DREPT FINANCIAR I FISCAL

NOTE DE CURS

CAP. I Noiuni introductive privind finanele publice 1.1. Noiunea de finane publice Apariia i evoluia finanelor publice este inseparabil legat de existena statului i de folosirea banilor i a formelor valorice de realizare i repartiie a produsului social. Termenul finane provine din expresia latineasc financia pecuniaria care nsemna a ncheia o tranzacie prin plata unei sume de bani. n prezent, finanele reprezint instrumentul prin intermediul cruia statul i celelalte colectiviti publice asigur fondurile bneti necesare dezvoltrii economiei naionale. Finanele publice sau relaiile financiare sunt formate din totalitatea relaiilor sociale de natur economic care apar n procesul realizrii i repartizrii n form bneasc a resurselor necesare statului pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale. Noiunea de finane publice sau de relaii financiare nu trebuie confundat cu cea de bani. Astfel, n timp ce banii reprezint o marf special care ndeplinete funcia de echivalent general, sfera finanelor este mai redus i reprezint relaiile de constituire i repartizare a unor fonduri bneti. Relaiile financiare se realizeaz n cadrul unei activiti complexe desfurate de organele de stat i agenii economici denumit activitate financiar. Activitatea financiar se desfoar n cadrul fiecrui palier al sistemului financiar, remarcndu-se forme specifice precum activitatea
1

bugetar, activitatea bancar, activitatea fiscal etc. Activitatea financiar se realizeaz prin acte i operaiuni specifice fiecrei forme n parte (operaiuni de ncasri i pli, de finanare bugetar, de creditare etc).1 1.2. Definiia i obiectul de reglementare al Dreptului financiar Dreptul financiar poate fi definit ca fiind totalitatea actelor normative care reglementeaz relaiile de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului i ale instituiilor publice destinate satisfacerii nevoilor social- economice ale societii. Dreptul financiar, subramur a dreptului public, grupeaz toate normele juridice care reglementeaz relaiile financiare. Reglementarea juridic a relaiilor financiare are o nsemntate deosebit, deoarece finanele publice particip n mod direct la dezvoltarea societii (se asigur, astfel, constituirea, repartizarea i utilizarea cu eficien a banului public pentru sporirea produciei de mrfuri, dezvoltarea forelor de producie, promovarea activitii de cercetare tiinific, dezvoltarea nvmntului, culturii, protecia social etc). 1.3. Izvoarele dreptului financiar Dreptul este alctuit dintr-un ansamblu de norme generale de conduit prin care sunt reglementate relaiile social-economice din cadrul unei societi. n esen, dreptul constituie un element de suprastructur alctuit din concepii juridice precum i instituiile i raporturile juridice corespunztoare lor.
1

Gelu Maruntelu, Drept financiar si fiscal, Editura Ovidius University Press, Constanta, 2005, pag.5

Dreptul, ca ansamblu coerent de norme generale de conduit, se formeaz prin intermediul izvoarelor de drept. n sens juridic, prin izvor de drept se nelege forma specific de exprimare a normelor juridice. Astfel, normele juridice sunt exprimate ntr-o diversitate de forme, proprii dreptului, care poart denumirea generic de acte normative i care pot fi, n funcie de organul de stat de la care eman: legi, decrete, decrete-legi, hotrri, decizii, ordine, instruciuni, norme metodologice, etc. Aceste acte normative constituie izvoare de drept. Fiecare ramur de drept este alctuit din acte normative specifice care reglementeaz o anumit categorie de raporturi juridice. Izvoarele dreptului financiar sunt alctuite din totalitatea actelor normative care reglementeaz raporturile juridice financiare. n raport de gradul de generalitate sau de specificitate, se disting: - izvoare comune dreptului financiar i altor ramuri de drept; - izvoare specifice dreptului financiar; Din prima categorie face parte, n primul rnd, Constituia , legea fundamental a rii, care conine dispoziii referitoare la elaborarea, aprobarea i executarea bugetului public naional, cu privire la politica fiscal a statului, controlul execuiei bugetare etc. n aceeai categorie a izvoarelor comune intr legi, hotrri care conin dispoziii i n domeniul financiar. Din categoria izvoarelor specifice dreptului financiar fac parte actele normative care cuprind dispoziii referitoare exclusiv la relaiile financiare: Legea finanelor publice nr. 500/2002, Codul fiscal, Codul de procedur fiscal, Legea 241/2005 privind combaterea evaziunii fiscale etc.

1.4. Normele dreptului financiar Norma juridic este o regul de conduit general i impersonal, stabilit sau recunoscut de stat i a crei respectare obligatorie este garantat de fora coercitiv a statului. Pornind de la noiunea normei juridice, norma de drept financiar se poate defini ca o regul de conduit stabilit de stat care cuprinde drepturile i obligaiile subiecilor participani la raportul de drept financiar i a crei respectare este asigurat, la nevoie, de forta coercitiva a statului. Coninutul normei de drept financiar are aceeai structur logicojuridic ca a oricarei norme juridice ipotez, dispoziie i sanciune, precum i o construcie extern determinat de modul de exprimare a actelor normative (capitole, seciuni, articole, alineate i paragrafe). Ipoteza normei de drept financiar prevede mprejurrile n care urmeaz s se aplice dispoziia, iar dispoziia prevede chiar conduita ce urmeaz a fi adoptat de subiecii de drept. Dispoziiile cuprinse n normele financiare au un caracter preponderent imperativ. Elementul specific normei juridice financiare l constituie sanciunea. Sunt stabilite sanciuni specifice relaiilor financiare i anume: amenda fiscal, dobnzile i penalitile de ntrziere n caz de neplat la termen a obligaiilor bugetare, suspendarea finanrii, suspendarea creditrii etc. Sanciunile se constat i se aplic de organele financiare i bancare persoanelor fizice i juridice, subieci ai raporturilor juridice financiare. 1.5. Raporturile de drept financiar

