Conf. univ. dr.

Maria-Andrada GEORGESCU
Departamentul de Economie și Politici Publice
Facultatea de Administrație Publică
SNSPA – București
maria-andrada.georgescu@administratiepublica.eu

3
PROCESUL BUGETAR LOCAL

3.1. Calendarul procesului bugetar

Procesul bugetar reprezintă, conform legii, o înşiruire de etape consecutive de elaborare,

aprobare, executare, control şi raportare ale bugetului, care se încheie cu aprobarea contului anual de
execuţie a acestuia.
Noua formă a calendarului bugetar presupune parcurgerea următoarelor etape:
 Comisia Națională de Prognoză elaborează, până la 1 iunie, prognozele indicatorilor
macroeconomici și sociali. Aceste prognoze vor fi actualizate, dacă va fi cazul, pe parcursul
desfășurării procesului bugetar și vor fi publicate pe site-ul Comisiei Naționale de Prognoză;
 Ministerul Finanțelor Publice va înainta Guvernului, până la 31 iulie, limitele de cheltuieli
pentru anul bugetar următor, precum și estimările pentru următorii 3 ani, stabilite pe
ordonatorii principali de credite;
 transmiterea de către Ministerul Finanţelor Publice către direcţiile generale ale finanţelor
publice, consiliilor judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti a unei scrisori-
cadru în care se va menţiona contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite
proiectele de buget prognozate, metodologiile de elaborare a acestora, limitele sumelor
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale transferurilor consolidabile, până la
data de 1 august a fiecărui an;
 transmiterea de către ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete în
bugetele cărora sunt prevăzute transferuri către bugetele locale către ordonatorii principali de
credite ai bugetului local (către autorităţile administraţiei publice locale), în termen de 10 zile
de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern, a sumelor care urmează a fi cuprinse
în proiectele de buget ale acestora;
 autoritățile administrației publice locale au obligația să depună la Ministerul Finanțelor
Publice propunerile de transferuri consolidate și de sume defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat, cu încadrarea în limitele de cheltuieli și estimările pentru următorii 3 ani,
însoțite de documentații și fundamentări detaliate până la 1 septembrie. În cazul în care
ordonatorii principali de credite nu își ajustează propunerea de buget la strategia fiscal-
bugetară, Ministerul Finanțelor Publice are autoritatea să respingă propunerile de buget și, în
cazul în care aceștia nu aliniază propunerea lor de buget în intervalul de timp specificat de
Ministerul Finanțelor Publice acesta este abilitat, după negocieri, sub medierea primului-
ministru, să ajusteze unilateral propunerea de buget, pentru a fi inclusă în bugetul anual;
 proiectele de buget și anexele la acestea, refăcute, se depun la Ministerul Finanțelor Publice
până la 15 septembrie;
 Ministerul Finanțelor Publice, până la 30 septembrie, pe baza proiectelor de buget ale
ordonatorilor principali de credite și a bugetului propriu, întocmește proiectele legilor
bugetare și proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern în prima lectură;
 până la 1 noiembrie, Ministerul Finanțelor Publice, pe baza prognozelor de toamnă ale
Comisiei Naționale de Prognoză, definitivează proiectele de buget ale ordonatorilor principali
de credite și al bugetului propriu și proiectele legilor bugetare anuale, pe care le depune la
Guvern;
  Guvernul, după însușirea proiectelor legilor bugetare și de buget, până la 15 noiembrie, le
supune spre adoptare Parlamentului;
 în termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României a Legii bugetului de stat,
Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale finanţelor publice sumele
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile consolidabile, aprobate prin
legea bugetului de stat;
 în termen de 5 zile de la comunicare, Direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene,
respectiv Direcţia Generală a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, precum şi
consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, pe baza criteriilor stabilite
prin lege, repartizează sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile
consolidabile pe unităţi administrativ-teritoriale, în vederea definitivării proiectelor bugetare
locale de către ordonatorii de credite;
 bugetele locale se definitivează în termen de 15 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al
României a Legii bugetului de stat;
 proiectul de buget local se aprobă de consiliile locale şi judeţene, în termen de maximum 45
de zile de la data publicării Legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României.

