Dreptul la azil Consideraii introductive

Pentru prima dat dreptul la azil a fost fixat n Constituia Franei din anul 1793, n conformitate cu care se acorda azil strinilor izgonii din patria lor pentru cauza libertii. Dezvoltarea de mai departe a acestei instituii s-a fcut att prin prevederile dreptului intern al statelor, ct i n cadrul cooperrii internaionale pe calea ncheierii, n principal, a tratatelor bilaterale i adoptrii de declaraii. Dreptul la azil, de regul, este fixat n constituiile statelor. Dreptul de a solicita azil, ca drept fundamental al omului, e consacrat i la nivel internaional. Cu toate c nu exist niciun document internaional care s defineasc conceptul de azil, doctrina a definit azilul ca fiind o msur de protecie care se acord azilantului sau se poate acorda solicitantului de azil n cazul n care, n ara sa de origine este supus la persecuii pentru activiti politice, democratice sau umanitare sau, n ali termeni, este urmrit sau persecutat pentru activiti desfurate n favoarea umanitii, progresului i pcii. Potrivit documentelor internaionale n materie, azilul este un act panic i umanitar i nu poate fi considerat un act inamical fa de un stat. Reglementarea dreptului de azil urmrete asigurarea proteciei persoanelor care din diverse motive ajung n situaia de a se stabili pe teritoriul altui stat i a crui cetenie nu o dein. Azilul ca fenomen cunoscut nc din cele mai vechi timpuri are n prezent diferite accepiuni, cum ar fi aceea de: azil constituional, convenional, teritorial, azil diplomatic, maritim, de protecie subsidiar, de protecie temporar i face obiectul unor reglementri precise.

Aspecte generale privind instituia azilului

Instituia azilului este, n general, abordat din dou puncte de vedere distincte: al statului care acord acest statut i al persoanelor care l solicit. Din punctul de vedere al statului, acordarea sau refuzul de a acorda azil reprezint un drept suveran. Statul poate s permit intrarea i ederea pe teritoriul su a unor strini supui persecuiilor politice n statul ai cror ceteni sunt. n acelai timp, statul solicitat nu are o obligaie de a rspunde favorabil la o cerere de azil, care poate fi refuzat. n practic se recunoate c aparine exclusiv statului solicitat dreptul de a aprecia, n fiecare caz n parte, temeinicia cazurilor care motiveaz o cerere de azil. Dup acordarea azilului, statul trebuie s se comporte, fa de strinul cruia i-a acordat acest statut n conformitate cu principiile generale de drept internaional, ct i cu conveniile internaionale, referitoare la drepturilor strinilor la care este eventual parte. n dreptul internaional contemporan s-a susinut c, din punctul de vedere al statului care acord azil, acest concept include dou elemente:

 ocrotirea unor strini din raiuni umanitare, care ns n cazul azilului reprezint mai mult dect un refugiu temporar; un anumit grad de protecie activ, printr-o serie de msuri care revin autoritilor cu atribuii speciale n acest domeniu, viznd asimilarea azilantului n societatea n care a fost primit. Din punctul de vedere al individului, dreptul de a solicita azil este considerat un drept fundamental al omului. Acest drept a fost prevzut n Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art.14). Azilanii se bucur de drepturi i pot s i asume obligaiile oricrui strin (cetean strin sau apatrid), inclusiv n Romnia. Analiza legislaiei interne a statelor n problemele azilului, tratatelor bilaterale i regionale, altor acte internaionale mi permite a constata urmtoarele: - fiecare persoan are dreptul de a solicita azil n alte state, salvndu-se de persecuii pe motive politice sau din cauza altor activiti sociale; statele, n virtutea suveranitii lor, stabilesc n legislaia naional att principiul, ct i ordinea de acordare a azilului; - dreptul la azil nu se acord persoanelor nvinuite de comiterea unei crime mpotriva pcii, o crim de rzboi sau o crim mpotriva umanitii, precum i a infraciunilor penale prevzute de tratatele internaionale privind extrdarea; aprecierea temeiurilor de acordare a azilului sau refuzului acordrii acestuia i aparine statului solicitat; - acordarea azilului presupune autorizarea de intrare i stabilire n ar, limitarea expulzrii i interzicerea extrdrii; - aciunea de acordare a azilului reprezint o manifestare de ordin umanitar i nu trebuie considerat de alte state drept un act inamical. Dreptul la azil att n actele internaionale, ct i n doctrina de drept internaional, mbrac dou forme: azilul teritorial i azilul diplomatic. Azilul acordat pe teritoriul statului se numete teritorial. Azilul acordat n misiunile diplomatice sau n instituiile consulare strine se numete diplomatic. Acesta din urm a fost practicat,cu caracter excepional,n rile din America Latin. n continuare voi aborda azilul politic, enumernd principalele caracteristici: - azilul politic nu este definit nici de normele internaionale, nici de cele regionale n materie (nici cnd se trateaz problema azilului teritorial nu se realizeaz definirea acestuia); - noiunea trebuie cutat n special n normele interne, iar acolo unde nu se regsete, trebuie extras din situaiile concrete ce au avut loc, att n plan internaional, ct i naional; - nu poate fi asimilat statutului de refugiat i chiar dac nu exist specificri n normele interne, se impune interpretarea normelor constituionale n materie, n scopul realizrii unei diferenieri clare de termeni ce pot genera confuzii; - inexistena normelor interne nu poate mpiedica aplicarea ei n situaiile concrete ce pot apare, datorit prevederilor din normele internaionale i din cele constituionale; - atunci cnd se opereaz cu noiunea azilului politic, trebuie luai n considerare i analizai i ceilalali termeni, legai n special de instituia statutului de refugiat, deoarece ntre cele dou noiuni exist foarte multe asemnri i uneori nici nu pot opera separat; - luarea n considerare a acestei noiuni, impune stabilirea condiiilor concrete ce o pot genera, deoarece inexistena lor d natere unor controverse majore privitoare la acordarea azilului politic i chiar dau natere arbitrariului n domeniu; (noile norme n materia strinilor, n curs de elaborare n Olanda, sunt un exemplu asupra modului deficitar n care se interpreteaz dreptul de a rmne pe teritoriul unui stat, pentru persoanele care au beneficiat de statutul de refugiat sau al celui de azil, care provin din state n care situaia care a generat starea de refugiat, a ncetat s mai existe); - chiar dac normele internaionale n materie nu sunt clare, fapt ce poate fi regsit att n normele

regionale ct i n cele interne, acestea conin totui un element de esen, consfinit de toate statele semnatare ale Declaraiei asupra Azilului Teritorial din 1967 i anume, acela, care const, n recunoaterea expres a principiului nereturnrii; principiu care, aplicat, duce n mod automat la obligaia ce revine oricrui stat semnatar, de a acorda, pn la gsirea unui alt stat de primire, a dreptului de azil; - acest drept, care este de fapt doar unul de protecie temporar, poate fi definit astfel, deoarece trebuie s implice toate celelalte caracteristici i elemente de coninut pe care le are dreptul de azil, n afara celui de edere permanent. Noiunea de azil politic, apreciat ca o instituie de drept umanitar, nu ar putea opera, fr ca specialitii n materie s cunoasc i o clarificare a formelor n care acesta se poate materializa, precum i elementele ce caracterizeaz coninutul su juridic. Totodat, trebuie s subliniem c, n procesul cunoaterii acestei instituii, se impune aprecierea cert a corelaiei care trebuie s se nasc ntre aceast instituie i cea de cetean, de strin i de apatrid, dintre noiunea de azil politic i cea a extrdrii sau a expulzrii. n consecin, studierea i clarificarea noiunii de azil politic ar duce i la clarificarea celorlalte forme de azil i, de ce nu, ar realiza o clasificare mai accentuat a acestei instituii fa de cea a statutului de refugiat.