Raporturile juridice reprezint relaiile sociale supuse reglementarii normelor juridice. Raporturile de drept financiar ocup un rol nsemnat n cadrul raporturilor juridice, avnd n vedere importana acestor relaii precum i interesul deosebit al societii fa de finanele publice. Raporturile juridice financiare sunt reprezentate de relaiile sociale care iau natere n procesul constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor bneti ale statului i care sunt reglementate de normele juridice financiare. Raporturile de drept financiar se particularizeaz prin urmatoarele elemente specifice: - subiecii participani la raporul juridic i poziia pe care o au unii fa de alii; - obiectul de reglementare; - modalitaea de realizare a formei de activitate n cadrul creia i au sorgintea; Astfel, raporturile de drept financiar se nasc numai n cadrul activitii financiare nfptuite de stat prin organele sale. n cadrul acestor raporturi, fr excepie, unul dintre subieci este, ntotdeauna, statul reprezentat de un organ de specialitate care intr n raportul juridic financiar de pe poziia de purttor al autoritii de stat. Aceast particularitate i creeaz o poziie de superioritate fa de ceilali subieci participani la raportul financiar, persoane fzice si juridice2. Raporturile de drept financiar se nasc, se modific i se sting pe baza manifestrii unilaterale de voin a statului, prin forme specifice prevzute de normele juridice financiare. Aceast particularitate ofer posibilitatea executrii directe de ctre organele statului a obligatiilor fiscale ale

Dan Drosu Saguna, Drept Financiar si Fiscal, Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pag.74

contribuabililor, fr a mai fi necesar, n acest sens, o hotrre judectoreasc. n funcie de sfera de cuprindere a finanelor publice, raporturile de drept financiar pot fi: raporturi juridice bugetare, raporturi juridice fiscale, raporturi juridice bancare, raporturi juridice de creditare, raporturi juridice valutare, raporturi juridice de control financiar etc. Elementele constitutive ale raporturilor juridice financiare sunt subiecii, coninutul i obiectul. Subiecii participani la raportul financiar sunt, pe de o parte, statul reprezentat printr-un organ de specialitate, iar pe de alt parte, persoanele fizice sau juridice care au calitatea de contribuabil. Dintre persoanele fizice, acestea pot fi: cetenii romni, persoane fizice strine rezidente (reprezentani diplomatici, comerciali, doctoranzi, studeni, apatrizi) i persoane fizice nerezidente (artiti, sportivi, turiti, oameni de tiin etc). Coninutul raporturilor de drept financiar l constituie drepturile i obligaiile subiecilor participani, care difer de cele ale altor raporturi juridice, deoarece privesc necesitatea i importana constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor bneti ale statului. Astfel, organele financiare de stat au dreptul i obligaia, n acelai timp, de a elabora bugetele publice i de a adopta msuri pentru executarea lor, de a aciona pentru stabilirea i ncasarea veniturilor publice i de a le administra conform dispoziiilor legale. n ce-i privete pe contribuabili, acetia au obligaia de a exercita obligaia financiar ce le revine prin plata impozitelor i taxelor pe care le datoreaz, dar au i dreptul de a pretinde organelor financiare aplicarea corect a legii, precum i dreptul de a contesta msurile considerate nelegale. Obiectul raporturilor juridice financiare este diferit, fiind determinat, n primul rnd, de sfera larg i complex a finanelor publice, iar n al
6

doilea rand, de fapte, acte i operaiuni specifice activitii fiscale. Astfel, obiectul raporturilor financiare este format din aciunile de prognoz i organizare bugetar, din actiunile de control financiar, din sumele de bani care se individualizeaz i se ncaseaz ca impozite i taxe etc. 1.6. Aparatul financiar al statului n sens larg, noiunea de aparat financiar desemneaz totalitatea organelor statului care contribuie n mod direct sau care doar nlesnesc nfptuirea activitii financiare prin care se aplic politica financiar a statului. n sens restrns, aparatul financiar desemneaz organele de specialitate ale statului cu atribuii exclusive n domeniul financiar. n funcie de interpretrile date coninutului aparatului financiar se pot distinge dou categorii de organe ale statului: - organe ale statului cu competene generale care au importante atribuii i n domeniul finanelor publice: Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele, consiliile locale etc; - organe ale statului cu competene speciale, cu atribuii exclusive n domeniul finanelor publice: ministerul economiei, ministerul finanelor publice, Curtea de conturi, Garda financiar, corpul de control economico-financiar al primului ministru. Acestea sunt organe centrale de specialitate ale statului. La nivelul unitilor administrativ-teritoriale funcioneaz urmatoarele organe de specialitate: direciile generale judeene ale finanelor publice care au n subordine administraiile financiare

publice de la nivelul municipiilor, oraelor i comunelor, camerele de conturi judeene, seciile din teritoriu ale Grzii financiare. Organele statului care fac parte din aparatul financiar au ca principale atribuii: administrarea finanelor publice, realizarea i meninerea echilibrului financiar, monetar i valutar al rii, asigurarea eficienei economiei naionale, organizarea i urmrirea ncasrii veniturilor i efectuarea cheltuielilor bugetare, organizarea i exercitarea controlului financiar3.

CAP. II CONCEPTUL DE SISTEM BUGETAR

3

Dan Drosu Saguna, op. cit. pag.78

Sarcinile finanelor publice sunt aduse la ndeplinire, n mare msur, prin intermediul bugetului de stat ca principal plan financiar al statului. Bugetul de stat este format din relaii financiare prin intermediul crora au loc constituirea i repartizarea celui mai important fond bnesc al societii, fondul bugetar. Cuvntul buget provine din limba francez veche de la cuvintele bouge sau bougette care desemnau o pung din piele sau o pung de bani. Termenul a fost preluat n Anglia odat cu cuceririle normande, de unde s-a rspndit n toat lumea cu semnificaia financiar de azi. n Romnia, termenul de buget apare pentru prima dat n Regulamentele Organice. Astfel, n Regulamentul Organic al Moldovei se ntlnete termenul bindge, dar i expresia nchipuirea cheltuielilor anului viitor. nainte de apariia Regulamentului Organic, n rile romne nu a existat un buget n sensul actual al cuvntului. Totui, pot fi menionate Codicele de venituri i cheltuieli aprute pentru prima oar n Moldova n timpul domniei lui Gheorghe tefan Voda (1654) i apoi n Muntenia n timpul domniei lui Constantin Brncoveanu (1694-1704). Aceste condici nu aveau un caracter executoriu, ele fiind simple acte de gestiune care se refereau la venituri i cheltuieli trecute. Prima ncercare de realizare a unui act financiar de tip modern aparine lui Nicolae Mavrocordat (n cea de a doua domnie, 1712), cnd a prezentat Sfatului domnesc aa numita Sam sau Bncile visteriei. Acest act

