COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

MANAGEMENT PUBLIC
- Suport de curs -

Prof.univ.dr. Lucica MATEI

BUCURETI
Date de contact ale titularului de curs: Date de identificare curs i contact tutori:

Nume: prof.dr. MATEI LUCICA Titlul cursului: MANAGEMENT PUBLIC

Birou: STR. POVERNEI, NR.6, SECTOR 1 Anul I, Semestrul II
Curs obligatoriu
Pagin web: www.cvapid.snspa.ro/moodle -
U2
Tutore: asist.drd. Corina Lazr
E-mail: corinalazar@snspa.ro

Condiionri i cunotine necesare parcurgerii cursului

Cursul Management public se adreseaz cursanilor programului universitar, studii de

licen n administraie public, ce au promovat examenele aferente anului I universitar.

Coninutul prezentului curs se fundamenteaz pe cunotinele acumulate de studeni n cadrul

cursurilor: Drept administrativ i Logica aciunii administrative.

Descrierea cursului

Cursul i propune s abordeze managementul public din perspectiva celor trei dimensiuni
complementare: dimensiunea strategic, dimensiunea organizatoric i dimensiunea
relaional. Scopul cursului este de a integra cunotinele de management, abilitile i
experiena obinute, n rezolvarea problemelor privind reforma practicilor manageriale.

Organizarea temelor n cadrul cursului

Cursul Management public este organizat n patru module, respectiv: Management:

specialiti i teorii, Sectorul public: introducere, Organizaia public i Procesul
decizional.

Intenia titularului de curs este de a familiariza studenii cu principalele concepte utilizate n

studiul managementului n administraia public, anume: management public, birocraie
(Modulul 1), sector public, funcie public i bunuri publice (Modulul 2).

Modulele 3 i 4 avanseaz cu prezentarea subiectelor organizaiilor publice i a proceselor

decizionale specifice acestora.

Temele ce formeaz fiecare modul al prezentului curs dispun de referine bibliografice

specifice i teme de control individual.

1
 Formatul i tipul activitilor implicate de curs

n cadrul cursului Management public, studenii au libertatea de a-i gestiona singuri, fr

constrngeri, modalitatea i timpul de parcurgere a cursului.

Pentru facilitarea accesului la informaiile prezentate n cadrul cursului, studenii dispun de

posibilitatea ntlnirii cu profesorul titular de curs i tutorele de discplin n cadrul sesiunilor
de activiti asistate.

Evaluarea cursanilor va consta n susinerea unui examen.

Materiale bibliografice obligatorii

n vederea aprofundrii informaiilor relevante cursului Management public, studenii pot

consulta la biblioteca SNSPA ori direct, n campusul virtual al programului universitar de
licen, anul 2 U2 umtoarele materiale dup cum urmeaz:

1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic.

2. Pollitt, Christopher; Bouckaert, Geert. 2004. Reforma managementului public.
Analiza comparata. Chiinu: Editura Epigraf.
3. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic.
Bucureti: Editura Arc.

Materiale i instrumente necesare pentru curs

Cursul Management public poate fi accesat de pe platforma virtual moodle: Campus

virtual U2.

Instruciuni tehnice: avei nevoie de un calculator 486, 16 Mb RAM, Win.95 (minimum)

dotat cu modem (US Robotics, Rockwell etc.).

Calendar al cursului

Calendarul disciplinei este adus la cunotin studenilor pe site-ul facultii i cuprinde datele
celor dou ntlniri precum i data examenului.

Elemente de deontologie academic

La examenul din cadrul disciplinei Management public evitai copiatul i plagiatul. Pentru
plagiat, ntotdeauna cnd redactai o lucrare tiinific citai textele ce nu v aparin,
menionai autorul i sursa (un model pentru citarea corect v este oferit n acest suport de
curs). Un ndrumar pentru evitarea plagiatului este disponibil n campusul virtual. Orice
tentativ dovedit de copiat sau plagiat n cadrul examenului va conduce la nepromovarea
cursului.

Frauda dovedit n cadrul examenului final va conduce la nepromovarea cursului.

2
 Studeni cu dizabiliti

n cadrul cursului Management public, studenii afectai de dizabiliti motorii sau

intelectuale pot lua legtura cu titularul de curs pentru a identifica eventuale soluii in vederea
oferirii de anse egale.

3
Modulul 1: Management: specialiti i teorii.....................................................................05
Tema 1: Managementul. Consideraii preliminare.....................................................05
Tema 2: Managementul. Un scurt istoric....................................................................08
Tema 3: Managementul: Organizaiile i societatea..................................................10
Tema 4: Managementul public. Definiii.....................................................................24

Modulul 2: Sectorul public: introducere.............................................................................32

Tema 1: Sectorul public. Delimitri conceptuale....................................................... 32
Tema 2: Domeniul public. Consideraii preliminare.................................................. 37
Tema 3: Bunurile publice............................................................................................ 39
Tema 4: Funcia public............................................................................................. 41
Tema 5: Diferene ntre sectorul public i sectorul privat...........................................43
Tema 6: Serviciile publice: Definiie........................................................................... 47

Modulul 3: Organizaia public...........................................................................................49

Tema 1: Mediul i organizaiile publice......................................................................49
Tema 2: Organizaia public: Definiii.......................................................................58
Tema 3: Organizaia public. Caracteristici structurale............................................63
Tema 4: Organizaia public: Misiune i politici........................................................66
Tema 5: Organizaia public: Postul..........................................................................70

Modulul 4: Procesul decizional............................................................................................72

Tema 1: Decizia i mediul deciziei..............................................................................72
Tema 2: Decizia i mecanismele deciziei....................................................................76
Tema 3: Clasificarea deciziilor...................................................................................79
Tema 4: Abordri ale deciziei.....................................................................................89

4
 Management: specialiti i teorii
Obiective generale:
1. Definirea noiunii de management (Tema 1)
2. Prezentarea autorilor reprezentativi pentru istoria managementului
(Tema 2)
3. Prezentarea teoriilor relevante organizrii societii (Tema 3)
4. Definirea managementului public (Tema 4)

TEMA 1. MANAGEMENTUL. Consideraii preliminare

De la cuvnt la definiii

Apariia i dezvoltarea conceptului de management corespunde unei evoluii progresive

a societii. Dac anumite evoluii au fost rapide, nevoia de claritate a prezentrii conduce la
opoziia dintre o concepie tradiional i una modern. 1 Precizarea coninutului conceptului
de management ne oblig s facem o incursiune etimologic.
Cuvntul management genereaz multe nenelegeri: ele se refer la originea sa
geografic, la nelesurile sale, la vechimea sa i chiar la domeniul su iniial de aplicare.
n general, termenul de management este acceptat ca provenind din termenul italian
manneggiare a manevra, a conduce. Management deriv din latinescul manus (mn). Al.
Graur sublinia c n limba italian ntlnim mannegio (prelucrarea cu mna), n limba
francez mange 2 , iar n limba englez to manage (a administra, a conduce) 3 . Ali
autori 4,5 consider c este vorba de un vechi termen francez de origine latin (provenind de la
manus mn), termen ce a fost reintrodus n mod oficial n Frana de Academia Francez
n anul 1973. Termenul de management a fost utilizat, n general, ca o traducere a
substantivului anglo-saxon echivalent i, prin abuz de limbaj, ca un sinonim al cuvntului
gestiune. Aceast interpretare este limitativ, deoarece gestiunea este aciunea de
administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de ctre reprezentantul ei,
iar managementul, n accepiunea aceleiai surse 6 bibliografice, este ansamblul activitilor
de organizare i conducere n scopul adoptrii deciziilor optime n proiectarea i reglarea
proceselor microeconomice.

1
Auby, J.F. Management public, Editura Sirey, 1996, p. 3.
2
Robin, M. Sully et le management, Revue dconomie politique, ian.-febr. 1971, nr. 1, p. 131.
3
. Graur, Al. Argumente pro i contra adoptrii termenului management n limba romn, Rev.
Forum, 1971, nr. 2.
4
Hermel, P. (1988), Le management participatif Sens, realites, actions, Editions
d `Organisation.
5
Amiel, M., Bonnet, F., Jacob, J., (1993), Management de l`Administration, De Boeck Universite, Bruxelles.
6
Mic dicionar enciclopedic, ed.a III-a, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1986, p.724, 1031.

5
 De obicei, apar confuzii n definirea conceptului: 7
limitarea sensului de management la noiunea de organizare a sarcinilor dintr-o
ntreprindere;
asimilarea termenului n ideea de ncadrare i, n special, la cei ncadrai, la nivel de
conducere eliminnd ansamblul proceselor;
asocierea cu obiectivul profitului i cu finalitile lucrative, fapt ce conduce la
examinarea conceptului de performan n organizaiile publice.
Chiar dac este foarte vechi, termenul de management este deseori perceput ca un
neologism. Englezii n secolul al XIV-lea au folosit cuvintele manage i management.
Iniial, termenul a fost ntlnit n sfera sportiv, mai trziu n domeniul artei operative i n
tiina militar cu scopul pregtirii unitii militare pentru a obine o victorie n btlie.
Conceptul de management nu este ntlnit n secolele XVIII i XIX n domeniul
economic, cnd activitatea economic reprezenta un proces de prospectare, producie i
desfacere 8 , dar l ntlnim n domeniul administraiei publice, cu accent n problemele
serviciilor poliiei, problemele navale i militare, n sfera politicului i a ziaristicii (sec. al
XIX-lea).
Ultimele ase decenii ale secolului al XX-lea au permis extinderea conceptului de
management n toate domeniile de activitate, pe plan mondial, cunoscnd elemente de
definire proprii colilor de management.
Managementul, aciunea sau arta sau maniera de a conduce o organizaie, sau
argumentul n explicarea superioritii economice a unei ri sau a eficacitii unui serviciu
public, identific o realitate constituit din componente simple iar consecinele sunt mult mai
importante dect ne putem imagina.
Prima definiie n limba francez a managementului este atribuit lui Henry Fayol,
care propunea n 1916 o structurare a funciei de conducere n cinci componente, astfel: a
conduce nseamn a prevedea i a planifica, a organiza, a comanda, a coordona i a
controla 9 . n prezent, poate fi regsit, n actualizrile conceptuale ale managementului, o
parte din elementele definiiei fayoliene 10 .
Activitatea lui Fayol, care a susinut naterea unei tiine a administraiei ntreprinderii,
se gsete n continuarea celei de administrare a afacerilor publice 11 .
La ntrebrile puse privind domeniul iniial de aplicare, numeroase lucrri ne fac s
considerm c originile managementului pot fi regsite att n administraie, ct i n
ntreprindere. Primii teoreticieni n management se preocup de organizaiile publice. n
concepia lui Fayol, acestea sunt ntreprinderi care nu au obiective monetare. De asemenea,
studiile lui Simon 12 asupra deciziei se bazeaz pe observaiile efectuate asupra administraiei
publice. Un numr mare de proceduri, termeni din managementul ntreprinderilor provin din
sectorul public. De exemplu, noiunea de cadru i are originea n sectorul militar, unde
cadrul era ofierul care forma rangul n armata roman (patronul oficial pentru cariera
soldatului).
Din punct de vedere istoric, transferurile manageriale par a se fi rezolvat n dublu sens,
ntre public i privat, n proporii diferite, n funcie de ri i perioade.
Exist pericole dac, n mod contient sau nu, managementul public adopt modele
extrase din organizaiile externe. Experiena demonstreaz c idei specifice managementului
pot fi tranferabile. Ceea ce nu poate fi transferabil este constituit de modelul de management,
scopurile, condiiile, sarcinile.

7
Bartoli, A., Hermel, P., (1986), Piloter l`enterprise en mutation. Une approche strategique du
changement, Edition d`Organisation.
8
Petrescu, I. Management, Editura Holding Reporter, Bucureti, 1991, p. 9.
9
Fayol, H., (1979), Administration industrielle et generale, 1916, reedite par Dunod.
10
Thierart, R. A., (1979), Le management, coll.Que sais-je?,PF.
11
Batteau, P., (1994), Management public-Etat de l`art, en Annales du management, XIIe, Journees nationals
des IAE, Montpellier, novembre.
12
Simon, H.A.,(1983), Administration et processus de decision, Economica

6
 Pot fi identificate o mulime de definiii ale managementului, dar urmtoarele
considerm c reprezint puncte de referin n teoria managementului.
n sensul larg al cuvntului, din punct de vedere social, managementul este o tehnic
sau o metod dezvoltat datorat tendinei proprii omului de a se constitui n grupuri. 13
... direcionare, conducere i control al eforturilor unui grup de indivizi n vederea
realizrii unui anumit scop comun..., n condiiile unui minim de cheltuieli, de resurse, de
eforturi 14 . Opinia lui A. Mackensie 15 , potrivit creia managementul este un proces, este
completat de cea a lui J. Massi: procesul comport un numr de atribuii fundamentale
prin care un grup cooperativ orienteaz activitile ctre scopuri comune 16 . ...semnificaia
general: arta de a conduce, de a administra..., presupunnd un efort contient, metodic i
tiinific pentru a studia i realiza condiiile optime de funcionare 17 .
Pentru francezii tradiionali, managementul este ansamblul disciplinelor, metodelor,
tehnicilor, care nglobeaz sarcinile de conducere, de administrare, de organizare a
ntreprinderii.
Influenele conceptuale ale lui Peter Drucker, Robert Mac Namara, Galbraith, asupra
managementului, se concretizeaz n definiia modern: Managementul este organizarea
schimbrii, orientat ctre crearea de bogii cu ajutorul omului. 18
Din cele prezentate observm c managementului i se dau diferite accepiuni, fiind
considerat un proces, o activitate sau un grup de persoane (manageri) avnd un obiect, legiti
i principii proprii.
ncercnd s determinm elementele, profilurile i identitile culturale la nivelul
structurilor culturale ale organizaiilor care i construiesc un profil, o identitate, definim
managementul ca ansamblul tehnicilor de organizare i administrare, de previzionare i
modernizare a structurilor organizaionale, acceptnd noile provocri privind
competitivitatea, reglementrile, exigenele sociale, nevoile multiple ale utilizatorilor,
restriciile cu privire la mijloace.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Cum definea H. Fayol managementul?

2. Prezentai pe scurt, istoria definirii managementului.
3. Ce numim astzi prin management?
4. Comentai succint evoluia conceptului de management.

Bibliografie recomandat:
Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic.
Bucureti: Editura Arc, pp.02-14.

13
Petersen, E., Plowman, E., Business Organisation and Management, Illinois, 1958, p. 33.
14
Newman, W.H., Administrative action, Prentice Hall Englewood Hills, New York, 1964, p. 1.
15
Mackensie, A, Harvard Business Review, nov.-dec. 1969.
16
Massi, J., Methodes actuelles de direction des entreprises, Les Editions dOrganisations, Paris, 1967, p.
237.
17
Tezenas, J., Dictionnaire de lorganisation et de la gestion, Les Editions dOrganisations, Paris, 1968,
p.115, Gelinier, O., Functions et tches de direction gnrale, Editura Hommes et techniques, Paris, 1967, p.
23.
18
Klein, J., Pedraglio, G. .a., Q-est-ce que le management, Dunod Economie, 1971, p. 6.

7
 TEMA 2. MANAGEMENTUL: Un scurt istoric

Relaia dintre om i management reprezint un subiect paradoxal i controversat.

Managementul, definit ca organizare i metod, ofer posibilitatea dezvoltrii i afirmrii
personalitii, nu accept spontaneitatea, dar susine inovaia, canalizarea imaginativ i
dirijeaz eforturile organizaiei. n acest sens, managementul repersonalizeaz individul,
redescoperind respectul pentru om.
Literatura de specialitate ofer numeroase puncte de vedere asupra teoriei
managementului i a ntemeietorilor acesteia. Contribuiile majore la teoria managementului,
ca rspuns la necesitile sociale, sunt rezumate schematic n cele ce urmeaz:

CONTRIBUII RELEVANTE

Robert Owen cunoscut ca printele conducerii moderne a personalului;

(1771-1859) evideniaz importana atitudinii individuale n cadrul muncii
colective i al organizaiei industriale.
Charles Babbage numit printele calculatorului;
(1792-1871) exprim anticipaii asupra managementului modern (unde idei i
principii sunt asemntoare punctelor de vedere ale clasicilor
managementului tiinific).
Henry Metcalfe identific principii ale managementului i susine existena unei tiine a
(1847-1917) administraiei fondate pe principii care pot fi aplicate unui numr variat de
cazuri;
observaiile i experimentele au stat la baza descoperirii
principiilor. Acestea pot fi comparate i adaptate;
stabilete un sistem modern de control al preurilor.
Henry Robinson Towne dezvoltarea tiinei administraiei, a organizrii i conducerii
(1844-1924) tiinifice prin rezultatele studiilor i cercetrilor proprii;
susintor al teoriei i metodelor lui Frederick Taylor.
Frederick Taylor recunoscut ca printele managementului tiinific, preocupat de
(1856-1915) mbuntirea conducerii operative;
principiile managementului tiinific concepute de Taylor
subliniaz utilizarea tiinei locului de munc, selecionarea i
repartizarea angajailor corespunztor pregtirii i aptitudinilor,
crearea armoniei de grup, dezvoltarea angajailor;
introducerea metodei de consultare i dezvoltarea echipei
manageriale;
managementul este arta de a ti precis ce trebuie fcut, ct mai
bine i mai ieftin.
Henry Laurence susintor al teoriei lui Taylor, introduce sistemul stimulentelor de
Gantt performan pentru muncitor i manager;
(1861-1919) elaboreaz o metod grafic de eviden i planificare, cunoscut sub
denumirea de graficul lui Gantt.
Russel Robb aplicarea managementului n societile de servicii publice se
(1864-1927) realizeaz ca o tehnic orizontal aplicat la toate activitile.
Harington Emerson a formulat 12 principii ale eficacitii i tehnica managementului
(1853-1931) prin obiective.
Alexander Hamilton funciile managementului au fost abordate n viziune unitar cu
Church cele ale ntreprinderii;
(1866-1936) stabilete principii teoretice generale ale managementului.
Henry Fayol cunoscut ca printele teoriei moderne a managementului,
(1841-1925) consider c a conduce nseamn a prevedea, a organiza, a da
dispoziii, a coordona i a controla.
Frank (1868-1924) i pionier al ergonomiei, Frank, a introdus metode de cronometrare
Lillian Gilberth cu stenografierea micrilor;

8
 Lillian, psiholog, a contribuit la dezvoltarea elementelor de
managementul resurselor umane.
Bernard Chester Irving sarcina managerilor este de a menine un sistem de eforturi
(1886-1961) coordonate ntr-o organizare formal.
Oliver Sheldon individualizeaz misiunile i responsabilitile managerilor,
(1894-1951) subordonnd managementul administraiei.
Bedaux Charles a introdus sistemul de salarizare pe puncte bedaux i unitile
(1877-1944) bedaux, sistem propriu de msurare i de plat a muncii depuse.
Mary Parker Follet susine c metoda tiinific poate fi aplicat la relaiile umane, iar
(1868-1933) coordonarea este direct dependent de factorul creator al
managementului.
Harry Arthur Hoph propune optimologia: tiina optimului ca etap urmtoare
(1882-1949) crerii tiinei managementului.
George Elton Mayo a introdus, n teoria managementului, studierea problemelor de
(1880-1949) psihologie a angajatului;
unul dintre pionierii sociologiei i psihologiei industriale moderne.

Din interpretarea contribuiilor majore la teoria managementului prezentate anterior,

putem aprecia c managementul exist ca un serviciu, cel mai eficace al inteligenei
omului 19 . Cu ct se dezvolt dimensiunea i complexitatea sistemelor umane, cu att se
creeaz mai bine societatea industrial (vezi Robert Owen atitudinea individual n cadrul
muncii colective i al organizaiei), standardizarea muncii, necesitatea producerilor omogene,
exigenele msurii i ale controlului (vezi Henry Metcalfe n Costul manufacturilor i
administraia atelierelor publice i private 1885), rezultatele aciunii (Harrington Emerson
consider c, pentru a atinge productivitatea maxim, trebuie aplicate cele 12 principii i
tehnica managementului prin obiective), imperativele coordonrii i comunicrii. Se poate
aprecia c aceasta reprezint prima etap a organizrii. Se continu perioada dezvoltrii i
acumulrii, perioad n care managementul caut s repersonalizeze individul. Elton Mayo a
fost unul dintre primii neoliberali care a pus n eviden urgena repersonalizrii, susinnd c
organizaia colaboreaz cu oamenii, ei fiind parte integrant a unei comuniti n care rolul i
demnitatea lor sunt recunoscute. Astfel, organizaia ncepea s apar mai puin ca o structur de
autoritate, n care ordinele erau transmise de sus n jos, i mai mult ca ansamblu de grupuri de
oameni care participau la un efort colectiv.
Unii teoreticieni susin c n management ntlnim trei suporturi clasice, i anume: o
organizaie structurat, o autoritate directoare i un control al muncii.
Altfel spus, ntreaga organizaie cunoate toate problemele proprii, alege tipul de
putere i armonizeaz nevoile comunitii cu cele ale individului. Dar practica este ntotdeauna
diferit de teorie. Un exemplu poate fi dat n perioada cuprins ntre cele dou rzboaie
mondiale, cnd s-a ncercat descentralizarea responsabilitilor i a delegrii de autoritate.
Sistemele de conducere participativ, prin obiective, se generalizeaz rapid.
Managementul este esena managementului resurselor umane 20 . Teoria lui Zaleznik 21
despre natura structurilor organizaiei ne va ajuta s clarificm necesitatea dezvoltrii
funcionalitii organizaiei 22 , bazat pe noi tehnici de management public i plecnd de la
principalele teorii ale organizaiei: clasice, relaiilor interumane, contemporane (teoria
sistemelor, contingena mediului, capacitatea cognitiv a organizaiilor).
Originea contemporan a managemenului se regsete la nceputul secolului XX, unde
autori foarte diferii, Henry Fayol, Frederik Taylor, Weber, au creat micri de gndiri cu
orientri diferite, au propus modele raionale i uor de descris pentru organizaii care aveau o
trstur comun, dorina de a gsi o trstur universal i credina n raionalitatea proceselor

19
Klein, J., Pedraglio, G. .a., op. cit. p. 33.
20
Klein J., Pedraglio G. .a., op. cit. p. 38.
21
Zalznik A., Power and politics in organisational life, Harvard Business Review, mai-iunie, 1970.
22
Organizaia este acceptat ca fiind o colectivitate organizat (administraie public, ntreprindere, sindicat)
J.L. Le Moigne, Les systmes de dcision dans les organisations, Presses Universitaires de France, 1974, p.
120-131.

9
sociale 23 . Micarea teoriei administrative, conceput de ctre Fayol i dezvoltat n Statele
Unite ale Americii de ctre Mooney si Reiley, Gulick i Urwick, Folet i, n Germania, de ctre
Weber, reprezint o parte a ipotezei c ar exista o procedur definit prin norme, legi de
organizare a muncii.
Din perspectiva filosofiei tiinei, teoriile de management public dau explicaii
existenialiste prin identificarea unui domeniu separat i distinct al cercetrii tiinifice, al
originii diciplinei, al studiilor i praxiologiei acestuia.
Deja, ideea c domeniul managementului public este un domeniu tnr, cu o identitate
conturat la sfritul secolului XX este susinut de faptul c ofer informaii sub forma unor
generalizri empirice i principii eseniale.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Cine a fost considerat printe al managementului tiinific?

2. Numii cteva contribuii relevante domeniului managementului ce
aparin lui George Elton Mayo.
3. Cine a fost supranumit printele teoriei moderne a
managementului?

Bibliografie recomandat:

1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic.

Bucureti: Editura Arc, pp.3-16.
2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic.

TEMA 3. MANAGEMENTUL: Organizaiile i societatea

Emergena tiinelor organizrii trimite 24 la un fapt social: revoluia organizaional

(K.Boulding, 1953), care se traduce prin apariia n societile contemporane a noilor structuri
de coordonare i integrare a activitilor individuale. Nu exist o societate durabil fr
organizare, altfel spus, structurarea raporturilor sociale, impunerea normelor de compor-
tament i pachete de reguli. Termenul organizare nu desemneaz numai aciune viznd
mbinarea mijloacelor, combinarea resurselor, armonizarea comportamentelor, ci i entiti
colective deliberative construite n vederea atingerii anumitor obiective; organizaiile se
caracterizeaz, n comparaie cu simplele ntreprinderi, printr-un grad ridicat de complexitate,
atestat de multiplele lor elemente componente, prin bogia propriilor elemente interne, ca i
de rigoarea principiilor de management, fondate pe existena regulilor formale, diviziunea
muncii i ierarhizarea responsabilitilor. Extensia progresiv i creterea continu a acestor
organizaii, care se regsesc n toate domeniile vieii sociale, dezvoltate i diversificate, fac ca
acestea s constituie indubitabil armtura societii; plasnd fenomenul organizrii n

23
Ferrol G., Cauche Ph., Duprez J.,M., Gadrey N., Simon M., Dicionar de sociologie, Polirom, tiin i
Tehnic, Iai, 1998, p. 146-153.
Philip J. Candreva, Analysis of the field of public management:a response to Kelman, Thomson, Jones and
Schedler,2004.
24
Chevalier J., Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986, p. 30-43.

10
centrul investigaiilor, tiinele organizrii au adus astfel o clarificare esenial asupra
derulrii proceselor sociale n societile contemporane.
Conceptul de organizare nu a aprut dect trziu i promovarea sa poate fi considerat
ca o veritabil lovitur de for teoretic i epistemologic, caracterizat prin crearea unei noi
paradigme n tiinele sociale. Dac similitudinea problemelor puse de funcionarea structurii
de aciune colectiv a fost perceput, apropierile rmneau diverse i problematica eterogen:
pn la cel de-al doilea rzboi mondial, se vorbea uneori de birocraie, uneori de
administraie, uneori de ntreprindere i fiecare dintre aceti termeni reprezint cmpuri de
atac diferite i cmpuri disciplinare distincte. n teoria lui Herbert Simon (1945) conceptul de
organizare permite apropierea, integrarea i depirea analizelor precedente. Persistena
incertitudinilor epistemologice, cuprinznd statutul acestor tiine, este ilustrat de unele
fluctuaii terminologice: termenul de tiin este preferat adeseori celui de teorie, ceea ce
pune n eviden caracterul speculativ al cercetrilor ntreprinse (Silverman, 1973); de
asemenea, vorbind despre tiine ale organizrii, se ntrete unitatea obiectului, dar i
pluralitatea apropierilor, astfel c tiinele organizrii se refer la integrarea unor cunotine
multiple. tiinele organizrii au avut ntotdeauna un impact direct asupra realitii sociale pe
care o studiau; rspunznd unei duble nevoi, de cunoatere i de aciune, ele au fost cu
claritate construite ca tiine aplicate, a cror funcie era de a desprinde perceptele unui
management eficace; astfel, au contribuit efectiv la raionalizarea organizaional, prin
definirea modelelor care au fost experimentate i aplicate.
tiinele organizrii trebuie considerate mai puin ca un cmp disciplinar strict i
limitat, ci, ca tiine-rscruce, cu filiaie apropiat i caracterizate de apropieri diversificate.
tiinele organizrii s-au hrnit din munca precursorilor care, n ciuda faptului c nu au
utilizat conceptul de organizare, se nscrie n problematica organizaional, mai nti pentru
c se interesa de problemele interne, apoi pentru c ncerca s descopere legi generale,
aplicabile diverselor entiti colective existente n societate. ntr-o prim etap, accentul era
pus doar pe elementele formale, cu credina implicit n virtui i posibilitatea de a construi o
organizaie raional; psihosociologii vor pune n eviden limitele acestei analize, artnd
c factorul uman perturb ordinea formal i reduce gradul de raionalitate.
Raionalismul este elementul care unete teoreticienii birocraiei i specialitii
organizrii tiinifice a muncii, care uneori par s fie total opui. n centrul celor dou tipuri
de analize exist o iluzie constructivist, susinut de ncrederea n raionalitatea proceselor
sociale i de gsirea unui model de organizare universal aplicabil, mult mai eficace.
A.Mainria birocraiei rmne o configuraie structural dominant-probabil
singura dominant n societatea noastr specializat (Henry Mintzberg,The Structuring of
Organisations). Teoriile birocraiei arat clar cum analiza fenomenului birocratic conduce la
o problematic organizaional. Birocraia poate fi considerat ca un caz particular de
raionalizare, sau raionalizarea aplicat la organizarea uman.
Problemele de organizare sunt abordate de ctre marxiti prin traversarea unui joc de
opoziii dihotomice ntre birocraia capitalist/administraia socialist i aparatul de
stat/organizarea muncitoreasc. Modului de producie capitalist, care aplic diviziunea
muncii n ordinea socioeconomic, i corespunde organizarea birocratic care l exprim n
ordinea politico-administrativ. Pentru Marx (Capitalul) ntreprinderea reunete capital i
munc, capitaliti i angajai. Aceste pri, cu interese convergente, negociaz cooperare n
procesul de producie utiliznd puterea de care dispun. n acest context, Marx sesizeaz
dezvoltarea unor noi raporturi de putere ntre oameni. Puterea devine astfel contient.
Organizarea puterii definete puterea organizaiei.
Uneori birocraia, ca i capitalismul din care s-a nscut, este contrariul unei organizri
raionale: ea trebuie redefinit prin abolirea proprietii private i a exploatrii de clas, printr-o
administraie nou, fondat pe participarea tuturor la treburile publice.
Problema managementului poate fi neleas i dezbtut dect prin intermediul spaiului
istoric de la puterea transcendent la puterea contient.

11
 Roberto Michels (1912) vede, din contr, n legea dur a oligarhiei i procesul corelativ
de birocratizare, expresia apsrii care afecteaz organizaiile socio-politice, indiferent de
natur, prinse ntre exigene contradictorii de eficacitate i de democraie; partidele i
sindicatele nu vor scpa de tendinele oligarhice.
Dup Max Weber o organizaie birocratic ofer cel mai ridicat nivel puterii
raionale. Birocraia la Weber este delimitat ca un concept impersonal, formalist,
caracterizat prin eficien, putere, raionalitate, standardizare i n mare parte centralizare
(Ch.Demmke, 2004, p.61).
Max Weber (Economie i societate, 1922) face din birocraie o form de aplicare foarte
general; fondat pe profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul funciilor i
impersonalitatea regulilor, organizarea birocratic, care sintetizeaz aceste aspecte ntr-un
model ideal-type, ar asigura, de fapt, precizia, permanena, disciplina, rigoarea i, mai ales,
previzibilitatea comportamentelor; model de organizare eficace i raional, birocraia ar fi
superioar tuturor celorlalte sisteme i s-ar putea impune pretutindeni. Plecnd de la
condiiile socioistorice de formare a statului modern, Weber degaj elementele generale de
analiz, aplicabile ansamblului organizaiilor sociale; fr ndoial, se refer la o schem
ipotetico-deductibil formal i, implicit, de natur prescriptiv. Este primul autor care
analizeaz rolul liderului ntr-o organizaie i examineaz cum i de ce indivizii exercit
forme diverse de autoritate. De exemplu, Weber, utilizeaz pentru prima dat termenul de
carism, n accepiunea sa modern de caliti personale ale unui individ, prin care se
impune n faa celorlali.
Pentru organizarea administraiei publice, elementele conceptuale specifice birocraiei
lui Weber se transpun n 25 : jurisdicii, funcii i sarcini specifice. Necesitatea conducerii, mai
mult a bunurilor dect a persoanelor, face birocraia inevitabil. n opinia lui Weber
(Plane,2000,p.25) o birocraie performant aplic urmtoarele idei:
1. angajaii sunt liberi, supui unei singure autoriti, n cadrul funciei exercitate;
2. ei sunt organizai ntr-o ierarhie clar definit;
3. fiecare angajat are o sfer de competene legale, formal definite;
4. angajatul este ncadrat pe baza unei relaii contractuale libere;
5. candidaii sunt selectionai pe baza calificrilor tehnice;
6. ei au o renumeraie fix i au dreptul de pensionare;
7. promovarea depinde de vechime i de aprecierea superiorului;
8. fiecare angajat se ncadreaz n disciplina i controlul stric i sistematic asupra
muncii,
i presupune:
9 o diviziune a muncii i a autoritii n vederea realizrii obiectivelor
organizaionale;
9 o ierarhie a autoritii n vederea coordonrii activitilor specializate i a integrrii
lor ntr-o autoritate jurisdicional. n majoritatea cazurilor de birocraie raional,
organizaia este condus de o singur autoritate individual;
9 o structur a carierei n care angajaii individuali ai organizaiei birocratice s
treac prin diferite specializri i niveluri. Aceasta se bazeaz pe criterii de merit
i/sau vechime;
9 o structur birocratic ce tinde s fie permanent. Ea rmne intact n pofida
modificrii de membri din interiorul sau din exteriorul organizaiei. Societatea
devine att de dependent de modul n care funcioneaz birocraia, nct
distrugerea ei ar genera haos.
Birocraia, n concepia lui Weber, reprezint o form specific de organizare cu caliti
i defecte; un termen neutru, i nu unul cu attea rezonane negative. O structur birocratic
este cea mai eficient form de organizare, capabil de evoluie de la o ordine primitiv ctre
una raional; birocraia este superioar oricror altor forme, prin precizie, stabilitate,

25
Rosenbloom D., H., Public administration, Random House, New York, 1986, p. 120-121.

12
rigoarea disciplinei i siguran. Birocraia face posibil un grad mai ridicat de calcul al
rezultatelor pentru cei situai la conducere i pentru cei cu adevrat activi la nivel
organizaional (Stillmann, 1988, p.52). Weber a enumerat elementele organizrii birocratice
(Caracteristici ale birocraiei moderne), menionnd urmtoarele:
1. separnd decizia de aciune, organizarea birocratic are tendina de a determina
ca deciziile s fie luate de cei mai potrivii s le ia -principiul competentei;
2. principiile ierarhiei funciilor i diferitele nivele de autoritate, susin un sistem
bine pus la punct de ordonare i subordonare, n care se exercit un control al
nivelurilor inferioare de ctre nivelurile superioare: ordine i control;
3. separarea intereselor private de cele publice;
4. superioritatea regulii asupra relaiilor interpersonale.
Indirect, marile organizaii sunt birocraii. Din punct de vedere procedural, birocraia
este:
a) Impersonal sau dezumanizat. Aceasta a fost considerat de Weber ca fiind
principala calitate (special virtue), deoarece se elimin astfel elementele
emoionale iraionale din performana birocrailor individuali ori a organizaiei
ca ntreg.
b) Formal. Atta timp ct birocraia nu depinde de persoane, ci de funcii, aproape tot
ceea ce reprezint structur i operare este consemnat n scris, ntr-o manier formal.
n plus, comunicarea se realizeaz n scris, deoarece se desfoar ntre funcii i
persoane n calitate de persoane oficiale i, cel puin teoretic, este independent de
persoana care ocup poziia respectiv. Documentele se pstreaz n fiier la care
accesul este limitat.
c) Legal. Birocraia opereaz n conformitate cu reguli formale care sunt publice i
consemnate n scris. Rolul acestora este de a reglementa o anumit procedur i de
a asigura legalitatea raporturilor cu cei din exteriorul organizaiei.
d) Ordonat. Birocraii individuali trebuie s se conformeze regulilor birocratice, n caz
contrar putnd fi sancionai. Aceste reguli urmresc s asigure impersonalitate i s
susin autoritatea ierarhic.
Ca rezultat al acestor caracteristici structurale i procedurale, birocraia este:
e) Eficient, deoarece ea acioneaz continuu, raional, ordonat, concret i n timp
util. Birocraia este solid i reduce din costurile emoionale n procesul de realizare
a obiectivelor sale.
f) Puternic. Puterea sa decurge mai ales din raionalitate, profesionalism, ncredere
i continuitate. Weber susine c o birocraie bine dezvoltat nu poate fi practic
controlat de cei din exteriorul organizaiei; din contr, societatea devine
dependent de aceasta prin faptul c i furnizeaz servicii i i aplic constrngeri.
De aceea, elementul organizaional (birocraia), tinde s devin cea mai mare for
din cadrul unei societi.
g) n expansiune, ceea ce presupune ca , expansiunea birocratic nu
este dat doar de eficien i putere, ci i de creterea calitativ i cantitativ a
sarcinilor care solicit o organizare administrativ ntr-o societate complex.
B. Organizarea tiinific a muncii Managementul tiinific i gsete bazele n
cadrul lucrrilor lui Taylor, Babage, Gantt, Gilbreth. Mai mult dect teoria administraiei,
managementul tiinific i propune s defineasc ntr-un mod mai precis modul cum
trebuiesc realizate obiectivele. Dac teoriile birocraiei, construite plecnd de la studiul
administraiilor i partidelor, sunt legate de procesul de raionalizare statal, organizarea
tiinific a muncii (OSM), construit n funcie de problemele ntreprinderilor, este
indisociabil de procesul de raionalizare capitalist, fa de care se manifest ca o parte
activ: coinciznd cu trecerea de la fabric la marea firm industrial. OSM a avut un impact
direct asupra tehnicilor de producie i de management ale ntreprinderilor (uzinele Ford fiind
primele n SUA care au pus n aplicare perceptele lui Taylor), antrennd dezvoltarea muncii n
lan i perfecionarea metodelor de conducere. Caracterizat printr-un avnt utilitar puternic

13
afirmat, OSM a avut ca obiectiv ameliorarea randamentului ntreprinderilor, fondnd
managementul pe principii tiinifice; OSM se interesa de condiiile de realizare a muncii i de
specializarea funciilor n cadrul ntreprinderilor.
Taylor i Fayol au demonstrat c schemele organizaiilor adoptate de colectiviti
militare i ecleziastice au dominat... i domin, redefinind clasica piramid (fig. 1.1).
Frederick W. Taylor propune o serie de principii fundamentale 26 : one best way 27 teoria
motivaiei i dihotomia concepie-execuie, considernd c activitatea uman poate fi
msurat, analizat i controlat prin tehnici analoge celor folosite cu succes pentru obiectele
fizice.
n timp ce Weber a protestat mpotriva transformrii angajailor n slujbai mruni
(cogs), Taylor a considerat-o o descoperire tiinific cea mai eficient cale pentru
realizarea obiectivelor propuse. Conform standardelor actuale, aceast teorie a lui Taylor este
considerat ca fiind ceva naiv, paternalist, neadecvat sau chiar o simpl aberaie (Rosenbloom
D., 1986). Concepia sa a influenat puternic managementul public28 n SUA, acesta bazndu-se
pe adaptarea la sectorul public a celor patru principii de baz ale managementului tiinific:
1. studierea cunotinelor tradiionale, nregistrarea, ierarhizarea i transformarea
acestora n legi tiinifice;
2. selectarea tiinific a muncitorilor i perfecionarea calificrilor i cunotinelor
acestora;
3. punerea n aplicare a tiinei muncii de ctre muncitori;
4. repartiia aproape egal a muncii executate n ntreprindere, ntre muncitori i
conducere. Aceste principii corespund concepiei, potrivit creia este posibil s se aplice
activitilor umane un raionament tiinific, este posibil observarea, clasificarea faptelor,
analizarea i stabilirea normelor privind cadrul general al activitii unui muncitor. Taylor
afirma: n esen, sistemul de conducere tiinific implic o revoluie complet a strii de
spirit a muncitorilor, o revoluie complet care are n vedere modul n care acetia sunt
privii. Sistemul implic de asemenea, o revoluie complet a strii de spirit a celor ce
conduc. Raionalitatea tiinific se constituie n paradigma modelului taylorian. Ideile
fundamentale susinute de teoria lui Taylor pot fi concretizate i astfel:
a) Diviziunea orizontal a muncii, conduce la mprirea muncii, la specializarea
sarcinilor i la studiul timpilor de execuie n vederea determinrii celui mai bun mod de
realizare. Managementul ar trebui s studieze aspectele tradiionale i s identifice
modalitile de realizare a obiectivelor, modaliti reunite ntr-un ansamblu de legi tiinifice
de producie. Aceasta presupune studierea timpului i a evoluiei/derulrii procesului care ar
trebui s ne ofere soluia optim pentru fiecare caz.
Muncitorii ar trebui selectai tiinific n concordan cu anumite trsturi fizice,
mentale i psihologice. De exemplu, dac soluia optim pentru extragerea crbunelui este
raportat la un randament de 21 de uniti, atunci va fi ales acel muncitor care are puterea
fizic i rezistena corespunztoare realizrii acestei activiti. Foarte important este faptul c
Taylor a accentuat importana alegerii acelor muncitori care apreciaz elementul
managerial n eficientizarea activitii sale.
b) Diviziunea vertical a muncii are n vedere realizarea unei distincii clare ntre
executani i cei care concep munca. Acest principiu conduce la repartizarea celui mai bun
om n cel mai bun post.
c) Sistemul de salarizare, bazat pe primele de productivitate a muncii, ncearc s
dezvolte motivarea oamenilor pentru munc. Dincolo de o standardizare accentuat a
sarcinilor, muncitorul ar trebui s fie motivat potrivit unor criterii tiinifice. Taylor a

26
n lucrarea The Principles of Scientific Management (1911) Taylor consider c, sistemul managementului
tiinific implic o revoluie complet a strii de spirit a muncitorilor i, n acelai timp, o revoluie a strii de
spirit a celor care sunt de partea conducerii.
27
Taylor a studiat i msurat volumul de munc depus. Descompunerea muncii n elemente simple, apoi
recompunerea n sarcini elementare au condus la modificarea muncii n sine i a activitii manageriale.
28
Rosenbloom, D., H., op. cit., p. 125-126.