3.2. Fundamentarea financiară a bugetelor locale – metode clasice sau moderne

A. În categoria metodelor clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari sunt cuprinse:

metoda automată, metoda majorării sau diminuării şi metoda evaluării directe.
Metoda automată constă în evaluarea forfetară a veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe baza
datelor din ultimul buget încheiat. Cum elaborarea proiectului de buget pentru anul următor începe
încă din vara anului în curs, înseamnă că ultimul exerciţiu încheiat este cel al penultimului an în raport
cu anul pentru care se întocmeşte bugetul. De aici şi denumirea de metoda penultimei (perioade de
gestiune bugetară). Cifrele din ultimul buget aprobat se transpun aproape automat în proiectul
bugetului următor. Aproape automat, pentru că dacă apar modificări legislative ce vor influenţa
veniturile şi cheltuielile viitoare, cifrele preluate din bugetul încheiat se vor corecta în consecinţă.
Pentru înlăturarea acestui neajuns s-a conceput metoda majorării sau diminuării. În acest caz
nu se mai transpune automat situaţia dintr-un singur an (anul (t – 1)) în proiectul noului buget, ci se ia
în considerare tendinţa manifestată în ultimii cinci sau mai mulţi ani consecutivi. Această tendinţă se
proiectează şi în bugetul anului următor. În acest scop se determină rata medie anuală a veniturilor şi
cheltuielilor din perioada analizată sau coeficienţii creşterii sau descreşterii acestora, care se aplică
asupra veniturilor şi cheltuielilor bugetului anului în curs, stabilindu-se cifrele bugetare pentru anul
următor.
Deşi metoda este superioară celei anterioare, nici ea nu asigură evaluarea corectă, deoarece
tendinţa conturată în perioadele anterioare poate să nu mai fie valabilă şi în anul care urmează.
Constatându-se că în situaţia unui buget astfel dimensionat apar dificultăţi majore, veniturile
nerealizându-se integral, iar la cheltuieli apărând diferenţe importante, cu timpul s-a trecut la folosirea
metodei evaluării directe. Ea este o metodă analitică şi deci extrem de laborioasă, evaluarea făcându-
se pentru fiecare venit şi pentru fiecare cheltuială în parte, pornindu-se de la execuţia preliminată a
acestora pe anul în curs şi luând în considerare evoluţiile previzibile cu implicaţii bugetare în anul
care urmează.
B. Ca o completare la metodele clasice, în practica internaţională s-au conceput metode
moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari, din categoria acestora făcând parte: metoda
planificare, programare, bugetare; metoda de bugetare cu bază zero; metoda de raţionalizare a
opţiunilor bugetare.

3.3. Aprobarea bugetului local, etapă a procesului bugetar

Etapă a procesului bugetar, aprobarea bugetului local este reglementată prin lege, proiectul de
buget prezentându-se de către primar pentru aprobare Consiliului local în termen de 45 de zile de la
data publicării Legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Înainte de prezentarea proiectului de buget local pentru aprobare, sunt parcurse următoarele
etape:
  comunicarea de către Ministerul Finanţelor Publice la Direcţia generală a finanţelor publice a
sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi a transferurilor consolidabile, în
termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României a Legii bugetare anuale;
 repartizarea de către consiliile judeţene, în termen de 5 zile de la comunicare, după criteriile
reglementate prin lege, a sumelor pe unităţi administrativ-teritoriale;
 în termen de 15 zile de la publicarea Legii bugetului de stat în Monitorul Oficial, ordonatorii
principali de credite au obligaţia definitivării proiectului de buget, care se publică în presa
locală sau se afişează la sediul unităţii administrativ-teritoriale;
 depunerea de contestaţii la proiectul de buget local, de către contribuabili, în termen de 15 zile
de la publicarea acestuia în presa locală;
 în termen de 5 zile de la expirarea termenului prevăzut pentru depunerea contestaţiilor,
proiectul de buget, împreună cu raportul primarului şi contestaţiile locuitorilor, se înaintează
Consiliului local pentru aprobare;
 în termen de maximum 10 zile de la data supunerii pentru aprobare a proiectului de buget,
Consiliul local trebuie să aprobe, conform legii, bugetul local.