reprezenta o dare de seam cu privire la natura veniturilor i cheltuielilor rii4. n reglementarea actual, sistemul bugetar al rii este organizat ntr-o concepie nou impus de economia de pia, renunndu-se la formula bugetului unic de stat derivat din Planul naional unic, instrument al centralismului excesiv, trecndu-se la un sistem de bugete distincte, elaborate, aprobate i executate n condiii de deplin autonomie: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale. Pentru elaborarea, aprobarea i executarea bugetelor sunt stabilite competene precise pentru Parlament, Guvern, Ministerul Finanelor Publice i alte organe. Sistemul bugetar poate fi definit ca fiind planul financiar al statului prin care sunt prevazute veniturile i cheltuielile publice pentru o perioad determinat de timp, de obicei un an. Importana sistemului bugetar n cadrul finanelor publice poate fi sintetizat astfel: statului; - asigura autonomia real a unitilor administrativ-teritoriale; - garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii importante de persoane; - asigur echilibrul financiar i valutar al statului; - are un important rol stabilizator al economiei naionale; n ce privete natura juridic a bugetului, n doctrin s-au exprimat mai multe teorii. Conform unor teorii, bugetul ar avea natura unui act administrativ, iar potrivit altora, bugetul ar fi un act legislativ. S-a impus,
4

particip n mod direct la ndeplinirea funciilor i sarcinilor

Ibidem, pag.286

10

ns, opinia potrivit creia bugetul are natura juridic de lege, deoarece Parlamentul adopt numai legi i, prin urmare, i legea bugetar anual. Coninutul sistemului bugetar Coninutul sistemului bugetar este format din venituri i cheltuieli publice. 1.Venituri publice Veniturile publice sunt formate din mijloace practice de constituire a fondurilor bneti ale statului. Sunt formate din venituri bugetare sau venituri ordinare i venituri extrabugetare sau venituri extraordinare. Veniturile bugetare sau ordinare sunt considerate veniturile care se ncaseaz cu regularitate la buget constituind o surs permanent5. Din aceast categorie fac parte taxele, impozitele directe i impozitele indirecte, precum i veniturile de la ntreprinderile i domeniile statului. Impozitele directe se stabilesc pe baza unor criterii exterioare i au ca obiect al impunerii pamntul, cldirile, activitile economice cu caracter neagricol, micarea capitalui bnesc. Impozitele indirecte se realizeaz sub forma impozitelor pe consum la vnzarea diferitelor mrfuri sau la prestarea anumitor servicii (TVA, accize). Cotele de impozit sunt percepute n procente proporionale asupra valorii mrfii vndute i a serviciilor prestate, ori n sume fixe pe unitatea de msur. Veniturile de la ntreprinderile i proprietile statului reprezint prelevri cu caracter nefiscal. Acestea sunt legate de calitatea statului de proprietar i organizator al activitii n ntreprinderile i domeniile sale.
5

Ibidem, pag.294

11

Aceast categorie de venituri are o pondere redus n formarea veniturilor bugetare. Veniturile publice extraordinare sunt considerate veniturile la care statul apeleaz numai n cazuri excepionale i anume, atunci cnd mijloacele bneti provenite din resursele curente nu acoper integral cheltuielile bugetare. 2. Cheltuieli publice Cheltuielile publice reprezint modaliti de repartizare i utilizare a fondului bnesc bugetar n vederea atingerii obiectivelor generale ale societii. Cheltuielile publice sunt repartizate de la bugetul de stat pentru: - acoperirea nevoilor militare; - funcionarea aparatului de stat; - plata datoriei publice; - acoperirea nevoilor social-culturale i a celor de cercetaredezvoltare; - acordarea de subvenii; Repartizarea cheltuielilor pe aceste domenii se face n funcie de nivelul de dezvoltare economico-social al fiecrui sat. Factorii care determin creterea cheltuielilor publice sunt: sporirea cheltuielilor militare, creterea numeric a aparatului de stat i nzestrarea acestuia cu mijloace moderne de aciune, extinderea reelei de instituii publice de nvmnt, sntate, cultur, organizarea asigurrilor, asistenei i proteciei sociale, dezvoltarea infrastructurii etc6.

Ibidem, pag.295

12

Prile sistemului bugetar Sistemul bugetar este format din anumite verigi care alctuiesc un ansamblu coerent denumit structura bugetar. Organizarea bugetar corespunde cu structura organizatoric a statelor. Acestea pot fi, din punct de vedere al structurii organizatorice, state unitare i state federale. Structura bugetar a statelor unitare cuprinde un buget general al statului i bugete locale autonome care sunt organizate la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale. n statele federale structura bugetar este format din bugetul federaiei, bugetele statelor, provinciilor, landurilor, cantoanelor, membre ale federaiei i bugetele locale. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre prile componente ale structurii bugetare din fiecare stat se face n funcie de modul n care au fost delimitate atribuiile ntre aparatul de stat central i cel local. De obicei, veniturile cele mai importante i principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central, iar la bugetele locale sunt trecute venituri i cheltuieli de importan secundar. Schimbul de sarcini ntre organele centrale i cele locale i ntre acestea din urm se reflect i n structura veniturilor i cheltuielilor bugetare7.

Ibidem, pag.298

13

CAP.

