COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

Departamentul pentru nvmnt la Distan

Deontologia funcionarilor publici

Ion Popescu
Drago Dinc

Victor Alistar
Mdlina Cocoatu

Suport de curs

- Bucureti -

Sumar:

Partea I

Introducere n deontologia funciei publice

Cap. I

Delimitri conceptuale

Cap. II

Noiunea i trsturile funciei publice

Cap. III

Noiunea i trsturile funcionarului public

Partea II

Etica funcionarilor publici

Cap. I

Codul de etic a funcionarilor publici

Cap. II
Cap. III

Codul de etic a funcionarilor publici din Romnia

Etica i infrastructura etic n sisteme administrative
studiu comparat

Partea III Corupia i birocraia

Cap. I
Cap. II
Bibliografie

Corupia
Birocraia

Partea I

INTRODUCERE N DEONTOLOGIA FUNCIEI PUBLICE

Capitolul I. DELIMITARI CONCEPTUALE

Noiune de deontologie
Deontologia, ramur a Eticii, este tiina care studiaz obligaiile i comportamentul
celor care practic o anumit profesie.
Deontologia are la baz datoria moral, fr a se suprapune ns cu studiul filosofiei sau
a teoriei generale a datoriei morale. De asemenea, trebuie precizat o deosebire esenial ntre
etic i deontologie. Astfel, n timp ce etica cuprinde studiul filosofic al datoriilor, deontologia
este o tiin aplicat sau aplicabil.
n cazul funciei publice, scopul Deontologiei este reprezentat de realizarea eficienei
serviciului public i satisfacerea nevoilor ceteanului.
Eficiena nu reprezint numai rezultatul unei bune organizri i conduceri a unei
activiti. Obinerea unei eficiene maxime depinde i de gradul de continciozitate de atitudinea
contiincioas fa de ndatoririle de serviciu a funcionarului public.
n cazul n care funcionarul public are o situaie juridic bine stabilit i i sunt asigurate
unele drepturi care s-i permit desfurarea activitii n bune condiii i asigurarea unui trai
decent, el se va putea dedica ntru totul activitii autoritii sau instituiei publice din care face
parte. n aceste condiii, el i va ndeplini cu contiinciozitate sarcinile de serviciu 1 i va pune
n exerciiul funciei toate cunotinele i calitile sale.
Persoana care ocup o funcie public are pe lng obligaiile de consilier juridic o serie
de obligaii cu caracter moral, fie scrise, fie nescrise, i care circumscriu etica profesiei de
funcionar public. Toate aceste datorii morale pe care un funcionar le respect pe durata
exercitrii unei funcii publice poart generic denumirea de ,,deontologie". Sintagma
,,deotologie" provine din cuvintele greceti ,,deon", ,,deontos" care nseamna ,,ceea ce se
cuvine", ,,ceea ce trebuie fcut i ,,logos" care nseamn ,,studiu, tiin.
Dimensiunea moral a normelor pe care trebuie s le respecte oamenii a fost subliniat
i de Immanuel Kant care a artat c: Legea nsi trebuie s fie scopul unei voine morale
bune, pentru c interesul moral este un interes pur, care nu depinde de simuri" 2 .

1
2

"Teoria lucrului bine fcut" - Tadeus Kotarbinski, 1886-1981

Immanuel Kant- Critica raiunii practice, Ed. I.S.R. pg. 71

Datoria primordial a funcionarului public este servirea interesului general aa cum

reiese din nsi etimologia cuvntului administraie din latinescul administer" care nseamn
,,slujba, senvitor"
Prin urmare, obligaiile de ordin moral ce trebuie respectate deriv din scopul exercitrii
funciei publice, anume slujirea societii i a cetenilor. n msura n care actele normative
stipuleaz expres aceste obligaii morale, ele dobndesc dimeniune profesional.
n dicionarul "Le Petit Larousse"(1955) este definit deontologia ca "ansamblul de
reguli care reglementeaz o profesiune, conduita celor care o exercit, raporturile dintre acetia,
raporturile dintre acetia i clienii lor, dintre ei i public".
Deontologia, prin specificul obiectului su de cercetare se afl la la grania dintre drept
i moral. Ea reprezint ansamblul normelor care contureaz un anumit tip de comportament
profesional sau privat 3 . Unele din aceste norme sunt consacrate juridicete, putnd fi deci
impuse prin intervenia forei de coerciie a statului, altele sunt sacionate doar de opinla
public, nscriindu-se n categoria normelor etice.
Deontologia poate fi considerat o punte ntre tiinele juridice (dreptul) i etic, putnd
fi studiat sub dou aspecte: acela al reglementrilor date n temeiul "principiului legalitii"
coroborat cu principiile morale.
O alt definiie ce a fost dat deontologiei funciei publice este n sensul c ea
reprezint: ansamblul normelor juridice i morale aferente funciei publice, ca element
ntrinsec serviciului public, statuat.obiectiv de ctre societate la un moment dat, n scopul
eficientizrii serviciuli public de ctre cei chemai a ndeplini funcia pub1ic 4 .
Din definiie putem desprinde urmatoarele trsturi:

Deontologia funciei publice reprezint un ansamblu de norme juridice i

morale, deci, o mbinare a dreptului cu morala;

Normele menionate sunt aferente funciei publice ca element intrinsec

serviciului public;

Statuarea obiectiv a acerstor norme de ctre societate face referire n primul

rnd la un cadru legal, tiut fiind c legea are caracter general i impersonal, fapt ce
permite oricrui nterpret al problematicii o abordare obiectiv a studiului;

Aprecierea deontologiei funciei publice ,,la un moment dat,ine de

caracterul istoric al evoluiei sociale a dreptului i moralei. Astfel, o anumit abordare

3

Verginia Vedina - ,Statutul funcionarului public, Ed. Nemira, Bucuresti, 1998

Ivan Ivanoff - Deontologia functiei publice - note de curs

avea deontologia funciei publice ntr-o anumita oranduire, i o cu totul alt abordare are
n momentul de fa. Aceast trstur poate fi nuanat i spaial, nu numai cronologic,
deoarece chiar ntr-un anumit moment istoric pe suprafata planetara fiecare stat are
propria sa reglementare legal i propriile precepte morale ale abordarii deontologice a
funciei publice;

Scopul deontologiei este circumstaniat serviciului public, avnd un caracter

nu numai teoretic ci i unul practic foarte bine determinat;

Deontologia funcionarului public exprim la rndul ei ansamblul normelor referitoare
la comportamentul profesional i moral al funcionarului public n serviciu i n afara
serviciului, avnd n vedere c este purttorul autoritii publice.
Unele precepte morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice, putnd fi aduse
la ndeplinire, n cazuri extreme, prin fora de coerciie a statului, pe cnd alte reguli morale
rmn de domeniul normelor etice, sancionate doar de opinia public 5 .
Pentru a fi pus n aplicare legea trebuie neleas i interpretat n litera i spiritul ei.
Adesea cetenii crora li se adreseaz legea nu o cunosc sau nu sunt de acord cu
coninutul ei sau cu nelesul acesteia i, n acest caz, se creeaz un conflict ntre cei crora li se
aplic legea i cei care o aplic.
n timp ce beneficiarii serviciilor publice doresc uneori ocolirea legii, funcionarii
publici trebuie s o aplice ntocmai (fr ns ca puterea discreionar cu care este abilitat
Administraia Public s-i permit a depi limitele legii, ci doar a alege dintre mai multe
variante prevzute de lege, pe cea care corespunde cel mai bine situaiei date, cerinei
beneficiarului 6 ).
ntruct n aciunile sale funcionarul se exprim pe sine trebuie totui ca n exercitarea
funciei publice s nu uite c este pus n slujba cetenilor, a interesului public, cruia trebuie si dea satisfacie cu ntietate 7 .
Pentru c funcionarii publici sunt purttorii puterii discreionare a administraiei
publice, i adesea se pot corupe sau manifesta abuziv prin nclcarea drepturilor i intereselor
cetenilor, este necesar ca normele ce privesc comportamentul profesional i moral al
funcionarului public, deontologia acestuia, s se refere att la relaiile sale n interiorul
serviciului, cu efii ierarhici, cu subalternii, cu ntregul personal, ct i cu beneficiarii activitii

A se vedea V. Vedina, op. cit. p. 146 i N. Cochinescu, Introducere n deontologia juridic, Revista Dreptul nr. 4/1995, p.
3-11
6
A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. I, p. 294 i urm.
7
N. Cochinescu, op. cit. p. 3-11

sale, cu celelalte persoane juridice, inclusiv cu celelalte instituii ale statului, de fapt cu
societatea n ansamblul su 8 .
Literatura de specialitate a sesizat unele ambiguiti din administraia public n ceea ce
privete graniele dintre lege i etic, pe de o parte, i ntre etic i corupie, pe de alt parte.
Astfel, unii autori consider necesar studierea problemelor legale, cum ar fi conflictul de
interese i evitarea atragerii rspunderii n faa legii, n timp ce alii aduc n discuie gradul de
etic al unor decizii luate de funcionarii publici, care nu sunt acoperite din punct de vedere
legal.
Funcionarii publici acioneaz pe baza unei varieti de principii i percepte. Anumite
percepte etice sunt implicite, altele sunt explicite, unele dintre ele fiind chiar contradictorii.
Oricum, toate aceste principii au la baz etica vzut ca virtute i responsabilitate.
Iat cteva din aceste precepte:

Integritatea fiscal. Un semn important al comportamentului etic este

reprezentat de modul n care cineva se raporteaz la problema banilor.

Susinerea teoriei pluraliste. Sistemul politic reprezint echilibrul de putere ntre

grupurile economice, profesionale, religioase, etnice i geografice. Fiecare din aceste grupuri
caut s-i impun voina n politica public, dar fiecare este limitat n capacitatea de a nfptui
aceasta deoarece trebuie s se adapteze cerinelor celorlalte grupuri. O etic administrativ
complet nseamn slujirea consecvent a interesului publicului larg. n locul regulii majoritii,
pluralismul recunoate conducerea minoritar.

Acceptarea dihotomiei. n ultimul timp administraia public a ajuns s fie

privit ca o extensie managerial a aparatului politic. Politica intr n activitatea puterii

legislative i executive, n timp ce administraia este activitatea unei clase profesionale de
manageri publici care organizeaz executarea i execut legile ct mai eficient posibil.
Atributele unui politician sunt sunt de o alt natur dect cele ale unui funcionar public.
Esena politicii este de a lua poziie, de a-i asuma responsabiliti pentru deciziile luate i de
recunoatere a naturii tanzitorii a rolului politic, n timp ce esena administraiei este de a
executa legea. Aadar, moralitatea funcionarului public const n respectarea deciziilor luate pe
linia serviciului public.
Aa cum am spus anterior, trebuie analizat problema responsabilitii funcionarilor
publici fa de funcionarii politici alei n mod democratic. Politica i administraia nu se
exclud reciproc, ele sunt dou aspecte ale aceluiai proces.
8

V. Vedina, op. cit. p. 148

Politicile publice reprezint procese continue a cror elaborare este inseparabil de

punerea n practic. Politicile publice sunt elaborate pe msur ce sunt puse n aplicare i
viceversa, sunt puse n aplicare pe msur ce sunt elaborate. Nu se poate spune exact care din
cele dou are o pondere mai mare, dar se poate afirma c politica are un rol mai mare n
procesul de elaborare, iar administraia n cel de implementare.
Cei care i desfoar activitatea ntr-un serviciu public nu trebuie s-i stabileasc
singuri sarcinile. Ei sunt responsabili n faa oficialitilor alese de ceteni, deci acestea sunt n
msur s stabileasc detaliat planurile de aciune.
n literatura de specialitate s-a spus c un comportament etic rezult din neutralitatea
administrativ deoarece funcionarii publici sunt liberi s aplice principiile managementului
pentru realizarea nevoilor cetenilor.
Atunci cnd dihotomia descurajeaz funcionarul public de la efectuarea de judeci,
acestuia i este oferit o poziie relativist care presupune c normele etice sunt probleme de
referin arbitrar i c nu se pot face afirmaii obiective i valabile. Astfel, se pun urmtoarele
ntrebri: acesta este modul n care se desfoar activitatea administrativ, este
responsabilitatea moral posibil fr discreie administrativ? Partizanii preceptului de
dihotomie spun c rspunsul la aceste ntrebri nu conteaz deoarece regulile reprezint prin ele
nsele nite finaliti, iar mijloacele de aciune ale administraiei au justificare moral.

Respingerea dihotomiei. Partizanii acestei idei susin c, ntr-o anumit msur,

funcionarul public reprezint un iniiator de valori, neputnd fi niciodat complet guvernat de

alii. Se poate afirma chiar c n procesul de luare a unei decizii una din etape o constituie
alegerea variantei optime.

Meninerea ordinii constituionale. Constituia desemneaz explicit i implicit

rolul funcionarilor publici care sunt chemai s slujeasc valorile statului. Baza n care face
acest lucru,conform acestui precept, l constitui imperativul moral al jurmntului. Funcionarul
public a intrat ntr-un angajament solemn cu cetenii pe care i servete, angajament pentru
onorarea obligaiei de a oferi oportuniti egale tuturor. Aceast profesiune oblig, n baza
principiilor constituionale i statutare la satisfacerea i meninerea n mod prioritar a interesului
public fa de toate interesele particulare cu care intr n competiie.
n izvoarele deontologiei funcionarului public se gsesc n Constituie, n legea
fundamental a unui stat, n lege, ca act juridic al Parlamentului, n alte categorii de acte
normative (ale Guvernului i ale altor organe ale administraiei de stat centrale sau teritoriale

sau autoriti locale autonome) inclusiv tratatele, care potrivit art. 11 din Constituie, prin
ratificarea de ctre Parlament, devin parte integrant a dreptului intern.
La acestea se adaug izvoare nescrise, cutume, mai ales n domeniul dreptului
diplomatic, precum i jurisprudena, despre care n Frana se susine c prin activitatea
jurisdiciei administrative care are n frunte Consiliul de stat, Dreptul administrativ este n
esen jurisprudenial, ceea ce confer practicii judiciare statutul de jurislator 9 .
n literatura juridic de la noi 10 au fost identificate mai multe principii de baz ale
deontologiei funcionarului public, principii care reprezint de altfel obligaii juridice i morale
pe care analizndu-le deja nu este cazul a le mai relua.
Toate aceste obligaii stau sub pavza faptului c funcionarii publici sunt purttorii
autoritii publice i cum slujesc interesul general, pentru ei se impune o disciplin riguroas.
Ct privete ndeplinirea tuturor principiilor, a obligaiilor ce compun deontologia,
aplicabil diferitelor categorii de funcionari publici, trebuie menionat c acetia sunt obligai
s i le nsueasc i s fac tot posibilul pentru a le ndeplini, la baza activitii i comportrii
fiecruia stnd nevoia de perfecionare continu, de educaie permanent.
O dimensiune a eticii deontologice a unui funcionar public este reprezentat de
responsabilitatea acestuia (desfurarea activitii n cadrul unei organizaii impune
funcionarului anumite obligaii i un anumit grad de loialitate care uneori nu corespund
principiilor etice).
Responsabilitatea i rspunderea sunt considerate a fi dou standarde profesionale ale
funcionarilor publici n activitatea lor de oferire de servicii cetenilor. Atunci cnd sunt
folosite ca msur a calitii i a performanei, ele ofer funcionarului public posibilitatea de a
identifica punctele forte i punctele slabe ale aciunii lui. O asemenea diagnoz poate fi util n
elaborarea unui program de cretere a performanei profesionale.
Responsabilitatea precede rspunderea, putnd s o elimine. n comportamentul
funcionarului public trebuie s primeze responsabilitatea, existnd convingerea potrivit creia
slujirea cu credin a interesului public este baza comportamentului su profesional i moral.
Ineria i lipsa de responsabilitate a forei de munc conduc la creterea ineficienei.
Acest lucru este evident n sectorul public, unde este posibil s predomine sistemul meritocraiei
imperfecte.

Dreptul administrativ, nefiind codificat, nici o lege nu a determinat vreodat noiunile fundamentale i principiile de baz,
aa nct aceast sarcina i-a asumat-o judectorul administrativ, a se vedea Rene Chapus, Droit administratif general, Tome
I, 3-me dition., Ed. Montchrestien, p. 66
10
A se vedea V. Vedina, op. cit. p. 149 i urm.

Responsabilitatea administrativ trebuie analizat sub un dublu aspect: cel al

funcionarului public fa de autoritile superioare i cel al acelorai funcionari publici fa de
interesul public.
Pentru a putea vorbi de responsabilitatea unui funcionar public, acesta trebuie s aib
trei atitudini (acceptarea ambiguitii morale a oamenilor i a politicilor publice, acceptarea
importanei forelor contextuale care condiioneaz prioritile ntr-un serviciu public i
acceptarea paradoxurilor procedurale) i trei caliti morale (optimismul, curajul i onestitatea
dublat de spiritul de caritate).
Aceste atitudini i caliti morale sunt relevante n cazul tuturor funcionarilor publici,
indiferent de nivelul la care i desfoar activitatea (de stat sau local) sau de natura serviciului
pe care l realizeaz.
Acceptarea ambiguitilor morale a oamenilor i a politicilor publice.
Funcionarul public trebuie s fie atent la ambiguitatea moral a tuturor oamenilor
(inclusiv a lui nsui) i a tuturor politicilor publice (inclusiv a celor propuse de el nsui).
Reinhold Neibuhr spunea: Capacitatea omului de a fi corect face ca democraia s fie posibil,
dar nclinaia lui de a fi incorect face democraia necesar.
Nu exist nici o modalitate prin care s se evite amestecul intereselor publice cu cele
personale. Realitatea a demonstrat c peste tot n lume, n politicile publice, au existat elemente
importante de favoritism i de ctig individual care nu au putut fi fcute publice. Cu toate
acestea, ntotdeauna cnd este luat o decizie este luat n considerare i efectul moral al acesteia.
n general, o persoan, cu ct ajunge mai sus pe scara puterii i a autoritii, cu att mai
instabil i este scara etic. Posibilitatea ca un funcionar dintr-o categorie inferioar s intre n
contact direct cu un membru al Parlamnetului este redus, acest lucru putndu-se ntmpla doar
dac a fost mandatat n acest sens. n schimb, un director de direcie sau un subsecretar de stat
se poate afla, ocazional, n situaia de a face fa forelor parlamentare al cror efect este de a
submina integritatea ierarhiei n administraia public.
Acceptarea importanei forelor contextuale care condiioneaz prioritile ntr-un
serviciu public.
Este evident faptul c aceast atitudine poate s ne conduc ntr-o lume a relativitii
eticii. Totui, realitate a demonstrat c aceast situaie este inevitabil. n fapt, aceast atitudine
tinde s l conduc pe funcionarul public spre un respect profund fa de forele inconstante
care se regsesc n toate serviciile publice i spre o nelegere mai profund a motivelor pentru
care, uneori, oamenii morali tind s ia decizii care ncalc principiile eticii.

Paradoxurile procedurale.
Regulile, standardele i procedeele exist pentru a promova onestitatea, profunzimea
analizie fcute i responsabilitatea comportamentului funcionarilor publici. Cei care n mod
frecvent gsesc scurtturi pentru realizarea sarcinilor ce le revin, n loc s adopte mijloacele
prestabilite, atac prin comportamentul lor aspectul cel mai important al serviciului public:
suveranitatea legii.
Dac procedurile administrative sunt considerate a fi pilonii deliberrilor i a ordinii,
uneori ele pot constitui un element al ncetinirii progresului.
Funcionarul public care nu poate s descopere i s accepte paradoxurile procedurale va
fi prins ntr-o capcan. Acest lucru este posibil deoarece, n cazul procedurilor, persoana care
deviaz frecvent este considerat subversiv, cea care nu se abate niciodat de la proceduri nu
poate s realizeze ntotdeauna atribuiile funciei cu care a fost nvestit, iar cea care oscileaz
ntre proceduri, fr ns a le nelege consecinele, este lipsit de responsabilitate.
Optimismul.
Optimismul nu este un termen adecvat pentru a analiza calitile morale ale unui
funcionar public deoarece una dintre conotaii este euforia, iar serviciul public este departe de a
fi euforic. Cu toate acestea, optimismul este mult mai sugestiv dect realismul deoarece acesta
din urm este, ntr-o anumit msur, limitativ. n cazul funcionarului public, optimismul este
privit ca rezultat al unui demers raional, i nu expresia unei stri de spirit.
Optimismul este calitatea care i d omului posibilitatea de a face fa ambiguitilor i
paradoxurilor fr ca aciunea sa s fie imobilizat.
Adevratul optimism este reprezentat de afirmarea valorilor i asumarea riscurilor; nu
este o credin n lucrurile certe, ci este capacitatea de a vedea toate posibilitile favorabile ntro incertitudine.
Curajul.
Aceast calitate a funcionarului public este strns legat de ambiie, sentimentul
datoriei i recunoaterea faptului c lipsa de aciune poate avea efecte la fel de dureroase ca i o
aciune incorect.
n administraia public, curajul poate lua diferite forme:

Curajul de a decide;

Curajul manifestat n relaia cu specialitii i experii. Uneori, n relaiile cu

experii, funcionarii publici au nevoie de mult curaj deoarece aceste relaii sunt, de obicei,
apropiate n procesul decizional, spre deosebire de relaiile cu clienii care sunt mai ndeprtate

i mai slab conturate. Expertul, indiferent de nivelul sau domeniul n care i desfoar
activitatea, este indispensabil pentru funcionarea corect a unui sistem social complex i tehnic.
Dar puterea autonom i disproporionat a experilor i a domeniilor n care acetia muncesc
sunt o ameninare constant la adresa abordrii binelui public;

Asigurarea gradului necesar de neutralitate. Rapiditatea i neutralitatea sunt

corelate cu pericolul apariiei aroganei. Dar este nevoie de curaj pentru a fi neutru, lucru pe
care cetenii l consider deosebit de valoros pentru buna desfurare a serviciului public.
Onestitatea dublat de spiritul de caritate.
Curajul de a fi impersonal i dezinteresat nu are nici o valoare dac nu conduce la
aciuni i atitudini caritabile i corecte. Corectitudinea este o virtute limitat dac nu exist
spiritul de caritate.
Abaterile de la normalitate reprezint o form parial sau diminuat a responsabilitii.
Spre exemplu, monomanul (persoana care are idei fixe) este iresponsabil n acele cazuri n care
actele sau delictele comise sunt marcate de ideile delirante. n astfel de condiii, capacitile sale
de a rspunde sunt n stare de insuficien sau de inferioritate funcional pentru a se putea
autoconduce sau prentmpina rul. Acesta este motivul pentru care n judecarea delictelor
judectorii solicit examene medicale pentru cei n cauz.
Alturi de obligaiile juridice, deontologia funcionarilor publici cuprinde, aa cum a
artat M. T. Oroveanu, i ansamblul obligaiilor morale ale funcionarilor publici, toate
"necesare pentru ndeplinirea misiunilor ce incumb funciilor lor, considerate ca ndatoriri n
slujba societii, n scopul nfptuirii raionale, eficiente, operative i legale a Administraiei
Statului i a satisfacerii drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice" 11 .
Acelai autor a artat, referindu-se la obligaiile morale ale funcionarilor publici, c pe
primul plan se afl obligaia de a fi cinstit, de a combate corupia sub orice form s-ar prezenta
aceasta.
O alta norm moral, fundamentat pe normele moralei cretine este aceea de a "nu face
altuia ceea ce nu vrei s i se fac ie" norm care contribuie la stvilirea abuzurilor i icanelor
pe care unii funcionari publici le fac persoanelor ce solicit administraiei satisfacerea
drepturilor i intereselor legitime.
ntr-un cadru nu numai juridic dar i moral funcionarii publici trebuie s se adreseze
semenilor cu respect i nelegere, ca unor fiine dotate cu raiune i libertate i s neleag prin
11

M. T. Oroveanu, op. cit. (1997), p. 355 i urm. A se vedea lucrarea aceluiai autor cu titlul Deontologia funcionarilor
publici, n "Studii de drept romnesc" nr.1/1993, p. 35-41

expresia "interesul serviciului" nu numai "echivalentul administrativ al raiunii de stat", ci i

faptul c mai bun servire a intereselor generale ale societii, a crei sarcin fundamental
revine Statului, se nelege i aprarea vieii linitite i prospere a fiecrei persoane n parte 12 .
O mare parte din obligaiile juridice ale funcionarilor publici, aa cum au fost analizate,
se regsesc n H.G. nr. 667/8 octombrie 1991 privind unele msuri pentru asigurarea
prestigiului social al funcionarilor publici 13 i n Legea nr. 188/1999 privind statutul
funcionarilor publici.
Desigur, aceste acte normative cuprind doar o parte a deontologiei funcionarilor
publici.
ntr-un viitor Cod administrativ, speram s se reglementeze ct mai cuprinztor
aspectele privind deontologia funcionarilor publici.
NOTIUNI ASOCIATE CONCEPTULUI DE DEONTOLOGIE
n tiina administraiei s-au formulat mai multe obligaii cu caracter moral dintre care
unele au dobndit i caracter de obligaii profesionale.
1. Probitate
Prin probitate se nelege n primul rnd, corectitudinea de care trebuie s dea devad un
funcionar n ndeplinirea sarcinilor de serviciu. Exista o dialectic a corectitudinii exprimat
foarte bine de G. Hegel: ,,Acelai coninut care este un drept este i o datorie, i ceea ce este o
datorie este un drept" 14 . Cu alte cuvinte, funcionarul are dreptul de a exercita o funcie public
att timp ct nelege c acea funcie este o datorie pentru el. Orice alte criterii pentru
nendeplinirea datoriei duc la lipsa de probitate.
2. Demnitate
Foarte muli neglijeaz importana cuvntului public" din sintagma ,functie putlic".
Acest cuvnt trimite ns direct la sensul demnitii pe care o are un funcionar nvestit cu o
funcie (relativ la ceilali ceteni). Tocmai caracterul public al funciei nterzice funcionarului
s se comporte ca ceilalti i s cear avantaje pentru el sau pentru alii. Sub aspect material,

12

A se vedea M.T. Oroveanu, op. cit. (1997), p. 357

Publicat n M. Of., Partea I, nr. 205/8.10.1991
14
G.F. Hegel- Fi1ozofia spiritului, Ed. Academiei, 1996, pg. 316.

13

funcionarul este pltit pentru a-i exercita funcia, iar sub aspect moral el se bucur de
autoritate, neavnd dreptul de a se degrada pe sine sau funcia sa.
3. Reputatie
Aceasta reprezinta prerea pe care cei din jur o au fa de cineva sau fa de felul n care
o persoan este cunoscut sau apreciat, faima, renumele. Ca orice faim sau renume, reputaia
este dat, n primul rnd, de efortul personal al celui n cauz, care, de cele mai multe ori, se
,,confectioneaz" n timp din elemente ce in de resortul moralei, find rspndit apoi prin
intermediul oamenior sau mass -mediei. Ct de relativ este aceast construcie moral ne-o
devedete i practica de zi cu zi.
Educaia i mediul, pe lng caracterul nativ al persoanei sunt elemente determinante
ale acestei morale. Reputaia poate fi real sau fals, n funcie de mprejurri, persoana n
cauz putnd fi de bun-credin sau duplicitar, poate avea reale aptitudini sau i le poate
disimula.

4.

Interdicia cumulului

n general, funcionarul public nu poate avea interese contrare adminstraiei pe care o

serveste i ca atare nu ar trebui s desfuare activiti lucrative n scop personal. Totui, n
practica administraiilor publice din statele democratice s-au admis unele derogri pentru:

Activitatea de creaie i tiinific, literar;

Acordarea de consultaii specializate n alte demenii dect cele ale administraiei publice;

Exploatarea brevetelor de invenie.

Avnd n vedere c funcia public este un ansamblu de atribuii, apreciem c o

persoan fizic nu poate, practic, s realizeze, n acelai timp, atribuiile a dou sau mai multe
funcii publice. n acest sens, profesorul P. Negulescu arta c, n principiu, funciile publice nu
se cumuleaz, pentru c interesul general cere ca funcionarul s-i consacre ntreaga sa
activitate funciei pe care o ndeplineste.
Totui, un funcionar angajat ntr-un seviciu public, poate desfura temporar o
activitate remunerat pentru un alt serviciu al administraiei publice, cu condiia s aib acordul
autoritii administraiei publice pentru care lucreaz, unde are funcia de baz.

5. Imparialitate
Cu privire la dreptul funcionarului public de a face parte din partide politice s-au
conturat dou opinii contrare:

Una care considera administraia ca anex a politicului i ca atare posibilitatea ca

funcionarii s fie politici;

Alta care consider c functionarul are, n principal, atribuia de a executa decizia politic,
fr a participa la activitile partidelor.
Cu privire la problema amintit n Legea 188 /1999 privind Statutul funcionarilor

publici la art. 42 se stipuleaz: ,,Funcionarii publici au obligala ca n exercitarea atribuiilor ce

le revin s se abin de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice".
6. Subordonarea
Functionarii publici au obligaia de a executa ordinele sau instruciunile primite de la
efii ierarhici. Este evident c aceast obligaie deschide uneori poarta abuzului din partea
sefului fcnd posibil apariia corupiei. Tocmai de aceea, n doctrina i prin lege 15

se

recunoaste dreptul funcionarului de a refuza executarea ordinului n cazul n care este vdit
ilegal i/sau prejudiciaz drepturile fundamentale ale persoanei. n aceast situaie, funcionarul
trebuie s anune n scris motivul refuzului. Corelativ, trebuie precizat c funcionarii superiori
poarta raspunderea pentru legalitatea ordinelor pe care le transmit subordonailor; altfel s-ar
ajunge la situaia n care ei ar fi exonerati de rspundere, iar funcionarii subordonai s
rspund pentru faptele altora.
7. Fidelitate
Aceast dimensiune etic a functionarului public presupune executarea sarcinilor de
serviciu pentru i n interesul institutiei la care funcionarul lucreaz.
Obligaia de fidelitate cuprinde i discreia necesar cu privire la secretele de serviciu cu
care funcionarul opereaz. Tocmai de aceea, n unele statute ale functionarilor publici se
prevede obligaia de a pstra secretul de serviciu o anumit perioad de timp dup ncetarea
raporturilor de serviciu (ntre 1 - 5 ani). Obligaia de fidelitate se extinde i asupra persoanelor
alese n cadrul autoritilor cu caracter deliberativ, care au obligaia de a depune un jurmnt la
nceperea mandatului.

15

Legea nr. 188 /1999- privind Statutul functionarului public, art 41

8. Respectul fa de funcie
Obligaia de a respecta funcia const n esen n limita de competen (acest termen
exprim capacitatea unei persoane de a realiza n mod corespunztor i cu eficien maxim,
sarcinile care i revin, tot ea fiind cea care genereaz performana, respectiv productivitatea i
eficacitatea). Functionarul public nu trebuie s-i depeasc atribuiile de serviciu, aa cum
sunt ele stabilite prin fia postului. Este evident c n cazul n care functionarul primete lucrri
pe care nu are competena s le rezolve, ori intervine pentru soluionarea lor la eful ierarhic
este vorba de o form a abuzului n serviciu.

