit cu succes n Germania, i a fost copiat intr-o oarecare msur7 i de dou ri n tranziie Croaia i Romnia. Exist ns i poteniale efecte negative, mai ales atunci cnd aceast procedur de declanare este folosit abuziv, pentru a scpa de plata anumitor creane. n Romnia criteriul insolvenei iminente a fost introdus n 20028 i se regsete n articolul 25, alineat 29, care stipuleaz c un debitor care este ameninat de insolven poate declana procedura conform legii. Formularea este destul de vag, i nu definete n mod obiectiv ce se nelege prin ameninare. Totui, amendamentele adoptate n 200410 aduc precizri prin alineatul 4 al aceluiai articol, prin care se stipuleaz c introducerea prematur i cu rea-credin, de ctre debitor, a unei cereri de deschidere a procedurii atrage rspunderea patrimonial a debitorului [...] pentru prejudiciile pricinuite. n acest mod se limiteaz posibilele abuzuri. Un alt aspect important al mecanismului de declanare a procedurii de insoloven este obligativitatea managerului firmei debitoare de a declara starea de insolven naintea ajungerii propriu-zise n incapacitate de plat. Cum managerii cunosc cel mai bine situaia firmelor pe care le conduc, ei sunt datori s fie transpareni i s nu afunde i
6 7
Two-Tier Method (eng.); n cele dou ri n tranziie legislaia nu ncurajeaz n mod explicit folosirea acestui criteriu de declanare, cum se ntmpl n Germania; 8 prin OG 38/2002; 9 Legea 64/1995 amendat i republicat dup adoptarea Legii 149/2004; 10 Legea 149/2004;
38
mai mult firmele n datorii numai din dorina de a-i prelungi mandatul de conducere, afectnd n acest mod drepturile creditorilor. Aadar, pe lng dreptul debitorului de a anticipa i declara starea de insolven pentru a ncerca s salveze firma, exist i obligaia managementului firmei debitoare de a declara n timp util dificultile legate de insolven. Tabel 6: Dreptul i obligaia de declanare a procedurii de insolven ara Bulgaria Republica Ceh Ungaria Polonia Slovacia Romnia Dreptul de a declana procedura debitor, creditor, lichidator debitor, creditor debitor, creditor, Registrul Comerului debitor, creditor debitor, creditor, lichidator debitor, creditor Obligativitatea managerilor de a iniia procedura nainte cu 15 zile nespecificat, dar obligatoriu fr ntrziere Nici o obligaie nainte cu 14 zile nainte cu 60 zile nainte cu 30 zile Sanciuni legale rspundere patrimonial rspundere patrimonial rspundere patrimonial rspundere civil i penal rspundere patrimonial nespecificat
Aa cum se poate observa din tabelul de mai sus, exist o serie de deosebiri ntre legislaiile diferitelor ri n tranziie. Multe din aceste deosebiri se bazeaz pe experiena avut de respectivele ri n trecut. Spre exemplu, n Ungaria, n anul 1991 a fost adoptat o lege privind falimentul care prevedea obligaia managerilor de a declara starea de insolven dac au arierate de peste 90 de zile. Acest aa-numit criteriu automat de declanare11 a condus apariia unui val de aproximativ 22.000 de declaraii de insolven mai puin de 2 ani de aplicare a legislaiei. n 1993, procedura de declanare automat a fost nlturat. Efectele acestei proceduri au fost ndelung dezbtute n literatura de specialitate. Pe de-o parte, a existat riscul prbuirii ntregii economii, printr-un faliment sistemic. Pe de alt parte, acumularea de arierate a fost oprit i disciplina financiar mult ntrit. n Republica Ceh, pn n 1996 nu a existat obligaia managerilor de a declara starea de insolven. n consecin, numrul de cazuri declarate de insolven a fost redus. Chiar i dup introducerea declaraiei obligatorii, prin inexistena unui termen clar de
11
automatic trigger (eng.);
39
declarare ex-ante a insolvenei, nu exist o presiune prea mare asupra managerilor n acest sens. n Polonia, reglementrile legale sunt cele mai dure n ceea ce privete obligaia managerilor firmelor debitoare de a anticipa starea de insolven. Mai mult, legislaia polonez introduce din 1997 i rspunderea penal pe lng cea civil, copiind astfel modelul prevederilor germane n domeniu. De remarcat c n unele ri n tranziie apar i ali actori care au dreptul s iniieze procedura de insolven. Lichidatorii au un rol important n ri precum Bulgaria sau Slovacia, putnd lua iniiativa prin solicitarea declanrii procedurii. n Romnia, pn n 2004 i Camerele de Comer aveau dreptul de a solicita demararea procedurii de insolven. Noile reglementri au anulat ns aceste prerogative ale sistemului camerelor de comer. Motivaia principal a fost faptul c Registrul Comerului, surs important de date privind activitatea firmelor, a fost mutat n 2002 de la Camerele de Comer la Ministerul Justiiei. De remarcat c Registrul Comerului nu are n prezent atribuii n ceea ce privete investigarea strii de insolven a firmelor nregistrate, aa cum este abilitat instituia corespondent din Ungaria. n sfrit, dar nu n cele din urm, trebuie notat faptul c pn n 2004, i n legislaia romneasc era stipulat ca managerii s rspund patrimonial n cazul n care declar prea trziu starea de insolven12. n mod bizar, prin amendarea legii n 2004, aceast meniune dispare, dei rmne n continuare obligaia efecturii declarrii strii de insolven cu 30 de zile nainte. Aceasta este, fr ndoial, o lacun a legislaiei actuale, care reduce stimulentele de aplicare a legii. Lichidare vs. reorganizare n urma declanrii procedurii de insolven, acceptat de ctre instan, debitorul are dou opiuni fundamentale lichidarea sau reorganizarea judiciar. n general, att debitorul ct i creditorii i exprim opiunea de urmat, decizia final fiind stabilit de instan. n ambele cazuri ns, creanele fa de debitor sunt ngheate, pentru a se putea fie asigura un tratament echitabil al creditorilor, dup nivelul de prioritate al creanelor deinute de acetia (n cazul lichidrii), fie pregti un plan de reorganizare care s poat avea succes (n cazul reorganizrii).
12
conform art.25 alin.4
40
n cazul reorganizrii ns, nghearea sau chiar anularea creanelor poate duce la anumite stimulente perverse, n sensul c debitorii ar fi ncurajai s solicite reorganizarea doar pentru a scpa de datorii, dei salvarea firmelor debitoare este foarte puin probabil. Tratamentul creanelor n cazul reorganizrii variaz n rndul rilor n tranziie. n Ungaria, n vechea legislaie exista o perioad de 90 de zile dup aprobarea reorganizrii, n care creanele erau ngheate. Dup modificarea cadrului legal n 1993, nghearea creanelor nu se mai poate face dect cu asentimentul creditorilor, pentru evitarea abuzurilor din partea managerilor firmelor debitoare. De notat este faptul c managerii firmelor debitoare pregtesc planurile de reorganizare. n Republica Ceh, exist o perioad de 90 de zile n care debitorul are ocazia s propun un plan de nelegere, care trebuie s fie ulterior aprobat de instan. n acest interval, creanele sunt oprite, cu excepia celor de natur salarial sau fa de stat, provenite din operaiunile curente. n condiii speciale, se poate acorda o extensie de nc 90 de zile. Aceste prevederi au fost folosite ndeosebi n situaiile post-privatizare, cnd noii proprietari ncercau s negocieze cu creditorii gsirea unei soluii de salvare a firmelor privatizate, care de obicei erau grevate de datorii. Dup 1996, cnd privatizarea se apropiase de sfrit, perioada de protecie a fost restricionat numai pentru firmele cu peste 50 de angajai. n Polonia, debitorul care opteaz pentru reorganizare poate cere instanei aprobarea unui plan asupra cruia s se ajung la o nelegere cu creditorii. Dac judectorul accept aceast cerere, se va ajunge la reorganizare doar n cazul n care adunarea creditorilor accept acest lucru. Numai n acest caz este posibil nghearea creanelor, i doar dac planul de reorganizare include prevederi clare privind plata creanelor garantate. n general ns, aa cum se va art i n capitolul 3, odat cu analiza asupra reglementrilor din Romnia, la nivel internaional persist dezbaterea privind alegerea ntre lichidare i reorganizare, ca modaliti de finalizare a procedurii de insolven. rile dezvoltate, i instituiile internaionale13 sugereaz c reorganizarea ar fi de preferat, ntruct revitalizarea firmelor debitoare ar duce la rezultate mai bune att pentru creditori ct i pentru economie. Dei lichidarea este mai rapid, ea poate fi uneori prematur. De aceea, n legislaiile statelor dezvoltate, reorganizarea este ncurajat14.
13 14
de exemplu FMI, Banca Mondial sau Comisia European; vezi Capitolul 11 (Chapter 11) din legislaia SUA privind falimentul.
41
Pentru rile n tranziie, reorganizarea poate fi soluia mai bun ntruct adesea dificultile financiare ntmpinate de debitori sunt datorate mediului extern i nu managementului intern al firmei. Existena unui volum mare de arierate interntreprinderi15, de natur sistemic, face ca uneori ntreprinderi viabile s intre n incapacitate de plat din cauza clienilor care nu i-au pltit la rndul lor datoriile. Tot n rile n tranziie se observ ns i efectele perverse ale unui accent prea mare pus pe reorganizare. Aa cum este artat i n capitolul 3.2, reorganizarea poate fi o scuz pentru prelungirea unui management incompetent sau a unei firme neviabile (mai ales n cazul firmelor de stat). Experiena rilor n tranziie este din nou mixt. n Ungaria, n ciuda unui val masiv de declaraii de insolven la nceputul tranziiei, s-a pus accent cu predilecie pe reorganizare, demonstrndu-se c riscul unui faliment sistemic, care s duc la nchiderea unui numr mare de firme a fost nefondat. Chiar i n anul 1992, cnd a fost apogeul insolvenei generalizate, un procent de 67% din firme au reuit s se salveze pe baza unui plan de reorganizare. n Republica Ceh, prevederile legislative au fost i sunt n continuare mai puin favorabile reorganizrii. Condiiile legale care trebuie ndeplinite pentru a se trece la reorganizare sunt subiective i extrem de severe. Prin urmare, din punct de vedere statistic, doar unul la o mie de cazuri au reuit finalizarea procesului de reorganizare. n Polonia, situaia este similar cu cea din Cehia. Procesul de obinere a unui acord din partea instanei pentru trecerea la reorganizare este destul de inflexibil. Numrul de astfel de acorduri a fost extrem de sczut n perioada 1990-2003. De amintit ns c ntreprinderile din sectorul de stat au beneficiat de un cadru legal distinct, care lea permis supravieuirea, pentru a putea fi pregtite pentru privatizare16. Tabel 7: Procedura de reorganizare n mai multe firme n tranziie. ara Bulgaria Republica Ceh Intervalul de timp pentru Perioada de Condiiile de acceptare de elaborarea planului reorganizare ctre creditori 30 zile 30 zile Majoritate simpl i jumtate din volumul total de cereri 90 zile (plus extensie 30 zile Majoritate simpl i trei posibil de nc 90 zile) pentru ptrimi din volumul total de valorificarea cereri. activelor
15 16
mai ales de stat, dar i private; situaie similar cu cea din Romnia vezi cap. 3.2;
42
Ungaria Polonia Slovacia Romnia
90 zile (plus extensie posibil de 60 zile) n termen de 30 zile de la decizia instanei Planul trebuie elaborat i prezentat 15 zile naintea adunrii debitorilor Planul trebuie elaborat n termen de 30 zile dup acceptarea sau verificarea acestuia de ctre instan.
neprecizat neprecizat neprecizat
Majoritate simpl i dou treimi din volumul de cereri Majoritate simpl de dou treimi din creane Majoriatate de dou treimi.
maximum 3 Vot majoritar de dou treimi ani al creditorilor