III

ACTIVITATEA

BUGETAR

STATULUI.

PROCEDURA BUGETAR Conform dispoziiilor legale, activitatea bugetar presupune mai multe etape i anume: elaborarea proiectelor bugetelor care alctuiesc sistemul bugetar, aprobarea, executarea i ncheierea exerciiului bugetar. Prima etap a procedurii bugetare elaborarea proiectelor bugetelorcuprinde activitatea de determinare a veniturilor i cheltuielilor sistemului bugetar. A doua etap aprobarea bugetelor- presupune dezbaterea i votarea de ctre Parlament a legilor bugetare anuale i a legilor de rectificare bugetar. Execuia bugetar, a treia etap i cea mai important, const n realizarea veniturilor la termenele i n cuantumul prevzut (obligaii minime) i efectuarea cheltuielilor conform destinaiilor prevzute de lege (obligaii maxime ce nu pot fi depite). A patra etap, ncheierea exerciiului bugetar presupune, n baza datelor furnizate de evidena execuiei bugetare, o dare de seam complet privind modul de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Sintetiznd cele artate mai sus, prin procedur bugetar se nelege totalitatea actelor i operaiunilor cu caracter tehnic i normativ nfptuite de organele specializate ale statului n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii execuiei bugetare. Procedura bugetar se prelungete n timp pe o perioad de trei ani, deoarece elaborarea proiectului de buget ncepe n anul premergor celui pentru care se ntocmete, continu cu execuia bugetar n cursul anului

14

respectiv i se definitiveaz prin contul de ncheiere a exerciiului bugetar n anul urmtor. Principiile execuiei bugetare Procesul ntocmirii, aprobrii i execuiei bugetului de stat este guvernat de o serie de reguli pe care doctrina i apoi legislaia le-a ridicat la rang de principii de baz ale procesului bugetar respectiv dreptului bugetar. Aceste principii fundamentale definesc modul de reflectare a veniturilor i cheltuielilor publice n sfera de cuprindere a bugetului de stat, durata de timp pentru care Parlamentul autorizeaz Guvernul s ncaseze veniturile i s efectueze cheltuielile bugetare stabilite, relaia care trebuie s existe ntre totalul veniturilor i cheltuielilor bugetare, informarea opniei publice asupra limitelor mputernicirii date guvernului de a realiza venituri i de a efectua cheltuieli etc8. n conformitate cu dispoziiile actualei legi a finaelor publice, la baza elaborrii i execuiei bugetului stau urmtoarele principii: universalitii, publicitii, unitii, anualitii, specializrii bugetare, unitii monetare, echilibrului bugetar i cel al neafectrii veniturilor bugetare. a. Principiul universalitii- art. 8 din Legea nr.500/2002 Conform acestui principiu, bugetul de stat trebuie s cuprind toate veniturile i cheltuielile bugetare, ceea ce nseamn c nici un venit sau cheltuial bugetar nu trebuie s se realizeze n afara cadrului bugetar. Aplicarea acestui principiu d posibilitatea Parlamentului de a cunoate veniturile totale ce urmeaz a fi ncasate de stat precum i destinaia ce va fi
8

Gelu Maruntelu, op. cit. pag.28

15

dat acestora. Aceast ndrituire a Parlamentului este asigurat prin adoptarea anual a legii bugetare, precum i prin normele juridice cuprinse n legea finanelor publice. b. b. Principiul publicitii- - art. 8 din Legea nr.500/2002 Conform acestui principiu, bugetul public, n toate componentele sale, se aduce la cunotina celor interesai, este supus ateniei opiniei publice. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare care sunt publice, sunt aprobate principalele prevederi bugetare. Dup adoptarea oficial a Legii privind bugetul de stat, aceasta se public n Monitorul Oficial, fapt ce confer posibilitatea cunoaterii ei. c. Principiul unitii- art. 10 din Legea nr.500/2002 Acest principiu presupune elaborarea, n fiecare an, a unui buget unic de stat n care vor fi nscrise toate veniturile i cheltuielile bugetare anuale. Acest lucru faciliteaz prezentarea clar a resurselor statului i a destinaiilor acestora pe categorii de cheltuieli..

d. Principiul echilibrului bugetar Potrivit acestui principiu, sistemul bugetar ar trebui s se prezinte echilibrat n sensul ca veniturile publice trebuie s acopere integral cheltuielile publice. Cnd veniturile ordinare nu acoper cheltuielile, se

16

creeaz un deficit bugetar care urmeaz s fie acoperit din venituri extraordinare. e. Principiul specializrii bugetare -art. 12 din Legea nr.500/2002

Potrivit art. 12 din Legea 500/2002 privind finanele publice, veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de provenien i, respective, pe categorii de cheltuieli grupate dup natura lor economic i destinaie, conform clasificaiei bugetare. Clasificaia bugetar este un document tehnic elaborat de Ministerul Finanelor care grupeaz veniturile i cheltuielile ntr-o anumit ordine pe titluri, capitole, subcapitole, articole i paragrafe precum i aliniate atunci cnd este necesar o si mai mare detaliere. O clasificaie bugetar tiinific trebuie s dea rspuns urmtoarelor ntrebri: a. care sunt sursele de venit ale bugetului i cum se repartizeaz povara fiscal pe clase sociale; b. care este destinaia dat resurselor bugetare i in interesul cui se folosesc mijloacele bneti ale statului; c. care sunt instituiile publice prin care se realizeaz veniturile i care efectueaz cheltuielile prevzute n buget9;

Dan Drosu Saguna, op. cit. pag.303

17

f. Principiul realitii bugetare Potrivit acestui principiu, la elaborarea bugetelor trebuie avute n vedere previziunile cele mai realiste i variantele cele mai prudente n realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor bugetare. g. Principiul neafectarii veniturilor bugetare - art.8 alin. 2 din Legea nr.500/2002