Azilul n Uniunea European

Statele europene au o lung tradiie n a oferi un refugiu celor persecutai. Protecia drepturilor fundamentale constituie nucleul identitii europene. n anul 1999, statele membre ale Uniunii Europene s-au angajat s creeze un Sistem European Comun de Azil pentru a putea face fa problemelor de azil din ce n ce mai mari la nivel european. n decursul urmtorilor ani, Uniunea European a adoptat o serie de msuri legislative importante cu scopul de a armoniza sistemele diferite de azil ale statelor membre. Regulamentul Dublin stabilete care stat membru este responsabil de examinarea unei cereri de azil individuale. Directiva privind Condiiile de Primire stabilete condiiile minime pentru primirea solicitanilor de azil, inclusiv cazarea, educaia i sntatea acestora. Directiva privind Procedurile de Azil prevede standardele minime pentru procedurile de azil, aducnd astfel o contribuie important la dreptul internaional, ntruct aceast tematic nu este reglementat iniial de ctre Convenia privind Statutul Refugiailor din 1951. Directiva de Calificare introduce conceptul de protecie subsidiar, care vine s completeze Convenia privind Statutul Refugiailor din 1951, form de protecie care urmeaz s fie acordat persoanelor ce se confrunt cu riscuri de vtmare grav. Uniunea European a creat de asemenea un Fond European pentru Refugiai pentru a oferi sprijin financiar statelor membre care s le permit sistemelor lor de azil s lucreze eficient. Eurodac este o baz de date electronic care a fost lansat pentru compararea amprentelor i pentru a determina dac un solicitant de azil a depus deja o cerere de azil ntr-un alt stat membru. Uniunea European are un rol important cu privire la problemele de azil i de relocare n interiorul i n afara Uniunii. Legislaia i practicile Uniunii Europene influeneaz considerabil dezvoltarea mecanismelor de protecie a refugiailor n multe alte ri. Instituiile Uniunii, cum ar fi Consiliul European, Comisia European, Parlamentul European i Curtea European de Justiie, au puteri legislative, executive i judiciare n domeniile direct relevante pentru mandatul UNHCR. n ciuda directivelor i regulamentelor care vizeaz armonizarea Uniunii Europene, exist nc diferene semnificative ntre statele membre, n abordrile lor la protecie, ansele i ratele de recunoatere a statutului de refugiat, precum i condiiile de primire, cum ar fi asistena medical

disponibil pentru brbai, femei i copiii care solicit azil. De exemplu, n unele state membre ale U.E., accesul la sprijinul material de baz este att de limitat c muli solicitani de azil ajung s doarm pe strzi. Prin urmare, U.N.H.C.R. urmeaz ndeaproape legislaia i politicile Uniunii Europene n materie de azil i ofer recomandri i consiliere pentru instituiile U.E. i cele 27 de state membre cu privire la o gam larg de probleme legate de protecia refugiailor, relocarea i integrarea acestora. Agenia pentru Refugiai emite periodic rapoarte, propuneri i observaii cu privire la dreptul de azil i politica U.E..

Evoluia legislaiei romneti n materia azilului

Transformrile care au avut loc n Europa Central la sfritul anilor 80 au deschis pentru guvernele rilor din regiune o serie de noi perspective i probleme n domeniul proteciei refugiailor. ri, percepute n trecut doar ca surse de refugiai ce vroiau s scape de regimul comunist, au devenit ri care primeau refugiai, crescnd astfel grupul de state europene n care persoanele care aveau nevoie de protecie internaional puteau solicita i obine azil. Toate rile Europei Centrale au aderat la Convenia de la Geneva din 1951 privind statutul refugiailor i la Protocolul din 1967 (Romnia a aderat n 1991). n scurt timp, Romnia a promulgat legi privind regimul statutului de refugiat, s-a instituit procedura de azil i au fost reglementate structurile administrative necesare. Principalele prevederi legislative ce reglementeaz actualmente sistemul de azil n Romnia sunt: Ordonana Guvernului nr. 43/2004 privind statulul i regimul refugiailor n Romnia, Ordonana Guvernului nr. 44/2004 privind integrarea social a strinilor care au dobndit o form de protecie n Romnia, Legea nr. 122/2006 privind azilul n Romnia i H.G. nr. 1251/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006 privind azilul n Romnia cu modificrile i completrile. Autoritate statal cu competene n asistena solicitanilor de azil i refugiailor este Oficiul Naional Romn pentru Refugiai (O.N.R.), structur a Ministerului Administraiei i Internelor. Aceasta este autoritatea desemnat pentru procesarea cererilor de azil n etapa administrativ. La nivelul O.N.R. se realizeaz: depunerea cererii de azil, fotografierea i amprentarea, eliberarea documentului temporar de identitate, intervievarea solicitantului, soluionarea cererii de azil i comunicarea soluiei. Conform legii, procedura administrativ de determinare a statutului de refugiat (la nivelul O.N.R.) dureaz ntre 30 i 60 de zile. Ea se poate suspenda n cazuri speciale, cum ar fi, de exemplu, lipsa interpretului. Solicitanii de azil au dreptul de a fi intervievai ntr-o limb pe care o cunosc i de a beneficia gratuit de un interpret pe toat perioada procedurii de determinare a statutului de refugiat. Serviciile de traducere i interpretare pot fi asigurate din bugetul Ministerului Administraiei i Internelor / Ministerul Justiiei, numai dac sunt acordate de traductori autorizai. Judectoriile proceseaz cererile de azil respinse de O.N.R. (solicitantul de azil trebuie s depun plngere la judectorie n termen de 10 zile de la comunicarea soluiei de ctre O.N.R.; aceast etap de realizare a cererii de azil are durata de 30 de zile de la nregistrarea plngerii i se finalizeaz cu pronunarea unei hotrri judecatoreti cu privire la cererea de azil), iar tribunalele pe cele respinse de judectorii sau cazurile mpotriva crora procurorul a depus recurs. Aceast etap are o durat prevazut de lege de 30 de zile de la nregistrarea recursului (recursul se depune n termen de 5 zile de la comunicarea soluiei de ctre judectorie) i se finalizeaz cu pronunarea unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Cazurile respinse intr sub incidena legii strinilor. Solicitanii de azil pot beneficia de asisten material / financiar pentru acoperirea nevoilor de