Din tabelul de mai sus se poate vedea c dei condiiile de acceptare variaz de la o ar la alta, n cele mai multe cazuri este nevoie de o majoritate de voturi pentru a se evita defavorizarea creditorilor. De remarcat c Romnia a ales limitarea perioadei maxime de reorganizare, fiind un exemplu de urmat. Un alt element important n procedura de reorganizare este decizia privind schimbarea managementului firmei debitoare sau a meninerii acestuia. Pe de o parte, meninerea managerilor n procesul de reorganizare are avantajul c acetia cunosc mult mai bine firma dect orice nou venit din exterior. Mai mult, meninerea n funcie a conducerii firmei debitoare ncurajeaz comportamentul preventiv al managerilor, care sunt coninteresai ca firma s aibe succes n procesul de revenire pe pia. O astfel de alegere au facut-o Ungaria i Polonia, care s-au inspirat dup modelul SUA. Pe de alt parte ns, experiena arat c managerii firmelor debitoare au tendina s opteze pentru msuri disperate de redresare, care afecteaz deseori creditorii. De aceea, n ri ca Republica Ceh sau Romnia, dar i n Germania i alte ri europene dezvoltate, acceptarea strii de insolven duce automat la nlocuirea managerilor cu profesioniti din exterior lichidatori sau administartori. mprirea activelor rezultate n urma intrrii n insolven. n cazul n care reorganizarea nu este posibil, fie din cauza refuzului planului propus de ctre creditori, fie din cauza neviabilitii oricror ncercri de salvare a firmei debitoare, procesul de insolven se finalizeaz prin lichidare. Un proces eficient de lichidare trebuie s accelereze la maxim mprirea activelor, dar i s valorifice activele existente ct mai bine cu putiin. Unul din aspectele importante ale lichidrii este 43
stingerea creanelor n funcie de prioritatea acestora. Spre exemplu, creditorii care au garanii reale, sau altfel spus, dein creane garantate, au prioritate fa de alte categorii de creditori. Privilegierea creanelor garantate pleac de la premiza c garaniile depuse au exact rolul de a facilita colectarea datoriilor, precum i menirea de a ncuraja creditele. n rile n tranziie, privilegiile acordate creditorilor cu creane garantate nu sunt prioritizate la fel de mult ca n rile dezvoltate. De exemplu, n Polonia i Ungaria nu se respect aa strict aceste privilegii. n ambele ri creanele statale au preeminen, chiar dac nu sunt garantate. Problema principal cu respectarea creanelor garantate este legat i de faptul c stingerea acestor obligaii poate duce la pierderea activelor cheie din cadrul firmei. n acest mod, opiunea ctre reorganizare este afectat negativ. Tabel 8. Prioritizarea creanelor. ara Bulgaria Republica Ceh Prioritatea stingerii creanelor garantate Prioritate absolut Prioritate relativ, 70% se acord direct, iar 30% se transform n creane negarantate. Prioritate relativ, 50% se acord direct, iar 50% se transform n creane negarantate. n termen de 30 zile de la decizia instanei Prioritate relativ se poate introduce o reducere 30% a creanelor Prioritate relativ, dup datoriile bugetare. Prioritatea creanelor negarantate asupra celor garantate Datoriile ctre stat Datoriile ctre stat
Ungaria
Datoriile ctre stat
Polonia Slovacia
Datoriile ctre stat Datoriile ctre stat
Romnia
Datoriile ctre stat.
Aa cum se poate observa, n rile n tranziie statul are nc un cuvnt important n ceea ce privete recuperarea arieratelor bugetare, devansnd n toate cazurile creanele Garantate. Cadrul instituional al insolvenei n rile n tranziie
44
O procedur de insolven nu poate fi eficient fr dezvoltarea anumitor instituii specifice ale economiei de pia. Sistemul legal, de exemplu, trebuie s funcioneze excelent pentru ca declaraiile de insolven s poate fi procesate din timp i cu echitate. Implicarea instanelor n derularea procedurii de insolven aduce cu sine toate problemele legale ale rilor n tranziie. Serioase obstacole persist nc n diferitele sisteme juridice ale rilor din Europa Central i de S-E. n Republica Ceh, exist experi care afirm c implicarea tot mai mare a instanelor ncetinete procedura de insolven. Sistemele judiciare din regiune se confrunt nc cu probleme n ceea ce privete capacitatea lor administrativ. Plecnd de la lipsa de personal specializat, i observnd lipsa unor dotri materiale minimale, se poate afirma c instanele rilor n tranziie sunt aglomerate i greoiae. Una din soluiile posibile este aceea de a implica mai mult organisme neutre, tere, care s preia cea mai mare parte a detaliilor procedurale. Primul astfel de organism este format din practicienii n insolven, care pot degreva instanele de o mare parte din atribuii. Practicienii n lichidare sunt remunerai pentru activitatea lor prin valorificarea activelor debitorului, sau de ctre stat, dac nu exist suficiente resurse la debitorul insolvent. Practicienii sunt n anumite cazuri rspunztori pentru rezultatul lichidrii, i au un caracter total imparial. Tabel 9. Practicienii n insolven n rile n tranziie. ara Bulgaria Pregtirea cerut Doar persoane fizice 3 ani vechime relevant list public Instana alege de pe o list public de experi competeni Remuneraia Flexibil, determinat de Adunarea Creditorilor Scar progresiv de compensare n funcie de valoarea activelor. Rspunderea Excludere de pe list, amenzi i rspundere patrimonial Excludere de pe list, rspundere patrimonial, penaliti administrative
Republica Ceh
Ungaria
Polonia
Licitaii publice 5% din venituri (lichidare) pentru a intra pe 1,5% din valoarea contabil list, profil (reorganizare) profesional reglementat Studii universitare Max. 5% din valoarea contabilitate i activelor, instana decide management, cinci compensaia exact, se ani experien poate plti n avans managerial, list public la nivelul 45
Slovacia
Romnia
instanelor regionale Profil profesional reglementat: numai persoane fizice cu experien relevant, list public Contabili autorizai sau studii universitare n economie, drept, inginerie i 5 ani experien, list public la nivelul instanelor regionale
Determinat de instan, compensaie oficial progresiv n funcie de valoarea activelor
Flexibil, determinat de majoritatea Adunrii Creditorilor
De remarcat c n Romnia practicienii n insolven au format o organizaie profesional cu rol autoreglementare a unei profesii, i anume cea de practician n reorganizare i lichidare.
Figura 1: Organizarea i reglementarea instituiei lichidatorului n Romnia
46
Uniunea Naionala a Practicienilor n Reorganizare i Lichidare (UNPRL) a fost nfiinat la 27 noiembrie 1999. Activitatea Uniunii este reglementat prin Legea nr.505/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr.79/1999 privind organizarea activitii practicienilor n reorganizare i lichidare i prin Regulamentul de organizare i funcionare aprobat prin ordin al ministrului justiiei. Potrivit legii Uniunea este persoana juridic de utilitate public, autonoma i fr scop lucrativ, din care fac parte practicienii n reorganizare i lichidare - administratori judiciari i lichidatori. Membrii Uniunii au dreptul s desfsoare activitatea de practician n reorganizare i lichidare pe ntreg teritoriul Romniei. n virtutea drepturilor conferite de cadrul legal existent n Romnia, numai membrii UNPRL pot desfura activiti specifice operaiunilor de lichidare voluntar, reorganizare judiciar i faliment. S-au creat astfel premizele existenei unei noi profesii reglementndu-se activitatea desfurata de practicienii n reorganizare i lichidare, la alegere, fie individual, fie n cadrul societilor comerciale profesionale, ori salarizai n interiorul profesiei. ncepnd din anul 2000, la solicitarea Uniunii, ocupaia de "administrator judiciar" i cea de "lichidator" au fost incluse n Clasificarea Ocupaiilor din Romnia. Sursa: www.liquidation.ro
Dei activitatea practicienilor n reorganizare i lichidare este doar la nceput n Romnia, nu este exclus ca n timp lichidatorii s aibe un rol tot mai important n procedura de insolven, ajungnd pn acolo nct s poat prevedea situaiile dificile n care ajung diverse firme, i s aibe prerogative n declanarea anticipat a strii de insolven. Analiza comparativ i clasificarea BERD Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare (BERD) urmrete ndeaproape procesul de ieire de pe pia, i ofer expertiz pentru mbuntirea procedurii de faliment. Viziunea BERD este n concordan n multe privine cu recomandrile Bncii Mondiale sau FMI, ns spre deosebire de acestea, BERD este implicat n finanarea pe baz de proiecte menit s susin i s promoveze procesul de tranziie a 26 de state din Europa Central i de Est (ECE) i Comunitatea Statelor Independente (CSI). Aceast implicare specific este dat de furnizarea de ctre BERD de finanare pentru sectorul privat din rile n tranziie. Ca urmare, perspectiva BERD este oarecum mai favorabil creditorilor i nu debitorilor, n ceea ce privete procedura de insolven. n viziunea BERD, o procedur de insolven eficient nu implic numai un cadru legal riguros, ci i eforturi de implementare susinute. nc din 1997, BERD a demarat o anchet legislativ care a urmrit investigarea percepiilor experilor i practicienilor n 47
insolven din rile ECE i CSI. Ancheta propus a investigat att cadrul legal i procedural, ct i gradul de implementare al acestuia. Pentru fundamentarea anchetei sale, BERD a considerat urmtoarele trsturi cheie ale unui sistem de insolven funcional i eficient: Demararea i durata procedurii; Alternativele la lichidare; Managementul i activitatea ntreprinderilor n timpul procedurii de insolven; Prioritizarea creditorilor; Obstacolele n cadrul procesului de implementare. n urma anchetei din 1997, BERD a clasificat rile n care opereaz, din punct de vedere al funcionalitii procedurii de insolven, n cinci categorii: complet funcional, adecvat, aproape adecvat, inadecvat i respectiv complet nefuncional. Tabel 10: Analiza comparativ BERD a funcionalitii procedurii de insolven ara Cehia Ungaria Estonia Polonia Romnia Bulgaria Slovacia Rusia Ukraina Albania
Sursa: Ancheta legislativ BERD, 1999
Complet funcional
Adecvat X X X
Aproape adecvat
Inadecvat
Complet nefuncional
X X X X X X X
n anii urmtori, rezultatele anchetei BERD nu au fost radical diferite, existnd doar cteva mici modificri de clasificare, fie n sens pozitiv, fie n sens negativ, ca urmare a schimbrilor de percepie asupra funcionalitii regimului de insolven. Este important de notat c pentru majoritatea rilor care au primit calificativul de procedur adecvat, cum ar fi i Romnia care a progresat recent la acest calificativ, ratingul eficienei cadrului de insolven din punct de vedere legislativ a fost superior celui acordat pentru implementarea sa efectiv. Prin urmare, una din concluziile anchetei BERD este aceea c definirea sistemului legal de insolven (design, prioriti, trsturi specifice) este deseori mai puin important dect efortul depus n vederea implementrii respectivului sistem.
48
n completarea anchetei sale legislative, BERD a efectuat recent o alt investigaie, care de acest dat s-a concentrat numai pe dimensiunea legal a insolvenei, nelund n calcul procesul de implementare. Folosind expertiza consultanilor locali din 27 de ri n tranziie din Europa i Eurasia, raportul a trecut n revist legislaia privind insolvena din punct de vedere al respectrii unor criterii aflate la baza metodologiei de investigare BERD. Abordarea raportului a fost una funcional, plecndu-se de la premiza c legislaia privind insolvena trebuie s ndeplineasc ctva funcii principale, printre care cele mai importante sunt oferirea de soluii alternative (ex: lichidare sau reorganizare), oferirea libertii de opiune pentru aceste alternative att pentru creditor ct i pentru debitor, precum i administrarea ntr-un mod eficient i cu celeritate al ntregii proceduri. n plus, metodologia raportului a definit cinci elemente eseniale ale unei legi privind insolvena: Demararea procedurii i efectele acesteia; Activele existente; Implicarea i tratamentul creditorilor; Procesul de reorganizare; Procesul de lichidare complet/faliment. Pe lng aceste cinci elemente-cheie, raportul BERD a investigat i percepia actorilor implicai n procesul de insolven, plecnd de la premiza c legislaia trebuie s le fie acestora clar, fr elemente de incertitudine i cu efecte juridice uor de previzionat. Legislaia analizat a fost cea n vigoare la 1 ianuarie 2003. Tabel 11: ndeplinirea principiilor BERD privind insolvena n rile n tranziie Calificativ de ndeplinire a principiilor BERD Foarte nalt nalt Mediu Jos Foarte jos ri Nici o ar Albania, Croaia, Moldova, Romnia, Serbia i Muntenegru Bulgaria, Cehia, Estonia, Polonia, Rusia, Slovacia etc. Armenia, Belarus, Ungaria, Letonia, Slovenia etc. Bosnia-Heregovina, Lituania, Ucraina etc.