Coform acestui principiu nscris n art. 8 alin. 2 din Legea nr. 500/2002 veniturile publice prelevate la dispoziia statului trebuie s se depersonalizeze i s serveasc la acoperirea cheltuielilor bugetare privite n ansamblul lor. Cu alte cuvinte, se consider neindicat afectarea unui anumit venit pentru finanarea unor cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i a sponsorizrilor care au destinaii distincte. h. Principiul anualitii bugetare - art.11 din Legea 500/2002 Potrivit art. 11 alin 2 din Legea nr. 500/2002 anualitatea bugetar se refer la durata execuiei bugetare, guvernul fiind obligat s ncaseze veniturile i s efectueze cheltuielile aprobate de Parlament prin legea bugetar n cursul anului bugetar la care se refer. n practica financiar se ntmpl adeseori ca unele venituri aferente anului bugetar s nu se realizeze pn la sfritul acestuia, respectiv 31 dec., iar unele cheltuieli angajate n anul respectiv s se efectueze abia n anul bugetar urmtor.
18

3. Elaborarea proiectelor bugetare 3.1. Elaborarea proiectului bugetului de stat Elaborarea proiectului bugetului de stat este asigurat de Ministerul Finanelor Publice pe baza proiectelor ministerelor i a celorlalte organe de stat precum i a proiectelor bugetelor locale. Ministerele i celelalte organe centrale de stat sunt obligate ca, pn la data de 15 iulie a fiecrui an, s comunice Ministerului Finanelor Publice orice propuneri de cheltuieli suplimentare sau diminuri de venituri pentru bugetul anului viitor fa de anul n curs precum i estimrile pentru urmtorii trei ani. De asemenea, organele locale ale unitilor administrative-teritoriale au aceleai obligaii n cazul solicitrii de majorare a transferurilor fa de anul n curs. Proiectele bugetare ale ministerelor, celorlalte organe centrale precum i proiectele bugetelor locale se depun la Ministerul Finanelor cel mai trziu pn la data de 1 august al fiecrui an. Ministerul Finanelor Publice examineaz proiectele de bugete i, n termen de 10 zile, solicit modificrile necesare pentru stabilirea echilibrului bugetar. Divergenele dintre Ministerul Finanelor i celelalte organe centrale i ministere se soluioneaz de Guvern. Proiectele de buget astfel modificate se depun la Ministerul Finanelor Publice pn la 1 august al fiecrui an nsoite de documentaii att la venituri ct i la cheltuieli. Pe baza acestor proiecte de buget i a bugetului su propriu, Ministerul Finanelor Publice ntocmete proiectele legilor
19

bugetare anuale i proiectele bugetelor pe care le depune la Guvern pn la data de 30 sept. a fiecrui an. Dup nsuirea proiectelor legilor bugetare i a proiectelor bugetelor de ctre Guvern, acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai trziu pn la data de 15 oct. a fiecrui an art. 35 din Legea nr. 500/2002 Proiectul bugetului de stat este nsoit de un raport privind situaia macroeconomic a rii pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i proiecia acestuia n urmtorii trei ani. 3.2. Elaborarea proiectului bugetului asigurrilor sociale de stat Acest buget, care se ntocmete distinct de bugetul de stat, cuprinde relaiile financiare de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti necesare asistenei i proteciei sociale. Elaborarea proiectului bugetului asigurrilor sociale de stat este asigurat de Ministerul Finanelor Publice n conformitate cu prevederile Legii nr.500/2002 privind finanele publice, a legilor bugetare anuale i ale altor acte normative privind protecia social. 3.3. Elaborarea contului general anual de execuie Elaborarea contului general de execuie a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat revine Ministerului Finanelor Publice si are loc in anul urmator celui la care se refera. 3.4. Elaborarea proiectelor bugetelor locale

20

Elaborarea proiectelor bugetelor locale revine organlor locale ale unitilor administrativ-teritoriale. Calitatea de ordonator principal de credite la nivelul unitilor administrativ teritoriale o au primarii comunelor, oraelor, municipiilor, si preedinii consiliilor judeene la nivelul judeelor. 4. Aprobarea proiectelor bugetare 4.1.Aprobarea bugetului de stat Aprobarea acestui buget se face de ctre Parlament pn cel mai trziu la data de 31 dec. a fiecrui an. Aprobarea se face pe ansamblu pentru ministere i celelalte organe de stat. Dac bugetul de stat nu se aprob pn la 31 dec., guvernul este abilitat s-i ndeplineasc sarcinile ce-i revin potrivit bugetului anului precedent, dar pe o perioad de cel mult trei luni. Dezbaterile asupra proiectelor legii bugetare i a bugetului au loc separat n cele dou camere ale Parlamentului, eventualele divergene fiind soluionate de o comisie comun parlamentar. Dup aprobarea bugetului de stat i adoptarea Legii bugetare, aceasta din urm este promulgat de preedintele Romniei i publicat n Monitorul Oficial. 4.2. Aprobarea bugetului asigurrilor sociale de stat Are loc odat cu aprobarea bugetului de stat, procedura fiind aceeai, cu deosebirea c ntocmirea i aprobarea se fac distinct. 4.3. Aprobarea contului general anual de execuie a bugetului

21

Este de competena Parlamentului i are loc, de regul, odat cu aprobarea proiectului bugetului de stat pentru anul urmtor. Aceast opraiune echivaleaz cu un control ulterior asupra modului n care executivul a ndeplinit sarcinile aprobate de Parlament prin legile bugetare anuale. 4.4. Aprobarea bugetelor locale Aprobarea bugetelor locale se face de catre consiliul local al comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor capitalei i de consiliul judeean al judeelor. Proiectele de buget sunt prezentate spre aprobare cu cel puin dou luni nainte de nceperea anului. Fiecare buget local se aprob pe ansamblu, pe capitole, articole i ordonatori de credite bugetare. 5. Execuia bugetar Execuia sau exerciiul bugetar este cea mai important etap a procedurii bugetare i const, n esen, n realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor bugetare stabilite prin legile bugetare anuale. Procedura execuiei bugetare este format din urmtoarele faze: 1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare; 2. Execuia de cas bugetar; 3. Realizarea veniturilor bugetare; 4. Efectuarea cheltuielilor bugetare;