Capitolul II. Noiunea i trsturile funiei publice

Potrivit art. 3 alin. 1 din Legea privind Statutul Funcionarilor publici Funcia public
reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia
public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale.
n ceea ce ne privete, considerm c funcia public este un complex de atribuii
specifice, prestabilite legal, cu care sunt dotate serviciile publice, atribuii exercitate n mod
continuu de ctre persoane fizice legal nvestite, n vederea satisfacerii intereselor generale ale
membrilor societii.
Din definiia menionat pot fi identificate urmtoarele trsturi ale funciei publice:
1.Orice funcie public este o totalitate de atribuii (drepturi i obligaii) determinate i
specializate care formeaz competena cu care este dotat un serviciu public n vederea
nfptuirii sarcinilor acestuia de organizare a executrii i de executare a legii 16 .
Atribuiile stabilite prin lege sau potrivit legii dau competena celor care ndeplinesc
funciile respective, ca n regim de drept administrativ sa fac acte juridice, operaiuni
administrative sau materiale n mod legal.17
Atribuiile cu care sunt dotate funciile publice reprezint din punctul de vedere al
funcionarilor publici care le ocup, drepturi i obligaii stabilite prin lege, sau prin acte juridice
emise n baza i n executarea legii, n vederea realizrii atribuiilor acestor funcii.

16

De precizat c n art. 3 din proiectul de Statut se arat c funcia public este ansamblul atribuiilor, drepturilor i
obligaiilor, prevzute de lege, ce revin funcionarului public n scopul realizrii competenelor unei instituii din cadrul
Serviciului Public
17
Al. Negoi, op. cit. (1996), p. 42

Complexul unitar i interdependent de drepturi i obligaii reprezint, aa cum a artat I.

Santai 18 , o situaie juridic i nu un simplu coninut de raport juridic, caracterizat cel mai
adesea prin opozabilitatea, uneori reciproc, a drepturilor i obligaiilor ce revin prilor
participante la acel raport juridic.
Spre deosebire de un raport juridic obinuit n care drepturile i obligaiile sunt strns legate de
formarea, modificarea i desfiinarea relaiei, n cazul funciei publice drepturile i obligaiile
ce-i formeaz coninutul preexist raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea i
ncetarea raporturilor constituie n urma producerii unui act sau fapt juridic doar prilejul
exercitrii respectivei faculti sau ndatoriri legale, care nu sunt produsul voinei exclusive a
subiectului titular, limitat n aciunile sale nu att la constituirea lor, ci numai la realizarea lor.
2. Majoritatea funciilor publice din organele administraiei publice au un caracter
profesional, ns exist i funcii publice cu caracter politic, cum sunt cele deinute de minitri,
secretari i subsecretari de stat, primari, etc.
Cetenii romni, numii potrivit legii n funcii publice pe care le exercit ca pe o
profesie i crora li se aplic un statut special de drept administrativ au calitatea de funcionari
publici. Exist i persoane care pot ocupa funcii publice executive pe baza de contract
individual de munc sau convenie civil.
3. Atribuiile care formeaz coninutul funciei publice trebuie s aib un caracter legal,
s fie prevzute pentru fiecare funcie public prin lege sau prin acte emise n baza i n
executarea legii, s fie aadar expresia legii.
Acesta este temeiul pentru care modificarea sau desfiinarea funciei publice se
realizeaz prin lege sau de ctre instituia care a nfiinat-o prin acte juridice de aceeai natur.
4. Competena, atribuiile ce constituie coninutul funciei publice sunt stabilite doar prin
lege sau prin acte emise pe baza i n executarea legii, nu printr-un contract, deoarece prin
funcia public se realizeaz interese generale, ce nu pot fi negociate ntre subiectele raportului
de funcie public.
n dreptul administrativ competena funciei publice are trei dimensiuni (material,
teritorial i temporal) i un caracter impersonal, spre deosebire de dreptul civil, unde
capacitatea civil de folosin i de exerciiu sunt strns legate de persoan.
5. Atribuiile corespunztoare funciilor publice se stabilesc n raport de sarcinile
specifice, de specialitate pe care fiecare serviciu public le exercit pentru satisfacerea unui
anumit interes general.

18

I. Santai, op. cit. p. 77

Gruparea atribuiilor pe funcii se face n raport de sarcinile serviciului public, prin

respectarea principiilor ierarhiei, specializrii, profesionalizrii i a raportului corespunztor
ntre atribuiile de conducere i de execuie, fiindc n competena unei funcii publice se gsesc
att atribuii de conducere fa de funciile inferioare ct i atribuii de subordonare fa de
funciile superioare 19 .
Astfel, funcia public are un caracter propriu, n sensul c prin coninutul i limitele ei
contribuie n mod distinct la realizarea competenei instituiei n conformitate cu atribuiile
stabilite n actul normativ.
6. Prin exercitarea funciei publice trebuie s se contribuie la realizarea puterii publice,
fie ntr-o form direct, n cazul funciilor de decizie, care presupun emiterea actelor juridice de
putere, de autoritate, fie ntr-o form indirect, prin aciunile de pregtire, executare i control
strns legate, sau n legtur cu exerciiul autoritii publice.
Datorit acestei caracteristici distingem funcia public de alte funcii existente chiar n
cadrul aceleiai instituii deoarece n funcia public se reflect n mod esenial trsturile
activitii de baz, constnd n exercitarea puterii de ctre autoritatea (instituia) public n care
se integreaz funcia respectiv.
7. Funciile publice sunt create pentru a satisface interesele generale, iar nu n mod
direct intereselor individuale.
8. Funcia public exista nainte de a fi numit pe postul respectiv viitorul funcionar
public, neputndu-se pune problema declanrii concursului doar pe ideea c funcia public
respectiv urmeaz a se nfiina.
Crearea funciei publice se face, de regul, odat cu nfiinarea serviciului public i
rareori, ulterior, n raport de noile interese publice, naionale sau locale.
9. Funciile publice au caracter continuu, fr limit de timp, n sensul c sunt create
pentru a da satisfacie intereselor generale pe toata perioada existenei lor (i activitatea
serviciului public este continu).
Aceasta nu nseamn c activitatea prin care se realizeaz funcia public nu ar putea fi
exercitat intermitent, o singur dat sau niciodat, n funcie de situaie.
Considerm, totodat, c nu trebuie confundat caracterul de continuitate al funciei
publice cu cel de permanen, care nsemneaz existena ei pe o perioada nedeterminat.

19

V. Dabu, op. cit. p. 120

Din cte se cunoate, n raport de interesele publice, un serviciu public poate fi nfiinat
i pentru o perioad de timp prestabilit 20 i astfel i funciile publice din acest serviciu sunt
nfiinate pe aceast durat limitat.
Caracterul continuu al funciei publice, indiferent c este nfiinat pe durat
nedeterminat sau determinat presupune exercitarea ei cu continuitate, ori de cte ori este
necesar, pe ntreaga durat de existen a funciei publice.
10. Funcia are caracter obligatoriu, aa cum a artat i dl. prof. I. Santai 21 , n sensul c
drepturile i obligaiile ce-i alctuiesc coninutul trebuie exercitate, existnd o ndatorire n acest
sens i nu o facultate, o posibilitate.
Neexprimarea sau neluarea de poziie din partea unei instituii publice - prin
nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un
drept recunoscut de lege - permit declanarea procedurii judiciare pe calea contenciosului
administrativ, care se poate finaliza cu tragerea la rspundere a autoritii administrative,
inclusiv cu plata unor daune materiale sau morale.
11. Prin exerciiul efectiv al funciei se realizeaz competena instituiei publice sau
serviciului public, n general, i ale administraiei publice, n special, conform atribuiilor de
specialitate, legal stabilite.
Atribuiile funciei publice reprezint de altfel competena unei anumite instituii din
administraia public, ntr-un anumit domeniu al activitii de organizare a executrii i de
executare a legii i a celorlalte acte normative.
n anumite momente pot exista i funcii neocupate de titulari, iar uneori chiar funcii
neexercitate, dar aceasta nu afecteaz realizarea, n ansamblu, a atribuiilor instituiei, ci doar
integralitatea ndeplinirii acestora. 22
12. Fondurile pentru finanarea funciilor publice sunt asigurate de la bugetul de stat sau
de la bugetele locale.
Trsturile menionate sunt valabile, n general, oricrei funcii publice, inclusiv celor
din domeniul legislativ i judiciar, deoarece i aceste funcii presupun exerciiul puterii publice.
Coninutul concret al drepturilor i obligaiilor decurgnd din funcia public i care
revin titularului, se stabilesc prin fia postului, aceasta exprimnd i diferenierile fa de alte
posturi similare.

20

P. Negulescu, op. cit. (1934), p. 607, 608

I. Santai, op. cit. p. 77
22
I. Santai, op. cit. p. 81 i urm.
21

Capitolul III. Noiunea i trsturile funionarului public

Aa cum subliniaz prof. Al. Negoi, dobndirea calitii de funcionar public este dat
de competena subiectelor active participante la raporturile juridice, care desfoar un anumit
gen de activitate datorit organizrii competenei i diviziunii sociale a muncii, n cadrul
organizrii respective.
Activitatea subiectelor investite cu o anumit competen ofer acestor subiecte o
calitate oficial desfurat, n principiu, din oficiu.
Aceast competen i calitate oficial a funcionarului public este specific subiectelor
active participante la raporturile de drept administrativ, n calitatea lor de organizatori ai
executrii legii i de executare n concret a acesteia.
Potrivit Legii privind Statutul funcionarilor publici, funcionar public este persoana
care ocup o funcie public.
Funcionar public (de carier) din administraia public este ceteanul numit n
condiiile legii, pe o perioad nedeterminat, ntr-o funcie public, n serviciul unei autoriti
publice centrale sau locale, ori, dup caz, ntr-o instituie public sau regie autonom aflate sub
autoritatea organelor centrale ale administraiei publice sau a consiliilor judeene ori locale. 23
Din definiia pe care am dat-o putem reine urmtoarele elemente, unele evideniate
chiar n definiie, altele care se subneleg i anume:
1. Funcionar public nu poate fi dect ceteanul romn cu domiciliul n ar pentru c
potrivit disp. art. 16 pct. 3 din Constituie funciile i demnitile publice civile sau militare pot
fi ocupate de persoanele care au numai cetenie romn i domiciliul n ar.
2. Funcionar public este doar ceteanul numit ntr-o funcie public vacant din cadrul
unui serviciu public, nu i cel ales.
n definiie am evitat folosirea expresiei investire n funcie pentru c acesta
presupune nu numai numirea, ci i repartizarea, alegerea etc.
Investirea n funcie se face prin numire, pentru c aceasta presupune integrarea
funcionarului public ntr-o ierarhie ce ine de natura administraiei publice, n regim de putere
public.
Prin numire sau, altfel spus, titularizare de ctre autoritatea competent, i se confer
persoanei calitatea de funcionar public i este integrat n ierarhia administrativ.

23

Dl. prof. univ. Al. Negoi a apreciat, aa cum am mai artat, c ntotdeauna directorii i contabilii efi ai oricror regii
autonome i societi comerciale cu capital de stat sunt funcionari publici (op. cit., 1996, p. 89, 90).

Aceasta ierarhie l oblig pe funcionarul ierarhic inferior s execute ntocmai

dispoziiile de serviciu ale superiorului, cu excepia actelor vdit ilegale.
Totodat, dup caz, ierarhia presupune i controlarea strict de ctre superiori a modului
de lucru al inferiorilor, inclusiv posibilitatea, n cazurile prevzute de lege, de substituire n
atribuiile acestora din urm.
Altfel spus, prin actul de numire, care este un act administrativ unilateral, de autoritate,
funcionarul public face parte din personalul instituiei publice i nu din afara acesteia precum
un expert, consilier, etc.
Prin urmare, funcia se exercit n cadrul instituiei, dar efectele se pot produce i n
afara ei.
Uneori, n practic, se ntmpl ca efect al delegrii, detarii, etc. ca persoana s-i
exercite funcia nu n cadrul instituiei n care a fost investit, ci n cadrul altei instituii, n a
crei structur se ncadreaz temporar.
A nu aparine unei instituii publice, a nu face parte din personalul acesteia, ar nsemna
ca manifestrile de voin

ale funcionarului public s nu-i produc consecine juridice

valabile, i astfel, fiind lipsite de oficialitate, actele ntocmite s fie lipsite de puterea pe care o
au actele juridice , putnd fi considerate chiar inexistente.
Totodat, prin actul de numire funcionarul public devine parte ntr-un raport de funcie
public care presupune fidelitate, aspect care de altfel relev regimul de drept public, atras de
actul de numire n funcie.
3. Numirea funcionarilor publici are loc n condiiile legii, ceea ce presupune ca cel
numit s ndeplineasc toate condiiile generale i speciale prevzute de lege pentru accesul la
ocuparea unei funcii publice.
Astfel, viitorul funcionar public va fi recrutat i promovat dup criterii obiective i
echitabile, dup competen i pregtire practic profesional, condiie sine qua non pentru
ncredinarea funciilor superioare .4. Numirea n funcie trebuie fcut pe o perioad
nedeterminat fiindc acest element asigur funcionarului public stabilitatea n funcie i
eventual inamovibilitatea. Numai ceteanul numit ntr-o funcie public pe o perioada
nedeterminat, o poate exercita ca pe o profesie, poate face din exerciiul funciei publice o
carier.
Investirea n funcie se face, de regul, pe o perioada nedeterminat fr ca aceasta s
echivaleze cu numirea pe viaa deoarece exist posibilitatea modificrii raportului de funcie
prin promovare, transferare etc. sau a ncetrii acesteia prin demitere, demisie.

Sunt i autori 24 care susin c regula pentru regimul juridic al funciei publice o
reprezint numirea pe o perioad nedeterminat i c prin excepie, n condiiile legii, regula
poate fi abandonat.
Se exemplific astfel situatia Elveiei unde, la nivel de Confederaie i n cea mai mare
parte a cantoanelor, funcionarii publici sunt numii pe o perioada determinat, care coincide
adesea cu legislatura Parlamentului.
Acest sistem care nu este cunoscut, de exemplu, n Frana sau Germania, n Elveia i
are originea n fundamentul democratic al aparatului administrativ, care n aceast concepie
este incompatibil cu o numire definitiv 25 .
Curios este c n aceast ar, n cantonul Vand, numirea se face pe via, raportul de
serviciu durnd pn la pensionare sau moartea titularului.
Numirea pe o perioad nedeterminat nu poate avea loc dect ntr-o funcie public cu
caracter permanent, n sensul de a fi nfiinat pe o durat nedeterminat i nu prestabilit.
Evident c pe parcursul carierei funcionarului public pot fi momente cnd el este trecut
temporar i n unele funcii cu caracter predeterminat, dar nu ca o regul i nu cu scopul vdit de
a-i nclca stabilitatea n funcie.
Acesta este i considerentul pentru care am preferat s dm ntietate n definiie numirii
pe o perioad nedeterminat dect numirii ntr-o funcie public nfiinat pentru o perioad
nedeterminat, deci cu caracter permanent.
Dei la elementele funciei publice am subliniat caracterul continuu al activitii pe care
o va desfura funcionarul public, este preferabil s amintim caracterul de permanen al
funciei publice pentru c el exprima cel mai bine continuitatea pe care o presupune serviciul
public (regula este caracterul permanent al serviciului public).
Problema carierei funcionarului public este de esena funciei publice, iar stabilitatea i
inamovibilitatea creeaz fundamentul juridic al unui profesionalism funcionresc n condiii de
neutralitate i obiectivitate deosebite.
Avnd la baz aceste elemente n Germania se vorbete despre funcionariatul
profesional care reprezint o instituie ce se bazeaz pe cunotine, competen i fidelitate care
asigur stabilitatea administraiei i constituie un factor de echilibru fa de forele politice care
dau configuraia vieii statului.
De altfel, n acest ar se arat c misiunea funcionarilor este de a asigura securitatea,
ordinea i prosperitatea statului.
24
25

V. Vedina, op. cit. p. 189

Idem

5. Funcionarii publici au reglementate drepturile i obligaiile, rspunderea,

incompatibilitile i n general regimul de ocupare i exercitare a funciei, ntr-un statut special,
expresie a situaiei juridice a acestora.
Fiind vorba de un regim de drept public, n spe de drept administrativ, derogatoriu de
la dreptul comun, acesta presupune si drepturi i obligaii speciale care au n vedere c
funcionarii publici sunt exclusiv n serviciul interesului public i c trebuie s pun naintea
oricror interese personale sau de partid, interesele publice, generale, cutnd pe toate cile s
nlture aspectele birocratice din regimul funciilor publice, cu care sunt dotate serviciile
administraiei publice a statului i a colectivitilor locale.
Ct privete drepturile, acestea nu sunt avantaje create n reprezentarea funcionarului
public, ca persoan, ci n vederea exercitrii n bune condiii a funciei n care a fost numit.
Acest statut, care concretizeaz regimul juridic administrativ la care sunt supui
funcionarii publici poate fi stabilit, conform disp. art. 72 alin.3, lit. i din Constituie printr-o
lege-cadru, sau prin statute speciale pentru cazul anumitor categorii de funcionari publici
(oricum, respectivele acte normative trebuie s fie de nivelul legii organice).
Conform Statutului funcionarii publici constituii n ierarhie administrativ, n raporturi
de subordonare, sunt supui unei rspunderi disciplinare deosebite fiind, de regul, sancionai
mai sever dect alte categorii de funcionari, i uneori pentru fapte pentru care ali funcionari
nu sunt sancionai.
Acest lucru este necesar, pentru c de modul n care funcionarii publici i fac datoria,
depinde satisfacerea intereselor publice, n general, regimul ndeplinirii funciei publice.
Cnd vorbim de rspunderea funcionarilor publici, avem n vedere rspunderea
funcionarilor supui Statutului funcionarilor publici, al cror regim juridic constituie, de altfel,
obiectul prezentei lucrri.
De asemenea, litigiile nscute din exercitarea funciilor publice ocupate prin numire sunt
judecate de instanele de contencios administrativ dup regulile dreptului public, a jurisdiciei
administrative, pe cnd litigiile privind personalul recrutat

pe baz de contract cad sub

incidena jurisdiciei judiciare, a celei de drept comun.

Totodat, funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la aprare, ca oricrei alte
persoane supuse unei aciuni disciplinare.

Pentru exercitarea n bune condiii a funciei publice, funcionarii publici beneficiaz i

de alte garanii speciale prevzute n lege, inclusiv de cele menionate n Convenia European a
Drepturilor Omului 26 .
6. Funcionarii publici i exercit sarcinile n vederea realizrii competenei, a
atribuiilor specifice serviciului public respectiv.
Avem astfel n vedere, acele atribuii de putere public, prin care fiecare serviciu public
i exercit o anumit competen specific, proprie, cu care a fost investit prin lege sau prin
acte juridice date n baza i n executarea legii.
n definiie nu am mai prevzut c funcia public face parte din cadrul unui serviciu
public pentru c ntotdeauna funciile publice nu pot fi gsite dect n cadrul serviciilor publice,
servicii nfiinate de stat sau colectivitile locale sau aflate sub autoritatea statului sau a
colectivitilor locale.
7. Funciile publice sunt alimentate din fonduri publice i prin urmare funcionarii
publici sunt remunerai din fonduri publice, de la bugetul de stat sau bugetele locale.
Cu privire la remunerarea funcionarului public pentru munca depus, considerm c nu
constituie un element obligatoriu la care se raporteaz calitatea de funcionar public,
remuneraia fiind un principiu general valabil pentru orice persoan care lucreaz pentru altul,
iar pe de alt parte se cunosc i funcionari publici onorifici sau care primesc indemnizaii
simbolice, fr ca prin aceasta s fie afectat raportul de funcie public.
n literatura juridic 27 s-a apreciat, de asemenea, c nici jurmntul nu este de esena
calitii de funcionar public, acest jurmnt fiind prevzut i pentru alte categorii de personal.
n prezent, fa de disp. art. 50 din Constituie considerm c jurmntul este o condiie
necesar pentru a fi numit sau meninut ntr-o funcie public i a avea calitatea de funcionar
public.
Trebuie precizat c funcionarii publici sunt titularii unor funcii publice din cadrul
autoritilor publice centrale ori locale precum i din instituiile publice de nvmnt, cultur,
sntate, ocrotiri sociale denumite adesea social-culturale i tiinifice sau regiilor autonome,
depinznd de o autoritate public central ori local.
Ca o concluzie, formulat n form negativ, se poate considera c nu sunt funcionari
publici de carier, in sensul dreptului administrativ urmtoarele categorii de personal:

26

A se vedea Vincent Berger, Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1998,
p.439-443
27
J. Vermeulen, Teoria funciunii publice, Bucureti, 1947, p. 48, 49

1. Cetenii strini i cetenii romni cu domiciliul n strintate, pentru c aa prevd

disp. art. 16 alin.3 din Constituie.
2. Cei alei sau numii n funcii publice cu caracter politic;
3. Cei numii n funcii publice profesionale pe durat determinat, fiind de la sine
neles c n astfel de funcii nu se poate face o numire pe o perioad nedeterminat specific
funcionarului public 28 .
4. Persoanele din activitile de gospodrire, ntreinere, reparaii i de deservire angajate
pe baz de contract individual de munc n serviciile publice.
Este vorba de persoanele care desfoar n principal o activitate manual (o meserie).
Marea majoritate a personalului din activitile respective, din cadrul serviciului unei
autoriti publice, ori dintr-o instituie public subordonat acesteia nu se ncadreaz n
categoria funcionarilor publici i pentru c activitatea acestora, cu caracter auxiliar, nu
reprezint exercitarea unor atribuii specifice autoritii sau instituiei respective, stabilite prin
lege.
n activitile de gospodrire, ntreinere, reparaii i de deservire, prin care se realizeaz
servicii publice n afara personalului acestor servicii, care desfoar o meserie i care sunt
ncadrate, de regul, prin contract individual de munc, fiindu-le aplicabile prevederile
legislaiei muncii, aceste servicii sunt prevzute i cu unele funcii publice, n principal cele de
conducere i care sunt ocupate de funcionari publici.
5. Persoanele care i desfoar activitatea pe baza unei convenii civile sau de alt
natur.
Prin aceasta, ne exprimm dezacordul cu unele susineri n sensul c raportul de funcie
public poate avea la baz contractul administrativ.

28

Funciile publice pe durat determinat, deci fr caracter permanent, corespund serviciilor publice create pentru o
perioad determinat n funcie de cerinele vieii sociale. Chiar dac nu au caracter permanent aceste funcii au caracterul de
continuitate specific oricrei funcii publice i respectiv serviciu public n sensul precizat n alt parte a lucrrii.

PARTEA II ETICA FUNCIONARILOR PUBLICI

Capitolul I. Codurile de etic a funionarilor publici

Funcionarii publici ca o categorie profesional special, care interacioneaz cu oamenii

avnd un puternic impect n mediul social de circumscriere, beneficiaz de un cod de conduit
propiu. Ca i n cazul medicilor, phihologilor i consilierilor sociali, magistrailor i avocailor,
funcionarilor publici le sunt aplicabile un set de norme care exced cadrul legal ce
reglementeaz drepturile, obligaiile i atribuiile profesionale. Aceste norme etice sunt
deasemenea specifice, anumitor categorii de subieci de drept, n rndul normelor de conduit
social i fac un corp legal separat Codul Etic al profesiei.
Seciunea I Valorile i principiile codurilor etice
Obiectul eticii este reprezentat de bine i ru dac admitem maniheismul primordial,
ntre ce este moral i imoral, in comportament i atitudine. Suntem adesea obinuii s facem
afirmaii de genul "X este un om bun" sau "ceteanul Y este un ticlos" sau s ne punem
ntrebri "Ce ar trebui s fac eu?" ori "este greit s procedez astfel?".
Domeniul eticii poate fi denumit ntradevr ca ntregul adevr despre ceea ce este n
acelai timp comun tuturor acestor judeci i specific fiecruia n parte. 29 Putem astfel lesne
observa c etica opereaz cu valori sociale unanim recunoscute iar Codurile de etic cu valori ce
se circumscriu unor anumite categorii i segmente socio-profesionale. Astfel norma social de
conduit edictat i nzestrat cu puterea coercitiv a legii devine norm a legii 30 (lato sensuu)
etice.
Principiile etice ce guverneaz activitatea funcionarilor publici sunt relevate de
caracterul activitii pe care acest categorie socioprofesional l desfoar, realizarea
serviciului public i punerea n slujba intereselor cetenilor ca principali beneficiari ai activitii
administraiei. Noiunea de administraie i are originea etimologic n limba latin ad minister
servitor supus, iar administraia public reprezint servitor al intereselor publice.
Principalul instrument prin care acioneaz administraia public sunt funcionarii
publici 31 ca resurs uman fundamental a aparatului administrativ. Tocmai avnd n vedere c
factorul uman este element esenial al administriei publice 32 , constituia n art. 72 (3) lit. i)
29

G:E. Moore Principiile etce ed. DU Style, Bucureti 1997

Nicolae Popa Teoria dreptului i statului , ed. Juridica 1995
31
Al. Negoi Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti 1996
32
Ion Popescu-Slniceanu, Funcia public, Ed.Infodial, Bucureti 2000
30

stabilete c "Statutul funcionarilor publici" se reglementeaz prin lege organic, iar Legea
188/1999 cu modificrile i completrile ulterioare stabilete un regim juridic special
funcionarilor publici, precum i raportul de funcie public.
Legea privind Statutul funcionarilor publici reglementeaz n Capitolul V drepturile i
ndatoririle funcionarilor publici, cu accent pe reglamentarea raporturilor de serviciu.
Este de remarcat c n art 26 este garantat dreptul la opinie al funcionarilor publici, ceea
ce reprezint un element subiectiv, moral privitor la conduita etic, posibilitatea de a discerne i
afirma punctul de vedere referitor la oportunitatea sau legalitatea faptului sau actului
administrativ ce este dedus aciunii sale. Cu toate acestea n Romnia nu este reglementat
principiul refuzului de ndeplinirea a sarcinilor dect declarativ, fiind prin art 43 alin (2) i (3)
limitat la motivarea i meniunea punctului de vedere, dipoziia superiorului fiind prin voina
autoritii executabil.
De asemenea este de remarcat c n cuprinzul Legii 188/1999 sunt conturate cteva
principii de ordin etic, cu privire la modul de desfurarea a activitii. Astfel art. 41 stabilete
c funcionarii publici i ndeplinesc atribuiile cu "profesionalism, loialitate, corectitudine, n
mod contiincios".
Principiile etice ce guverneaz funcia public i modul de exercitarea a acesteia sunt
structurate pe trei mari categorii n aproape toate sistemele administrative din lume, chiar i fr
ca aceast mprirea s fie expres realizat n tehnica legislativ de reglementarea a conduitei
etice a funcionarilor publici. Clasificarea categoriilor de principii ine seama de specificul i
raiunile funciei publice i a exercitrii acesteia.
A. Valori etice raportate la exercitarea autoritii publice:
Legalitatea este principiul conform cruia exercitarea funciei publice i realizarea
tuturor actelor de competen trebuie s se fac cu respectarea Constituiei i a tuturor legilor n
spirutul i litera lor. De asemenea principiul legalitii presupune i aplicarea legilor n interesul
cetenilor i pentru atingerea interesului general pentru care au fost elaborate. Astfel dac
procedurile administrative sau normele metodologice ale unor acte normetive diferite sunt n
conflict, funcionarul public trebuie s fac aplicabil norma care privete drepturile
ceteanului. Altfel spus n practica eticii funcionarilor publici s-a consacrat principiul c legea
sau norme ale ei nu pot fi piedici pentru realizarea unor drepturi dac substana legii presupune
conferirea acelui drept. n toate statele europene acest discuie teoretic, care i are resortul n

problemele practice, se dezvolt pe marginea principiilor deontologice care guverneaz

administraia.
Responsabilitatea este principiul conform cruia funcionarul public trebuie s poarte
responsabilitatea pentru actele sale. n acest sens exist i protecia, reglementat n toate
sistemele de drept, pentru funcionarii publici prin facultatea de a discerne toate chestiunile care
i sunt supuse ateniei de problemetica specific realizrii competenilor funciei publice pe care
o exercit.
Discernmntul este principiul conform cruia fiecare funcionar public este dator s
acioneze legal, moral n realizarea atribuiilor sale conform propriei convingeri, n acest sens
fiind responsabil de decizia luat. Principiul discernmntului, ntlnit i la magistrai, exclude
orice influene sau presiuni care ar denatura actul decizional i realizarea atribuii lor de ctre
funcionarii publici. n legislaia funciei publice din Romnia principiul discernmntului este
prevzut de la normele privitoare la organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin n
cadrul autoritilor i instituiilor publice 33 , n art. 2 lit c). Chiar n lipsa unui cod etic al
funcionarului public acest principiu este prevzut sub diferite forme n legislaia funciei
publice. Trebuie evitat confuzia ntre discernmntul ca principiu etic al funcionarilor publici
i discernmntul ca element subiectiv al codului penal privind capacitatea persoanei de a sta n
procesul penal ori discenmntul ca element al capacitii juridice de dispoziie n materie
civil.
Eficiena este principiu care presupune respectul pentru bani publici i pentru mijloacele
materiale pe care funcionarul le are la ndemn n realizarea atribuiilor sale. Eficiena impune
abinerea de la risip i responsabilizarea n efectuarea cheltuielilor materiale. n autoritile i
instituiile publice rspunderea pentru modul de cheltuirea a fondurilor nu este reinut numai
pentru funcionarii care lucreaz n direciile economice dar i pentru cei din cadrul
compartimentelor de specialitate ale autoritii, prin asumarea referatelor ne necesar i investiii
pe care le ntocmesc. Rspunderea n acest caz este evaluat mai puin din perspectiva
legalizii angajrii cheltuielilor publice sau a procedurilor de achiziie ci mai accentuat pe
caracterul de oportunitatea. Instituia abilitat s fac aceste verificri este Curtea de Conturi a
Romniei n plan extern iar din interiorul autoritii abilitat este compartimentul de audit intern.
Confidenialitatea este principiul care impune funcionarilor publici s nu fac uz de
informaiile aflate n exercitarea funciei pentru a obine foloase din dezvluirea lor, or s nu
dezvluie acele informaii care sunt clasificate confidenial sau secret, i n al treilea rnd s nu

33

HG 1083, M.Of. nr 707 din 7 nov. 2001

dezvlue informaii ce ar aduce prejudicii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar
activitatea.
Realizarea competenelor n interesul public ceea ce nseamn c funcionarii publici
ndeplinesc o funcie public de importan social n interesul cetenilor, excluznd orice alte
interese proprii;
Credibilitatea public este principiul n baza cruia funcionarii publici sunt obligai s
respecte i s sporeasc prestigiul instituiei n care lucreaz i s fie rezervai i discrei prentru
a nu compromite aciunile respectivei autoriti;
Profesionalismul este principiul care le impune funcionarilor publici s-i ndeplineasc
exemplar atribuiile i sarcinile de servici. Corelativ acestui principiu sistemele administrative
i-au dezvoltat un sistem de perfecionare i pregtire continu, att n interiorul autoritilor ct
i prin instituii specializate din cadrul ministerelor de resort sau din afara administraiei dar n
raport contractual cu instituiile beneficiare. n Romnia exist centru regionale de pregtire i
perfecionare contin precum instituii universitare care asigur cursuri postuniversitare de
perfecionare. Prin ordonana 82/2002 s-a nfiinat Institutul Naional de Administraie.
B. Valori etice raportate la beneficiarii serviciului public:
Respectul reprezint principiul care oblig funcionarul public la o atitudine reverenioas
fa de ceteni, de asemenea, obligaia de ai da ceteanului petiionar toate lmuririle necesare
i nu n ultimul rnd obligaia de a rspunde la petiii chiar i atunci cnd rezolvarea petiiei nu
intr n competena autoritii sau instituiei la care lucreaz funcionarul public.
Rapiditatea este principiul care oblig funcionarul puplic s-i ndeplineasc atribuiile n
cel mai scurt timp n raport de problemetaica ce i-a fost naintat, i s formuleze rspunsul n
termenul stabilit de lege sau dac este posibil n cel solicitat de petent.
Confidenialitatea este obligaia funcionarilor publici de a nu face publice problemele
petenilor cu care au fost nsrcinai s le rezolve, sau s nu fac publice actele sau anchetele de
la dosar. Spre exemplu obligaia asistenilor sociali de a nu face cunoscut situaia situaia unei
anumite persoane sau familii dect celor n drept a rezolva cazul social respectiv.
Integritatea principiu care le interzice funcionarilor publici s solicite sau s accepte
cadouri sau alte beneficii de la ceteni pentru ndeplinirea unor atribuii care le revin prin statul
de funciuni sau prin natura funciei publice cce o ocup, crend astfel un climat de ncredere n
funcionari i n administraia public.