14
accentuat importana plii n rate i a rspltirii muncitorului conform rezultatelor
obinute. El a considerat c frecvena ratelor ar trebui s fie astfel conceput nct s conduc
la o motivaie maxim. Taylor a promovat i sancionarea acelor muncitori care nu au obinut
rezultatele preconizate.
d) Munca depus ar trebui s fie redistribuit astfel nct managementul s dein un rol
tot mai important n conceperea i realizarea propriu-zis a activitii. Aceast propunere a
prilejuit apariia unei tiine, a unei inginerii eficiente.
Managementul tiinific promovat de Taylor a urmrit lupta contra slabei productiviti
a muncii, cauzat, n opinia sa, de slaba utilizare a muncii, de dezordine i lacunele de
organizare a ntreprinderilor. El stabilete mai nti raionalizarea muncii, plecnd de la
postulatul c exist o manier i un singur mod de a nelege mai bine o creaie dat, odat
cunoscute caracteristicile mainilor i capacitilor psihologice ale organismului uman.
Devine astfel posibil calcularea salariilor n funcie de randament i incitarea muncitorilor n
a-i spori productivitatea individual. Dar managementul tiinific presupune, de asemenea,
adoptarea anumitor principii de organizare, cum ar fi stricta distincie ntre concepie
(domeniu al inginerului) i execuie (golit n totalitate de iniiativ) sau specializarea
funciilor de ncadrare (muncitorul necesit superiori diferii pentru fiecare dintre aspectele
muncii sale). Organizaia repartizeaz sarcinile i exercit n mod necesar o constrngere, ce
devine sursa de putere, asupra membrilor si. Herbert Simon remarc faptul c diviziunea
muncii ncepe printr-o divizare ntre aciune i decizie. Este clar c misiunea material de a
atinge obiectivele unei organizaii revine persoanelor situate n ealoanele de baz din
ierarhia administrativ.
Pe aceeai coordonat, Taylor a presupus c managementul tiinific va conduce la o
mai bun cooperare ntre muncitori i elementele de management. El a considerat c acest
sistem va produce, pe termen lung, n orice societate, o productivitate mai mare i, implicit,
un nivel mai bun de via. Productivitatea mai mare conduce la un profit ridicat, mai multe
investiii, reducerea conflictelor prilejuite de distribuia veniturilor dintre vnzrile de
produse i servicii.
Concepia lui Taylor a fost enunat n termeni specifici ingineriei industriale,
psihologiei, costurilor i altor activiti care se regsesc n managementul actual al resurselor
umane. n sectorul public, clasificarea posturilor/poziiilor i fia postului continu s
ilustreze multe dintre atitudinile i ideile specifice managementului tiinific. n termeni
generali, concepia taylorian a accentuat ideea conform creia muncitorul ar trebui tratat ca o
anex a unui aparat. El ar trebui s realizeze doar acele operaiuni pe care un aparat sau un
animal le-ar realiza la costuri mai ridicate. Mai mult, muncitorul nu ar trebui ncurajat s
participe la elaborarea/conceperea activitii, ntruct aceasta este exclusiv de competena
oamenilor de tiin. Taylor a pledat n favoarea ideii c principalul obiectiv al unei
organizaii este productivitatea i c o organizaie bun este aceea care realizeaz eficient
obiectivele propuse. n opinia sa, punctul final este reprezentat de producie, rezultate
(output); tot ceea ce i se ntmpl muncitorului pe parcurs rutin, nstrinare, boli
profesionale are o importan secundar. El consider c munca reprezint furnizarea
produselor i serviciilor, i nu dezvoltarea la maximum a potenialului uman.
Desigur, unii pot considera aceste premise ca fiind ngrozitoare. Cu toate acestea, SUA,
ca societate, continu s defineasc munca n termenii eficienei i ai productivitii.
Atitudinea dominant este aceea c performana trebuie rspltit, iar productivitatea
sczut/necorespunztoare trebuie sancionat.
tiina taylorist, considerat mai mult o tiin a muncii dect a organizaiei, a fost
susinut n Frana de Henry Fayol, considerat printe al managementului modern 29 , ce

29
n lucrarea Administration industrielle et gnrale, identific funciile organizaiei: tehnic, comercial,
financiar, contabil, de securitate i managerial (administrativ).

15
definete funcionarea managerial ca o activitate de conducere n care sunt identificate
funciile managementului: a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona, a controla30 .
H. Fayol (Administraie industrial i general, 1917) pune accent pe metodele de
management, descompunnd diferite elemente ale funciei administrative: previziune,
organizare, comand, coordonare, control, i dezvoltnd astfel o serie de principii necesare
bunului su mers (diviziunea muncii, autoritatea, responsabilitatea, disciplina, unitatea de
conducere, subordonarea intereselor private fa de interesele generale, remunerarea,
centralizarea, autoritatea ierarhic, ordinea, echitatea, stabilitatea personalului, iniiativa,
spiritul de echip). n opinia lui Fayol, o organizaie elaboreaz un plan strategic, i definete
obiectivele, pune n aplicare o structur adaptat realizrii planurilor i progreseaz datorit
controlului activitii. Finalitatea muncii, n acest caz, o reprezint demonstrarea faptului c
un conductor poate obine cele mai bune performane ale personalului, prin calitile sale de
conducere a oamenilor i de administrare a bunurilor. Spre deosebire de Taylor, el refuz
diviziunea autoritii, care ar fi surs de confuzie i de dezordine (principiul unitii de
comand n folosul directorului general cuprinznd funcia administrativ), dar accept o
relativ autonomie a lucrtorilor la nivelul execuiei.
Impregnat de un raionalism tehnicist, OSM ncearc deci s subordoneze
managementul ntreprinderilor la un ansamblu de norme, formule i obiective dictate de
tiin i destinate s evite incertitudinea i improvizarea. Limitele acestei viziuni mecaniciste
nu vor ntrzia s apar: ntreprinderea nu este doar o main care s funcioneze dup reguli
prestabilite, ci, de asemenea, un grup social caracterizat de un dinamism propriu.
C. Teoriile relaiilor umane Avntul raionalizrii i eficacitii promovate de
Taylor, Fayol si Weber, s-a lovit de fore rezistente: acestea au fost atribuite factorului uman
pe care unii cercettori doreau s-l pun n valoare. Ca reacie la viziunea mecanicist a
organizaiei,viziunea asupra omului angajat se schimb, dezvoltndu-se coala relaiilor
umane, care a evideniat teoriile factorului uman (efectul Hawthorne). Punctul lor de
plecare se regsete n toate experienele conduse de Elton Mayo la Uzinele Hawthorne, n
1924. Alturi de organizarea formal (regulamente i conducere) exist i o structur
neoficial bazat pe relaii interpersonale. Principalii reprezentani ai colii relaiilor umane,
C. Argyris, C. Handy, H. Maslow, D. Mc.Gregor, situeaz resursele umane ale organizaiilor
pe o poziie prioritar n procesul de management, stabilind principii, reguli, metode care s
pun n valoare potenialul uman.
Credina n posibilitatea unui management raional al birocraiilor i ntreprinderilor,
fondat pe aplicarea de legi generale, universale i binefctoare, are la baz un postulat al
unui control perfect i al unei totale previzibiliti a comportamentelor; n concepia
weberian, indivizii concrei dispar n ntregime n spatele sistemului de funcii i de roluri
definite de reguli impersonale; n taylorism, muncitorul a ncetat s execute docil sarcinile
care i sunt desemnate. Meritul colii relaiilor umane, nscut n anii 30 n SUA ca reacie la
excesele OSM, ar fi demonstrarea caracterului iluzoriu al acestei depersonalizri, punnd n
eviden importana factorului uman, aspectele psihosociologice, viaa grupurilor umane, ca
i dimensiunea relaional din cadrul organizaiilor.
(1) Analiza motivaiilor Analizele efectuate ntr-o optic psiho-sociologic de ctre
coala relaiilor umane a condus la situarea pe o poziie inferioar a tezelor tayloriste,
insistnd asupra influenelor factorilor sociali i psihologici asupra productivitii.
O prim serie de anchete realizate de Elton Mayo, Fritz Roethlisberger i ali cercettori,
la Compania Western Electric din Chicago n perioada 1927-1932, a artat c nivelul de
producie este stabilit n funcie de normele sociale, i nu de capacitile psihologice. Aceast
companie se interesa de efectele mbuntirii iluminatului asupre produciei realizate de
ctre muncitori.
S-a presupus, de exemplu, c o sporire a iluminatului va determina o cretere a
productivitii individuale. Rezultatele studiului artau c productivitatea sporete odat cu

30
Zorlenan T. .a., Managementul organizaiei, Editura Economic, Bucureti, 1998, p. 44.

16
creterea iluminatului, dar factorii care se afl la originea acestei constatari nu sunt de natura
strict psihologica. S-a constatat n continuare c reducerea iluminatului la nivelul iniial nu a
determinat o scdere n aceeai proporie a productivitii; aceasta era mai ridicat dect
fusese iniial. Era un rezultat uimitor i derutant din punct de vedere al managementului
tiinific. n cele din urm, cercettorii au ajuns la concluzia c, ntr-o anumit msur,
lucrtorii nii au reacionat la acest experiment, atenia fiind ndreptat mai degrab nspre
ei dect nspre gradul de iluminare. Fenomenul a fost denumit Efectul Hawthorne. n
contextul organizaional, acesta se traduce prin premisa c factorii sociali i psihologici pot
juca un rol important n determinarea productivitii individuale.
Recompensele i sanciunile noneconomice constituie o motivaie important care
afecteaz comportamentul muncitorilor i limiteaz efectul stimulentelor economice;
muncitorii se poart i acioneaz adesea nu ca indivizi, ci ca membri ai unui grup. Mersul
ntreprinderii nu depinde deci doar de dotarea tehnic, ci, mai degrab, de nevoile, ateptrile,
aspiraiile celui ce este angajat. Prin considerarea factorului uman drept o contribuie
important la eficiena organizaiei s-a realizat detaarea radical fa de teoriile tradiionale
ale lui Weber i Taylor, care accentuau rolul dezumanizrii organizaiei.
Experimentul Hawthorne a dovedit, aadar, c acordndu-se o atenie mai mare
muncitorului ca persoan, acesta se va simi mai apreciat i mai fericit, motiv pentru care va
fi mai productiv. Alte cercetri au confirmat importana factorului uman privind rezistena la
schimbare, exercitarea autoritii i n general randamentul; deci productivitatea depinde
foarte mult de satisfacia fa de munc, grup, conductori i ntreprindere.
Cercettorii din cadrul experimentului Hawthorne au evideniat faptul c muncitorii se
mprietenesc unii cu alii i formeaz grupuri sau organizaii neoficiale. n consecin,
muncitorii reacioneaz la schimbrile din cadrul mediului de lucru sau din cadrul
organizaiei oficiale nu ca indivizi, ci ca membri ai unui grup. Rspunsurile pot fi funcionale
n sensul promovrii unei productiviti sporite sau disfuncionale n sensul limitrii
productivitii; un exemplu de reacie funcional este acoperirea unui membru care avea o
zi liber i nu i realizase norma. O reacie disfuncional este reprezentat de o blnd, dar
exemplar form de violen fizic utilizat mpotriva muncitorilor care depesc norma de
productivitate a ntregului grup. O asemenea limitare poate fi efectiv impus chiar dac
existena acelui plan de plat n rate presupune eficientizarea, pe ct posibil, a muncii fiecrui
individ salariat. Aceasta face ca coala relaiilor umane s urmeze aceleai obiective ca i OSM:
creterea rentabilitii ca preocupare major; totui, nu se sper c aceasta se va realiza doar
prin raionalizarea tehnic, ci prin mobilizarea resurselor umane.
(2) Organizarea informal Accentul pus pe motivaii conduce la interesul asupra
schimbrilor care se stabilesc ntre membri. coala relaiilor umane a artat c exist n
cadrul fiecrei ntreprinderi, pe lng organizarea formal, constituit prin modele de
interaciune prescrise prin reglementri explicite pentru a ndeplini scopurile oficiale i care
se nscrie ntr-o logic a costului i eficienei, o organizare informal (Chester Barnard, The
Functions of the Executive, 1938), format din relaii interpersonale care relev o logic a
sentimentelor (Roethlisberger i Dickson, 1939). Barnard era un manager de succes la
Compania Telefonic Bell din New Jersey, cunotea ndeaproape complexitile
motivaionale, accentund un aspect evident: c organizaia depinde de voina membrilor si
de a realiza obiectivele. O asemenea voin trebuie indus i poate fi retras de participant n
orice moment. n mod corespunztor, exerciiul autoritii n cadrul organizaiei nu mai
trebuie conceput simplist, ca decurgnd de la vrf la baz; cei de jos pot exercita i ei puterea
prin simplul refuz al cooperrii. n viziunea lui Barnard exist o zon a indiferenei n care
muncitorii se supun deciziilor managerilor fr nici un drept de replic. Ordinele din afara
acestei zone puteau fi analizate, cteodat respinse, subminate sau dejucate. 31
Chiar dac coala relaiilor umane a avut tendina s supraestimeze importana acestor
relaii informale i s le considere exclusiv pozitive, ea a forat prin aceasta naterea unui

31
Barnard, I., Ch., The Functions of Executive, Cambridge, Mass: Harward University Press, 1938, p. 83.

17
concept-cheie al analizei organizaiilor. Legat de criza din 1929, care a impus adaptarea
structurilor capitaliste, avntul colii relaiilor umane va nnoi profund abordarea problemelor
ntreprinderii: este de acum n sarcina specialitilor de relaii umane mai degrab dect a
inginerilor ameliorarea eficacitii firmelor; dar ruptura cu raionalismul tehnicist deschide
calea tiinelor moderne de organizare.
D. Teoria X i teoria Y McGregor reproeaz celor mai multor ntreprinderi n
funciune c urmeaz o teorie nscut dintr-un ansamblu de ipoteze asupra comportamentului
uman, pe care o numete X. Diferitele ipoteze care constituie aceast teorie sunt urmtoarele:
individul mediu triete o aversiune nnscut pentru munc i face tot posibilul
pentru a o evita;
din cauza acestei aversiuni caracteristice fa de munc, indivizii trebuie s fie
constrni, controlai i dirijai, ameninai cu sanciuni, dac vrem ca ei s depun
efortul necesar n realizarea obiectivelor organizaionale;
individul mediu prefer s fie condus, dorete s evite responsabilitile, are relativ
puin ambiie, caut siguran nainte de toate.
McGregor explic urmtoarele: c aceast teorie conduce la o filosofie a comandei prin
conducere i control, n care individul mediu dintr-o ntreprindere (la limit, ntreg personalul
fr managerul general, pentru c fenomenul se produce la toate nivelurile) este considerat un
simplu pion cruia i se fixeaz cu autoritate obiectivele sau, mai degrab, sarcinile (care ar
permite s se ajung la obiectivele ntreprinderii) i a crui munc este apreciat printr-un
sistem de recompense/sanciuni care urmeaz unui sistem de control rigid al performanelor
(individuale i cantitative). n acest sistem, individul nu particip i este remunerat pentru
ceea ce produce n coliorul su, exigenele ocazionale fiind cele care in pasul cu restul.
Limitele sistemului de conducere i de control impuse de aceste dogme sunt perfect clare;
individul acioneaz ntr-un anumit mod pentru a evita orice sanciune i pentru a profita la
maximum de recompensele economice. El nu face nimic, n afar de acest optimum, dect
s dezvolte mecanismele de aprare proprie pentru a asigura meninerea acestui optimum.
ntreprinderea nu moare din aceast cauz, dar pierderea este imens: decizii luate fr
cunoaterea exact a faptelor, coordonarea activitilor prost asigurat, inovarea limitat,
birocraia etc. Din nefericire, multe ntreprinderi continu s funcioneze n acest mod.
McGregor opune acestei teorii X ceea ce el numete teoria Y, prezentat ca o
alternativ n ceea ce privete concepia sistemului de conducere, cu urmtoarele ipoteze:
Cheltuiala de efort fizic i mental este la fel de natural ca i jocul sau odihna; omul
se poate autoconduce sau autocontrola.
Controlul extern i ameninarea cu sanciuni nu sunt singurele mijloace pentru a
obine un efort dirijat ctre obiective. Omul poate s se conduc i s se controleze
el nsui cnd muncete pentru obiectivele pentru care el se simte responsabil.
Responsabilitatea fa de anumite obiective, n funcie de recompensele asociate
realizrii lor; cea mai important din aceste recompense fiind satisfacia ego-ului i a
nevoii de realizare a sinelui.
Individul mediu nva, n condiiile pe care le vrea, nu numai s accepte, dar i s
caute responsabiliti. Evitarea responsabilitilor, lipsa de ambiie, importana
acordat siguranei sunt, n general, consecine ale experienei, i nu caracteristici
nnscute ale fiinei umane.
Resursele relativ ridicate ale imaginaiei, ingeniozitatea i creativitatea pentru
rezolvarea problemelor organizatorice sunt pe larg distribuite populaiei.
n condiiile unei viei industriale moderne, potenialul intelectual al individului
mediu nu este dect parial utilizat.
McGregor pleac de la cunoscuta ierarhie a nevoilor, nevoi psihologice (a se hrni, a
locui etc.), nevoi sociale (nevoia de a aparine la ceva, nevoia de asociere), nevoia ego-ului
(nevoia de respect i ncredere n sine, de autonomie, de reuit, de competen, de stim, de
statut etc.) i sftuiete nu numai s se in cont de aceste nevoi, ci chiar s se favorizeze
dezvoltarea lor de la stadiul psihologic ctre cel al ego-ului, pentru a crete adaptarea

18
individului ntr-o ntreprindere precum i eficacitatea muncii sale. De aici se trage concluzia
conform creia, contrar supoziiilor obinuite, va trebui s plecm de la obiectivele indivizilor
i s le acordm responsabiliti care le-ar permite s-i ating cele mai nalte obiective.
ntreprinderea va funciona cu att mai bine, cu ct va exista o mai mare compatibilitate
ntre obiectivele individuale i cele organizaionale. Aceast compatibilitate este cel puin tot
att de necesar pentru individ, ct i pentru speranele de ctig economic satisfctor, dac
acesta i-ar dori s dea tot ceea ce este mai bun n el.
Conform teoriei Y, acesta este principiul fundamental al integrrii; nsoit de principiul
autoconducerii i autocontrolului, dup care un individ, n acord cu obiectivele sale, s-ar simi
angajat n aciuni, pentru realizarea acestora, i ar cuta, el nsui, s-i controleze activitatea
i s ia msurile corective necesare. Sistemul de remunerare stimulant nu reprezint dect
stimulii motivaiei lui, pierzndu-i astfel caracterul lor ipocrit.
n teoria Y, relaia superior subordonat trebuie s ia o form cooperant n care
principala grij a managementului din partea superiorului s fie aceea de a-l asista, ca un
consilier obiectiv, pe subordonat n determinarea obiectivelor generale, stabilirea scopurilor
specifice, constatarea i explicarea rezultatelor, cu grija de a asigura, fr violen, progresul
subordonatului i de a-i asigura mijloacele de satisfacere a celor mai nalte nevoi.
Pentru Mc Gregor (Plane, J.M., 2000, p.41), abordrile teoriilor X i Y induc dou
stiluri de conducere total diferite. Teoria Y i stilul de conducere care rezult din aceasta sunt
mai apropiate de factorul uman, deoarece rspund unor motivri profunde, permind
integrarea scopurilor individului i ale organizaiei. Teoria Y susine inovarea, identificarea
noilor mijloace de organizare i de conducere, n timp ce teoria X neag existena unor astfel
de aciuni bazate pe potenialul uman.
E. 4 sisteme de management Rensis Likert 32 i echipa sa de la Institute for Social
Research al Universitii din Michigan au efectuat numeroase msurtori ale diferitelor
variabile care pot caracteriza managementul ntreprinderilor americane. Ei au chestionat
aproape cteva mii de cadre i de angajai (de la toate nivelurile) utiliznd o gril de ntrebri
cu scal continu a rspunsurilor. Aceast gril avea ca obiect analiza stilului de conducere,
modalitatea prin care au fost fixate obiectivele, natura comunicaiilor, tehnicile de decizie i
de control, utilizarea motivaiilor.
Cteva dintre anchetele lor au fost efectuate pe timp de mai muli ani, n aceleai
ntreprinderi, pentru a ine cont de factorul esenial al timpului. De asemenea, ei au pus n
eviden corelaii foarte importante ntre sistemul de management (de la sistemul nr. 1, numit
autoritar, la sistemul nr. 4, numit asociat sau participativ) i rezultatele obinute n diferite
ntreprinderi, comparaia fiind favorabil ntreprinderilor care adopt un sistem de
management cel mai apropiat posibil de cel cu nr. 4.
Sistemul nr. 4 (asociat i participativ) este caracterizat prin urmtoarele trsturi
principale:
stilul de leadership asigur ncrederea i libertatea alegerii;
angajaii resimt, la toate nivelurile, responsabilitatea de a se dezvolta, graie unei
participri importante a grupurilor, prin fixarea obiectivelor, prin perfecionarea
metodei de lucru etc.;
canalele de comunicare sunt deschise i cu dublu sens;
interaciunile ntre indivizi i funcii sunt foarte puternice, dezvoltndu-se ntr-o
atmosfer de ncredere i de lucru n echip;
procesele de decizie favorizeaz utilizarea maxim a competenelor individuale,
participarea indivizilor vizai i utilizarea acestei participri ca i motivaie;
sistemele de control sunt puin centralizate i nu sunt utilizate ca mijloace de
presiune, ci ca unelte de reflectare i gndire.
Totui, sistemul vizeaz n mod esenial dou elemente:

32
Rensis Likert, New patterns of management. The human organization, Mc Graw Hill Book Company,
1967.

19
 1. Utilizarea de ctre orice superior a principiului relaiilor
susintoare, pe care le putem rezuma aici astfel:
relaia superior subordonat este caracterizat printr-un nalt grad de ncredere
reciproc;
participarea maxim, n comun, a superiorului alturi de subordonaii si, pentru a-i
ajuta s-i fixeze obiectivele i s determine problemele care sunt de rezolvat;
sprijinul total al superiorului dat subordonatului n rezolvarea problemelor prin
preluarea informaiilor utile i asigurarea mijloacelor materiale bugetare;
sfatul permanent al superiorului asupra metodelor de lucru i asupra mijloacelor de
cretere a productivitii;
grija permanent a superiorului de a nelege problemele personale ale angajailor i
de a le asigura condiiile de formare necesare pentru ndeplinirea sarcinilor pe care le
au, precum i dezvoltarea personalitii fiecruia;
grija superiorului de a nu rezolva niciodat problemele n locul angajatului, ci, pur i
simplu, de a-l ajuta ntr-un mod constructiv;
delegarea reponsabilitilor; cercetarea i valorificarea ideilor subordonailor;
recunoaterea i punerea n valoare a rezultatelor obinute de ctre subordonat pentru
favorizarea promovrii sale i utilizarea greelilor, nu pentru a-l sanciona, ci pentru
formare;
principiul relaiilor susintoare vizeaz transformarea subordonatului din
candidat la titlul de campion n veritabil campion.
2. Munca n echip pentru decizie i control.
De regul, orice organizaie este bazat pe o structur de grupuri, fiecare grup fiind
constituit din manager i ansamblul de subordonai, fiecare ef de grup fiind membru al unui
grup superior i asigurnd legtura cu celelalte grupuri funcionale. Aceast structur permite
asigurarea unei coordonri i a unei integrri a deciziilor att pe orizontal, ct i pe vertical,
relaia tradiional de tip om om fiind complet eliminat. Activitatea fiecrui grup const
n a-i fixa obiectivele, dnd importan problemelor care l privesc, n cadrul problemelor
generale ale organizaiei i de a le rezolva printr-o activitate coordonat n cadrul acestui
grup.
Controlul rezultatelor este asigurat i judecat n interiorul grupului. Nici o decizie care
ar putea afecta munca unui individ nu ar putea fi luat fr o examinare atent a grupului de
care aparine. Superiorul unui grup este ntotdeauna responsabil de calitatea deciziilor, de
executarea lor i de rezultate. n msura n care apartenena sa la un grup superior i permite
s gseasc perechi de funcii diferite, prin care i poate ajuta grupul s fixeze obiectivele i
s le armonizeze cu cele ale organizaiei, el poate s influeneze deciziile la nivel superior,
pentru ca ele s in cont de aspiraiile i de nevoile grupului su, permindu-i acestuia s
ating rezultatele dorite i asigurnd, n acelai timp, coordonarea necesar cu celelalte
grupuri.
Fr ndoial c n acest sistem noiunea tradiional de staff i de linie directoare
este estompat, specialitii staff-ului, oricare ar fi poziia lor n organizaie, trebuind s se
integreze, la cerere, ca i consilieri n grupurile de decizie care au nevoie de ei. Aceast
munc n echip pare a fi din ce n ce mai evident. Ea este rar asigurat, n msura n care
totul vizeaz doar aptitudinile pe care trebuie s le aib un leader:
S motiveze membrii echipei sale.
S creeze interaciunile dorite n interiorul echipei sale.
S-i lase echipa s fixeze ea nsi obiectivele, dup analizarea situaiei organizaiei
i dup propriul su rol, chiar s aprecieze ea nsi performanele avute.
S creeze condiiile unei bune funcionri a echipei, aducndu-i aici, contribuia sa
de consilier, informator i animator.
Managerii de acest tip sunt rari. Ei nu pot s supravieuiasc dect dac ansamblul
organizaiei i filosofia conducerii sunt cele care apreciaz i recompenseaz acest tip de
aciune, al crei rezultat nu este imediat, chiar dac alte tipuri de management mai autoritare,

20
aparent mai raionale, pot produce rezultate importante pe termen scurt, dar care distrug,
puin cte puin, valoarea potenialului uman n organizaie, iar costul acestei distrugeri, dei
greu de estimat, este imens.

n sistemul nr. 1 (corespunznd teoriei X a lui McGregor), Likert descrie organizaia

ca fiind foarte structurat. Dar funcionarea sa vizeaz n special definirea obiectivelor la cel
mai nalt nivel, o repartizare a sarcinilor n funcie de aceste obiective pe o baz individual i
autoritar, un sistem de control al rezultatelor cantitative i pe termen scurt, canale de
comunicare rigide i cu un singur sens. Likert arat c acest sistem conduce la o munc de tip
compartimentat, fiecare ncercnd s-i obin propriile rezultate n cea mai mare parte a
timpului, n detrimentul restului organizaiei i dezvoltnd un sistem de camuflaj mpotriva
msurilor de control. Eficacitatea pe termen lung este slab, indivizii i fixeaz obiectivele
dndu-le la o parte pe cele ale organizaiei.
Pericolul, deloc recunoscut, al unui astfel de sistem este acela c el permite anumitor
manageri s se pun n valoare, dei ei epuizeaz complet organizaia. S-a putut constata c
aceast epuizare se traduce prin dezvoltarea atitudinilor defavorabile ale subordonailor,
naterea conflictelor disimulate, o diminuare a cooperrii ntre membrii unei echipe, o
diminuare a motivaiei de munc asupra obiectivelor organizaiei. Cu toate acestea,
subordonaii ar fi putut accede la un post superior, rezultatele cantitative produse n interiorul
serviciului putnd fi satisfctoare pe termen scurt, urmrind criteriile clasice ale
performanelor. Likert subliniaz c acest stil de management este nc rspndit (nr. 1 sau
nr. 2) i c el este incompatibil cu dezvoltarea social modern. Msurarea rezultatelor (pe o
perioad mai lung) n organizaii care practic acest stil de management pune n eviden
distrugerea lent a organizaiei i incapacitatea sa progresiv de a inova i de a se adapta la
necesitile mediului.
F. Levinson i managementul prin obiective n acelai timp n care se dezvolt
faimoasa teorie X i Y a lui McGregor, un anumit numr de organizaii americane punea n
aplicare un sistem de management prin obiective, n special sub influena eminentului
practician Peter Druker. n plan teoretic, acest sistem prea s satisfac exigenele
managementului aa cum le-a putut descrie McGregor, Likert i alii (Blake, Bowers,
Seashore etc.) n msura n care determinarea precis a obiectivelor pentru fiecare subordonat
mpreun cu superiorul su, plecnd de la obiectivele organizaiei, foarte clar definite,
permite:
ntrirea comunicrii ntre superior i subordonat;
clarificarea a ceea ce se nelege printr-un tip de activitate;
utilizarea unei baze juste pentru controlul performanelor, nivelul salarial i
promovarea;
facilitarea creterii performanelor subordonatului.
Principalul repro pe care l formuleaz Levinson este c aplicarea teoriei se face fr o
adevrat cunoatere i nelegere a componentelor emoionale cele mai profunde ale
motivrii, prin manageri care nu au dobndit niciodat aptitudini pentru a conduce fr a-i
impune punctul lor de vedere i modelele. ntr-adevr, acest sistem incorect aplicat ajunge
frecvent la o form de management autoritar deghizat, ca n cele mai bune timpuri ale
paternalismului. El este, bineneles, sortit eecului i este cteodat mai periculos dect un
sistem deschis i autoritar. Din nefericire, cnd eecul a fost constatat, acesta poate fi atribuit
validitii ipotezelor teoriei X.
Civa ali specialiti vor spune c managementul prin obiective nu este totui dect un
produs rentabil pentru consilierii n management, pe panoplia uneltelor, aa-zis tiinifice, ale
managementului. Mai muli autori, printre care ne numrm i noi, sunt convini c
managementul prin obiective reprezint un progres considerabil n raport cu managementul
tradiional caracterizat prin conducere i control unilateral 33 . Concomitent, suntem obligai

33
Klein J., Pedraglio G. .a., op. cit., p. 56-58.

21
s recunoatem fundamentul semnalului de alarm dat de Levinson. Vom insista asupra
faptului c:
ntreaga organizaie este un sistem social, deci o reea de relaii interpersonale;
fiecare individ muncete ntotdeauna cu sperana de a-i satisface nevoile psihologice
i trebuie s recunoasc forele puterii de conducere care decurg de aici.
Plecnd de la aceste constatri, unica concluzie care se contureaz este urmtoarea:
sarcina esenial a tiinei organizaiei este mai nti aceea de a nelege nevoile
individului i apoi de a determina, mpreun cu acesta, cum ele pot fi satisfcute n
organizaie, n contextul realizrii obiectivelor pe care aceast organizaie trebuie s le
ndeplineasc.
Pentru a evita acest fenomen, Levinson consider c sunt eseniale urmtoarele trei
condiii 34 :
Parteneriat ntre individ i organizaie
Acest parteneriat const n realizarea condiiilor care permit oricrui individ, oricare ar
fi acesta, s aib o influen asupra organizaiei. Managerul trebuie s abandoneze definitiv
orice noiune de autoritate absolut, de individualism i de condescenden. Obiectivele
personale ale fiecrui individ trebuie s serveasc drept baz de dialog pentru determinarea i
organizarea realizrii sarcinilor.
Aciune n echip
Dac admitem c ntr-o organizaie toate sarcinile sunt independente i c scopul unei
organizaii este acela de a pune n comun toate competenele pentru realizarea obiectivelor,
trebuie s admitem, de asemenea, c orice organizaie trebuie s funcioneze n jurul unei
echipe: stabilirea obiectivelor n echip, definirea sarcinilor individuale sau comune n
echip, aprecierea performanelor individuale sau comune n echip, sistemul de stimulare
bazat pe rezultatele echipei etc. Orice grup este format dintr-un superior i subordonai,
superiorul jucnd rolul animatorului i coordonatorului n msura n care el aparine
celorlaltor grupuri. Singur, echipa permite, printre altele, formularea obiectivelor pe
vertical i pe orizontal, cele care permit, de altfel, descentralizarea, dar i compartimentarea
i, n final, eliminarea antagonismului linie directoare staff sau ntre funciuni.
Singur, echipa permite formularea de job description care nu trebuie s fie static i
compartimentat; pericolul job description ntr-o organizaie prea tiinific este acela de a
limita responsabilitile indivizilor n spatele clasicului paravan nu este treaba mea, nu este
meseria mea. n sfrit, ea permite, de asemenea, ridicarea tuturor obstacolelor i nene-
legerilor i adaptarea n permanen a sarcinilor fiecruia la nevoile organizaiei, respectnd
astfel toate obiectivele individuale.
Aprecierea superiorului de ctre subordonat
Nu se pune problema ca subordonatul s aprecieze performanele globale ale
superiorului su, ci tot ceea ce are legtur cu sprijinul pe care acesta l primete pentru a-i
efectua munca i a-i crete eficiena. Dac se admite c principala responsabilitate a
managerului este aceea de a asigura eficiena serviciilor sale, i nu poate face acest lucru
dect pentru oamenii care depind de el, acest gen de feedback este necesar. Metodele
pedagogice moderne ale nvmntului pot suprima n mod progresiv opoziia n raport cu
dezvoltarea unui management cu faa uman, distrugnd credinele mitice n favoarea
autoritii i a efului de drept divin.
Scopul principal al managementului prin obiective fiind acela de a obine o real
participare a indivizilor (ceea ce americanii numesc commitmen), atunci acesta trebuie s
fie coerent n mijloacele de atingere a scopului propus; n caz contrar, participarea nu este
dect o fals participare (ceea ce americanii numesc compliance), al crei cost pe termen
lung este mai important dect s-ar presupune.