22

5.1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetareart. 48 din Legea 500/2002 Veniturile i cheltuielile bugetare se repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i a cheltuielilor prevzute n bugetul de stat se aprob astfel: - de ctre Ministerul Finanelor Publice pe capitole de venituri i cheltuieli publice, la propunerea ordonatorilor principali de credite; - de ctre ordonatorii principali de credite pentru bugetele de venituri i cheltuieli proprii i ale unitilor subordonate precum i pe celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare; Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat pot fi folosite la cererea ordonatorilor principali de credite numai dup deschiderea de credite sau alimentarea cu fonduri de ctre Ministerul Finanelor Publice a conturilor bancare deschise pe seama acestora. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor publice este justificat de faptul c, datorit specificului activitilor i aciunilor socialeconomice, indicatorii financiari nu se pot repartiza n mod egal pe semestrele, trimestrele sau lunile anului i, deci, veniturile i cheltuielile nu se pot realiza ori efectua n mod uniform n cursul anului bugetar. Repartizarea pe trimestre se face n scopul stabilirii unui echilibru, n cadrul fiecrui trimestru, ntre veniturile i cheltuielile bugetare i pentru a se evita eventualele diferene ntre volumul veniturilor i cel al cheltuielilor. n cazul apariiei, totui, n cursul execuiei bugetare, a unor asemenea diferene, ele se vor acoperi din fondurile de rezerv bugetara aflate la dispoziia Guvernului. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i a
23

cheltuielilor bugetare impune organelor financiar-bancare, organelor centrale ale administraiei de stat i agenilor economici, obligaia de a realiza la termen i n cuantumul prevzut a indicatorilor financiari, aceasta fiind condiia esenial pentru realizarea unei execuii echilibrate a bugetului n cursul anului bugetar. 5.2. Execuia de cas bugetar Execuia de cas a bugetelor ce compun sistemul bugetar se realizeaz, potrivit art. 60 alin. 1 din Legea nr. 500/2002, prin trezoreria statului pe baza normelor metodologice emise de Ministerul Finanelor Publice. Potrivit legii, BNR ine n evidenele sale contul curent al Trezoreriei statului. Metodele de nregistrare a operaiunilor privind ncasarea, pstrarea i eliberarea creditelor n i din acest cont sunt stabilite prin convenii ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice i BNR. n execuia de cas bugetar, Ministerul Finanelor i BNR sunt sprijinite de societile bancare care funcioneaz pe teritoriul statului nostru. Veniturile bugetului de stat se desfoar pe subdiviziunile clasificaiei bugetare n conturi bancare deschise la sucursalele, filialele i ageniile societilor bancare Cheltuielile bugetului de stat se efectueaz n limita creditelor bugetare i potrivit destinaiilor aprobate prin conturi deschise la aceleai societi bancare. Executarea bugetului asigurrilor sociale de stat se realizeaz independent, veniturile i cheltuielile evideniindu-se n conturi deschise la sucursalele BCR.

24

Veniturile asigurrilor sociale de stat se desfoar pe capitole conform clasificaiei bugetare , n conturi deschise la sucursalele BCR pe seama Direciilor Judetene de Munc i Protecie Social. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat se efectueaz n baza creditelor repartizate Direciilor de Munc i Protecie Social. Din aceste conturi se efectueaz plata pensiilor, ajutoarelor sociale i ajutoarelor de omaj. 5.3. Realizarea veniturilor bugetare La realizarea veniturilor bugetare trebuie avute n vedere urmtoarele principii: - niciun impozit, tax sau alte obligaii de natura acestora nu pot fi ncasate dac nu au fost stabilite prin lege; - lista impozitelor i taxelor precum i a cotelor acestora se aprob prin legile bugetare anuale; - este inadmisibil perceperea sub orice titlu ori sub orice denumire de contribuii directe sau indirecte n afara celor stabilite de Parlament; Realizarea veniturilor bugetare const n ncasarea integral i la termenele stabilite a acestora. Pentru realizarea veniturilor bugetare sunt necesare o serie de acte i operaiuni: 1. 2. identificarea veniturilor i bunurilor impozabile i taxabile i stabilirea obligaiilor fa de bugetul de stat; ncasarea veniturilor bugetare ca urmare a plii de ctre contribuabili a sumelor datorate bugetului de stat;

25

3.

urmrirea realizrii veniturilor bugetare care se face att de organele care au dreptul de a le ncasa ct i de alte organe cum ar fi Ministerul Finanelor Publice i organele financiare locale de pe lng primrii i prefecturi;

n procesul ncasrii veniturilor bugetare pot apare venituri ncasate fr s se cunoasc veriga bugetar creia i sunt destinate. Aceste venituri se nregistreaz provizoriu ntr-un cont de venituri neclarificate urmnd ca ntr-un anumit termen, cel mult o lun, situaia lor s fie clasificat i s fie nregistrate n conturile bugetare respective. n cazul n care nu se reuete identificarea veniturilor n cauz, acestea vor fi trecute n contul ncasri din diverse alte surse ale bugetului de stat. De asemenea, pot s apar sume ncasate n plus fa de cele datorate legal sau ncasate fr temei legal. Aceste sume se pot compensa cu alte venituri datorate sau care vor fi datorate n viitor de acelai pltitor ori vor fi restituite10. Procedura efecturii cheltuielilor bugetare presupune un ansamblu de acte i operaiuni alctuit din: - solicitarea i punerea la dispoziia ordonatorilor a fondurilor bugetare; - repartizarea fondurilor regiilor autonome, societilor comerciale cu capital public i instituiilor publice; - transferul pentru unitile administrative-teritoriale n cazurile n care acestea nu i pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii stabilite n condiiile legii; - utilizarea efectiv a fondurilor bneti de ctre beneficiari;
10