Imparialitatea conform creia funcionarii publici trebuie s fie impariali n aciunile,

judecile i opiniile lor, s respecte egalitatea tuturor cetenilor n faa legii i s fie absolut
neutri fa de interesele politice, economice i religioase;
C. Valori etice raportate la abligaiile de conduit i imaginea persoanei care exercit
funcia public:
Credibilitatea este cel mai important aspect al valorilor pe care funcionarul public trebuie
s le respecte i reprezinte. Credibilitatea presupune ca funcionarul public s se bucure de
ncrederea cetenilor n faa crora st i a croro probleme trebuie s le rezolve. De
credibilitatea funcionarilor publici depinde n mod direct imaginea autoritilor publice n care
i desfoar activitatea.
Integritatea ca valoarea etic a funcionarului public presupune obligaia acestuia de a nu
primii sau pretinde cadouri sau alte foloase de la peteni, pentru a pstra ncrederea public n
echidistana, corectitudinea i profesionalismul funcionarilor publici.
inuta este mai mult o obligaie de serviciu, ns n literatura de specialitate ea a fost
introdus n rndul valorilor etica ca element al conduitei. inuta trebuie s fie decent n sensul
unei vestimentaii sobre dar care s nu poat fi considerat neglijent sau o etalare a opolenei.
Demnitatea ca valoare presupune respectul fa de sine pe care funcionarul public trebuie
s-l aib i are la baz transferul de statut de la instituia public la funcionar ca mandatar n
baza unui raport de funcie public a atributelor statului.
Autoritatea valoarea etic ce definete conduita funcionarului public se refer la
autoritatea epistemic, cea deontic fiind un atribut al instituiei administrateive, i reprezint un
summum de caliti care fac ca funcionarul public s impun prin atitudinea sa. Aceste valori
care contribuie la creterea autoritii personale sunt profesionalismul, respectul, inuta i
atitudinea.
Seriozitatea. n unele ri codurile etice prescriu i o conduit pe care funcionarul public
trebuie s o respecte i n viaa privat. Funcionarul public este obligat s duc o via decent,
s aib un comportament civilizat fa de celali i de asemenea are i anumite interdicii. Spre
exemplu funcionarii publici nu au dreptul s participe la manifestri indecente, nu au dreptul
(n majoritatea statelor americane) s joace n cazinouri, sau s poarticipe la alte jocuri de noroc
etc.

Seciunea II Structura codului etic

1. Preambulul
Preambulul este aceea parte n care leguitorul difinete n spaiu, n timp i raport de
anumite categorii aplicabilitatea codului etic.
a. difinirea n spaiu - codul etic al funcionarilor publici din Romnia. Pot fi
reglementate coduri etice i pentru organizaii internaionale sau regionale: Codul
etic al diplomailor ONU, Codul etic al funcionarilor comunitari sau coduri etice
transfrontariere cum ar fi codul deontologic al navigatorilor elaborat de Organizaia
de Transport Maritim i care se plic tuturor statelor.
b. definirea n timp - prezentul cod etic se aplic cu ncepere de la data (o dat definit
n text sau la publicarea n Monitorul Oficial)
c. definirea categoriilor - prezentul cod etic se aplic tuturor funcionarilor publici
crora le sunt aplicabile dispoziiile Legii Statutului funcionarilor publici. Exist i
coduri etice sau deontologice ale categoriilor profesionale: avocailor, magistrailor,
medicilor, poliitilor, cadrelor didactice; precum i coduri ale unor subcategorii
socio-profesionale: psihiatrilor, funcionarilor vamali, asistenilor sociali de protecie
a copiilor etc.

2. Dispoziii generale
n cadrul dispoziiilor generale se fixeaz principiile de baz ale conduitei etice a
funcionarilor publici precum i reluarea principiilor administraiei publice din sfera de
aplicabilitatea a respectivului act normativ. Principiile generale sunt enunate i definite generic
i au caracterul de a guverna aplicarea drepturilor i obligaiilor cuprinse n codul etic.
Principiile generale enunate n preambulul oricrui cod etic au rolul de a costitui regula
acolo unde nu sunt reglementate n mod concret norme de coduit prescrise de leguitor. Rolul
deosebit al dispoziiilor generale ale codurilor deontologice i etice este reprezentat tocmai de
acest caracter de umplere a oricrui vid legislativ.
Este de remarcat c principiile nscrise n codurile deontologice sau etice au inciden
nunumai pentru definirea conduitei dar chiar i pentru jalonarea exercitrii profesiei, ele putnd,
n condiiile simetriei legislative, s completeze i alte norme cu caracter de reglementare a
competenei materiale i de organizare, cum ar fi Regulamentele de organizare i funcionare.

Dispoziiile de coninut sunt codificate n fiferite modaliti de tehnic juridic n funcie

de fiecare sistem juridic de reglementare i sunt deasemenea structurate pe capitole n mod
distinct. Sre exemplu, n sistemul anglo-saxon, dispoziiile de coninut sunt structurate pe
categorii de principii i pe valorile ce deriv din acestea, n sistemul sistemul roman i germanic
pe specificul raporturilor n care sunt implicai funcionarii publici. Acest din urm sistem de
codificare este aplicat i n sistemul romnesc, construit pe modelul francez. n cele ce urmeaz
vom detalia categoriile de dispoziii de coninut al codurilor deontologice i etice n sistemul
roman i germanic de drept.
3. Dispoziii privind obligaiile generale
Reglementeaz obligaiile de conduit n raport de exercitarea unei anumite profesii,
indiferent de locul sau specificul instituiei n care se exercit. Aceste dispoziii mpreun cu
principiile generale ce guverneaz regimul deontologic sau etic al unei anumite profesii
reprezint pe de o parte reprezentarea legal a valorilor sociale de baz cu care societatea a
investit rolul social reprezentat de o anumit ocupaie iar pe de alt parte fundamentul
infrastructurii etice ca mijloc de reglamentare prin codificare a conduitei 34 . Aadar suntem n
faa a dou aspete fundamentale, reflectarea rigorilor unei anumite civilizaii 35 i nevoia de a
justifica constrngerile impuse pentru limitarea constructiv a exercitrii anumitor profesii ori
pentru completarea "procedurilor" profesionale.
4. Dispoziii n raporturile de serviciu
Reglementrile din acesast parte a codurilor deontologice i etice privesc raporturile
sociale i juridice ce se stabilesc ntre instituie i funcionar n exercitarea atribuiilor i au dou
obiective fundamentale:
a. reglementarea modului n care funcionarul public slujete ca mandatar al atribuiilor
autoritii publice interesele publice:
-

responsabilitatea

legalitatea

credibilitatea public

confidenialitatea

contribuia la creterea prestigiului autoritii publice

34
35

Walter Barton, Ethic and Law n Mental Health Administration, New York 1984
Paul Kurzman, Etical issues in Industrial Social Work Practice, Londra 1983

disponibilitatea

respectarea principiului ierarhizrii

eficacitatea i respectul pentru banii publici

b. limitarea posibilitii de a face uz de poziia asigurat pentru realizarea de interese sau

foloase pentru sine sau pentru apropiai ai si care nu s-ar fi putut realiza fr ocuparea
acelei funcii publice:
-

confidenialitatea

incorptibilitatea

conflictul de interese

declarerea averii
La aceste reglementri ntlnite n toate statele europene se adaug i elemente specifice

fiecrui spaiu cultural i sistem de drept. Alturi de normele privind conduita n raport de
beneficiarii serviciilor publice aceste norme reprezint elementul cel mai concret al coduirilor
de conduit i sunt demitite n literarura de specialitate "normele la vedere"36 adic partea
cuantificabil i supus observaiei opiniei publice.
5. Dispoziii ce reglementeaz raporturile cu cetenii
Normele cuprinse n acest categorie au o strns legtur cu realizarea serviciului
public i i gsesc originea n teoria administraiei publice, att ca organizarea ct i ca
activitate de supravegherea a aplicrii i aplicarea n concret a legii 37 , administraie realizat
prin funcionarii publici ca resurs uman fundamental, purttori de drepturi i ndatoririi ale
funciei publice pe care o exercit 38 . Din acest definire rezult urmtoarele categorii de
reglementri:
a. obligaiile de conduit ale funcionarilor publici ca mandatari ai autoritii publice:
-

credibilitatea public

respectul

devotamentul

demnitatea

legalitatea

integritatea

36

D.L.Babcock i C.A. Smith Values and Public Professional, Chicago 1980

Ioan Alexandru Administraia Public, Bucureti 1999
38
Ion Popescu Slniceanu Funcia Public Bucureti 2000
37

b. obligaii de conduit ca ale funcionarilor publici ca instrument de realizare a intereselor

cetenilor
-

rapiditatea sau celeritatea procedurilor administrative

confidenialitatea

legalitatea

discernmntul

accesul la informaiile publice

6. Dispoziii referitoare la infrastructura etic

Infrastructura etic este compus din reglementrile privitoare la conduita, drepturile i
obligaiile funcionarilor publici pe de o parte i la modalitatea concret de exercitarea a
controlului i aplicarea sanciunilor. Exercitarea controlului se face att de ctre societatea civil
ct i de autoritatea administrativ n care este ncadrat funcionarul public.
n diferite ri sunt reglementate i organisme abilitate cu ecvaluarea etic a
funcionarilor publici sau cu atribuii jurisdicionale. Forma acestor organisme variaz de la
Comisii parlementare ca n Marea Britanie, Avocatul Poporului ca n Norvegia, "Tribunale" ale
funcionarilor publici ca n Frana realizate be circumscripii administrativ teritoriale sau Agenii
de evaluarea etic a serviciilor publice ca n Statele Unite.
n Romnia modalitatea de control este cea a Comisiilor de disciplin 39 care au atribuii
de verificare a modului n care funcionarii i ndeplinesc atribuiile de servici. Aceste comisii
sunt organizate la nivelul fiecrie autoritii sau instituii a administraiei publice centrale i
locale. n proiectul de lege privind codul etic al funcionarilor publici este prevzut de
ademenea c aceste comisii de disciplin sunt cele abilitate s judece funcionarii i n privina
respectrii normelor etice.
7. Dispoziii finale
Stabilesc intrarea n viguare i norme de simetrie legislativ, cu ce alte acte normative se
completeaz normele codului de conduit.

39

HG 1083, M.Of. nr 707 din 7 nov. 200

Capitolul II. Codul de etic a funionarilor publici din Romnia

n Capitolul I Dispoziii generale proiectul de act normativ definete obiectul i sfera de

aplicabilitate, "regementeaz Codul de etic al funcionarului public" stabilind "conduita i
valorile" care guverneaz activitatea i comportamentul funcionarului public.
n Capitolul II sunt expuse principiile generale ale codului de etic, artnd ca element
de noutate n legislaia funciei publice din ara nostr care sunt elementele de baz ce
guverneaz actul normativ:

Actualizarea caracteristica Codul de Etic de a fi n permanent concordan cu legislaia

n vigoare, aadar de a respecta regulile de simetrie legislativ. Din aceste prevederi reiese
c regulile de conduit prescrise de prezentul act normativ se completeaz i respect
reglementrile privind organizarea i funcionarea administraiei publice, fiind connex cu
acestea dar n domeniul conduitei, aa cum se arat din preambul.

Diseminare de asemenea ca noutate, actul normativ prevede, neexplicit, realizarea de

activiti de popularizare pentru aducerea "la cunotina funcionarilor publici i a
conductorilor autoritilor i instituiilor publice" a normelor Codului.

Implementarea principiu n baza cruia aducerea la ndeplinire se face n mod individual

prin asumarea i respectarea regimului prescris de acesta de ctre fiecare "instituie sau
autoritate public, prin implicarea fiecrui funcionar public".
Principiile generale privind funcionarul public, reglementate de Cap III al proiectului de

Cod Etic sunt regsite n Statutul Funcionarului public i completate de acest nou
reglementare. Aceste principii vizeaz modul n care funcionarul public trebuie s-i desfoare
activitatea:
Legalitatea - care vizeaz pe lng "loialitatea fa de Constituie i lege" respectarea i
principiile eticii funciei publice;
Loialitatea fa de lege este reglementat de un capitol special privind "raporturile
funcionarului public cu legea" i presupune mai multe aspecte:
a. respectarea legalitii prin toate aciunile i inaciunile sale
b. punerea n aplicare a unei decizii fundamentate din punct de vedere legal fr a se putea
opune sau fr a putea s o zdrniceasc.
c. Funcionarul public are obligaia de a refuza executarea unei decizii administrative "pe care
o considera ilegal", n condiiile n care va face o motivare n scris ctre superiorul su

ierarhic i n msura n care acesta nu struie n aplicarea deciziei, astfel aciunea sa ar

"contravine prevederilor art. 43, alin. 2 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare".
d. funcionarul public are ndatorirea de a susine i oferi informaii pentru orice activitate
ntreprins n vederea nfptuirii actului de justiie, norm prevzut i de codul de
procedur civil. Aceast obligaie este prevzut cu amndamebntul c pentru informaiile
confideniale se va cere acordul conductorului autoritii sau instituiei din care face parte.
e. funcionarul public are obilgaiade a pune n aplicare a hotrrii instanelor judectoreti.
Garantarea drepturilor constituionale - proiectul prevede "Funcionarul public va
asigura respectarea" acestor drepturi. Proiectul prevede pentru funcionari nunumai respectarea
dar i vegherea ca dispoziiile constituionale privind drepturile cetenilor s-i gseasc
aplicarea n viaa practic. Astfel funcionarul public ca mandatar al autoritii administraiei
este instrumentul de garantare a legalitii.
Consultarea - principiu ntlnit i n Australia (vezi infra) presupune obligaia
administraiei ca entitate, prin funcionarii publici "de a susine activitatea Parlamentului i a
minitrilor, prin acordarea de asisten i informaii".
Statul de drept un deziderat mult pre generos nerealizabil doar la nivelul unui cod etic
de stabilirea a conduitei profesionale i morale a unei categorii socioprofesionale de persoane,
care dup prearea noastr excede capacitatea juridic a funcionarului public: "Funcionarul
public va asigura respectarea principiului separrii puterilor n stat". Acest principiu
constituional i nu etic i are instrumentul propriu de aplicare i anume atribuiile Preedintelui
Romniei care este arbitrul celor trei puteri fundamentale cu sprijinul instituiilor politice ale
statului.
Bun cetean - Funcionarul public are ndatorirea de a-i ndeplini obligaiile legale,
inclusiv pe cele financiare fa de societate i stat, principiu ntlnit n toate statele dar care a
fcut o adevrat carier n Statele Unite.
Transparena - "Funcionarul public i va desfura activitatea n condiii de transparen"
linitat n prezentul cod la "persoanele responsabile de luarea deciziei i la procedura urmat",
dar care este completat de Legea Accesului la informaiile publice.
Confidenialitatea n baza acestui principiu funcionarul public este obligat s nu divulge
informaiile confideniale de care ia cunotin n ndeplinirea atribuiilor de serviciu. Aceast
prevedere este o msur de protecie att pentru interesul public, ct i pentru cetean n msura
n care informaiile obinute n exercitarea funciei sunt privitoare la persoan. Spre exemplu:

asistanii sociali sau funcionarii publici care vor lucra n domeniul evidenei informatizate a
persoanei n baza OUG 81 i 82/2001.
Imparialitatea - ca obligaie a funcionarul public de a aplica "un tratament egal" n
exercitarea funciei publice "tuturor persoanelor fizice sau juridice cu care intr n contact n
baza atribuiilor sale de serviciu", ca beneficiarii ai activitii sale.
Credibilitatea Public - n sensul pe care l ntlnim i n Noua Zeeland, funcionarul
public trebuie ca prin modul n care "i va ndeplini atribuiile de serviciu" s ctige
"ncrederea factorului politic" c poate duce la ndeplinire politicile generale stabilite de acesta
i pe de alt parte s ctige "ncrederea publicului" i s contribuie la consolidarea imaginii
autoritii n care i desfoar activitatea, cum ntlnim reprezentarea acestui principiu spre
exemplu n Australia i Finlanda. Aceste dou accepiuni ale principiului credibilitii publice
sunt deopotriv prevzute n proiectul de Cod etic la noi n ar.
Responsabilitatea principiu care definete accea conduit care i impune funcionarul
public s dea dovad de responsabilitate n ndeplinirea atribuiilor de serviciu. Este de preferat
ca funcionarii publici s aciuneze cu responsabilitate i nu s-i atrag rspunderea, pe
principiul prevenirii prin discernmnt profesional i aptitudinea de a prevede consecinele. Din
studierea n continuarea a proiectului se distinge c responsabilizarea funcionarului public se
face att n raport de legalitate ct i de eficacitate i respectul fa de banii publici.
Devotamentul - este principiul care impune funcionarului public s se implice n totalitate
n ndeplinirea atribuiilor de servici, ca o obligaie de a realiza sarcinile funciei i deci ale
autoritii punnd n slujba acestui deziderat toate calitile personale i profesionale, cerute i
relevate cu ocazia examenului pe post n condiiile HG 1086/2001.
Principiul valorii - presupune c n activitatea sa funcionarul public va da dovad de
"promptitudine, integritate, eficien, eficacitate, contiinciozitate i corectitudine, demnitate,
moralitate, bun-credin, onestitate i obiectivitate" ca atribute indispensabile calitii actului
de gestiune a competenelor funciei publice exercitate. Aceste valori nu sunt ns bine definite
n actul normativ, aa cum ele se regsesc n reglementri similare din alte ri (vezi infra).
Respectarea competenei materiale - proiectul de cod, nu prevede espres acest lucru
ns din normele incluse precum i din alte izvoare de drept ale funciei publice se interzice
funcionarul public s i asume angajamente care contravin autoritii conferite. O
insuficien a iniiatorului este aceea c obligaia este prevzut doar cu meniunea "n mod
deliberat", ceea ce face ca norma s-i piard din eficacitate. n mod legal i natural funcionarul
public este obligat n orice condiii s nu-i depeasc atribuiile pentru c, indiferent dac
produce sau nu prejudicii, acest fapt reprezinta un abuz administrativ sau de drept.

Integritatea - principiul integritii presupune obligaia funcionarul public de a nu

folosi funcia public n scopul dobndirii unui avantaj personal. Sub acest definire se
regsete i n priectul romnesc de cod etic al funcionarului public el fiind preluat din legea
francez de reglemntare n domeniu. De altfel chiar Legea 188/1999 privind Statulul
funcionarilor publici este de inspiraie francez.
Proiectul Legii privind codul etic al funcionarului public, este structurat, aa cum am
artat (vezi supra), n funcie de raporturile sociale ce se stabilesc n procesul de exercitarea a
funciei publice. Ca o reprezentare a normelor de conduit aplicabile funcionarilor publici,
structurate pe relaiile sociale de munc, putem stabilii c modul de alcturire a categoriilor de
norme etice reprezint variate ipostaze ale rolului social pe care funcionarul public l are n
exercitarea autoritii publice.
Astfel proiectul codului de etic este structurat pe urmtoarele situaii pentru care se
prescrie conduita funcionarilor publici:
A. Norme generale de conduit a funcionarilor publici;
B. Ocrotirea proprietii publice i private;
C. Conflictul de intarese;
D. Relaiile funcionarilor publici cu persoanele fizice sau juridice, precum i cu mijloacele
de informare n mas;
Aceste categorii de vorme alturi de valorile generale edictate de proiectul de cod etic,
au proprietatea de a realiza un cadru general privind conduita tuturor funcionarilor publici. De
la aceste norme, n baza principiului simetriei legislative, se vor dezvolta celelalte reglementri
pentru anumite categorii specifice de funcionari publici 40 . Acest principiu este statuat de
iniiator n dispoziiile finale ale proiectului de cod etic prin prevederea obligativitii ca
Codurile de Etic aplicabile funcionarilor publici aflai sub incidena statutelor proprii
aprobate prin legi speciale vor fi elaborate n baza prevederilor prezentului Cod de Etic.
Chiar dac la momentul adoptrii Legii privind Codul etic al funcionarilor publici,
textul va suferi anumite modificri, puterea de reglementare cadru este imperios necesar s se
psteze, dat fiind c normele sunt aplicabile tuturor funcionarilor publici, aa cum sunt ei
definii de lege, indiferent de sfera de competen material n sistemul administrativ romnesc.

40

Codul etic al funcionarilor vamali

Aadar valorile generale prescrise conduitei funcionarilor public sunt edictate n

consideraie statutului subiectului raportului juridic de etic, n consideraia persoanei numite
prin act unilateral de voin public ntr-o funcie public.
Norme generale de conduit ale funcionarilor publici;
Raportul funcionar public funcie public i are originea i se subordoneaz
conceptului de administraie public fiind mobilul realizrii activitiilor specifice autoritii
publice. Aadar n dubla accepie, cea de aparat i cea de distribuie pe orizontal i pe vertical
a competenei de exercitare a autoritii publice ce revine administraiei, funcionarul public este
elementul mobil central fiind instituia nsrcinat s exercite administraia public.
Respectarea legii prin actele i faptele funcionarilor publici este dublat de obligaia
acestora de a acorda sprijin autoritilor competente n nfptuirea actului de justiie i de
asemenea prin obligaia de a pune n aplicare hotrrile judectoreti. Acest prevedere nu este
nou n dreptul administrativ, ea se regsete ca obligaia a autoritilor administraie publice
locale prevzut de legea 215/2000 privind administraia public local i ca o obligaie a
tuturor autoritilor publice centrale i locale prevzut n Legea privind organizarea instanelor
judectoreti. Preluarea acestor obligaii ale autoritilor la nivelul funciei publice ine de
raportul funcionar administraie.
Ca norm general de conduit, autorul iniiativei legislative a prescris funcionarului
public un comportament rezervat care s nlturea atitudinea vedetist prin obligaia ca n
exercitarea atribuiilor lor, funcionarii publici s nu se lase influenai de considerente de
popularitate i notoriatate. n completare se prescrie funcionarilor i o atitudine conciliant
pentru a evita situaiile de animozitate i conflict.
Principiul erarhizrii ca element definitoriu al administraiei publice este reflectat la
nivelul instituiei funciei publice prin introducerea obligaiei de a aciona n conformitate cu
dispoziiile primite de la funcionarii publici de conducere. Obligaia de subordonare este
prevzut la nivel normativ concret n toate regulamentele de organizare i funcionare ori n
regulamentele de ordine interioar, precum i n Statutului funcionarilor publici. Faptul c
acest subordonare nu este absolut i este prevzut sub rezerva obiectrivitii i
responsabilitii personale am artat mai sus. Ceea ce prezint importan la momentul de fa
este faptul c aceast norm este reglementat ntr-un cod etic ceea ce n sistemul administrativ
romnesc principiul erarhizrii este prevzut ca o condiie psiho-profesional pentru ocupanii
funciilor publice, de vreme ce este reglementat ntr-un cod deontologic.

O alt norm general de conduit const n ndatorirea funcionarilor publici de

manifesta o atitudine ireproabil. Acest termen relativ este i mai mult anihilat prin prevederea
c stabilirea unor asemnea situaii se va face din perspectiva unei persoane rezonabile care s
cunoasc toate elementele relevante din situaia respectiv. Eficiena unei asemenea norme este
redus la minim prin formularea ambigu.
Comportamentul social n mediul de lucru, conduita etic n raport cu ceilali
participani la realizarea actului de administraie public trebuie s fie guvernate de rerspect6
reciproc, bun credin, amabilitate i sprijin, cooperant, politicos, loial i onest.
Un element asupra cruia s-au declanat vii dispute l reprezint obligaia funcionarilor
de a nu aduce onoarei, reputaiei i demnitii conductorului instituiei publice prin
dezvluirea unor aspecte ale vieii private, ntrebuinarea unor expresii jicnitoare, orice alt
form dee manifestare. Acest exprimare face din conductorul autoritii un tabuu,
dezvoltnd un cult al personalitii. Astfel o critic la adresa unei anumite politici sau program,
chiar i dac ar fi fondat, ar reprezenta o atingere adus reputaiei ori demnitii etc. Fiind la
nivel de proiect legislativ, este de datoria teoreticienilor i practicienilor de a face amendarea i
precizarea terminologic acolo unde proiectul este deficitar.
n ceea ce privete funcionarii publici care temporar sau permanent desfoar activiti
de control ori de conducere le este interzis s-i ndeplineasc atribuiile de control, consiliere,
reglementeze, evalueze din motive de dumnie, rzbunare sau n scopul crerii de prejudicii
din motive personale.
n ceea ce privete relaiile cu reprezentanii altor state, funcionarii trebuie s se abin
de la exprimarea opiniilor proprii aspecte naionale sau dispute internaionale i s se comporte
cu diplomaie i discreie.
Obligaia de confidenialitate este introdus de autorul proiectului tot n categoria
normelor generale privind conduita funcionarilor publici i are o reglemetare acoperitoare.
Astfel funcionari publici a interdicia de a divulga orice fel de informaie cu caracter
confidenial, chai i informaiile care ar urma s devin publice dar care pn la momentul
publicri au caracter confidenial sau divulgarea neautorizat a unor astfel de informaii.
Reglemetarea ine seama de normele legislaiei cadru, Legea Accesului la informaiile publice i
Legea informaiilor clasificate. Ceea ce d caracterul specific pentru funcionarul public este c
obligaia persisit pn la 3 ani de la ncetarea raporturilor de serviciu.
Conduita apolitic i de echidistan politic, specific administraiei publice, este
reglementat pentru funcionarii publici prin interdicia ca n exercitarea atribuiilor s participe

la activiti cu caracter politic, colectare de fonduri pentru partide politice ori recomandarea
ctre tere persoane de a se nscrie n partide politice.

Capitolul 3: ETICA I INFRASTRUCTURA ETIC N SISTEME

ADMINISTRATIVE - STUDIU COMPARAT
Seciunea I. Fore care influeneaz etica i conduita funcionarilor publici

n statele democratice, guvernarea se bazeaz pe principiul consimmntului celor

guvernai. De aici deriv obligativitatea ca oficialii i funcionarii publici, fie c sunt alei sau
numii, s fie rspunztori n faa cetenilor. Aadar, ncrederea opiniei publice este vital
pentru reuita guvernrii democratice.
n acelai timp, guvernele fac eforturi pentru a reduce dimensiunile aparatului birocratic
i cheltuielile pe care le necesit acesta, iar ministerele i ageniile sunt n permanen supuse
unui proces de redefinire a atribuiilor i funciilor lor. Aceasta are un impact adesea negativ
asupra funcionarilor publici i, n cazurile cele mai grave, i fac s cedeze corupiei.
Sentimentul de nesiguran, dificultatea promovrii i nivelele sczute ale compensaiilor
financiare au un efect advers asupra moralei lor. Privatizarea unor servicii publice ridic i ea o
serie de probleme complexe, cum ar fi reducerile de personal, conflictele de interese sau
reorientarea profesional i gsirea unor noi locuri de munc pentru fotii angajai bugetari.
Pe de alt parte, descentralizarea a sporit eficiena aciunilor administraiei publice, a
mrit gradul de responsabilitate al funcionarilor. De asemenea, datorit descentralizrii, s-a
acordat o mai mare atenie rezultatelor i folosirii mai bune a resurselor, att financiare, ct i
umane. Totui, pentru a menine un "ethos" oarecum coerent i a contracara poteniala
fragmentare, s-a simit nevoia stabilirii unor linii directoare generale de conduit, pe baza
crora diferitele entiti ale administraiei i-au elaborat propriile coduri de conduit.
De asemenea, n cadrul fiecrui departament sau segment al administraiei publice s-a
nregistrat o descentralizare a deciziilor, managerii fiecrui departament dobndind mai mult
autoritate n ceea ce privete ealonarea cheltuielilor, realocarea fondurilor de la unele programe
sau activiti la altele, managementul resurselor umane. Dar, n unele ri, scderea numrului
de reguli detaliate i precise permite "comportamente neobinuite", care pot fi expresia spiritului
de iniiativ, ns pot fi i ilegale.
ntruct etica este, n mare msur, att un fenomen condiionat de cultura
organizaional, ct i un fenomen social, standardele comportamentale n administraia public

sunt influenate de schimbarea normelor sociale (de exemplu, eliminarea rasismului sau
pedepsirea hruirii sexuale).
Funcionarii publici sunt supui i presiunilor mediului internaional. Globalizarea, de
pild, a sporit numrul contactelor ntre funcionarii serviciilor publice din diverse ri, cu
standarde etice i comportamentale potenial diferite. A crescut, de asemenea, numrul
contactelor cu reprezentanii corporaiilor strine sau multinaionale, care, uneori, "joac" dup
alte reguli. Dar, pentru buna funcionare a mediului politic i economic global, este absolut
nevoie de ncredere ntre funcionarii publici i omologii lor strini, ncredere bazat pe valori
comune. De aceea, Consiliul OECD a aprobat o recomandare prin care ncurajeaz guvernele s
introduc reglementri privind mituirea oficialilor strini, inclusiv interzicerea deductibilitii
taxelor pentru plile fcute acestora.
Seciunea II. Elemente de infrastructur etic
O infrastructur etic funcional susine mediul n care i desfoar activitatea
administraia public, mediu care, la rndul su, ncurajeaz adoptarea i meninerea unor
standarde de comportament. Elementele acesteia trebuie s interacioneze, iar funciile sale
trebuie s fie complementare, pentru a se obine sinergia necesar existenei unei infrastructuri
coerente i eficiente.
Infrastructura etic are opt componente cheie, care servesc trei funcii: de control, de
ndrumare i de management. Cele opt elemente sunt:
1. angajament politic;
2. cadrul legal;
3. mecanisme eficiente de tragere la rspundere;
4. coduri de conduit funcionale;
5. mecanisme de socializare profesional, incusiv perfecionare;
6. condiii care s sprijine aciunea serviciilor publice;
7. existena unor organisme de coordonare;
8. o societate civil i o pres active, care s supravegheze i s sancioneze aciunile
oficialilor i funcionarilor publici.
Controlul se poate obine prin: cadrul legal care s asigure independena anchetei i
judecrii; mecanisme eficiente de tragere la rspundere; i implicarea activ a opiniei publice.

ndrumarea se poate face prin: un angajament clar din partea liderilor politici; coduri
de conduit coninnd valori i standarde; i activiti de socializare profesional, cum ar fi
educaia i perfecionarea.
Managementul se poate realiza prin: condiii solide pentru administraia public, bazate
pe politici eficiente de resurse umane; i coordonarea infrastructurii de ctre un organism
central sau unul specializat.