34
Fia postului document n care se enun scopul global, sfera de acoperire a postului respectiv i detaliile
privind operaiunile i sarcinile aferente.

22
 Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Care sunt caracteristicile birocraiei din perspectiv procedural?

2. Ce presupune caracterul formal al birocraiei? Dar cel ordonat?
3. Care sunt cele patru principii de baz ale managementului
tiinific?
4. Prezentai pe scurt efectul Hawthorne.
5. Prezentai pe scurt teoria X i Y.

Bibliografie recomandat:

1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.22-

40.
2. Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, Fundamentele managementului organizaiei
Ed. Tribuna Economic, Bucureti,2006, p.267 375.

23
 TEMA 4. MANAGEMENTUL PUBLIC. Definiii

Lumea este unic. Celebra formul oricare ar fi culoarea pisicii, ea trebuie mai
nti s prind oareci, 35 este frecvent citat, pentru a aminti necesitatea comparrii
eficacitii metodelor de management i management public i transferarea n
domeniul public a tot ce apare nou n economia de pia. Dintotdeauna a existat o
provocare a societii dezvoltarea , care n opinia lui Butros Butros-Ghali era
nfiat ca o presiune asupra planetei a celor dou fore: globalizarea i
dezagregarea 36 . Economia s-a confruntat cu probleme serioase pe termen scurt i cu
provocri pe termen lung. Guvernele trebuie s realizeze strategii economice publice
cu scopul mbuntirii performanei economice 37 , realizrii unui mediu nconjurtor
sntos i a unui echilibru necesar ntre sectoarele public i privat. Experiena a
demonstrat c pot fi nregistrate i eecuri, c ajustarea poate fi destabilizatoare i
poate chiar s diminueze ratele creterii pe termen lung, mpiedicnd nealocarea
resurselor. Unii specialiti consider c nu exist beneficiul iniiativelor strategiei
publice. Din aceast perspectiv, metodologia economiei manageriale furnizeaz un
cadru practic pentru compararea eficient a costurilor relative, a performanelor
programelor sociale i deciziilor de investiii n sectorul public. Simim nevoia s
subliniem necesitatea instrumentrii comparaiilor performanelor din punct de vedere
tehnic. n acest spirit, ncercm s studiem noiunea de management public, care nu
trebuie s fie limitat doar la mbuntirea managementului sectorului public.
Managementul public nu permite mprumutul de teorii i metode venite din
afar. El se bazeaz pe o abordare nou, adaptat contextului, innd seama c
organizaiile publice nu sunt introvertite, c ele urmresc s-i modifice chiar mediul
i c doar puterea i responsabilitatea sunt de natur politic.
Managementul public este o noiune mult discutat i dezbtut de specialiti,
teoreticieni, practicieni, oameni politici etc. ntrebri cum sunt: la cine se refer?; ce
conine?; unde a aprut i unde s-a dezvoltat?; cnd a nceput?; de ce prezint interes?,
dau natere la o diversitate de interpretri ce evideniaz opiunile ideologice ale
autorilor.
Miza managementului public este fundamental n msura n care sectorul public
accept noile provocri privind competitivitatea internaional, reglementrile,
exigenele sociale, nevoile multiple ale utilizatorilor, restriciile cu privire la mijloace,
efectele globalizrii 38 . Putem aprecia c managementul public este un management al
puterii politice. Puterea politic apare ca o for de interpunere, a crei aciune are ca
rezultat final asigurarea unei adevrate reglri a sistemului economic i social.
Dac noiunea de management public a aprut, acest fapt se datoreaz unei
importante evoluii a condiiilor n care trebuie s evolueze structurile publice.
O concepie pur administrativ a managementului structurilor publice a fost
substituit cu o concepie diferit a raporturilor cu utilizatorii i cu mediul structurilor

35
Huron, D., Spindler, J., Le management public local, 1998, p. 1-3.
36
Martin, H.P., Schuman H., Op. cit., p. 52.
37
Hirschey, M., Pappas, J.L., Fundamentals of Managerial Economics, The Dryden Press, 1995, p. 834.
38
Bartoli, A. Le management dans les organisations publiques, Editura Dunod, Paris, 1997, p. 2.

24
publice, concepie legat de un univers concurenial i de noile ateptri ale
contribuabililor i ale utilizrilor serviciilor publice.
Datorit faptului c interveniile publice s-au dezvoltat, responsabilii publici au
fost pui n situaii noi, distincte de funciile administrative clasice i care necesit din
partea lor o concepie diferit despre organizaie i despre exigenele managementului
public.
Rolul structurilor publice n viaa economic i social s-a extins din ce n ce
mai mult. mprumutnd forme juridice variate, n special forme provenite din
dreptul privat, aceast evoluie progresiv a condus la o diluie a diferenei ntre
public i privat.
Apariia i dezvoltarea managementului public corespund unei evoluii
progresive a metodelor de management n sectorul public.
Doctrina francez privind dezvoltarea sectorului public se fundamenteaz pe o
puternic tradiie. Diferenierea dintre domeniul lucrurilor publice i cel al
schimburilor private dateaz de mai multe secole. Primele dovezi ale existenei
unitilor economice puse n aplicare, de puterea public 39 , manufacturile regale,
administraia laic i republican aezat pe locul lsat liber de teocraie 40 , arsenalul
juridic pus n aplicare, destinat dirijrii luptei purtate de monarhie la nceputul sec. al
XIV-lea mpotriva Papei, pe de o parte, i mpotriva particularitilor feudale, pe de
alt parte, dezvoltarea statului n detrimentul puterilor locale autonome sunt numai o
parte din argumentele ce susin valorile strvechi ntlnite n modelul francez.
Imaginea administraiei franceze este asociat cu organizarea i echilibrul
colectiv. Aceast reprezentare a evoluat nu izolat, ci n dinamica ideologiilor statelor
europene. n acest sens, sunt de remarcat contribuiile economitilor liberali britanici
(sec. al XVIII-lea) care consider necesar diminuarea rolului statului, calificnd-o ca
fiind un ru necesar. Adam Smith, printele liberalismului economic, aprecia c
misiunea sa era s realizeze ceea ce un particular sau un grup restrns de particulari
nu au interesul s realizeze sau s sprijine sau acolo unde profitul nu acoper
cheltuielile 41 . El atribuie suveranului trei sarcini: aprarea, justiia i treburile publice
i instituiile publice (acelea care faciliteaz comerul, dar i altele, ex. educaia).
Revoluiile american i francez de la sfritul secolului al XVIII-lea, au dus la
afirmarea suveranitii naionale i la trecerea de la statul princiar la statul naional 42 .
Statul ntruchipeaz valori juridice fundamentale i i gsete legitimitatea n
intervenia permanent pentru corectarea abuzurilor individuale n favoarea bunstrii
colective.
Avem exemplul statului centralizator 43 care se structureaz pe ministere n
scopul asigurrii unei concentrri a cunotinelor necesare pentru realizarea misiunilor
de interes general. ntlnim noiunea de cadre care reprezentau colile de drumuri i
poduri, politehnica, iar rolul lor era de a preda cunotinele de specialitate. La
ealoanele inferioare ale administraiei, regulile i procedurile puse n aplicare
urmresc crearea unei legturi ntre cei care tiu cadrele superioare i cei care
execut. Crearea colilor publice evideniaz un dublu obiectiv: pe de o parte, punerea
39
LHeriteau M.F., Purquoi des entreprises publiques?, Dossiers Themis, PUF, 1972 n Annie Bartoli, op.
cit., p. 6.
40
Santo, V.M., Verrier, P.E., Le management public, PUF, 1993.
41
Smith, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776
42
Nguyen Quoc, D., Daielier P., Pellet, A., Droit international public, 5e dition, Librairie Generale de Droit
et de Jurisprudence, Paris, 1994, n Popescu L., Autonomia local i integrarea european, Editura All Beck,
1995, p. 10-14.
43
Bartoli A., op. cit., p. 6-9.

25
la dispoziia naiunii a unor concepte rare i specializate, iar pe de alt parte, evitarea
expunerii acestor ageni instituii la prestaii ale puterii politice.
Statul ncearc s satisfac nevoile colective aprute ca urmare a progresului
tehnic i a insuficienei private. 44
n secolul XX sectorul public a cunoscut un ritm accelerat de dezvoltare att n
plan cantitativ (creterea numrului funcionarilor), ct i calitativ (servicii publice n
domeniul social, al urbanismului, al energiei etc.).
n opinia unor specialiti 45 , cele dou rzboaie mondiale i perioadele de
reconstrucie au pus n eviden rolul statului n viaa economic i social, prin
crearea obiceiurilor i structurilor permanentizate de oameni. ntr-un astfel de context,
ncrcat de reprezentri i evoluii ideologice, pot fi evideniate componentele istorice
i simbolice ale sectorului public, fundamentat pe valori strvechi specifice fiecrui
mediu public propriu rilor.
Evoluia conceptual a managementului public trebuie analizat din perspectiva
nelegerii concepiei tradiionale a managementului n sectorul public, a teoriilor
dezvoltrii organizaiilor i a specificitii administraiei publice.
Organizaiile exist de mult timp, dar dezvoltarea structurilor formale este un
fenomen relativ recent 46 , aprut n administraiile publice i regsit uneori n
ntreprinderile capitaliste. Birocraia transcede frontierelor publicului i privatului...;
ea penetreaz progresiv cele mai diferite sfere, n msura n care sunt ntrunite
condiiile administraiei i produciei de mas caracteristice modernitii 47 , aprecia
sociologul i istoricul german Max Weber. El realizeaz o paralel ntre modalitile
de administrare i cele de dominare (putere) i formuleaz pe aceast baz modelul
birocratic care ilustreaz, n opinia sa, trsturile distincte ale raionalismului
occidental modern. Acesta se bazeaz pe urmtoarele elemente 48 :
o diviziune a muncii fix i oficializat;
o ierarhie clar definit;
un sistem de reguli i norme, stabil i explicit;
o separaie ntre drepturi i instrumente personale i colective;
o selecie i o carier a personalului dup criteriul calificrilor tehnice.
n opinia lui Weber, aceste caracteristici corespund unui model ideal, numit
birocratic i care se bazeaz pe o autoritate legal-raional, spre deosebire de
celelalte tipuri care reprezint autoritatea tradiional i cea carismatic. Termenul
de birocraie, n sensul utilizrii sale la nceputul secolului XX, definea modelul
bunei structuri spre care tind organizaiile pentru a obine o aciune raional i
eficace. Weber a prevzut avantajele unei organizaii fundamentale monocratice
(constituit pe o unitate de comandament), bazndu-se pe principul legalitii i al
ierarhiei i prezentnd avantajele n termenii: precizie, rapiditatea execuiei i
stabilitate. Nu trebuie uitat c filosoful Hegel a fost un aprtor al dezvoltrii statului
birocratic. El pledeaz pentru realizarea raiunii, ntr-o perioad n care societatea
civil i se prea dominat de iraionalitate i de coliziunea permanent ntre interesele

44
Statul a intervenit n realizarea unor activiti pe care sectorul privat nu avea capacitatea de a le realiza, cum
sunt: infrastructura, politica tarifelor, dezvoltarea serviciului public (sfritul secolului al XIX-lea), Hatchuel,
A., Les Paradoxes du management public. Le Service public? La Voie moderne, LHarmattan, 1995.
45
Singly F. de, Thelot C., Gens du priv, gens du public: la grande diffrence, Dunod, 1988.
46
Lievegod B., Managing the Developing Organisation, Basil Blacwell, 1991, p. 59-60.
47
Weber M., conomie et Societ, Plon, 1971.
48
Weber M., Le Savarit et le Politique, Plon, 1963, n Bartoli A., op. cit., p.9.

26
companiilor. Forma birocratic era perceput ca o form a modernitii occidentale,
opus societilor arhaice 49 .
Teoriile lui Weber, Fayol, Taylor au permis definirea modelelor structurate
pentru organizaiile complexe, utilizate att n sectorul public, ct i n cel privat.
Inspirat de teoriile lui Fayol, Weber susine c modelul ideal al birocraiei este
valabil att n administraia public ct, i n sectorul ntreprinderilor de alt natur.
Analiza realizat de Fayol 50 privind originea definiiei procesului de conducere a stat
la baza analizei practice a lui Weber, ntr-un context public i cu obiective diferite.
Definind modalitile de funcionare, organizare, conducere, control ale birocraiei
administrative, Weber este acela care a introdus ntr-o oarecare msur viermele
organizaional n punctul instituional 51 . Putem considera concepia weberian ca
fiind una managerial, n care este stabilit distincia clar ntre responsabilitatea
decizional luat de conductori politici i obligaia de a se supune a funcionarilor
birocratici, indiferent de convingerile proprii. El critic situaiile vechi sau actuale n
care membrii birocraiei ocup funcii de conducere ale statului, considernd c exist
un mare risc de deriv i contraperforman a birocraiei.
n perioada anilor 40, analizele specialitilor n domeniu 52 au pus n eviden
numeroase disfuncionaliti ale aplicrii modelului weberian. Weber nsui a
prezentat tendina sa de a nghii societatea: Este neplcut s credem c ntr-o zi
lumea se va constitui numai din birocrai, nite slujbai nensemnai n nite posturi
minore, strduindu-se s ajung la cei cu poziii mai nalte... Aceast pasiune pentru
birocraie... este destul pentru a-i aduce pe unii la disperare... Ce putem face pentru a
pstra o parte a omenirii n afara acestei mainrii? 53 .
Dou alte elemente necesit un studiu mai amnunit. n primul rnd, atunci cnd
Weber i-a denumit pe angajaii birocraiei drept slujbai nensemnai (cogs), a
recunoscut practic gradul n care birocraia dezumanizeaz i transform individul
ntr-o anex a unei organizaii robotizate. Organizaia nu urmrete s se adapteze
trsturilor emoionale, psihologice, mentale sau chiar psihice ale indivizilor. Din
contr, individul este standardizat, dezumanizat pentru a putea corespunde structurii
organizaionale n care se va ncadra. Organizaia se concentreaz nu n jurul
indivizilor, ci n jurul posturilor i al compartimentelor. n al doilea rnd, puterea unei
organizaii birocratice rezid att n atributele sale structurale i procedurale, ct i n
raionalitatea sa. Oamenii se supun ordinelor i deciziilor birocratice ntruct le
consider legitime. Aceast legitimitate decurge din convingerea c sunt raionale,
documentate i n concordan cu legislaia existent. n modelul birocratic ideal, nu
exist decizii sau ordine discriminatorii sau arbitrare.
n opiniile specialitilor americani, efectele negative sunt evideniate de
standardizarea disciplinei i a comportamentului, care antreneaz ndeprtarea
obiectivelor 54 , existena unui cerc birocratic vicios 55 , ineficacitatea deciziilor luate
n cadrul structurilor birocratice 56 .

49
Hegel F., Principles de la philosophie du droit, Gallimard, 1940.
50
Fayol H., Administration industrielle et gnrale, 1916, ralit par Dunod, 1979.
51
Nioche J., P., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, n RFAP,
nr. 24, oct./dec., 1982
52
Merton R.K., Gouldner A.W., March J.G., Simon H.A. Crozier M
53
Citat n Reinchard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait, (Garden City, N.Y.. Doubleday, 1962), p.
464.
54
Reglementrile nu mai sunt considerate un instrument de funcionare, ci un scop n sine, provocnd o
rigiditate crescnd i nemulumirea public. Merton R.K., Social Theory and Social Structure, Glencore,
1957.

27
 Dei majoritatea consider c Weber a furnizat o teorie excelent, exist totui
trei puncte controversate. n primul rnd, oricum ar arta un model ideal birocratic,
noi trim ntr-o lume real, n care comportamentul organizaional birocratic se afl n
contradicie cu ideile weberiene. Warren Bennis, un teoretician de renume n
domeniul organizaiei contemporane, a evideniat cel mai bine aceast situaie. El
considera c birocraia real este caracterizat de:
conductori lipsii de competena tehnic necesar;
reguli arbitrare i uneori caraghioase;
o suborganizaie (informal) care uneori nlocuiete structura formal a
organizaiei;
roluri confuze i conflictuale;
tratament crud aplicat subordonailor, bazat nu pe temeiuri legale sau
raionale, ci pe lipsa de umanitate.
O a doua critic se refer la faptul c Weber nu a reuit s clarifice raportul
dintre autoritatea ierarhic i specialitii n anumite domenii. Astfel, superiorul
ierarhic devine practic dependent de acei subordonai-specialiti n anumite domenii
ale operrii organizaionale. Victor Thompson observa: n timp ce relaia superior
subordonat este una formal i unilateral, cu o circulaie a drepturilor ntr-o singur
direcie de la ef la angajat, dezvoltarea specializrilor n anumite domenii a
transformat aceast relaie ntr-una informal. Astfel, sensul unilateral se manifest de
la angajat spre ef. Autoritatea este centralizat, dar activitatea n sine este
descentralizat, ntruct deriv din practic, i nu din teorie. Dei eful deine ntregul
control asupra lurii deciziilor, dezvoltarea tiinei i tehnologiei i diminueaz treptat
capacitatea de a le adopta 57 .
Aceast prpastie dintre capacitatea profesional i autoritate conduce la o
situaie dificil pentru ef, care este responsabil pentru unele operaiuni pe care nu le
stpnete ndeajuns.
O a treia critic se refer la faptul c Weber nu a luat n calcul diferenele
culturale dintre societi. Astfel, dac autoritatea i legitimitatea unui birocrat din
Germania, Frana sau Austria sunt susinute de un statut social nalt al acestuia n
societate, n alte societi, precum S.U.A., un birocrat este mai mult sau mai puin
batjocorit. Contientizarea acestor variaii culturale care afecteaz activitatea
birocraiilor a condus la apariia unor studii de administraie public comparat. Se
spera astfel s se identifice factorii care influeneaz activitatea birocraiilor publice.
Aceste critici nu sunt menite a desconsidera modelul weberian. Nu trebuie dect
s te integrezi ntr-o organizaie sau chiar s ncerci s constitui una nou, pentru a
realiza n ce msur societatea american este dependent de principiile unei
organizaii birocratice. Specializarea (cel mai adesea pe comitete), ierarhia (pentru
coordonare, adeseori realizat de un comitet director sau un consiliu similar),
procedura formal (Regulile lui Robert) sunt cteva dintre trsturile organizaiilor
contemporane, indiferent c sunt cluburi sociale sau uniti guvernamentale.

55
Regulile birocratice care sunt presupuse a reduce tensiunile create de subordonarea i control, provocnd n
realitate efecte secundare i disfuncionaliti care determin n final creterea tensiunilor i a lipsei de
motivaie.Gouldner A.W., Patterns of Industrial Bureaucracy, Glencoe, 1954.
56
March J.G., Simon H.A., Organizations, Wiley, New York, 1958.
57
Warren Bennis, Beyong Bureaucracy, Transaction, 2(July/August 1965):32.

28
 Analizele lui Michel Crozier 58 n cadrul administraiei franceze arat c i n cele
mai birocratice organizaii n care constrngerile n ceea ce privete decizia sunt foarte
puternice, individul pstreaz o autonomie fa de organizaie i dezvolt o strategie
prin care urmrete mai ales s-i mbunteasc sau s-i apere poziia din cadrul
sistemului. n aceast perioad se dezvolt imaginea societii blocate din cauza
imobilismului i a disfuncionalitilor administraiei franceze.
Din perspectiva concepiei tradiionale a managementului public, putem
identifica urmtoarele caracteristici: 59
O centralizare puternic manifestat la nivelul centralizrii puterii i a
responsabilitilor aparatului de stat pe de o parte, iar pe de alt parte, a altor persoane
juridice ale dreptului public 60 ;
Personalul recrutat i administrat dup sistemul carierei, caracterizat prin faptul
c agenii publici au posibilitatea de a-i urma planul de carier n cadrul instituiilor
publice;
Utilizarea unor instrumente ale managementului privind decizia
responsabilitilor publice, amintim metoda costuri avantaje, contabilitatea analitic
i raionalizarea alegerilor bugetare 61 ;
O diluare a responsabilitilor de gestiune prin aplicarea unui principiu
fundamental al contabilitii publice, avnd n vedere separarea ordonatorului de
contabilul public. Conformitatea primeaz n faa eficacitii;
Absena grijii pentru rentabilitate, care se manifest i la nivelul remunerrii.
n ceea ce privete evoluia managementului public, n perioada existenei unui
volum mai redus de activitate a instituiilor publice, acesta i exercita funciile de
autoritate sau caracterul public. Grija pentru bunurile publice, pentru cheltuielile
publice, pentru egalitatea n faa serviciului public este caracteristica regulilor
tradiionale ale managementul public i codificate n Dreptul public, Dreptul
administrativ i Dreptul financiar.
Noiunea de management public, considerat ca fiind o concepie modern,
introdus n instituiile publice, apare pe fondul unor evoluii de tipul:
a) creterea interveniilor publice, prin diversificarea activitilor i implicarea
autoritilor publice n activiti economice;
b) critici aduse metodelor tradiionale de conducere i n special aspectelor
paralizante;

58
n perioada anilor 60-70, analizele lui Crozier prezint urmtoarele particulariti: accentueaz dimensiunea
uman a funcionrii organizaionale ntr-un mediu dominat de reformele instrumentelor managementului
public; studierea disfuncionalitilor birocratice. Crozier M., Le Phnomne bureaucratique, Le Seuil, 1963.
59
Auby J.F., op. cit., p. 1-10.
60
Pe parcursul secolului XX, dreptul public s-a dezvoltat, ncadrnd foarte strict aciunea public. Aceast
situaie corespunde, teoretic i istoric, unei exigene, aceea de a asigura c deciziile responsabilitilor publice
sunt conforme cu ceea ce doresc cei care-i mandateaz.
61
Inspirat din metoda PPBS (planificare, programare, sistem bugetar), utilizat n cadrul armatei americane,
RAB, introdus n Frana la sfritul anilor 60, avea ca obiectiv mbuntirea transparenei i legturilor dintre
deciziile politice i punerea lor n aplicare. Metoda, care a rezistat 15 ani, se baza pe un sistem de planificare a
obiectivelor i a mijloacelor de control al realizrilor bugetare. Politicii i revenea sarcina de a defini obiectivele
i alocarea resurselor i de a nlocui procesul disfuncional al deciziei centralizate cu un sistem mai
descentralizat, determinnd pe responsabilii de la nivel central s fixeze obiective precise i cuantificabile.
Aceast metod trebuia nsoit de un sistem de control al gestiunii i de un proces de conducere prin obiective.
Drucker P., La Pratique de direction des entreprises, ditions dorganisation, 1957.

29
 c) evoluiile sociologice care au condus la o anumit diluare a noiunilor de
bunuri publice i de serviciu public, fenomen strict legat de dezvoltarea interveniilor
publice.
Ele au condus la ntoarcerea instituiilor publice ctre sectorul privat pentru
examinarea modului de exercitare a managementului n sectorul privat. Acest fapt s-a
realizat prin introducerea modurilor de organizare i funcionare inspirate din sectorul
privat n administrarea instituiilor publice, cteodat chiar n contradicie cu dreptul
acestor instituii. n aceste momente, managementul structurat din ntreprinderile private
cunotea importante evoluii, prin schimbarea tehnicilor de administrare, noile funcii
ale ntreprinderii, integrarea noiunii de descentralizare etc.
Instituiile publice promoveaz o nou cultur a instituiei, avnd ca exemplu o
important evoluie a sectorului care i-a servit drept model sectorul privat. n acelai
timp, au fost pstrate exigenele sectorului public i ale dreptului care i sunt aplicate.
Dezvoltarea a impus noi exigene:
Cutarea eficacitii a determinat organizaiile publice s construiasc n jurul
noiunii de eficacitate o nou concepie, concepie nscut din ntreprinderile private,
redus la rezultatul exploatrii, care nu poate fi transferat majoritii sistemelor
publice.
Recunoaterea reponsabilitilor individuale apare att la nivelul exercitrii
misiunii, ct i n administrarea carierei.
Descentralizarea responsabilitilor, coerent cu evoluiile instituionale, se
lovea de concepia centralizrii.
Procedurile de contractualizare, pentru descentralizarea responsabilitilor i
exigena recunoaterii acestor responsabiliti individuale.
Introducerea tehnicilor moderne de management, cum ar fi managementul
participativ, tehnicile calitii, administrarea crizei sau marketing public.
Conducerea prin obiective a fost utilizat n administraia public acum patru
decenii. Definirea precis a obiectivelor pentru sectorul public este foarte dificil 62
atta timp ct definirea obiectivelor este vag, urmrind doar obinerea unui consens
suficient ntre cei administrai 63 . Elaborarea obiectivelor i a programelor
administraiei implic doar pe conductori.
n anii 80 asistm la un nou fenomen n cadrul sectorului public. n aceast
perioad de profunde mutaii (descentralizare, refaceri etc.) i de noi provocri (criza
de legitimitate, micorarea bugetelor), modelul ntreprinderii serviciului public,
capabil s combat disfuncionalitile birocratice, apare i d avnt sectorului public.
Concomitent cu utilizarea expresiei management public (iniial, utilizat n
anii 70 pentru a ilustra managementul politicilor publice), au fost puse n aplicare
programele de formare n management pentru funcionari.
Dinamica rennoirii serviciului public i definirea noii culturi a ntreprinderii
serviciului public oblig la trecerea de la logica mijloacelor considerate ca date i
inepuizabile la logica rezultatelor.
Introducerea noilor metode de management n organizaiile publice prezint att
avantaje, ct i dezavantaje.
n ceea ce privete avantajele, putem identifica reevaluarea creatoare a unor
stereotipuri:

62
Le Duff R., Papillon J.-C, Gestion publique, Coll. Gestion, Ed. Vuibert, 1988.
63
Bartoli A., op. cit., p. 14.

30
 introducerea preocuprii pentru performana final reuete reechilibrarea
conformitii a priori fa de reguli;
dezvoltarea unor numeroase dezbateri asupra interesului i limitelor
managementului;
deschiderea sectorului public fa de alte medii;
efectul pozitiv al rezultatelor activitilor.
n ceea ce privete dezavantajele, observm c nu n puine cazuri transpunerea
metodelor de management al organizaiilor private s-a fcut fr a ine cont de
specificitatea modului de aciune a administraiei publice, de istoria sa, de cultura sa 64 .
Acestea au condus la:
apariia unor situaii mai degrab mediatice dect eficace;
amestecul termenilor din cele dou sectoare, public i privat;
o ostilitate crescnd a angajailor fa de iniiativele de schimbare.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Ce nseamn management public?

2. Definii disfuncionalitile aplicrii modelului weberian.
3. Prezentai pe scurt trei dintre criticile aduse modelului ideal
birocratic.
4. Ce presupune PPBS (planificare, programare, sistem bugetar)?

Bibliografie recomandat:

1 Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, Fundamentele managementului organizaiei Ed.

Tribuna Economic, Bucureti,2006, p.267 375
2 Rosenbloom D.,H., Public administration, Random House, New York, 1986, p.120-
126.
3 Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p. 13
73.

64
Chomienne H., Apports du management dans les processus de changement au sein des administrations
publiques franaises, Mmoire de DEA en sciences de Gestions sous la direction de Bartoli A., Universit
LyonIII, sept. 1992.

31
Sectorul public: introducere

Obiective generale:
1. Definirea noiunii de sector public (Tema 1)
2. Prezentarea caracteristicilor principale ale domeniului public (Tema 2)
3. Clasificarea bunurilor: bunurile publice (Tema 3)
4. Definirea funciei publice (Tema 4)
5. Prezentarea diferenelor specifice dintre sectorul public i sectorul privat (Tema 5)
6. Definirea serviciilor publice (Tema 6)

TEMA 1. SECTORUL PUBLIC: Delimitri conceptuale

Contrar cu ceea ce pretind unii specialiti, managementul organizaiilor publice

nu este identic cu managementul organizaiilor private. Exist un ansamblu de
principii, de norme i de ateptri care disting organizaiile publice de cele private. A
dori s reduci managementul organizaiilor publice la o simpl transpunere a regulilor
managementului organizaiilor private nseamn s neglijezi misiunile fundamentale i
specifice ale organizaiilor publice 65 . Legitimitatea sectorului public presupune
abordarea a dou mari teme:
1. cea care vizeaz distincia public/privat i;
2. cea care vizeaz funcionarea i impactul sectorului public.
A. Legitimitatea sectorului public
Aceast problem abordat din diferite puncte de vedere ale politologilor,
economitilor, juritilor, evideniaz fundamentele construciei sferei publice, pe de o
parte, i rolul statului n societate, pe de alt parte. Aspectul legitimitii este frecvent
abordat de ctre evaluatori, fiind legat de teoria sistemelor sociale, legitimitatea
autoritii i a deciziilor n sistemul administraiei publice 66 .
(1) Existena sectorului public
Teoriile economice au contribuit la dezvoltarea conceptelor i fundamentelor
structurilor publice; Adam Smith 67 atribuia mai multe sarcini conductorului. Acestea
sunt frecvent puse n discuie: aprarea, justiia, lucrrile publice, educaia, ceea ce ne
conduce s gndim c liberalismul lui Smith este temperat. n lucrarea ntreprinderile

65
Auby J.F., op. cit.
66
Barnarnd C, The Function of the Executive, Harvard University Press, Cambridge Mass, 1950. Matei A.,
op. cit.
67
Smith A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nation, 1776, Edwin Cannan in
Univesity Paperbacks, Methven & C. Ltd, London, 1961.

32
publice de astzi, Voisin 68 susine c teoria economic standard justific
recurgerea la ntreprinderile publice datorit eecurilor de pia i datorit posibilitii
pe care ele o ofer, de a crete prosperitatea coletivitii. Concluziile
intervenionitilor (de inspiraie mai mult sau mai puin keynesian) rein logica
instrumental a interveniei publice i o pun n serviciul politicii economice.
Muli economiti i pun ntrebarea: pentru ce anumite bunuri nu pot fi produse
de sectorul privat? n special concepiile economice neoclasice rspund la aceast
ntrebare prin evidenierea anumitor caracteristici ale acestor bunuri: ele nu sunt
adaptabile datorit caracterului lor indivizibil sau pentru c nu pot fi consumate n
ntregime, tehnologiile lor corespund randamentelor nedescresctoare 69 .
Prin convenie, economia este mprit n sector privat i sector public. Unii
autori consider c sectorul public furnizeaz serviciile (i n unele cazuri i bunurile)
a cror extindere i varietate sunt determinate nu prin exprimarea direct a dorinelor
consumatorilor, ci prin decizia organismelor guvernamentale, adic, ntr-o democraie,
prin reprezentanii cetenilor (Hicks, 1958, p.1.).
Aceast definiie nu cuprinde ntreaga extindere a activitii sectorului public,
dar conine elementele-cheie, n sensul c sectorul public reprezint mai degrab
rezultatul deciziei publice, politice dect al proceselor de pia. Guvernele sunt bazate
pe comand ele pot fora oamenii s respecte aceasta, n timp ce pieele sunt
voluntare.
n prezent, sunt evideniate patru concepii 70 : concepia birocratic tradiional,
concepia liberal, concepia juridic i concepia modernist.
Concepia birocratic tradiional const n promovarea existenei unui
sector public, pentru a rspunde direct nevoilor sociale ale populaiei. Aceast
concepie folosete fundamentul valorilor serviciului public i apr garaniile
funcionarilor.
Concepia liberal care pune n eviden necesitatea delegrii activitilor
publice i limitarea rolului statului privind controlul i reglarea unor activiti .
Exist mai multe grade pe scara acestui liberalism. Adepii extremelor consider
c statul nu trebuie s intervin dect pentru a arbitra sau pentru a constrnge, cnd
relaiile i contractele interindividuale sau inter-organizaionale nu funcioneaz.
Argumentele concepiei liberale sunt, pe de o parte, delimitarea proprietii de stat de
ineficacitate i, pe de alt parte, nevoia de libertate a ceteanului n faa riscurilor
puterii excesive a agenilor publici.
Concepia juridic insist asupra statului de drept, punnd n eviden
primordialitatea dreptului ca surs incontestabil a alegerilor i a modalitii de
funcionare a organismelor publice, viznd dezvoltarea valorilor unui funcionar
neutru i imparial.
Concepia modernist pune accentul pe interes i pe principiile existente,
mbuntindu-le, pentru a le adapta unui context n evoluie. Aceast concepie de
dat recent este mai mult administrativ, fiind dezvoltat de sociologii i managerii
promotori ai managementului public.
Dei sectoarele privat i public sunt de obicei vzute separat, structurarea
economiei n dou sectoare exclusive poate fi artificial (Mc Craw, 1986) i exist

68
Voisin C., Les entreprises publiques aujourdhui: nationalisation, privatisation, march unique, n Les
Frontires de ltat, Cathiers Franais nr. 271, Documentation Franis, mai-juin, 1995.
69
Batleau P., Management public tat de lart, n Bartoli A., op. cit., p. 62.
70
Barouch G., Chavas H., O va la modernisation?, LHarmattan, 1993.