Sursa: Insolvency law assessment project, BERD 2003
O analiz pe componente a respectrii elementelor considerate de BERD eseniale pentru o procedur eficient de insolven, arat c prevederile legislative romneti privind insolvena sunt clar peste media regiunii analizate.
49
n general, legislaia Romniei17, chiar dac nu respect toate criteriile BERD, este totui notat cu un calificativ maxim n rndul celor 27 de ri investigate. Surprinztoare, totodat, este diferena ntre rezultatele acestui raport i ancheta legislativ BERD prezentat anterior. Cum diferena metodologic major ntre cele dou cercetri este faptul c ancheta legislativ ia n calcul i implementarea efectiv a legislaiei, se rentrete concluzia potrivit creia problema Romniei nu este de design legislativ ci de implementare propriu-zis a reglementrilor n vigoare.
17
la nivelul lunii ianuarie 2003 (L64/1995 republicat n 1999, cu modificrile aduse de OG 38/2002, dar fr a se lua n calcul L149/2004);
50
2.5. Cadrul legal privind falimentul prin prisma acquis-ului comunitar. Reperul central al reglementrilor la nivelul Uniunii Europene referitoare la faliment este dat de Regulamentul Consiliului (CE) 1346/2000 din 29 mai 2000 privind procedurile de insolven. Regulamentul este deja direct aplicabil tuturor statelor membre UE, intrnd n vigoare la data de 31 mai 2002. Observnd c activitile antreprenoriale au din ce n ce mai multe componente transfrontaliere, Uniunea European se simte nevoit s reglementeze la nivel comunitar tot mai multe aspecte ale mediului de afaceri. Cum procedura de ieire de pe pia poate afecta piaa intern a UE, s-a considerat necesar adoptarea unui act comunitar care s coordoneze prevederile legate de gestiunea activelor debitorilor insolveni. Este de altfel clar c dac regimul de gestiune a activelor ar fi diferit ntre rile membre, acest fapt ar duce la transferuri ntre statele UE care ar contraveni principiilor pieei comune. Regulamentul CE este rezultatul a peste 40 de ani de analiz i pregtire, i prin cele 47 de articole ale sale, reglementeaz jurisdicia internaional a unei instane de judecat dintr-un stat membru viznd demararea procedurii de insolven, recunoaterea automat a procedurii n celelalte state membre, precum i recunoaterea prerogativelor transfrontaliere ale lichidatorului implicat n procedur. n cele ce urmeaz vor fi prezentate principalele trsturi ale procedurii de insolven la nivel comunitar, aa cum sunt definite de Regulamentul CE. Domeniul de aplicare Domeniul de aplicare al Regulamentului CE este definit prin Art.1 (1) care precizeaz c pentru a recunoate o procedur de insolven la nivel comunitar este nevoie de patru criterii cumulative: 1. Procedura trebuie s fie cumulativ, astfel nct toi creditorii implicai pot s i satisfac cererile doar prin intermediul acestei proceduri, nefiind permise aciunile individiale; 2. Procedura trebuie s fie iniiat la constatarea strii de insolven a debitorului, i nu datorit altor motive. Testarea insolvenei debitorului se face conform legislaiei statului n care se deschide procedura; 3. Procedura trebuie s implice privarea, total sau parial, a debitorului de anumite active sau prerogative. Ridicarea dreptului debitorului de administrare este un exemplu n acest sens; 51
4. Procedura trebuie s prevad numirea unui lichidator. Aceast cerin este, de altfel, consecina logic a condiei anterioare. Transferul de prerogative de la debitor la lichidator se face pentru a se putea controla aciunile debitorului, n sensul prevenirii deciziilor ce ar putea afecta rambursarea ct mai ndestultoare a creditorilor. Pentru aplicarea Regulamentului CE, nu este suficient ndeplinirea condiiilor de mai sus, ci este necesar i ncadrarea ntr-una din procedurile naionale stipulate n Anexele A i B. Prin urmare, doar procedurile statelor membre menionate n anexe pot beneficia de prevederile Regulamentului. Scopul general al Regulamentului CE privind insolvena este de a fi o prevedere legal comunitar, cu aplicabilitate general, obligatorie pentru toi debitorii, fie ei persoan fizic sau juridic, comerciani, intermediari sau indivizi. Ca excepie, instituiile financiare nu intr sub incidena Regulamentului privind insolvena18 (Wessels, 2003). Din punct de vedere al jurisdiciei, Regulamentul prevede c aceasta este deinut de instana de judecat din statul membru pe teritoriul cruia se afl centrul principal de interese al debitorului, sau sediul social al acestuia pentru persoane juridice. Instanele celorlalte state membre vor avea jurisdicie i ele doar n cazul n care debitorul deine un sediu i pe teritoriul lor. Regulamentul stabilete cadrul jurdic privind deciderea legii aplicabile, nlocuind astfel prevederile comune de drept internaional privat. Articolul 4 din Regulament precizeaz c, n general, legea statului membru unde se deschide procedura va fi legea aplicabil (lex concursus). Exist i excepii de la aceast regul, n cazurile prevzute n mod express n Regulamentul CE. Tabel 12: Excepiile de aplicare a legii (diferite de lex concursus) Subiectul excepiei Contractele privind proprieti imobiliare (art.8) Drepturile i obligaiile prilor provenind
18
Aplicarea legii Legea statului membru unde este situat proprietatea (Lex rei sitae) Legea statului membru aplicabil
Procedurile de insolven pentru societile de asigurare sunt reglementate prin Directiva 17/2001 a Parlamentului i a Consiliului (OJ L 110, 20/04/2001), iar pentru instituiile de credit reglementrile sunt date de Directiva 24/2001 a Parlamentului i Consiliului (OJ L 125, 05/05/2001). Spre deosebire de regulamente, directivele trebuie s treac printr-un proces de implementare legislativ la nivelul fiecrui stat membru al UE. Datele limit pentru implementarea acestor directive au fost 20 aprilie 2003 pentru societile de asigurare i respectiv 5 mai 2004 pentru instituiile de credit;
52
din sisteme de plat sau decontare, sau pe respectivelor sisteme sau piee. pe pieele financiare (art.9) Contracte de munc (art. 10) Legea statului membru aplicabil contractului de munc Drepturile debitorului asupra Legea statului membru unde se afl proprietilor imobiliare, navelor sau autoritatea de nregistrare aparatelor de zbor ce sunt nregistrate la nivel naional Actele emise de debitor dup deschiderea Legea statului membru unde este situat procedurii de insolven, pentru proprietatea sau unde se afl autoritatea protejarea terilor cumprtori de nregistrare Efectele procedurii de insolven asupra Legea statului membru n care se aciunilor n justiie aflate n curs desfoar aciunile n justiie
Sursa: Wessels, 2003
Regulamentul CE privind insolvena este n mod cert un important pas nainte n stabilirea unui cadru juridic care s faciliteze interaciunea i alinerea diferitelor sisteme de insolven din cadrul UE. Dat fiind diversitatea legislaiilor referitoare la faliment (vezi cap.2.1 Tipologii legislative), este clar c uniformizarea acestora la nivel comunitar pentru a crea o procedur unic de faliment ar fi un efort nepractic. Prin urmare, scopul Regulamentului este n principal s nlocuiasc numeroasele acorduri bilaterale de recunoatere reciproc a procedurilor de faliment, i nu s standardizeze un anumit tip de procedur. Exist ns i puncte slabe ale Regulamentului CE. n ciuda faptului c Regulamentul are efect obligatoriu, fiind aplicabil direct i necondiionat de ctre statele membre, majoritatea rilor tot au nevoie s i amendeze legile interne de insolven pentru a implementa prevederile Regulamentului. Necesitatea acestor amendamente demonstreaz c nu putem nc discuta de o armonizare veritabil i total n domeniul insolvenei n tot spaiul comunitar. Statele membre nu dau semne prea clare c ar dori s-i alinieze legislaia n domeniul insolvenei, urmnd mai degrab o politic proprie n acest domeniu. n plus, limitarea teritorial a aplicrii Regulamentului, numai la nivel comunitar, este un neajuns important, mai ales n contextul dat de tendina de globalizare a afacerilor. Devine astfel dezirabil o reglementare global a insolvenei transfrontaliere. Cu numai 6 ani n urm, a fost dezvoltat un standard mondial de cooperare transfrontalier,
19
denumit
Modelul
de
lege
UNCITRAL19
privind
insolvena
UNCITRAL United Nations Commission on International Trade Law;
53
transfrontalier. Dei Modelul de lege nu are un caracter obligatoriu, acesta are ca scop impulsionarea procesului de adaptare a legislaiilor naionale n domeniul insolvenei. Implementarea Modelului de lege UNCITRAL este de altfel susinut de instituii internaionale de prestigiu, cum ar fi Banca Mondial, FMI sau Banca Asiatic de Dezvoltare. Soluiile oferite de Modelul UNCITRAL par s fie optime n circumstanele actuale. Conform art.3 al Modelului de lege, obligaiile internaionale ale statelor care adopt acest model de lege sunt respectate, ceea ce nseamn c prevederile Regulamentului CE pot avea efect n continuare, n timp ce cadrul juridic propus de UNCITRAL ar reglementa regimul de desfurare al relaiilor statelor membre UE cu rile asupra crora prevederile Regulamentului CE nu au putere legal. Armonizarea legislaiei romneti cu Regulamentul CE privind insolvena Legislaia romneasc a fost n mare parte deja armonizat cu prevederile Regulamentului 1346/2000, prin adoptarea L637/2002 privind raporturile de drept internaional n domeniul insolvenei i prin recenta adoptare a L149/2004 privind procedura reorganizrii judiciare i a falimentului. Prin L637/2002 se definesc legea aplicabil n raporturile de drept internaional privat n domeniul insolvenei, procedura de urmat n astfel de raporturi, precum i procedura de cooperare ntre autoritile romne i cele strine n rezolvarea cazurilor de insolven internaionale i europene.
54
2.6. Recomandri de bun practic n domeniul insolvenei n UE n anul 2000, Consiliul European de la Lisabona a stabilit ca obiectiv strategic ca pn n anul 2010 Uniunea European s devin cea mai competitiv i dinamic economie bazat pe cunoatere din lume. n acest context, Comisia European a primit mandatul de a se implica ntr-un proces de coordonare deschis pentru a ajuta Statele Membre s i dezvolte propriile politici economice adecvate. Metodologia procesului de coordonare const n stabilirea unor recomandri la nivel european pentru atingerea obiectivelor specifice ntr-un interval de timp stabilit, care mai apoi s fie transpuse n politici naionale i regionale adaptate la condiiile locale. Ca urmare, cu ocazia Consiliului European de la Feira din iunie 2000, a fost adoptat Carta European a ntreprinderilor Mici, n care se preciza importana procesului de ieire de pe pia pentru funcionarea economic competitiv i se considera necesar o evaluare a legislaiilor naionale n domeniul falimentului pentru a se evidenia bunele practici, ca model de urmat. Directoratul General ntreprinderi din cadrul Comisiei Europene a creat o metodologie cunoscut sub denumirea de cea mai bun procedur20, care se bazeaz pe procesul de coordonare deschis amintit anterior. Metodologia propus const n efectuarea unor analize asupra elementelor identificate ca eseniale pentru atingerea obiectivelor agendei Lisabona, i definirea indicatorilor de performan, a poziionrii i a intelor operaionale de mbuntire a situaiei actuale. n acest sens, n domeniul insolvenei i al falimentului a fost lansat n 2002 un proiect intitulat Restructurare, Faliment i un nou nceput cu scopul de a se evalua drumul de urmat pentru optimizarea procedurilor de ieire de pe pia la nivel european. Proiectul a fost finalizat n septembrie 2003 i a avut ca rezultat o serie de recomandri i observaii, care dei nu sunt imperative, pot fi considerate ca fcnd parte din aa-numitul acquis soft al UE, adic recomandri care nu trebuie ignorate pentru a se ndeplini scopuri comune stabilite de acquis-ul propriu-zis21.
n principal recomandrile amintite anterior vizeaz patru mari linii de aciune:

Traducere din limba englez Best procedure; Romnia a aderat la Carta European a ntreprinderilor Mici la Maribor, i aspiraia de a deveni Stat Membru n anul 2007 face Romnia s fie direct interesat de a se pregti din timp n ceea ce privete agenda Lisabona.
21 20
55
1. Prevenirea timpurie; 2. Sistemul legal; 3. Posibilitatea unui nou nceput; 4. Atitudinea social. n ceea ce privete prevenirea timpurie, recomandarea principal fcut de experii reunii sub egida DG ntreprinderi al Comisiei Europene este de a crea mecanisme sau instituii care s permit consilierea ntreprinztorilor aflai n dificultate, pentru evitarea din timp a strii de insolven. n acelai timp, este extrem de important informarea transparent asupra cilor de urmat alternative n situaia apariiei unor dificulti financiare. Recomandrile privind sistemul legal vizeaz mai ales fluidizarea i desfurarea cu celeritate a procedurii de insolven, astfel nct ntreprinztorii s nu fie descurajai de ideea de a intra n faliment. Evident, n msura n care este posibil, se sugereaz un mai mare accent pe reorganizarea judiciar care s duc la salvarea firmelor aflate temporar n dificultate. Un accent important al recomandrilor este pus pe oferirea unei noi anse celor care au intrat n faliment din cauza unui context general nefavorabil, i nu datorit unor prejudicieri intenionate ale companiilor pe care le conduceau. n acest sens, se recomand eliminarea oricror obstacole ce ar putea duce la discriminarea ntreprinztorilor care au trecut prin faliment n ncercarea acestora de a ncepe o nou afacere. Un studiu comandat de Comisia European i executat de Boston Consulting Group, arat c ntreprinztorii cu o experien nefast n ceea ce privete falimentul au mai mare succes n afaceri dect cei aflai la prima afacere. n sfrit, dar nu n cele din urm, recomandrile susinute de Comisia European arat necesitatea eliminrii stigmatului social n ceea ce privete falimentul. Astfel, ieirea de pe pia prin faliment trebuie considerat drept un pas normal n viaa oricrui agent economic, fiind un act benefic pentru pia i pentru economie ntruct disponibilizeaz resurse care reintr rapid n circuitul economic, putnd fi folosite mai eficient. Pentru fiecare din aceste linii de aciune exist msuri specifice propuse. Acestea sunt definite mai mult sau mai puin concret, ns sunt susinute de exemple de bun practic din statele membre ale UE.
56
n ceea ce privete Romnia, evaluarea grupului de experi coordonat de Comisia European sugereaz c exist probleme mai ales n urmtoarele domenii: Informarea ntreprinztorilor privind procedura de faliment i implicaiile acesteia precum i existena pe pia n condiii accesibile a consilierii privind situaiile de dificultate financiar i a cilor de urmat; Transparena informaiilor contabile i a datelor financiare care ar permite tragerea de semnale de alarm n ceea ce privete starea financiar a firmelor; Promovarea noului nceput pentru ntreprinztorii care au dat faliment, schimbarea mentalitii negative la adresa celor implicai n falimentul unor firme prin cursuri de pregtire disponibile; Menionarea n cadrul verdictului judectorului sindic a comportamentului scuzabil al ntreprinztorilor care au intrat n faliment din cauze externe, i nu datorit comportamentului lor prejudicios.
57
3.
Romnia: unde ne situm?
3.1. Cadrul legal privind falimentul Legislaia romneasc privind falimentul a cunoscut mai multe modificri de substan n perioada de dup 1989. n prezent, cadrul legal este dat de Legea 64/1995 privind procedura reorganizrii judiciare i a falimetului, cu modificrile i completrile ulterioare, din care cele mai importante sunt Legea 99/1999, Legea 82/2003 de aprobare a OG 38/2002 i Legea 149/2004. De altfel, ultima modificare legislativ este extrem de recent, Legea 149/2004 intrnd n vigoare pe data de 12 mai 200422. Acest act normativ era ateptat de ceva vreme, fiind rezultatul adoptrii unui proiect de lege (PL322/2003) care a fost naintat de Ministerul Justiiei spre dezbatere Camerei Deputailor nc din mai 2003. Dezbaterile privind legislaia referitoare la faliment au legtur cu mai multe din capitolele de negociere cu Uniunea European, printre care Libera circulaie a serviciilor, Politica de concuren i Dreptul societilor comerciale. Prin urmare, dac dorim s privim n dinamic evoluia legislaiei privind insolvena i falimentul n Romnia, poate fi util s folosim trei repere legislative: - cadrul legal de pn n anul 2002, dat de vechiul consolidat i republicat n 1999 dup adoptarea Legii 99/1999; - cadrul legal din perioada 2002 - 2004, ce conine modificrile aduse n 2002/2003 de OG 38/2002 (adoptat prin L82/2003); - cadrul legal actual, definit prin modificrile aduse de L149/2004. Metodologia de analiz a legislaiei privind falimentul nu este una unitar, n schimb exist ntre specialitii n dreptul insolvenei anumite arii comune de cercetare, care au generat anumite repere importante de investigare a eficienei unui anumit cadru legal. n cele ce urmeaz, ne vom referi, ntr-o ordine mai mult sau mai puin aleatoare, la reperele cheie ale unei legislaii privind falimentul, ns de aceast dat prin interpretare direct a legislaiei din Romnia. Prima ntrebare care trebuie pus atunci cnd analizm legislaia privind falimentul n Romnia, este fr ndoial legat de identificarea scopului acestei legislaii din punct de vedere al politicilor publice. Banca European pentru text al Legii 64/1995,
22
Fiind publicat n MOf. Nr.424 din 12 mai 2004;
58
Reconstrucie i Dezvoltare (BERD 2003) identific trei scopuri posibile ale legislaiei referitoare la faliment: 1. Politica noului start care permite unui ntreprinztor falimentar, dar onest, redemararea afacerii sale, scutit fiind de datoriile i obligaiile pe care le-a acumulat ca urmare a ghinionului avut n afacerile de pn atunci; 2. Politica echitii care promoveaz distribuirea echitabil a averii debitorului falimentar ntre creditorii de acelai rang; 3. Politica de salvare care dispune restructurarea i reabilitarea unei ntreprinderi pentru a pstra locurile de munc, a plti creditorii, a aduce profit i a crea valoare; Dei legislaia romn asigur de jure cadrul pentru ndeplinirea tuturor acestor trei scopuri de politic economic, totui experiena de pn acum arat c practica falimentului n Romnia a fost concentrat mai degrab pe politica de salvare, mai ales n ceea ce privete soarta ntreprinderilor de stat intrate n insolven (vezi 3.2 Ajutoarele de stat). O a doua problem se refer la detaliile procedurale ce sunt parte a cadrului legal. n acest sens este necesar dezbaterea procedurii de iniiere / deschidere a falimentului. Procedura de reorganizare/faliment n Romnia, n momentul de fa, poate ncepe fie prin cererea adresat chiar de ctre comerciantul aflat n insolven, fie de ctre creditori, n urmtoarele condiii: - creditorii nu au fost pltii cel puin de 30 zile; - datoriile comerciantului provenite din raporturi de munc sau civile sunt mai mari dect ase salarii medii pe economie23, stabilite conform legii; - datoriile comerciantului provenite din raporturi comerciale depesc suma de 3000 euro24. Este important de menionat c n legislaia romneasc nu exist prevederi legale care s declaneze automat falimentul, cum exist sau au existat n alte ri europene. n
De notat faptul c aceste criterii se aplic pentru toate ntreprinderile, indiferent de mrimea acestora. n aceste condiii, pentru firmele mari, o datorie de ase salarii medii reprezint un prag extrem de sczut de declanare posibil a procedurii de faliment.. Aceast msur are ca ns ca scop n principal protecia salariailor; 24 Suma minim a creanelor comerciale care pot deschide procedura de faliment a fost recent redus prin Legea 149/2004 de la 5000 la 3000 de euro. Aceast modificare este binevenit, n sensul n care va impune fie o mai mare rigoare n plata datoriilor, fie va scoate de pe pia mai rapid agenii economici care nu i pot plti aceste datorii;
23
59
Romnia procedura ncepe doar pe baza unei cereri introduse la tribunal de ctre debitor sau de ctre creditori. O a treia problem important n analiza cadrului legal referitor la insolven i faliment este alegerea ntre procesul de lichidare i cel de reorganizare judiciar. Aa cum am anticipat mai devreme, aceast alegere poate avea ca fundament prioriti de politic economic diferite. n cele din urm, important este de a asigura un echilibru ntre protecia intereselor creditorilor i ncurajarea reorganizrii care este benefic mai ales pentru angajai. Tendina pe plan european, i pe plan internaional n general, este de a modifica legislaia referitoare la faliment n sensul ncurajrii procesului de reorganizare judiciar25. n Romnia, modificrile propuse par s se nscrie ntr-o direcie diametral opus, i anume ncurajarea creditorilor. Explicaia pentru acest proces provine ns din experiena de pn acum a rii noastre, care arat c practica reorganizrii judiciare nu a fost o soluie de succes n prea multe cazuri, transformndu-se adesea ntr-o adevrat barier n calea ieirii de pe pia, dezavantajnd astfel att creditorii ct i ducerea la bun sfrit a reformelor structurale. Conform ultimelor modificri legislative aduse de L149/2004, perioada maxim de executare a planului de reorganizare judiciar, n cazul n care acesta a fost aprobat, a fost redus de la trei la numai doi ani. n acelai timp, se asigur un mai mare control asupra lichidatorilor i administratorilor, pentru a se evita abuzurile i comportamentul neeconomic al acestora. Trecnd ns peste reglementrile juridice propriu-zise, prezente sau viitoare, este important de subliniat faptul c prin lichidare, sunt nlturai de pe pia comercianii necompetitivi care datorit conjuncturii sau datorit propriilor carene manageriale nu reuesc s desfoare o activitate lucrativ. Lichidarea are i un rol de asanare a economiei de pia i de fluidizare a comerului care, n stadiul actual al rii noastre precum i n perspectiva integrrii europene este nu doar necesar ci i indispensabil bunei derulri a economiei de pia. n aceste condiii rolul lichidrii trebuie corect nteles i trebuie delimitat de orice conotaii negative care i s-au atribuit n societatea noastr. n contextul aderrii probabile a Romniei la UE n viitorul previzibil (2007), putem aprecia c tendina de favorizare a lichidrilor, n dauna reorganizrii judiciare, ar
Una din motivaiile acestei reorientri pe plan mondial este faptul c prin reorganizare se pot pstra anumite active intangibile, care ar disprea altfel prin faliment (Hart, 2003), dar i seciunea 2.1 Tipologii legislative;