Infrastructura etic
OPINIA
PUBLIC

CONTROL
Cadrul
Leguislativ
control

Rspunderea
i
NDRUMARE

Coduri de
conduit

Socializare
profesional
MANAGEMENT

Organ de
coordonare
competenei

Realizarea

REALIZAREA ADMINISTRAIEI

REGLEMENTARE I ORGANIZARE

ANGAJAMENT
POLITIC

Elementele infrastructurii etice pot fi externe sau interne departametului sau ageniei, la
nivelul crora, n ultim instan, se aplic orice program moral. Elementele externe
(angajamentul politic, cadrul legal, implicarea opiniei publice i organismul coordonator)
confer autoritate i substa standardelor comportamentale i cosecinelor nclcrii lor.
Elementele interne (mecanismele de tragere la rspundere, codurile de conduit, perfecionarea

i condiiile n care acioneaz administraia public) au rol de ndrumare a funcionarilor

publici. Cu alte cuvinte, elementele externe furnizeaz regulile, care sunt adaptate de ctre
elementele interne la condiiile specifice fiecrei entiti. Este important ca cele dou seturi de
elemente s fie complementare i s se susin unul pe altul. n general, elementele externe
trebuie s le precead pe cele interne, pentru ca acestea din urm s fie eficiente.
Sinergia dintre diferitele componente ale infrastructurii eticii depinde de tradiiile
culturale, politice i administrative ale fiecrei ri, de abordarea general a problemei
administraiei publice i de tradiia istoric de promovare a unui comportament moral. De
asemenea, eficacitatea infrastructurii etice depinde de gradul n care este neleas i aplicat cu
consecven.

Seciunea III. Abordarea problematicii n lume

Lucrarea prezint succint modul de abordare a problematicii n nou ri, i anume:
Statele Unite, Australia, Finlanda, Portugalia, Norvegia, Mexic, Marea Britanie, Olanda i Noua
Zeeland.
Statele Unite. n SUA s-au creat agenii i oficii guvernamentale pentru a promova i
controla moralitatea i integritatea financiar a programelor i operaiunilor derulate de
diferitele ramuri ale Executivului. De asemenea, s-au elaborat i adoptat reguli detaliate pentru
oficialii care lucreaz n domeniile executiv i legislativ, cum ar fi Standardele de Conduit
adoptate de Oficiul pentru Etic al Guvernului, care reglementeaz clar un set de probleme
specifice, de exempu cea a cadourilor, cea a conflictului de interese financiare, cea a
imparialitii, sau cea a abuzului n funcie.
Dat fiind c n Statele Unite guvernarea se face pe baza principiului federal, au fost
elaborate i adoptate legi i regulamente specifice pentru toate nivelele: federal, statal i local.
La nivel federal, de pild, legile i reglementrile privind etica se refer la domenii precum
dezvluirea de date privind situaia financiar, conflictul de interese, conduita angajailor,
administrarea defectuoas sau frauduloas a programelor federale. La rndul su, fiecare stat i
are propriile legi i reglementri referitoare la aceleai probleme sau la altele specifice
domeniului su de jurisdicie. n plus, multe organisme locale au reglementri, ordonane i
politici privind etica i responsabilitatea la nivel local.
Principalele legi care reglementeaz conflictele de interese au caracter penal i includ
luarea de mit, interdicia de a obine venituri extra-salariale i de a reprezenta interese private
mpotriva intereselor statului, precum i restricii privind angajarea funcionarilor publici dup

ce au prsit un organism guvernamental. nclcarea prevederilor acestor legi se sancioneaz

cu nchisoare pn la cinci ani sau cu amenzi penale de pn la 50.000 de dolari. Cazurile de
nclcare a acestor reglementri legale sunt investigate de Ministerul Justiiei al Statelor Unite
sau de ctre Inspectorul General cu atribuii n domeniu din cadrul diverselor agenii i
departamente, atunci cnd Ministerul Justiiei decide s nu judece infraciunea. Sanciunile
administrative aplicate de Inspectorul General variaz de la mustrare la suspendare sau chiar
demitere.
Organismul nsrcinat cu etica este, la nivel naional, Oficiul Guvernamental pentru
Etic, creat n 1978. Birouri cu aceleai atribuii exist n fiecare din cele 129 de agenii
guvernamentale. Oficiul Guvernamental pentru Etic a elaborat Standardele de Conduit pentru
funcionarii publici, coninnd 14 principii generale, cele mai importante fiind imparialitatea i
interdicia de a se folosi de statutul lor de funcionari publici pentru a obine avantaje personale.
Principala obligaie a funcionarilor publici este loialitatea fa de stat i ceteni, tradus prin
primatul principiilor etice n faa intereselor personale. Ei trebuie, de asemenea, s pstreze
confidenialitatea informaiilor care nu au caracter public i trebuie s evite orice aciuni care ar
putea crea impresia nclcrii legilor sau standardelor etice.
Limitele discreionare i responsabilitile oficialilor i funcionarilor publici sunt
stabilite prin Legea Procedurii Administrative, precum i de o serie de alte legi, menite s
promoveze creterea transparenei n procesul de adoptare a deciziilor. Cea mai important
astfel de lege este cea supranumit "Sunshine" care prevede c ntrunirile organismelor
administrative trebuie s fie deschise publicului.
Alt mecanism de baz al guvernrii deschise este Legea Libertii de Informare, care
stipuleaz c actele trebuie puse la dispoziia solicitanilor, cu excepia celor cu regim special.
Fiecare organism al sistemului administrativ trebuie s aib un program de perfecionare
moral, pentru a se asigura c angajaii cunosc legile care reglementeaz conflictele de interese
i standardele de conduit.
n plus, legile din Statele Unite ofer protecie anjagailor care dezvluie cazuri de
nclcare a legii, de administrare defectuoas a resurselor umane sau financiare, de abuz n
funcie, sau aciunile care pot reprezenta un pericol pentru sntatea sau sigurana cetenilor.
Legea interzice explicit orice msur menit s pedepseasc persoana care "a tras sirena".
Australia. Reforma administraiei publice a vizat modificarea managementului
financiar, inclusiv controlul cheltuielilor, ameliorarea managementului resurselor umane i
concentrarea asupra atingerii obiectivelor stabilite. Reformele structurale au redus nivelele
ierarhice, cele industriale au sporit capacitatea administraiei publice de a face fa unor condiii

specifice i au mbuntit relaiile dintre funcionarii publici, iar cele comerciale au ameliorat
semnificativ calitatea serviciilor oferite.
Concepia tradiional privind managementul resurselor umane, bazat n mare msur
pe un set de reguli i reglementri, a fost nlocuit de o concepie mai ampl, conform creia
managementul resurselor umane implic trei dimensiuni aflate permanent n interaciune, i
anume:

sistemele - legislaie, politici, acorduri i tehnologii asociate;

calitile i cunotinele necesare conducerii oamenilor i ndeplinirii atribuiilor;

cultura - valori etice, atitudini i comportamente, care reflect modul n care funcioneaz un
organism al administraiei publice.
Comisia pentru Servicii Publice i Protejarea Meritului este responsabil de meninerea

eticii n administraia public australian, acionnd sub ndrumarea Comitetului Consultativ de

Management. Comisia stabilete politica general de promovare a conduitei i se ocup de
cazurile de comportare inadecvat, ofer sfaturi i consultan organismelor administraiei
publice i judec apelurile contra unor sanciuni aplicate funcionarilor public, cu excepia
demiterilor.
Comisia pentru Servicii Publice a definit n 1993 valorile eseniale ale serviciilor
publice, care sunt:
1. rspunderea n faa guvernului;
2. concentrarea asupra rezultatelor;
3. angajarea personalului pe baz de merit;
4. atingerea celor mai ridicate standarde de probitate, integritate i conduit;
5. rspundere pentru aciunile proprii;
6. perfecionarea continu, att a indivizilor, ct i a echipelor.
La rndul lor, Directivele de Conduit Oficial ale Funcionarilor Publici, revizuite n
1995, stabilesc standardele de conduit, cu accent deosebit pe onestitate, integritate i probitate,
rspunderea n faa opiniei publice, luarea de decizii echitabile i corecte i profesionalism. n
plus, ele reglementeaz relaiile cu membrii Guvernului i ai Parlamentului, participarea la
activiti politice i industriale, interesele financiare i de alt natur, fraudele i reclamaiile
ntemeiate la adresa superiorilor.
nclcarea codului de conduit este considerat comportare inadecvat i poate rezulta n
sanciuni disciplinare, mergnd de la avertisment la amenzi, penalizri salariale, transfer sau

chiar demitere. Aceste msuri sunt luate de ctre departamentul nsrcinat cu etica din cadrul
fiecrui organism al administraiei publice, dac nclcrile nu reprezint fapte penale.
nclcarea legilor, cum ar fi Codul Penal, Legea Taxelor, Legea Vmilor sau Legea
Securitii Sociale, este de resortul Parchetului, n urma unor anchete ntreprinse de Poliia
Federal Australian, de obicei n colaborare cu personalul departamentelor de control intern.
n cazul n care un funcionar pubic este condamnat penal, organizaia pentru care
lucreaz poate decide s aplice i sanciuni administrative.
Activitatea administraiei publice este verificat prin mai multe mecanisme de control.
Curtea de Conturi evalueaz performanele financiare, n contextul bugetului anual i poate
efectua i un control al eficienei, rezultatele ambelor verificri fiind incluse n rapoarte naintate
Parlamentului. De asemenea, diversele organisme ale administraiei publice trebuie s prezinte
Parlamentului rapoarte anuale privind performanele nregistrate. Avocatul Poporului rezolv
plngerile cetenilor privind diferite decizii sau aciuni ale administraiei pubice.
Finlanda. Reformele ntreprinse n perioada 1989-1995 au vizat sistemele de control,
organizarea i politica de personal. Bugetul naional aloc n prezent resurse pentru programe
generale pe termen lung, n locul estimrilor detaliate ale costurilor, ceea ce faciliteaz
controlul. La rndul lor, ministerele i ageniile guvernamentale au trecut treptat la
managementul pe obiective i la stabilirea bugetelor pe proiecte, evaluate din prisma
rezultatelor concrete.
Serviciile publice capabile s intre n competiie deschis au fost transformate n
ntreprinderi publice i companii de prestare a serviciilor sub forma regiilor publice, cum ar fi
pota i telecomunicaiile, cile ferate sau centrul informatic naional.
Reformele care vizez politicile de persoanl au acordat autoritilor administrative
dreptul de a-i recruta personalul i de a decide salarizarea acestuia pe baza autonomiei
manageriale, dar n limitele stabilite prin contractele colective de munc pentru funcionarii
publici.
Conduita funcionarilor publici este reglementat n principal de Constituie, precum i
de Legea Funcionarilor Publici de Stat i de Legea Procedurilor Administrative. Principiile
generale ale acestor acte normative includ:

principiul obiectivitii, conform cruia ntotdeauna trebuie s se poat justifica obiectiv

orice act de competen material realizat de funcionar i orice decizie dat ntr-o problem
administrativ sau de conducere;

principiul egalitii, care impune un tratament egal al tuturor celor afectai de normele legale
i soluionarea unor probleme similare dup aceleai principii i standarde.
Constituia Finlandei prevede condiiile de promovare pentru funcionarii publici, i

anume: profesionalismul, calitatea actului profesional i merite civile dovedite. De asemenea,

legea fundamental prevede ca pentru orice post s fie ales solicitantul cu cea mai bun
evaluare.
O alt prevedere se refer la principiul respectrii scrupuloase a legii de ctre
funcionarii publici n toate funciile lor oficiale. Dac un act normativ conine o prevedere care
intr n conflict cu legile menionate sau Constituia, funcionarul public poate s nu o aplice. El
are obligaia s respecte n primul rnd Constituia, precum i legile care i guverneaz
activitatea.
Tot n Constituie se regsete i principiul responsabilitii publice, conform cruia
funcionarii publici trebuie s-i asume rspunderea pentru msurile pe care le iniiaz. Cei care
propun msuri sunt de asemenea responsabili pentru deciziile luate ca rezultat al propunerii lor,
cu excepia cazului n care nu se consemneaz n procesul-verbal o divergen de idei.
Legea Procedurilor Administrative include prevederi referitoare la descalificare. De
exemplu, un funcionar public este descalificat dac este membru al unui consiliu de
administraie sau al altui organ comparabil al unei corporaii sau fundaii ale crei interese
concureaz cu cele ale autoritii n care i desfoar activitatea sau care poate avea avantaje
n raporturile cu acea autoritate. Astfel, Finlanda rezolv chiar din acte normative de aplicare
asupra domeniului administraiei problema att de complex a conflictului de interese.
Legea Funcionarilor Publici de Stat conine norme privind msurile pe care le pot lua
autoritile mpotriva funcionarilor publici care acioneaz contrar obligaiilor i ndatoririlor
lor specifice sau nu i le ndeplinesc ori le ndeplinesc n mod necorespunztor. Sanciunile de
care sunt pasibili merg de la mustrare pn la demitere. O alt prevedere important se refer la
principiul continuitii n serviciul public i al stabilitii n funcia public.
n Finlanda nu exist un organism special nsrcinat cu problemele etice. Legalitatea
administraiei publice i a aciunilor funcionarilor publici este monitorizat de Ministerul
Justiiei i de Avocatul Poporului numit de Parlament.
Deciziile n problemele de competena ministerelor sunt luate de ministrul responsabil
sau de un funcionar public. Dac ministrul are puterea final de decizie, poate ajunge la o
concluzie diferit de cea a funcionarului care a fcut propunerea. Funcionarul este rspunztor
n solidar cu ministrul, n afara cazului n care i-a manifestat opoziia i a argumentat-o n scris.

Minitrii poart att rspundere politic ct i rspundere legal pentru aciunile lor.
Rspunderea politic este reglementat prin Constituie, iar cea legal deriv din prevederile
Legii Rspunderii Ministeriale, care stipuleaz c Parlamentul are dreptul s verifice legalitatea
aciunilor membrilor Guvernului i s decid dac se impune judecarea acestora.
Prin lege sunt reglementate o serie de principii menite s ntreasc caracterul de
legalitate al actelor administrative i s previn deciziile arbitrare. Aceste regementri pot fi
considerate ca fiind preventive i retroactive.
Reglementrile preventive din Legea Procedurilor Administrative i Legea privind
Accesul la Documentele Publice se refer la descalificarea funcionarilor publici, la dreptul
prilor interesate de a li se da ascultare, la necesitatea motivrii deciziilor i la transparen.
Reglementrile retroactive care asigur protecia legal se refer la dreptul de a corecta
propria decizie i la dreptul de a face apel pentru revizuire administrativ.
Exit mai multe modaliti prin care cetenii pot cere investigarea corectitudinii unei
msuri a autoritilor publice. Conform Constituiei, orice persoan creia i-au fost nclcate
drepturile sau a suferit o pierdere din cauza unei aciuni ilegale sau din cauza refuzului
nejustificat al unui funcionar public de a-i satisface solicitarea are dreptul s cear ca
funcionarul s fie penalizat i s i se impute paguba sau poate s-l dea n judecat.
Administraia public finlandez a funcionat ntotdeauna pe baza principiului
transparenei. Actul deciziei este deschis, iar documentele sunt publice, cu excepia celor cu
caracter confidenial.
Legea Funcionarilor Publici de Stat conine un capitol ntreg privind ndatoririle
generale ale funcionarilor n exercitarea funciunii, cu rol de norme etice de conduit.
Funcionarii trebuie:

s-i ndeplieasc ndatoririle n mod corect i fr ntrziere;

s se supun Reglulamentelor de Organizare i Funcionare i Regulamentelor de Ordine

Interioar;

s se comporte ntr-o manier conform cu statutul lor;

s nu accepte beneficii financiare sau de alt natur care ar putea scdea ncrederea
cetenilor n administraia public;

s nu fac uz de nici o informaie a crei confidenialitate este prevzut prin lege, de care
au luat cunotin n calitatea lor oficial;

s nu fac uz de nici o informaie privind sntatea sau viaa privat a altei persoane, de care
au luat cunotin n calitatea lor oficial, de exemplu asistenii sociali.

Nendeplinirea sau ndeplinirea defectuoas a sarcinilor de serviciu poate fi considerat

infraciune care, conform Codului Penal, poate fi sancionat, la fel ca luarea de mit, nclcarea
confidenialitii sau abuzul n funcie.
Conform Legii Funcionarilor Publici de Stat, conducerea autoritii administrative
poate sanciona un funcionar public care nu i-a ndeplinit sau i-a neglijat ndatoririle cu
avertisment scris, demitere sau excluderea din corpul funcionarilor publici. Suspendarea este o
msur de siguran, folosit n cazul n care funcionarul este n anchet.
Valorile de baz dup care se ghideaz funcionarii publici n Finlanda sunt:

independena sau celeritatea

imparialitatea

credibilitatea public

obiectivitatea

transparena

acceptarea responsabilitii
Portugalia. Administraia public se subordoneaz exclusiv Guvernului i, n cea mai

mare parte, are caracter de monopol. Dat fiind c nu are concuren, administraia public tinde
n mod inevitabil s aib o prere adesea greit despre ea nsi i despre felul n care i
ndeplinete ndatoririle i servete publicul. Ea este o instituie nchis, extrem de ierarhizat i
tradiionalist, care se opune oricrei inovaii.
Natura exclusiv i exclusivist a administraiei publice plaseaz societatea ntr-o poziie
de dependen. i aceasta pentru c, acolo unde nu exist posibilitatea de a alege, apare
obediena, iar acolo unde nu exist concuren, apare sau poate aprea exercitarea arbitrar a
puterii.
n ultimul timp, att Portugalia ct i alte state occidentale se confrunt cu o criz de
ncredere n autoritatea politic, n reprezentativitatea i legitimitatea sistemelor democratice.
Nencrederea generalizat n autoritatea politic i ndeprteaz pe ceteni i genereaz un
sentiment de nesiguran i o atitudine de pasivitate n rndul funcionarilor publici.
La aceast criz de ncredere n autoritatea politic se adaug o criz a valorilor. Gradul
de acceptare a conduitei non-etice n administraia public i n societate n general reflect
aceast criz a valorilor.
n ultimul timp, n Portugalia s-a constatat i o serioas criz de responsabilitate, care i
are originea n criza valorilor i, ntr-o mare msur, explic comportamentul non-etic al
funcionarilor publici. Intervenia statului n domeniul specific al administraiei publice a fost

necoordonat, nesistematic, unilateral, fr participarea funcionarilor i a fost expluatat n

scopuri politice partizane.
Msurile luate privind etica au cuprins:
1. privatizarea serviciilor publice;
2. standardizarea procedurilor administrative;
3. definirea de noi drepturi de acces la informaie i oferirea de garanii de
transparen;
4. elaborarea i punerea n aplicare a Codului de Conduit n administraia public;
5. introducerea de restricii legislative privind conflictul de interese.
Codul Procedurilor Administrative, introdus n 1991, stipuleaz principiile generale ale
activitii administraiei pblice. Acestea includ:

principiul legalitii;

urmrirea interesului public;

protejarea drepturilor i intereselor cetenilor;

egalitate i proporionalitate;

echitate i imparialitate;

cooperarea cu cetenii.

Accesul cetenilor la documentele administrative este reglementat prin Legea 65/1993

privind accesul universal, total i absolut la informaii. Legea prevede c cetenii au acces la
documentele administraiei publice, chiar dac o procedur administrativ este nc n curs, dar
respectivii ceteni sunt personal interesai de informaiile coninute n aceste documente.
Codul de Conduit al funcionarilor publici stabilete valorile fundamentale ale
administraiei publice n interaciunea ei cu cetenii:
1. realizarea competenelor n interesul public ceea ce nseamn c funcionarii
publici ndeplinesc o funcie public de importan social n interesul cetenilor,
excluznd orice alte interese;
2. legalitatea, principiul conform cruia funcionarii publici trebuie s acioneze n
conformitate cu legile i intruciunile pentru a atinge obiectivele prevzute de
legiuitor;
3. neutralitatea conform creia funcionarii publici trebuie s fie impariali n
aciunile, judecile i opiniile lor, s respecte egalitatea tuturor cetenilor n faa
legii i s fie absolut neutri fa de interesele politice, economice i religioase;

4. responsabilitatea n baza creia funcionarii publici sunt obligai s respecte i s

sporeasc prestigiul instituiei n care lucreaz i s fie rezervai i discrei prentru a
nu compromite aciunile respectivei autoriti;
5. profesionalismul care le impune funcionarilor publici s-i ndeplineasc exemplar
atribuiile i sarcinile de servici;
6. integritatea, principiu care le interzice funcionarilor publici s solicite sau s
accepte cadouri sau alte beneficii de la ceteni pentru ndeplinirea unor atribuii
care le revin prin statul de funciuni sau prin natura funciei publice cce o ocup,
crend astfel un climat de ncredere n funcionari i n administraia public.
Asemnrile ntre iniiativele adoptate n rile studiate sugerereaz unele direcii
comune ale managementului etic n administraia public, i anume:

ncercarea de a redefini valorile

elaborarea de noi coduri de conduit

introducerea de proceduri care s permit funcionarilor s atrag atenia asupra unor

nereguli din sistem i s-i protejeze de eventuale represalii

introducerea de cerine privind declararea intereselor i a averilor

Norvegia. n general, opinia public norvegian are mare ncredere n administraia

public, ncredere bazat pe valorile eseniale ale statului, cum ar fi securitatea cetenilor
asigurat prin lege i egalitatea tuturor n faa legilor.
Orice nclcare a normelor legale este urmrit i sancionat de o unitate special de
poliie, care se ocup de infraciunile comise de funcionarii publici, bancari sau vamali, precum
i de crima organizat care implic fraude financiare, delapidri i neglijene n serviciu ori acte
de corupie. Aceast uitate special coopereaz strns cu alte uniti de poliie att la nivel
central ct i local. n Romnia s-a adoptat modelul italian prin nfiinarea Parchetului Naional
Anticorupie care are i competene de cercetare de tip poliienesc.
Ministerul Administraiei are principala responsabilitate pentru iniierea i urmrirea
msurilor adoptate privind etica n administraia public. Directoratul Managementului Public
are responsabilitatea executiv pentru msurile privind perfecionarea funcionarilor publici i
popularizarea valorilor, normelor i directivelor etice, care s permit un management i o
politic de personal deschise, precum i a reglementrilor care s descurajeze luarea de mit i a
altor norme de conduit, avnd drept scop reglementarea activitii funcionarilor publici i
prevenirea atingerii integritii i credibilitii lor. Ministerele i autoritile administraiei

publice supravegheaz, n sistemul norvegian, respectarea normelor etice i mbuntirea

conduitei funcionarilor publici.
Comisia permanent a Parlamentului pentru probleme constituionale a dobndit n
ultimii ani puteri sporite de supraveghere i control a ramurilor puterii executive i a
autoritilor centrale de specialitate, asupra modului n care acestea realizeaz actele
administrative n interes public.
O alt instituie central abilitat n supravegherea i controlul administraiei este
Ombudsman, Avocatul poporului fiind o instituie deosebit de puternic n Norvegia ca i n
Olanda, ri ce au consacrat de altfel aceast instituie, cu atribuii n verificarea administraiei
publice n raporturile sale cu cetenii.
Biroul

Cenzorului

General,

subordonat

Parlamentului,

evalueaz

capacitatea

administraiei publice de a-i ndeplinii obiectivele politice stabilite, de a lua msurile n interes
public cu rezultatele scontate i de a administra fondurile publice n condiii de legalitate i
eficien. Modul de cheltuire a banilor publici este controlat i de Ministerul Finanelor. La
rndul su, fiecare instituie public i are propriul corp de audit intern, sistem adoptat i n
Romnia din 1997, cu atribuii i n verificarea oportunitii cheltuielilor fcute de funcionarii
publici n exercitarea atribuiilor de servici, deci nu numai a legalitii, cum era prevzut prin
sistemul de control financiar preventiv.
Mai multe autoriti ale administraiei publice i-au elaborat propriile reguli, norme i
directive care se refer att la conduita funcionarilor publici, ct i la posibilele obiuni n
situaii de conflict.
Directoratul pentru management public organizeaz cursuri de etic i de comportare
decizional bazat pe valori. Cursuri similare sunt organizate i de autoritile i instituiile
administraiei publice centrale i locale din Norvegia, periodic innd cont de particularitile
date. Programa cursurilor include o introducere n valorile fundamentale ale administraiei
publice, precum i cazuri concrete cum ar fi conflictul de interese ntre membrii clasei politice,
colegi i beneficiari.
Mexic. n 1982, o dat cu crearea Secretariatului de Control General al Federaiei i
promulgarea Legii Federale a responsabilitii funcionarilor publici, Guvernul Mexicului a
ncercat s centralizeze i s consolideze funciile de control i supraveghere a administraiei
publice. Legea responsabilitilor a devenit primul cadru legal care a reunit reglementrile
privind comportarea funcionarilor publici, a stabilit ndatoririle i obligaiile acestora, a tipizat

infraciunile administrative i penale cu sanciunile corespunztoare i a stabilit standarde pentru

folosirea banilor publici.
Sistemul responsabilitilor stabilete principiile morale dup care trebuie s se ghideze
funcionarii publici: legalitate, onestitate, imparialitate, eficien.
Pentru respectarea acestora au fost stabilite patru domenii de responsabilitate:

domeniul administrativ, care cuprinde obligaia de a-i ndeplini cu diligen i n mod

onorabil sarcinile de servici, obligaia de a evita conflictele de interese i de a obine
avantaje suplimentare celor proprii funciei i obligaia de a respecta procedurile legale;

domeniul penal - Codul Penal mexican, n titlul "infraciuni comise de funcionarii publici"
consider drept infraciuni penale ndeplinirea n mod inadecvat a funciei publice, abuzul
de putere, mbogirea pe ci ilegale, intimidarea i cererea sau primirea de mit ori primirea
de comisioane. Codul Penal prevede i sanciuni pentru funcionarii care obstrucioneaz
justiia i care variaz de la amenzi penale la detenie i excluderea temporar sau
permanent din corpul funcionarilor publici.

domeniul civil - rspunderea patrimonial

domeniul politic - se refer la funcionarii publici care n virtutea funciei ocupate sunt
rspunztori pentru acte sau omisiuni care contravin interesului cetenilor i care altfel nu
ar avea un caracter ilegal.

Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord.

n Marea Britanie sunt multe fore care influeneaz activitatea funcionarilor publici
cum ar fi:

privatizarea i ncheierea de contracte cu alte instituii private pentru realizarea serviciilor

publice (ceea ce face ca angajaii acestor instituii s fie asimilai funcionarilor publici);

descentralizarea resposnabilitii, inclusiv a celei financiare;

presiuni crescnde pentru o mai mare transparen i o supraveghere mai atent a sectorului
public din partea presei;

o mai mare contientizare a cetenilor asupra rolului lor i tendina crescnd a

beneficiarilor serviciilor publice de a se plnge de modul n care sunt acestea realizate;

puteri sporite de anchet acordate Avocatului Poporului;

tendina justiiei de a revizui deciziile administrative;

controalele efectuate de Biroul Naional de Audit (Curtea de Conturi n echivalent

instituional romnesc) la nivel central i Comisiile de audit (Camerele de Conturi) la nivel
local;

publicarea performanelor i rezultatelor furnizorilor de servicii locale cum ar fi colile,

spitalele i autoritile locale (sistem introdus i n Romnia n luna noiembrie 2001 prin
adoptarea Legii Accesului la informaiile publice, n care instituiile publice sunt obigate s
publice execuia conturilor i raportul de activitate anual).
Avnd n vedere specificul sistemului juridic britanic, n care nu exist o constituie

scris, iar dreptul cutumiar este izvor principal de drept, este de remarcat c domeniul funciei
publice (fiind unul relativ recent) este guvernat de o serie de legi.
Carta ceteanului din 1991 impune o mai mare rspundere a funcionarilor publici fa
de ceteni i stabilete ase principii fundamentale pentru mbuntirea activitii
administraiei publice:
1. Transparen i acces liber la informaii
2. Consultarea ceteenilor
3. Amabilitate
4. Profesionalism
5. Corectitudine
6. Respectarea banilor publici i eficiena cheltuielilor
La acestea, primul raport al Comisiei Nolan, a adugat "cele apte principii ale vieii
publice" i anume: altruism, integritate, obiectivitate, responsabilitate, deschidere i
transparen, onestitate i caliti manageriale.
Carta Alb a Guvernului din 1993 coninea propuneri pentru un cod practic de acces la
informaii guvernamentale cu caracter nestatutar (adic cu valoare de norme de ndrumare sau
metodologice i ne de lege statutory n sistemul britanic) i propuneri pentru reglementarea
accesului legal la informaii privind sntatea persoanelor, cu caracter statutar (dat fiind c
reglementeaz raporturi juridice ce pot aduce atingere intimitii persoanei ca drept
fundamental). Codul practic a intrat n viguare n aprilie 1994.
Codul Administraiei Publice, adoptat n 1995, stabilete un sistem de apel pentru
funcionarii publici care constat i reclam acte de administraie defectuas sau incorect
(adic motivarea refuzului de a aplica un ordin cum am vzut mai sus sau obligaia de a
dezvlui probleme de ilegalitate ca n Norvegia). Acest apel poart procedura recursului graios
i cel ierarhic din procedura administrativ romneasc.

Regulile generale de conduit sunt stabilite de Codul Managementului n Administraie,

intrat n vigoare n februarie 1993. Acestea se refer la:

obligaia de a nu folosi n mod incorect informaii oficiale;

imparialitatea politic n actul administrativ;

conflictele de interese;

ndatoririle funcionarilor publixci n raport cu demnitarii;

regulile de acceptare a unor posturi n industrie sau afaceri dup demisie sau pensionare i
problema incompatibilitii.
Codul nu prevede sanciuni clare. Acestea sunt adoptate adoptate de fiecare organ al

administraiei n funcie de fiecare caz n parte i variaz de la avertisment la perioade de

suspendare fr plat, de la interdicie temporar de promovare la retrogradare i culmineaz cu
demiterea.
Codul Managementului n Administraie conine prevederi privind denunarea, att n
cadrul instituiei, ct i Comisarilor pentru supravegherea administraiei publice, a solicitrior
adresate de un superior unui funcionar public de a aciona n mod inadecvat, amoral sau ilegal
sau de a ndeplinii o sarcin care intr n total contradicie cu convingerile sale i i creeaz o
problem de contiin. Totui nu este permis un refuz categoric de a ndeplini ordinele i n
utim instan funcionarul are de ales ntre executarea lor i demisie.
n Marea Britanie nu exist un organism cu responsabilitate general n domeniul
conduitei etice a funcionarilor publici. Totui, Comisia Nolan, nfiinat din ordinul Primului
Ministru are rol general de determinare a standardelor etice i de control al respectrii acestora.
Alte persoane, cum ar fi Comisarul parlamentar pentru standarde, Comisarul pentru numiri n
funcii publice, Avocatul Poporului i echivalenii n guvernele locale i Cenzorul General au
funcii mai limitate i specifice n domeniu.
Olanda.
nc din 1995, Ministrul de interne cerea tuturor minitrilor s duc "o poitic
preventiv, menit s protejeze integritatea administraiei publice". De atunci au fost adoptate
mai multe iniiative care s asigure integritatea funcionarilor publici, cum ar fi reacia
administraiei la crima organizat n domeniul concesiunior i contractelor, sprijinirea
integritii persoanelor care dein funcii politice i "directivele unei guvernri contiente", prin
care s fie detectate influene ale unor tere pri asupra actului politic sau decizional
administrativ.

Toate ministerele au conceput propriile politici, printre acestea numrndu-se cele

referitoare la:

identificarea puncteor vulnerabile i a aceor poziii cu poteniale "avantaje de pia" care lear putea pune n conflict direct de interese;

reintroducerea jurmntului i a confirmrii n funcie;

strategii pentru creterea contiinei etice;

numirea de "sfetnici" care pot fi consutai de funcionarii publici, n regim de

confidenialitate, pentru sfaturi sau ndrumare n probleme etice.
Amendarea Legii Funcionarilor Guvernamentali incude reguli de declarare i

nregistrare a intereselor i interzicere a anumitor activiti n afara instituiei.