cazare, hran, igien. n centrele administrate de Oficiul Naional pentru Refugiai, dou n Bucureti, unul la Galai, unul la Timioara sunt cazate n special cazurile vulnerabile. Centrele respect standardele minime de locuit i sunt dotate cu faciliti rezonabile pentru activiti educative, culturale sau gospodareti (n fiecare centru de cazare exist buctrii comune dotate cu mese, maini de gtit, frigidere grupuri sanitare, maini de splat). Nevoile de hran i nutriie ale solicitanilor de azil sunt acoperite prin alocaii lunare acordate din resurse guvernamentale, ONG-urile suplimentnd ocazional asistena n vederea acoperirii standardelor minime de nutriie. Solicitanii de azil cazai n centre beneficiaz de materiale / condiii pentru igiena personal, iar ntreinerea centrelor de cazare este suportat de ctre stat, fiecare locuitor al centrului primete lunar produse de igien personal, iar necesarul de articole de curenie este acoperit n cooperare cu organizaiile non-guvernamentale, care efectueaz distribuii periodice de materiale de igien general i colectiv. Asistena medical primar i de urgen este acordat de ctre cabinetele medicale ale Ministerului Administraiei i Internelor care funcionez n centrele de cazare sau, dup caz, n instituii specializate. Probleme ntlnesc solicitanii de azil care sufer de boli cronice, care nu reprezint urgene. Asistena medical a acestor cazuri se ncearc a fi acoperit de organizaiile nonguvernamentale active n domeniu. n Romnia se depun n medie 1.000 de cereri de azil pe an. Principalele ri de origine ale solicitanilor statutului de refugiat n Romnia sunt Irak, India, China, Somalia, Iran. Durata procedurii de determinare a statutului de refugiat pentru un solicitant de azil poate fi n Romnia i de un ,un an i jumtate. Rata recunoaterii cererilor a fost n anul 2003 de aproximativ 19%. Dup ce procedura de azil a fost reglementat i a nceput s funcioneze n Romnia, problema prioritar a autoritilor a devenit cea a integrrii refugiailor. Protecia efectiv a refugiailor necesita msuri practice care s le permit acestora atingerea unui nivel corespunztor de independen economic pentru a se putea integra n mediul social, economic, cultural al rii n care triesc. Odat cu primirea unei forme de protecie, persoanele pot fi incluse la cerere ntr-un program de integrare implementat de Oficiul Naional Romn pentru Refugiai. Acest program ofer cazarea pentru cazurile vulnerabile pe o perioad de 6 luni n Centrul nr.2, situat n Bucureti, precum i participarea la cursurile de limb romn i orientarea cultural. Persoanele nscrise n program primesc un ajutor rambursabil din partea statului romn n valoare de aproximativ 70 de USD/persoan/lun pe o perioad de 6 luni, cu posibilitatea de prelungire pn la 9 luni. Prin parteneriatele ncheiate cu Agenia Naional de Ocupare a Forei de Munc i prin contractarea diverilor angajatori, O.N.R. ncearc integrarea refugiailor pe piaa forei de munc. Este ncurajat integrarea refugiailor n alte regiuni ale rii. Conform legii, refugiatul care i gsete un loc de munc n afara Bucuretiului poate beneficia de locuin social din partea autoritilor din partea respectiv sau de plata a 50% din chiria locuinei dac nu are posibilitatea s-i plteasc integral chiria. Fr ndoial, integrarea refugiailor n Romnia ntmpin impedimente majore legate n special de condiiile socio-economice. Refugiaii ntampin o serie de obstacole n procesul integrrii, obstacole determinate de experiena exilului involuntar, necunoaterea limbii din ara gazd, izolare, probleme de adaptare n primii ani, tulburri fizice i psihice generate de traumele din trecut i n primul rnd de torturi. Ei se confrunt, de asemenea, cu o serie de dezavantaje de factur socio-economic. De cele mai multe ori unui refugiat i este foarte greu s-i gseasc un loc de munc la nivelul pregtirii pe care o are din ara de origine n special datorit lipsei documentelor de studii necesare sau recunoaterii acestora de ctre autoritile romne. naltul Comisariat al Naiunilor Unite pentru Refugiai implementeaz n Romnia prin organizaiile sale partenere (Consiliul Naional Pentru Refugiai, ARCA-Forumul Romn pentru Refugiai i Migrani, Salvai Copiii Romnia) un program anual de asisten a solicitanilor de azil i refugiailor care are n vedere n special monitorizarea respectrii standardelor internaionale de asisten