25
60
putea fi doar etap tranzitorie. Ea se poate inversa atunci cnd sistemul juridic va fi tot mai eficient, administratorii i judectorii sindici tot mai competeni, instituiile abilitate s intervin tot mai puternice pentru a reda ncrederea n procedura de reorganizare judiciar. Mai mult, reorganizarea nu trebuie fcut cu orice pre; ea nu trebuie s permit (vezi 1.1. Principii, scopuri, eficien) salvarea firmelor neviabile i n Romnia sunt nc multe astfel de firme. n plus, Romnia se adapteaz la standardele procedurale ale Uniunii (Regulamentul CE 1346/2000), i, pe msura reformei legislaiei la nivel comunitar (vezi 2.1.), dac aceasta va avea loc, va ncerca probabil s se adapteze noilor practici n domenii conexe, cum ar fi audit-ul corporatist. Figura 2: Studii de caz lichidare parial i vnzare n urma intrrii n faliment
Lichidarea societii EUROBIOFORT SA. n anul 1998 s-a deschis procedura falimentului SC EUROBIOFORT SA la cererea BANCOREX SA. Instana a desemnat ca lichidator firma SC Reconversie i Valorificare Active SA (n prezent Moore Stephens RVA SA), care moreun cu conducerea executiv a societii, a reuit s conserve activele soceitii precum i activitatea de producie la nivelul clienilor solvabili i a contractelor economice rentabile. n baza legii nr. 64/1995, n cursul anului 2001, lichidatorul a organizat licitaii pentru vnzarea de mijloace fixe, terenuri, active mici, vnznd bunuri n valoare de 1930 milioane lei. Acest lucru a permis meninerea salariailor i reducerea datoriilor firmei. La sfritului anului 2001, societatea a avut o cifr de afaceri de 9,5 miliarde de lei i un profit brut de 20 milioane de lei din exploatare. (Sursa: www.rva.ro) Lichidarea judiciar a SC SUINPROD SA SC SUINPROD SA Popeti Leordeni este un complex de cretere i de ngrare a porcilor, amplasat pe linia de centur a Municipiului Bucureti. Suprafaa total este de aproximativ 16ha. Complexul dispune de dou miniabatoare, grajduri, staie epurare etc. n momentul intrrii n faliment, societatea datora aproximativ 22 miliarde lei, activitatea fiind sistat din 1994. n cadrul procedurii de lichidare, lichidatorul judiciar a adoptat strategia vnzrii integrale a complexului. S-a concentrat astfel pe identificarea unui investitor specializat care s fie interesat de relansarea activitii i eficentizarea acesteia. Prin eforturile lichidatorului, societatea a fost adjudecat la licitaie contra sumei de 400.000 USD de ctre firma PICOVIT ROM SRL Bucureti. n prezent complexul este populat cu peste 20000 porci. Principala pia de desfacere este Municipiul Bucureti. Din sumele rezultate s-au acoperit creanele bugetare n proporie de peste 80% i complexul a fost redat sectorului zootehnic romnesc. (Sursa: www.rva.ro)
61
3.2. Insolven, faliment i statul n calitate de acionar i creditor Un aspect cheie ce nu poate s lipseasc ntr-o analiz privind domeniul insolvenei i al falimentului n Romnia este investigarea comportamentului statului n calitate de acionar i/sau creditor. ntr-o economie n tranziie, cum este cea a Romniei, participaiile i creanele statului sunt n mare msur legate de procesul de privatizare i de restructurare a ntreprinderilor publice, aa cum am putut vedea i din analiza asupra rilor n tranziie (cap. 2.4). Pe de o parte, exist un numr semnificativ de firme care fiind nerentabile, nu se pot privatiza, ele aducnd constant pierderi n condiiile n care sunt meninute pe linia de plutire prin infuzii de ajutor de stat. Decizia de politic economic de a menine anumite ntreprinderi n proprietate public, datorit importanei lor strategice sau n sperana restructurrii i valorificrii lor ulterioare prin privatizare are consecine directe asupra evitrii declanrii procedurii de insolven. Pe de alt parte, firmele care au fost privatizate ajung uneori n dificultate, existnd presiuni postprivatizare pentru a fi susinute sau chiar preluate napoi de stat. n toate aceste cazuri, firmele acumuleaz datorii importante fa de stat, care la nivel macroeconomic se regsesc ntr-un volum nsemnat de arierate fiscale. Evitarea falimentului prin meninerea artificial a firmelor n mediul de afaceri este rezultatul unei politici de constrngeri bugetare slabe care a contribuit la lipsa de disciplin fiscal din Romnia. Pe lng consecinele nefaste asupra mediului de afaceri, manifestate prin concurena neloial ntre ntreprinztorii coreci, care i pltesc datoriile, i cei care creaz arierate, exist consecine negative la nivel macroeconomic, mai ales n ceea ce privete deficitul bugetar, procesul de colectare fiscal i deficitele externe26. Paradoxal, politica statului atunci cnd este creditor este una ambivalent. Fie statul joac rolul de printe binevoitor, acceptnd greelile i lipsa de competitivitate a unor ntreprinderi i iertndu-le de datorii, fie statul i ncordeaz brusc muchii pentru a demonstra c interesele statului primeaz, i accentund importana recuperrii imediate a datoriilor fa de sectorul public. Din pcate, aceast politic de tip Ianus Bifrons, n care statul i schimb faa n funcie de conjunctura politic i social sau ca urmare a
26
presiunilor instituionale
Arieratele umfl cererea intern i, implicit, deficitele;
62
externe, atrage dup sine o serie de efecte negative, care transform statul ntr-un juctor distinct pe pia, ce nu se supune legislaiei comune. Altfel spus, atunci cnd statul decide c o firm nu trebuie s dea faliment, ea este salvat, fr o motivare extrem de bine argumentat din punct de vedere economic, i fr o procedur transparent care s poat fi aplicat tuturor cazurilor similare. Avem de-a face cu o selecie arbitrar, n sensul c alegerea firmelor salvate pare s urmreasc o logic de la caz la caz, i nu nite obiective clare de politic economic. Spre exemplu, n cadrul Raportului de activitate APAPS pe perioada 01.01.200110.11.2002 (APAPS, 2002), se menioneaz clar obiectivul instituiei de a prevede clauze speciale care s permit rapid reconsiderarea procesului de privatizare i chiar i anularea unor contracte n cazuri extreme pentru stoparea prompt a declinului societilor comerciale sau intrarea acestora n faliment. Acest arbitrar al statului n a evita sau nu falimentul are consecine negative asupra competitivitii economiei romneti. Figura 3: Situaia societilor comerciale din portofoliul APAPS, aflate n lichidare la 30.04.2004 Total societi comerciale aflate n procedur de lichidare 396 Lichidare voluntar 28 Reorganizare judiciar i faliment 368
Reorganizare judiciar 58
Procedur suspendat conform OUG 38/2002 19
Faliment 291
La fel, n extrema opus, atunci cnd statul este creditor, legea aplicat este una excepional. Legislaia privind falimentul nu face n Romnia diferena ntre creditorii privai i statul n calitate de creditor. Falimentul este o procedur colectiv, n care exist un arbitru, judectorul sindic, care urmrete s ndestuleze fiecare creditor, dup creanele pe care le are. Dac ns ntre aceti creditori este i statul, prin cele dou instituii ce au fost reunite de curnd n AVAS, APAPS i respectiv AVAB, precum i prin Ministerul Finanelor, statul i creaz un regim privilegiat, protejndu-se fa de
63
ceilali creditori i crend reglementri care transced cadrul juridic oferit de Ministerul Justiiei. Lichidare i faliment n cazul firmelor din portofoliul APAPS Statul romn, prin APAPS, a gsit trei soluii pentru rezolvarea situaiei firmelor neatractive din portofoliul APAPS, care nu prea au anse s fie privatizate n ntregime: lichidarea voluntar, reorganizarea judiciar i falimentul. Lichidarea voluntar este soluia pe care o pot alege acionarii atunci cnd nu mai exist nici o posibilitate de restructurare, pentru a stopa deteriorarea continu a activelor i devalorizarea acestora27. Statul, n calitate de acionar majoritar, a decis n perioada 1994 30.04.2004 intrarea n procedura de dizolvare i lichidare voluntar a unui numr de 123 societi comerciale. Rezultatele procedurii au fost sub ateptri, ntruct n 9 ani de zile doar 51 de firme au fost radiate, ieind astfel de pe pia. n rest 36 firme au fost silite s intre n lichidare judiciar, 2 societi s-au salvat prin demersuri de privatizare, 6 firme au fost transferate la ministere de resort, n timp ce 28 ntreprinderi sunt nc rmase n procedura de lichidare voluntar (APAPS, 2004). Durata medie de lichidare prin aceast procedur, incluznd procedura de radiere, este de circa 3 ani, existnd ns situaii n care procedura dureaz de peste 5 ani (ex: SC Archim SA Arad 8 ani, SC Integrata de In SA Botoani 7 ani) (APAPS, 2003). ntrzierile cele mai mari au provenit din cauza litigiilor aflate pe rolul instanelor de judecat n care firmele au calitatea de prt sau reclamant. Procedura de lichidare voluntar ar fi trebuit s fie cea mai simpl cale de a dizolva ntreprinderile fr anse de supravieuire pe pia, ns demersurile administrative i juridice greoaie, combinate cu lipsa unei voine politice ferme de a ncheia procesul cu rapiditate au dus la un semieec costisitor. Celelalte dou ci de valorificare a activelor statului urmate de APAPS, reorganizarea judiciar i respectiv falimentul, intr sub incidena legislaiei comune din domeniul insolvenei, definit n principal prin Legea 64/1995 cu modificrile ulterioare. Autoritatea instanelor judectoreti primeaz n cazul acestor dou proceduri deciziei politice. n aceaste condiii, APAPS monitorizeaz un numr de 902 societi comerciale, aflate n procedur de reorganizare judiciar i faliment, dintre care 368 sunt n
27
Baza legal pentru aceast procedur este dat de Legea 31/1990 republicat, Legea 137/2002 i normele sale metodologice aprobate prin HG 577/2002, i Legea 44/1998 ce aprob OUG 88/1997;
64