Olanda a ncercat, de asemenea, s dezvolte mecanisme de "control al integritii",
inclusiv folosirea de informaii din cazierul judiciar pentru a stabili corectitudinea unor
poteniali parteneri din sectorul privat. Un asemenea sistem ar fi necesar i n Romnia pentru a
putea preveni faptele de fraudare a statului sau societilor cu capital de stat.
Iniiativele adoptate sunt menite s asigure ca organele administraiei publice s i
ndeplineasc rspunderea de a menine standardele i contiina etic, de a spori transparena i
de a ncheia contracte de parteneriat doar cu ageni economici coreci din sectorul privat.
Nou Zeeland
Principala tendin o reprezint trecerea la o administraie public bazat pe principiul
subsidiaritii, n care descentralizarea responsabilitii a dus la dezvoltarea unor puternice
"culturi" departamentale. Acestea au devenit n general mult mai contiente de obligaiile lor de
a oferi servicii adecvate, iar unele dintre departamente au instituit standarde sub forma unor
acorduri de servicvii ncheiate cu cetenii beneficiari.
Comisia Serviciilor de Stat, ca agenie central, avnd responsabilitatea legal de a
prescrie "standarde minime de integritate i conduit aplicabile n administraia public" (Legea
Sectorului de Stat din 1988) a elaborat n 1990 un cod de conduit al administraiei. Pe baza
acestui cod, majoritatea autoritilor publice i-au elaborat propriile coduri care s reflecte
principiile generale dar i condiiile specifice fiecreia.
Seria de directive cuprinse n principiile, conveniile i practica din administraia public
neo-zeelandez stabilete normele de conduit, valorile i standardele etice aplicabile
funcionarilor publici: eficien, druire, responsabilitate, onestitate, integritate i corectitudine.

Conductorii autoritilor sau instituiilor publice au, alturi de Comisarul pentru

Servicii de Stat, obligaia de a oferi un exemplu n materie de etic i un model de bun
conduit. De asemenea, ei au responsabilitatea de a promova i a menine valori i standarde
etice ridicate i prectici administrative corecte.
Toi funcionarii publici au obligaia de a respecta legea, de a fi cinstii i de a rspunde
de aciunile lor.
Declaraia privind viitoarea administraie public stabilete principiile i valorile dup
care trebuie s se guverneze funcionarii publici. Conform acestei Declaraii, administraia
public trebuie:

s ofere sfaturi oneste Guvernului, s-l informeze prompt i s i pun n apicare deciziile cu
inteligen, entuziasm, energie, spirit novator i bun-sim;

s dovedeasc caliti manageriale, s dea dovad de judecat solid, responsabilitate fiscal

i standarde etice ridicate care s atrag ncrederea i respectul Guvernului i populaiei;

s stabileasc i menin un climat de munc echitabil, capabil s fac fa provocrilor

permanente, s perfecioneze i s motiveze toi funcionarii publici, astfel nct acetia s-i
ndeplineasc atribuiile i sarcinile cu maxim eficien;

s se asigure c sunt recrutai i promovai oameni cu aptitudini manageriale i profesionale

deosebite;

s se asigure c fiecare funcionar public nelege interesul Guvernului i natura special a

relaiilor dintre Parlament, Coroan i administraia public astfel nct s poat oferi sfaturi
obiective i apolitice Guvernului i administreaz resursele publice n concordan cu
principiul dezvoltrii durabile;

s acioneze ntotdeauna n spiritul i litera legii i s menin stabilitatea i continuitatea

necesare ntr-un sistem democratic.
Legea Informaiilor oficiale din 1982 subliniaz principiul participrii i cel al accesului

la procesele decizionale i la informaii, promoveaz principiul rspunderii n faa opiniei

publice i reitereaz principiul constituional al democraiei deschise i participative.

VALORI ETICE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

AUSTRALIA

Actul normativ

Valorile etice

Strategia pentru
o administraie
public mai bun
(1993)

NOUA ZEELAND

OLANDA

Rapoartele
de
evaluare
a
administraiei

publice

Declaraia

privind viitoarea
administraie

public (care)

PROTUGALIA

Codul
de
Conduit
al
Funcionarilor

Publici

Corespondent
n Romnia
rspunderea
n
faa Legea
pentru
guvernului
investitura Guv.
accentul pe obiective
.
meritul ca baz a angajrii
HG 1083/2001
cele mai ridicate standarde de Proiectul viitorului
probitate,
integritate
i
cod etic
conduit
rspunderea pentru faptele de regimul rspunderii
competen material
administrative
perfecionarea continu la Ordonana INA
nivel individual i colectiv
imparialitatea
proiectul viitorului
cod etic
profesionalismul
proiectul viitorului
ncrederea public
cod administrativ
loialitatea
transparena
asigur consultan pentru
adoptarea politicilor publice
informeaz guvernul
ndeplinete
hotrrile
guvernului cu inteligen,
entuziasm, energie, spirit
novator i bun sim
d dovad de responsabilitate
privind banii publici
s aib standarde etice
ridicate
s atrag ncrederea i
respectul populaiei
s perfecioneze i motiveze
funcionarii publici
s selecteze funcionarii
publici pe criterii valorice
s respecte legea
s sigure stabilitatea i
continuitatea sistemului
realizarea competenelor n proiectul viitorului
interesul public
cod etic
legalitatea
proiectul viitorului
cod administrativ
neutralitatea
responsabilitatea
profesionalismul
integritatea

STATELE UNITE

MAREA BRITANIE

altruism
viitorul cod etic
integritate
obiectivitate
rspundere pentru propriile
fapte
deschidere
onestitate
caliti manageriale
Principiile
de loialitate fa de Constituie,
conduit
etic
legi i principiile etice
pentru
oficiali interesele
cetenilor
guvernamentali
primeaz fa de cele
i
funcionari
personale
publici (Ordinul evitarea
conflictului
de
Executiv 12674
interese
al preedintelui interdicia de a folosii
Bush din 1989)
informaii nepublice pentru n
interes personal
integritate i imparialitate
onestitate
interdicia
de
a
face
promisiuni neautorizate care
s angajeze instituia
incoruptibilitatea
protejarea
proprietaii
federale i statale
obligaia de a dezvlui orice
risip, fraud, abuz sau act de
corupie
conduit
personal
ireproabil
ndeplinirea atribuiilor fr
nici un fel de discriminri
legate de ras, religie, sex i
orintare sexual, vrst,
handicap sau origine etnic
Comparaie ntre managementul etic bazat pe legalitate i cel bazat pe integritate
Primul raport al
Comisiei pentru
srtandarde
n
viaa public

Majoritatea rilor evalueaz comportarea, deci conduita etic a funcionarilor publici,

pe baza unor sisteme i procese care includ un amestec de reguli i stimulente.
Figura de mai jos ncearc s sugereze o tipologie a rilor studiate. Pe de o parte, avem
abordarea teleologic sau bazat pe integritate a managementului etic, echivalent cu abordarea
bazat pe obiective i rezultate n care accentul se pune mai degrab pe obiectivele de atins
dect pe comportarea care trebuie evitat. Pe de alt parte, avem abordarea deontologic sau
bazat pe legalitate, care pune accentul pe ceea ce nu trebuie s fac un funcionar public, adic
pe acele limitri legale care s asigure o conduit corect n exercitarea funciei publice.

n practic se pune problema dac este posibil trecerea direct la un sistem bazat pe
integritate sau dac este necesar o faz de tranziie n care s funcioneze un sistem bazat pe
reguli. Chestiunea este important pentru rile din Europa Central i de Est, ca Romnia, care
ncearc s defineasc un cadru etic i de conduit n administraia public. Rspunsul depine de
o evaluarea atent a nivelului de risc existent i a mecanismelor care acioneaz deja.
Indiferent de sistemul managerial scopurile celor trei "E" economie, eficien,
eficacitate sunt i trebuie s fie importante. La acetia trebuie adugat un al patrulea "E" etica.

Evaluarea rilor dup regimul etic i de management

Regim etic bazat
pe integritate
Noua
Olanda
Australi
Norvegi
Finlan
Marea

Administraie
Public (reguli,

Management pe obiective
(scopuri/rezultate,

control, ierarhie)

responsabilitate,
autonomie, discreie

Portugal
Mexic
SUA

Regim etic bazat pe

legalitate

Partea III

CORUPIA I BIROCRAIA

Capitolul I. CORUPIA
Seciunea I. Notiunea de coruptie
Doi factori sunt eseniali pentru o bun funcie public: etica i ncrederea. Pentru
funcia public din Europa occidental, etica include, n general, imparialitate n exercitarea
serviciului public i rezisten la corupie. Administraia trebuie s respecte norme etice severe.
Parlamentarii i minitrii trebuie s ajute funcionarii, stabilind i aplicnd norme de conduit
stricte. Cei alei trebuie s se abin s cear funcionarilor s depeasc limita ce separ ceea
ce este just de ceea ce nu este 41 .
Influenarea vieii publice de ctre corupie este o problem care afecteaz ansamblul
Europei. Ea se manifest mai grav n unele ri din Europa de Est, dup 50 de ani n care
sistemul a alimentat nencrederea cetenilor la adresa funcionarilor i a deformat contiina
civic a celor care au trit i s-au format n acea perioad 42 .
Corupia reprezint o ameninare major la adresa democraiei i economiei de pia. Ea
mpiedic dezvoltarea economic i social, submineaz ncrederea cetenilor n democraie,
erodeaz regula legii, constituind o negare a drepturilor omului i a principiilor democratice.
Montesquieu arata antinomia dintre coruptie si democratie. Coruptia destructureaza
principiile fundamentale ale statului de drept, demoleaza ncrederea n mecanismele
democratiei, slabeste ordinea constitutionala. Antrennd confuzia si suspiciunea, coruptia
afecteaza starea de legalitate 43 .
Coruptia genereaza discriminare si inegalitati, mbogatiri rapide si ilicite, duce la crearea
unor monopoluri care pervertesc sau distrug legile economiei de piata. "Ea ncalca drepturile
economice si sociale, iar n final slabeste ncrederea <of man to man>, atacnd, astfel, nsasi
esenta (inima) drepturilor omului" 44 .
Coruptia este un fenomen antisocial ce reprezinta o intelegere nelegala intre doua
parti, una propunind sau promitind privilegii sau beneficii nelegitime, cealalta, antrenata in
serviciul

public, consimtind sau primindu-le in schimbul executarii sau neexecutarii unor

anumite actiuni functionale ce contin elemente ale infractiunii prevazute in Codul penal.
41

Alexandru I. si colectivul Drept administrativ, Ed. Omnia, Brasov, 1999

In cadrul programului sau de cooperare interparlamentara, APCE a organizat doua colocvii - la Portoroz (Slovacia, iunie
1994) si Geneva (octombrie 1995) - avnd ca tema reforma functiei publice n procesul de democratizare si constructie
europeana.
43
Interventia doamnei Rodica Mihaela Stanoiu in cadrul dezbaterii "Proiectul de conventie a Consiliului Europei privind
coruptia", Bucuresti, 2001
44
Mireille Delmas-Marty, Stefano Mancardo - Corruption. A Challenge to Constitutional Government and Democratic
Society, Cahiers de Defense Sociale, 1997
42

Coruptia reprezinta incalcarea sistematica si nesanctionata a normelor unei organizatii

sau institutii de catre unii membrii care in virtutea faptului ca detin o anumita autoritate ,
utilizeaza resursele organizatiei cu destinatii diferite de scopurile acesteia 45 .
Corupia nu poate fi asimilat, n mod automat, cu faptele de natur penal, chiar dac n
majoritatea cazurilor ea este strns legat de criminalitate. Corupia n sens larg, ca i corupia
penal scot n eviden aceiai atitudine fa de moral i etic i pentru a merge la esen
trebuie precizat c n toate situaiile ea ine de abuzul de putere i de incorectitudine n luarea
unei decizii. Corupia reprezint utilizarea abuziv a puterii publice pentru obinerea de
foloase personale necuvenite 46 .
Termenul de coruptie a fost utilizat in legatura cu sistemul politic si administrativ numai
in epoca moderna. In evul mediu el se referea la putreziciunile, la descompunerea carnii dupa
moarte, la dezintegrare. De aici conotatia principala a termenului, in acea perioada, privitoare la
decaderea spirituala, la vicierea ideilor religioase, a studiilor clasice, a limbii si a moralitatii47 .
Corupia implic utilizarea abuziv a puterii publice, n scopul obinerii, pentru sine ori
pentru altul, a unui ctig necuvenit:
abuzul de putere n exercitarea atribuiilor de serviciu;
frauda (nelciunea i prejudicierea unei alte persoane sau entiti);
utilizarea fondurilor ilicite n finanarea partidelor politice i a campaniilor electorale;
favoritismul;
instituirea unui mecanism arbitrar de exercitare a puterii n domeniul privatizrii sau
achiziiilor publice;
conflictul de interese (prin angajarea n tranzacii sau dobndirea unei poziii sau unui
interes comercial care nu este compatibil cu rolul i ndatoririile oficiale) 48 .
Grupul Multidisciplinar privind Corupia (GMC) 49 , a adoptat urmtoarea definiie
corupia cuprinde comisioanele oculte i toate celelalte demersuri care implic persoane
investite cu funcii publice sau private, care i-au nclcat obligaiile care decurg din calitatea
lor de funcionar public, de angajat privat, de agent independent sau dintr-o alt relaie de
acest gen, n vederea obinerii de avantaje ilicite, indiferent de ce natur, pentru ele nsele sau
pentru alii.

45

Zamfir C., Lazar Vlasceanu Dictionar de sociologie, Ed. Babel, Bucuresti 1998,p. 141
Raportul Bancii Mondiale
47
Zamfir C., Lazar Vlasceanu, op. cit. P.141
48
Programul National de Combaterea Coruptiei, adoptat de Guvernul Romaniei, 2001
49
Infiinat de Comitetul Minitrilor al Consiliului Europei, n anul 1994
46

Coruptia poate fi, in unele societati subdezvoltate, un fenomen mai mult sau mai putin
normal,constituind principala sursa de castig pentru categorii largi de indivizi. In sistemele
totalitare, in cele comuniste in special,coruptia a fost tolerata din considerente politice, fiind
utilizata ca instrument de control social. Coruptia se intalneste practic in orice societate,chiar si
in cele cu indelungata traditie democratica 50 .
In ceea ce priveste Europa Centrala si de Est, coruptia imbraca forme noi si se ridica la
cote tot mai inalte, cu implicatii ce constituie noi provocari pentru societatea gazda.
In multe tari coruptia a ajuns sa influenteze semnificativ procesul tranzitiei prin
codificarea unor avantaje la nivelul reglementarilor si al institutiilor nou aparute, in beneficiul
unor grupuri restranse, distorsionand evolutia politica si economica a organismului social.
Perceptia publica despre raspandirea coruptiei este intarita de o suma de analize
comparative efectuate la nivel international. Astfel, din Figura 1 reiese ca in Comunitatea
Statelor Independente (CSI) coruptia este perceputa ca fiind cea mai raspandita. Desi nivelul
coruptiei din tarile Central si Est-Europene (CEE) si din tarile Baltice este mai scazut, el este
comparabil cu cel din America Latina sau Orientul Mijlociu, dar sensibil mai ridicat decat cel
din tarile OECD.

Fig. Nr. 1 Coruptia in diferite zone ale lumii51

50
51

Zamfir C., Lazar Vlasceanu, op. cit. p. 142

Sursa: Kaufmann, Kraay, and Zoido- Labaton (1999)

Identificand-o drept unul dintre cele mai serioase obstacole in calea dezvoltarii Banca
Mondiala si-a facut din combaterea coruptiei o prioritate institutionala. In acelasi timp, mai
multe tari aflate in tranzitie au solicitat asistenta din partea Bancii Mondiale tocmai pentru
combaterea acestui flagel. Incepand din 1997, Banca Mondiala a elaborat scheme de
diagnosticare, mecanisme de asistenta tehnica, programe de pregatire a personalului, si mijloace
de creditare pentru reducerea coruptiei in tarile aflate in tranzitie.
Desi in materie de programe anti-coruptie experienta este inca redusa, rezultatele de
pana acum au fost si mai bune si mai slabe. Astfel, in mai multe tari ambitioasele campanii
anticoruptie s-au impotmolit imediat dupa lansare. Reformele structurale de baza au fost blocate
de puternice interese de grup. In unele cazuri politicienii au deturnat agenda programelor
anticoruptie utilizand-o pentru a-si ataca propriii adversari.
Guvernele unora din tarile aflate in tranzitie au mers mai degraba pe linia intaririi
mijloacelor punitive in locul unei abordari directe a insesi esentei fenomenului. Unul din
motivele dificultatilor intampinate in combaterea coruptiei il constituie preocuparea exagerata
pentru masuri tehnocratice. Abordarile din fiecare tara sufera de prea multa uniformizare si
pierd din vedere tocmai aspectele particulare cum ar fi puterea si gradul de concentrare a
intereselor de grup, forta propriu-zisa a statului, sau canalele de comunicare dintre stat si
societatea civila.
Combaterea coruptiei in tarile in tranzitie necesita abordari complexe ce trebuie sa ia in
calcul diversii factori ce favorizeaza persistenta coruptiei si sa furnizeze, totodata, baza de
dezvoltare a unor strategii adaptate aspectelor particulare ale tarilor respective 52 .
Seciunea II. Subiecii actelor de coruptie
Subieci ai actelor de coruptie si de protectionism se considera functionarii carora li se
acorda permanent sau provizoriu, in virtutea legii, prin numire, prin alegere, fie in virtutea
unei insarcinari, anumite drepturi si obligatii in vederea exercitarii functiilor intr-un serviciu
public sau intr-o alta institutie, ori intr-o intreprindere sau organizatie de stat, functionarii
care

exercita

actiuni administrative de dispozitie si organizatorico-economice, persoanele cu

inalte functii de raspundere al caror mod de numire sau de alegere este reglementat de
Constitutie si de legi organice, precum si persoanele carora persoana cu functie de
raspundere le-a delegat imputernicirile sale, care au comis actiuni ilegale pasibile, conform
legislatiei in vigoare, de sanctionare disciplinara, administrativa sau

52

Conform raportului Bancii Mondiale asupra coruptiei in tarile in tranzitie - 2001

penala.
Potrivit

art.1 al Legii nr. 78 din 8 mai 2000 pentru prevenirea, descoperirea si

sanctionarea faptelor de coruptie, instituirea masurilor de prevenire, descoperire si sanctionare

a faptelor de coruptie se aplica urmatoarelor persoane:
a) care exercita o functie publica, indiferent de modul in care au fost investite, in cadrul
autoritatilor publice sau institutiilor publice;
b) care indeplinesc, permanent sau temporar, potrivit legii, o functie sau o insarcinare, in masura
in care participa la luarea deciziilor sau le pot influenta, in cadrul serviciilor publice, regiilor
autonome, societatilor comerciale, companiilor nationale, societatilor nationale, unitatilor
cooperatiste sau al altor agenti economici;
c) care exercita atributii de control, potrivit legii;
d) care acorda asistenta specializata in cadrul autoritatilor publice sau institutiilor publice, in
cadrul serviciilor publice, regiilor autonome, societatilor comerciale, companiilor nationale,
societatilor nationale, unitatilor cooperatiste sau al altor agenti economici, in masura in care
participa la luarea deciziilor sau le pot influenta;
e) care, indiferent de calitatea lor, realizeaza, controleaza sau acorda asistenta specializata, in
masura in care participa la luarea deciziilor sau le pot influenta, cu privire la: operatiuni care
antreneaza circulatia de capital, operatiuni de banca, de schimb valutar sau de credit, operatiuni
de plasament, in burse, in asigurari, in plasament mutual ori privitor la conturile bancare si cele
asimilate acestora, tranzactii comerciale interne si internationale;
f) care detin o functie de conducere intr-un partid sau intr-o formatiune politica, intr-un sindicat,
intr-o organizatie patronala ori intr-o asociatie fara scop lucrativ sau fundatie;
g) alte persoane fizice, in conditiile prevazute de lege.
Aceste persoane au obligatia de a indeplini indatoririle ce le revin din exercitarea
functiilor, atributiilor sau insarcinarilor incredintate, cu respectarea stricta a legilor si a normelor
de conduita profesionala, si sa asigure ocrotirea si realizarea drepturilor si intereselor legitime
ale cetatenilor, fara sa se foloseasca de functiile, atributiile ori insarcinarile primite, pentru
dobandirea pentru ele sau pentru alte persoane de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite53 .
Persoanele prevazute la art. 1 din Legea 178/2001, precum si persoanele care detin o
functie de conducere, de la directori inclusiv, in sus, in cadrul regiilor autonome, companiilor
nationale, societatilor nationale, societatilor comerciale la care statul sau o autoritate a
administratiei publice locale este actionar, institutiilor publice implicate in realizarea procesului

53

Potrivit art.2 din Legea nr. 78 din 8 mai 2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie

de privatizare, Bancii Nationale a Romaniei, bancilor la care statul este actionar majoritar, au
obligatia sa isi declare averea in conditiile prevazute de Legea nr. 115/1996 privind declararea
si controlul averii demnitarilor, magistratilor, functionarilor publici si a unor persoane cu functii
de conducere.
Totodata, potrivit art.4 din Legea 178/2001, au obligatia sa declare, in termen de 30 de
zile de la primire, orice donatie directa ori indirecta sau daruri manuale primite in legatura cu
exercitarea functiilor sau atributiilor lor, cu exceptia celor care au o valoare simbolica.
Fig.nr.2 Categorii de functionari perceputi de cetateni ca fiind coruptibili 54

Seciunea III. Categorii de infraciuni de corupiei

Sunt infractiuni de coruptie 55 infractiunile prevazute la art. 254-257 din Codul penal,
precum si infractiunile prevazute in legi speciale, ca modalitati specifice ale infractiunilor
prevazute la art. 254-257 din Codul penal, in functie de calitatea persoanelor care savarsesc sau
fata de care se savarsesc faptele ori in raport cu sectoarele de activitate unde acestea se comit.

54
55

Sursa FDSC Sondaj deopinie privind fenomenul coruptiei in Bucuresti

Potrivit art.5 din Legea nr. 178 din 8 mai 2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie

Astfel, potrivit art. 6-9 ale Legii 178/2001, sunt infractiuni de coruptie: Infractiunile de
luare de mita - prevazuta la art. 254 din Codul penal, de dare de mita - prevazuta la art. 255
din Codul penal, de primire de foloase necuvenite - prevazuta la art. 256 din Codul penal si de
trafic de influenta - prevazuta la art. 257 din Codul penal.
Potrivit art. 10 al Legii 178/2001, sunt considerate infractiuni asimilate infractiunilor
de coruptie si sunt pedepsite cu inchisoare de la 5 la 15 ani si interzicerea unor drepturi
urmatoarele fapte, daca sunt savarsite in scopul obtinerii pentru sine sau pentru altul de bani,
bunuri sau alte foloase necuvenite:
a) stabilirea, cu intentie, a unei valori diminuate, fata de valoarea comerciala reala, a bunurilor
apartinand agentilor economici la care statul sau o autoritate a administratiei publice locale este
actionar, comisa in cadrul actiunii de privatizare sau cu ocazia unei tranzactii comerciale, ori a
bunurilor apartinand autoritatilor publice sau institutiilor publice, in cadrul unei actiuni de
vanzare a acestora, savarsita de cei care au atributii de conducere, de administrare sau de
gestionare;
b) acordarea de credite sau de subventii cu incalcarea legii sau a normelor de creditare,
neurmarirea, conform legii sau normelor de creditare, a destinatiilor contractate ale creditelor
sau subventiilor ori neurmarirea creditelor restante;
c) utilizarea creditelor sau a subventiilor in alte scopuri decat cele pentru care au fost acordate.
Fapta persoanei care, in virtutea functiei, a atributiei ori a insarcinarii primite, are
sarcina de a supraveghea, de a controla sau de a lichida un agent economic privat, de a indeplini
pentru acesta vreo insarcinare, de a intermedia sau de a inlesni efectuarea unor operatiuni
comerciale sau financiare de catre agentul economic privat ori de a participa cu capital la un
asemenea agent economic, daca fapta este de natura a-i aduce direct sau indirect foloase
necuvenite, se pedepseste cu inchisoare de la 2 la 7 ani 56 .
Potrivit art. 12 al Legii 178/2001,sunt pedepsite cu inchisoarea de la 1 la 5 ani
urmatoarele fapte, daca sunt savarsite in scopul obtinerii pentru sine sau pentru altul de bani,
bunuri ori alte foloase necuvenite:
a) efectuarea de operatiuni financiare, ca acte de comert, incompatibile cu functia, atributia sau
insarcinarea pe care o indeplineste o persoana ori incheierea de tranzactii financiare, utilizand
informatiile obtinute in virtutea functiei, atributiei sau insarcinarii sale;
b) folosirea, in orice mod, direct sau indirect, de informatii ce nu sunt destinate publicitatii ori
permiterea accesului unor persoane neautorizate la aceste informatii.

56

Potrivit art.11 din Legea nr. 178 din 8 mai 2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie

Fapta persoanei care indeplineste o functie de conducere intr-un partid sau intr-o
formatiune politica, intr-un sindicat ori intr-o asociatie fara scop lucrativ sau fundatie si care
foloseste influenta ori autoritatea sa in scopul obtinerii pentru sine ori pentru altul de bani,
bunuri sau alte foloase necuvenite se pedepseste cu inchisoare de la 1 la 5 ani.
Conform art. 17 al Legii 178/2001, sunt considerate infractiuni in legatura directa cu
infractiunile de coruptie:
a) tainuirea bunurilor provenite din savarsirea unei infractiuni de coruptie sau asimilata
infractiunii de coruptie, precum si favorizarea persoanelor care au comis o astfel de infractiune;
b) asocierea in vederea savarsirii unei infractiuni de coruptie sau asimilata infractiunii de
coruptie;
c) falsul si uzul de fals savarsite in scopul de a ascunde comiterea uneia dintre infractiunile de
coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie sau savarsite in realizarea scopului urmarit printro asemenea infractiune;
d) abuzul in serviciu contra intereselor publice, savarsit in realizarea scopului urmarit printr-o
infractiune de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie;
e) infractiunile de spalare a banilor, prevazute in Legea nr. 21/1999 pentru prevenirea si
sanctionarea spalarii banilor, atunci cand banii, bunurile sau alte valori provin din savarsirea
unei infractiuni de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie:
f) contrabanda cu bunuri provenite din savarsirea unei infractiuni de coruptie sau asimilata
infractiunii de coruptie sau savarsita in realizarea scopului urmarit printr-o asemenea
infractiune;
g) infractiunile prevazute in Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale, savarsite in
legatura cu infractiunile de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie;
h) infractiunea de bancruta frauduloasa si celelalte infractiuni prevazute in Legea nr. 31/1990
privind societatile comerciale, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, savarsite in
legatura cu infractiunile de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie;
i) traficul de stupefiante, nerespectarea regimului armelor de foc si al munitiilor, traficul de
persoane in scopul practicarii prostitutiei, savarsite in legatura cu o infractiune de coruptie sau
asimilata infractiunii de coruptie.
In Romania, corupia nu este un produs nou al relaiilor sociale i economice aprute
dup anul 1989. Ea a existat i n timpul regimului totalitar, aspect care i confer elemente de
continuitate i discontinuitate n evoluia sa. Elementele de continuitate sunt legate de inerii
instituionale prin care se perpetueaz disfuncii de sistem. Acestea menin birocraia
neproductiv i ntrein mentalitile coruptive.

Fig. Nr. 3 Evolutia actelor de coruptie in Romania 57

n procesul de adaptare a sistemului social global la condiiile economiei de pia,

concureniale, factorii de risc s-au multiplicat iar corupia tinde s devin un fenomen structurat,
specializat i profesionist care prin reele informale de organizaii i persoane poate ajunge s
corup factorii de decizie la nivele nalte, din sfera politicului, legislativului, administraiei i
justiiei. O conexitate malign cu un complex de fapte antisociale cum sunt fraudele de mari
proporii, deturnrile de fonduri, evaziunea fiscal, sporesc dimensiunile pericolului social.
Economia subteran, desincronizrile actelor politice i normative, dereglrile economice i
mutaiile axiologice i morale alimenteaz, de asemenea, acest fenomen.
Cifrele furnizate de statisticile judiciare construiesc un trend constant ascendent pn n
anul 1997 i cu o tendin evident de scdere dup acest punct.

57

Sursa Programul National de Prevenire a Coruptiei

Fig. Nr. 4 Numarul celor condamneti pentru infractiuni de coruptie 58

Nivelul criminalitii reale (totalitatea infraciunilor svrite), inclusiv cifra neagr a

criminalitii (infraciuni nedescoperite), este considerabil mai mare n comparaie cu
criminalitatea legal (descoperit i judecat) i aceasta nu att din cauza abilitii infractorilor
ct, mai ales, din cauza pasivitii victimelor, sau mai exact a absenei unor victime evidente (i
cel care ofer mita, i cel care o primete nu au motive s sesizeze organele judiciare,
infraciunea aducnd beneficii amndurora). Victim a acestor infraciuni este instituia a crei
normal funcionare este periclitat prin nedeplinirea corespunztoare de ctre angajai a
atribuiilor de serviciu.
Seciunea IV . Formele corupiei
In functie de modalitile de svrire, exista coruptie activ i pasiv 59 .
Corupia activ reprezinta promisiunea, oferirea sau darea, cu intenie, de ctre orice
persoan, direct sau indirect, a oricrui folos necuvenit, ctre un funcionar public, pentru sine
ori pentru altul, n vederea ndeplinirii ori abinerii de la a ndeplini un act n exerciiul funciilor
sale.
Corupia pasiv reprezinta solicitarea ori primirea, cu intenie, de ctre un funcionar
public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine sau pentru altul, sau acceptarea
58
59

Sursa Ministerul Justitiei

Potrivit Conveniei penale a Consiliului Europei privind coruptia, semnat de Romnia la data de 27 ianuarie 1999,

unei oferte sau promisiuni a unui astfel de folos, n vederea ndeplinirii ori abinerii de la a
ndeplini un act n exerciiul funciilor sale.
In functie de amploareafaptelor decoruptie, se ine seama de existena marii corupii
i a corupiei mici 60 .
Marea corupie, asociat att funciilor de nivel nalt i factorilor de decizie major ct
i formelor grave de fraude, extorcri de fonduri, mergnd pn la criminalitatea organizat,
constituie o problem i n rile superdezvoltate. Controlul social al acestei forme este n
primul rnd unul represiv-punitiv.
Conform Sondajului BEEPS 61 exista o distinctie intre mecanismele de State
Capture si coruptia administrativa. Sintagma State Capture se refera la actiunile unor
persoane, grupuri sau firme atat din sectorul public cat si din cel privat ce sunt realizate cu
scopul de a influenta in folos propriu continutul unor legi, reglementari, decrete si al altor tipuri
de acte guvernamentale, prin acordarea de avantaje personale unor persoane publice, pe cai
ilicite sau alte mecanisme netransparente.
Institutiile de stat apte a fi capturate prin mecanismele coruptiei pot apartine unor
domenii foarte variate cel legislativ, executiv, judiciar, sau unor agentii de reglementare. La
randul lor, actorii implicati in procesul de capturare pot fi firme private, importanti oameni
politici, sau diverse grupuri cu interese bine definite.
Numitorul comun al celor doua aspecte amintite institutiile prada si actorii il
constituie obtinerea de avantaje din partea statului pentru un numar restrans de persoane, firme
sau sectoare de activitate, prin distorsionarea cadrului legislativ si normativ, cu costuri potential
mari pentru societate in ansamblul ei. Coruptia infloreste acolo unde puterea economica este
puternic concentrata, interesele partenerului social sunt slab reprezentate, iar canalele
conventionale de influentare a politicului sau de mediere a diferitelor interese sunt insuficient
dezvoltate.
A fost identificat un numar de activitati specifice care pot fi incluse intre mecanismele
de capturare a statului 62 :

vanzarea voturilor Parlamentului sau a unor decrete prezidentiale in folosul unor

interese private;

60

Aceasta distinctie apare in cadrul Programului National de Combatere a Coruptiei

BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey, pentru 1999, finantat in comun de Banca Mondiala si
Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare (BERD).
62
BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey, pentru 1999, finantat in comun de Banca Mondiala si
Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare (BERD).
61

vanzarea unor sentinte in procese civile sau penale in beneficiul unor interese
private;

deturnarea de fonduri de la banca centrala;

contributii ilegale de la persoane particulare catre partidele politice.