33
foarte multe interaciuni ntre cele dou sectoare, astfel nct stabilirea unei stricte
dihotomii ar putea fi mai degrab greit.
S-ar putea afirma c economia capitalist modern este un sistem combinat
profund, n care forele sectorului public i privat interacioneaz i sistemul economic
nu este nici public, nici privat, dar implic un mix al celor dou sectoare (Musgrave
i Musgrave, 1989, p. 4).
Sectorul privat se bazeaz pe rolul guvernului pentru asigurarea infrastructurii i
legislaiei, fr de care pieele nu ar putea funciona.
Guvernul se sprijin pe sectorul privat pentru c, acesta, produce i ofer
produse, servicii i impozite.
Interaciunea ntre cele dou sectoare este mult mai subtil i este mult mai bine
s le vedem n interaciune dect separate i antagonice.
Discuia despre guvern i politic se refer de obicei la partide sau conductori
politici i se acord puin atenie formelor de politic. Ne concentrm atenia asupra
acelei componente a guvernului care este preocupat de modalitatea de transpunere a
proceselor politice n rezultate pentru comunitate i ctre sistemul administrativ. Prin
orice definiie, guvernul trebuie s includ personalul angajat de stat pentru a realiza
instruciunile guvernului ales, pentru a administra sau a conduce instituiile sale.
Procesul politic poate stabili agenda politic, dar detaliile sunt precizate de
administraie. Chiar dac guvernul este pretutindeni n societatea modern, ar fi virtual
imposibil pentru un individ s existe complet detaat de guvern. Contactul cu guvernul
al celor mai muli oameni nu este la nivel politic cu excepia votrii.
Vasta agend a abordrilor zilnice ale guvernului referitoare la ceteanul
obinuit este realizat de birocraie. Rezultatele guvernrii sunt numeroase i variate i
includ: furnizarea de bunuri i servicii, de la drumuri la spitale; impunerea impozitrii;
transferul de bani de la un set de ceteni la altul; relaia cu alte guverne; controale
asupra oamenilor i bunurilor; implementarea legilor i a regulamentelor.
Administraia reprezint, pentru cei mai muli oameni, realitatea guvernului.
Toate activitile guvernului necesit organizare i personal serviciul public.
Dar operaiunile birocraiei, teoriile i principiile sale nu sunt bine nelese i exist o
curioas ambivalen a atitudinilor publice fa de acestea. n acelai timp, deoarece se
cere ca guvernele s lucreze mult mai efectiv i mai eficace, serviciile publice sunt
adesea vzute ca parazite pentru sectorul privat.
n loc s fie vzut ca un instrument al oamenilor, serviciul public este privit cu
suspiciune att n ceea ce privete puterea, ct i n ceea ce privete ntrzierile i
ineficiena sa.
La sfritul secolului XX, se pare c a existat o mare incertitudine privind rolul
sectorului public. 71

(2) Necesitatea unui sector public

ntrebarea care se ridic: este necesar sectorul public? Dac mecanismul normal
de schimb este prin intermediul pieei, care sunt posibilele funcii ale guvernului?
n conformitate cu Musgrave i Musgrave (1989, p. 5-6), dominanta guvernului
poate reflecta prezena ideologiilor politice i sociale care se deprteaz de premisele
alegerii consumatorului i de decizia descentralizrii. De asemenea, mecanismul
pieei nu poate realiza singur toate funciile economice i, fr guvern, pieele nu pot
funciona din urmtoarele motive:

71
Owen E.H., op. cit., p. 88-97.

34
 i. Nu trebuie s existe obstacole la intrarea liber pe piee i consumatorii i
productorii trebuie s aib cunotine profunde despre pia. Pentru a
asigura aceste condiii, este nevoie de reglementri ale guvernului sau alte
msuri.
ii. Ar putea fi necesar acolo unde concurena nu este eficient datorit
costurilor n scdere.
iii. Mai general, aranjamentele contractuale i schimburile necesare pentru
funcionarea pieei nu ar putea exista fr protecia i impunerea unei
structuri juridice oferite de guvern.
iv. Apar probleme de relaii externe, care conduc la eecul pieei i necesit
soluii prin intermediul sectorului public.
v. Valorile sociale pot necesita ajustri n distribuia veniturilor, care rezult
din sistemul pieei i din transmiterea drepturilor de proprietate prin
motenire.
vi. Sistemul de pia nu aduce n mod necesar o cretere a numrului de
angajai, stabilitatea preului i o rat social dorit de cretere economic.
Sectorul public este necesar pentru a asigura aceste obiective.
Cele prezentate ofer argumente pentru intervenia guvernului pe piaa
serviciilor, n prezena eecului acestuia.
Sectorul public este un sector multiform, care integreaz sub diferite aspecte
exigenele managementului public. Putem distinge astfel:
statul i colectivitile locale care sunt structuri ale dreptului public, finanate
din contribuia public i care nu cunosc fenomenul concurenei;
instituiile publice72 ;
structurile de drept privat sub controlul autoritilor publice, fie datorit
obiectului su social, fie datorit regulilor de organizare, fie datorit
posesiunii de capital.
ntreprinderea public este o component important a sectorului public, dar, o
dat cu privatizarea, dimensiunea sectorului public a sczut.
O ntreprindere public sau cu participare public n accepiunea Uniunii
Europene 73 poate fi orice ntreprindere n care statul, colectivitile sau instituiile
publice sunt proprietare, independent sau mpreun, direct sau indirect, cu o parte de
capital a crei importan:
f fie excede o jumtate din capitalul ntreprinderii;
f fie rmnnd minoritare n capitalul ntreprinderii, permit existena sa sau se
conjug cu drepturile specifice, cu puterea public, dispunnd astfel de o
putere efectiv n ntreprindere.
Sunt dou motive pentru a considera ntreprinderea public ca parte a
managementului sectorului public:
pentru argumentarea domeniului de activitate al guvernului, iar privatizarea
ntreprinderilor publice are implicaii asupra sectorului public ca ntreg;
ntreprinderile publice genereaz probleme particulare de management, chiar
n comparaie cu restul sectorului public, cele mai remarcabile fiind controlul
i responsabilitatea organizaiilor guvernamentale.

72
Se divizeaz n instituii publice cu caracter administrativ i instituii publice cu caracter industrial i
comercial (care pot intra n competiie), Auby J.F., op. cit. p.X.
73
Definiia corespunde punctului de vedere al Centrului European al ntreprinderilor Publice, care recenzeaz
ansamblul ntreprinderilor publice ale Uniunii Europene.

35
 ntreprinderile publice au avut ntotdeauna probleme particulare de
management: responsabilitatea, reglementarea, politici sociale i industriale, politici
de investiii, control financiar.
O ntreprindere public poate fi considerat un tip particular de autoritate: vinde
bunuri i servicii publicului, veniturile revenindu-i n primul rnd ei. Cele mai multe
ntreprinderi publice sunt n sectorul non-bugetar i funcioneaz cu o independen
important.
Definirea activitilor publice din perspectiva teoretic presupune acceptarea unei
distincii ntre diferite tipuri de activitate:
f derivatele care pun n aplicare fora public, de tipul justiiei, aprrii,
administraiei fiscale, sunt cu precdere monopoliste prin natura lor i sunt
ncredinate organizaiilor publice;
f activitile sociale de tipul educaiei, sntii, proteciei sociale;
f activitile obinuite de producie de bunuri i servicii. Aceste activiti
provin n principiu din sectorul privat, dar din motive istorice unele sunt din
sectorul public;
f activitile intermediare, care sunt justificabile serviciilor publice i/sau de
interes public.
ntreprinderile publice furnizeaz multe servicii publice sau de utilitate public:
telecomunicaii, electricitate, furnizare gaze, ap, canalizare, transport feroviar, aerian,
maritim i transport public urban; servicii financiar-bancare i societi de asigurare,
marketing agricol etc. Unele ri au societi de petrol, de autovehicule, igri i alcool
n proprietatea guvernului.
Eterogenitatea sectorului public este evident. Pot fi distinse structuri care
aparin sau nu cmpului concurenial. Dac acceptm c managementul public
recenzeaz ansamblul tehnicilor prin care responsabilii sectorului public conduc
instituiile, identificm cmpul de competene i metodele de aciune.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Care este specificul concepiei birocratice tradiionale privitoare la

managementul public? Dar a celei liberale?
2. Prezentai pe scurt cteva dintre motivele existenei sectorului public.
3. Care sunt elementele componente ale sectorului public?
4. Definii ntreprinderea public.

Bibliografie recomandat:
1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic.
Bucureti: Editura Arc, pp.34-74.
2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.21-45.

TEMA 2. DOMENIUL PUBLIC. Consideraii preliminare

36
 Doctrina juridic francez 74 introduce n secolul XIX termenul de domeniu
public, ca rezultat al necesitii economice, de ocrotire cu mijloacele dreptului a unor
bunuri aparinnd statului, ce serveau ntregii colectiviti, individualizndu-se de
domeniul privat.
n Romnia, primele acte juridice privind domeniul public sunt Regulamentele
Organice, care conin dispoziii referitoare la drumuri, ruri, bli, porturi, exploatarea
bogiilor subsolului etc. 75 Completarea sistemului legislativ cu Legea pentru
organizarea consiliilor judeene (1864), Legea pentru regularea proprietii rurale
(1864), Legea de expropriaiune pentru cauz de utilitate public (1864), Codul civil
(1864) ntregesc teoria privind domeniul public, caracteristicile acestuia, regimul
juridic etc.
Potrivit art. 476 din Codul civil, citat anterior 76 , drumurile mari, drumurile mici
i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare,
rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile
naturale i artificiale, malurile unde trag vasele i ndeobte, toate prile din pmntul
Romniei, care nu sunt proprietate particular, sunt considerate dependine ale
domeniului public.
Constituiile Romniei din 1948, 1952 i 1965 au lrgit sfera de acoperire a
domeniului public anterior definit n Constituiile din 1866 i 1923, potrivit crora
libera i nempiedicata ntrebuinare a rurilor navigabile i flotabile, a oselelor i a
altor ci de comunicare este de domeniul public, i respectiv cile de comunicaie,
spaiul atmosferic i apele navigabile i flotabile sunt ale domeniului public.
Literatura de specialitate evideniaz faptul c domeniul public include bunuri
mobile i imobile 107 , care nu sunt susceptibile de a face obiect de proprietate
privat 108 i sunt destinate folosinei publice sau funcionrii serviciului public 109 .
Domeniul public cu propriile sale scopuri i condiii reprezint arena n care
valorile se pot realiza i care nu pot fi realizate adecvat n exteriorul su. Unii
economiti spun c domeniul public este necesar pentru a corecta imperfeciunile
pieei, pentru a furniza servicii care nu pot fi oferite de pia sau pentru a redistribui
resurse. Asemenea declaraii sunt neadecvate, pentru c ele definesc domeniul public
n mod negativ.
Valorile exprimate n domeniul public stabilesc scopurile pentru management,
determin condiiile i specific sarcinile distincte. Ele constituie baza pentru un
model de management public, care se individualizeaz de cel din domeniul privat.
Din analiza modelelor sectorului privat i cel al sectorului public, tabelul 1,
distingem c domeniul public stabilete condiiile care reglementeaz sectorul privat.
n acelai timp, domeniul public, pe lng propria sa raiune, protejeaz sectorul
privat 110 . Organizaiile particulare impun propria lor ordine i practic, dar existena
lor presupune domeniul public. Activiti ale domeniului public sunt subcontractate de
sectorul privat.
Tabelul 1 Caracteristicile sectoarelor public i privat

74
Proudhon, Traite du domaine public, 1833, Negulescu V.P., Tratat de drept administrativ, vol. I,
Bucureti 1934, p. 232, Lubadere, Manuel de droit administrativ, Paris, 1967, p. 276.
75
Brezoianu D., Domeniul public n drept administrativ, op. cit., p. 575-581.
76
Rrincescu V.C., Contenciosul administrativ, Bucureti, 1936, p. 209-213.
107
Negulescu P., op. cit. p. 134.
108
Barthlmy V.H., Trait lmentaire de droit administratif, Paris, 1916, p. 413.
109
Waline D., Droit administratif, Paris, 1959, p. 855.
110
Stewart J., Ranson S., Management in the Public Domain, Theory, Critique and Practice in Public
Sector Management, McKevitt D., Lawton A, SAGE Publication Ltd., 1994, p. 58.

37
 Modelul sectorului privat
Alegere individual pe pia
Cerere i pre
nchidere pentru aciunea privat
Egalitatea pieei
Cutarea satisfaciei pieei
Suveranitatea clientului
Concurena, ca instrument al
pieei
Modelul sectorului public
Alegerea colectiv prin politic
Nevoia pentru resurse
Deschidere pentru aciunea public
Egalitatea nevoii
Cutarea justiiei (dreptii)
Cetenia
Aciunea colectiv ca instrument al
Politicii

Domeniul public definit ca organizaie cu scop colectiv, unde se caut valori

colective, este nemrginit. El este domeniul aciunii colective, al cetenilor ca
indivizi, fiecare cu opiniile, cererile i reclamaiile sale. Politica este procesul de
determinare a valorilor colective din diversitatea de interese sociale i economice.
Aciunea colectiv poate fi determinat de reprezentani alei care acioneaz n
numele comunitii sau prin participarea activ a acelei comuniti. Idealul unei
comuniti participative este o provocare pentru administraia aleas. De aceea
democraia este o valoare de baz pentru managementul n domeniul public. Lawrence
Rutter (1980) afirma despre administraia local:
Democraia este fundamentul managementului n administraia profesional
local. ntr-adevr, din multe puncte de vedere, activitatea administraiei reduse la
baz este s fac democraia s lucreze 111 .
n managementul n domeniul public, valorile comunitii pot fi cutate, precum
i conceptele privind interesul public. Se caut egalitatea i se stabilete dreptatea, se
caut cooperarea i concurena.
Managementul n domeniul public trebuie s se bazeze pe acceptarea realitii i
a legitimitii cererii publice, sensibil la valorile inerente din cadrul aciunilor sale.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):
1. Ce este domeniul public?
2. Care sunt caracteristicile generale ale sectorului public?
3. Care sunt caracteristicile generale ale sectorului privat?
4. Prezentai comparativ, caracteristicile sectoarelor public i privat.

Bibliografie recomandat:
1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic.
Bucureti: Editura Arc, pp.34-74.
2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.21-45.

TEMA 3. BUNURILE PUBLICE

Un bun public este considerat produsul al crui consum de ctre un singur individ
nu reduce cantitatea valabil pentru alii 112 . O alt definiie 113 arat c un bun public
(colectiv) este acel bun ce poate fi utilizat n acelai timp sau n momente diferite de

111
Stewart J., Ranson S., op. cit., p.59.
112
Hrischey M., Pappes J., Fundamentals of Managenerial Economics, p. 834-892.
113
Hoan N., op. cit., p. 67.

38
toi membrii unei comuniti i de la folosirea cruia un productor privat nu i-ar
exclude pe cei care nu doresc s contribuie la finanarea bunului (respectiv).
Teoria economic introduce noiunea de bun public pur, care are proprietatea de
a nu afecta consumul unei persoane dintr-un astfel de bun, consumul pentru nici o
alt persoan. 114 O dat ce bunurile publice sunt furnizate pentru un singur
consumator, ele devin disponibile pentru toi consumatorii fr cost marginal
suplimentar. Formal, consumul unui bun privat poate fi reprezentat de relaia:
n
X j = X ij
i =1

n care: Xj reprezint cantitatea total consumat din bunul j, iar X ij reprezint

cantitatea consumat din bunul j de fiecare i consumator. Aceasta explic
divizibilitatea bunului ntre indivizi.
Formal, consumul unui bun public este reprezentat prin:
Xn+j > X in + j
unde: X n + j = este cantitatea total a bunurilor publice posibil consumabil (pentru j =
1... m) de ctre un i consumator.
n acest caz, fiecare al i-lea consumator are la dispoziie pentru consum
cantitatea (Xn+j), indivizibil grupului de consumatori.
Din relaiile prezentate, bunul privat este acela cnd consumul de ctre un
individ mpiedic sau limiteaz consumul ctre alii. Caracteristica esenial distinct
a bunurilor publice const n consumul nominal. Astfel spus, utilizarea bunului
public de ctre un individ nu reduce disponibilitatea pentru alii.
Modelele bunurilor publice ntlnite n literatura de specialitate, utilizate n
clasificarea acestora, modelul lui Buchanan 115 , modelul lui Stiglitz 116 i modelul lui
Musgrave 117 , se bazeaz pe caracteristicile bunurilor publice de nonexclusivitate i
nonrivalitate 118 . Un bun public este nonexclusiv deoarece poate fi utilizat (consumat)
simultan de mai multe persoane. Un bun public se caracterizeaz prin nonrivalitate,
deoarece pentru oricare consumator adiional costul social marginal este egal cu zero.
Aceste dou caracteristici sunt ale bunurilor publice pure (ex.: aprarea naional,
iluminatul strzilor etc.).
Cnd bunurile publice pot fi folosite de mai mult dect un singur consumator n
acelai timp, suma total sau ntreaga cerere de bunuri publice este determinat de
suma vertical a curbelor cererii tuturor indivizilor consumatori.
Aa cum se vede n figura 1, DA este curba cererii consumatorului A i DB este B

curba cererii consumatorului B pentru bunul public Y, DT se obine din nsumarea

orizontal a lui DA i DB. Aceasta contrasteaz cu curba cererii de pia SY pentru
B

bunul public Y din figura 4.1, cantitatea optim din Y este 100 de uniti per perioada
de timp dat de intersecia lui DT i SY n punctul E. La punctul E, suma beneficiilor
marginale de care se bucur ambii consumatori egaleaz costul social marginal pentru
producerea celor 100 de uniti din bunul public. Aceasta nseamn: AB+AC=AE.
114
Samuelson P.A., The Pure Theory of Public Expeanditure, n Review of Economics and Statistics, 36,
Nov. 1954.
115
Relaia dintre gradul de divizibilitate a bunurilor i gradul de socializare a consumului acestora. Buchanan
J.M., The Demand ans Supply of Public Goods, Rand Mc Nally & Co, Chicago, 1968.
116
Relaia dintre gradul de excludere de la consum i costul marginal al utilizrii unui bun, Stiglitz J.E., The
Economic Role of the State, Oxford, Basic Blackwell, 1989.
117
Combinarea caracteristicilor bunurilor publice cu cele ale bunurilor private, Musgrave R.A., Musgrave P.B.,
Public Finance in Theory and Practice, Fourth edition, MC Graw-Hill Book Company, 1984.
118
Dobrot N. (coord.), Dicionar de economie, Editura Economic, Bucureti, 1999, p. 77.

39
 PY

Preul

SY

E
PY
C DT
B DB
A DA

0 QY QY
Cantitate

Fig. 1

n timp ce cantitatea optim din bunul public Y este de 100 de uniti n figura 1,
exist dou motive nrudite pentru care mai puin dect aceast capacitate este posibil
s fie asigurat de ctre sectorul privat. n primul rnd, pentru c indivizii ce nu
pltesc pentru bunul public Y nu pot fi exclui din consum, exist o tendin a
consumatorilor de a evita responsabilitatea plii. O problem gratuit se ivete,
deoarece fiecare consumator crede c bunul public va fi furnizat indiferent de
contribuia sa pentru acoperirea costurilor. n momentul n care civa oameni i
mpart costul pentru furnizarea bunurilor publice, consumatorii adesea cred c eecul
lor individual (personal) n a asigura susinerea financiar nu va avea nici un efect
asupra aprovizionrii bunului.
Cnd muli indivizi se comport n acest mod, mai puin dect cantitatea optim
din bunul public va fi furnizat. Aceast problem survine n general atunci cnd
guvernul impune o tax publicului pentru furnizarea bunurilor publice importante. n
sectorul privat, problemele free rider sunt rezolvate uneori prin consensul de grup
de a susine asociaii de caritate i aa mai departe.
O problem a preferinelor ascunse apare, de asemenea, n furnizarea bunurilor
publice, deoarece indivizii nu au nici o motivaie economic pentru a releva n mod
clar cerinele lor adevrate pentru acestea. Consumatorii se opun n dezvluirea unei
cereri importante pentru bunurile publice, deoarece ei se tem n aceeai msur de
cererea de plat n consecin. Cu bunurile private, preul pe care consumatorii sunt
dispui s-l plteasc furnizeaz un semnal credibil productorilor cu privire la
cantitatea i calitatea ce trebuie produse. Asemenea semnale de pre nu mai sunt
valabile n cazul unor noi sau mai bune servicii i bunuri publice. Ca rezultat, este
aproape imposibil s se foloseasc forele pieei pentru determinarea cantitii optime de
bunuri publice ce trebuie furnizate.
Bineneles, multe bunuri i servicii nu se potrivesc n interiorul categoriilor de
bunuri private absolute sau bunuri publice absolute. Exemple de bunuri i servicii cu
unele caracteristici, dar nu toate, pot fi considerate: aeroporturi, programe de cercetare,
centre de ngrijire zilnic pentru copii, autostrzi, spitale, programe de imunizare,
sistemul judiciar, parcuri, educaie primar i liceal, salubritate.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Numii cele trei caracteristici ale unui bun public.
2. Ce presupune fenomenul de free riding?
3. Exemplificai categoria bunurilor publice.
40
Bibliografie recomandat:
1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic.
Bucureti: Editura Arc, pp.34-74.
2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.21-
45.

TEMA 4. FUNCIA PUBLIC

Funcia public a fost conceput ca un model birocratic al carierei.

Funcia public cuprinde o individualizare a atribuiilor i responsabilitilor,
stabilite de un cadru legislativ propriu, n scopul realizrii prerogativelor de putere
public i al satisfacerii intereselor generale ale societii. Profilul de clasificare a
funciei publice se schimb, restructurarea i restrngerea activitilor conducnd la
reducerea numrului de angajai tehnici i a personalului administrativ, precum i la
creterea relativ a angajailor calificai.
n ultimele dou decenii ale secolului XX reforma sistemelor de remunerare n
unele ri s-a manifestat fie sub forma descentralizrii stabilirii remunerrii ctre
nivelurile departamentelor i ageniilor (cazul rilor nordice, al Marii Britanii, al Noii
Zeelande i al Australiei), fie sub cea a meninerii unor sisteme relativ centralizate de
stabilire a remunerrii, cutnd flexibilitatea prin alte mijloace (variaii locale ale
remunerrii sau schimbri ale sistemelor de clasificare a posturilor). Sistemele noi de
remunerare au un grad mai mare de flexibilitate, remunerarea fiind gndit n funcie
de productivitate, performan, nivelul pieei forei de munc i calificrile disponibile
pentru sectorul public.
Reformele au variat de la schimbri radicale, n unele ri, la adaptri marginale,
n alte ri.
Reforma sistemelor de remunerare este ntlnit sub dou aspecte:
descentralizarea determinrii remunerrii ctre nivelul departamental i al instituiilor
locale (exemplele Marii Britanii, rilor nordice, Australiei) sau meninerea unor
sisteme relativ centralizate de determinare a remunerrii, asigurnd flexibilitatea prin
alte mijloace (de exemplu, prin variaii locale ale remunerrii sau schimbri ale
sistemelor de clasificare a funciei publice).
Frecvent ntlnim confuzie ntre sectorul public, serviciul public i funcia public.
Delimitnd cele trei noiuni prin dimensiunea structural dat sectorului public,
dimensiunea politico-cultural pentru serviciul public i dimensiunea juridic n cazul
funciei publice (fig. 2), regsim urmtoarele situaii:
activiti care se regsesc n acelai timp n sectorul public, serviciul public i
funcia public (acelea ale ministerelor, colectivitilor teritoriale) i realizate de
organizaii statale;
activiti ale serviciului public ce in de funcia public, dar nu aparin n mod
direct de sectorul public (ntreprinderile din sectorul privat aflate sub controlul
sectorului public);

41
 activiti din sectorul public ce in de funcia public, dar nu sunt din serviciul
public;
activiti din sectorul public cu destinaie n serviciul public, dar care nu au
statutul funciei publice.

SECTORUL PUBLIC

Activiti comerciale ale angajailor n

ntreprinderi publice sau administraii

Activiti realizate de
angajai n adminis- Activiti comerciale
traii sau ntreprin- sau administrative
deri publice Activitile ministe-
relor sau colectivelor
de angajai publici n
serviciile publice
Activiti ale ntre- Activitile funciona- Activiti ale
prinderilor private sau rilor detaai n ntre- funcionarilor detaai
asociaii furnizoare prinderile private fur-
n sectorul privat
ale serviciului public nizoare ale serviciului
public

SERVICIUL PUBLIC FUNCIA PUBLIC

Fig. 2. Abordri ale sectorului public/serviciului public i funciei publice

Sursa: Bartoli A., op. cit., fig. 2.1./pag. 41.

Observm cazuri de interfa parial care genereaz o multitudine de situaii.

Managementul public trebuie s se manifeste n aceste cazuri, innd seama de
particularitile fiecruia n planurile structural, juridic i cultural. n acest sens,
apreciem c dimensiunea complexitii aplicrii managementului public este dat, pe de
o parte, de sectorul public definit ntr-o abordare structural (cmp de aplicare a
metodelor managementului public Laufer R., Burlaud A.), iar pe de alt parte, de
serviciul public sau de utilitate public n abordarea politico-cultural i funcia public
abordat juridic.
Managementul public va trebui s cuprind ansamblul acestor cazuri, s in cont
de particularitile fiecruia, pe plan structural, juridic, politic i cultural. Aceasta este
sursa complexitii managementului public.
Laufer R. i Burlaud A.119 consider c sectorul public trebuie s fie definit ca loc
de aplicaie a metodelor managementului public.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Ce este funcia public?
2. Ce activiti sunt specifice serviciului public? Dar funciei publice?
119
3. oDefinii
Bartoli A., misiunea managementului public n perspectiva oferit de
p. cit., p. 38.
prezenta Tem.

42
Bibliografie recomandat:

1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.21-45.

2. Alexandru, Ioan. 2008. Tratat de administraie public. Bucureti: Editura Universul
Juridic, pp.15-30.

TEMA 5. Diferene ntre sectorul public i sectorul privat

Argumentul pentru o form specializat de management n sectorul public se

bazeaz pe diferenele ntre sectorul public i sectorul privat.
ntr-un moment n care teoriile, tehnicile i condiiile de munc n sectorul public
au premise n sectorul privat, aspectul diferenelor devine deosebit de important. Dac
exist motive de ce cele dou sectoare nu sunt la fel i nu pot fi similare, cazul
necesitii unui management public special devine i mai puternic.
Stillman T. (1987, p.181) citeaz cteva atribute unice ale organizaiilor publice:
diversitatea acordurilor instituionale;
fragmentarea organizaiilor publice i a autoritilor;
ageniile publice funcioneaz n acvarii cu peti de aur;
sensibilitate special la marile schimbri socioeconomice;
complexitatea, rigiditatea i diversitatea subsistemelor profesionale interne;
perspective diferite de timp ale fiecrui subsistem;
incapacitatea de a selecta grupul-int de audien;
limite constituionale i legale asupra metodelor/mijloacelor serviciului.
Cteva dintre acestea sunt diferene de accent sau de practic i nu sunt diferene
fundamentale, de fond.
Totui, exist diferene majore care influeneaz modul de conducere a sectorului
public.
1) Deciziile n sectorul public pot fi coercitive, ntr-un mod care nu este
caracteristic sectorului privat. Cetenii pot fi forai s respecte deciziile, impozitele
i sunt supui sanciunilor care deriv, n final, din puterile coercitive ale statului.
Elementul coercitiv nu este prezent n sectorul privat, dar este important datorit
modalitii dificile de abordare a sectorului public de ctre muli oameni. Deoarece
oamenii au dat putere societii, ei doresc un tratament corect i echitabil de la
instituiile ei. Elementul coercitiv restricioneaz, de asemenea, modalitatea de a
considera publicul n calitate de clieni.
Nu toate activitile publice sunt coercitive, dar acelea care sunt trebuie tratate
mai atent dect n sectorul privat. ntreprinderile private au o mare libertate n a fi
arbitrare. Ele pot cere diferite preuri de la diferii clieni, ele pot refuza s trateze cu
ei, ele pot ignora procedurile normale. Puterea coercitiv a statului trebuie s nsemne
limitarea derogrii procesului.
2) Sectorul public are forme diferite de responsabilitate n comparaie cu sectorul
privat. n timp ce managerii ntreprinderilor private rspund n faa acionarilor,
angajatul public rspunde n faa conducerii politice, a parlamentului, publicului i a

43
variatelor componente ale parlamentului public i variatelor componente ale
sistemului judiciar.
Dei este important, acest aspect nu trebuie supraevaluat. Responsabilitatea este o
problem pretutindeni. Totui, este mai puin cert i mai neregulat n sectorul
public.
3) Managerul serviciului public trebuie s fac fa unei agende impuse din
exterior de ctre conducerea politic. Acest aspect este diferit fa de o organizaie
unde motivaia mprtit la toate nivelurile organizaiei const n a face bani.
Prezena autoritii politice reprezint diferena cheie.
Bozeman i Straussman (1990, p.214) evideniaz: Autoritatea politic
influeneaz clar managementul strategic privat i reprezint mai mult dect o
influen asupra managementului strategic public; este o caracteristic definitorie.
Politicienii care solicit aciuni care depreciaz o practic bun de management sunt,
probabil, manageri neinstruii.
Faptul c o agend politic trebuie urmrit i realizat poate conduce la conflicte
ntre birocraie i politicieni.
Prin aceasta nu spunem c a lucra la o agend politic este mai puin raional
dect a lucra la una axat pe obinerea profitului. Spunem c agenda politic face ca
managementul s fie diferit n sectorul public. A avea o mare parte din agend impus
reduce domeniile de aciune ale unui manager.
4) Sectorul public ntmpin dificulti inerente n msurarea rezultatului sau a
eficienei. i lipsesc criteriile de evaluare. Multe componente ale sectorului au o
problem n msurarea performanei, de asemenea personalul de conducere, unitile
de cercetare chiar ntreaga organizaie poate fi monitorizat prin msuri de
profitabilitate.
n sectorul public, rareori exist un acord privind scopurile sau msurile
activitilor proprii. Msura brut a profitabilitii ofer un sprijin pentru manageri n
sectorul privat.
Dificultatea msurrii performanei n sectorul public, fie c este a indivizilor,
grupurilor sau ntregii organizaii, penetreaz managementul ca ntreg.
Msurarea i evaluarea sunt posibile n sectorul public, dar sunt mai dificile i,
probabil, mai puin semnificative.
Lipsa unei msurri adecvate poate permite unor pri ale serviciului public s nu
ndeplineasc o funcie folositoare i s nu fie analizate. Acest aspect poate s apar i
n sectorul privat, dar este cu mult mai improbabil dect n sectorul public.
Dificultatea inerent n msurarea performanei a fost parial introdus de
schimbrile manageriale, dar msurile dezvoltate au propriile lor probleme.
5) Managementul strategic se refer la atitudinea competitiv a organizaiei,
concentrndu-se pe punctele tari i pe punctele slabe ale organizaiei ntr-un mediu n
schimbare. Aceast afirmaie este real i n sectorul public, cu meniunea c unele
comportamente specifice sectorului privat nu pot fi aplicate telle-quelle sectorului
public. Abordrile managementului strategic din sectorul privat nu pot fi aplicate direct
n sectorul public.
n sectorul public, managementul strategic este necesar, dar nu se poate baza pe
atitudinea competitiv a diverselor organizaii i nu poate alege mixul produs/pia
(ntlnit n sectorul privat, cu scopul realizrii performanei organizaionale).
n sectorul public, managementul strategic exprim valori, determinate prin
procesul politic, ca rspuns la schimbrile mediului.

44
 6) Rolul marketingului n sectorul privat este i acela de a ntri relaia
organizaie/clieni. Nu poate fi acelai i n sectorul public, care se extinde dincolo de
limitele cererii pieei. Marketingul n sectorul public const n satisfacerea unor nevoi
publice care nu se reduc numai la exprimarea cererii n termeni cantitativi i calitativi36 .
7) n sectorul privat, bugetul se bazeaz pe o previziune a vnzrilor, fiind un
instrument de corelare a cheltuielilor cu veniturile. Comparativ, n sectorul public,
discutm de un act al alegerii politice. Procesul bugetar n sectorul public recunoate
necesitatea alegerii.
8)Conceptul de responsabilitate public explic i justific aciunile ntreprinse i
l ntlnim n sectorul privat, pe piaa produselor, iar n sectorul public, n aciunea
colectiv. Aciunea colectiv, care exprim scopul colectiv, este o condiie necesar
pentru societate i, ntr-adevr, pentru funcionarea pieei, acceptat ca instituiei37 .
Sectorul public este constituit nu pentru a fi o replic a comportamentului
sectorului privat, ci pentru a sprijini un comportament diferit.
9) Dimensiunea total i diversitatea sectorului public fac ca orice control sau
coordonare s fie dificile. Guvernele i consultanii lor ncearc s coordoneze
activitile cele mai mari i mai complexe ale societii. n teorie, exist
responsabilitate politic, dar n practic, guvernele elaboreaz o gam larg de
proceduri de control care adesea se aplic pretutindeni i sunt frecvent schimbate.
Adesea, exist suprapunere sau chiar conflict ntre programe. De exemplu, pot
exista programe ale unui departament pentru sprijinirea cultivatorilor de tutun, n timp
ce alt departament ncearc s reduc fumatul din motive de sntate.
Coordonarea trebuie s fie politic i nu este niciodat uoar.
Pot exista i alte diferene fundamentale ntre sectoare.
ntrebrile care se pun: dac aceste diferene sunt suficiente pentru a solicita o
form specific de management i dac necesit un model administrativ tradiional
sau unul managerial.
Referitor la prima ntrebare, se poate concluziona c sectorul public este suficient
de diferit i necesit propria sa form de management i nu aceea a sectorului privat.
Flynn afirm (1990, p. 151): A conduce serviciile publice este diferit de a
conduce serviciile private. Dei exist o varietate larg de servicii private, obiectivul
este ntotdeauna acelai: a crea un serviciu suficient de valoros pentru a convinge
clienii s-l cumpere. n sectorul public, obiectivul nu este ntotdeauna axat pe
generarea veniturilor i, n multe cazuri, utilizatorii sunt forai s coopereze i nu au
alte alternative. Aceasta nseamn c fiecare tip de relaie dintre organizaie i
utilizatorii si trebuie s se reflecte n aciunile angajailor si.
Allinou (1982, p. 29) menioneaz: Managementul public i privat sunt cel puin
la fel de diferite cum sunt similare... diferenele sunt mai importante dect
similitudinile... afirmaia c exist un ansamblu suficient de practici i abiliti ale
managementului privat care pot fi transferate direct n sarcinile managementului
public, astfel nct s duc la mbuntiri semnificative, este greit.
Pot fi avantaje din adaptarea i utilizarea unor practici de pionierat din sectorul
privat, dar sarcina fundamental este diferit n fiecare sector.
Referitor la a doua ntrebare chiar dac se afirm c sectoarele sunt diferite,
aceasta nu nseamn c modelul tradiional administrativ este unica modalitate
valabil de conducere n sectorul public. Dezvoltarea noului management public este
o recunoatere a faptului c sarcina funcionarilor publici este acum managerial i nu
administrativ i c o form de management poate fi dezvoltat innd cont de
diferenele ntre sectoare.

45
 Modelul tradiional al administraiei publice a fost dezvoltat n mod specific
pentru sectorul public. Totui, acesta nu poate fi unicul model imaginabil pentru
sectorul public. Nu exist nici un motiv pentru a nu putea dezvolta modelul
managerial, care se aplic chiar mai bine la trsturile neobinuite ale sectorului
public.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):
1. Prezentai pe scurt, principalele diferene dintre sectoarele public i
privat, dup modelul oferit n prezenta Tem.
2. Care este specificul deciziei n sectorul public?
3. Care este specificul responsabilitii n sectorul public?
4. Care est specificul controlului n sectorul public?

Bibliografie recomandat:

1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.21-45.

2. Alexandru, Ioan. 2008. Tratat de administraie public. Bucureti: Editura Universul
Juridic, pp.15-30.

46
 TEMA 6. SERVICIILE PUBLICE: Definiie

Termenul de serviciu public este utilizat att n sens de organizaie, de organism

social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat 120 . Pe parcursul timpului,
noiunea de serviciu public a cunoscut o evoluie contradictorie.
n prima etap, societatea a tins spre extensia noiunii de serviciu public.
Creterea interveniilor statului i ale colectivitilor locale, multiplicarea structurilor
publice, cererea crescut a utilizatorilor n vederea ntreinerii prin puterea public,
nevoile individuale i colective, jurisprudena administrativ au concurat pentru
extinderea cmpului de aplicare a noiunii. Definiia clasic a serviciului public pune
n eviden natura juridic a organului care-l presteaz i care este persoan public,
statul, colectivitatea local sau o alt instituie public.
Coninutul definiiei clasice sufer modificri n perioada interbelic, prin
condiiile impuse de practica administraiei publice, respectiv: delimitarea prilor
interes general/interes particular, subliniindu-se c obiectivul major al serviciului
public este interesul celor administrai, i nu obinerea profitului; mijloacele puterii
publice cu influen asupra raportului de autoritate dintre persoana privat care
servete interesul general i terii, n favoarea prestatorului i, ultima condiie,
controlul administraiei asupra activitii de prestri servicii publice. 121
Furnizorul unui serviciu poate fi public sau privat. Acest lucru presupune n
primul rnd realizarea distinciei ntre persoana public i cea privat. Cea mai mare
parte a sistemelor de drept opereaz cu aceast distincie (ndeosebi sistemele latine i
germanice); alte sisteme realizeaz distincia, dar mai puin clar (sistemul englez). n
acest sens, putem ntlni n rile europene urmtoarele situaii:
a) furnizorul poate fi public, dar fr a se distinge de autoritatea public
nsrcinat cu determinarea regulilor de organizare a serviciului;
b) furnizorul poate fi public, avnd statut de drept public, dar distinct de
colectivitatea responsabil de organizarea serviciului. Este vorba de
managementul printr-un organism de drept public (n dreptul francez este
vorba de sistemul stabilimentelor publice).
c) furnizorul poate avea capital public, dar s fie supus unui regim de drept
privat. Este vorba de managementul printr-o societate privat cu capital
public;
d) furnizorul poate fi privat, dar s dispun de un act de putere public, de
privilegii de drept public. Este modelul gestiunii delegate din dreptul francez
i de modelele comparabile cu dreptul anglo-saxon;
e) furnizorul poate fi privat i s nu dispun de nici un privilegiu particular. Este
o gestiune concurenial.
Observm c statutul furnizorului nu este legat de forma de proprietate. Exist
modele n care proprietatea public este nsoit de prezena unui operator privat
element specific regimului francez de delegare a serviciului public, n care furnizorul
dispune de bunuri ce sunt proprietatea colectivitii publice.
120
Alexandru I., Administraia public. Teorii. Realitii. Perspective. Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureti, p.
290.
121
Serviciul public este acea activitate de interes general prestat numai de o persoan public Parlagi A.,
Managementul administraiei publice locale. Servicii publice. Editura Economic, 1999, Bucureti, p. 9.