portofoliul APAPS, iar la restul de 534 APAPS are doar calitate de creditor (APAPS, 2004). Dintre firmele aflate n portofoliul APAPS, la care statul este acionar majoritar, 310 sunt n procedur de faliment, n timp ce doar pentru 58 de ntrprinderi se ncearc reorganizarea judiciar. Demn de notat este faptul c pentru un numr de 19 societi comerciale care se ndreptau din punct de vedere juridic spre faliment, statul a intervenit cu puterea de derogare dat de Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 32/2002, formulnd cereri de suspendare a procedurii, sau de prelungire a termenului de suspendare, n vederea privatizrii pe ultima sut de metri. Din aceast practic reiese din nou politica selectiv a statului, care obine un tratament juridic special. Declaraiile practicienilor n lichidare confirm faptul c legea falimentului este mutilat de intervenia puterii executive n procedura falimentului, n cazul n care societatea este majoritar de stat i peste jumtate din datoriile sale sunt ctre buget. Fostul preedinte al UNPRL, Emilian Radu, arat c statul n permanent are portie de scpare din procedura standard, prin existena cadrului de administrare special atunci cnd reapar perspective de privatizare28. Din cele peste 500 de firme aflate n lichidare la care APAPS este creditor, 254 au fost transferate la ministere de ramur, cum ar fi MAAP, MFP sau MTCT, intrnd sub jurisdicia administratvi i procedural a acestora. n acelai timp, un numr de 240 de societi comerciale reprezint eecuri rezultate n urma privatizrii. Altfel spus, aceste firme sunt societi privatizate intrate ulterior privatizrii n procedur de faliment. Restul de 40 de firme au calitatea de cumprtor de aciuni de la APAPS, ele ajungnd ns n lichidare judiciar. Per total, n perioada 1997-aprilie 2004 APAPS a avut calitatea de creditor fa de circa 1200 firme aflate n reorganizare judiciar sau faliment, totaliznd creane de aproximativ 2650 mld. lei i 70 mil.USD. Din acest total, APAPS a reuit s recupereze creane n valoare de aproximativ 500 mld.lei, ceea ce nseamn un procentaj de recuperare de cca. 10%, dac lum n calcul att creanele n lei ct i cele n valut. Acest procentaj nu necesit prea multe comenatrii, el fiind edificator pentru pierderile
"Falimentul se suspend, pur i simplu, dac societile respective sunt cuprinse n programe speciale sau exist scrisori de intenie pentru cumprarea lor. Lichidatorul ii face bagajul, iar creditorii privai stau i ateapt. O ia, nu o ia... O scrisoare de intenie poate s fac i directorul societii n cauz, l sun pe prietenul Bob din America i-i spune: Mr. Bob trimite o scrisoare de intenie... i uite aa, mai stm ase luni...", declaraie a Domnului Emilian Radu, fost Preedinte al UNPRL, preluat din ziarul Adevrul;
28
65
rezultate. n plus, dat fiind deprecierea activelor n majoritatea societilor rmase n prezent n monitorizarea APAPS, este foarte puin probabil ca procentul de recuperare s fie mbuntit n mod dramatic n perioada imediat urmtoare. 3.3. Insolven, faliment i politica privind ajutoarele de stat Ajutoarele de stat n Romnia Un aspect important n discuia despre faliment n Romnia l reprezint situaia ntreprinderilor din sectorul public care se dovedesc a fi nerentabile i intr n insolven. ntr-un numr considerabil de astfel de cazuri, statul romn a intervenit prin acordarea de ajutoare de stat pentru ca respectivele ntreprinderi de stat s rmn pe pia. n general se poate observa c n Romnia volumul ajutoarelor de stat este foarte mare, ajungnd s reprezinte peste 6% din PIB n ultimul an pentru care exist date detaliate disponibile (200129). Mai mult, ele se afl pe un trend cresctor, att n cifre absolute ct i relative, adic n direcia opus celei pe care ar presupune-o procesul de integrare european. Tabel 13: Ajutoarele de stat n Romnia, 1998-2001 Miliarde Euro % PIB 1998 1,2 3,1 1999 1,5 4,4 2000 1,6 4,1 2001 2,8 6,3 Trend
Sursa: Oficiul Concurenei (2003)
Dac am scoate din calcul privatizarea SIDEX, atunci ajutoarele de stat totale ar reprezenta doar 1,8 miliarde Euro n 2001, sau 4,1% din PIB. SIDEX este, ntr-adevr, un ajutor de stat excepional, acordat o singur dat (ne referim la momentul privatizrii); dar efectele sale se ntind pe mai muli ani (exceptnd conversia datoriilor n aciuni, perioada de acordare a diferitelor faciliti variaz ntre 3 i 5 ani), i n plus astfel de nelegeri speciale s-au fcut i se vor mai face. Referitor la natura ajutoarelor de stat, pare s fi crescut ponderea celor de tipul renunrii la venituri, i n cadrul acestora se evideniaz creterea abrupt a ajutoarelor
29
Analiza este evident afectat de lipsa datele pe anul 2002, dar acestea nu au fost deocamdat fcute publice.
66
de stat constnd n scutiri i reduceri la plata penalitilor. Aceasta relev, indirect, la nivelul firmelor beneficiare ale ajutorului de stat, o cronicizare a incapacitii de plat pentru datoriile trecute cu mult de scaden. ntr-o economie cu un regim funcional al falimentului, mpotriva acestor firme s-ar fi deschis deja procedura de faliment. n economia romneasc, ele continu s funcioneze, cu toate consecinele macroeconomice aferente, ntre care: contribuie la deficitul bugetar i de cont curent, omaj ascuns, efect negativ de demonstrare, concuren neloial. Creterea ponderii ajutoarelor de stat de tipul conversiei datoriilor n aciuni relev o alt modalitate de scpare de falimentul iminent: fr conversia datoriilor n aciuni, care sunt apoi vndute mult sub valoarea nominal ca metod des folosit n privatizri -, probabil c nu ar fi existat investitori interesai s preia ntreprinderile de stat productoare de mari pierderi. Tabel 14: Structura ajutoarelor de stat, n funcie de natura lor Total, %, din care: Renunri la venituri - scutiri i reduceri la plata obligaiilor fiscale - dobnda la creditele bugetare - scutiri i reduceri la plata penalitilor - garanii de stat Cheltuieli bugetare - subvenii, alocaii, subvenionarea dobnzii - conversia datoriilor 1998 100 42,5 11,7 0,7 10,6 19,5 57,5 43,5 14,0 1999 100 54,1 10,1 0,8 27,6 15,6 45,9 39,0 6,9 2000 100 69,2 15,0 0,6 38,7 14,9 30,8 25,6 5,2 2001 100 52,9 6,0 0,9 38,0 8,0 47,1 27,6 19,5
Pe de alt parte, statul, de multe ori i debitor i creditor n acelai timp, nu i atinge obiectivele n astfel de privatizri dect dac stopeaz presiunea bugetar i dac noul investitor reuete s ntoarc firma achiziionat spre profit. Un studiu recent (Voinea, 2003) arat c SIDEX este un astfel de caz fericit (Tabel 15), dar el rmne mai degrab un exemplu singular pn acum. Conversia datoriilor i renunrile la venituri din plata obligaiilor fiscale au fost folosite pe scar larg i n 2003, n cazuri precum Tractorul, Roman, Aro, Siderurgica, Tepro; este prea devreme pentru a ne pronuna acum despre eficiena lor. 67
Tabel 15: Efectul net direct al ajutoarelor de stat acordate n preluarea SIDEX de ctre Grupul LNM Ctiguri, mil.USD Preul achiziiei pierderi sub managementul de stat anuale agregate n 3 ani Total Efect net
Sursa: Voinea, 2003
70
300
900 970 832 Pozitiv, ncepnd cu al treilea an ulterior achiziiei (2004)
Pierderi, mil. USD Datorii terse (prin conversie n aciuni i vinderea aciunilor la 9 ceni pentru 1 dolar) Rata dobnzii la contribuiile sociale amnate 3 ani de la plat Pli compensatorii pentru angajaii disponibilizai (pltibile pn n noiembrie 2004) total
770 15 47
n ce privete obiectivul ajutoarelor de stat, obiectivele regionale i cele pentru agricultur i pescuit, care n UE joac un rol important, sunt puin semnificative n Romnia. n schimb, majoritatea ajutoarelor de stat sunt atrase de obiective orizontale i sectoriale, din care mai mult de jumtate n industria prelucrtoare (51,3% din totalul ajutoarelor de stat n 2001 s-a orientat ctre industria prelucrtoare). n analiza ajutoarelor pentru obiective orizontale, primul lucru care se observ este prezena masiv a ajutoarelor de salvare-restructurare, care au reprezentat aproximativ jumtate miliard de euro n 2001, respectiv peste jumtate din totalul afectat obiectivelor orizontale. Ajutoarele de stat pentru salvare-restructurare sunt de fapt cele care mascheaz falimentul i prelungesc agonia, n special pentru ntreprinderile de stat. Aceste ajutoare nu includ pe cele care se refer la pregtirea pentru privatizare, i care fac parte din categoria alte obiective, categorie care a reprezentat 11% din ajutoarele totale n anul 2001 (n scdere de la 25% n 1999). Cel puin la fel de grav ni se pare faptul c alte obiective orizontale, n special cele pro-active (cercetare-dezvoltare, pregtire profesional), ncurajate i de legislaia european, sunt practic neglijate n Romnia (Tabel 16). Tabel 16: Structura ajutoarelor de stat n funcie de obiectiv, milioane euro Agricultur i pescuit Obiective orizontale, 1998 82,8 761,4 1999 115,6 872,9 68 2000 242,3 950,6 2001 145,7 834,7
din care (selectiv): - salvare-restructurare - cercetare-dezvoltare - pregtire profesional Obiective sectoriale, din care: - oel Obiective regionale
203,3 1,5 8,3 321,5 12,5 0,0
464,7 5,6 0,0 462,8 30,3 37,0
451,5 8,8 0,0 400,6 69,7 40,3
472,9 7,4 0,0 1717,7 1078,4 84,0
Mai mult, ajutoarele de stat pentru salvare-restructurare se afl pe un trend cresctor ca pondere att n ajutoarele pentru obiective orizontale, ct i n ajutoarele totale. Pentru acest al doilea calcul, am revizuit datele Oficiului Concurenei prin trecerea ajutoarelor acordate cu tergerea datoriilor de la SIDEX n categoria ajutoarelor de salvare-restructurare, aa cum de fapt au i fost. Se poate observa c ajutoarele sectoriale pentru oel au deraiat n 2001 de la nivelul lor anterior, i este mai firesc s includem acea tergere (conversie) a datoriilor n categoria celor de salvare-restructurare, pentru c au fcut parte dintr-o nelegere de privatizare n absena creia SIDEX ar fi fost, cum de altfel i era, n pragul falimentului. Tabel 17: Ajutoarele de stat pentru salvare-restructurare % n ajutoarele de stat pentru obiective orizontale % n ajutoarele de stat totale % n ajutoarele de stat totale, calcul revizuit 1998 26,7% 17,4 17,4 1999 53,2 31,2 31,2 2000 47,5 27,6 27,6 2001 56,6 17,0 44,6 Trend
Sursa: adaptat dup Oficiul Concurenei (2003); pentru calculul revizuit, s-au folosit datele din Voinea, 2003.
Ajutoarele de stat pentru salvare-restructurare nu sunt agreate de Uniunea European dect n unele condiii specifice, i numai ca excepie (nu ca regul). Astfel, referitor la ajutoarele de salvare n UE: se acord sub form de garanii sau mprumuturi la dobnda pieei se limiteaz doar la suma strict necesar pentru salvare se acord o singur dat trebuie s fie justificate de probleme sociale serioase i s nu aib efecte negative asupra altor state membre 69