Figura nr. 5 prezinta un indice global al impactului mecanismelor State Capture in

tarile in tranzitie.
Fig. Nr. 5 Indicele State Capture 63

In timp ce State Capture se materializeaza prin avantaje pentru anumite persoane sau grupuri
din domeniul legislativului sau de reglementare, coruptia administrativa se refera la
distorsionarea intentionata a aplicarii legilor, normelor si reglementarilor existente pentru a crea
avantaje unor actori - de stat sau nu, prin acordarea de castiguri personale unor oficialitati, pe
cai ilicite sau alte mecanisme netransparente.
In Figura 6 este prezentata proportia medie a sumelor platite ca mita, pe tari.

63

Sursa: Hellman, Jones, and Kaufmann (2000a)

Fig. Nr. 6 Coruptia administrativa (mita ca proportie din veniturile anuale ale firmelor)64

In statele CSI platile medii facute cu titlu de coruptie administrativa se ridica la 3.7% din
veniturile firmelor; proportia scade la 2.2% din venituri in tarile CEE. Dar exprimarea coruptiei
administrative in termeni de procente din veniturile firmei nu poate pune in evidenta povara
uriasa pe care o reprezinta aceasta forma de coruptie. Pe baza unei estimari aproximative a
marjelor profitului in zona, firmele din tarile cu cele mai inalte niveluri de coruptie
administrativa pot ajunge sa cheltuiasca pana la 25% din profiturile lor in astfel de plati.
Nici una din formele coruptiei nu se limiteaza doar la acte initiate de sau implicand
firme private. Oficialitatile publice isi pot folosi autoritatea chiar pentru a denatura regulile
jocului, sau pot perturba aplicarea politicilor guvernamentale pentru a-si satisface propriile
interese financiare. Desi toate tarile din regiune (ca si tarile cele mai avansate de pe glob)
continua sa aiba probleme atat cu mecanismele de State Capture cat si cu coruptia
administrativa raportul BEEPS demonstreaza ca natura si variatia interactiunilor lor in perioada
da tranzitie constituie provocari diferite in dezvoltarea unor strategii anti-coruptie eficiente.
Raportul prezinta o tipologie a coruptiei bazata pe interactiunea dintre mecanismele de
State Capture si coruptia administrativa. Figura 7 prezinta o matrice in care sunt figurate tarile
si, pe o scara de la mediu la inalt, nivelul relativ al fiecarei forme de coruptie.

64

Sursa - BEEPS

Fig. Nr. 7 Tipologia coruptiei

Tipologia coruptiei poate fi impartita in patru sfere de acoperire care se refera la
nivelurile relative de State Capture si de coruptie administrativa.
Tarile din categoria mediu-mediu au fost capabile sa aduca ambele tipuri de coruptie la
dimensiuni oarecum controlabile, desi raman inca serioase provocari in acest domeniu.
In categoria mediu-inalt sunt incluse tarile in care coruptia administrativa ramane
problema centrala, dar statul a fost mai putin capturat de sectorul privat decat in alte tari aflate
in tranzitie.
Categoria inalt-mediu cuprinde tarile ce au fost capabila sa mentina sub control coruptia
administrativa, prin comparatie cu alte tari in tranzitie, dar totul s-a petrecut, totusi, in contextul
unei rate inalte de State Capture.
In sfarsit, la categoria inalt-inalt sunt incluse tarile ce au serioase probleme de coruptie
administrativa deci tari la care puterea statului este slaba -, pe fondul existentei unui stat
puternic capturat de sectorul privat.
In functie de domeniul de activitate, in cadrul Programului National de Combatere a
Coruptiei, se face distinctie intre coruptia administrativa, din justitie, coruptia politica si cea
economica.

Tab.1 Corupia administrativ

Sectoare vulnerabile la corupie
Administraia public local

Autoritile centrale ale administraiei

publice

Autoriti vamale

Aprare, ordine i siguran naional

Factori de risc
repartizarea locuinelor;
aplicarea legilor fondului funciar i a
retrocedrii imobilelor;
eliberarea de autorizaii i certificate;
contracte de concesionare, asociere i
nchiriere;
contracte de achiziii publice de lucrri,
bunuri i servicii;
gestionarea patrimoniului public;
transferul de patrimoniu ntre instituii
publice;
valorificarea bunurilor patrimoniale ale
instituiilor publice aflate n exces;
acordarea de ajutoare n caz de dezastre i
acordarea de faciliti populaiei n diverse
domenii (nclzire, agricultur, ajutoare
sociale sau de urgen);
nmatriculri autoturisme;
eliberarea permiselor de conducere auto;
selectarea/promovarea personalului.

privatizri;
achiziii publice;
acordarea de licene;
contingentri;
autorizaii;
scutiri i ealonri de taxe i impozite;
valorificarea controalelor.
control vamal;
evaziune fiscal;
contraband.
trafic de influen;
avansri n grad i n funcie n mod
preferenial sau pe alte criterii, altele dect cel
al competenei;
activitatea de cercetare penal.

Cultur i nvmnt

Sntate i asisten social

Tab..2. Corupia n justiie

Sectoare vulnerabile la corupie
Autoritile judectoreti

Tab.3 Corupia economic

Sectoare vulnerabile la corupie

preluarea de spaii;
proliferarea instituiilor de nvmnt
superior particulare grefate pe societi
comerciale;
neplata taxelor i impozitelor;
promovarea examenelor de bacalaureat i de
licen n mod fraudulos;
repartizarea burselor n mod preferenial;
primirea unor foloase necuvenite;
neplata contribuiei de asigurri sociale;
folosirea acestor fonduri n alte scopuri;
achiziionarea (importul) de tehnic i
aparatur medical i neutilizarea acestora;
lipsa de medicamente i a asistenei
medicale;
proliferarea bolilor i a accidentelor de
munc.

Factori de risc
trafic de influen;
influenarea cercetrilor penale;
influenarea deciziilor judiciare;
executarea hotrrilor judectoreti.

Factori de risc

Financiar - bancar

acordarea ori facilitarea acordrii unor

credite n condiii nelegale;
ealonarea rambursrii creditelor;
emiterea de documente de plat fr a exista
garania sau acoperirea real;
acordarea de credite cu dobnd bonificat;
executarea silit.

Metalurgie siderurgie

creterea artificial a preurilor la utilaje i

materii prime importate;
scderea preurilor la produsele exportate;
casri nejustificate;
licitaii pentru vnzarea, achiziia i
concesionarea lucrrilor de investiii;
privatizri;
verigile intermediare i firmele cpu.

Sector petrolier

dirijarea unor contracte economice de la

firme de prestigiu ctre societi private
conduse de fotii salariai ai firmei sau rude
ale conducerii firmei;
nencasarea de la agenii economici a
contravalorii produselor vndute;
schimbarea destinaiei fondurilor alocate de
stat pentru importul de iei;
neurmrirea executrii ntocmai i la timp a
contractelor economice.

Agricultur
Silvicultur

concesionri, vnzri, asocieri;

privatizarea;
regimul subveniilor;
exploatarea masei lemnoase;
importul de produse agricole cu scutiri de
taxe.

Tab.4. Corupia politic

Sectoare vulnerabile la corupie
Parlament

Partide politice

Factori de risc
efectele imunitilor parlamentare;
activitile de lobby;
interese de grup sau clientelare care pot
influena iniiativele legislative.
finanarea partidelor politice i a
campaniilor electorale;
formele de control asupra surselor de
finanare a partidelor politice i a modului de
cheltuire a resurselor.

Fig. Nr. 8 Perceptia cetatenilor asupra domeniilor in care

coruptia actioneaza cel mai puternic 65

65

Sursa FDSC Sondaj de opinie privind fenomenul coruptiei in Bucuresti

Fig. Nr. 9 Perceptia cetatenilor asupra domeniilor in care coruptia actioneaza cel mai
puternic 66

66

Sursa Banca Mondiala anticoruptia in tranzitie

Seciunea V. Cauzele fenomenului de corupie

Procesele simultane de reconstructie politica si economica ce au loc pe fondul unei
redistribuiri masive a activelor statului au creat un mediu favorabil pentru inflorirea coruptiei
administrative si a fenomenelor de State Capture. Exista insa mari diferente de la tara la tara in
ceea ce priveste amploarea celor doua tipuri de fenomene. Pentru ca o strategie de politici
anticoruptie sa fie eficienta ea trebuie sa se bazeze pe intelegerea cauzelor profunde ale
diferitelor manifestari ale coruptiei, si a variatiilor acestora.
Desi sunt imposibil de stabilit cu certitudine interactiunile si liniile de cauzalitate ce
produc fluctuatii in functionarea sistemului institutional al fiecarei tari in orice moment, este
totusi posibila conturarea unor potentiale linii de dezvoltare in timp. Tarile au inceput tranzitia
pornind de la conditii initiale foarte diferite nivel de dezvoltare, mostenirea politica si
economica, inzestrarea naturala si sociala, etc. Conditiile initiale au influentat primele optiuni
privitoare la organizarea politico-institutionala ulterioara, ca si natura politicilor economice de
urmat.
La randul lor, aceste optiuni au afectat posibilele alternative ale cursului tranzitiei.
Gradul de State Capture si dimensiunea coruptiei administrative sunt si ele unele din
rezultatele cursului tranzitiei, constituind totodata o importanta forta motrice pentru viitoare
evolutii. Cu

toate acestea, variatiile considerabile ale manifestarilor coruptiei pe zone

geografice sau in arii geografice determinate sugereaza faptul ca exista factori critici cum ar fi
regimul politic, inovatia in politica, sau viziunea strategica, capabili sa influenteze cursul
tranzitiei 67 .
Gradul de State Capture de catre sectorul privat este, prin definitie, determinat de
gradul de concentrare a puterii economice. Diferentele de organizare economica in diverse tari
ar trebui sa aiba impact si asupra potentialului de State Capture. In tarile in care avutia
nationala este concentrata masiv in doar cateva structuri economice exista riscul ca interese
puternice sa incerce sa preia controlul acestei avutii si sa investeasca o parte din castigurile
venite pentru ele ca din senin, pentru a-si sustine si intari propria pozitie. Astfel, tarile cu
bogate resurse naturale (Azerbaijan, Rusia, Kazakhstan si Turkmenistan), sau tarile bine plasate
pe rutele de
transport si distributie a acestor resurse (Letonia) sunt candidatii ideali la a deveni state
capturate.

67

Conform raportului Bancii Mondiale

Figura 10 arata clar ca gradul de State Capture este mai mare in tarile mai bine
inzestrate cu resurse naturale.
Fig. Nr. 10 Resursele naturale si coruptia 68

Tarile in tranzitie se deosebesc unele de altele nu doar prin bogatia resurselor lor
naturale ci si prin mostenirea institutionala pe care au preluat-o din trecutul lor pre-comunist.
Unele din aceste tari au pasit in tranzitie avand sisteme mai bune ale administratiei publice si cu
functionari publici mai bine pregatiti. De exemplu, tarile care s-au bucurat de perioade mai
lungi de suveranitate, ale caror servicii publice sau de administrare a justitiei au fost mai
apropiate de standardele europene, dupa cum
rezulta din Figura 11, au intrat in tranzitie cu o serie de avantaje substantiale.

Fig. Nr. 11. Statalitate si coruptie

68

Sursa Banca Mondiala

In tarile carora mostenirea institutionala benefica le-a ajutat sa paseasca in perioada de

tranzitie si sa se rupa de sistemul anterior, si in care atat autoritatea statului cat si societatea
civila au fost suficient de puternice incat sa promoveze mai multe schimbari, precum si o mai
mare responsabilitate in domeniul public, ei bine, in aceste state exista un nivel si un ritm al
reformelor politice si economice care au fost capabile sa struneasca unele din excesele coruptiei,
in comparatie cu alte tari aflate tot in tranzitie.
In astfel de tari competitia pentru State Capture a fost temperata printr-o competitie
politica mai robusta, societatea civila fiind si ea, la randul ei, mai bine pregatita sa intervina
pentru limitarea puterii unor interese economice prea intens concentrate. Coruptia
administrativa a fost, de asemenea, diminuata printr-un grad mai mare de responsabilitate a
actorilor sociali, dar si de institutiile publice mai bine dezvoltate, asociate unei mosteniri istorice
mai avantajoase.
Spre deosebire de cele descrise mai sus, tarile care au intrat in tranzitie mentinand mai
mult timp continuitatea cu sistemul anterior, si ale caror administratie publica si societate civila
au fost mai slabe, au adoptat o cale a reformelor partiale politice si economice, ceea ce a dus la
distorsiuni economice generatoare de beneficii pentru un numar restrans de persoane. In acelasi
timp, in aceste tari functionarii publici au fost supusi doar unui control minimal al raspunderii
fata de societate, ceea ce s-a dovedit a reprezenta un mediu propice pentru State Capture si
pentru dezvoltarea coruptiei administrative.
In ceea ce priveste Romania, daca studiile recente o situeaza undeva la mijlocul
clasamentelor privind coruptia in Europa Centrala si de Est in ceea ce priveste resurse si
mostenirea institutionala, cauzele profunde ale coruptiei constau in acele elemente care de fapt
au stat la baza esecurilor reformiste 69 :
1. Lipsa unei schimbri radicale n plan intelectual, moral a vechilor mentalitti si
obiceiuri si ncercarea readaptrii acestora la cerintele noilor conjuncturi.
Tranzitia intelectual se constituie ca o premis si o baz de sprijin pentru toate celelalte
componente ale tranzitiei. Tranzitia intelectual cuprinde mai multe elemente care poate uneori
depsesc ntelegerea curent a cuvntului: obiceiurile, modul de gndire, ideile, opiniile,
atitudinile, etc.
2. Un cadru legislativ incoerent si insuficient, deosebit de permisiv n privinta ncercrilor
de fraudare si ocolire a cilor normale de evolutie.

69

A se vedea Cristian Popescu, Societatea n tranzitie sau societatea n deriv? - eseu

3. Lipsa ncrederii n proprietatea privat si avantajele ei, ceea ce a condus la o confuzie

intre proprietatea publica si privata.
4. Problema birocratiei si a nencrederii n institutiile statului.
In ceea ce priveste perceptia populatiei asupra cauzelor coruptiei, influenta unor conditii
generale precum criza morala specifica tranzitiei (37%) si trecutul comunist (31%) sunt vazute
ca principalele surse, n timp ce aproape 28% considera coruptia un aspect al traditiei nationale
(Fig. 12). Alte cauze (3,4% din total) ar fi saracia si lipsa educatiei (12,5% fiecare) printre
factorii generatori de coruptie.

Fig. Nr. 12 Cauze ale coruptiei 70

Pe langa identificarea destul de echilibrata a unor conditii istorice si culturale drept
cauze ale fenomenului coruptiei, populatia resimte n proportii diferite actiunea unor factori
specifici favorizanti. Este interesant de remarcat ca, atunci cand se refera la responsabilitatea
functionarilor, cetatenii tind sa indice mai degraba trasaturi morale sau psihologice (de
ex.lacomia), decat aspecte structurale sau institutionale (precum caracterul discretionar al
relatiei functionar-cetatean sau salariile insuficiente ale functionarilor).
De cealalta parte, atunci cand se refera la propria responsabilitate, publicul pune pe
primul plan lipsa de informare ("oamenii nu cunosc serviciile la care au dreptul"), urmata de
70

Sursa - FDSC

dorinta puternica de a se bucura de un tratament preferential ("oamenii sunt disperati sa obtina

favoruri") (vezi Fig. 13).
Cultura reciprocitatii (dorinta de a ntoarce un serviciu), desi detine doar o pondere de
aproape 48%, ramane totusi un indicator important. La fel ca preferinta pentru factorii
psihologici si morali, ea indica gradul redus de formalizare a relatiei functionar-cetatean,
care face ca, n viata cotidiana, aceasta sa fie tratata asemenea unei relatii personale oarecare.

Fig. Nr. 13 Cauze ale coruptiei 71

Seciunea VI. Efectele coruptiei
Conform Raportului Bancii Mondiale, corupia contribuie la creterea srciei i
furnizarea unor servicii mai slabe prin plata unor sume neoficiale de bani pentru multe
servicii publice inclusiv sntate i nvmnt, racordri la utiliti publice, nscrieri n
registrele civile, etc., Plile neoficiale reprezint o parte mai mare din veniturile celor sraci.
Servicii eseniale cum sunt cele de sntate devin inaccesibile persoanelor srace.
Acapararea statului afecteaz nsui modul de formare a legilor i reglementrilor. Un
mare numr de ntreprinderi declar c sunt afectate de acapararea statului, n special prin
influenarea voturilor parlamentare n favoarea anumitor interese private. Exist posibilitatea ca
firmele activ angajate n acapararea statului s fac contribuii politice i s participe i la
corupia administrativ.
Acapararea statului se leag strns de multe din problemele cu care se confrunt
ntreprinderile n activitatea pe care o desfoar.

71

idem

Corupia din mediul de reglementare reprezint o povar important pentru firme.

Firmele declar c fac pli neoficiale diverilor controlori i inspectori de stat. Instituiile de
stat ale cror servicii sunt cel mai slab apreciate sunt cele de care firmele consider c este inutil
s se plng.
Costul implicit al reglementrilor i corupiei este suficient de ridicat pentru ca firmele
s se declare dornice s plteasc o parte important din veniturile pe care le realizeaz pentru a
reduce aceast povar.
Corupia este alimentat de punctele slabe din administraia public. In cadrul
sectorului de stat, nivelul corupiei este mai sczut n organismele ale cror sisteme de
administraie public sunt mai bune.
Corupia este perceput ca fiind extins, iar reformele pentru combaterea corupiei se
bucur de puin credibilitate
Dei multe din msurile de reducere a corupiei se bucur de un larg sprijin, exist foarte
puin ncredere n seriozitatea structurilor politice n ceea ce privete reducerea corupiei.
Seciunea VII. Modalitai de prevenire si combatere a corupiei
Retetele standard de combatere a fenomenelor de coruptie cuprind, in mod traditional,
masuri de reducere a coruptiei administrative prin reformarea administratiei si finantelor
publice.
Odata insa cu intelegerea faptului ca radacinile coruptiei se intind mult dincolo de
slabiciunile sistemului de prevenire, repertoriul masurilor anti-coruptie a fost treptat largit
pentru a ajunge sa abordeze si relatii structurale mai vaste, inclusiv organizarea interna a
sistemului politic, relatiile dintre institutiile-cheie ale statului, interactiunile stat-firme, relatiile
dintre stat si societatea civila. O schita a acestei agende de lucru este prezentata in Figura 14.

Figura 14 Strategia multi-polara pentru combaterea mecanismelor de State Capture si

a coruptiei administrative 72
Principalele modalitai de prevenire i combatere a corupiei sunt:
Cresterea responsabilitatii politice: Responsabilitatea politica se refera la constrangerile
impuse de catre organizatii sau alte grupuri de presiune ce au puterea sa aplice sanctiuni asupra
comportamentului politicienilor si al oficialitatilor. Pe masura ce creste responsabilitatea
politica cresc si costurile platite de politicieni atunci cand iau decizii aducatoare de avantaje
personale pe seama intereselor publice.
Doua dintre principalele instrumente de stimulare a responsabilizarii politice sunt: (i)
mai multa transparenta in luarea deciziilor de catre oficialitati si (ii) cresterea competitiei
politice prin organizatii ce-si inzestreaza grupurile largi de presiune cu mijloace puternice de
exprimare a cerintelor colective (astfel de grupuri sunt partidele politice de masa).
Sporirea constrangerilor institutionale in cadrul statului: Structura institutionala a
statului poate fi un important mecanism de supraveghere a fenomenului coruptiei. Un exemplu
particular este separarea efectiva intre puterile statului, fiecare organism operand ca un controlor
al abuzurilor de putere comise de celelalte puteri.
Consolidarea si cresterea credibilitatii sistemului judiciar prin cresterea independentei si
responsabilitatii judecatorilor, precum si
72

Sursa Banca Mondiala

adaptarea functiilor respective la bugetul si

capacitatile existente sunt doua aspecte deosebit de importante. Pentru a trage guvernul la
raspundere institutia parlamentului are nevoie sa cunoasca conturile publice, are nevoie de
comisii de control financiar, de abilitarea de a deschide documente guvernamentale, si de
capacitatea de a aplica sanctiuni credibile.
Consolidarea participarii societatii civile: In calitatea lor de entitati implicate in
calitatea guvernarii, dar si ca agenti de comunicare intre populatie si institutiile statului
organizatiile cealcatuiesc societatea civila pot avea un rol important in limitarea coruptiei.
Incurajarea mediilor de informare independente: Mediile de informare libere si
deschise pot sprijini actiunile de supraveghere a coruptiei prin descoperirea si dezvaluirea unor
abuzuri.
Crearea unui sector privat competititv: Statul este in pozitia cea mai vulnerabila in fata
mecanismelor de State Capture atunci cand puterea economica este concentrata in doar cateva
firme sau domenii industriale si cand interesele economice concurente nu au real acces la
mediile politice decizionale. Posibilitatea de State Capture de catre puternice grupuri de
interese economice poate fi tinuta sub control daca sunt taiate beneficiile pe care aceste firme le
dobandeau prin capturare.
Reformarea

administrarii

sectorului

public:

Consolidarea

mecanismelor

de

responsabilizare externa este la fel de importanta pentru restrangerea coruptiei si conditiilor ce o

favorizeaza ca si imbunatatirea managementului intern al resurselor si administratiei publice.
Pentru aceasta este nevoie de instituirea meritocratiei personalului si plata lui adecvata,
in administratia publica. Sunt necesare si modificari in organismele guvernamentale pentru a se
realiza separatia functiilor de reglementare de cele economice si a reinstala controlul financiar
in pozitia lui de drept.
Transparenta si responsabilitatea in gestiunea veniturilor fiscale trebuie consolidate
printr-un buget asigurator si controlat, prin implementarea unor scheme functionale de
planificare si executie bugetara, si prin promovarea unor sisteme solide de contabilitate si
control financiar.
Conditiile ce favorizeaza coruptia in serviciile sectoriale pot fi restranse prin
introducerea reformelor si a unei supravegheri sporite din partea societatii. In sfarsit, masurile
de descentralizare trebuie sa se concentreze spre sporirea responsabilitatii si crearea de
capacitati locale de gestiune financiara inca din primele etape ale descentralizarii.
***
Luate impreuna, cele cinci blocuri de actiune ale strategiei multipolare pentru
combaterea coruptiei ar putea aparea drept prea complexe, ele implicand schimbari profunde in

structura institutionala curenta, atat politica cat si economica, in chiar nucleul relatiilor intrastatale si in relatiile dintre stat si societate, sau in practicile politice guvernamentale curente.
Nici un guvern nu are capacitatea de a reforma simultan toate domeniile mentionate deodata.
Pentru a fi eficienta o strategie multipolara are nevoie sa-si stabileasca cateva linii
directoare pe baza carora sa-si selecteze si programeze prioritatile la capitolul reforma, in
functie de tipurile particulare de coruptie din fiecare tara.
Controlul corupiei n Romnia implic adoptarea de msuri preventive care s vizeze
factorii criminogeni i nlturarea punctelor de vulnerabilitate la corupie.
Msurile necesare a fi adoptate sunt orientate spre urmtoarele domenii 73 :
a. Reforma instituional
reformarea sistemului judiciar;
consolidarea capacitii de prevenire i control al corupiei;
reforma administraiei publice;
b. Crearea unui sector privat competitiv.
c. Reforma legislativ

A .REFORM INSTITUIONAL urmareste crearea unui sistem instituional

eficient n prevenirea svririi faptelor de corupie si nfptuirea reformelor n domeniile
fundamentale ale exercitrii autoritii statului: justiia, administraia public i finanele
publice.
Reforma sistemului judiciar are in vedere exerciiul independent i imparial al actului
de justiie, cu att mai mult cu ct acesta constituie premisa unei bune administrri a justiiei.
Cea de a doua premis existena unei magistraturi de elit - se va realiza printr-un sistem de
recrutare, formare i perfecionare profesional bine fundamentat, n care numirea i
promovarea se vor realiza numai pe baza competenei i a eticii profesionale.
Consolidarea capacitii de prevenire i control al corupiei: Adoptarea n anul 2000 a
legii nr. 78 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie a condus la
instituirea Seciei de combatere a corupiei i a criminalitii organizate, n cadrul Parchetului de
pe lng Curtea Suprem, ca structur specializat n acest domeniu la nivel naional. Secia
coordoneaz i controleaz activitatea structurilor teritoriale specializate n acest domeniu,
nfiinate prin aceeai lege, respectiv, servicii n cadrul parchetelor de pe lng curile de apel i
birouri n cadrul parchetelor de pe lng tribunale.
73

Conform Planului National deprevenire a coruptiei

Reforma administraiei publice, centrale i locale se constituie ntr-un obiectiv

fundamental urmarind principiile restructurrii administraiei publice, descentralizrii serviciilor
publice i consolidrii autonomiei administrative i financiare, ntririi autoritii statului i a
rspunderii acestuia precum i ale coerenei actului administrativ i perfecionrii
managementului n administraie.
Astfel, se au in vedere:
Realizarea stabilitii instituionale, corelat cu stabilitatea funcionarilor publici n scopul
asigurrii continuitii activitilor i programelor derulate de ctre autoritile i instituiile
publice;
Accelerarea procesului de descentralizare a serviciilor publice, nsoit de mecanisme eficiente
de angajare a rspunderii;
Constituirea la nivelul ministerelor i al altor instituii publice a unor structuri cu atribuii n
implementarea msurilor preventive cuprinse n planurile sectoriale de aciune mpotriva
corupiei;
Instituirea unor proceduri interne, n cadrul fiecrei instituii publice, prin care s se
reglementeze obligaii clare i precise privind modul de sesizare a faptelor de corupie;
Reglementarea activitii compartimentelor cu atribuii de control, organizate la nivelul
autoritilor i instituiilor publice;
Organizaii de audit, care s investigheze i s publice rapoarte cu privire la orice deturnare a
destinaiei fondurilor publice, urmnd a fi prezentate spre analiz comisiilor parlamentare;
Transparena i existena cilor de atac n procesul decizional administrativ. Procedurile
administrative trebuie s fie previzibile, transparente i dublate de mecanisme de angajare a
rspunderii organului emitent. Ele trebuie s asigure transparena deciziilor, rspunsuri adecvate
la petiiile formulate de ceteni i existena cilor de atac, care includ: sesizarea organului
administrativ ierarhic superior, apelul judiciar i avocatul poporului.
Prevenirea corupiei n administraia public trebuie fundamentat pe reformarea
managementului sectorului public prin instituirea i dezvoltarea unui sistem obiectiv de
selecie, promovare i evaluare a funcionarilor publici, mbuntirea calitii serviciilor
publice, reconsiderarea relaiei cetean-funcionar public, stoparea birocraiei, i nu n ultimul
rnd eliminarea surselor de corupie din administraia fiscal i vamal.
Astfel, se au in vedere:
a. Instituirea unui sistem obiectiv de selecie, promovare i evaluare a
funcionarilor publici

 Instituirea unui sistem de selectare, promovare i evaluare a funcionarilor publici precum i a

unui sistem de control, bazate exclusiv pe recunoaterea obiectiv a meritelor i performanelor
profesionale;
Elaborarea i implementarea codului deontologic pentru funcionarii publici;
Realizarea unei stricte i precise delimitri a atribuiilor de serviciu prin intermediul fiei
postului, pentru fiecare funcionar;
Stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar n funcie de
pregtirea profesional, gradul de rspundere i complexitate a atribuiilor i n raport cu
condiiile n care se desfoar munca, bazat pe recompensarea performanelor. Se va avea n
vedere i regularizarea beneficiilor non - salariale;
Asigurarea transparenei veniturilor persoanelor care i desfoar activitatea n sectorul
bugetar.
b. mbuntirea calitii serviciilor publice
Reproiectarea sistemului de management din instituiile care ofer servicii publice, n funcie
de cererea de servicii i de nevoile consumatorilor;
Crearea unui sistem de supraveghere i control a instituiilor care desfoar servicii publice;
Descentralizarea serviciilor publice;
Reducerea tranzaciilor efectuate cash;
Continuarea reformelor n sistemului sntii publice i educaiei;
ntrirea controlului public asupra prestrii serviciilor publice (inclusiv prin sondaje de opinie
publice, pe baza crora s se redacteze topuri ale companiilor care activeaz n acest domeniu).
c. Relaia cetean funcionar public
Modificarea i completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarului public, cu
prevederea simpl i clar a drepturilor i obligaiilor ce i revin n relaia cu ceteanul;
Monitorizarea implementrii Codului etic al funcionarilor publici;
Creterea rigurozitii n motivarea i formularea rspunsurilor, precum i scurtarea termenelor
n care autoritile i serviciile publice au obligaia s rspund solicitrilor cetenilor;
Prevederea n regulamentele de organizare i funcionare ale autoritilor i instituiilor publice
a unor norme care s reglementeze relaia cetean funcionar public;
Adoptarea unei noi legi cu privire la exercitarea dreptului la petiionare;
Asigurarea accesului permanent la informaiile publice i elaborarea unor programe de
informare a opiniei publice care s vizeze o mai bun cunoatere a rolului i atribuiilor
instituiilor, precum i a procedurilor i formalitilor care trebuie respectate pentru a se putea
beneficia de un serviciu public.

d. Stoparea birocraiei
Raionalizarea circuitului documentelor;
Simplificarea procedurilor de emitere de ctre autoritile administrative a avizelor,
autorizaiilor sau licenelor necesare desfurrii unor activiti specifice (ex. avize de urbanism,
autorizaii de construcie);
nfiinarea n fiecare instituie din administraia public a oficiului unic de primire a
solicitrilor cetenilor.
e. Corupia n administraia fiscal i cea vamal
Cadrul legislativ care reglementeaz scutirile de impozite va cuprinde i metodologii clare i
precise care s permit aplicare unitar tuturor beneficiarilor acestora;
Reducerea fiscalitii, prin diminuarea numrului de taxe i impozite;
nfiinarea cazierului fiscal al contribuabililor, ca mijloc de eviden i de urmrire a
contribuabililor cu risc fiscal ridicat;
Constituirea unei baze de date la nivel naional, cu agenii economici care au restane mari la
bugetul de stat;
Dezvoltarea i implementarea unui program coerent de educaie etic a personalului autoritii
vamale precum i intensificarea activitii organismului propriu de control i aplicarea ferm a
msurilor de prevenire a corupiei n domeniul vamal;
Dezvoltarea fluxului de raportare, informare i popularizare, att a performanelor, ct i a
cazurilor de conduit inadecvat a personalului vamal
Standardizarea procedurilor de vmuire i de percepere a taxelor vamale precum i folosirea
sistemelor computerizate de control la punctele de trecere a frontierei;
nfiinarea ghieului unic de ncasare a taxelor n punctele de control la trecerea frontierei;
Folosirea frecvent a sondajelor de opinie n rndul pltitorilor de taxe i impozite.