Ibidem, pag.315

26

Creditele sau alocaiile bugetare reprezint sume de bani puse la dispoziia unor beneficiari, n limita crora se poate decide efectuarea de cheltuieli bugetare pentru finanarea unor activiti social-economice. Aceste sume sunt primite cu titlu gratuit de ctre beneficiary, fiind nerambursabile. Schimbarea destinaiei creditelor bugetare este interzis, fiind calificat de legea penal ca infraciune de deturnare de fonduri. Folosirea creditelor bugetare este prevzut numai n sarcina persoanelor care au calitatea de ordonatori de credite. Aceast calitate este conferit de lege conductorilor instituiilor publice cu personalitate juridic. Potrivit art. 21 al. 1 din Legea nr. 500/2002 ordonatorii de credite se mpart n trei categorii: principali, secundari i teriari. n raport de calitatea i poziia instituiei publice pe care o conduc, ordonatorii de credite ndeplinesc dou categorii de atribuii: - atribuii de repartizare a alocaiilor bugetare cuvenite unitilor subordonate; - atribuii de utilizare a fondurilor bugetare a sumelor aprobate pentru unitile pe care le conduc11; Ordonatorii principali de credite ai bugetului administraiei centrale de stat sunt ministrii, conductorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei centrale, conducatorii altor autoriti publice si conductorii institutiilor publice autonome- art. 20 alin. 1 din Legea 500/2002. Ordonatorii principali pot atribui aceast calitate i altor persoane din conducerea instituiei respective, care dobndesc astfel calitatea de ordonator principal prin delegaie. Delegarea calitii de ordonator
11

Ibidem, pag.319

27

principal se comunic Ministerului Finanelor Publice i BNR.. Delegarea poate fi general (cu competen deplin) sau special (numai pentru anumite operaiun). De asemenea, delegarea poate fi temporar sau pe durat nedeterminat. Delegarea poate fi revocata oricnd, decizia de revocare se va comunica Ministerului Finanelor i BNR. Ordonatorii secundari sau teriari de credite ai bugetului central de stat sunt, dup caz, conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ministerelor i a celorlalte organe centrale finantate din acest buget- art. 20 alin. 4 din Legea 500/2002. Ordonatorii principali de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate pe unitile ierarhic inferioare i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu conform dispoziiilor legale. Ordonatorii secundari de credite aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii i repartizeaz creditele bugetare aprobate pe unitile ierarhic inferioare ai cror conductori sunt ordonatorii teriari de credite. Acetia din urm utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile unitilor pe care le conduc. Ordonatorii de credite rspund de respectarea dispoziiilor legale n ce privete utilizarea creditelor bugetare, de integritatea bunurilor ncredinate unitii pe care o conduc, de inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a drilor de seam contabile asupra execuiei bugetare.

28

TEORIA GENERALA A IMPOZITELOR SI A TAXELOR

Cele mai importante surse ale veniturilor bugetare le constituie impozitele si taxele. In literateratura de specialitate12, impozitul a fost definit ca o contributie baneasca obligatorie si cu titlu nerambursabil, datorata, conform legii, bugetului de stat de catre persoanele fizice si persoanele juridice pentru veniturile pe care le obtin sau bunurile pe care le poseda. Din aceasta definitie se pot desprinde urmatoarele trasaturi ale impozitulu: 1) Este o contribuie bneasc, n sensul c persoanele fizice i juridice sunt datoare s participe, dup anumite criterii, la formarea fondurilor generale de dezvoltare a societii, necesare finanrii unor trebuine social economice n folosul ntregii colectiviti. Spre deosebire de statele sclavagiste i feundale care percepeau impozite i n natur, n prezent, n condiiile statului modern, impozitele i taxele se percep exclusiv n bani. 2) Conform art. 56 alin.1 din Constituie, cetenii au obligaia s contribuie, prin impozite i taxe, la cheltuielile publice. Impozitul este o contribuie obligatorie, n sensul c toate persoanele fiizice i juridice, beneficiare ale aciunilor i obiectivelor finanate din fondurile publice, sunt obligate s participe la formarea acestor fonduri. Aceast obligaie este prevzut n Legea fundamental a Romniei, n art. 56 alin.1 la Capitolul III destinat ndatoririlor fundamentale ale cetenilor.

12

Ibidem, pag. 370

29

3) Impozitul are caracter nerambursabil, deoarece statul nu este obligat s restituie contribuabililor sumele percepute cu acest titlu. Odat constituite fondurile generale ale societii, acestea trebuie utilizate numai pentru finanarea unor aciuni tuturor membrilor societii. 4) Impozitele se datoreaz n confomitate cu dispoziiile legale, deoarece nici un impozit al statului nu poate perceput dect n puterea unei legi impositum sine lege . Potrivit art. 139 alin.1 din Constituie impozitele, taxele i orice alte venituri ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege , iar potrivit art.139 alin.2 impozitele i taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeene, n limitele i condiiile legii. 5) Obligaia plii impozitelor revine persoanelor fizice i juridice care au calitatea de contribuabili. 6) Impozitul se datoreaz pentru veniturile realizate i bunurile deinute de contribuabili. Aceast trstur este strns legat de caracterul legal al impozitului, deoarece sunt supuse impozitrii numai acele venituri i bunuri ale contribuabililor care, n conformitate cu dispoziiile legale, sunt impozitate; per a contrario este ilegala impozitarea unor bunuri sau venituri ale contribuabililor, care nu sunt prevzute n actele normative care instituie astfel de obligaii. fi stabilit i nu poate fi conform principiului ; nullum i obiective de interes general, necesare

30

Perceperea abuziv a impozitelor atrage restituirea de ndat contribuabililor a sumelor pltite cu acest titlu, iar funcionarii publici vinovai vor rspunde, dup caz, disciplinar,contraventional sau penal.13