n ce privete ajutoarele de restructurare n UE: trebuie s se bazeze pe un program viabil de restructurare s nu distorsioneze competiia (se aplic msuri n compensaie, de genul reducerii capacitii de producie) se limiteaz doar la suma minim necesar se acord o singur dat sunt strict monitorizate n Romnia, probabil cea mai nclcat dintre aceste reguli este unicitatea ajutorului: departe de a se acorda o singur dat, exist numeroase cazuri n care ajutorul de stat este fie repetitiv de exemplu privatizrile nereuite, n care s-au acordat faciliti la privatizare de genul tergerii penalitilor i ulterior s-au transformat datoriile n aciuni, statul redevenind majoritar (cel mai recent caz este Rafo Oneti); fie regulat n special ntreprinderile de stat care funcioneaz n pierdere. Dar ajutoarele pentru salvare restructurare nu sunt singurele la care Romnia se situeaz deocamdat n contratimp cu evoluiile din Uniunea European. Tabelul 18 reflect alte discrepane. Tabel 18: Caracteristici ale ajutoarelor de stat, comparativ Romnia i UE % n PIB, medie anual 1998-2001 Trend 1998-2001, total ajutoare Trend 1998-2001, ajutoare pentru industria prelucrtoare, volum absolut i raportat la numrul de angajai Obiective prioritare (excl. agricultura) n cadrul obiectivelor orizontale, ajutoare majoritare pentru: Astfel, industria prelucrtoare a Romnia 4.5 Cresctor Cresctor Sectoriale Salvare-restructurare UE 15 1 Descresctor Descresctor Orizontale
IMM-uri i cercetare dezvoltare beneficiat n perioada 1999-2001, n medie, de
42,3% din totalul ajutoarelor de stat, fa de 22% n perioada 1997-1999; n UE, media respectiv a sczut de la 31% n 1997-1999 la 27% n 1999-2001. Forma preferat a ajutorului de stat pentru industria prelucrtoare n Romnia, i anume scutirea i reducerea la plata majorrilor de ntrziere i a penalitilor aferente a reprezentat n Romnia 55.8% din total ajutoare n perioada 1999-2001, fa de 0,5% n UE. Mai mult, n Uniunea European a sczut constant cuantumul anual pe salariat al ajutorului de stat acordat industriei prelucrtoare, de la 1123 euro n 1997 la 710 euro n 2001, n timp ce n Romnia acesta a crescut constant, de la 202 euro n 1997 la 799 euro n 2001. 70
n ce privete obiectivele orizontale, n anul 2001, UE a acordat 22,1% din total pentru IMM-uri, fa de 2,1% n Romnia; 19,1% pentru cercetare-dezvoltare, fa de 0,9% n Romnia; 18,0% pentru protecia mediului, fa de 1,5% n Romnia. Situaia Romniei, dei nemulumitoare, nu este singular; si alte tari in tranzitie se confrunta cu aceasta situatie. Aa cum putem vedea att n subcapitolul 2.4, ct i n Anexa II, Polonia se confrunt cu probleme similare. n contextul apropierii de momentul finalizrii negocierilor cu UE, urmtoarele constatri sunt ngrijortoare: - ajutoarele de stat sunt n cretere, n loc s fie n scdere30. Desi aici se cuvine sa mentionam ca ajutoarele cumuleaza sprijinul direct (subventii bugetare) cu ajutoare indirecte (reesalonari, etc). - n cadrul ajutoarelor de stat, ponderea ajutoarelor pentru salvare-restructurare este n cretere, n loc s fie n scdere. Aceast situatie indica c ne confruntm cu o stare apropiata falimentului n bloc n mai multe sectoare. De aici i teama multor intreprinderi de aplicarea riguroas a politicii de concuren; - n cadrul ajutoarelor de stat, ponderea ajutoarelor pentru scutiri i reduceri ale penalitilor este n cretere, ceea ce arat o cronicizare a incapacitii de plat pentru datoriile trecute cu mult de scaden (premis a falimentului); - n cadrul ajutoarelor de stat, cele pro-active i ncurajate de UE, precum ajutoarele pentru cercetare-dezvoltare i pentru pregtire profesional, sunt practic neglijate n Romnia. Aceste tendine trebuie inversate ntr-un interval de timp scurt i, pe msura acestei inversri, tot mai multe firme, n special de stat, care nu se restructureaza, sunt ameninate de faliment. UE nsi se afl ntr-un moment de reconsiderare a politicii ajutorului de stat. Odat cu ncetarea funcionrii tratatului CECA, n 2002, ajutoarele pentru salvarerestructurare n industria metalurgic sunt interzise. Mai mult, la sfritul lui 2004, cnd actualele reglementri expir, UE va reforma politica ajutoarelor de stat ntr-un sens i mai restrictiv dect pn acum, urmrind s defineasc unitar la nivel european ce nseamn o companie n dificultate, i cum se poate evalua eficiena msurilor
30
Dei modul de calculare este discutabil ntruct priveste atat datorii istorice cat si obligaii curente.
71
compensatorii; pe de alt parte, s-ar putea s devin eligibile pentru ajutoare de stat companiile care fac parte dintr-un grup. Trebuie ns menionat c dei Comisia pledeaz pentru reforma ajutorului de stat, exist State Membre care practic politici industriale active; fie pentru a salva unele intreprinderi considerate de interes strategic (Bull, Alsthom in Franta; sau banci in Germania), fie de promovare a unor companii naionale, privite ca poli de excelen n procesul de dezvoltare economic (Nokia, in Finlanda). n astfel de situaii, Comisia devine uneori mai indulgent, evitnd conflictele cu statele membre, mai ales cu cele mai dezvoltate (Frana, Italia, Suedia, Finlanda etc). Acest dublu standard se observ i din tratamentul dur aplicat de ctre Comisie noilor state membre ale UE. Spre exemplu, pe data de 19 mai 2004, la nici o lun de la aderarea Poloniei la UE, Comisia Europeana a decis s nceap o investigaie pentru a stabili dac ajutorul pentru restructurarea companiei siderurgice Huta Czestochowa SA a nclcat regulile UE. Este prima investigaie de acest fel n vreuna din cele 10 ri noimembre. Comisia crede c lichidarea companiei a fost evitat prin convingerea creditorilor s accepte un plan de restructurare (pn n 2006) i prin tergerea unei pri din datorii. Aceleai condiii dure vor fi aplicate i Romniei, care va avea probleme serioase n domeniul ajutorului de stat dac nu accelereaz reforma modului n care statul susine dezvoltarea economic. Iar aceast reform este legat de implementarea prevederilor privind insolvena i falimentul, de formularea unor criterii cat mai clare privind acordarea ajutorului de stat direct (subventii in buget) ca si cazurile in care statul poate admite amanari ale unor obligatii bugetare.
72
4.
Idei principale i recomandri
Analiza instituiei falimentului presupune pe de o parte evaluarea cadrului legal i procedural al reglementrilor n domeniul insolvenei i pe de alt parte investigarea eficienei procesului de implementare a procedurii astfel reglementate. n ceea ce privete cadrul legal, este de remarcat c nu exist un cod universal al falimentului, o lege unic aplicabil la nivel mondial. Prevederile legislaiilor naionale privind falimentul sunt nc n mare parte adaptate specificitilor fiecrei ri. Exist totui principii de baza31, prezente n marea parte a legislaiilor privind procedura de insolven, care pleac de la logica, scopurile de baz ale falimentului. n plus, exist i o serie de bune practici n domeniu, care sunt acceptate pentru rolul lor de a facilita ndeplinirea scopurilor procedurii de faliment. n ultimii ani, legislaiile n domeniul insolvenei la nivel internaional au fost rennoite constant, modificrile fiind date de doi vectori importani: presiunea de armonizarea legislativ i adaptarea la specificul naional. Tendina de armonizare a domeniului insolvenei este rezultatul att a cooperrii instituionale la nivel internaional sau regional, ct i a presiunilor informale de conformare din partea altor state partenere. O serie de instituii internaionale (FMI, Banca Mondial, UNCITRAL32, Comisia European etc.) au definit n ultimii ani recomandri, convenii, mecanisme de consultare sau alte aranjamente de cooperare pentru a se stabili practici comune n procedura falimentului. Aceste mecanisme instituionale au vizat direct domeniul falimentului, dar i indirect, prin reglementri sau acorduri conexe, n domenii cum ar fi politica de concuren (vezi reglementrile UE33). Domeniul n care s-a reuit un exerciiu avansat de armonizare, a fost cel al cooperrii transfrontaliere pe probleme de insolven. n acest caz, att la nivelul Uniunii Europene, ct i la nivel internaional, au existat reglementri, obligatorii i respectiv voluntare, care au ntrit platforma de cooperare internaional privind falimentul.
31
Principiul de aur este c firmele structural neviabile trebuie s ias de pe pia. Un alt principiu este existena de condiii egale (simetrice) pentru concureni; 32 UNCITRAL Comisia ONU pentru Drept Comercial Internaional (United Nations Commission on International Trade Law); 33 Comisarul pe politica de concuren a UE, Mario Monti, este recunoscut de altfel ca un Cerber nemblnzit al regulilor de pia;
73
n economiile n tranziie, procesul de insolven este legat de dou procese fundamentale: restructurarea i privatizarea. Restructurarea presupune schimbarea fostelor ntreprinderi de stat n firme orientate ctre pia, care s fie capabili s ia propriile decizii de maximizare a profitului i mai ales s i asume deciziile de management pe care le iau. Dac ntreprinderile sunt luate sub scutul protector al statului, propensitatea acestrora de a lua msuri radicale de transformare pentru a supravieui pe pia este mult redus. La fel stau lucrurile i n cazul procesului de privatizare, n care firmele trebuie s se pregteasc pentru competiia de pe pia, i nu s atepte investitorul care s repare miraculos dezastrul a mai multor ani de ineficien. Legislaia romneasc n domeniul falimentului este armonizat cu prevederile acquis-ului comunitar privind insolvena transfrontalier. Mai mult, legislaia n vigoare este n concordan i cu recomandrile UNCITRAL, care au vizeaz o perspectiv universal, i nu doar regional, a cooperrii transfrontaliere n domeniul insolvenei. n ceea ce privete cadrul legal general al procedurii de insolven n Romnia, acesta respect n mare msur principiile i recomandrile internaionale i regionale. Prin noile reglementri adoptate, legislaia romneasc privind insolvena corecteaz o serie de aspecte care erau neclare sau nefuncionale. Unul din singurele elemente de divergen cu dinamica la nivel internaional, i anume tendina actual de favorizare relativ a lichidrilor, n dauna reorganizrii judiciare, ar putea fi doar etap tranzitorie. Aceast opiune se poate inversa atunci cnd sistemul juridic va fi mai eficient, administratorii i judectorii sindici mai competeni, instituiile abilitate s intervin mai puternice pentru a reda ncrederea n procedura de reorganizare judiciar. n acelai timp ns, reorganizarea nu trebuie fcut cu orice pre; ea nu trebuie s permit salvarea firmelor care nu au sanse sa devina viabile. n ceea ce privete implementarea reglementrilor privind insolvena, Romnia nu are o performan prea strlucit. Aceste lipsuri n procesul de implementare se explic prin concurena a o serie ntreag de factori inhibatori. Sistemul juridic nu este pe deplin consolidat, existnd obstacole n derularea fluid a procedurii juridice. Aceste obstacole in att de resursele materiale i umane din sistem, ct i de mentalitatea general n ceea ce privete statul de drept. Mai mult, expertiza specific n domeniul comercial este destul de redus. 74