F. Reforma sistemului de management al resurselor financiare publice

Se au in vedere:
Instituirea unor proceduri transparente n domeniul achiziiilor publice i al privatizrii precum
i specializarea funcionarilor publici nsrcinai cu aplicarea legislaiei n aceste materii;
Asigurarea unui control eficient al execuiei bugetare (sistemul trezoreriei);
Limitarea fondurilor i a tranzaciilor extra-bugetare;
Fundamentarea temeinic a prevederilor bugetare pentru venituri;

 Asigurarea unui sistem performant de audit intern i extern care s furnizeze Guvernului i
Parlamentului rapoarte privind modul de gestionare i administrare al fondurilor publice.
B. CREAREA UNUI SECTOR PRIVAT COMPETITIV
Concentrarea puterii economice la nivelul unui numr redus de societi comerciale
precum i neparticiparea sectorului privat la procesul de luare a deciziilor fundamentale pentru
mediul de afaceri, conduce la vulnerabilitatea statului n faa mecanismelor de acaparare state
capture. Crearea unui sector privat competitiv constituie o prioritate a politicii economice a
Romniei, n acest sens impunndu-se reformarea legislaiei comerciale, reglementarea strict a
regimului societilor comerciale cu capital de stat, promovarea competiiei economice i
cooperarea cu asociaiile patronale.
C. REFORMA LEGISLATIV
Reforma legislativ urmrit de Guvernul Romniei contribuie la consolidarea statului
de drept, la stabilitatea i securitatea vieii sociale i la dezvoltarea unei economii de pia
viabile.
Seciunea VIII. Structuri specializate in prevenirea si combaterea corupiei 74
MINISTERUL PUBLIC

Secia de combatere a corupiei i a criminalitii organizate din cadrul

Parchetului de pe lng Curtea Suprem - structur specializat n acest domeniu la
nivel naional coordoneaz i controleaz activitatea structurilor teritoriale specializate n acest
domeniu, nfiinate prin Legea nr. 78/2000, respectiv, servicii n cadrul parchetelor de pe lng
curile de apel i birouri n cadrul parchetelor de pe lng tribunale.
In scopul efecturii cu celeritate i n mod temeinic a activitilor de descoperire i de
urmrire a infraciunilor de corupie i a infraciunilor asimilate acestora, legea prevede obligaia
organelor care au competene legale n descoperirea i urmrirea acestor infraciuni de a delega,
pe timp de un an, la cererea procurorului general al Parchetului de pe lng Curtea Suprem de
Justiie, numrul necesar de persoane specializate n acest domeniu, pentru a ndeplini sub directa
conducere, supravegherea i controlul nemijlocit al procurorilor din structurile specializate actele
74

Conform anexei Planului national de prevenire a coruptiei

procesuale conferite de lege. Aceste prevederi au fost transpuse n practic prin constituirea de
echipe mixte, n baza protocoalelor semnate cu Ministerul de Interne i Ministerul Finanelor
Publice, din acestea fcnd parte ofieri de poliie i specialiti n domeniile financiar, bancar i
vamal.
Parchetul Naional Anticorupie (a se vedea O.U.G. nr.43\2002)

MINISTERUL DE INTERNE
La nivelul Inspectoratului General al Poliiei funcioneaz Direcia Poliiei Economico
- Financiare, n cadrul creia exist un serviciu specializat de combatere a corupiei. De
asemenea, la nivelul Inspectoratelor judeene de poliie funcioneaz servicii ale poliiei
economico - financiare, n cadrul crora exist, birouri de combatere a corupiei.
Atribuii principale:
- identificarea persoanelor care sunt predispuse sau comit fapte de corupie, avnd n vedere
funcia pe care o dein, locurile i mediile pretabile comiterii acest gen de infraciuni;
- identificarea persoanelor care au acumulat bunuri i valori pe care nu le pot justifica, avnd n
vedere veniturile realizate ca urmare a muncii prestate ntr-o funcie public ori asimilat
acesteia;
- culegerea i schimbul de informaii cu alte structuri informative despre funcionari publici sau
ali salariai care sunt predispui la comiterea acestui gen de infraciuni;
- efectuarea de acte premergtoare, n condiiile legii, n scopul transformrii informaiilor n
mijloace de prob n cadrul unor dosare penale;
- organizarea i prinderea n flagrant mpreun cu procurorul, a persoanelor care comit
infraciuni de corupie;
- efectuarea unor activiti de cercetare penal n cazul infraciunilor de competena poliiei.
n cadrul Ministerului de Interne funcioneaz i Direcia General de Informaii i
Protecie Intern care are atribuii de prevenire i combatere a corupiei n rndul cadrelor
ministerului.
MINISTERUL JUSTIIEI
Direcia pentru relaia cu Ministerul Public i de Prevenire a Criminalitii i a Corupiei
asigur legtura funcional cu Ministerul Public privind activitatea de urmrire penal a
parchetelor de pe lng instanele judectoreti precum i coordonarea aciunilor de prevenire a
criminalitii.

Atribuii principale:
- examineaz legalitatea i temeinicia cererilor formulate de procurorul general al
Parchetului de pe lng Curtea Suprem de Justiie privind avizarea cercetrii, reinerii,
arestrii, percheziiei i trimiterii n judecat a procurorilor, judectorilor, notarilor i
executorilor judectoreti;
- examineaz legalitatea i temeinicia cererilor formulate de procurorul general al
Parchetului de pe lng Curtea Suprem de Justiie privind avizarea cererilor de ridicare a
imunitii parlamentare.
- colaboreaz cu organisme ministeriale, guvernamentale sau naionale care au atribuii n
domeniul prevenirii criminalitii i a corupiei, cu alte direcii din minister sau cu Parchetul de
pe lng Curtea Suprem de Justiie;
- colaboreaz cu Direcia programe i prognoze n negocierea, implementarea i
monitorizarea programelor internaionale de asisten tehnic i finanare pentru sistemul
justiiei, n domeniul prevenirii criminalitii i a corupiei;
- efectueaz studii i analize periodice cu privire la fenomenul infracional, la cauzele i
condiiile care determin sau favorizeaz svrirea infraciunilor, a dinamicii producerii
acestora, colabornd cu Secia de combatere a corupiei i criminalitii organizate, precum i cu
Secia de urmrire penal i criminalistic din cadrul Parchetului de pe lng Curtea Suprem de
Justiie i cu Direcia programe i prognoze din minister. Pe baza datelor obinute, mpreun cu
cele dou secii sus-menionate, ori de cte ori este necesar, elaboreaz programe de msuri
pentru prevenirea i combaterea criminalitii i a corupiei prin mijloace specifice pe care le
prezint spre aprobare ministrului justiiei;
Tot n cadrul Ministerului Justiiei exist Serviciul Independent de Protecie i
Anticorupieacioneaz n direcia cunoaterii i prevenirii fenomenului corupiei. n acest sens
sunt avute n vedere urmtoarele categorii de informaii:
1. Acte de corupie ce au n vedere nendeplinirea sau ndeplinirea defectuoas a
ndatoririlor de serviciu ce pot duce la producerea unor evenimente n sistemul penitenciar:
ceteni romni sau strini preocupai n crearea de relaii n rndul cadrelor din
sistemul penitenciar (pretabile la aciuni de corupere);
legturi ale personalului administraiei penitenciare cu persoane din lumea interlop ori
cu ali infractori;
folosirea unor deinui n scopuri personale;
pretinderea sau primirea unor foloase necuvenite n scopul uurrii regimului de
deinere.

2. Orice alte informaii obinute accidental, care se refer la acte de corupere, a unor
persoane din domeniile: administraiei de stat, justiie, parchet, medici aparinnd IML etc.

CORPUL DE CONTROL AL PRIMULUI MINISTRU

Prin decizia Primului Ministru nr. 265 din 3 mai 2001, au fost stabilite atribuiile i
organizarea intern a Corpului de Control a Primului-Ministru.
n ceea ce privesc atribuiile legate de prevenirea corupiei i a criminalitii organizate
pot fi menionate urmtoarele:
- controleaz i verific activitile i aciunile care pot avea legtur cu corupia i
criminalitatea organizat;
- analizeaz i verific activitatea organelor de control din ministere i din instituiile
subordonate Guvernului;
- verific modul de derulare a unor operaiuni financiar bancare i de asigurri aflate n
neconcordan cu prevederile legale i care sunt n legtur cu fapte svrite de funcionari
publici;
n vederea ndeplinirii atribuiilor sale Corpul de Control este structurat n cinci direcii:
- Direcia control, privatizare - post privatizare i aplicare a mecanismelor economiei de
piaa;
- Direcia control al faptelor de corupie i criminalitate organizat;
- Direcia control a modului de contractare i utilizare a fondurilor i creditelor
internaionale acordate Romniei;
- Direcia control ministere i alte instituii din subordinea Guvernului;
- Direcia control instituii i persoane cu regim jurisdicional special.
Activitatea Corpului de control este coordonat de un secretar de stat ce are n subordine
un director general care ndrum activitatea direciilor.

Capitolul II. BIROCRAIA

Seciunea I . Notiunea de birocratie
Birocratia reprezinta un mod de organizare destinat administrarii pe scara larga a unor
resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regula plasate intr-o structura
ierarhica si dispunand de atributii, responsabilitati si proceduri strict definite 75 .
Birocratia a caracterizat primele forme de organizare sociala, ea a existat in cadrul
marilor imperii orientale din antichitate, care se bazau pe sisteme centralizate de organizare in
vederea gestionarii resurselor de care dispuneau, a caracterizat statele absolutiste europene si a
fost preluata si in statele nationale moderne, extinzandu-se dincolo de organizatiile statale in
cvasitotalitatea organismelor sociale.
In conditiile cresterii interventionismului statal, in secolul XIX, au aparut si primele
referiri si analize ale fenomenului birocratic, vizandu-se in primul rand aspectele negative.
Astfel, birocratia era vazuta ca opunandu-se democratiei, prin limitarea participarii unor
categorii largi la procesul decizional si prin tendinta corpului de functionari de a se transforma
intr-o categorie distincta si de a-si impune propriile interese prin intermediulputerii detinute76 .
Max Weber este cel care face din birocratie o forma de aplicare foarte generala, bazata
pe profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul functiilor si impersonalitatea regulilor. In
conceptia sa, organizarea birocratica ar asigura precizia, permanenta, disciplina, rigoarea si
previzibilitatea comportamentelor, fiind superioara tuturor celorlalte sisteme 77 .

Weber

subliniaza indispensabilitatea birocratiei pentru rationalizarea procedurilor de atingere a

obiectivelor in orice tip de organizatie specifica societatii industriale.Prototip alunei organizatii
rationale, ea este suportul major al rationalizarii lumii moderne; birocratia nu este o putere
autonoma,ci doar un aparat, centralizat,competent si eficient, dar in general subordonat unei
puteri publice sau de alta natura 78 .
Birocratia este astazi perceputa ca forma corupta generata de administratia care in loc
sa-si ndeplineasca n mod corect sarcina sa de serviciu public, foloseste birocratia n propriul ei
folos 79 .

75

Zamfir C., Lazar Vlasceanu Dictionar de sociologie,Ed. Babel,Bucuresti 1998,p.71

A se vedea J St. Mill Consideration on Reprezentative Government,1861; asupra dimensiunii istorice a birocratiei
G.Mosca Elementti di scienza politica, 1895
77
A se vedea si Matei L. Management public, Ed. Economica, Bucuresti 2001, p. 32-34
78
Zamfir C., Lazar Vlasceanu,op.cit.p. 72
79
Interventia domnului Dan Amedeo Lazarescu in cadrul dezbaterii "Proiectul de Conventie a Consiliului Europei privind
coruptia", Bucuresti 2001
76

Seciunea II. Particularitile birocraiei publice

Prima caracteristica a organizatiei birocratice 80 este locul dominant ocupat de
autoritatea ierarhica. Exista un inalt nivel de centralizare a deciziilor care conduce la o izolare
a nivelurilor ierarhice81 . Informarea si directivele parcurg intreaga ierarhie de la varf la baza.
Nivelul superior stabileste principiile generale iar esaloanele inferioare trebuie sa le puna in
practica, astfel ca pe masura ce se coboara in ierarhie, regulile sunt din ce in ce mai apasatoare.
Structura irarhica presupune ca fiecare nivel depinde de nivelul superior si ca fiecare angajat
nu are decat un conducator, astfel ca cea mai mare parte a birocratiilor au o structura piramidala.
Relatiile de autoritate sunt astfel, prestabilite si limitate arbitrar 82 .
Aceasta autoritate centralizata se caracterizeaza prin specializare si diviziune stricta a
muncii. Acest model implica o definire foarte precisa a obiectivelor organizationale 83 , astfel ca,
organizarea birocratica ar putea sa asigure eficacitatea84 .
Intr-o organizatie birocratica exista reguli si proceduri impersonale, prestabilite care
urmaresc sa limiteze imprevizibilul, fiind scrise si constituind memoria organizatiei. Membrii
sai utilizeaza aceeasi impersonalitate in relatia cu clientii iar organizatia ar putea asigura un
serviciu echitabil, onest si eficace. Totusi, comportamentul standardizat al birocratului ii
dezvolta un ritualism rigid in comportament, astfel ca raspunde cu dificultate noilor cerinte85 .
Cele mai multe organizatii birocratice sunt destinate sa rezolve probleme de rutina
potrivit unui set cunoscut de reguli. Cnd se confrunta cu o situatie neprevazuta n aceste reguli,
ele au probleme serioase. Unul din motive este tendinta fiecarei persoane din organizatie sa
transmita altora responsabilitatea unei astfel de decizii deoarece este posibil ca lucrurile sa nu
mearga bine si sa fie tras la raspundere.
Cnd ntlnesc o situatie noua, birocratii ncearca adesea s-o adapteze la una pentru care
exista reguli. Aceasta tendinta de a "forta" situatiile pentru a se potrivi regulilor, n parte rezulta
din nclinatia spre conformare care se manifesta n grupuri si organizatii. Astfel, desi
organizatiile birocratice pot fi rationale si eficiente n rezolvarea

80

Unele elemente ale organizatiilor birocratice sunt similare in sistemul public si in cel privat, altele de natura mai ales
politica se regasesc numai in organizatiile publice.
81
Crozier Michel, Le phnomne bureaucratique, Paris, ditions du Seuil, 1963, p.14
82
GOW, J. I., M. BARETTE, S. DION et M. FORTMANN, Introduction l'administration publique: Une approche
politique, Qubec, Gatan Morin diteur, 1993, p. 53.
83
Idem, p.55
84
FERGUSON, S. and S. FERGUSON, Technology and Change in Bureaucratic Cultures, Optimum, vol. 19, no. 3, 1989,
41-71
85
Crozier Michel, Le phnomne bureaucratique, Paris, ditions du Seuil, 1963, p.21.

situatiilor familiare, ele nu se pot adapa la schimbare. Situatiile noi cer moduri noi de rezolvare
a problemelor, dar vechile moduri au tendinta de a se autoperpetua. Acest esec de adaptare la
conditii noi uneori este denumit incapacitatea instruirii si reprezinta o limita serioasa a
organizatiilor birocratice.
Structura birocratica poate raspunde optim unor cerinte de ordin tehnic, dar nu asigura
eficacitatea in plan social-uman 86 . In sfarsit, specializarea foarte accentuata conduce la rutina
angajatilor iar ierarhia stricta scade gradul de responsabilitate. Salariatul va vedea regulile ca
finalitati, fara a le asocia cu scopurile vizate de acestea 87 . Astfel, valoarea instrumentala a
regulilor devine o valoare finala, regulile se transforma din mijloace in finalitati iar angajatii se
axeaza pe comportamentele stabilite de reguli si mai putin pe obiectivele organizatiei88 .
Organizatiile birocratice au tendinta de a se perpetua. n orice organizatie cu angajati, un
obiectiv primar devine prezervarea organizatiei nsesi, care, la rndul ei, asigura pastrarea
locurilor de munca ale angajatilor.
Sociologii numesc acest proces nlocuirea obiectivului, ceea ce nseamna ca obiectivele
de origine ale organizatiei sunt devansate de obiectivul primar al prezervarii organizatiei. Astfel,
birocratiile se caracterizeaza prin rezistenta la schimbare si tendinta de perpetuare.
Organizatiile birocratice tind nu numai sa supravietuiasca dar si sa creasca n
dimensiune. O prima cauza este reprezentata de putere: prestigiul este determinat n mare
masura de numarul de oameni pe care l controleaza un manager. De aceea este n interesul
fiecarui manager sa angajeze ct mai multi oameni.
Odata ce mai multi oameni sunt angajati, apare nevoia nmultirii altor categorii de
personal (sefi de sectii si birouri, secretare etc.) Asa numita "lege" a lui Parkinson a relevat de
ce nu este niciodata greu sa se dea de lucru tuturor angajatilor. Potrivit acestei "legi", munca
necesara se extinde de asa maniera ca sa se foloseasca timpul si tot personalul disponibil. Se
spune ca, daca sunt oameni disponibili, ceva se va gasi de facut pentru ei 89 .
Cresterea, diminuarea sau chiar disparitia unui volum de munca administrativa nu
afecteaza in mod direct si semnificativ numarul personalului birocratic, ci intervin alti doi

86
RANKIN, Tom, New Forms of Work Reorganization: The Challenge for North American Unions, Toronto, University of
Toronto Press, 1990.
87
FERGUSON, S. and S. FERGUSON, Technology and Change in Bureaucratic Cultures, Optimum, vol. 19, no. 3, 1989,
41-71.
88
Renaud Paquet - Les dfis associs la rorganisation du travail dans le secteur public, Document de recherche 96-7,
Universit du Qubec Hull, novembre 1996
89
Parkinson a calculat ca o birocratie creste in medie cu 5% in fiecare an, chiar daca nu apare nimic in plus de facut. Si cum
cresterea aduce noi probleme de rezolvat, se vor tot produce noi regulamente si proceduri (atentie, 5% inseamna ca birocratia
se dubleaza la fiecare 15 ani!);

factori care caracterizeaza tendinta de expansiune birocratica: multiplicarea subordonatilor si

multiplicarea activitatilor90 .
O a doua cauza este reprezentata de cresterea calitativa si cantitativa a sarcinilor care
solicita o organizatie in epoca actuala.
La aceste caracteristici ale organizatiei birocratice se adauga problemele particulare ale
administratiei publice. Aceasta este subordonata puterii politice si astfel concepte precum
imputabil, eroare decizionala, capata alt sens. Astfel, pentru a se proteja de criticile publice,
administratia este supusa unor controale stricte din partea organismelor centrale care dezvolta
reguli suplimentare si creeaza organisme de supraveghere 91 .
Seciunea III . Birocraia modern
Toate datele i sursele arat o cretere n numr, influen i puteri discreionare a
birocraiei. Aceasta poate fi pus pe seama mai multor factori, dar evoluia rmne ca o
constant a evenimentelor politice, economice i a schimbrilor sociale. Alte cauze ale acestei
dezvoltri sunt ambiiile materiale ale birocrailor, aliana dintre diferitele grupuri de interese i
birocrai i ca rezultat al competiiei economice internaionale i cerinelor capitalismului.
Aceste explicaii nu sunt consistente pentru toate rile. Totui, existena unui sistem
birocratic mai mare i mai complex apt pentru a ndeplini din ce n ce mai multe funcii este
lesne de neles.
Toate teoriile moderne ale birocraiei nc stau n umbra lui Max Weber. El vedea
birocraia ca fiind raional i eficient, dar teoriile moderna ncearc s demonstreze
disfuncionalitatea acestui sistem.
Aceast schimbare de teorii are mult de a face cu schimbrile n rolul guvernului i
dac birocraia nu va fi restructurat, aceste teorii vor rmne nefolositoare.
Teoria lui Max Weber se baza pe distincia dintre administrativ i politic, el vznd
birocraia ca un instrument eficient pentru aplicarea politicilor publice cu precizie i consisten.
Raionalitatea const n aplicarea cu o tehnic precis a unor standarde legale i
financiare, ceea ce putea fi realizat organizatoric printr-o ierarhie de funcii i detaarea
birocrailor de orice interes personal.

90

Zamfir C., Lazar Vlasceanu,op.cit.p. 322

MANION, J. L., New challenges in public administration, Administration publique du Canada, vol. 31, no. 2, 1988, 234246.
91

Aceast teorie a rmas depit din dou puncte de vedere. n primul rnd exercitarea
birocratic a puterilor discreionare a crescut enorm, ea beneficiind de un puternic suport
financiar, legal i politic, iar deciziile luate sunt de multe ori benefice pentru anumite grupuri. n
al doilea rnd mediul politic al birocraiei moderne a fost transformat de capacitatea slbit a
conducerii politice de a controla i direciona birocraia de sus n jos i de presiunile politice
complexe i variate care nconjoar ageniile birocratice.
Modelul weberian nu permite apariia acestor legturi ntre grupurile birocratice i
agenii. n acelai timp creterea atitudinilor individualiste i antitotalitariste ale oficialilor
slbete disciplina sistemului ierarhic.
Seciunea IV. Natura politicilor birocratice
Controlul birocraiei de ctre liderii politici a sczut i a fost modificat datorit
dezvoltrii acesteia. Conducerea politic care lucreaz prin structuri mici (cabinete i legislaturi)
nu se poate dezvolta att de uor ca structura piramidala birocraiei. De multe ori politicienii nu
vor s mpart puterea i largi cabinete i comitete sunt ineficiente.
Pentru a prentmpina aceast problem liderii politici s-au nconjurat de un staff
personal i consilieri. Limitarea acestui proces const n abilitatea unui ef politic de a-i controla
i folosi eficient.
Liderii politici i birocraii de frunte funcioneaz ntr-o legtur simbiotic att la
elaborarea ct i la implementarea politicilor. Birocraii au multe avantaje: permanena lor,
neeligibilitatea, deci neputnd fi schimbai prin vot, cunotinele lor i controlul comunicaiilor
pe care le pot folosi n tratativele cu politicienii. Ei vor folosi sau nu aceste avantaje pentru a-i
proteja statutul.
Sprijinirea politicienilor pe birocrai a dat rezultate variabile. n Marea Britanie
birocraii sunt recrutai i antrenai pentru a arta sensibilitatea politic astfel c influena lor
este una interpretativ. n Frana instabilitatea politic a avantajat concentrarea puterii
birocratice n minile celor antrenai s o exercite. n Statele Unite numirea de ctre Preedinte a
consilierilor trebuie s asigure teoretic conducerea politic i s in birocraia permanent n
subordine. n practic acest sistem a dat gre, datorit recrutrilor abuzive, perioadelor scurte de
conducere i lipsei de disciplin de partid i programe.
Puterea nu trece neaprat de la politicieni la birocrai, ea poate fi difuzat larg prin
sistemul politic sau poate fi neutralizat la fel de uor. Un rezultat al acesteia este absorbia
nentrerupt de resurse birocratice n serviciul conducerii. Ambiiile politicienilor de a atinge

anumite eluri rmn fr rezultat, ei trebuind s capete suportul birocratic prin renunarea la
unele eluri i limitndu-i ambiiile.
Fr ndoial cel mai puternic motiv pentru folosirea puterii birocratice este cnd
acesta i apr statutul i privilegiile. Acesta poate fi vzut prin dificultatea interveniei politice
n procesul birocratic unde balana puterii nu poate fi uor schimbat.
Recrutarea membrilor birocraiei difer de la ar la ar, n unele fiind elitist iar n
altele nu.
n Frana birocraii de frunte sunt educai n coala Naional de Administraie din
Paris i n Institutul de Studii Politice. n Marea Britanie clasa administrativ este provenit din
faculti i colegii precum Oxford i Cambridge.
Celelalte ri vest europene i nord americane au preluat acest sistem la care au aderat
i noile state fost comuniste.
n Africa, America Latin, Asia conducerea birocratic se recruteaz mai mult pe baza
afinitii religioase, culturale, etnice, dogmatice sau de clan sau de grup de interese.
Acest mode de recrutare se poate ntlni totui, chiar dac la o scar mai mic i n
Europa (Irlanda de Nord, Corsica).
Rmiele fostei birocraii comuniste nc domin n noile democraii aparatul
administrativ rigid i nvechit.
Schimbarea acestui aparat este anevoioas, iar din Africa sau America Latin avem
exemple care dovedesc imposibilitatea schimbrii definitive a concepiilor birocratice
manifestate de clasele politice.
Nici chiar execuia n mas a cvasitotalitii membrilor de frunte a unei birocraii nu
rezolv vechile probleme, noile clase birocratice prelund acelai atitudini corupte.
Aceast corupie are drept consecin ncetinirea procesului de dezvoltare a
problemelor i drept promotor nsi membrii birocraiei.
Diferitele grupuri ale administraiei publice locale i centrale sunt supuse unei
puternice politici de infiltrare de ctre diferite grupuri de interese care reuesc ntotdeauna s i
satisfac propriile nevoi i s-i alieze membrii marcani ai birocraiei.
Cu toate aceste limitri, priceperea profesional ofer un important instrument politic
pentru rezolvarea problemelor.
Astfel, birocraii pot s trateze de pe aceeai treapt sau chiar de pe o treapt mai nalt
cu oamenii politici care au obinut puterea prin vot sau prin lovituri de culise (n statele
totalitare).

Seciunea V. Politici ale eficienei birocratice

Eficiena birocratic este un concept complex. Eficiena este un valoros instrument care
depinde ns de elurile fixate.
Weber a fost tatl teoriilor administraiei tiinifice. Cu toate c aceste teorii au fost
dicreditate n timpurile noastre, ele rmn totui baza pentru cele mai pragmatice propuneri
pentru reforma administraiei.
Civa autori disting problemele de administraie pur de cele le politicii administrative
(Hood, 1976).
Dac un obiectiv este clar i oficialii sunt decii s-l implementeze, multe probleme
rmn de rezolvat. Un program administrativ eficient trebuie s fie pregtit i s i se aloce
resurse adecvate de bani, personal i puteri legale.
Ordinele i informaiile trebuie transmise n interiorul organizaiei de jos n sus i
lateral cu alte departamente astfel c o structur administrativ modern de mari dimensiuni
face acest proces greu i duce la erori.
Studiile administrative recente au fcut eroarea de a enumera i de a pune accentul pe
foarte multele probleme pe care le ntmpin implementarea unei politici eficiente, nelund n
seam faptul c aceasta este o problem politic. Spre exemplu NASA a reuit s duc un om pe
Lun n mai puin de un deceniu de la lansarea provocrii de ctre Kenedy, dar o alt agenie a
guvernului SUA nu a reuit s dea de lucru nici mcar unui singur procent din numrul de
omeri din anul 1991.
Diferena este c primul el era clar i avea susinerea politic necesar i era n
jurisdicia deplin a ageniei, iar n al doilea caz elul depindea de cooperarea dintre agenii i nu
avea susinerea politic dect n anul electoral.
Aceste cerine de cooperare nu sunt satisfcute deplin de nici o ar, dar multe dintre
ele ncearc s impun un sistem mai bun dect cel actual.
Seciunea VI. Valorile birocratice i reforma
Birocraia a fost ntotdeauna un subiect foarte criticat. Cei mai fioroi critici i
reformatori sunt aderenii unei politici de privatizare a multor servicii publice i creterea
cerinelor de eficien pentru birocrai.

Limitrile acestei atitudini au fost demonstrate n Anglia, Turcia, Grecia i alte ri

unde, dup privatizarea serviciilor publice, calitatea serviciilor oferite i sigurana au sczut
oferind suporterilor birocraiei o puternic arm n lupta pentru pstrarea privilegiilor.
Birocraia modern are i ea aprtorii ei.
Ea a crescut ca un sistem efectiv pentru aplicarea legilor uniform i precis i pentru
oficierea de servicii standard ctre toi indivizii. Reforma birocraiei este unul dintre punctele
fierbini de campanie n toate rile, dar pn acuma nici o ar sau guvern nu au luat vreo
msur pentru nlturarea acestei probleme. mprirea puterii ntre administraia central i cea
local este strns legat de descentralizarea politic. autoritile politice locale sunt alese pe plan
local i deservite de o birocraie local , astfel c flexibilitatea birocraiei locale i a celei
centrale este direct legat de ncredinarea unei mai mari puteri de decizie ctre nivelurile
inferioare de guvernmnt.
Sistemul francez este foarte centralizat pentru c regiunile sunt puternic dependente de
serviciile oferite de ctre administraia central. Cu toate acestea influena politic este
descentralizat datorit practicii ca politicienii s dein i funcii naionale i funcii locale.
n Marea Britanie consiliile locale angajeaz largi staff-uri birocratice care formal sunt
sub controlul lor, iar din punct de vedere politic n alegerile locale se lupt pe probleme
naionale i nu pe cele privind nivelul local. Astfel c influena politic este mai mare.
n SUA exist multiple niveluri de guvernri locale, acest lucru provocnd ncurcturi
chiar i pentru cea mai simpl problem. Slabele i fragmentatele uniti de guvernmnt sunt
deschise infiltrrii de ctre grupurile de interese economice i mult mai deschise la interveniile
departamentelor centrale i guvernamentale.
Din punct de vedere numeric este ireal dorina unora de a avea o birocraie extins
pentru c n multe din rile cu guverne slabe prezena unei birocraii profesioniste este foarte
limitat.
Seciunea VII. Restructurarea responsabilitii administrative
Una dintre cele mai acute probleme ale birocraiilor mari este reprezentat de controlul
politic care formal este unul absolut, dar care n practic este sporadic i nesigur.
Responsabilitatea birocrailor pentru faptele lor este foarte limitat iar aceasta lovete n
ncrederea manifestat de populaie n aparatul administrativ i n guvern.
Un numr de soluii teoretice ar putea fi:

1) S se fac distincia dintre personalul permanent i cel ales, dar aceasta s-a dovedit
nerealist datorit procesului de migrare continu dintre lumea administrativului i
lumea politic. n rile fost-comuniste aceast distincie este aproape imposibil
datorit gradului mare de interactivitate dintre cele dou.
2) Aplicarea unui sistem asemntor celui suedez unde ministrer mici se ocup numai
de realizarea politicilor i toate funciile operaionale sunt realizate de un ntreg
spectru de agenii. Aceast teorie este i ea imposibil la scara ntregii lumi pentru
c dei ministerele fac legile i ageniile le aplic, exist un sistem aproape nevzut
de coordonare ntre cele dou.
3) Un alt element este ideea de birocraie reprezentativ, perspectiva fiind aceea c o
birocraie trebuie s reprezinte structura i compoziia ntregii populaii. Dac
aceasta ar nsemna c seniorii birocrai ar trebui s aib aceeai clas i fond
educaional i s duc acelai stil de via ca un senior manager, condiia este
ndeplinit. Aceast birocraie reprezentativ ar fi una conservatoare i ar susine
puterea politic din societate, existent la acea dat. Cel mai radical neles al
birocraiei reprezentative presupune deschiderea sistemului, inclusiv al celor mai
nalte poziii pentru indivizi din grupuri sociale defavorizate, precum i din
minoritile etnice existente n acel stat. Reformatorii au ncercat n Frana, Marea
Britanie (reformele lui Fulton)dar au euat lamentabil datorit accesului slab la
educaie al grupurilor sociale vizate i a rezistenei efilor actuali ai birocraiei. Un
alt sens al acestei birocraii reprezentative este acela al reprezentrii grupului, adic
fermierii ar trebui s conduc ageniile responsabil de acest sector, sau cei
interesai (clienii) s conduc ageniile responsabile de locuinele sociale care vor
produce astfel proiecte acceptate de toi.
Orice reform n birocraie va ridica ntrebri asupra valorii i naturii ntregii
administraii. Nevoia de schimbare n politicile administrative este din ce n ce mai apstoare
odat cu dezvoltarea nemaintlnit a sociatii i apariia unor probleme de nerezolvat pentru
structura actual a administraiei.
Aceste reforme vor fi n continuare discutate, dar ele arat dependena birocraiei de
politic i a politicii de birocraie.
Pentru ca administraia public s aib un rol hotrtor n viitor, paii concrei trebuie
fcui pentru realizarea unei flexibiliti reale.