47
 Organizaiile care pot presta servicii publice sunt: organele administraiei
publice, instituiile publice i regiile autonome de interes public.
n literatura european, statul reprezint toate componentele puterilor publice
interne ale unei ri membre a Uniunii Europene. Dar responsabilitatea privind
serviciile publice poate reveni ntr-o ar fie puterii centrale, fie puterilor locale.
Aceast responsabilitate poate determina scheme de punere n aplicare diferite, n
funcie de modul de organizare a naiunii: federalism, regionalism, descentralizare sau
centralizare etc. n rile Uniunii Europene.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Ce desemneaz sintagma serviciu public?
2. Prezentai pe scurt o tipologie a furnizorilor de servicii.
3. Cine poate presta un serviciu public n Romnia?

Bibliografie recomandat:

Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.54-76.

48
Organizaia public

Obiective generale:
1. Identificarea provocrilor specifice mediului i organizaiilor publice (Tema 1)
2. Definirea organizaiei publice (Tema 2)
3. Prezentarea caracteristicilor structurale ale organizaiei publice (Tema 3)
4. Definirea misiunii i a politicilor organizaiei publice (Tema 4)
5. Definirea teoriei caracteristicilor postului (Tema 5)

TEMA 1. MEDIUL I ORGANIZAIILE PUBLICE

Exist mai multe provocri pentru sectorul public care sunt specifice ultimelor decenii i
au avut impact semnificativ asupra poziiei i situaiei acestuia i asupra organizaiilor publice.
Expansiunea sectorului public a aprut la cele mai multe naiuni n secolul XX. Structurile
organizationale tipice sectorului public, cum sunt formele de organizare ierarhica, structurile
birocratice si sistemele de cariera, sunt rigide. Serviciile publice nu sunt inovatoare, nu sunt
suficient de flexibile, sunt supra-reglementate, prea lente i nu sunt orientate spre
consumator, sau cetean. Nu putem afirma c este o administraie deschis, caracterizat de
inovaie, flexibilitate, adaptabilitate i schimbare. Sectorul public, la fel ca i sectorul privat,
este supus schimbrilor mediului. Evoluia demografic, ateptrile tot mai mari ale cetenilor
de la administraia public, stabilitatea i rigiditatea serviciului public, administraia public
centralizat i unificat, susin faptul c modelul clasic al administraiei publice a fost conceput
ntr-o etap a societii care nu mai exist. Geneza serviciului public o putem plasa n secolul
XIX , iar realitile sunt situate la nceputul secolului XXI.
Chiar dac impactul i miza provocrilor nu intervin n mod direct, pe termen scurt, n
cazul sectorului public sau al celui privat, efectul de criz i riscurile angajate pe termen
mediu nu mai rmn aceleai, ci impun evoluii neateptate.
Interaciunea dintre sectorul public, sectorul privat i mediu face subiectul discuiilor
specialitilor 124 , fenomenul fiind analizat din punct de vedere sistemic. Astzi, administraia
si birocraiile publice nu mai sunt actori autonomi in prestarea serviciilor si aplicarea
politicilor si nu mai pot fi separate de societate, in general. Modelul economiei combinate,
considerat modelul susinut de OCDE pentru relaiile viitoare dintre sectorul public i sectorul
privat, s-a stabilizat la un nivel de maturitate de aproximativ 50% al resurselor totale, cu 50%
ctre consumul public i investiii i ceilali 50% reprezentnd pli de transfer i donaie
ctre statul considerat mediu printre cele 24 ale OCDE.
Constrngerile financiare ntlnite n aproape toate statele dezvoltate, au determinat o
redimensionare a sectorului public, pe de o parte prin diminuare a numrului angajailor
acestuia, iar pe de alt parte, prin delegarea sau privatizarea serviciilor care anterior au fost

124
Melese J., Approches systmiques des organisations. Vers lentreprise a complexit humaine, Hommes
et Techniques, 1970.

49
publice. Sectorul public se schimb cu o acuitate specific n ultimele dou decenii.
Economitii i sociologii tiu foarte bine c perioada care a urmat, anilor glorioi 50-70 125 ,
s-a dovedit a fi critic i n micare, pentru toate societile occidentale, c ea antreneaz
aciuni, reacii sau proaciuni diverse, care nu fac dect s creasc importana
imprevizibilului i a complexitii micrii generale 126 .
Alocarea resurselor pentru dezvoltare presupune existena unor modele de management
public.
Micrile ce pot afecta mediul public pot fi grupate n micri economice, miscari
geopolitice, micri socioculturale, miscari demografice, micri juridice, miscari
tehnologice. Procesele decizionale adecvate trebuie identificate, structurile de aplicare trebuie
concepute i limitele cu sectorul privat trebuie identificate.

Micrile economice

Perioada creterii economice s-a sfrit n 1973. Criza economic declanat dup ocul
petrolier a avut ca efect inversarea indicatorilor de cretere i conducerea ctre o penurie de
resurse 127 .
ncepnd cu anii 80, datorit eecului politicilor de inspiraie keynesian, n sectorul
public, bugetele i mijloacele au nceput s se restrng, cu efecte vizibile asupra investiiilor,
locurilor de munc, cheltuielilor de funcionare. Aceast situaie a adus n prim-plan dou
preocupri: alegerea politicilor publice, a prioritilor acestora i rigoarea bugetar cu
limitarea cheltuielilor. S-a dat prioritate mediului economic fa de intervenia direct a
statului, produciei n comparaie cu redistribuirea incitaiei fa de dirijism, deciziilor
descentralizate fa de reglementarea global 77 .
ntlnim n dificultile economice generale sursa anumitor repoziionri strategice ale
ntreprinderii publice, care dezvoltaser o anumit diversificare n anii 70 i care au revenit
la politica recentrrii, zece ani mai trziu. Cauza o regsim n criza economic, pe care
micrile de naionalizare, privatizare, au accentuat-o n anii 80. Fr nici o dezbatere
public, privatizarea i dereglementarea tuturor sectoarelor conduse de stat 78 au dovedit o
component-standard a marelui plan al pieei interne unice.
Cunoscut drept cel mai mare proiect de dereglementare din istoria economiei,
Europa 1992 a declanat, sub dubla presiune politic i economic, fuzionri n economia
privat (n prima etap) i privatizarea sectoarelor i monopolurilor statului (a doua etap).
Dincolo de cele reprezentate, rezultatele se dovedesc a fi discutabile i discutate, n
msura n care nici un efect miracol nu poate fi atins n contextul socioeconomic de astzi.
Apreciem c micrile de redistribuire a capitalurilor publice sunt accelerate, exemplul
Angliei, Germaniei, care realizeaz programe de privatizare a serviciilor publice, fiind gritor
n acest sens.
Problema economic se regsete n problematica contextului internaional, n care
ntlnim din ce n ce mai mult implicarea sectorului public. Dovada exist n domeniul
telecomunicaiilor 79 , serviciilor potale, energiei electrice 80 . Hotrrea de a liberaliza
anumite brane n care se ofer servicii publice nu este n nici un caz de natur ideologic, ci
expresia unei disponibiliti naturale de adaptare la evoluii economice i tehologice 81 .

125
Bartoli A., op. cit., p. 46.
126
Cea mai mare perioad de cretere din istoria economic, producia industrial s-a multiplicat de 3, 5 ori,
Hoan N., Economie i finane publice, Editura Polirom, Iai, 2000, p. 118.
127
Septembrie 1973 decembrie 1974, primul oc petrolier; ianuarie 1979, al doilea oc petrolier.
77
Bouvier M., Esclassan M.C., Lassale J.P., Finances publiques, 3e dition, LGDJ, Paris, 1996, p. 26.
78
Martin H. P., Schumann H., op. cit. p. 214-224.
79
Britanicii i americanii negociaz, din toamna anului 1995, asupra detaliilor unui acord de comer liber la
nivel mondial n domeniul telecomunicaiilor, rmnnd patru sau cinci gigani n lume.
80
Comisia European a UE consider c din anul 2001 vor fi supuse privatizrii serviciile potale, domeniul
energiei electrice.
81
Karel van Miert, Le Monde diplomatique, 1/1996.

50
 Micrile geopolitice

Globalizarea progreseaz, ntreaga lume este o singur pia, au loc comasri de mici
insule, lacuri i mri de economii steti, provinciale, regionale i naionale, debund ntr-un
singur ocean economic global, i expune micile sectoare economice valurilor uriae, ale
concurenei economice, comparativ cu valurile mici i mareele linitite crora le-au fcut fa
pn acum 82 . Accentuarea globalizrii este determinat de transformrile structurale,
calitative i cantitative ale proceselor economice 83 . Christopher M. Dent consider c
globalizarea reprezint cea mai complex form a internaionalizrii activitii economice 84 .
ntreptrunderea economiilor i a circulaiei din ce n ce mai libere a oamenilor, a
mrfurilor, serviciilor i a capitalurilor ne conduce spre logica competitivitii la nivel
mondial, n care naiunile dezvoltate sunt n mod inevitabil antrenate. Existena firmelor
multinaionale i a reelelor n ntreprinderi transnaionale 85 , pentru care frontierele nu mai au
nici un sens, determin n lumea marilor decizii economice s nu mai existe nici mcar reguli
comune. Multe culturi aduc cu totul alte reguli. Progresul tehnologic, ce aduce un flux de
informaii i de schimburi mai puin controlabile dincolo de frontiere, ateptrile
consumatorilor i utilizatorilor fa de bunurile cele mai atractive n termeni de calitate/pre
au contribuit la introducerea n numeroase sectoare de activitate a posibilitii noii alegeri,
acolo unde nainte nu exista dect oferta mic a serviciului public monopolist. Astfel,
utilizatorii aleg, iar serviciile publice, ntr-un context economic dificil, trebuie s-i alinieze
preurile i prestaiile pentru a rezista la aceast nou provocare. Sectorul public este
preocupat de identificarea dimensiunilor competitivitii mondiale, ceea ce n unele cazuri
poate conduce la vnzarea serviciilor naionale pe pieele internaionale. ntr-un astfel de
context al evoluiei rapide, sectoarele publice naionale se dovedesc, din ce n ce mai mult,
incapabile s rspund, singure, nevoilor infrastructurii de mine, att din punct de vedere
tehnologic, ct i financiar. Aa cum observa David C. Korten companiile i-au fcut un
obicei din a evita fr efort restriciile guvernamentale bazate pe vechile presupoziii despre
economiile naionale i politica extern, prin operaiuni corporatiste 86 .
Obiectivele prioritare ale Uniunii Europene supuse ateniei n Tratatul de la Maastricht
(1993), coeziunea economic i social, consolidarea unitii i viabilitatea structurii
comunitare europene se nscriu n contextul mondial al globalizrii. Actul european impune o
tripl constrngere organismelor publice:
1. O constrngere concurenial (monopolurile par s constituie unul dintre ultimele
obstacole substaniale deschiderii efective ctre pia);
2. O constrngere din punctul de vedere al dimensiunii (miza competitivitii le
mpinge spre parteneritate transnaionale);
3. O constrngere bugetar (normele europene pun n eviden nivelul deficitului public
acceptabil, care stimuleaz competiia ntre economiile vizate).
Termenul europenizare nu se identific cu elementele teoriei apariiei spaiului
administrativ european. Dac europenizarea este un proces cu un impact tot mai puternic
asupra sectorului public, administraiilor publice, crearea spaiului administrativ european se
refer la procesul de convergen. Europenizarea determin noi dimensiuni n contextul
schimbrilor sistemice. Astfel, sistemele juridice i administrative ale statelor membre
europene sunt supuse unui permanent proces de adaptare pentru a corespunde cerinelor

82
E. Luttwak, Welt am Sonntag, 25 iunie 1996.
83
Matei L., Matei A., Acquis comunitar i administraie public, Editura Economic, Bucureti, 2000, p. 7-
11.
84
Dent C.M., The European Economy, The Global Context, Routledge, 1997, p. 1.
85
Gates B., La Route du futur, Robert Laffont, 1995, a se citi Matei A., Matei L., Risk of decision making
and entrepreneurial environment, Proccedings, 28th European Small Business Seminar, Viena, 1998, p.
299-309.
86
Korten, D. Corporaiile conduc lumea, Editura Antet, Bucureti, 1997, p. 148.

51
privind transpunerea i aplicarea legislaiei comunitare; europenizarea principiilor de baz
(democraie, cetenie, eficien, eficacitate, stat de drept, economie de pia) i dezvoltarea
principiilor generale ale administraiei publice (buna guvernare, deschidere, lupta mpotriva
administrrii defectuoase); europenizarea datorit impactului regulilor concurenei din Art.86
CE i privatizrii fostelor servicii publice i ntreprinderi publice (serviciile potale, serviciile
de transport feroviar etc.).
Micrile geopolitice internaionale pe care le cunoate societatea noastr contemporan
au, n mod vizibil, un impact destabilizator asupra sectorului public, definesc un nou rol al
statului, orienteaz administraia public ctre client i serviciu 87 . O schimbare a rolului
statului naional tradiional este determinat pe de o parte de efectele globalizrii i integrrii
europene, iar pe de alt parte de descentralizare, delegare, privatizare etc. Tratatul Uniunii
Europene i legislaia secundar cer statelor membre s-i construiasc propriile administraii
pe principii comune: democraie, stat de drept, buna guvernare, deschidere,
lupta mpotriva administrrii defectuoase, administraie eficient.

Micrile tehnologice si managementul cunoaterii

n condiiile existenei unor constrngeri financiare asupra veniturilor i cheltuielilor

publice, au fost lansate politici de modernizare a serviciilor publice. Dar ce este
modernizarea? Este ea calea de transformare a birocraiei?
Pentru Max Weber calea spre modernitate prin raionalitate a fost facilitat de
dezvoltarea birocraiei. Birocraia permite controlul asupra lumii prin calcul, sistematizarea
semnificaiei i valorii ntr-o viziune etic global consistent...
Impactul noilor tehnologii (i n special al celor care vizeaz informarea) s-a dezvoltat
foarte mult att n sectorul public, ct i n cel privat, chiar dac viteza de inserie este mai
mic. Tehnologia informaiei reprezint un motor semnificativ al schimbrii n sectorul
public.
Logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor beneficiarilor la
modernitate, iar acest lucru a condus la ncredinarea activitilor, din domeniile energetic,
sntate, telecomunicaii, transporturi, aprare, marile infrastructuri. Cel care este nsrcinat
cu astfel de activiti este statul. Acest moment presupune realizarea unor mari investiii att
n sectorul public, ct i n cel privat. Exemplu: telecomunicaiile i informatica, producia de
electricitate i reelele de cldur.
Parteneriatul dintre public i privat sau dintre pia i monopol devine din ce n ce mai
complex.
Creterea informatizrii activitilor de orice natur provoac blocaje ale metodelor de
lucru i ale metodelor de management n organizaii att la nivelul sectorului privat, ct i la
cel al sectorului public.

Micrile demografice

Ultimul deceniu al secolului XX i nceputul secolului XXI sunt identificate ca perioade

de accentuare a competiiei dintre sectorul public i sectorul privat n ceea ce privete
atragerea de personal. Pe plan mondial tendinele demografice arat o mbtrnire a
populaiei, fapt susinut i de creterea cererii de servicii sociale pe de o parte, i, pe de alt
parte creterea numrului celor angajai care prsesc sectorul public. n urmtoarele decenii,
schimbrile demografice vor duce la creterea numrului vrstnicilor n rndul populaiilor
Uniunii Europene (tabelul 1).

87
Matei L., Matei A., op. cit., p. 9.
*a se vedea Speer, B., Die Europaische Union als Wertegemeinschaft, in: Die offentliche Verwaltung, No. 23,
decembrie 2001, p.980.

52
 Tabelul 1 Demografia n UE ntre 1960 i 2000
Populaia, Sub 15 ani Peste 65 de Peste 65 de
exprimat n % ani n 2000 n ani n 1960
n milioane %
Austria 8,1 16,7 15,5 12,2
Belgia 10,2 17,6A 16,6A 12,0
Danemarca 5,3 18,5 14,8 10,6
Finlanda 5,1 18,1 15,0 7,3
Frana 58,9 18,8 16,1 11,6
Germania 82,2 15,3C 17,2C 10,8C
Grecia 10,5 15,5B 16,7B 8,1
Irlanda 3,8 21,8 11,2 10,9
Italia 57,2 14,5 17,7 9,0
Luxemburg 0,3 19,0 14,4 10,8
Olanda 16 18,6 13,6 9,0
Portugalia 10 19,2 15,1 -
Spania 39,5 15,0 16,8 8,2
Suedia 8,9 18,4 17,3 11,8
Marea Britanie 59,7 19,1A 15,6A 11,7
UE 376 16,8 16,4 10,1
A=1999, B=1998, C=fosta Germanie de Vest

Sursa: Labour Force Statistics: 1980-2000, OECD, Paris 2001; Trends in International
Migration, OECD, Paris 2002

Problema demografic afecteaz statele europene ntr-o msur diferit. Astfel, rile
cu o rat mai mare a natalitii, cum sunt Danemarca, Frana, Finlanda, Irlanda, Luxemburg,
Olanda, Portugalia, Suedia i Marea Britanie se pot confrunta cu mai puine probleme dect
rile cu o rat mai sczut a natalitii (Italia, Spania, Germania, Grecia).
Un studiu al OCDE 139 privind structura de vrst a sectorului public, arat c n unele
ri aceasta nu este direct legat de structura de vrst a ntregii populaii. De exemplu, rile
cu o rat mai mare a natalitii (Frana, Irlanda, Olanda) au i un procentaj mai ridicat de
angajai mai n vrst n administraia central. n Frana, media de vrst n sectorul public
(la nivel naional i regional) este mai ridicat dect n sectorul privat. Proporia celor cu
vrste de peste 50 de ani este mai mare n sectorul public (28%) dect n cel privat (18%), iar
pensionrile masive se vor nregistra n perioada ntre anii 2003-2010. Raporul dintre cei
care prsesc sistemul i cei care intr n sistem n tot sectorul public n anii 1990 n nou ri
OCDE selectate este n continu cretere n ultimii zece ani, influenat de schimbri precum
restructurarea funciilor n administraie, privatizare i reducerile de costuri pentru personal.
Din 1996, numrul celor care au prsit sectorul public a fost mai mare dect al celor care au
intrat n sectorul public 140 .
Rata ocuprii forei de munc i nivelul somajului influenteaz poziia sectorului
public ca angajator. Cu ct este mai ridicat nivelul ocuprii forei de munc i mai sczut
nivelul omajului, cu att va fi mai dificil s se atrag un numr suficient de mare de
funcionari, atta timp ct cei care i caut un loc de munc sunt puini la numr.
139
OECD, Public Service as an Employer of Choice, OECDPolicy Brief, June 2002
140
OECD, Snapshot, The challenges of retirement departures in the public service, No.24, June 2002, p.4.

53
 Micrile socioculturale

Evoluia sistemelor de valori, cea a modurilor de via i cea a ateptrilor populaiei cu

privire la putere 141 au o influen direct sau indirect asupra activitii statului. Micrile
socioculturale au influen asupra relaiei angajator angajat (n sensul poziionrii agenilor
statului n cadrul societii), precum i asupra relaiei client furnizor (i concluzia
beneficiarului fa de serviciile publice).
n ceea ce privete relaia angajator angajat, comportamentul mai mult administrativ
al instituiilor publice din anii 80, ca i ntreptrunderea dintre domeniul public i privat
conduc la comportamente ale funcionarilor foarte apropiate de cele ale angajailor din
sectorul privat. Aceste micri, aa zise de responsabilizare, de ncadrare, legate n special
de demersurile managementului, ntresc aceast evoluie a relaiei angajator-angajat.
Frecventele conflicte sociale n sectorul public, rata de sindicalizare, n continu
cretere 142 , apariia noilor forme de reprezentare a personalului ilustreaz existena
transformrilor socioculturale interne ale organizaiilor publice.
n planul relaiei dintre prestator (serviciul public) i destinatar (ceteanul) putem
identifica urmtoarele aspecte:
Nevoile i ateptrile populaiei s-au difereniat i multiplicat pe fondul dezvoltrii
socioeconomice;
Adaptarea prestaiilor la nevoile populaiei, principiul mutabilitii 143 ;
Transformarea relaiei serviciul public utilizator ntr-o relaie de tipul furnizor
client (marketing public).

Micrile juridice

Ultimele dou decenii ale secolului XX sunt profund marcate de reforme juridice i
restructurri ale sectorului public. Descentralizarea i reformularea statutelor pot fi
considerate semnificative elemente ale micrilor juridice. Descentralizarea modific peisajul
general al repartizrii tradiionale a puterii publice. Puterea politic este inerent oricrei
societi: ea provoac respectarea regulilor care i stau la baz, ea o apr de propriile
imperfeciuni, ea limiteaz, n cadrul su, efectele competiiei ntre indivizi i ntre
grupuri 144 . Descentralizarea i restructurarea statutelor au consecine asupra
managementului public, determinnd reorganizri ale misiunilor i activitilor sectorului
public.

Transformri i funcionri ale organizaiilor publice

Transformrile economice, geopolitice, tehnologice, socioculturale i juridice ale

mediului sectorului public au determinat mutaii n procesul de funcionare global (sau
dezvoltare integrat) a ntreprinderilor i organizaiilor i n definirea mizelor acestuia.

141
Puterea unui om const n mijloacele prezente necesare obinerii oricrui bun aparent viitor,
Hobbes; Hoan N., op. cit. p. 24., Capacitatea transformatoare inerent a aciunii umane, Giddens; New
Rules of Socilogical Method, London, Hutchenson, p. 110, Capacitatea unei persoane de a produce efecte
scontate i prevzute asupra celuilalt, Denis Wrong, Power: Its Forms Bases and Uses, Oxford: Basil
Blackwell, New York, Harper & Row, 1980, p. 2.
142
n 1994, Ministerul Funciei Publice din Frana estima la 26% rata de sindicalizare; n acelai timp, n
sectorul privat, rata de sindicalizare era de 8%.
143
Bartoli A., op. cit., p. 50.
144
Balandier G., Antropologie politic, Editura Amarcord & CEU, Timioara, 1992, p. 51.

54
 a. Mizele strategice
Meseriile din sectorul public au cunoscut transformri sau redistribuiri n ultimele
decenii, ceea ce a condus la o nou definiie a politicilor i cmpurilor de expertiz ale
organizaiilor publice. Fenomenele economiei de pia conduc fiecare organizaie la
repoziionarea strategic 145 .
Mizele strategiei se regsesc i n planul repartizrii puterilor i n procesul de decizie.
Exemplul descentralizrii rmne semnificativ din acest punct de vedere i poate fi completat
cu situaiile modificrilor statutului sau ale impactului puterilor publice, la fel ca n cazul
organizaiilor publice.
Cuplul misiuni mijloace att al restriciilor bugetare, ct i al activitilor s-a
confruntat cu nevoia de redefinire a obiectivelor de evaluare a prioritilor. Aceasta se
constituie ntr-o problem strategic, ocazie n care responsabilii trebuie s efectueze
alegeri care vor orienta toate activitile.
b. Mizele structurale
Sunt realizate datorit noilor situaii cu care se confrunt instituiile publice i vizeaz
cele dou niveluri: organizaional i funcional.
Transferul de activitate i de mijloace ntre administraiile statului i anumite
colectiviti teritoriale aduce un nou tip de restructurare i reorganizare intern. Derularea
schimbrilor socioorganizaionale 146 devine astfel o preocupare explicit sau implicit. Din
aceast perspectiv, schimbarea presupune, pe de o parte, dezvoltarea i aplicarea unui sistem
de management public local mbuntit, iar pe de alt parte, susinerea realizrii programului
de perfecionare a activitii furnizorilor de servicii publice locale 147 .
Sistemul de informare i de management al organismelor publice presupune micri
majore determinate, pe de o parte, de dezvoltarea tehnologiilor informatizate de gestiune, iar
pe de alt parte, de schimbrile statutare care introduc regulile contabilitii sau ale
managementului resurselor umane. Att introducerea tablourilor de bord, utilizate de actorii
dezvoltrii sectorului public, ct i exigenele impuse de contextul resurselor limitate conduc
la nevoia utilizrii metodelor moderne ale management public.
c. Mizele culturale
Sistemele de valori i referinele tradiionale ale actorilor sectorului public sunt regsite
la toate palierele schimbrii interne sau externe.
Noiunea de servicii publice sufer noi conotaii din punctul de vedere al
beneficiarului, n contextul n care prestatorul i utilizatorul nu mai sunt ntr-o situaie de
dependen exclusiv i unilateral.
Experiena demonstreaz c baza legitimitii numeroaselor organizaii publice a fost
mult timp experiena i expertiza prin care acetia se situeaz n planul tehnic sau juridic.
Membrii organizaiilor publice au primit o competen profesional specific, bazat pe
tehnicitate i nu pe management. Totui, provocrile conduc la creterea capacitilor
comerciale, manageriale i sociale. Putem vorbi despre un adevrat oc cultural pe care l-au
cunoscut i continu s-l cunoasc n special instituiile serviciilor publice. Dreptul i
economia au creat condiii de aplicare a principiilor managementului.
d. Mizele comportamentale
Comportamentele actorilor sectorului public constituie o surs major de mize pentru
organizaiile publice, cu att mai mult cu ct garania locului de munc creeaz o anumit
inerie n rndul populaiei. Micrile sau blocajele comportamentale pot fi determinante
pentru capacitatea organizaiei de a evolua i pentru sensul sau impactul acestei evoluii.
Problema mizelor comportamentale poate fi abordat din dou puncte de vedere: pe de
o parte, acela care vizeaz noile competene, innd seama de transformrile rolurilor sau
misiunilor organizaiilor publice, iar pe de alt parte, acela care se concentreaz pe procesele
145
Bartoli A., op. cit., p. 56-65.
146
Bartoli A., Hermel P., Piloter lentreprise en mutation Une approche stratgique du changement,
Editions dOrganisation, 1986.
147
Matei L., Managementul dezvoltrii locale, Ediia a II-a, Editura Economic, Bucureti, 1999, p. 110-113.

55
de schimbare. Adecvarea competenelor i a locurilor de munc devine o problem cultural
i are n vedere capacitatea actorilor de a evolua n calificarea lor, oricare ar fi aceasta,
tehnic sau managerial.
Comunicarea intern i implicarea actorilor se constituie n variabilele managementului
resurselor umane. Mizele strategice, structurale, culturale i comportamentale, situate n
tetraedrul SSCC 148 (Fig. 1.) (strategie S structur S cultur C comportamente
C) atrag schimbri cu caracteristici specifice.

Dezvoltare
integrat
STRATEGIE
(S)

STRUCTURI COMPORTAMENTE
(S) (C)

CULTUR
(C)

Fig. 1. Tetraedul SSCC

Sursa: Bartoli A., op. cit. pag. 57, fig. 3.1.

Pe plan mondial, n sectorul public se manifest micarea de adaptare a organizaiilor

publice la schimbrile mediului. Aceasta implic: un mediu extern, mize interne, fenomene
sau mimetisme. Presiunea opiniei publice, cercetarea imaginii, planuri de carier, pregtirea
funcionarilor publici i a managerilor sectorului public etc.
Schimbrile angajate vizeaz mai mult sau mai puin rspunsul la trei obiective majore
pentru organizaie:
capacitatea de adaptare (care pune n valoare flexibilitatea);
capacitatea de anticipare (care pune n valoare supravegherea);
capacitatea de nelegere i conducere (care pune n valoare evaluarea).
Flexibilitatea, conducerea i evaluarea devin chei ale schimbrii la nivelul organizaiei
i implic activiti de reorganizare, un proces strategic, management, un proiect social etc.
Astfel, organizaiile publice intr n cmpul managementului strategic, care, urmrete s
creeze un potenial de performan adaptat contextului i care implic toi actorii. 149

Creterea ateptrilor cetenilor comunitilor locale, de la instituiile i organizaiile

publice, presupune i perfecionarea sistemului managerial, investigarea, evaluarea i
perfecionarea activitii 150 .
Schimbrile solicitate sistemului de management public sunt ntlnite la urmtoarele
niveluri:

148
Bartoli A., Herniel P., Le Dveloppement de lenterprise Nouvelles Conceptions et Pratiques, Ed.
Economica, Paris, 1989.
149
Martinet A.C., Le Management stratgique: organisation et politique, McGraw Hill, 1984.
150
Matei L., op. cit., p. 110-113.

56
 A. Nivelul organizatoric
restructurarea organizatoric;
concentrarea pe rezultate, intensificndu-se eficiena serviciilor publice;
reactualizarea rolurilor, obiectivelor organizaiilor publice pentru mbuntirea
structurii organizatorice, innd seama de misiunea lor;
reactualizarea regulamentelor de organizare, funcionare i ordine interioar i
reproiectarea fielor posturilor, n vederea creterii performanelor;
descentralizarea autoritii, mputernicirea managerilor executivi;
restructurarea ierarhiei organizaionale pentru creterea performanelor i dezvoltarea
carierei angajailor.

B. Nivelul resurselor umane

practicarea unor politici de personal bazate pe motivarea i dezvoltarea planului de
carier;
ncurajarea funcionarilor publici s adopte o atitudine pozitiv n furnizarea
serviciilor;
crearea unor grupuri profesionale i a unui sistem de dezvoltare a acestora;
pregtirea angajailor s rspund la schimbare;
practicarea metodei de lucru cu experi, colaboratori, pentru unele proiecte i activiti
specifice;
practicarea unui sistem de salarizare care s atrag i s menin oamenii competeni.

C. Nivelul evalurii rezultatelor

determinarea factorilor pentru evaluarea performanelor i aplicarea unui sistem de
audit pentru toate activitile semnificative;
adoptarea unei politici clare pentru furnizarea serviciilor publice i a planurilor
asociate;
utilizarea metodei brianstorming pentru stimularea participrii la planificare, evaluare
i mbuntirea performanelor;
planificarea perspectivelor.

D. Nivelul finanrii
mbuntirea sistemului de bugetare, a politicilor fiscale, n perspectiva creterii
flexibilitii procesului decizional, n alocarea resurselor i atragerea unor noi surse de
finanare a serviciilor publice.
Concentrarea organizaiilor publice asupra mizei performan supune ateniei dou
probleme privind sectorul public. n acest sens, putem remarca o anumit dominan a
raionamentelor la nivel macro, n sensul impactului aciunii i al politicilor publice asupra
ntregii societi 151 .
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):
1. Care sunt provocrile micrilor tehnologice asupra mediului i
organizaiilor publice? Dar a celor economice?
2. Prezentai pe scurt micrile geopolitice i influena lor asupra
mediului i organizaiilor publice.
3. Comentai succint influena micrilor socioculturale asupra mediului
i a organizaiilor publice.
4. Prezentai pe scurt mizele strategice (structurale / culturale /
comportamentale) ridicate de transformrile economice, geopolitice,
etc. ale mediului i organizaiilor publice.
5. Comentai succint Tetraedul SSCC.
151
Nioche J.6.P., Care
Unit sunt
et diversit de lvaluation
schimbrile dessistemului
solicitate politiques en
deEurope, n Revuepublic
management Franaise
la de
Compatibilit, nr. 269, julliet-aot 1995.
nivel organizatoric? Dar la cel al resurselor umane?

57
Bibliografie recomandat:

1. Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.207 -

243 p.243 97 p.125 147.
2. Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, Fundamentele managementului organizaiei Ed.
Tribuna Economic, Bucureti,2006.

TEMA 2. ORGANIZAIA PUBLIC: Definiii

Pentru a fi adecvat, managementul trebuie s fac organizaia s evolueze pragmatic.

Sarcina organizaiei publice cu sensul ansamblurilor de organizaii n mediul public este s
creeze eficien, eficacitate i valoare adugat, deci s fie performant. Eficacitatea
organizaional, interpretat pe de o parte din perspectiva aplicrii raionamentului
congruenei (Mintzberg), apare dintr-o asociere adecvat ntre elementul structural i
anumii factori contextuali, ceea ce nseamn adaptarea sa la mediul n care se dezvolt. Pe
de alt parte, raionamentul configuraiei susine c eficacitatea organizaional apare datorit
existenei unei coerene interne ntre elementele structurale.
Din punct de vedere etimologic, conceptul de performan este asociat cu verbul a
realiza, a ndeplini o misiune i a obine rezultate. Ce fel de rezultate pentru o organizaie
public? Ce nseamn un rezultat bun pentru o organizaie public? Rspunsul este complex.
n opinia unor cercettori 88 , nu exist un sistem de evaluare capabil s evidenieze bilanul
performanei n organizaiile publice, singura modalitate fiind studierea conformitii legale i
regulamentare. n realitate, n jurul noiunii de performan apar urmtoarele dificulti:
structura organizatoric;
sensul care trebuie dat conceptului;
definirea performanei ateptate;
modaliti de obinere a performanei ateptate;
criterii i indicatori de evaluare a performanei.
Chiar dac aceast opinie are limitele sale, considerm c este posibil extrapolarea
relaiilor din triunghiul performanei (fig. 2) specific sectorului privat n sectorul public.

Rezultate

eficacitate eficien

proces bugetar
Obiective Mijloace

88
Castangnos J. C.,, Performance et gestion publique: un pari impossibile? conomie et Societ, nr. 12,
1987, p.141-173.

58
 Fig. 2. Triunghiul performanei

Ca i n cazul oricrei organizaii, exist un raport de dependen ntre rezultate,

mijloace i obiective i politica general a organizaiei, ceea ce implic trei logici posibile:
logica eficacitii, logica eficienei i logica elaborrii bugetului.
Structura organizatoric intervine ntre obiective i realizrile organizaiei, influennd
eficiena organizaional. Structura afecteaz eficacitatea i eficiena. Structura eficient este
direct dependent de elementele structurale i de factorii contextuali. La nivelul organizaiei
ntlnim trei mari tipuri de structuri: structurile funcionale, structurile divizionale, structurile
matriciale.
De secole s-a ncercat s se gseasc cea mai bun structur organizatoric, investindu-
se timp i bani n acest scop.

Ce este organizaia public?

ntlnim n literatura de specialitate o varietate de puncte de vedere privind abordarea i

definirea organizaiei:
un mijloc de diviziune a muncii ntre un anumit numr de sarcini i de coordonare
ntre acestea (H. Mintzberg);
o schem de repartizare a sarcinilor i responsabilitilor n interiorul ntreprinderii
(G. Pedraglio);
o schem a cilor ierarhice i de comunicare ntre diferite niveluri i cadre
administrative, informaiile necesare circulnd prin intermediul acestora (A.D.
Chandler);
o descriere a serviciilor, a raporturilor dintre acestea i a legturilor ierarhice dintre
efii existeni pe diferite niveluri (J.A. Krieger);
un mod de divizare a muncii, de localizare a criteriilor de decizie, de exercitare a
autoritii, de stabilire a reelelor de comunicaii, de soluionare a conflictelor i de
integrare social (O. Gelimer);
coordonarea planificat a activitilor unui numr de oameni pentru atingerea unui
el sau scop explicit, comun, prin mprirea muncii i a funciilor i printr-o ierarhie
a autoritii i responsabilitii (E. Schein);
organizaiile reprezint strategii umane complexe, concepute s realizeze anumite
obiective (Argyris).
organizaiile sunt fenomene complexe i paradoxale, care pot fi nelese n mai
multe feluri. Multe dintre ideile noastre considerate de la sine nelese n privina
organizaiilor sunt pur metaforice. Apelnd la diverse metafore, pentru a nelege
caracterul complex i paradoxal al vieii organizaionale, avem posibilitatea s
administrm i s proiectm organizaiile n moduri pe care nu le-am fi considerat
posibile nainte (Morgan).
Analiza definiiilor evideniaz rspunsurile la urmtoarele ntrebri:
Cine are dreptul s ia decizii? AUTORITATEA;
Cine rspunde dac ceva nu merge bine? RESPONSABILITATEA;
Cnd ncepe? COORDONAREA;
Va exista o metod mai bun de retribuire a activitii n viitor? RECOMPENSA;
Este informat funcionarul public atunci cnd este angajat ntr-un proces al
organizaiei? INFORMARE.
Organizaia public o definim placnd de la sensul tradiional al organizaiei, i anume
ea fiind o entitate social creat cu scopul explicit de realizare a unor obiective specifice
(Vlsceanu M., 2002:35), de realizare a misiunii sale de satisfacere a nevoii publice.