Raportul primarului în această etapă este documentul care prezintă sinteza politicii bugetare a
comunităţii locale, în care sunt cuprinse:
- principalele tendinţe ale evoluţiei veniturilor;
- managementul cheltuielilor publice şi în speciale a celor de cheltuieli;
- politicile de atragere a surselor împrumutate;
- asigurarea disponibilităţilor necesare pentru funcţionarea serviciilor publice;
- alte evoluţii importante ale politicii bugetare locale.
Procedura de aprobare a bugetului local constă în analiza fiecărui capitol de venituri şi cheltuieli,
după care votarea pentru adoptarea bugetului locale are loc pe capitole, subcapitole, titluri, articole şi
alineate, după caz.
Termenul de 45 de zile pentru aprobarea bugetelor locale este un termen limită. În situaţia în
care acesta este depăşit, efectuarea de plăţi din buget nu mai este posibilă decât în limita veniturilor
încasate.
După aprobare, ordonatorii principali de credite au obligaţia de a transmite, în termen de 5
zile, bugetele locale la Direcţia generală a finanţelor publice, în vederea centralizării pe ansamblul
judeţului. În termen de 10 zile, direcţiile generale ale finanţelor publice trimit bugetele locale la
Ministerul Finanţelor Publice pentru a se centraliza la nivel naţional.
Procedura de vot a bugetului local este specială, Consiliul local putând adopta bugetul cu
votul majorităţii absolute (primul număr natural strict mai mare decât jumătate din totalul membrilor
în funcţie ai organului colegial) a consilierilor locali în funcţie.
Competenţele în aprobarea bugetului local sunt clar delimitate, Consiliul local exercitând
atributul de aprobare, în timp ce propunerea proiectului de buget îi revine în exclusivitate
ordonatorului principal de credite (primarului).