Legislaia conex din domeniul comercial este uneori ambigu, lsnd portie de interpretare care duc la pervertirea juridic sau procedural a deciziilor luate. Implicarea statului a dus la reducerea sferei de aplicare a procedurilor de faliment generale numai asupra sectorului privat. Sectorul public a primit un caracter de excepionalitate, fiind reglementat separat pentru evitarea unui faliment n bloc i a potenielelor consecinelor negative n plan economic i social. Evitarea falimentului prin meninerea artificial de ctre stat a firmelor n mediul de afaceri este rezultatul unei politici de constrngeri bugetare slabe care a contribuit la lipsa de disciplin fiscal din Romnia. Pe lng consecinele nefaste asupra mediului de afaceri, care au adus la concuren neloial ntre pltitorii coreci i cei care creaz arierate, exist consecine negative la nivel macroeconomic, mai ales n ceea ce privete deficitul bugetar, procesul de colectare fiscal i deficitele externe. Politica privind ajutoarele de stat afecteaz n mod direct domeniul insolvenei i al falimentului. n Romnia n cadrul ajutoarelor de stat, ponderea ajutoarelor pentru salvare-restructurare n ultimii ani a fost n cretere, n loc s fie n scdere. Aceast observaie arat c ne confruntm n realitate cu o insolven frecvent n zone importante ale sectorului public, i chiar n ceea ce privete firmele proaspt privatizate. Prin urmare, exist n continuare riscul unui faliment n bloc n anumite sectoare economice. Ponderea ajutoarelor pentru scutiri, reduceri i reealonri ale datoriilor i penalitilor este n cretere, ceea ce arat o cronicizare a incapacitii de plat pentru datoriile trecute cu mult de scadena. Mai mult, trecerea de la ajutorul prin subvenii directe la sprijin prin scutiri i reealonri, duce la o transparen scazut i la faptul ca statul nu poate planifica n avans volumul ajutorului de stat34. Acest lucru este n evident contradicie cu acquis-ul comunitar. Ajutoarele de stat ar trebui redirecionate din categoria msurilor de salvare-restructurare, n zona msurilor ncurajate de legislaia european, cum ar fi domeniul de cercetare-dezvoltare, pregtirea profesional etc., care sunt n momentul de fa destul de neglijate n Romnia. Dup eforturile recente de mbuntire a legislaiei din domeniul insolvenei, definirea sistemului legal de insolven (text lege, prioriti, trsturi specifice) este n cazul Romniei mai puin important dect efortul ce trebuie depus n vederea implementrii respectivului sistem.
34
ntruct nu se poate anticipa cu exactitate nivelul arieratelor viitoare;
75
Domeniul falimentului nu trebuie privit strict, n sensul urmririi doar a procedurii legale. Msuri pentru mbuntirea procesului de ieire de pe pia trebuie luate i n alte domenii, cum ar fi sectorul financiar-bancar, sectorul concurenei, educarea antreprenoriatului i a opiniei publice, a respectului fa de lege etc. Poltica privind falimentul n Romnia ar trebui s in seama de recomandrile Uniunii Europene privind informarea ntreprinztorilor privind procedura de faliment, asigurarea pe pia n condiii accesibile a consilierii privind situaiile de dificultate financiar i a cilor de urmat, crearea unui cadru mai transparent privind informaiile contabile i a datelor financiare care ar permite tragerea de semnale de alarm n ceea ce privete starea financiar a firmelor, promovarea noului nceput pentru ntreprinztorii care au dat faliment, precum i schimbarea mentalitii negative la adresa celor implicai n procese de faliment din motive conjuncturale. Politica privind ajutorul de stat ar trebui i ea regndit, astfel nct s nu mai perpetueze existena unor firme care nu pot face fa presiunilor concureniale ale pieei si nici nu au sanse de redresare. Pe de alt parte, nu putem aplica prevederile comunitare n domeniul politicii concurenei ad literam n toate cazurile; nu este cazul s fim mai catolici dect Papa atunci cnd avem de-a face cu situaii sociale sau economice excepionale. Important este ns ca ajutorul de stat pentru salvare-restructurare s devin cu adevrat excepia care confirm regula, i nu un instrument folosit spre a amna deciziile care nu sunt populare n prezent. Este necesar ntrirea sectorului judiciar, att prin dotare corespunztoare, ct i prin pregtirea judectorilor, care ar trebui s se specializeze pe faliment, n cadrul noilor tribunale comerciale care sunt prevzute n proiectul de lege priviind reorganizarea judiciar. Formarea unei adevrate bresle a practicienilor n lichidare i reorganizare este un alt deziderat important pentru a degreva sectorul judiciar de sarcini n procedura de faliment. Practicianul n lichidare i reorganizare trebuie s concentreze expertiza necesar, att n domeniul economic, ct i juridic, pentru a soluiona eficient situaiile de insolven.
76
Referine Autoritatea pentru Privatizare i Administrarea Participaiilor Statului - APAPS (2002), Raport de activitate pe perioada 01.01.2001-10.11.2002, Bucureti APAPS (2003), Comunicat de pres Lichidare voluntar, reorganizare judiciar i faliment, Conferin de pres 14 decembrie 2003 APAPS (2004), Finalizarea marilor privatizri Raport final 2001 aprilie 2004, Bucureti Balcerowicz E., Hashi I., Lowitzsch J., Szanyi M. (2003), The development of insolvency procedures in transition economies: a comparative analysis, CASE, Warovia Banca European de Reconstrucie i Dezvoltare (2003), Law in Transition Focus on Insolvency Law, Londra Banca European de Reconstrucie i Dezvoltare (2003), Report on the results of the assessment of the insolvency laws of countries in transition, Londra Banca Mondial (2004), Doing Business in 2004: Understanding Regulation, Washington Banca Mondial (2004), Global Insolvency Law Database Insolvency Overview Germany, France, United Kingdom Claessens, Stijn i Leora Klapper (2002), Bankruptcy Around the World. Explanations of its Relative Use, Banca Mondial, Policy Research Working Paper 2865 Comisia European (2003), Best Project on Restructuring, Bankruptcy and a Fresh Start. Final Report of the Expert Group, Bruxelles Comisia European (2003), Best Project on Restructuring, Bankruptcy and a Fresh Start. Country Reports: Spain, Italy, France, Germany, United Kingdom 77
Comisia European (2004) State Aid Scoreboard, Bruxelles Dianu, Daniel (1996), Transformarea ca proces real, Ed. IRLI, (2000), ediia a II-a Delaney, Sarah (2004), Parmalat Spurs Call for Reform in Business, The Washington Post, 20 ianuarie Fondul Monetar Internaional (1999), Orderly and effective insolvency procedures, Legal Department, Washington Hart, Oliver (1999), Different approaches to bankruptcy, Banca Mondial, Waashington International Insolvency Institute (www.iiiglobal.org) - Gimenez, Sergi (2004), The Spanish Insolvency Act 2003 and its impact on international business Johnson, Gordon (1999), State-Owned Enterprise Insolvency: Treatment of Financial Distress, draft publicat pe n programul Global Insolvency al Bncii Mondiale Krugman, Paul (2004), Enron and the System, The New York Times, 9 ianuarie La Porta, Rafael, E Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, i R. W. Vishny (1997), Legal Determinants of External Finance, Journal of Finance 52(7): 1131-50 Oficiul Concurenei (2003), Raport privind ajutoarele de stat acordate de Romnia n perioada 1999-2001, Bucureti OCDE (2001) Regulatory Reform in Spain, Paris Pslaru, Drago (2003), Suportul juridic i administrativ al mediului de afaceri din Romnia, editura SNSPA, Bucureti Sowa, Marcin (2003), State aid and government policy in Poland, 1994-2002, CASE 78
Stiglitz, Joseph (2003), Bankruptcy Laws: Basic Economic Principles, n volumul Resolution of Financial Distress: An International Perspective on the Design of Bankruptcy Laws, (ed.: Stijn Claessens, Simeon Djankov), Washington Velasco, Roberto (2000), La Descentralizacion de la Politica Industrial Espanola, 19802000, Economia Industrial no 335-336 Voinea, Liviu (2003), FDI and Technology Transfer in EU Accession Economies. Evidence from the Romanian Manufacturing Sector, lucrare prezentat la Conferina EIBA MNCs as a Knowing Organization, Copenhaga Westbrook, Jay (2003), Systemic Corporate Distress: A Legal Perspective, n volumul Resolution of Financial Distress: An International Perspective on the Design of Bankruptcy Laws, (ed.: Stijn Claessens, Simeon Djankov), Washington Wood, Philip (1999), Insolvency Law and the legal framework, Banca Mondial, Washington Legislaie (selectiv) Legea 64/1995 privind procedura reorganizrii judiciare i a falimentului, republicat n 1999; Legea 82/2003 de aprobare a OG 32/2002 de modificare a Legii 64/1995; Legea 149/2004 pentru modificarea i completarea Legii 64/1995 privind procedura reorganizrii judiciare i a falimentului i a altor acte normative cu inciden asupra acestei proceduri; Legea 637/2002 privind raporturile de drept internaional n domeniul insolvenei; Regulamentul Consiliului (EC) 1346/2000 din 29 mai 2000 privind procedurile de insolven.
79

PAIS III Daniel Daianu Caracteristici Afacere in Dificultate

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

PAIS III Daniel Daianu Caracteristici Afacere in Dificultate

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia

ASPECTE ALE FALIMENTULUI N ECONOMIA ROMNEASC

Institutul European din Romnia, Bucureti, 2004 1

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Cehia Germania Ungaria Polonia

Sursa: Balcerowicz et al., 2003

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Sursa: Balcerowicz et al., 2003

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Sursa: Balcerowicz et al., 2003

automatic trigger (eng.);

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

conform art.25 alin.4

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Ungaria Polonia Slovacia Romnia

neprecizat neprecizat neprecizat

maximum 3 Vot majoritar de dou treimi ani al creditorilor

Sursa: Balcerowicz et al., 2003

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Datoriile ctre stat

Datoriile ctre stat Datoriile ctre stat

Datoriile ctre stat.

Sursa: Balcerowicz et al., 2003

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Institutul European din Romnia Studii de impact (PAIS II)

Determinat de instan, compensaie oficial progresiv n funcie de valoarea activelor