59
 Structura organizaional se definete ca ansamblul persoanelor, al subdiviziunilor
organizatorice i al relaiilor dintre acestea, astfel constituite i reglementate nct s asigure
premisele organizatorice necesare obinerii performanelor dorite.
Cnd proiectm structura organizaional, inem seama de teoria contingenei, care
afirm c un mediu schimbat necesit adaptri organizaionale. Pe baza acestei teorii,
creterea complexitii i dinamicii spaiului administrativ conduce la consecine structurale
pentru organizaiile publice, astfel nct atenia noastr trebuie orientat spre condiiile care
influeneaz conceperea acestei structuri, condiiile asupra crora organizaia poate avea
influen sau, care nu pot fi controlate de aceasta.
La proiectarea structurii organizaionale dispunem de cele dou grupe de parametri:
prima grup este a parametrilor de proiectare, iar cea de-a doua grup este a celor de situaie.
Conform Modelului Leavitt, parametrii de proiectare descriu structura de conducere sau
funcional i structura de producie sau operaional cu componentele sale: postul, funcia,
compartimentul, relaiile organizatorice, ponderea ierarhic i nivelul ierarhic (fig. 3.).

60
 Misiunea Obiective
planuri

Funcii Compartimente
funcionale

Niveluri Centrii decizionali

ierarhice Gradul de centralizare

Coordonarea ntre
Integrare
compartimente

Activiti
individuale Formalizarea

Fig. 3. Etapele procesului de organizare

La aceast grup de parametri se ataeaz grupa parametrilor de situaie (fig. 4.),

semnificativi pentru structura organizaional, cum sunt: vechimea organizaiei, dimensiunea
ei, structura avut nainte (atunci cnd este cazul), pieele organizaiei, tehnologia utilizat,
controlul organizaiei din exterior, procesul decizional n interiorul organizaiei.

Obiective
servicii Management
tehnologice

Mrime
i Mediu
vrst

Fig. 4. Modelul organzaional conceput de Leavitt

Modelul organizaional plasat pe structurile publice nu este simplu; el este susinut de

variabile diferite, tangente cu sarcinile, funciile, dispozitivele de repartizare i coordonare,
de grup i individuale.
Componentele de baz ale unei organizaii sunt grupate astfel: scopul (misiunea,
politici i strategii ale organizaiei), oamenii (cunotine, capaciti, competene), tehnologia
(procesarea informaiilor, echipamente birou), structura (corporatist, operaiunile, rolurile),
cultura (valorile organizaiei, stilul de conducere), mediul extern (factori sociali, politici,
tehnologici, economici, juridici etc.).

61
 Aceste componente exist ntr-o relaie de interdependen, astfel nct schimbarea la
nivelul uneia are repercusiuni asupra celorlaltora.
Proiectarea structurii organizaionale reprezint o prioritate a echipei manageriale,
deoarece crearea unei structuri trebuie s satisfac necesitile organizaiei publice respective,
realiznd compatibilitatea consecvent ntre diversele elemente ale structurii i adaptnd-o
pe parcursul timpului n funcie de modificarea condiiilor 89 .
Organigrama constituie traducerea formal (scris) a opiunii de repartizare de
autoritate i responsabilitate ntr-o organizaie public unde toate celelalte entiti sunt
administrate.
n mod tradiional, distingem trei tipuri de organigrame ce corespund celor trei tipuri de
structuri ntlnite la nivelul organizaiei:
funcionale (cuprind funciile managementului);
divizionale (cuprind segmente strategice grupate pe servicii);
matriceale (o mpletire ntre funcii i segmente strategice, la care se integreaz i
alte criterii).
Realitatea demonstreaz c organizaiile nu sunt cu claritate definite n sectorul public;
funcionarea risc s rmn procedural i fragmentat, n absena unei vederi de ansamblu
asupra repartizrii misiunilor.
Pentru Mintzberg 90 structura organizaiei este formulat de: fundamentele organizaiei
(componentele de baz, mecanismele de coordonare, sistemul fluxurilor), parametrii de
proiectare (specializarea posturilor, comportamentele, pregtirea, dimensiunea
compartimentelor, sisteme de management, descentralizarea pe vertical i orizontal),
factorii conjuncturali (vechime, mrime, sistem tehnic, mediul, puterea) i configuraiile
structurale (structura simpl, birocraie mecanicist, birocraie profesional, form
divizionar, adhocraie).
Pentru analiz putem atunci s recurgem cu folos la conceptul sociogram care
conduce la identificarea proceselor organizatorice veritabile n cadrul entitii considerate:
poate s dea informaii, scurt circuit ierarhic, relaii privilegiate, leaderi naturali, criterii de
recunoatere subadiacente, contactele de reglare fa de disfuncionaliti sigure sunt cteva
exemple de reele paralele care perfecioneaz principiile care exist n cadrul fiecrui
organism, care este fie public, fie privat (Bartoli, 1997).

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Folosind Triunghiul performanei, definii eficiena (eficacitatea).
2. Ce anume reprezint organizaia public?
3. Ce este structura organizaional?
4. Care sunt parametrii de proiectare conform Modelului Leavitt?
5. Care sunt parametrii de situaie?
6. Ce este o organigram? De cte tipuri sunt organigramele?

Bibliografie recomandat:

Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.64-89.

89
J. Child, Organisation, Harper & Row, 1977.
90
H. Mintzberg, The Structuring of Organisation - a Synthesis of Research, Prentice Hall, 1979.

62
 TEMA 3. ORGANIZAIA PUBLIC: Caracteristici structurale

Structurile funcionale, divizionale i matriciale regsite la nivelul organizaiilor au

cunoscut aspecte diverse ale evoluiei lor, n funcie de sectorul n care se ncadreaz
organizaia (public sau privat), de domeniul de activitate al organizaiei, de obiectivele ei, de
sistemul legislativ la care se supune, de cultura organizaiei etc. Structura funcional
presupune mprirea pe orizontal a activitilor, n servicii strict funcionale, specializate
(exemplu serviciul administrativ, sau cel al resurselor umane). Avantajele le identificm n
existena unui grad ridicat al aplicrii diviziunii muncii, n dotarea cu un nalt nivel tehnic a
echipamentelor, n prezena unui echilibru al specializrilor, identificat n ncurajarea
dezvoltrii specializrilor i competenelor angajailor. John Galbraith (1972) subliniaz
inconvenienele acestui tip de structur ca fiind: centralizarea, imobilismul, constituirea
domeniilor profesionale n interiorul organizaiei.
n timp ce structura funcional manifest o rezisten la schimbare i este dominat de
un puternic centralism, structura divizional, aa cum relev i numele ei, permite
organizaiei s funcioneze cu o structur pe diviziuni, adaptarea i acceptarea diversificrii
activitilor ce rezult din evoluiile mediului (influena factorilor tehnologici i a celor
economici, segmentarea pieei i crearea propriilor clieni externi). Toate aceste caracteristici
susin dezvoltarea unui comportament strategic al organizaiei, i nu numai. Principalul
obiectiv al structurii divizionale este acela de a permite fiecarei diviziuni s elaboreze i s
adopte un raionament strategic autonom (Jarrosson B., 2000:101). Aceast structur ofer
urmtoarele avantaje: susinerea dezvoltrii centrelor de profit i utilizarea analizelor
performanelor diviziilor; promovarea strategiilor de dezvotare autonome de fiecare
divizie; formularea clar a obiectivelor; creterea rolului managerilor i implicarea mai
redus n segmentul operaional.
Structura matricial este considerat structura eficace, deoarece eficacitatea este privit
att la nivel orizontal, ct i la nivel vertical.
Reprezentrile sinoptice ale reelelor relaionale n cadrul unei organizaii (organigram
i/sau sociogram) se constituie cu toate acestea ca o parte considerabil incomplet n
ansamblul caracteristicilor organizaionale ale organizaiei.
Ca rezultat, se are n vedere organizaia n sensul de procese organizaionale, de
numeroase alte dimensiuni cu posibilitatea s devin mijloace de calcul. Semnalm, n
particular, dou aspecte eseniale ale raionamentului.
formele organizaiei de munc mai mult sau mai puin polivalente;
procesul de coordonare care poate fi stabilit n special prin proceduri i/sau prin
directive punctate i/sau sisteme de informare i/sau prin contacte informaionale.
Ele pot evoca aici, ntr-o mic msur, sub ngrijirea lui Mintzberg, depirea
reprezentrii prea stereotipe a organigramei n propunerea formelor de configurare cele mai
apropiate de funcionrile reale, deoarece se bazeaz pe variabile simultane din punct de
vedere formal i informaional.
Analiza configuraiilor sale este o alt realitate a sistemelor de coordonare dezvoltate n
cadrul entitii.
n fiecare configuraie structural altul este mecanismul de coordonare care deine
ponderea dominant, alta este partea din organizaie care joac rolul cel mai important i altul
este tipul de descentralizare folosit (Mintzberg). Cele cinci tipuri de configuraii i

63
mecanisme propuse de Mintzberg reduc numrul influenelor distincte exercitate de
parametrii de proiectare, de factorii conjuncturali i de celelalte caracteristici ale organizaiei
la concepte funcionale.

Configu- Mecanisme
Partea de Parametrii principali de Factorii
raia principale de
organizaie proiectare conjuncturali
structural coordonare
Structura Supraveghere Apexul Centralizare, sistem Vechime: mic
simpl direct strategic organic Sistem tehnic:
simplu
Mediul: simplu,
dinamic
Birocraia Standardiz- Tehno- Formalizarea Vechime: mare
mecanicist area structura comportamentului Mrime: mare
proceselor de Sistem tehnic:
munc simplu i reglementat
Mediul: stabil,
control extern
Birocraia Standardi- Centrul Instruire, specializare pe Mediul: complex
profesio- zarea compe- operaional orizontal, descentralizare Sistem: tehnic
nal tenelor profe- simplu
sionale
Form Standardiza- Linii Grupare pe Vechime: mare
divizionar rea ierarhice compartimente, control al Mrime: mare
rezultatelor performanei
Adhocraie Ajustarea Suport Instrumente de Vechime: redus
reciproc logistic coordonare, sistem Sistem tehnic:
organic, grupare pe automatizat
compartimente Mediul: complex,
funcionale dinamic

Fig. 5. Cele cinci configuraii ale lui Mintzberg (Bartoli, 1997, Cole, 2000)

Cele dou forme de birocraie (mecaniciste i profesionale) corespund mpreun, mult

mai particular, cazului organizaiilor publice.
De altfel, Mintzberg a asimilat adesea mediul ospitalier al unui ansamblu de birocraii
profesionale la logica meseriilor i independena calificrilor, care duc la munci repetate i
ierarhii gradate. Acest model permite ca rezultat revederea unei reprezentri frecvente a unui
spital: acela al unei organizaii n cadrul creia intervin dou grupe de actori-cheie (direcia
spitalului i corpul medical) care posed respectiv competenele i capacitile importante, cu
diferene ale amplorii inegale, n particular, profesionitii meseriei de baz din spital, care
sunt medici practicani mputernicii (o mic parte dintre acetia dein mai mult putere,
deoarece activitatea lor rmne fundamental n sensul asigurrii sntii. Pe de alt parte,
reprezentarea social a corpului medical este n general mult mai valoroas dect cea a
managerilor iscusii i confer o aur marcant cu privire la medici peste tot unde ei sunt efi
de servicii).
Pentru toate acestea, contextul sub care a fost conceput reprezentarea birocraiilor
profesionale nu este fundamental diferit de cel pe care l cunosc n prezent ntreprinderile
publice.

Principii organizaionale
Cnd conducerea unei organizaii depete capacitatea unei persoane, apare nevoia
delegrii i cooperrii ntre indivizii care urmeaz s realizeze funciile n fiecare
compartiment, departament.

64
 Pentru a controla i regla aceast cooperare este necesar pregtirea unei diagrame
organizaionale pentru a vedea sarcinile, responsabilitile, autoritatea etc.
Se spune c autoritatea este delegat descendent n cadrul organizaiei.
Un superior i d unui subaltern responsabilitatea de a realiza o sarcin, precum i
autoritatea necesar pentru a o executa.
Responsabilitatea final rmne pe umrul superiorului, dar subalternul i poate
confirma rezultatele eforturilor sale, uurnd astfel munca superiorului.
n acest mod, organizaia capt o ierarhie. Exist o deosebire ntre principiile
organizaionale clasice i cele moderne.
Dintre principiile organizaionale clasice menionm:
Principiul funcional;
Principiul liniei;
Principiul liniei i al personalului.
Principiul funcional
Acest principiu are drept caracteristic faptul c un angajat are mai muli superiori.
Fiecare superior este specialist n domeniul su. Scopul organizrii distribuiei
responsabilitii i autoritii n acest fel este acela ca managerul individual s fie un
specialist n domeniul su.
Principiul liniei
n acest caz, organizaia angajeaz mai muli specialiti.
Datorit numrului mare de personal, este necesar s se descrie n detaliu fiele
posturilor. Aceast form a organizaiei, care nseamn i creterea numrului de niveluri,
implic delegarea/atribuirea de autoritate i crearea unor linii de autoritate.

Avantaje:
9 atribuirea clar a autoritii i responsabilitii;
9 fiecare tie cui i este subordonat i pentru ce rspunde;
9 se iau decizii mai bune cnd managerul are autoritate deplin n domeniul su.
O trstur caracteristic a principiului liniei este c fiecare angajat are un singur
superior.
n consecin, nu va exista niciodat ndoiala privind persoana ale crei ordine trebuie
urmate. Canalele de informare i comand sunt aceleai. n principiu, nu are loc nici o
comunicare ntre departamente.
De multe ori, aceast structur rigid nu este respectat n practic, apelndu-se la
canalele informale din organizaie.
Cu toate c, din punctul de vedere al controlului, principiul liniei are multe avantaje,
exist i multe dezavantaje.
Nu exist specialiti n organizaie. Managerul individual va fi greu de nlocuit,
deoarece are multe cunotine generale n domeniul su. Sintetiznd, avantajele i
dezavantajele celor dou principii sunt urmtoarele:
Principiul funcional
Avantaje:
9 utilizarea eficient a specialitilor;
9 linie scurt de comand;
Dezavantaje:
9 ncruciarea liniilor de comand;
9 ncruciarea liniilor de autoritate;
9 atribuirea neclar a responsabilitilor.
Principiul liniei
Avantaje:
9 distribuirea clar a autoritii i responsabilitii;
9 fiecare angajat are un singur superior;
9 liniile de comunicare se suprapun cu cele de comand.

65
 Dezavantaje:
9 multe niveluri n organizaie;
9 superiorii trebuie s aib cunotine profunde de ansamblu;
9 dificultatea de a utiliza specialiti;
9 probleme de coordonare i cooperare.

Principiul liniei i al personalului

Cu ct managerii au mai multe sarcini, cu att este mai necesar s le transmit
subalternilor ceea ce creeaz probleme de control i competen.
n consecin, a aprut ideea s se combine cele dou principii de mai sus, obinndu-se
principiul liniei i al personalului.
Prin acest principiu se pstreaz autoritatea clar i mprirea responsabilitilor,
rezultnd dou tipuri de departamente, un departament liniar este responsabil pentru
activitile implicate de atingerea obiectivelor principale ale organizaiei.
Managerul acestui departament are ntreaga responsabilitate pentru tot ce se ntmpl n
departamentul su.
Un exemplu de departament este chiar departamentul de personal care se ocup cu:
recrutarea;
politica de personal;
perfecionarea.
n realitate, analiza global a caracteristicilor organizaionale n mediul public relev
dezacordurile grave dintre entiti. Pentru a apropria aceast realitate cu faete multiple, se
impune integrarea diverselor criterii distructive n studierea combinaiilor lor, de la caz la caz.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Care sunt caracteristicile structurii funcionale? Dar a celei divizionale?
2. Prezentai pe scurt principiile organizaionale.
3. Prezentai pe scurt avantajele i dezvantajele principiuli liniei.
4. Care este coninutul principiului personalului?
5. Prezentai pe scurt principiul liniei i al personalului.

Bibliografie recomandat:

Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.147 179.

TEMA 4. ORGANIZAIA PUBLIC: MISIUNE I POLITICI

Modelele obinuite ale strategiei organizaiei disting dou niveluri n formularea

acesteia:
obiectivele politicii generale, care se refer la liniile fundamentale pe termen lung
(profesia, misiunea, vocaia, valorile sunt elemente specifice organizaiei);
obiectivele strategice, care corespund rezultatelor ateptate pe termen mediu i redau
alegerile i prioritile pentru activitile organizaiei.
n mediul public se poate considera c un cadru politic general integreaz misiunea i
proiectul global al organizaiei, n timp ce strategia i obiectivele asociate identific
finalitile mai clare n termenii coninutului i scadenei (fig. 8.5.). Este chiar necesar s se
fac referire, cu regularitate, la politica general i la strategie, dac se vrea a se pstra
spiritul veritabilelor elemente specifice ale organizaiei publice, care se situeaz nainte de
toate n gndirea sa.

66
 Figura 6 prezint o formalizare a acestor niveluri diferite de raionament pentru
strategia organizaiilor/instituiilor publice. Ea distinge astfel nivelul macro, care atinge
ansamblul elementelor n care este integrat instituia public, i nivelul micro, care
privete nsi instituia public.

Nivelul macro (ansam- Politici naionale - cadrul de referin

blul de elemente
apropiat instituiei publice Referine internaionale - mediiposibile
politic, juridic, social...)

Politica general a instituiei

Nivelul micro Marile orientri
(nsi instituia public) Misiune

Strategia instituiei

Obiectivele pe termen mediu i planurile de

aciune

Fig. 6. Politic i strategie

A admite c o organizaie public poate s aib o marj de aciune i un rol de jucat att
la nivelul macro (politicile naionale), ct i la nivel micro dovedete clar c strategia
instituiei este o abordare relativ nou.
Aceasta presupune considerarea organizaiei drept o unitate activ i eliminarea
schemelor tradiionale care asociaz adesea serviciul public cu monopolul permanent i
proiecia n viitor cu previziunile bazate pe extrapolrile trecutului.
Dac misiunea reprezint sarcina ce trebuie s ndeplineasc ceva sau scopul la care
este destinat, se poate considera c misiunea unei organizaii publice este direct legat de
interesul general. Deci este logic ca primul registru de reflecie asupra misiunilor unei
instituii publice s fac referire la dezbaterile asupra rolului statului i asupra elementului
specific al aciunii publice. Se caut totui s se poziioneze organizaia respectiv n spectrul
marilor responsabiliti publice: este vorba de justiie, securitate, aprare, diplomaie. Acestea
se refer la publicarea normelor sau la controlul aplicrii lor? Misiunea public a organizaiei
este s apere drepturile fundamentale (locuina, educaia, grija...), s apere un interes naional
strategic (independena energetic, libertatea de alegere n materie de armament...) sau, n
sfrit, s nlocuiasc o pia slab (investiii foarte scumpe sau proiecte cu rentabilitate
ndeprtat)?
Acestea sunt probleme la care rspunsurile trebuie s permit clarificarea misiunii
serviciului public al organizaiei respective.
n aceeai ordine de idei, prezentarea misiunilor serviciului public este cteodat fcut
n jurul a trei funcii combinate: o funcie de serviciu, o funcie de redistribuire i o funcie de
constrngere, totul pentru dezvoltarea coeziunii sociale.
Pe aceste baze, se poate observa c veritabilele elemente specifice publice vor iei n
relief n coninutul acestor misiuni sau vocaii, chiar dac procesul de formulare a cadrului
politic general poate s gseasc similitudini cu cele ale altor tipuri de organizaii.
A priori, se poate estima c misiunea unei organizaii publice trebuie s fie formulat n
jurul finalitilor nonlucrative, chiar dac organizaia public n cauz obine profituri i/sau

67
dezvolt activiti comerciale (element ce va fi menionat, eventual la nivelul obiectivelor
strategice).
De asemenea, nu este de mirare s regsim aceeai logic n anumite definiii ale rolului
entitilor asociative (terminologia francez) sau al organizaiilor nonprofit (terminologia
anglo-saxon), care invoc n special rspunsul la nevoile colective sau la o cerere social.
Astfel, oricare ar fi structura juridic a entitii respective, pe care ea o remarc n
Dreptul public sau n Dreptul privat, referirea sa la serviciul public (i la raiunile care
legitimeaz aceast referire n cazul temei studiate) va constitui n general un nucleu central
al misiunii sale.
n cadrul acestui tip de formulare se gsesc cel puin trei dimensiuni:
vocaia entitii: raiunile existenei sale (respectiv creaia sa original);
responsabilitile sale referitoare la societate (obligaiile fundamentale);
valorile i ambiiile sale (elementele care i se par eseniale n cadrul rolului su i n
cadrul activitilor sale).
Astfel, rolul statului este acela de a fi mereu prezent n misiunile unui organism public
sub dou faete: pe de o parte, expresia ce justific faptul c activitatea trebuie s fie public;
pe de alt parte, n cadrul surselor i modalitilor de exercitare a tutelei publice.
Adesea bazate pe o eviden a priori, misiunile organismelor publice rmn implicite,
ceea ce poate constitui sursa de confuzii, respectiv de perimare...
Chiar dac misiunile au vocaie pe termen lung, ele sunt susceptibile de evoluie sau de
adaptare. n zilele noastre, aceeai ntreprindere public, mereu integrat ntr-o logic
colectiv de interes general, va trebui s se strduiasc s regleze i s optimizeze serviciul
public ntr-o optic de pregtire a concurenei, aa cum cer decidenii.
Chiar pe un fond de permanen, misiunile organismelor publice trebuie s evolueze n
funcie de context. n plus, dac ele trebuie s constituie un cadru de referin, atunci acesta
trebuie s fie formalizat i cunoscut, dependent de reprezentrile neclare ale actorilor.
Dac misiunea unei instituii publice merit adesea o explicaie, este pentru c exist
cteodat confuzia ntre misiunile serviciului i misiunile agenilor sau ntre aceste misiuni
i modalitile lor de ncepere a unei aciuni.
Trebuie s se considere, n primul rnd, c determinarea misiunilor ine de competena
politicii, deci de nivelul macro evocat anterior. Totui, este pertinent teoria conform
creia, instituiile, pentru a preciza liniile i a-i studia modificrile trebuie s aib un punct
de vedere asupra misiunilor proprii. Este vorba despre o ocazie oportun de a efectua
dezbateri asupra activitilor lor, respectiv de a realiza o apropiere real prin actorii nivelului
micro.
Aceast munc, necesit explicarea misiunilor i permite n egal msur, facilitarea
alegerii instituiei i eventual s rencadrarea aciunilor i imaginilor unei instituii,
dovedindu-se pertinent i pentru definirea ulterioar a obiectivelor strategice. Clarificarea
misiunilor constituie a baz precis pentru formularea proiectului unitii i pentru a ncepe
o aciune efectiv.

Planul organizaiei publice

Noiunea de plan al organizaiei este deja o noiune relativ veche. Ea nu mai constituie
o unealt modern a managementului organizaiei publice, dar a reprezentat, din punct de
vedere istoric, o evoluie important n managementul organizaiilor serviciului public
(exemplul Franei).
Evoluia este n realitate legat de punerea n discuie a principiului bugetului anual,
principiu fundamental pentru instituiile publice. Aceast punere n discuie nu poate fi
disociat de rolul jucat de planificarea naional. Noiunea de plan, rolul pe care aceasta l-a
jucat n reconstrucia economiei franceze dup Al Doilea Rzboi Mondial nu poate fi uitat,
chiar dac astzi planificarea a pierdut mult, att din greutate, ct i din punctul de vedere al
rolului efectiv n decizia public.

68
 Confruntat cu obstacolul anualitii bugetare, ea a fost tradus n funcionarea statului
prin introducerea unei programri plurianuale a creditelor bugetare, consacrat prin votarea
Legii programului, care prevedea un ansamblu de credite pe o durat mai mare de un an, i
prin introducerea noiunii contabile de autorizare a programului, ce permite votarea creditelor
destinate s fie cheltuite pe un an i care iau numele de credite de plat.
Aceste noiuni presupun cteva precizri, cu exemplificarea experienei franceze.
Autorizarea programului determin suma maxim a creditelor care poate fi angajat de
ctre un ministru pe parcursul anului urmtor, cu titlul de operaiune de investiie, autorizat
de lege. Autorizarea acestui program, valabil fr limitarea duratei, a fost mai nti
dezvoltat la nivelul statului. Apoi, ea s-a extins i la colectivitile locale.
Creditul de plat reprezint sumele necesare pentru plata angajamentelor luate pe baza
autorizaiilor de program.
Legea programului poate fi definit ca planificarea previzional a autorizrilor
programului n timp. Ea are un caracter indicator i non- imperativ pentru bugetele ce
urmeaz a fi aprobate.
Bugetul programului este traducerea contabil a Legii programului.
Aceste noiuni ale programului, introduse n anii 50, au urmrit depirea
tradiionalului cadru bugetar anual. La nceput, concepute pentru stat, ele s-au dezvoltat n
mod progresiv n cadrul altor structuri publice.
Pentru structurile publice care nu au fost legate de constrngerile contabilitii publice
i n special de cele anuale, referina plurianual era mult mai uor de integrat. Dar n mod
sistemic, cu att mai mult cu ct importana creditelor publice care i erau destinate supuse
regulilor anualitii, avea caracterul s mpiedice demersul plurianual.
Astfel, versiunea plurianual a fost implantat progresiv n managementul
organizaiilor publice.
Au aprut planurile ntreprinderii. Acest demers a fost ntrit de reforma planificrii,
introdus n 1982, care, generaliznd noiunea de contract, a constrns ansamblul de actori ai
planificrii i n special al actorilor publici, cu scopul de a-l integra n demersurile
planificrii.
ntr-adevr, planificarea reformat prin Legea din 29 iulie 1982 a fcut din procedura
contractual baza procesului de punere n aplicare a planului. Statul pune la punct, mpreun
cu colectivitile teritoriale cele care joac un rol determinant n procedura planificrii i
cu ntreprinderile publice, contracte de plan care au ca obiect programarea angajamentelor lor
pe toat durata planului. Acest mecanism are drept consecine constrngerea contractanilor
de a-i fonda programarea pe aceast durat i deci de a-i organiza planurile ntreprinderilor,
din aceast perspectiv.
Planul ntreprinderii constituie o constatare a managementului care ncearc s prevad,
pe o anumit perioad, evoluia activitilor organizaiei i s determine mijloacele
investiii: noi domenii de intervenie, credite publice, adaptarea structurilor care permit
atingerea scopurilor.
(Ex.: Planurile ntreprinderii SNCF, devenit celebr prin grevele de la sfritul anului
1995).
Planul ntreprinderii abordeaz n mod prioritar datele cifrate sau msurate. Aceast
viziune cifrat este frecvent completat de constatri mai mult calitative viznd msurarea,
satisfacerea nevoilor beneficiarilor, n special cnd este vorba despre servicii care nu las loc
plii directe de la beneficiar la furnizor.
Planul ntreprinderii este un act de management, n acest sens, n care el este elaborat de
responsabilii de ntreprinderi. Acest lucru nu nseamn c personalul nu va fi asociat ntr-un
mod sau altul. Dar acest lucru ar presupune un act de conducere.
Introducerea planului ntreprinderii a constituit un progres indiscutabil n nelegerea
problemelor de management public. Dar privilegiind o viziune extern i bugetar a
managementului public, planul ntreprinderii nu rspunde perfect exigenelor
managementului public modern.

69
 Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):
1. Ce reprezint misiunea unei organizaii?
2. Care sunt politicile specifice nivelului micro al unei organizaii
publice?
3. Care sunt politicile specifice nivelului macro al unei organizaii
publice?

Bibliografie recomandat:

Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.66 86.

TEMA 5. ORGANIZAIA PUBLIC: Postul

Dezvoltat de Richard Hackman i Greg Oldham, teoria caracteristicilor postului

propune existena unor caracteristici eseniale ale posturilor care au un anumit impact asupra
angajailor. Cu alte cuvinte, angajaii vor fi mai motivai i mai satisfcui de munca lor dac
aceasta conine anumite caracteristici eseniale. Aceste caracteristici creaz condiiile pentru a
permite angajailor s experimenteze trirea unor stri psihologice critice care sunt corelate
cu anumite rezultate, inclusiv motivaie nalt pentru munc.
Teoria caracteristicilor postului susine ideea c posturile pot fi proiectate astfel
nct s conin acele caracteristici pe care angajaii le consider ca fiind motivatoare i care
le ofer satisfacii.
n Figura 8. este prezentat schematic teoria caracteristicilor postului.
Modelul propus de cei doi autori conine cinci caracteristici eseniale ale postului care
activeaz trei stri psihologice critice.
diversitatea aptitudinilor gradul n care cerinele postului implic activiti diverse
i utilizarea unei mari varieti de abiliti, deprinderi i talente;
identitatea sarcinii gradul n care un angajat poate realiza o munc de la nceput
pn la sfrit, cu rezultate vizibile;
importana sarcinii gradul n care postul are un impact semnificativ asupra celorlali
att n interiorul ct i n afara organizaiei;
autonomia gradul de libertate i independen pe care angajatul l are n stabilirea
propriului program de lucru, luarea deciziilor i a modului n care i ndeplinete
sarcinile;
feedback-ul gradul n care postul i ofer angajatului informaii clare i directe
despre rezultatele muncii i performanele obinute.
Cele trei stri psihologice critice influenate de caracteristicile eseniale ale posturilor
sunt:
nsemntatea resimit a muncii prestate msura n care angajatul percepe munca ca
fiind important i valoroas;
responsabilitatea resimit pentru rezultatele muncii gradul n care angajatul se
simte personal rspunztor de rezultatele muncii;

Caracteristicile Stri psihologice Rezultate

eseniale ale postului critice

70
 Diversitatea nalt motivaie
aptitudinilor nsemntatea resimit a
intern pentru munc
muncii prestate
Identitatea sarcinii Performan
Importana sarcinii Responsabilitatea profesional de
resimit pentru calitate nalt
rezultatele muncii
Satisfacie
Autonomie profesional ridicat
Cunoaterea rezultatelor
reale ale activitii Absenteism i
profesionale fluctuaie de personal
Feedback
reduse

Puterea relaiilor este

determinat de
intensitatea nevoii de
dezvoltare

Figura 8. Teoria caracteristicilor postului.

cunoaterea rezultatelor reale ale activitii profesionale gradul n care angajatul

nelege n mod constant ct de eficient este n ndeplinirea sarcinilor.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. n ce const teoria caracteristicilor postului?
2. Ce desemneaz un post?

Bibliografie recomandat:

Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.78 86.

Procesul decizional

Obiective generale:
1. Definirea deciziei (Tema 1)
2. Prezentarea mecanismelor deciziei (Tema 2)
3. Identificarea tipologiilor decizionale (Tema 3)
4. Prezentarea abordrilor managerial / politic / juridic / mixt ale deciziei
(Tema 4)

71
 TEMA 1. DECIZIA I MEDIUL DECIZIEI

Administraia public implic elaborarea i aplicarea strategiilor publice proiectate s

asigure servicii i/sau s impun regulamente indivizilor, grupurilor i organizaiilor n
comunitatea public.
O mare parte a obligaiilor unor administratori publici presupune ca ei s ia decizii ce
definesc obiectivele strategiilor publice i s aleag mijloacele adecvate pentru realizarea lor.
Sectorul public este caracterizat de opiuni raionale ale procesului decizional. n acest sens,
problemele privind investiiile, dezvoltarea i furnizarea serviciilor de utilitate public,
problemele referitoare la deciziile privind opiunile publice sau politice ale cror consecine
sunt percepute de societate, opiunea final s-ar dori s se bazeze pe argumente tiinifice,
deci s fie o opiune raional. Decizia este partea cel mai puin vizibil din politica general
a unei organizaii. Luarea unei decizii administrative const n alegerea dintre alternativele
competente a scopurilor i mijloacelor pe care un program administrativ sau o organizaie le
vor ndeplini.
Dar cum vor face administratorii publici alegerea dintre aceste alternative? Cum, n
practic, vor lua efectiv decizia? Cum poate fi fenomenul de luare a deciziei administrative
mbuntit? Care sunt limitele inerente lurii unei decizii administrative?
Luarea i executarea deciziilor reprezint unul dintre scopurile fundamentale, poate
chiar singurul, al oricrei organizaii, al oricrui tip de manager; orice organizaie depinde de
natura deciziilor care sunt luate n interiorul su i de cei care decid, fie c aceste decizii sunt
luate individual, fie c sunt luate n grup. Managerii nu n puine cazuri se autoproclam
decideni. Fiecare individ decident, sau nu, de multe ori ia decizii. La nivelul organizaiei
fiecare individ ia decizii la nivelul su, decizii care antreneaz i influeneaz funcionarea
organizaiei. Acest fapt se opune teoriei tayloritilor, teorie care mparte ntr-un mod simplist
comunitatea uman n decideni i non decideni, n cei care decid i cei care execut
(Jarrosson, 2000:71). Decizia este ireversibil. A nu lua decizii nseamn de fapt a decide s
nu iei decizii pentru rezolvarea unor probleme. Angajnd ireversibil resurse, cu efecte asupra
activitii organizaiei, decizia este definit ca un proces de gndire deliberat i dinamic, ce
urmrete alegerea alternativei optime dintr-un numr de posibiliti. O decizie poate fi
interpretat ca o determinare a diferenei, incertitudine sau eveniment. Ea se concretizeaz n
alegerea ntre dou sau mai multe soluii.
Teoria deciziei se bazeaz pe un ansamblu de elemente logice, care descriu problemele
pentru care trebuie luat o decizie i se pot efectua analize coerente; ea ofer o serie de
principii pe care se construiesc criteriile de selectare a unor decizii i pe baza crora se vor
propune soluii. Abstracia sau raionamentul - formalizarea, modelarea i simularea -,
informaia -cunoaterea realitii ca premis a alegerii variantei optime - i obiectivul, sunt
elementele logice ale deciziei (Boldur,Gh.,1973).
Experiena n luarea unei decizii este un fenomen care depinde de informaie i trebuie
s fie n strns relaie cu noile tehnologicii informaionale, comunicaionale, n general cu
sistemele de informaii. Teoria ofer mijloacele nu numai de analiz a problemelor, ci i de
justificare a soluiilor propuse, acestea sunt raionale. Nevoia de a da o not de raionalitate
de ctre decideni, se face tot mai simit n sectorul public, pe de o parte, de ctre
administratorii sectorului public / conductorii care abordeaz probleme simple i
complexe, iar pe de alt parte de ctre contabilii sau finanitii, a cror preocupare constant
vine din incertitudinea privind consecinele deciziilor lor.
Putem nva s decidem? Care teorii ale deciziei sunt utile n sectorul public? Aceast
introducere categoric ntr-un text al lui D.C. Carroll (Myers, 1967) anuna naterea
sistemelor interactive de decizie: ea are, n mod particular, meritul de a pune n eviden o

72
noiune esenial care pn n ultimii ani prea necunoscut sau chiar negat n literatura de
specialitate i n nvarea managementului. Management nseamn decizie (Le Moigne,
1974), acceptnd astfel s dm un sens mai larg cuvntului a decide. Momentul esenial al
procesului managerial l reprezint decizia managerial. Previziunea se ncheie cu decizia
privind obiectivele i direciile de aciune. Organizarea se ncheie cu decizia privind formele
i metodele de organizare. Coordonarea se ncheie cu decizii de armonizare personal-
activiti. Antrenarea se ncheie cu decizii privind motivarea. Control-reglare se ncheie cu
decizii de corecie pentru realizarea obiectivelor.
A decide nseamn a identifica i a rezolva problemele organizaiei 169 .Procesul
decizional este procesul prin care un sistem inteligent stabilete oportunitatea i pertinena
unei anumite modificri a comportamentului su i elaboreaz alternative posibile n acest
sens, selecionnd pe una dintre acestea ca aciune ndreptat contient ctre atingerea
scopului propus. Decizia trebuie realizat la nivelele cele mai apropiate de obiectiv i n timp
real.
Procesul de decizional include toate fazele, ncepnd cu un ansamblu de descrieri, de
cunoatere i recunoatere a problemei, care ofer informaii pentru efectuarea unor analize
coerente i finaliznd cu decizia luat. Cele mai multe procese decizionale implic un grad de
incertitudine. De exemplu, atunci cnd se utilizeaz termenul de proces de luare a deciziei, se
subnelege i alternativa lurii deciziei i nerezolvrii problemei. Se spune c problemele au
fost atacate. Modelele de conducere trebuie s ofere ipoteze de lucru privind reprezentarea
obiectivelor ce trebuiesc atinse.
Teoria deciziei propune o serie de principii pe baza crora se construiesc criteriile de
selectare a variantelor decizionale, construite astfel nct s poat folosi i elementele legate
de incertitudine. Teoria ofer mijloace de analiz a problemelor, de justificare a soluiilor
propuse, aplicndu-se unor probleme decizionale care stau n faa decidenilor situai n medii
de natur diferit.
Situat n mijlocul activitii de management, decizia devine o tem de gndire i, de ce
nu, de cunoatere.
Putem nva s decidem?. i putem identifica pe cei care decid cel mai bine?.
Putem profita de experiena lor?. Putem ameliora uor eficacitatea i efectivitatea
procesului decizional al unui individ, al unui grup, al unei organizaii?. Ce cunoatem
despre acest fenomen familiar i, n acelai timp, destul de confuz definit, care este decizia?.