Seciunea VIII. Debirocratizare prin reorganizare

Printre numeroasele eforturi depuse in ultimii zeci de ani de organizatii pentru a
raspunde noilor conditii de productie si concurenta, reorganizarea muncii ocupa un loc
central 92 . In timp ce Osterman 93 aprecia ca 35% din organizatiile americane din sectorul privat
au introdus practici inovatoare in organizarea muncii inainte de 1992, Long94 constata intr-un
studiu asupra a 5000 de organizatii, ca aproximativ doua treimi au introdus o inovatie oarecare
in organizarea muncii intre 1980 si 1985. In plus, aceste inovatii au cunoscut o durabilitate de
67% pe o perioada de mai mult de cinci ani 95 .
Aceste date, ca si numeroase articole de specialitate, vin sa confirme importanta punerii
in discutie a modelului traditional, birocratic, in sectorul privat si introducerea inovatiei. Totusi,
se pare ca in sectorul public lucrurile sunt putin diferite, lucru dovedit de faptul ca inovatia din
acest sector este mult mai lenta 96 , cu toate ca, organizatiile publice fac fata unor constrangeri
economice si politice comparabile, in sensul presiunilor pe care le creeaza, cu cele din sectorul
privat. Astfel, in timp ce cererea de servicii publice de calitate se accentueaza, resursele pentru
a oferi aceste servicii sunt in scadere 97 , iar din moment ce finantele publice sunt in criza,
utilizatorii sunt pusi in fata unor servicii mediocre din punct de vedere al calitatii98 . Intr-un
astfel de context, reorganizarea muncii poate reprezenta o solutie in cautarea eficientei utilizarii
resurselor umane din sectorul public si diminuarii birocratiei.
Conceptul de reorganizare
Reorganizarea are in vedere modul in care sunt construite si structurate obiectivele,
modul in care sunt adoptate deciziile si modalitatile de exercitare a controlului 99 . Organizatiile,
publice sau private, vor trebui sa puna in aplicare, tinand cont de constrangerile interne si
externe, cele mai eficiente si eficace actiuni, vizand fiecare componenta de organizare a muncii.

92

HEBDON, Robert and Douglas HYATT, "Worplace Innovation in the Public Sector: The Case of the Office of the Ontario
Registrar General", Journal of Collective Negotiations in the Public Sector, Vol. 25 (1), 1996, 63-81.
93
OSTERMAN, Paul, How common is workplace reorganization and who adopts it?, Industrial and Labor Relations
Review, Vol. 47, Num. 2, 1994, 173-188.
94
LONG, Richard, "Factors Affecting the Introduction of Workplace Innovations", Rapport du 26me Congrs de l'ACRI,
Qubec, 483-494.
95
BETCHERMAN, Gordon, Norm LECKIE and Anil VERMA, HRM Innovations in Canada: Evidence from Establishment
Surveys, Kingston, Queen's Paper in Industrial Relations, QPIR 1994-3, 1994.
96
MELTZ, Noah and Anil VERMA, "Developments in Industrial Relations and Human Resource Practices: An Update from
the 1980s", in T.A. KOCHAN, R.P. LOCKE and M.J. PIORE, Employment Relations in a Changing World Economy,
Cambridge, MIT Press, 1994.
97
THIER, Grard, La qualit totale, nouvelle panace du secteur public?, Sainte-Foy, Presses de lUniversit du Qubec,
1994.
98
ORGOGOZO, I. et H. SRIEYX, Changer le changement: On peut abolir les bureaucraties, Paris, ditions du Seuil,
1989.
99
RANKIN, Tom, New Forms of Work Reorganization: The Challenge for North American Unions, Toronto, University of
Toronto Press, 1990.

Modelul dominant de organizare, numit traditional, este fondat pe ideile lui Taylor,
Mayo si Weber, este modelul care a fost utilizat cel mai mult in organizarea muncii pentru
functia publica, dar si in sectorul privat.
In cadrul modelului traditional, obiectivele sunt construite si structurate prin intermediul
directiilor de urmat. Ele sunt definite in mod detaliat dupa elaborarea fiecarei etape de lucru.
Cea mai mare parte a timpului de descriere a obiectivelor este insotita de voluminoase manuale
de proceduri ce explica modul de lucru pentru diferite tipuri de activitati. In marileorganizatii
publice, descrierea obiectivelor generale este realizata de biroul central care realizeaza si
manualele procedurale. Fiind imposibil de prevazut in aceste documente toate situatiile posibile,
biroul central va avea in vedere cele mai apropiate niveluri ierarhice, care la randul lor, vor
adauga directive pentru nivelurile inferioare.
Un astfel de mod de lucru, lasa putin loc exprimarii autonomiei si creativitatii. Prin
reorganizarea muncii, se are in vedere acordarea unei puteri de apreciere a modului de realizare
a unei activitati pentru functionar. Astfel, sunt necesari parametrii generali si obiective clare
care sa inlocuiasca manualele de proceduri si reguli,precum si sarcini acordate unor echipe de
lucru formate din salariati polivalenti. Acestia din urma vor fi implicati si in elaborarea
sarcinilor ce le vor fi incredintate.
A doua componenta a organizarii muncii are in vedere modul de adoptare a deciziilor. In
cadrulmodelului traditional, managerii sunt singurii care adopta decizii privind subordonatii.
Comunicarea este de tip descendent si are in vedere in primul rand transmiterea informatiilor
sau a directivelor privind anumite proceduri ce trebuie respectate. Implicarea salariatilor in
procedurile decizionale este minima.
Noul model presupune in primul rand o participare directa a angajatilor in cadul
proceselor decizionale: participare directa in luarea deciziilor care ii vizeaza direct, prin
informare si consultare.
Pentru a asigura cooperarea angajatilor, ca si adeziunea fata de regulile si procedurile
stabilite de catre conducere, este utilizata o a treia componenta a organizarii muncii, si anume
controlul. In cadrul modelului traditional, supravegherea si verificarea muncii, constau in
rapoartele intocmite de catre nivelul ierarhic superior cu privire la conformitate, aplicarea
regulilor si productivitate, coercitia fiind des utilizata.
In cadrul noului model, control prin intermediul procedurilor si supravegherea, sunt
inlocuite de o adeziune normativa. Mijloacele traditionale de control sunt inlocuite cu strategii
ce vizeaza apartenenta si identificarea angajatului cu organizatia, cu schimbari in cultura

organizatiei bazate pe mobilitate. Aceste strategii urmaresc o adeziune si un control de natura

normativa.
Cadru explicativ privind reorganizarea muncii
Dupa cum am vazut, modelul traditional, birocratic, de organizare a muncii comporta
unele limite, indeosebi o foarte mare rigiditate, dificultati in a face fata unui mediu in schimbare
ca si costuri greu acceptate in perioade de limitarea finantelor publice, dar aceste elemente nu
sunt suficiente pentru a explica necesitatea introducerii reorganizarii muncii in sectorul public.
Conform modelului explicativ realizat de Kochan, Katz si McKersie 100 si dezvoltat de
Chaykowski si Verma 101 , reorganizarea muncii este un proces ce presupune o serie de etape.
Conform acestui model, contextul unei crize constituie elementul de declansare a schimbarilor.
In cadrul Fig. 1 este prezentat cadul explicativ al lui Chaykowski si Verma, adaptat la
problematica ce ne intereseaza.

Fig. 1 Cadru explicativ privind reorganizarea muncii

Sistem
traditional:
Birocratie publica

1
_

Factori de
emergenta
sau non-

Perceperea unei
situatii de criza

Mediu
turbulent

3
_

Reorgani
zarea
muncii

5
_

6
_

Vointa de
schimbare;

Situatia de turbulenta in care se afla sectorul public este bine cunoscuta. Ceea ce ne
intereseaza este mai buna intelegere a fenomenului de reorganizare a muncii in vederea
debirocratizarii.

100

KOCKAN, Thomas A., Harry KATZ et Robert MCKERSIE, The Transformation of American Industrial Relations,
Ithaka, ILR Press, 1986.
101
CHAIKOWSKI, Richard and Anil VERMA, Industrial Relations in Canadian Industry, Toronto, Holt, Rinehart and
Winston, 1992.

Perceperea unei situatii de criza

Indiferent de natura ei, fiscala, politica, economica, situatia de criza este mentionata de
mai multi autori ca un factor ce explica schimbarea 102 . Pentru functia publica, actioneaza in
primul rand criza economica si cerintele pentru servicii publice ale populatiei ca factori ce
solicita schimbarea.
Criza din serviciile publice depaseste exigentele de limitare a finantelor publice. Chiar
esenta Statului-providenta si rolul sau de redistribuire a bogatiei sunt puse in discutie 103 . Criza
nu este doar economica; este si politica. Aceasta dubla criza are influente importante asupra
prioritatilor si filosofiei gestiunii publice. Astfel, apar initiative publice de anvergura, care tind
sa reformeze sistemul public sau componente esentiale ale acestuia. Dar numai in anumite
cazuri privilegiate se apeleaza la reorganizare,alteori se foloseste privatizarea sau
dereglementarea.
Strategiile reformei initiate datorita perceperii unor situatii de criza sunt dependente de
contextul specific i sunt modelate de detaliile culturale i instituionale ale fiecrei ri.
Vointa de schimbare a liderului
Doar perceperea starii de criza nu este suficienta pentru a recurge la reorganizarea
muncii; este necesar un catalizator. Acest al doilea factor, pune astfel accentul pe rolul principal
jucat de catre agentul schimbarii. Acesta va trebui sa fie un campion al innoirii, care va
declansa initiative si care ii va proteja pe cei care risca alaturi de el 104 .
Acest inovator se va situa intotdeauna la un nivel superior al ierarhiei, avand destula
putere si credibilitate pentru a-si elabora viziunea, a o face cunoscuta si a obtine adeziunea si
participarea unei mase critice de angajati 105 . Acest agent al schimbarii este convins de
necesitatea reorganizarii muncii. El crede in serviciile oferite de Stat si colectivitatile locale si
doreste sa contribuie la imbunatatirea prestarii acestora 106 .
n rile care au urmrit desconcentrarea responsabilitilor managementului resurselor
umane managerii operativi au o poziie crucial situat ntre formularea i executarea politicii n
domeniul managementului resurselor umane n msura n care ei trebuie s asigure prestarea
102

A se vedea si BORINS, S. F., Innovation en gestion publique: leons tires du concours de l'IAPC, Optimum, vol. 22,
no. 3, 1992, 5-16, KERNAGHAN, K., Empowerment and public administration: revolutionary advance or passing fancy?,
vol. 35, no. 2, t, 194-214, 1992.
103
ROSANVALLON, Pierre, La crise de l'tat-providence, 2e dition, Paris, dition du Seuil, 1984.
104
OSBORNE, D. et T. GAEBLER, Reinventing government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public
Sector, Reading, MA., Addison-Wesley, 1992.
105
de CARUFEL, A., Le changement de culture organisationnelle pour les cadres du secteur public, Optimum, vol. 24, no.
3, 18-27, 1994.
106
DENHARDT, R. B., The pursuit of Significance: Strategies for Managerial Success in Public Organizations, California,
Wadsworth Publishing Company, 1993.

serviciilor publice i insuflarea noilor teorii subordonailor lor. Ca rezultat, o msur

semnificativ a succesului sau eecului iniiativelor n domeniul managementului resurselor
umane, axate pe deconcentrare, se bazeaz pe abilitatea managerilor operativi de a adapta
principiile reformei la exigenele conducerii zilnice a personalului. Totui, strategiile explicite,
care vizeaz orientarea managerilor operativi pe calea reformei, sau chiar furnizarea
instrumentelor necesare pentru a realiza reformele, lipsesc adesea 107 .
Factorii care acioneaz asupra strcturii organzaiilor publice
Dupa cum am vazut,

organizarea structurii birocratice si procesul sau decizional

complex si centralizat limiteaza inovatia. In plus, subordonarea agentilor de control in birocratia

publica, tinde sa impiedice orice proces de schimbare.108
Nivelul de autonomie al agentilor publici este adesea limitat: functia publica are o
structura centralizata sau agenti centrali stabilesc reguli si proceduri. Astfel, managerii publici
nu pot apela cu usurinta la reorganizarea muncii pentru ca nu pot influenta regulile si
procedurile ce vizeaza domeniul lor de activitate.
Trebuie

avute in vedere si interventiile politice in administrarea functiei publice.

Adesea, inovatia nu poate fi adoptata decat daca exista un mandat politic in acest sens. In plus,
schimbarile de orientare politica sunt dese si uneori incompatibile unele cu altele. Aceste
schimbari pot influenta negativ initiativele de reorganizare a muncii deturnand eforturile spre
obiective organizationale care nascute fiind din ideologii politice, nu se bazeaza pe concepte de
eficienta si eficacitate ci mai mult pe consensul public 109 .
Aceste elemente structurale, fiind influentate de controlul central, de autonomia de
gestiune locala ca si de interventiile politice, pot lua infatisari diferite in functie de sectorul in
care actioneaza. Intensitatea lor difera in functie de serviciul oferit si dimensiunea organismului
public.
Factorii care acioneaz asupra gestiunii resurselor umane
Abordarea utilizata in gestiunea resurselor umane se afla in centrul modelului de
organizare a muncii care domina intr-o organizatie. Criteriile de recrutare, selectie si promovare,

107 107

Matei A. coordonator Integrarea managementului resurselor umane in reforma functiei publice, Ed. Economica,
Bucuresti, 2001, p. 30
108

ZAWACKI, R. A. et D. D. WARRICK, Organization Development: Managing Change in the Public Sector, Illinois,
International Personnel Management Association, 1976.
109
BOOTH, S. A., La gestion de l'innovation: un modle gnral, Revue franaise d'administration publique, no. 59,
juillet-septembre 1991, 367-377.

sistemele de clasificare si de remunerare, structura si practicile relatiilor de munca sunt

elemente care influenteaza modelul de organizare a muncii si posibilele sale transformari.
In ceea ce priveste cea mai mare parte a acestor dimensiuni de gestiune a resurselor umane,
organizatiile publice, de nivel central sau local, trebuie sa respecte politicile agentiilor centrale,
pe care doar le aplica.
Aceasta repartizare a autoritatii decizionale, nu face altceva decat sa inlature o buna parte
din mijloacele de gestiune utilizate de manageri 110 . Acest fapt poate fi real in sensul in care
structurile decizionale nu lasa nimic la latitudinea managerilor sau poate fi artificial in cazul in
care managerii percep ca realitatea organizationala nu le permite sa adopte caile pe care si le
doresc 111 . Asadar, realitatea ca si modul de percepere a acesteia sunt elemente determinante in
reorganizarea muncii.
Managerii functiei publice nu poseda nici o cale de a influenta sistemele de remunerare,
utilizate adesea in sectorul privat ca stimulent de inovare si productivitate112 . Astfel,
remunerarea nu poate fi utilizata ca mijloc de reorganizare a muncii. Situatia este diferita in
ceea ce priveste selectia si evaluarea personalului, existand o oarecare autonomie a managerilor
publici, mai ales in cazul evaluarii.
In sistemul traditional de organizare a muncii, functionarul este evaluat in functie de
conformitatea sa fata de norme si nu in functie de rezultate. In ceea cepriveste selectia
personalului, chiar daca agentiile centrale stabilesc criteriile generale, managerul public poseda
o oarecare putere discretionara. Totusi, problema se pune daca accentul cade asupra
capacitatilor, atitudinilor si potentialului inovator sau asupra cunoasterii si aderarii la reguli si
norme.
Managerul functiei publice, are adesea perceptia ca nu poseda instrumentele necesare
pentru a-si motiva subordonatii. Aceasta conceptie este in mare parte falsa, dar intensitatea ei in
spiritul managerului are o influenta decisiva in procesul de reorganizare a muncii.
Elementele cadrului explicativ prezentate in cadrul Fig.1 ne ajuta sa intelegem mai bine
elementele reorganizarii in sectorul public, elemente prezentate sintetic in Tab.1.

110

PARENTEAU, Roland, "Peut-on parler de management public ?" dans Mohamed CHARIH et Michel PAQUIN, Les
organisations publiques la recherche de l'efficacit, Sainte-Foy, ENAP, Universit du Qubec, 1994, 1-17.
111
GIBLIN, E. J., "Organization Development: Public Sector Theory and Practice" dans R. A. ZAWACKI et D. D.
WARRICK, Organization Development: Managing Change in the Public Sector, Illinois, I.P.M.A., 1976, 121-130.
112
St-ONGE, Sylvie, "Reconnatre les performances", Revue Gestion, Vol. 29, Num. 3, Septembre 1994, 88-98.

TAB. I
Sinteza factorilor ce explica reorganizarea in sectorul public

FACTORI
Perceperea
unei
situatii de criza
Leadership
Factorii
de
emergenta

TIPUL SI GRADUL DE INFLUENTA

Element esential in reorganizare. Adesea este elementul

declansator.

Noul lider, asigura continuitatea organizarii muncii.

Vointa de a induce o cultura pentru servicii de calitate este

adesea elementul care conduce la schimbare

Instabilitatea datorata interventiilor politice poate bloca

procesele de schimbare

Atitudinea managerilor publici influenteaza introducerea

schimbarii. Gestiunea centralizata intarzie introducerea schimbarii in
profunzimea organizatiei.

Seciunea IX. Efecte ale birocraiei publice si modalitai de nlturare

Nivelul sczut in ceea ce priveste standardele de prestare a serviciilor i lipsurile de
structur nc neeliminate (lipsuri i incoerene legislative, lipsuri instituionale i de
comunicare), impun schimbarea, adic reforma, prin eliminarea cauzelor de fond i construirea
unor noi mecanisme, eficiente i durabile pentru utilizatorii de servicii.
Dintre efectele organizrii birocratice n sectorul public, amintim:
*

blocarea accesului la informaia public la nivelul unor compartimente ale

administraiei i difuzarea acesteia n mod discriminatoriu, genernd din plecare
anse inegale ntre competitori sau favoriznd astfel manipularea opiniei publice;

promovarea i meninerea n funcii administrative a unor persoane care decid (ilegal

i imoral) n situaii de conflict acut de interese ntre afacerile personale i
atribuiile funciei publice deinute;

ocolirea sau eliminarea concurenei pe piaa serviciilor publice sau n activitatea

de valorificare a bunurilor patrimoniale ale unitilor adminitrativ teritoriale, prin
promovarea clientelei politice, profesionale sau de alt natur;

* promovarea de criterii subiective, uor de manipulat, acolo unde se adopt totui

proceduri concureniale, (intervenionismul politic fiind frunta n manipularea
licitaiilor pe baza unor astfel de procedee); acest intervenionism politic nociv este
alimentat de reminescene ale mentalitii totalitare, de corupie i incompeten,
trei cauze fundamentale ale strii actuale, ce triesc n simbioz;

impiedicarea accesului pe pia a altor concureni, prin diferite metode incorecte,

ntre care aplicarea de msuri (cntare) diferite furnizorilor poteniali i
beneficiarilor;

tratamnetul inegal al cetenilor prin rezolvarea preferenial a petiiilor unora

dintre acetia, prioritatea absolut avnd cei ce pot ptrunde pe firul scurt sau pe
filier, atitudine puternic favorizatoare a corupiei;

meninerea haosului administrativ i managerial, lipsa de rigoare n circulaia,

evidena i arhivarea documentelor, putndu-se, n aceste condiii, rezolva mai uor
petiiile peste rnd ale clienilor prefereniali sau fcnd aa dificil evidenierea
pierderilor, tergnd urmele incompetenei, clientelismului i corupiei;

lipsa mecanismelor de responsabilizare a personalului administrativ;

lipsa mecanismelor de promovare i motivare a muncii productoare de

valoare;

pstrarea relaiilor administrative, subiective i ineficiente, ntre autoritatea

local i prestatorii de servicii publice i amnarea sau blocarea introducerii unor
relaii contractuale durabile;

nerespectarea cerinelor unor relaii contractuale eficiente i echilibrate, acolo

unde aceast relaie s-a impus;

lipsa de respect pentru lege, mimarea respectrii ei sau chiar nesocotirea acesteia,
de regul prin obinerea (asigurarea) unei protecii sus puse (cupola);

Dup cum se poate observa, blocarea accesului la informaie, lipsa concurenei loiale i
construcia instituional confuz i subiectiv sunt principalele medii n care mentalitile
totalitare, corupia i incompetena acioneaz nestingherite n interesul unor grupuscule
profitoare, n contradicie total cu interesul general.
Pentru ca o structur ca cea din administraia public, care asigur servicii cetteanului,
s funcioneze, este nevoie de o conducere performant, dar i de un personal bine pregtit i
motivat. Astfel, se impune schimbarea atitudinii birocratice cu una de asigurare permanent a
unei nalte caliti a serviciilor, care se poate realiza prin ridicarea standardelor la nivelul celor
europene, pe baza managementului calitii.
Diminuarea birocraiei, urmrete asigurarea transparenei activitii administrative, a
publicitii i al liberului acces la informaiile publice aferente serviciilor, eliminarea situaiilor
de conflict de interese pentru alei i funcionari, organizarea adecvat (performant) a
compartimentelor de strategie, administrare a bugetului i a birourilor de lucru cu publicul,
modificarea procedurilor de avizare prin preluarea sarcinii de obinere a acestora de ctre

funcionarii administraiei, introducerea, n mod sistematic i obligatoriu a managementului

sistemului calitii dup ISO 9000 i a managementului financiar al centrelor de
cost/profit/responsabilitate, promovarea generalizat a competiiei loiale i transparenei la
obinerea unei funcii, selectarea unui corp de funcionari publici competent i onest, n serviciul
comunitii locale, promovarea promotorilor reformelor n administraie (a agenilor
schimbrii).
Avand in vedere amploarea si varietatea retelei de organe ale administratiei publice si
complexitatea sarcinilor pe care aceste organe trebuie sa le indeplineasca pentru organizarea
executarii si executarea legii si ca administratia publica nu este altceva decat activitatea unor
colective organizate de oameni care desfasoara aceasta activitate in raport cu alti oameni,
problematica celor care lucreaza in organele administratiei publice si care formeaza personalul
acesteia capata o importanta deosebita. Se constata ca organizarea executarii si executarea
legilor tarii cu care este abilitata administratia publica, nu se poate realiza daca nu exista
oameni capabili, competenti,

activi, bine pregatiti si devotati binelui public, care sa fie

insarcinati cu punerea in executare a acestora.

Pentru mbuntirea managementului de personal n administraia public, apar necesare
msuri precum:
definirea clar a rolurilor, responsabilitilor i relaiilor dintre instituii;
instituirea unui serviciu public profesional i neutru din punct de vedere politic;
sitemul de management s se concentreze pe rezultate, intensificndu-se eficiena n
furnizarea serviciilor publice;
restructurarea ierarhiei organizaionale pentru creterea performanelor i dezvoltarea
carierei angajailor;
practicarea unor politici de personal, bazate pe motivarea i dezvoltarea planului de carier;
ncurajarea crerii unor grupuri profesionale i a unui sistem de dezvoltare a acestora;
pregtirea angajailor s rspund la schimbare (managementul schimbrii);
practicarea metodei de lucru cu experi, colaboratori, pentru unele proiecte i activiti
specifice;
practicarea unui sistem de salarizare care s atrag i s menin oamenii competeni;
creterea operativitii n adoptarea decizei; reducerea consturilor adoptrii deciziilor
administrative;
conducere participativ, prin obiective;
promovarea managementului de proiect;

 identificarea nevoilor de formare; conceperea i planificarea de programe de pregtire;

conceperea de strategii viabile de formare, recrutare i selecie a personalului, n
concordan cu activitatea i politica de afaceri a administraiei publice.

Bibliografie
Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC), "L'illusion d'appropriation", Alliance, Vol.
7, Num. 1, 1994, 26-29.
APPLEBAUM, Eileen and Rosemary BATT, The New American Workplace, Ithaca NewYork,
ILR Press, 1994.
BAGAOUI, R. et B. LVESQUE, "D'un modle traditionnel l'exprimentation des modles
participatifs: tude du cas d'une usine de meubles", dans P. R. BLANGER, M. GRANT et B.
LVESQUE, La modernisation sociale des entreprises, Montral, Les presses de l'Universit
de Montral, 1994, 123-144.
BETCHERMAN, Gordon, Norm LECKIE and Anil VERMA, HRM Innovations in Canada:
Evidence from Establishment Surveys, Kingston, Queen's Paper in Industrial Relations, QPIR
1994-3, 1994.
BOOTH, S. A., La gestion de l'innovation: un modle gnral, Revue franaise
d'administration publique, no. 59, juillet-septembre 1991, 367-377.
BORINS, S. F., Innovation en gestion publique au Canada: leons tires du concours de
l'IAPC, Optimum, vol. 22, no. 3, 1992, 5-16.
BOURQUE, Reynald, "L'objet de la ngociation collective: adaptation ou innovation", dans
Colette BERNIER, Roch LAFLAMME, Fernand MORIN, Gregor MURRAY et Claude
RONDEAU, La ngociation collective de travail, adaptation ou disparition ?, Sainte-Foy,
Presses de l'Universit Laval, 1993, 93-118.
CHAIKOWSKI, Richard and Anil VERMA, Industrial Relations in Canadian Industry,
Toronto, Holt, Rinehart and Winston, 1992.
CROZIER, Michel, Le phnomne bureaucratique, Paris, ditions du Seuil, 1963.
de CARUFEL, A., Le changement de culture organisationnelle pour les cadres du secteur
public, Optimum, vol. 24, no. 3, 18-27, 1994.
DELIGNY, J., L'administration du futur, Paris, ditions Eyrolles, 1989.
DELIGNY, J., Le fonctionnaire du futur: mthodes et mobilisation, Paris, ditions Eyrolles,
1990.

DENHARDT, R. B., The pursuit of Significance: Strategies for Managerial Success in Public
Organizations, California, Wadsworth Publishing Company, 1993.
DRH (Dveloppement des ressources humaines), Rpertoire des organisations syndicales au
Canada, Ottawa, Communications Canada, 1995.
THIER, Grard, La qualit totale, nouvelle panace du secteur public?, Sainte-Foy, Presses
de lUniversit du Qubec, 1994.
FERGUSON, S. and S. FERGUSON, Technology and Change in Bureaucratic Cultures,
Optimum, vol. 19, no. 3, 1989, 41-71.
GIBLIN, E. J., "Organization Development: Public Sector Theory and Practice" dans R. A.
ZAWACKI et D. D. WARRICK, Organization Development: Managing Change in the Public
Sector, Illinois, I.P.M.A., 1976, 121-130.
GOW, J. I., M. BARETTE, S. DION et M. FORTMANN, Introduction l'administration
publique: Une approche politique, Qubec, Gatan Morin diteur, 1993.
HEBDON, Robert and Douglas HYATT, "Worplace Innovation in the Public Sector: The Case
of the Office of the Ontario Registrar General", Journal of Collective Negotiations in the Public
Sector, Vol. 25 (1), 1996, 63-81.
HBERT, Grard et Renaud PAQUET, "Les politiques de ngociation du gouvernement
fdral canadien: Selon la loi et selon les politiques administratives" Administration publique du
Canada, vol. 37, no. 1, 1995, 108-135.
INSTITUT DE L'ENTREPRISE, La modernisation de la gestion des ressources humaines du
secteur public, Revue franaise d'administration publique, no. 59, juillet-septembre 1991, 413426.
KOCKAN, Thomas A., Harry KATZ et Robert MCKERSIE, The Transformation of American
Industrial Relations, Ithaka, ILR Press, 1986.
KERNAGHAN, K., Empowerment and public administration: revolutionary advance or
passing fancy?, Administration publique du Canada, vol. 35, no. 2, t, 194-214, 1992.
KOCHEN, M., Social Know-How and Its Role in Invention and Innovation, dans R. L.
MERRITT et A. J. MERRITT, Innovation in the Public Sector, California, Sage Publications,
269-281.
LAPOINTE, Paul-Andr, Grille de collecte de donnes pour une monographie d'usine, Groupe
Crise, Montral, Universit du Qubec Montral, 1993.
LAPOINTE, Paul-Andr et Renaud PAQUET, "Les syndicats et les nouvelles formes
d'organisation du travail", Relations Industrielles, Vol.49, Num. 2, 1994, 281-302.
LEMELIN, Maurice, Les ngociations collectives dans les secteurs public et parapublic:
Expriences qubcoises et regard sur l'extrieur, Montral, Agence d'Arc, 1989.

LONG, Richard, "Factors Affecting the Introduction of Workplace Innovations", Rapport du

26me Congrs de l'ACRI, Qubec, 483-494.
MAILLET, Landre, Psychologie et organisation: l'individu dans son milieu de travail, Laval,
ditions Agence d'Arc, 1993
MANION, J. L., New challenges in public administration, Administration publique du
Canada, vol. 31, no. 2, 1988, 234-246.
MELTZ, Noah and Anil VERMA, "Developments in Industrial Relations and Human Resource
Practices: An Update from the 1980s", in T.A. KOCHAN, R.P. LOCKE and M.J. PIORE,
Employment Relations in a Changing World Economy, Cambridge, MIT Press, 1994.
MERTON, R. K., Structure bureaucratique et personnalit, dans A. LVY, Psychologie
sociale, tome I, Paris, Bordas, 1978, 23-35.
MILAKOVICH, Michael E. "Leadership for Public Service Quality Improvement", The Public
Manager, the New Bureaucrat, Fall 1993, 49-52.
ORGOGOZO, I. et H. SRIEYX, Changer le changement: On peut abolir les bureaucraties,
Paris, ditions du Seuil, 1989.
OSBORNE, D. et T. GAEBLER, Reinventing government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Reading, MA., Addison-Wesley, 1992.
OSTERMAN, Paul, How common is workplace reorganization and who adopts it?, Industrial
and Labor Relations Review, Vol. 47, Num. 2, 1994, 173-188.
PARENTEAU, Roland, "Peut-on parler de management public ?" dans Mohamed CHARIH et
Michel PAQUIN, Les organisations publiques la recherche de l'efficacit, Sainte-Foy, ENAP,
Universit du Qubec, 1994, 1-17.
RANKIN, Tom, New Forms of Work Reorganization: The Challenge for North American
Unions, Toronto, University of Toronto Press, 1990.
ROSANVALLON, Pierre, La crise de l'tat-providence, 2e dition, Paris, dition du Seuil,
1984.
St-ONGE, Sylvie, "Reconnatre les performances", Revue Gestion, Vol. 29, Num. 3, Septembre
1994, 88-98.
SWIMMER, Gene and Mark THOMPSON, Public Sector Collective Bargaining in Canada,
Kingston, IRC Press, 1995.
TELLIER, Paul, Fonction Publique 2000, Les progrs raliss, Ottawa, Greffier du Conseil
Priv, 1992.
ZAWACKI, R. A. et D. D. WARRICK, Organization Development: Managing Change in the
Public Sector, Illinois, International Personnel Management Association, 1976.