umanitar, promovarea asumrii responsabilitilor de ctre autoritile romne, finanarea programelor de asisten direct a solicitanilor de azil i refugiailor (consiliere psihosocial, asisten psihologic, cursuri de limb romn pentru solicitanii de azil) sau a celor de asisten indirect (cum ar fi specializarea practicienilor n domeniul asistenei sociale). Practicieni n domeniu, refugiai, ceteni romni, srbtoresc an de an Ziua Internaional a Refugiatului pe 20 iunie. Diverse manifestri sunt organizate n Bucureti i n ar (concerte, concursuri radio, campanii informative) avnd drept scop sensibilizarea societii romneti cu problema refugiailor. Momentele marcante ale consolidrii sistemului legislativ al azilului n Romnia includ aderarea la Convenia din 1951 privind statutul refugiailor i la Protocolul adiional (Legea nr.46/1991), adoptarea primei legi privind statutul i regimul refugiilor (Legea nr.15/1996) i a celor dou ordonane de guvern (nr.102/2000 i nr. 43/2004), aprobate ulterior prin lege. Tendinele europene n materie, precum i nevoia de armonizare cu legislaia comunitar au dus la elaborarea unei noi legi (Legea nr.122/2006 privind azilul n Romnia), prin care au fost pstrate majoritatea prevederilor anterioare, dar n acelai timp au fost introduse i noi concepte, precum stabilirea statului membru responsabil, protecia subsidiar, transferul de responsabilitate etc. Legea nr. 122/2006 privind azilul n Romnia cuprinde, de asemenea, n mod expres, principiile i garaniile procedurale aplicabile n domeniul azilului ca: asigurarea accesului la procedura de azil oricrui cetean strin sau apatrid care solicit protecia statului romn, nediscriminarea pe considerente de ras, naionalitate, etnie, limb, religie, categorie social, convingeri, sex, orientare sexual, vrst, handicap, boal cronic, apartenen la o categorie defavorizat, situaie material, statut la natere sau dobndit .a;, nereturnarea care prevede faptul c mpotriva solicitantului de azil nu poate fi luat msura expulzrii, extrdrii sau a returnrii forate de la frontier ori de pe teritoriul Romniei, respectarea principiului unitii familiei, confidenialitatea datelor i a informaiilor referitoare la cererea de azil, respectarea interesului superior al copilului, garanii privind minorii nensoii, prezumia de bun-credin.

Bibliografie
Gheorghe Iancu, Dreptul de azil. Privire comparativ cu statutul juridic al refugiatului, Editura ALL Beck, Bucureti, 2002; Petre Catrinciuc, Regimul juridic al strinilor, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2011; Vasile Popa, Concepte de drept internaional, Ed. All Beck, Bucureti, 2004; Raluca Miga-Beteliu, Drept Internaional. Introducere n Dreptul Internaional Public, Ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2003; Mihai Delcea, Protecia juridic a refugiailor, Editura C.H.Beck, Bucureti, 2010; Dumitru Mazilu, Drepturile omului concept, exigene i realiti contemporane, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000; Situaia refugiailor n lume 1997-1998. Persoanele deplasate o problem umanitar naltul Comisariat al Naiunilor Unite pentru Refugiai, Ed. Carocom 94 SRL, 1999.