3.4. Execuţia bugetului local: procedee şi perspective

După aprobarea bugetului local şi intrarea în vigoare a hotărârii de aprobare, se trece la cea
de-a treia etapă a procesului bugetar, şi anume execuţia bugetului.
Sarcina îi revine ordonatorului principal de credite (primarului); în execuţie sunt implicaţi mai
mulţi ordonatori (secundari şi terţiari), grija principală a acestora fiind de a asigura realizarea
veniturilor la nivelul minim aprobat şi efectuarea cheltuielilor în limitele şi pentru destinaţiile
aprobate.
Veniturile înscrise în bugetul local reprezintă sarcini minime. Depăşirea acestora (cu
excepţia celor extrabugetare) nu reprezintă un act de indisciplină bugetară dacă nu au fost încălcate
legile fiscale. Atenţia este deci îndreptată spre identificarea tuturor surselor de venituri şi încasarea
integrală a sumelor cuvenite statului, fără săvârşirea de abuzuri fiscale.
În schimb, în cazul cheltuielilor, sumele înscrise în bugetul local reprezintă limite maxime.
Efectuarea de cheltuieli peste plafonul aprobat sau pentru alte scopuri decât cele pentru care s-a
obţinut aprobarea, reprezintă o încălcare a disciplinei financiare, iar cei vinovaţi sunt sancţionaţi. Aici
preocuparea este aceea de a efectua cheltuieli în limitele, condiţiile şi pentru destinaţiile legale,
evitându-se deturnările de fonduri, risipa şi abuzurile.
Pentru a se putea trece la execuţia de casă a bugetului, adică la încasarea propriu – zisă a
veniturilor şi la efectuarea plăţilor pe seama resurselor bugetare alocate, trebuie efectuate câteva
operaţii prealabile. Mai întâi, cifrele anuale aprobate prin lege pentru venituri şi cheltuieli trebuie
repartizate pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor şi de eşalonarea în
timp a cheltuielilor. Urmează apoi deschiderea creditelor sau alimentarea conturilor ordonatorilor de
credite, deschise la trezoreria statului, condiţie indispensabilă pentru ca alocaţiile să poată fi folosite.
Alocarea resurselor se face în limita creditelor aprobate pe destinaţiile legale, în raport cu gradul de
folosire a resurselor puse la dispoziţie anterior. Ordonatorii de credite au obligaţia de a folosi
alocaţiile primite numai în limita şi pentru destinaţiile aprobate şi numai pentru cheltuieli strict legate
de activitatea instituţiei pe care o conduc.
Execuţia bugetului local înseamnă, în cele din urmă, ansamblul operaţiunilor de încasare la
termenele legale a tuturor impozitelor şi taxelor locale şi de efectuare a plăţilor pentru realizarea
cheltuielilor conform destinaţiilor aprobate prin hotărâre a consiliilor locale.
În practică, cel mai des întâlnite sisteme pentru derularea fluxurilor de încasări şi plăţi sunt
execuţia de casă prin sistemul trezoreriei, sistemul bancar sau sistemul mixt.
În România, execuţia de casă a bugetului a fost asigurată, până în anul 1992, de către Banca
Naţională în cooperare cu băncile specializate, iar din 1992 s-a înfiinţat trezoreria finanţelor publice,
care a preluat execuţia de casă a bugetului.
Fazele şi metodele folosite în execuţia bugetară sunt diferite pentru venituri şi cheltuieli.
Există de altfel o delimitare riguroasă între execuţia părţii de venituri şi execuţia părţii de cheltuieli în
virtutea interdicţiei de a se efectua plăţi direct din venituri şi în conformitate cu regula non –
contractării veniturilor şi cheltuielilor.
În execuţia părţii de venituri (ALEP) se respectă principiul separării funcţiilor, iar operaţiile
care se realizează diferă în raport cu felul veniturilor cuvenite bugetului local.
În execuţia veniturilor publice locale, procedurile presupun, în virtutea principiului separării
funcţiilor, două faze şi anume: faza deciziilor administrative şi faza deciziilor contabile.
Faza administrativă comportă trei operaţii tehnice şi anume: aşezarea, lichidarea şi emiterea
titlului de percepere.
Aşezarea implică identificarea materiei impozabile, atunci când faptul generator de impozite
s-a produs, şi evaluarea acesteia. Aşezarea reprezintă o operaţie de maximă importanţă pentru evitarea
evaziunii fiscale pe calea clandestinismului sau a subevaluării materiei impozabile.
Lichidarea constă în stabilirea mărimii impozitului datorat de către fiecare contribuabil în
funcţie de baza de calcul a impozitului (materia impozabilă evaluată) şi regimul fiscal de impozitare
(cotele sau sumele fixe stabilite prin lege pentru unitatea de impunere şi eventualele facilităţi fiscale
de care poate beneficia, potrivit legii, contribuabilul). Suma datorată de către fiecare contribuabil
reprezintă debitul său fiscal.
Emiterea titlului de percepere a impozitului constă în înscrierea debitului fiscal ce urmează a
fi încasat de la fiecare contribuabil într-un act sau dispoziţie prin care se autorizează perceperea
propriu – zisă a impozitelor. Acest lucru se realizează prin:
a) deschiderea rolului fiscal pentru fiecare contribuabil prin înscrierea în Registrul de rol,
întocmit de către organele fiscale, a datelor sale personale cu precizarea veniturilor şi/sau averii
deţinute (evaluate în faza precedentă) şi a impozitului sau impozitelor datorate. Deschiderea rolului
fiscal poate sau nu să fie urmată de transmiterea spre contribuabil a extrasului de rol sau a înştiinţării
de plată prin care i se comunică suma datorată şi data sau datele până la care impozitele trebuie
achitate. În cazul neachitării în termen a impozitului, contribuabilul este somat să facă plata, iar pentru
zilele de întârziere se percep majorări. Pentru cei rău platnici se declanşează procedura de urmărire şi
executare silită, trecându-se la poprirea veniturilor, sechestrul pe bunuri şi vânzarea lor la licitaţie;
b) emiterea unui titlu de încasare, în cazul în care contribuabilul se achită spontan de
obligaţia sa;
c) emiterea unui ordin de încasare, în cazul contribuabilului rău platnic pentru care s-a
reclamat procedura de urmărire şi execuţie silită a debitelor.
 Faza execuţiei contabile încheie procedura, constând în perceperea propriu – zisă a acestora
de către agenţi încasatori sau contabili încasatori ce aparţin trezoreriei statului sau unităţilor ce
efectuează cu mandat operaţiile de încasare a impozitelor.
Execuţia părţii de cheltuieli (ALOP) ridică probleme mai complexe şi de aceea sunt riguros
delimitate fazele ce trebuie parcurse şi competenţele organelor de dispoziţie (persoane care au
calitatea de ordonatori de credite) şi a celor de execuţie (persoane care au calitatea de contabili).
În procesul execuţiei bugetare, cheltuielile bugetare locale parcurg următoarele faze:
angajament, lichidare, ordonanţare, plată.
Primele trei faze, adică angajarea, lichidarea şi ordonanţarea sunt în competenţa ordonatorilor
de credite, iar cea de-a patra, plata propriu – zisă, este asigurată de şeful compartimentului financiar-
contabil, în limita fondurilor disponibile.
Angajarea cheltuielilor este faza în procesul execuției bugetare prin care instituția publică își
asumă obligația de a plăti o sumă de bani, rezultată în urma îndeplinirii condițiilor stipulate într-un
angajament legal pentru livrarea de bunuri, executarea de lucrări, prestarea de servicii și onorarea
obligațiilor de plată rezultate în baza legilor, hotărârilor de Guvern, acordurilor, hotărârilor
judecătorești, în limita creditelor de angajament aprobate prin legea bugetară anuală.
Angajarea oricărei cheltuieli din fonduri publice îmbracă două forme:
a) angajament legal – este actul juridic prin care se creează, în cazul actelor administrative
sau contractelor ori se constată, în cazul legilor, hotărârilor de Guvern, acordurilor,
hotărârilor judecătorești, obligația de plată pe seama fondurilor publice;
b) angajament bugetar – este actul administrativ prin care se rezervă creditul bugetar în
vederea stingerii obligației de plată ce rezultă din executarea angajamentului legal.
Lichidarea cheltuielilor este faza în procesul execuţiei bugetare în care ordonatorul de credite
verifică existenţa dreptului creditorului, determină sau verifică realitatea și cuantumul obligației de
plată și verifică condiţiile de exigibilitate ale obligației de plată pe baza documentelor justificative.
Prin urmare, lichidarea cheltuielii are două faze:
- faza în care se constată faptic şi pe bază de acte justificative realizarea operaţiei angajate
sau dispuse în prealabil şi
- faza în care se stabileşte suma datorată beneficiarului. În raport cu gradul de îndeplinire a
obligaţiei consemnate cu prilejul angajării prealabile, suma datorată coincide sau nu cu
cea stabilită în momentul angajării cheltuielii.
Ordonanţarea cheltuielilor reprezintă faza în procesul execuţiei bugetare prin care
ordonatorul de credite dă dispoziție conducătorului compartimentului financiar-contabil să efectueze
plata cheltuielilor care au parcurs faza de lichidare.
Obs. Angajarea şi ordonanţarea de cheltuieli se aprobă şi se efectuează numai dacă pe
documentul respectiv există viza de control financiar preventiv.
Plata cheltuielilor este faza în procesul execuţiei bugetare reprezentând actul final prin care
instituţia publică achită obligaţiile sale faţă de terţi. Plata cheltuielilor este asigurată de şeful
compartimentului financiar (financiar-contabil) în limita creditelor bugetare deschise şi neutilizate sau
a disponibilităţilor aflate în conturi, după caz. Instrumentele de plată utilizate de instituţiile publice,
respectiv cecul de numerar şi ordinul de plată prin trezoreria statului (OPHT), se semnează de două
persoane autorizate în acest sens, dintre care prima semnătură este cea a conducătorului
compartimentului financiar (financiar-contabil), iar a doua, a persoanei cu atribuţii în efectuarea plăţii.