Mediul deciziei

Care sunt calitile omului de organizaie ca persoan care ia decizii ncercnd s fie
raional? 170 . Aristotel sau Machiavelli, Montaigne sau Descartes au fcut dovada, sub
forme diferite, posibilitii unei reflecii asupra deciziei: Te nati campion, iar succesul este
mai mult rezultatul antrenamentului dect al metodelor folosite.
Teoria clasic a deciziei a promovat abordarea privind caracterul intenional i
optimal al lurii deciziei, conform creia deciziile se bazeaz pe preferine i ateptri,
decidentul fiind bine informat i selecionnd cea mai bun variant dintr-un numr de
variante decizionale, n urma unei analize i a unei evaluri a alternativelor decizionale.
Teoria deciziei individuale const n construirea criteriilor fondate pe ipoteze de
comportament ale decidentului. n cadrul acestor ipoteze, comportamentul raional const n
optimizarea acestor criterii. Teoria deciziei se nscrie n perspectiva teoriei economice, care
pune la un loc consumatorii i productorii-actorii economici, deci face apel la
comportamentul individual, l formalizeaz, ceea ce presupune maximizarea funciilor de
utilitate sau a funciilor de satisfacere.

169
Simon H.A., The New Science of Management Decision, Harper & Row, Publisher, 1960, p. 1.
170
March J.G., Simon H.A., Organisation, John Wiley & Sons Inc., New York, 1958, p. 131.

73
 Actorul economic devine un simplu HOMO ECONOMICUS. n domeniile mai
specializate ale sectorului public (cum ar fi cele economice pieele financiare, contractele de
asigurri, i problemele referitoare la analiza riscurilor), teoria deciziei a permis s se
propun soluii normative, bazndu-se ndeosebi pe criteriul utilitii ateptate. n practic
aplicarea acestora const n procesarea datelor (statistic), dar aceast procesare necesit i
ea, la rndul ei, luri de decizii i face apel la teoria deciziei.
Studiul majoritii deciziilor economice nu se poate rezuma doar la comportamentul
individual, fiindc intr n joc i interaciunile dintre actori i ceilali participani la activitile
sectorului public. Acetia sunt descrii innd cont de faptul c ei se raporteaz la sistemele
de interaciuni care exist ntre obiectivele lor, i cele ale celorlali participani.
Teoria comportamentalist pune n valoare importana organizaiei n procesul
decizional din perspectiva realizrii misiunii i obiectivelor acesteia, evaluarea fiind
concretizat prin succes sau eec. Teoreticienii analizeaz posibilitile realizrii obiectivelor,
factorii ce asigur obinerea succesului, deci ndeplinirea misiunii organizaiei.
Teoreticienii organizrii au artat c, un individ, sau o organizaiei, are capacitatea de
decizie foarte limitat i c multe dintre problemele umane in doar de vanitate... aceea care
distruge luciditatea i limitele noastre cognitive.
Eecurile primilor teoreticieni i practicieni ai metodologiei deciziei au dat nc de la
nceputul secolului al XX-lea o aparent cauzalitate acestui fenomen: limitele taylorismului,
ale raionalitilor, ale organizaiilor tiinifice au fost dezvoltate ca i acelea ale doctrinelor
relaiilor umane, n care este adevrat c se caut s se descopere, cum pot fi divizate
organizaiile i cum sunt luate deciziile ntr-o organizaie.
Unii autori consider c s-a trecut de la managementul tiinific sau taylorism la tiina
managementului. Contribuiile tehnicilor tiinifice la decizia din management pot fi
evideniate prin:
1494 Printele franciscan Fra Luca Pacioli public n Italia o carte cu titlul:
Summa de arithmetica, geometrica propportioni et proportionalita care, n
capitolul su Particularis de computis et scripturis, propune i stabilete bazele
contabilitii n dou pri. Astfel, el este considerat printele contabilitii moderne.
1690 Jacques Savari public Negociatorul perfect instruciuni generale privind
comerul cu orice tip de marf.
1716 Thomas Watts public, la Londra, Eassy on the method of forming the man
of business, n care el subliniaz importana disciplinelor: aritmetica, contabilitatea,
matematica i tehnicile de msurare.
Descrierea activitilor privind luarea deciziei folosete limbajul matematicii fiindc
acesta este un limbaj universal, pe de o parte, iar pe de alt parte, permite folosirea unor
puternice instrumente de analiz. Matematicienii au formulat numeroase idei despre decizie
dnd uneia dintre acestea un corp de algoritmi pe care i-au numit n termeni generici teoria
deciziei. Dei ocup un loc important, muli manageri o ignor, fiind impresionai de
aparatul matematic care st la baza sa. n viaa practic, deciziile propuse de teoria deciziei
sunt prezentate de regul ntr-o form cuantificat (msurabil). Deciziile economice, care
prin propria lor natur sunt cuantificate, se bazeaz n mod natural pe o analiz cantitativ i
pe metode cantitative.
Numele de teorie a deciziei l ntlnim, de fapt, la mai multe teorii parial rivale: de
la decizia statistic a lui A. Wald la statistica bayesian formulat de R. Schlaiffer i H. Raiffa,
la teoria jocurilor a lui J. von Neuman i O. Morgenstern sau la criteriologia lui Savage.
Aceste contribuii susin de mult timp tehnicile de optimizare prin exploatare
combinatorie (s alegi cu certitudine cea mai bun soluie dintre toate combinaiile posibile):
programarea liniar a variabilelor continue sau mixte ntr-o form ordonat prin tehnica
traseului critic (PERT) sau prin calcul diferenial (determinarea seriilor economice),
permind fr ndoial o raionalizare parial a anumitor faze de pregtire a deciziei. Un rol
important l are algebra lui Boole i teoria diagramelor (organigram, factorii de decizie...)
pentru c cel care decide gsete instrumente utile pentru strategia sa decizional. Progresul

74
cunoaterii n domeniul logicii formale va anexa aceast disciplin la cele ale
managementului (Le Moigne, 1974). S-a constatat c tiinele comportamentale se pot reduce
doar la una singur, teoria cognitiv a organizaiilor, dar aceast aluzie ilustreaz aportul
recent i promitor al acestor discipline de cunoatere a condiiilor de practic i decizie.
Ceea ce se vrea a fi o teorie sau ceea ce considerm un sistem, ceea ce ne intereseaz din
punctul de vedere al valorii, informaia, ocup un loc central n procesul de decizie, loc central
i datorit nenelegerilor i cteodat conflictelor nscute dintr-un fel de confuzie tacit ntre
informaie i sistemele de decizie, chiar ntre teoria informaiei i teoriile deciziei fig. 1.
Mediu

Informaii Informaii

Sistemul de
informaii
Mediu
Mediu

Sistemul de Decizii
Decizii
decizii

Mediu

Fig. 1. Sistemul de informaii i decizii

Sursa: Le Moigne J.L., 1974, pag. 49.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Care sunt elementele logice ale unei decizii?
2. Definii decizia, prezentnd relaia dintre aceast i procesul decizional.
3. Prezentai pe scurt conceptul de mediu al deciziei.

Bibliografie recomandat:

Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006 (Capitolul

Procesul decizional ).

TEMA 2. DECIZIA I MECANISMELE DECIZIEI

Literatura de specialitate (J.M.Plane, 2000, p.58-62) identific trei concepii

fundamentale de luare a deciziei n organizaii: modelul decizional clasic, modelul
organizaional i modelul politic.
Modelul decizional clasic susinut de economia clasic pune n centrul aciunii sale omul
i aciunea raional a acestuia. Decizia este asimilat raionamentului unui actor unic, ce

75
utilizeaz cu maxim eficien mijloacele de care dispune. Aciunea logic a decidentului, de
raionalitate n examinarea tuturor posibilitilor de aciune pentru atingerea obiectivelor,
conduce la alegerea soluiei de maximizare a rezultatului. Conform acestei abordri se disting
patru secvene: diagnosticul problemei, identificarea i explicarea tuturor aciunilor posibile,
evaluarea fiecrei soluii prin criterii derivate din obiective i, alegerea soluiei care
maximizeaz rezultatul. Modelul este de multe ori infirmat de realitate, deoarece el rspunde
unui numr de postulate implicite uneori iluzorii n practic:
decidentul are preferine clare i i stabilete singur obiectivele;
el dispune de o informare perfect asupra mediului i asupra consecinelor
alegerii sale;
decizia precede aciunea i nici o decizie ce provine din aciunea strategic nu
este luat n considerare a priori;
schimbarea sistemului nu depinde dect de voina unui decident unic i raional.
Modelul nu are n vedere existena conflictelor n organizaii, ca i strategiile
indivizilor i grupurilor n raport de interes i de putere evenimente.
ntrebrile Cum decide un individ?, Cum s decizi mai bine? au incitat mai muli
cercettori care l-au avut drept mentor pe H. A. Simon (Comportamentul administrativ:
studiul proceselor de luare a deciziei n organizaie 1945). Opera sa consacrat teoriei
organizaiilor i lurii deciziilor susine conceptul de raionalitate limitat, sau raionalitate
procedural n analiza comportamentului organizaional i n luarea deciziei, opunndu-se
astfel postulatului de raionalitate perfect. Analiznd eecurile informaticienilor care
construiau sisteme de informaii utile i necesare celor care luau decizii, se impune o
ntrebare asupra finalitii acestor sisteme, finalitate reprezentat de decizie, i se constat c
aceti informaticieni tiau prea puin despre ceea ce reprezenta noiunea de decizie. Din seria
de concepte identificate de H.A.Simon i colaboratorii si vom aborda concepte de un mare
interes pentru sectorul public la fel ca i diferena dintre conceptul de aciune, valoare i
conceptul de raionalitate limitat, conceptul de acceptabilitate opus celui de optimalitate,
intervenia grupurilor n luarea deciziilor (coaliie conflict, multiplicitate i ierarhia
obiectivelor).
Modelul propus de H.A.Simon pleac de la observarea comportamentelor umane si
corespunde unei analize cognitive a decidentului. Autorul utilizeaz urmtoarea analogie:
comportamentul decidentului (adic cel care diagnosticheaz o problem gsete toate
soluiile posibile i apoi alege i semneaz) este acelai cu acela al unui juctor de ah care i
concepe marea micare. Indiferent de experiena celor doi, se ajunge la o quasi identitate n
ceea ce privete mecanismele interne, care funcioneaz la ambele tipuri de comportament.
Din aceast aparent banalitate rezult o concluzie decisiv: a lua o decizie i a rezolva o
problem sunt dou operaiuni care fac apel la aceleai mecanisme. A ameliora mecanismele
de rezolvare presupune mai nti ameliorarea corelativ a mecanismelor de decizie sau, mai
explicit aa cum nvm s rezolvm tot, aa trebuie s nvm s decidem mai bine.
Aceast analogie conduce la propoziii operaionale.
n opinia lui Simon, decidentul nu are o viziune global asupra mediului organizaiei i
nu poate interpreta totalitatea informaiilor disponibile. El nu maximizeaz consecinele
alegerilor, dar caut un anumit nivel de satisfacie pentru aspiraiile variabile n funcie de
moment. Decidentul este raional i i exercit raionalitatea ntr-un anumit context
Organizaia se constituie ntr-un context foarte influent pentru decizie. Ea influenteaz
decidentul i deciziile sale prin mecanisme (Jarrosson, 2000, p.80), cum sunt:
- prin diviziunea muncii care orienteaz i limiteaz atenia persoanelor asupra
mai multor sarcini;
- prin procedurile ce definesc modalitile de execuie a obiectivelor;
- prin autoritatea care definete domeniul n care fiecare poate decide;
- prin comunicare, aceasta fiind cea care susine sau contest autoritatea;
- prin identitatea care definete normele implicite asupra deciziilor posibile i
imposibile;

76
 - prin loialitate, aceasta fiind cea care conduce individul s adopte anumite valori
ale organizaiei.
ntlnim deja modelul raionalitii limitate, model ce elimin ideea de optim, care
pentru Simon este o utopie. Luarea deciziei n cadrul modelului organizaional elaborat de
ctre Simon, poate fi definit ca o situaie de raionalitate limitat prin cutarea unui nivel
minim de satisfacie ntr-un cadru organizaional n care exist constrngeri.
R.G. Murdick i J.E. Ross au observat c exist o important diferen psihologic:
decizia trebuie s fie luat, n timp ce o problem poate s nu fie rezolvat. Nu mai rmne
dect s-i faci s vorbeasc pe aceti juctori de ah pentru a elucida mecanismele lor de
rezolvare, s programezi aceste mecanisme pe un calculator nainte de a testa veridicitatea
anumitor analize, apoi s-i pui pe campioni s joace mpotriva calculatorului i s vezi dac
acesta din urm ctig. Mai rmne s verifici dac aceste concluzii se potrivesc n celelalte
situaii, de exemplu, atunci cnd se realizeaz demonstraii de teoreme.
Simon ar fi putut s ne propun urmtoarea concluzie: Secretul mecanismelor de
rezolvare a problemelor nu are secrete: este vorba, fr ndoial, de structuri de elemente
simple i obinuite.
n practic, ntlnim dou modele ale mecanismelor de decizie: modelul analogic i
modelul inteligen modelare alegere.

A. Modelul analogic
Mecanismele psihologice de rezolvare sau de decizie pot fi considerate ca un sistem de
tratament al informaiei ale crui elemente sunt: agendele care cuprind informaii
simbolice i sunt n strns legtur cu diverse relaii de ordine, date structurate, modele,
imagini; operatorii elementari (procese primitive sau funcii primitive) care pot fi utilizai
cu informaiile disponibile din memorie, transformndu-le pe acestea ntr-un mod perfect
definit 91 , programele sau regulile jocului permit combinarea diverilor operatori
elementari (...) dup bunul plac al celui care decide: - comportamentul este n mod precis
caracterizat prin alegerea programelor pe care ei accept s le apeleze. Aceste programe,
dup ce au fost deja identificate, sunt grupate n dou mari familii ale raionamentului:
algoritmice i euristice 92 . Modelul analogic nu descrie n totalitate comportamentul celui care
decide.

B. Modelul inteligen modelare alegere model fundamental

al deciziei
Procesul de decizie se dezvolt iterativ, dup trei faze distincte i succesive: (1) faza
inteligen sau de identificare se poate adopta expresia a avea inspiraia s...; (2)
faza de modelare sau concepie cel care decide are dreptul s modeleze i s reorganizeze
un anumit numr de informaii, chiar dac acestea au fost anterior reunite ntr-un anumit
sistem. Prin aceast modelare, cel care decide poate s gseasc soluiile cele mai bune; (3)
faza alegerii: este cea mai simpl de definit i chiar de executat. Avnd la dispoziie mai
multe soluii, cel care decide alege numai una dintre ele, devenind rezultatul deciziei sale.
Inteligen, concepie, alegere. Considernd decizia un sinonim al managementului,
nu se ia n considerare att actul final al alegerii, ct procesul de decizie n ansamblul su.
Acest produs cuprinde trei faze:
- identificarea ocaziilor care justific deciziile;
- ordonarea soluiilor posibile i urmrirea aciunilor care se ntrevd;
- alegerea unei soluii optime.
Aceste trei activiti constituie, n proporii diferite, esena activitii responsabililor
executivi ai organizaiilor i variaz de la o organizaie la alta, de la un responsabil la altul.

91
Gerrity, Th. P., Design of man machine decision systems. An apllication to portofolio management,
1971, p. 59-76.
92
Le Moigne, J.L., op. cit., p. 53.

77
Responsabilii o mare parte din timpul lor supravegheaz mediul economic, tehnic, politic i
social, cutnd s identifice noile condiii care ar putea s justifice noile aciuni. Ei i petrec
o parte i mai mare din timpul lor singuri sau cu colegii, ncercnd s inventeze, s prevad,
s selecteze soluiile, aciunile posibile care ar putea permite nfruntarea unor situaii mai
dificile n luarea deciziilor. n final, i petrec o mic fraciune din timpul lor alegnd din
aceste alternative, dup ce s-au asigurat c acestea rspund corect problemelor puse i dup
ce au analizat consecinele lor previzibile. Activitatea de inteligen (mprumutnd acest
termen din vocabularul militar anglo-saxon), prima faz a procesului de decizie, activitatea
de concepie (proiectare) a doua faz: a inventa, a dezvolta, a analiza diverse aciuni
previzibile i activitatea de alegere, cea de-a treia faz, selectarea unei aciuni dintre cele care
au fost anterior alese.

78
 Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):
1. Definii mecanismele deciziei.
2. Prezentai pe scurt specificul mecanismului Inteligen modelare
alegere.
3. Care este specificul modelului analogic de luare a deciziei?
4. Prezentai pe scurt modelul tradiional clasic de luare a deciziei.

Bibliografie recomandat:

Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006

(Capitolul Procesul decizional ).

TEMA 3. CLASIFICAREA DECIZIILOR

Procesul decizional presupune angajarea fa de un anumit sens al aciunii i poate fi

caracterizat ca un proces prin care un sistem inteligent stabilete oportunitatea i pertinena
unei anumite modificri a comportamentului su, elaboreaz alternative posibile,
selecioneaz o alternativ, cu scopul realizrii obiectivului propus.
Literatura de specialitate evideniaz clasificri ale deciziilor dup urmtoarele criterii:

1. Dup orizontul de timp pentru care se pot adopta:

a.decizii strategice sunt luate pentru rezolvarea unor probleme majore ale organizaiei,
pentru o perioad mai mare de timp de un an,de obicei 3-5 ani;
b.decizii tactice sunt luate pentru realizarea unor aciuni concrete, imediate cu caracter de
repetitivitate, pentru un orizont de timp cuprins ntre un an i o lun;
c.decizii curente sunt luate pentru aspecte minore ale activitilor, pentru perioade scurte
de timp, ore, zile.

2. Dup frecvena elaborrii deciziilor:

a.decizii periodice sunt deciziile adoptate la intervale stabilite de timp;
b.decizii aleatorii sunt deciziile adoptate la intervale de timp nestabilite/ocazionale;
c.decizii unice sunt deciziile ce au caracter de excepie.

3. Dup sfera de cuprindere:

a.decizii individuale deciziile luate de o singur persoan(deciziile curente);
b.deciziile de grup deciziile adoptate la nivelul organelor de conducere.

4. Dup certitudinea realizrii obiectivelor:

a.decizii certe (n condiii de certitudine) decizii a cror aplicare garanteaz realizarea
obiectivelor;
b.decizii de risc (n condiii de risc) decizii cu un pronunat caracter de prevedere;
c.decizii incerte ( n condiii de incertitudine) deciziile cu un grad mare de nerealizarea a
obiectivelor.

5. Clasificarea deciziilor pe niveluri

79
A. Modelul piramidal tradiional
Figura 2 prezint modelul piramidal, a crui paternitate o revendic frecvent instituiile
militare, i ntlnit n organizaii plasate n medii relativ stabile.
Modelul propune trei niveluri nscrise ntr-o organizaie tradiional:
Nivelul 1 deciziile, oricare ar fi ele, luate de una sau, mai multe persoane care decid,
sunt situate n vrful piramidei; pe acestea le vom numi decizii mari sau strategice.
Nivelul 2 - celelalte decizii care nu sunt luate de cei de la baz sau de cei din vrf vor
fi numite decizii de mijloc (medii) sau tactice, sau, chiar n anumite cazuri de management,
nelegnd prin management aciunea de a administra un bun.
Nivelul 3 deciziile, oricare ar fi ele, sunt luate de indivizi de la baz i le vom numi
decizii mici sau operaionale.

decizii
strategice

Sensul creterii
decizii importanei
tactice deciziei

decizii
operaionale

Fig.2. Modelul piramidal tradiional

Sursa: Le Moigne, J.L., 1974, p.6.

B. Modelul celor trei niveluri

Modelul tradiional pune n eviden existena probabil a trei niveluri distincte n orice
organizaie. Deciziile se dau spre executare nu n funcie de numrul distinciilor celui care
decide, ci n funcie de domeniul pe care l acoper decizia (este vorba despre cmpul de
aciune a deciziei).
J. Dearden i R.N. Anthony (1965) au ncercat s dea o definiie acestui domeniu,
aprofundnd toate detaliile. Cea mai mare parte a autorilor, de la I. Ansoff (1965) pn la J.
Melese (1972), pleac de la dou niveluri simple de definiii: nivelul decizional al planificrii
strategice, unde sunt selecionate obiectivele formale; nivelul decizional de execuie sau de
operare, prin care se ajunge efectiv i eficace la obligaiile anterior stabilite; nivelul
intermediar este nivelul de decizie care nu aparine celor dou categorii anterioare. R.
Anthony definete acest nivel intermediar ca fiind cel n care toate deciziile vizeaz
obinerea i utilizarea eficient a resurselor disponibile pentru atingerea obiectivelor
prevzute.
Vom reine mpreun cu J. Melese expresia a pilota pentru a desemna acest nivel,
acesta contrastnd cu nivelul deciziilor de planificare, pe de o parte, i cu cel de execuie, pe
de alt parte, pentru desemnarea deciziei de organizare, toate acestea fiind necesare pentru a
pune n valoare omogenitatea acestei distincii fondate pe domeniul acoperit de decizie.

6. Clasificarea deciziilor pe metode

80
 Observndu-se o anumit alunecare a nivelurilor de decizie, redat n figura 10.5.,
deciziile vor regla faza alegerii, problemele fiind deja identificate i o parte chiar modelate; la
limit, alegerile vor fi att de uoare, nct prin tehnica careului de decizie vor fi redate
sistemelor informatice; acesta este domeniul managementului cvasiautomatizat. La cealalt
extrem, deciziile planificatoare, rar ireversibile, n comparaie cu cele precedente,
privilegiaz mai curnd faza inteligen i fac apel, n msura posibilului, la cteva modele
de evaluare i de simulare. Deciziile de conducere fac apel la cele trei faze, privilegiind totui
faza modelrii [...] managerul este mai mult un modelator.
Aceast discuie calitativ nu trebuie urmrit pas cu pas: ea explic o tendin i
propune un prim model de referin, susceptibil s ghideze cteva analize ale deciziilor n
organizaii. Relativa omogenitate din modelele puse n practic i va sugera lui H.A. Simon o
nou clasificare care ar putea fi fructuoas. Discutnd de modul n care i iau responsabilii
deciziile i de maniera n care le vor pune n practic, vom distinge doi poli extremi, numii:
decizii programate(tactice) i decizii neprogramate (strategice). Programat, neprogramat:
termenii se refer n mod explicit la sensul informatic al programului; o decizie este
programat (sau mai general programabil) atunci cnd poate fi formulat a priori
ansamblul de prescripii sau de strategii care vor defini secvena rspunsurilor sistemului
considerat un mediu mai mult sau mai puin complex... Deci exist un proces cunoscut i
explicit, care sigur preluarea informaiilor de intrare i prelucrarea lor pentru elaborarea
alternativelor. Acestea vor fi deciziile repetitive, de rutin, prin care se dispune o procedur
definit. Ele sunt stabilite dup reguli precise, uor transferabile unui sistem informatic,
neexistnd posibilitatea unor explorri euristice. Pe de alt parte, vom gsi deciziile
neprogramate, adic noile decizii non-structurate, dependente de circumstanele pe care le
necesit....Acestea pun n faa decidentului problema construirii spaiului de rezolvare
reprezentat de structurarea i modelarea deciziei.

Fazele
decizionale

Alegere

Modelare
Zon
privilegiat

Inteligen

Reglare Conducere Planificare Niveluri

decizionale

Fig. 3. Fazele deciziei care privilegiaz nivelurile decizonale

Sursa: Le Moigne, J.L, 1974, p.6

Structurarea este o etap prealabil de rezolvare a formalizrii problemei, care

mpreun cu aceasta din urm asigur condiiile de devenire a deciziei, decizie inteligent
i ncadrarea ei ntr-un sistem informatic [D.Hncu, N.Ene, 2003, p.53]. Formalizarea
deciziilor se poate realiza imediat dup structurare i modelare, acestea fiind ncadrate n
modelele clasice de decizie, iar celelalte pot fi explorate euristic.

81
 Propunndu-i s clasifice principalele exemple de decizie ca pe un continuu, H.A.
Simon propune o subdiviziune complementar, repartiznd tehnicile clasice sau tradiionale,
pe de o parte, i pe cele aa-zis moderne, pe de alt parte. Acest lucru i confer autoritatea de
a crea un tabel necesar identificrii rolului i limitelor sistemelor de informaii ale celor care
decid: prima csu va fi necesar sistemului contabil tradiional i ctorva proceduri de
rutin; cea de-a doua se numete M.I.S. i este un fel de banc de modele-algoritm, aplicabile
cu ajutorul calculatorului pe o banc de date. Cea de-a treia pare s ndeprteze orice sistem
formal de informaii, prefernd sistemele bazate pe fler i pe hazard. Cea de-a patra este cea
deschis dezvoltrilor cele mai surprinztoare, n msura n care tehnologia i deschide o
poart ctre sistemele interactive i spre cele de inteligen artificial; aici se anticipeaz
demersul euristic (fig. 4).

Tehnici de decizie Tehnici de decizie

Tipuri de decizii
PROGRAMATE:
Decizii de rutin repetitive
pentru care dispunem de
proceduri specifice
NEPROGRAMATE:
Decizii imprevizibile, slab
structurate, pentru care nu
dispunem dect de proceduri
foarte generale de rezolvare
CLASICE SAU TRADIIONALE
1.
- Obinuina
- Procedurile standard i cele de
reglementare
- Sistemele foarte precise de sub
obiective intermediare
- Canalele de informaii foarte definite
i formalizate
3.
- Intuiie, imaginaie, gndire - Tehnicile euristice ale rezolvrii
- Flerul... i bateriile de ordin al
mrimii
- Alegerea persoanelor bune care
decid.
MODERNE
2.
- Toate tehnicile de modelare, de
permise de statistic i de
matematic (cercetarea operaio-
nal i calculul economic)
- Completat prin resursele
specifice pe care le aduc calcu-
latoarele
4.
punerii n aplicare prin:
- antrenamentul persoanelor
care decid
- utilizarea programelor
euristice pe calculator

Fig. 4. Modelul programat / nonprogramat

Sursa: Simon, H.A., 1960, p. 8.

Inconvenientul acestui nou model al lui H.A. Simon ine de absena oricrei identificri
formale a unui nivel intermediar (trebuie precizat c H.A. Simon nu i propunea s
construiasc o tipologie, ci pune n eviden rolul modelului euristic n decizie). Ali
cercettori, descoperind aceast distincie la aproape zece ani de la apariia sa, pentru a
explica eecul de numere MIS (s spunem: sistemele de informaii care se vor prematur
sisteme de decizie), sugereaz distincia unei zone pe care o desemneaz deciziile de tipul
semistructurat, preferndu-se termenul structurat sub noiunea programat iniial de H.A.
Simon. Confruntnd aceste analize cu experiena, se ajunge la o clasificare care pare s-i dea
seama de diferitele situaii (pe care le ntlnete managerul n activitate: identific
problemele, le observ, le diagnosticheaz, le difereniaz de real i de modele). Astfel, noi
ajungem s percepem explicit modelele pe care le vom utiliza mai trziu pentru a reprezenta
realitatea i vom putea s stabilim sisteme de informaii care ar facilita problemele pe care
vrem s le abordm.
Decizia programat - decizia pe care o ia managerul sau pe care este posibil s o ia
este programat. Caracterul su ideatic este acela c s-ar putea programa pe calculator, n
condiii realiste, n totalitatea raionamentelor de identificare i de rezolvare.
Decizia nonprogramat la acest stadiu apare o nou distincie, inndu-se cont de
metodele utilizate pentru a decide: deciziile structurate: n funcie de numrul acestor decizii,
managerul tie c poate s fac apel la un anumit numr de algoritmi, de structuri, de
raionamente (asociate pe diverse criterii de consideraie), care vor fi susceptibile s l ajute

82
s nainteze spre faza de rezolvare; cea mai mare parte a modelelor utilizate n simularea de
gestiune contribuie la dezvoltarea i structurarea tehnicilor de decizie i deciziile hibride sau
puin structurate: chiar dac abordarea problemei este frontal, dac multitudinea de criterii
luate n calcul descurajeaz formarea sa, ne vom gsi n prezena unui grup de decizii care
este legitim s desemneze structurile decizionale; acesta este domeniul n care raionamentele
de tip euristic intervin ntr-o manier privilegiat. La limita extrem, decizia va deveni chiar
un capriciu iraional i nejustificat. Figura 3 ilustreaz aceast analiz punnd n eviden
caracterul relativ continuu al acestei distincii: ca i pentru celelalte clasificri, frontierele
dintre clase sunt minore i le degradeaz n mod progresiv. Putem astfel s recunoatem o
zon de frontier care simbolizeaz o curb a formei logistice, realiznd astfel dou zone: o
zon inferioar, n care prezentm partea relativ a algoritmilor mai mult sau mai puin simpli
de care dispune managerul pentru a progresa n analiza deciziilor sale, i o alt zon, care este
simetric opus, n care este prezentat partea cea mai important a modelelor euristice n
funcie de familia de decizii considerate.
Fiecare tip de metod tinde s privilegieze una dintre faze: dac decizia va fi de tip
programat pentru care lipsete rigurozitatea algoritmic , aceasta nu va aprea dect n
faza ultim a alegerii; dac va fi de tip hibrid caz n care se va lucra doar cu algoritmi
disponibili , nu va aprea dect n primele etape de identificare (inteligen) a problemei.
Metoda de analiz pe care o propune figura 6 se dovedete a fi, n practic, mai
dezvoltat n special dect cea propus de figura 5 din punctul de vedere al analizei unui
anumit sistem de decizie, la un moment dat, i urmrete identificarea punctelor forte i slabe
ale conexiunilor sistemelor de informaii. Se va observa, la o examinare mai amnunit a
acestei scheme, c dezvoltarea cercetrii operaionale va favoriza zona inferioar a celulei
nr. 5.

83
 DECIZIILE
(CLASIFICATE PRIN TEHNICI)

PROGRAMATE NON PROGRAMATE

Puternic Slab
structurate structurate

MODELE: n ntregime MODELE: MODELE:

cvasialgoritmice contribuia demersuri
important a esenial
algoritmilor euristice
predefinii
AUTOMATISME

SIMPLE
SIMPLE

CAPRICII
EURISTICE
ALGORITMI
COMPLEXE

PROGRAMATE STRUCTURATE HIBRIDE

Fig. 5. Clasificarea deciziilor. Schema de referin

Sursa: Le Moigne, J.L., 1974, p. 72

Plecnd de la analiza lui R.N. Anthony (clasificarea pe niveluri) i a lui H.A. Simon
(clasificarea prin metod), G.A. Gorry i M.S. Scott-Morton (1971) au propus o interesant
tentativ de sintez, pe care o relum prezentnd-o puin diferit.

84
 Fazele mecanismului
deciziei

1 4 7
Alegere Zon Euristice
privilegiat

2 5 8
Modelare

3 6 9
Inteligen Algoritmi

Programate Structurate Nonstructurate Modelele

decizionale

Fig. 6. Fazele deciziei care privilegiaz metodele decizionale

Sursa: L. Moigne, J.L. (1974, p.73).

Aceast sintez const n ntreptrunderea celor dou dimensiuni ale deciziei,

descoperind c la fiecare nivel al diverselor tehnici sunt aduse n prim-plan instrumentele de
analiz, adic, elementele sistemului de decizie. Figura 7 prezint aceast sintez ntr-un mod
mai concret, ilustrnd cteva elemente ale deciziei, utilizate n ntreprinderi, ceea ce
reprezint caracteristicile practice ale acestei clasificri.

Clasificarea pe nivel
Clasificarea prin
DECIZIA DE DECIZIA DE DECIZIA DE
metod
REGLARE CONDUCERE PLANIFICARE
DECIZII 1. 2. 3.
PROGRAMATE - Luarea n calcul a - Previziunea - Identificarea spaial
utilizatorului. activitii pe termen
- Executarea cererii scurt
- Analiza bugetelor
(indicatori de
dispersare)

DECIZII 4. 5. 6.
STRUCTURATE - Ordonanarea - Analizele bugetelor, - Fuziuni i achiziii
serviciilor clasice pe cheltuieli de - Reguli de
- Organizarea structur remunerare
- Planuri de nlocuiri - Planul pe termen
- Decizii de genul a lung
face sau a subtrata

85
 Clasificarea pe nivel
Clasificarea prin
DECIZIA DE DECIZIA DE DECIZIA DE
metod
REGLARE CONDUCERE PLANIFICARE
DECIZII 7. 8. 9.
NON - Ordonanarea - Pregtirea viitoarelor - Lansarea de noi
STRUCTURATE serviciilor specializate bugete i programe servicii
sau - Managementul - Definirea - Selectarea
HIBRIDE finanelor individual a responsabililor
remunerrii - Ptrunderea pe alte
- Lansarea unei piee
campanii
promoionale

Fig. 7. Schema general de sintez: clasificarea deciziilor (exemple de decizii)

Sursa: G. Gorry i M.S. Scott-Morton, 1971.

Alt prezentare a acestei scheme de referin, subliniind mai bine aceste aspecte
metodologice, este prezentat n figura 8. Putem astfel s clasificm principalele modele sau
grupurile de algoritmi disponibili n panoplia managerului, alocnd fiecruia dintre ei o
celul, aceea unde el este cel mai mult utilizat. Aceast clasificare puin neateptat a bncii
de programe a ntreprinderii se dovedete semnificativ i caracterizeaz importana
respectului pe care trebuie s-l aib pentru orice sistem de informaii i pentru diversitatea
sistemului de decizii.

Clasificarea pe nivel
Clasificarea prin DECIZIA DE
DECIZIA DE DECIZIA DE
metod REGLARE (sau de
CONDUCERE PLANIFICARE
exploatare)
DECIZII 1. 2. 3.
PROGRAMATE - Tabele de decizii - Modele contabile - Grafice i
- Scheme cibernetice bugetare programe complexe
simple - Statistici regresive (variabile mixte)
DECIZII 4. 5. 6.
STRUCTURATE - Metoda PERT. - Simularea bugetar - Simularea i
- Statistici descriptive - Simularea MONTE- analiza bayesian
CARLO i ateptarea (tipul modelului lui
- Programul liniar cu D.B. Hertz)
variabile continue
DECIZII 7. 8. 9.
NON - Simulrile contabile - Analiza bayesian - Metoda DELPHI.
STRUCTURATE sau ale trezoreriei
HIBRIDE

Fig. 8. Schema general a sintezei: clasificarea deciziilor

Sursa: Le Moigne, J.L. (1974), p. 75.

Chiar aceast schem poate fi prezentat ntr-un mod puin diferit, pentru a pune n
eviden frecvena relativ a diverselor tipuri de decizie pe care le observm n mijlocul unei
ntreprinderi clasice (fig. 9). Este vorba despre o frecven cantitativ: numrul deciziilor n
fiecare celul [...] fr vreo ipotez calitativ a importanei ei. Aceast estimare va fi
precizat pas cu pas n fiecare ntreprindere: dup suprafeele respective ale celulelor 1, 4, 7,
prioritile eforturilor de dezvoltare ale procedurilor interne de decizie vor putea fi mai uor
definite. De asemenea, putem pune n eviden, tot cu ajutorul acestui model de referin, faza
mecanismului deciziei care privilegiaz fiecare tip nou de decizie.

86
 Tendin Planificare
9
DECIZII DE
3 6 TIP NON
STRUCTURATE
2 Management
8

D
ec
DECIZII DE 5

iz
ii
TIP

de
PROGRAMATE 7

tip
st
Decizii de exploatare

ru
ct
sau de reglare

ur
at
e
1 4

Fig. 9. Tipologia deciziilor. Schema general de sintez

Sursa: A. Gorry i M.S. Scott-Morton, 1971.

Deciziile programate vor fi caracterizate de dezvoltarea fazei alegere, care reprezint

adevratul complex la acest nivel. n mod simetric, deciziile de planificare nonstructurate vor
privilegia faza inteligen, adic partea de identificare a adevratelor probleme, care la
acest stadiu sunt decisive [...], innd cont de caracterul reversibil al alegerii. Putem face aici
apologia unei alegeri explicite pentru a emite o idee general care ne va orienta n luarea
deciziilor de conducere.

Sistemele de informaie i de decizie

Din punctul de vedere al unor specialiti (citndu-l pe Herbert Simon), apariia

computerului i a sistemelor de informaii nsoitoare are posibilitatea s revoluioneze
administraia public. Aceste dezvoltri permit managerilor publici s fac fa complexitii
programelor i strategiilor pe care le aplic. Computerizarea permite managerului public s
compare i s proiecteze consecinele i costurile posibile ale mijloacelor alternative de
aplicare a strategiilor publice.
Schema de referin care se refer la acest sistem de informaii face o coresponden
ntre banca de date i sistemul de informaii, banca de date i sistemul de decizie, punnd
semn de egalitate ntre acestea.
S-a instituit o clasificare pragmatic, fr ndoial reprezentativ a informaiilor pe
care le ntlnim ntr-o organizaie. Figura 10 ne amintete de banca de date constituit din mai
multe tipuri de informaii: primare sau fatale, informaii-model i un mic lot de informaii
numite aleatorii. Aceast clasificare poate fi mbogit cu o analiz introdus prin teoria
generalizat a informaiei, care ncearc s disting trei dimensiuni independente,
caracteriznd ele nsele informaia, oricare ar fi condiiile de mediu n organizaia respectiv.

87
 INFORMAIILE CE TRANZITEAZ
ORGANIZAIA

Luarea n
consideraie
n mod
aparent,
ALEATORIU

Fig. 10. Informaiile organizaiei

Analiznd figura 11 ajungem la un anumit numr de consideraii pragmatice, astfel:

- deciziile de tip programabil utilizeaz informaii de tip fatal;
- deciziile de tip structurat utilizeaz informaii de tip model;
- deciziile de tip hibrid fac apel la trei familii de informaii, ceea ce explic
complexitatea acestora;
- concepia banc de date banc de programe permite adaptarea informaiilor
disponibile la deciziile care fac apel la tehnicile eterogene i independente;
- importana relativ considerabil a informaiilor aa-zis fatale nu ar trebui s fie att de
mult discutat: argumentele de tipul dac am avea aceste informaii duc la o reexaminare a
condiiilor n care aceste informaii sunt controlate i memorate.

Tehnici de
decizie

HIBRIDE

STRUCTURATE

Originea
PROGRAMATE informaiilor

FATALE MODELE ALEATORII

(cu coninut metric ridicat) (cu coninut (cu coninut
structural ridicat) selectiv ridicat)

Fig. 11. O alt prezentare a corespondenei informaii decizii

(originile informaiilor pe care le privilegiaz a priori diverse tehnici de decizie)

88
 Aceast importan a informaiilor fatale, nu trebuie s ne surprind: P. Masse
subliniaz consecina trecutului: greutatea trecutului tinde s creasc n proporie
geometric.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Dup frecvena elaborrii, deciziile pot fi....?
2. Dup sfera de cuprindere, deciziile pot fi.....?
3. Ce sunt deciziile curente?
4. Ce reprezint deciziile strategice?
5. Prezentai pe scurt modelul piramidal tradiional.
6. Prezentai pe scurt clasificarea deciziilor n funcie de metode.
7. Ce sunt deciziile neprogramate?
8. Care sunt caracteristicile deciziilor structurate? Dar cele ale deciziilor
hibride?
9. Ce sunt deciziile fatale?

Bibliografie recomandat:

Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006

(Capitolul Procesul decizional ).

TEMA 4: ABORDRI ALE DECIZIEI

Abordarea managerial
Abordarea managerial caut s permit managerilor publici s ia decizii raionale n
maniera cea mai eficient, economic i efectiv. Un mod de a introduce raionalitatea n
procesul de luare a deciziei este acela de a proiecta un sistem care s ajute managerul public
s aleag ntre alternativele competente prin: (1) reducerea numrului de alternative ce
trebuie luate n considerare; (2) reducerea numrului valorilor ce trebuie analizate n alegerea
dintre alternative; (3) asigurarea c administratorul tie s fac o alegere raional i (4)
furnizarea de informaii necesare managerului s selecteze dintre alternative. ntr-o parte
foarte extins, un asemenea proiect organizaional va fi birocratic, el fiind des ntlnit n
administraia public american (Rosenbloom, 1998). Concepte cum sunt specializarea,
ierarhia, oficializarea, meritul nsoesc practicile manageriale ale sectorului public n luarea
deciziei.
Specializarea reprezint mijlocul dominant n reducerea numrului de alternative, pe
care un administrator public le poate lua n considerare atunci cnd ia o decizie. Specializarea
jurisdicional ntre instituiile publice limiteaz autoritatea administratorilor publici la zone
aproximativ bine determinate ale politicii publice. De exemplu, administratorii publici din
instituii diferite nu trebuie s stabileasc valoarea social a diferitelor programe pe care ei le
administreaz n comparaie cu acelea implementate de alte instituii. Specializarea din
interiorul institutului are un efect asemntor. Unii administratori publici vor formula
strategii i reguli, n vreme ce alii le vor pune n aplicare. Cele dou acte sunt n mod evident
corelate (sau cel puin aa ar trebui s fie), individul angajat n executare se poate afla n
postura de a face unele alegeri n privina mijloacelor, dar, n general, nu este ntr-o poziie ce
i permite s determine obiectivul regulii sau politicii n sine.
Specializarea mparte funciile instituiilor publice n uniti ce pot fi uor de condus.

89
 Specializarea limiteaz principiile pe care un administrator public trebuie s le aib n
vedere la alegerea dintre mai multe alternative competente. Administratorii publici trebuie s
fie preocupai cu promovarea interesului public n msura n care acesta are legtur cu
autoritatea lor. Ei nu sunt liberi s aleag ntre alternative politice n mod deliberat.
Rspunsul la aceast ntrebare este cu mult mai limitat de natura ierarhic a
organizaiilor birocratice. Ierarhia definete, de asemenea, autoritatea administratorilor
publici. Tipic, aceia cu autoritate mai puin au posibiliti mult mai limitate cu care s se
confrunte. ntr-adevr, unii administratori publici nu iau decizii importante, ci mai degrab se
ocup de un numr mare de cazuri de rutin, care se repet. Ei, pur i simplu, stabilesc cnd
cazul de fa face parte dintr-o categorie sau alta i ei fac acest lucru, fr a exercita vre-un
discernmnt semnificativ. Cu toate acestea, chiar dac cineva anume promoveaz (n grad)
n cadrul organizaiei n poziii cu autoritate mai mare pe programe specifice, ierarhia
continu s limiteze responsabilitatea oficialilor i aceasta ajut la definirea valorilor n care
ei trebuie s fie implicai. Aceasta nu nseamn c administratorii publici de nivel mediu nu
au alegeri dificile de fcut. Dar aceasta este numai cnd cineva ajunge la un nivel foarte nalt,
ntr-o structur organizaional, ceea ce este tipic necesar a lua n considerare opiunile dintr-
o larg varietate de valori concurente i contradictorii.
Specializarea i ierarhizarea tind s se ntreptrund una cu cealalt n sensul de
limitare a autoritii; specializarea limiteaz autoritatea jurisdicional, n timp ce ierarhia
limiteaz autoritatea managerial. Diferena este oarecum stabil, dar ea poate fi transmis n
distincia dintre urmtoarele dou afirmaii: Eu nu sunt responsabil pentru ceea ce fac ei n
acea operaiune (specializarea) i Nu eu fac regulile (ierarhizarea). Deci ierarhizarea
permite acelora cu autoritate superioar s defineasc i s limiteze alegerile de valoare
valabile pentru subalterni.
Oficializarea este important n procesul de luare a deciziei, pentru reducerea
alternativelor valabile, prin specificarea exact a factorilor i informaiilor de care s se in
seama n exercitarea alegerii. Aa cum sugereaz termenul oficializare, formele standard pot
fi folosite pentru solicitarea informaiilor care sunt considerate de instituii publice relevante
n luarea deciziilor lor. Sunt incluse informaii certe; alte informaii sunt excluse. Excluderea
tinde s simplifice luarea deciziei, pentru c aceasta limiteaz ceea ce trebuie luat n
considerare. Cu toate acestea, excluderile pot, de asemenea, s constituie afirmaii de valoare.
Oficializarea poate, de asemenea, s includ mai multe afirmaii valorice. Ea poate
indica celui care ia decizia importana relativ atribuit diferiilor factori atunci cnd exist
un potenial conflict ntre ei.
Abordarea managerial afecteaz procesul de luare a deciziei, cutnd s asigure c
administratorii publici au abilitatea tehnic s fac alegerile cele mai raionale. Angajaii
competeni sunt definii drept cei care sunt capabili s neleag ndeletnicirea (munca) pentru
care au fost angajai, care pot prelucra informaiile mai nainte i care pot nelege concepte
precum specializarea i ierarhizarea. Aciunile lor sunt guvernate de ierarhia instituiei, de
reguli i valori i, de asemenea, de lege. Ei nu trebuie s in seama de convingerile lor
politice sau de asocierile personale, atunci cnd aplic voina legii sau a superiorilor lor.
Limitele abordrii manageriale n luarea deciziei sunt subliniate n mod frecvent prin
dezvoltarea culturilor organizaiei. Acestea se dezvolt ca organizaie, ncep s exprime un
set consistent de valori, pe msur ce recruteaz indivizi pentru poziiile lor cele mai nalte,
de carier, ce reflect aceste valori, i pe msur ce valorile sunt exprimate prin mecanisme
procedurale i oficializate. Conform lui Harold Seidman: Fiecare organizaie are cultura sa
proprie i un set intern de loialiti i valori care sunt n msur s conduc aciunile sale,
s-i influeneze strategiile. n consecin, reaciile instituionale sunt mult mai
previzibile....
n sensurile descrise mai sus, abordarea managerial promoveaz un proiect
organizaional care are un mare impact n luarea deciziei n administraia public. Cu toate
acestea, abordarea managerial merge chiar mai departe, prin specificarea unui model de

90
luare a deciziei care ar trebui urmat dac raionalitatea trebuie adus la maximum. Acest
model este cunoscut sub numele de modelul de nelegere raional.
Conform modelului, procesul de luare a deciziei este fundamentat de urmtoarele etape:
(1) Determinarea obiectivelor. n luarea deciziilor, administratorii publici trebuie mai
nti s determine care sunt obiectivele politicii publice. Aceste obiective trebuie identificate
n termeni operaionali, n moduri n care pot fi observate i msurate. nc o dat,
posibilitatea de angajare n mod egal aplicat sectorului public constituie exemplul cel mai
bun. Dac obiectivul este definit ca fiind posibilitatea egal pentru toi, n deinerea de locuri
de munc, n sectorul public, atunci obiectivul n mod necesar rmne vag i dificil de aplicat.
Oportunitatea egal poate fi de nedefinit. Dac, pe de o parte, oportunitatea egal este definit
ca reprezentarea social a grupurilor n sectorul public al forei de munc, va exista un
obiectiv care nu poate fi observat i msurat. Reprezentarea social este de departe mult mai
evident dect oportunitatea. Este important s accentum c administratorul public nu are
libertatea de a stabili obiectivele. Este constrns de autoritate, specializare, ierarhie i aa
mai departe. Dac sistemul legislativ este foarte clar, cu privire la ceea ce vrea, acest fapt va
reduce n mod drastic alternativele valabile pentru administratorul public n ncercarea de a-i
interpreta voina.
(2) Stabilirea mijloacelor. O dat ce obiectivele politicii publice sunt stabilite,
mijloacele diferite pentru ndeplinirea lor trebuie luate n considerare. Dac nelegerea
necesar trebuie realizat, aproape toate mijloacele posibile ce pot fi identificate trebuie
examinate. Aceasta poate presupune o mare dependen de teorie, dar este puin probabil ca
toate mijloacele posibile au fost la un moment dat testate i evaluate n practic. n
concordan cu modelul de nelegere raional, n stabilirea mijloacelor poteniale ale
obiectivelor, administratorul public trebuie s ncerce s estimeze toate consecinele fiecrui
mijloc, n toate domeniile de interes guvernamental.
(3) Alegerea celei mai bune alternative. O dat ce toate mijloacele poteniale pentru a
ajunge la o finalitate sunt identificate, este necesar s alegem dintre ele. Conform abordrii
manageriale, aceast alegere trebuie s fie fcut astfel nct s duc la maximum de
eficien, economie i eficacitate. Acolo unde aceste trei valori nu sunt ntr-o deplin
armonie, trebuie creat un echilibru adecvat ntre ele. Dei ultima se poate dovedi dificil, nu
exist nici o ndoial c aceste trei valori pot servi ca nite indicatori auxiliari.

Critici ale modelului de nelegere raional

Modelul de nelegere raional, derivat din perspectivele manageriale pentru

administraia public, prezint unele beneficii importante. El este cuprinztor i furnizeaz
foarte mult din ndrumrile pentru alegerea mijloacelor poteniale, pentru a identifica
obiectivele strategiei. El ncurajeaz administratorul public s rezolve o problem n mod
direct i s apeleze la experiena tehnic a lui n identificarea celei mai bune soluii. Dac
privim asupra lurii deciziei n administraia public ca o strdanie de rezolvare a problemei,
atunci modelul de nelegere raional este adesea foarte folositor.
(1) n practic, acest model nu se potrivete ntotdeauna cu procesul real al lurii
deciziei guvernamentale.
(2) A doua problem a modelului de nelegere raional este aceea c el presupune c
administratorii publici au timp s abordeze problemele ntr-un mod raional, s identifice n
mod detaliat i cuprinztor toate mijloacele poteniale ale realizrii obiectivelor stabilite i s
evalueze toate aceste mijloace n termenii eficienei, economiei i eficacitii. n timp ce
circumstanele potrivit crora administratorul public este cu adevrat activ pot exista, muli
practicani din administraia public pot gsi c acest scenariu este foarte straniu pentru
mediul lor de lucru. De exemplu, administraia public din Statele Unite nu este activ, ci mai
degrab reactiv. Ea presupune ca administratorii publici s reacioneze foarte repede la
probleme sau crize. Muli cu greu au timp suficient s identifice chiar i un mijloc potenial

91
pn la o finalitate i mult mai puini ncearc s identifice toate mijloacele poteniale i apoi
s determine care este cel mai bun n termenii eficienei, economiei i eficacitii.
(3) O alt dificultate n abordarea nelegerii raionale este aceea c specializarea de
care se folosete att de puternic poate, de asemenea, s devin o povar. Suntem toi
familiarizai cu imaginea minii drepte a Guvernului, fr s tim ce face cu stnga. Aceasta,
din cauz c minile opereaz n sfere diferite, sub limitrile a diferite timpuri i cu diferite
obiective avute n vedere. Dar Guvernul modern, bineneles, are mai mult de dou mini; el
are mai degrab nenumrate tentacule. Administratorul public ce-i desfoar activitatea
ntr-una dintre acestea este determinat, din cnd n cnd, s nu fie de acord cu aciunile altuia.
ntr-o oarecare msur, specializarea face dificil analiza costurilor oricrui curs
particular al aciunii guvernamentale. O instituie ce ia decizii ntr-o arie politic complex
este posibil s creeze noi probleme pentru alte instituii. n termenii modelului de nelegere
raional, problema o constituie aceea c aceste costuri sunt dificil de evaluat i analizat,
pentru c ele tind s se piard n sistemul jurisdiciilor specializate. Problema este nrutit
de faptul c, pe msur ce statutul administrativ crete, costurile ce sunt transmise de la
Guvern ctre societate tind s devin o preocupare a politicii publice.
(4) O critic final a modelului de nelegere raional este aceea c, din cauz c se
sprijin pe teorie i profesionalism abstract, poate s ia decizii care sunt inadecvate n
practic, nu se potrivesc cu natura operaiunilor administrative contemporane, solicitnd
administratorilor s exercite un grad de raionalitate i competen (profesionalism) cuprin-
ztoare, ceea ce depete abilitatea lor.

Abordarea politic a deciziei: modelul creterii

Dezbaterile despre modelul creterii au dezvoltat un argument dual. n primul rnd,

acela c abordarea creterii n mod regulat este, de fapt, abordarea cea mai caracteristic
operaiunilor publice administrative i, n al doilea rnd, c acesta este modelul ce ar trebui
s aib cea mai mare extindere. Susintorii lui afirm c acesta se potrivete cu natura
politicilor i instituiilor politice ntr-o mare msur i c acesta este un model pe care
administratorii publici l pot pune n aplicare. Aa cum se va evidenia, modelul creterii este
mult mai compatibil cu abordarea politic a administraiei publice.
n general, se menioneaz c modelul creterii recunoate ambiguitatea multora dintre
obiectivele declarate ale politicii publice.
Dac preul definiiei unui obiectiv este lipsirea de sprijin politic i dispariia unui
program administrativ, administratorii publici nu vor dori s-i exprime misiunile sau
obiectivele n termeni cuprinztori i operaionali. Mai degrab, ei vor prefera s se mite pas
cu pas, ctre ceva ce mbuntete starea afacerilor, chiar dac aceasta ar putea presupune o
revenire i modificare constant a strategiilor i a mijloacelor de aplicare. Cu alte cuvinte, o
asemenea abordare va fi cresctoare ntr-un mod regulat.
Aceasta subliniaz nevoia pentru administratorii publici s fie receptivi la comunitatea
politic, s fie reprezentanii politicii pentru grupurile din care fac parte i s fie rspunztori
fa de oficialii alei. mpreun, aceste valori impun faptul c luarea deciziei administrative
trebuie s includ participarea public; c administraia public trebuie s fie bazat pe
dezvoltarea coaliiilor politice i consensului politic; i aceasta trebuie s permit
nespecialitilor, oficialilor politici nu numai s dea directive administratorilor publici, dar s
i exercite presiuni asupra lor, s decid n favoarea aplicrii unei strategii sau a alteia.
Modelul creterii specific urmtorul proces general pentru luarea deciziei
administrative.
Redefinirea finalitilor. Mijloacele i scopurile nu sunt tratate ca forme distincte unele
de celelalte. Modelul recunoate c obiectivele politice pot fi prea neclare pentru a servi ca
finalitate n oricare sens operaional. n consecin, finalitile strategiei guvernamentale sunt

92
adesea definite prin mijloacele utilizate ntr-o agenie pentru micarea ntr-o direcie de
politic general.
Ajungerea la un consens. Testul unei bune decizii este acordul sau consensul n
favoarea politicii i metoda de implementare pe care aceasta o dezvolt. Mijloacele i
scopurile sunt tratate ca pachete, ce sunt mai mult sau mai puin acceptabile pentru grupuri de
interes relevante. Pachetul care este cel mai acceptabil - acesta este susinut de cel mai
puternic consens este considerat n mod obinuit cea mai bun abordare. n acest sens,
reprezentativitatea i receptivitatea nlocuiesc eficiena, economia i eficacitatea ca valori la
care trebuie gndit n alegerea mijloacelor. Valorile manageriale tradiionale nu sunt tratate
ca fiind nesemnificative, conform modelului creterii, dar ele nu sunt favorizate ca avnd o
poziie dominant. Un program care face mai puin i cost mai mult poate fi acceptat ntr-un
grad mai mare, conform modelului creterii, dect unul care este mult mai economic i
eficient. Exist cteva puncte adiionale implicate, din acest punct de vedere:
1. De cnd testul unei politici (strategii) bune este nivelul suportului politic pe care l
genereaz, deciziile nu sunt, de fapt, testate mpotriva impactului lor n producerea
unei schimbri ntr-o arie dat a vieii sociale, economice sau politice. Mai mult, testul
este ntreinerea suportului politic, adesea exprimat prin creterea alocaiilor bugetare.
Chiar dac un program este n mod preponderent simbolic i nu are un impact
perceptibil asupra societii, altul dect acela de a genera suport, poate fi considerat de
succes.
2. Testul unei bune strategii nu l constituie impactul su asupra unei inte n societate,
ci, mai degrab, susinerea pe care o genereaz. Pentru a opune un program este
necesar n mod general s demonstreze ce ar fi cel mai bine. Cu alte cuvinte, nu este
suficient s spunem c un program nu funcioneaz, trebuie indicat ce anume va
funciona. Ultimul, bineneles, este posibil s fie dificil i poate foarte bine s fie
nerealizabil politic, pentru c amenin coaliia n susinerea programului existent.
3. Acest procedeu de judecare a deciziilor administrative tinde s zdrniceasc logica
din spatele evalurii politice i s fac evaluarea performanei dificil. nc o dat,
disjunctura dintre abordrile politice i manageriale ale administraiei publice este
evident.

Luarea unei decizii satisfctoare. Cei care iau decizii administrative prin abordarea
creterii vor considera cteva pachete de mijloace-scopuri i vor selecta unul care este
satisfctor. Fr efort, sau cu foarte puin, se ajunge la o decizie optim ce maximizeaz
valorile pertinente. Deciziile sunt ghidate de practica precedent i tind s nu se sprijine mult
pe teorie. Cu toate acestea, un grad substanial de nelegere poate fi cldit pe modelul
creterii de luare a deciziei prin ncurajarea participrii unor importante grupuri de interese,
alte agenii, membri ai Legislativului, i indivizi preocupai de procesul de decizie asupra
unei strategii.

O critic a modelului creterii (1) Este evident c abordarea creterii are unele avantaje
majore din punctul de vedere al reprezentrii i receptivitii. Dar limitele sale sunt, poate, la
fel de clare. Pluralismul tinde s se consolideze. Fiecare grup de interese caut propriul su
purttor de cuvnt guvernamental (birou sau agenie). Cu ct sunt implicate mai multe uniti
administrative, cu att devine coordonarea mai dificil, sunt create din ce n ce mai multe
comitete consultative ntre agenii. Ca rezultat, soluionarea conflictului i evitarea
conflictului vor fi tensionate. Avocaii vor gsi ci acceptabile pentru ntreptrunderea
programelor diferitelor agenii sau birouri. Funcionarii publici vor cuta s se asigure c
nivelurile relative ale finanrii vor rmne constante. O asemenea abordare poate chiar s
conduc, dincolo de conservatorism, la imobilitate.
(2) O a doua dificultate a modelului este aceea c el se sprijin pe o succesiune de pai
mici n modificarea politicii; este posibil a se sfri cu consecine total neprevzute i

93
nedorite. Cu alte cuvinte, direcia de naintare fiind neclar, se poate ajunge la o destinaie
neadecvat.
O limitare nrudit cu modelul creterii este c, el poate produce ciclicitate n realizarea
politicii. Parcurgerea pas cu pas, fr obiectiv politic clar i consistent, poate conduce
administratorii la repetarea proceselor trecute i aranjamentelor organizaionale, chiar dac cu
mult timp nainte acestea au fost modificate din cauza defectelor lor sesizate.
n sfrit, modelul creterii nu se potrivete deciziilor fundamentale ce intenioneaz s
redirecioneze societatea sau s o angajeze ntr-o iniiativ la scar larg. Cnd creterea
presupune un sistem politic pluralist i o organizare administrativ fragmentat, pentru a fi
cuprinztoare, respingerea creterii poate reduce importana politic, a comunitii de
dezvoltare i meninere a instituiilor politice reprezentative. Bineneles, foarte mult depinde
de gradul de eterogenitate n societate. ntr-o oarecare msur, cu toate acestea, dezbaterea cu
privire la planificarea centralizat de nelegere raional contra creterii este, de asemenea, o
controvers asupra naturii sistemelor politice.

Abordarea juridic a deciziei

Abordarea juridic a deciziei n administraia public se bazeaz pe o procedur

distinct, adjudecarea, de a asigura c indivizii, grupurile, corporaiile sau alte pri nu neag
drepturile lor sau, altfel spus, sunt tratate ntr-un mod incorect sau arbitrar, ntr-un mod
adversar care afecteaz interesele lor. Adjudecarea este o form special de decizie, una
delimitat de o procedur elaborat, formalizat, de proceduri i reguli ce intenioneaz s le
identifice: (1) faptele unei situaii, (2) interesele prilor opuse i (3) echilibrul dintre aceste
interese care se potrivesc cel mai bine cu cerinele legale sau servesc cel mai bine interesului
public. Se presupune c trecerea prin procedura judectoreasc, ntr-un mare numr de cazuri
ocupndu-se n mod esenial de aceeai zon a politicii publice, va da posibilitatea construirii unei
organizri a principiilor ce definesc interesul public.
Este folositor de gndit c adjudecarea incumb dou categorii generale: prospectiv i
retrospectiv. Prospectiva implic n mod frecvent cereri obinuite ale serviciului public,
companiilor de transport, emisiunilor de TV i radio i aa mai departe pentru dreptul de a
modifica unele aspecte ale serviciilor lor, cum ar fi ratele lor, rutele sau programarea. Se
poate, de asemenea, s preocupe cererile de licene pentru a desfura o afacere sau s
furnizeze un serviciu, ntr-un anume sector al economiei. Analiza intervine adesea atunci
cnd cineva apeleaz la beneficiile bunstrii sociale i presupune ca partea privat s
nregistreze o cerere pentru un anume fel de schimbare i furnizare de informaii i s
motiveze cererea sa. n mod obinuit, agenia public i asum rspunderea pentru a analiza
cererea. Presupunnd c este implicat o anume controvers, cum ar fi aceea dac solicitantul
este potrivit sau garanteaz cererea n interesul public, va fi susinut o audiere n faa unui
judector imparial de drept administrativ sau o audiere examinatorie. n timpul audierii i se
va permite prii ce solicit schimbarea oportunitatea de a prezenta mai multe informaii
relevante pentru aceast solicitare. Personalul ageniei reglementate poate prezenta informaii
contradictorii conform punctului su de vedere asupra a ceea ce cere interesul public, ca o
prezentare n linii generale n regulamentele relevante. Ambele pri vor putea s prezinte
martori i s-i confrunte i fiecare parte s examineze martorii celeilalte. O a treia parte poate
fi invitat s nainteze declaraii att oral, ct i n scris. Examinatorul acestei audieri poate s
joace un rol activ n ncercarea de a clarifica problemele, informaiile i opiniile naintea
ageniei. Acest stadiu al judecii se va termina atunci cnd examinatorul ia o decizie. n
general, decizia va fi revzut la un nivel mai nalt n cadrul ageniei, adesea de ctre o
comisie de un anume fel. Aceasta poate fi ratificat, respins sau amendat la acest nivel.
ntregul proces va fi legal, n sensul c este supus stabilirii regulilor de procedur (adic
ordinea de desfurare a procedurii legale, cine poate comprea ca martor, forma pe care o
are dubla examinare a martorilor, i natura informaiilor ce pot fi prezentate la audiere).
Judecata administrativ folosete procedura adversar, dar este n general mult mai flexibil

94
dect procedura din tribunal (judectorii), n special n termenii conducerii evidente i a
rolului mai activ jucat n mod frecvent de ctre examinatorul audierii.
Al doilea tip de adjudecare este retrospectiva. Aici, un presupus delict intr n atenia
unei agenii administrative. Aceasta poate aprea n urma nregistrrii unei plngeri mpotriva
unui individ, corporaie sau alt parte. O asemenea plngere poate afirma o concuren
neloial, o reclam fals, o munc necinstit sau o practic pentru personal sau alt form de
comportament ce nclca legea sau regulile ageniei. Uneori, agenia devine contient de
presupusul delict prin investigaiile sale preliminare, monitorizarea rapoartelor, audieri i
mijloace similare.
O dat ce delictul este afirmat, agenia i va asuma o investigaie elaborat pentru a
determina ce s-a ntmplat n realitate. Dac oficialii ageniei care au un rol acuzatorial cred
c situaia necesit mai departe o aciune, partea ce a svrit delictul este notificat. Acestei
pri i se d apoi posibilitatea de a rspunde formal, fie oral, fie n scris. n multe cazuri, acest
rspuns va fi n forma unei audieri prezidate de un judector de drept administrativ sau de un
examinator al audierii independent. nc o dat, audierea va avea caracterul unui proces de
judecat, dei este probabil mult mai flexibil. Partea acuzat de delict poate avea dreptul de a
fi reprezentat de ctre avocat s prezinte martori i s-i confrunte cu martorii prii adverse.
Procedura este folosit pentru a stabili adevrul despre ceea ce s-a ntmplat i s varieze
interpretrile regulilor ce guverneaz aciunea. Examinatorul audierii va da o decizie, care va fi
probabil subiectul reconsiderrii la o scar mai larg n interiorul ageniei sau de un alt corp
guvernamental.
Adjudecarea este un mijloc important de luare a deciziilor administrative n multe
domenii ale politicii, n special regulamente, administraia personalului i garantarea
bunstrii sociale. Avantajele sale sunt considerate a fi acelea ce permit organizaiilor
administrative s se comporte detaat de presiunile politice, s aib o vedere pe termen lung
asupra interesului public, s ia decizii care s susin acest punct de vedere, i s dezvolte o
organizaie legal ce ajut la identificarea interesului public. Judecata este folositoare n
special acolo unde legislatura nu poate fi de acord sau nu poate stabili o politic detaliat,
cuprinztoare, unde exist nevoia de adaptare a unor fundamente ce merg mai departe, ca n
stabilirea considerrii utilitilor publice, i unde este dorit flexibilitatea. Este, de asemenea,
un proces folositor acolo unde deciziile trebuie s se transforme n factori caracteristici, cum
ar fi intenia, statutul financiar sau condiia fizic a unei pri sau extinderea la care o parte a
acionat cu bun credin. Judecata se potrivete n special acolo unde intrarea n vigoare a
unei reguli, legi sau cerine politice necesit cntrirea mai multor criterii n context sau ntr-
o situaie specific.
Adjudecarea presupune consum mare de timp, fiind lipsit de uniformitate, atunci cnd
diferii examinatori ai audierilor ajung la concluzii diferite n cazuri similare. Coninutul
decizional al cazului legal (adic principiile legale ce pot deriva din analiza deciziilor n
cazuri anterioare) nu este accesibil publicului sau prilor interesate din afara acestui proces.
Ea poate fi chiar obscur pentru administratorii publici ce sunt guvernai de ea.
Adjudecarea situeaz administratorii publici i indivizii, sau organizaiile, ntr-o poziie
antagonist, adversar, unde o asemenea relaie este neadecvat politicii publice, fiind
promovat n mod ostentativ.

Sintetizarea abordrilor lurii deciziei

Fiecare dintre abordrile lurii deciziei are avantaje i dezavantaje i nu se potrivete pe

deplin pentru toate ariile administraiei publice. Scanarea mixt ncearc s combine modelul
creterii cu adjudecarea, i abordarea nelegerii raionale. Aceast abordare de luare a
deciziei a fost dezvoltat de Amitai Etzioni 174 .

174
Modern Organizations, Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1964.

95
 Scanarea mixt cere celor ce iau decizii s fac diferena ntre deciziile fundamentale
aparinnd unor scopuri pe termen lung i deciziile mult mai limitate, ce sunt luate n
contextul scopurilor. Aceast distincie ntre deciziile fundamentale i cele limitate este
asemntoare cu distincia fcut de abordarea managerial ntre politic i administraiei.
Cu toate acestea, Etzioni recunoate c managerii publici pot lua ambele feluri de
decizii i argumenteaz simplu c ei trebuie s fie clari asupra a ceea ce fac, chiar mai mult
dect att, ei cred c, prin clarificarea relaiei dintre luarea deciziei n modul de nelegere
raional i cretere, neajunsurile fiecruia pot fi reduse n mod substanial.
Managerul public este supus mai multor surse de presiune: timp, grupuri interesate,
membri ai legislaturii i personalul, mass-media, efii executivi i personalul, avansarea
personal i scopurile personale. Specializarea poate limita vederea managerului public i
definirea realitii. Mai mult, luarea deciziei aduce n interiorul ei o tendin ctre
conformitate, oprirea dezacordurilor i consolidarea constant a punctului de vedere
tradiional al ageniei asupra problemei. Este, de asemenea, greu de tiut exact cnd s
decidem i cnd s ateptm mai departe dezvoltarea, nainte de adoptarea a noi strategii i
proceduri. Printre unele dintre cele mai multe obstacole comune identificate ce apar n decizii
administrative sunt urmtoarele:
1. Lipsa claritii i a scopurilor. Aa cum sugereaz modelul creterii de luare a
deciziei, uneori, preul politic pentru a avea un program administrativ este absena
elurilor clare.
2. Confuzia interesului public cu cel al unui grup de clientel sau al unei
circumscripii electorale.
3. Conservatorism rigid n sensul unei stricte aderene la reguli, proceduri i practici
anterioare. Din diferite motive, organizarea birocratic n special ierarhia i
poate determina pe managerii publici s se simt nesiguri. n aceste circumstane,
rigiditatea este adesea un mod preferat al aciunii.
4. Specializarea provoac administratorii publici s simplifice prea mult realitatea.
Este posibil ca orice problem social sau economic s fie rezultatul mai multor
factori i s aib mai multe efecte. Specializarea poate limita viziunea oricrui grup
de administratori publici la una sau cteva dintre aceste cauze i efecte i de aceea,
aprecierea ntregii probleme se pierde.
5. Extracuantificarea provoac administratorii publici s nu mai pun accentul pe
factorii calitativi n luarea deciziilor. Presiuni pentru contabilizare, neutralitate
politic i securitatea locurilor de munc, la fel ca i o accentuare a obiectivului
competenei tehnice fac administratorii publici s se mpotriveasc exercitrii
judecii subiective. n consecin, ei caut indicatori cantitativi ai realizrii
calitative. Uneori, aceti indicatori sunt satisfctori, dar alteori ei conduc
administratorii s decid n favoarea a ceea ce va arta cel mai bine din punct de
vedere cantitativ.
6. mpotrivirea de a se implica n politica i evaluarea programului. Este axiomatic c
cei ce iau decizii au nevoie de informaii despre impactul deciziilor lor pentru a face
mbuntiri. Cu toate acestea, din motive politice, ageniile administrative se pot
opune s adune informaii i s se implice n analize ce vor face ca deciziile lor
anterioare i aplicarea programului s par total inadecvate. Asemenea analize
faciliteaz abilitatea celor din exterior s revizuiasc i s neleag operaiunile unei
agenii. n consecin, exist uneori tendina s se implice doar cel mai neglijent i
superficial fel de strategie i evaluare a programului. Ageniile pot angaja firme
private pentru a face studii de evaluare din cnd n cnd, cu nelegerea tacit c o
puternic revizuire critic va face puin probabil ca ageniile s foloseasc aceast
firm n viitor. Cultura administrativ tinde s fie intolerant la criticile interne i

96
 externe. n felul acesta, administratorii publici adesea sunt ntr-o postur puternic
defensiv cnd sunt confruntai cu contestri ale ierarhiei lor interne, decizii
anterioare i proceduri prezente.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale):

1. Ce este specializarea?
2. Crei abordri a deciziei i este specific oficializarea?
3. Care sunt criticele abordrii manageriale a deciziei?
4. Prezentai pe scurt specificul modelului creterii a deciziei.
5. Identificai posibilele critici ale modelului politic de abordare a
deciziei.
6. Ce este adjudecarea?
7. Care sunt caracteristicile abordrii mixte a deciziei?

Bibliografie recomandat:

1. Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006

(capitolul Procesul decizional )
2. Rosenbloom D.,H., Public administration, Random House, New York, 1986,
p.120-126

97