CLASIFICAREA IMPOZITELOR Cele mai importante criterii care stau la baza clasificrii impozitelor sunt urmtoarele: 1) Dup forma impunerii impozitele se clasific n impozite n bani i n natur, acestea din urm fiind caracteristice epocii sclavagiste feudale. 2) Dup obiectul impunerii; exist urmtoarele categorii de impozite: a) impozite pe avere, impozite pe venit i impozite pe cheltuieli. 3) Cea mai important clasificare a impozitelor este determinat de modul de percepere a acestuia. Se cunosc astfel, impozite directe i impozite indirecte. 4) Impozitele directe se percep direct de la persoanele fizice sau juridice Care trebuie s suporte, la anumite termene, sarcina fiscal stabilit pe baza datelor de care dispun organele fiscale privind veniturile sau averea fiecrui contribuabil i a cotelor fixate prin lege. Impozitele indirecte nu se stabilesc direct i nominativ asupra contribuabilului, ci privesc vnzarea bunurilor sau prestarea unor servicii14. Din categoria impozitelor directe fac parte: impozitul funciar, impozitul pe cldiri, impozitul pe activiti comerciale, impozitul pe venit, impozitul pe tranzacii imobiliare, impozitul pe profit, iar din categoria
13 14

Gelu Maruntelu, op. cit., pag.179

DAN DROSU SAGUNA, op cit., pag.376

31

impozitelor indirecte fac parte T.V.A., accize, taxe vamale (de import, de export, de tranzit), taxe de timbru.

DEFINIIA I TRSTURILE TAXELOR Alturi de impozitele, taxele reprezint o alt surs principal de venituri publice. Potrivit art. 2 pct.40 din Legea 500/2002 privind finanele publice, prin tax se nelege o sum pltit de o persoana fizic sau juridic, de regul, pentru serviciile prestate acesteia de ctre un agent economic, o instituie public sau un serviciu public. Din aceast definiie rezult c obligaia de a plti taxa revine persoanelor fizice sau juridice care solicit un serviciu public. n categoria taxelor intr: taxele judiciare (taxele notariale), taxele administrative (pentru eliberarea de autorizaii, permise, legitimaii), taxele consulare etc. Din definiia specifice taxelor: 1) Reprezint o plat neechivalat pentru servicii sau lucrri efectuate de instituii sau organe ale statului, deoarece suma pltit poate fi mai mare sau mai mic dect valoarea serviciului prestat. 2) Subiectul pltitor este precis determinat n persoana celui care solicit efectuarea unei activiti din partea unui organ sau instituii publice. de mai sus se pot desprinde urmtoarele trsturi

32

3) Reprezint o contribuie pentru acoperirea cheltuielilor necesare serviciilor solicitate de diferite persoane, n timp ce impozitele reprezint contribuii pentru acoperirea cheltuielile generale ale societii. 4) Reprezint pli fcute de sau instituii de stat specializate. La stabilirea i aplicarea taxelor se au n vedere urmtoarele principii: - unicitatea taxrii, n sensul c o persoan datoreaz o singur dat o sum cu titlu de tax pentru serviciul prestat - rspunderea pentru nendeplinirea obligaiei de plat revine funcionarului sau persoanei ncadrata la instituia sau organul respectiv, i nu debitorului - actele nelegal taxate sunt lovite de nulitate absolut - taxele au caracter anticipativ deoarece ele se datoreaz i se achit n momentul solicitrii serviciilor ce urmeaz a fi efectuate de organe sau instituii de stat.15 persoanele fizice i juridice pentru servicii efectuate n mod direct i imediat acestora de ctre organe

15

DAN DROSU SAGUNA, op cit., pag.387

33

TITLURILE DE CREAN BUGETAR Prin reglementarea fiecrei categorii de venituri bugetare (impozite i taxe) legea instituie o obligaie cu caracter general, a crei concretizare, ca obligaie bneasc ntr-un anumit de crean bugetar.16 Cu alte cuvinte, titlul de crean bugetar reprezint actul juridic ntocmit sau confirmat de organele de specialitate ale statului prin care se stabilete ntinderea obligaiei de plat cu tilul de impozit sau tax ce revine unui contribuabil. cuantum ce revine unui anumit contribuabil (persoan fizic sau persoan juridic) se realizeaz prin titlul

CLASIFICAREA TITLURILOR DE CREAN BUGETAR Titlurile de crean bugetar se clasific n dou mari categorii: 1) titlurile de crean bugetar explicite 2) titlurile de crean bugetar implicite 1) Titlurile de crean bugetar explicite sunt acte juridice ntocmite n scopul exclusiv de a constata obligaia unui contribuabil de a plti o sum de bani cu titlu de impozit sau tax n contul bugetului de stat sau bugetului local. n aceast categorie intr: - procesul-verbal de impunere - declaraia vamal, declaratia de impunere
16

Ibidem, pag.394

34

2)

Titlurile de crean bugetar

implicite sunt

acte juridice

ntocmite cu un alt scop, ns n msura n care conine i cuantumul sumelor pe care un contribuabil le datoreaz bugetului de stat cu titlu de impozit i tax, constituie titlu de crean bugetar. n aceast categorie intr: - documentele (statele) de plat a salariilor i a altor drepturi salariale impozabile; -documentele ce constat plata ctre asociai sau acionari a dividentelor cuvenite acestora; - actul constatator ntocmit de organele de control financiar n msura n care constat i obligaii bugetare cu titlu de impozite , taxe, dobnzi, penaliti de intrziere n sarcina contribuabilului.

PARTICULARITILE TITLURILOR DE CREAN BUGETAR

1) Titlul de crea bugetar este executoriu de drept, fr a mai fi necesar obinerea altui titlu executoriu, prevederile sale putnd fi aduse la ndeplinire fr nicio investire rezid n necesitatea realizrii cuantumul prevzut de lege, obiectivele social-economice special. Raiunea acestei particulariti veniturilor bugetare la termenele i n pentru a putea fi aduse la ndeplinire stabilite prin legea bugetar anual. n

virtutea acestei particulariti a titlului de crean bugetar, n cazul n care se constat reaua-credin a contribuabilului n ce privete plata sumelor
35

datorate bugetului de stat sau bugetelor locale cu titlu de impozite i taxe, organele fiscale au dreptul s procedeze direct la executarea silit a acestor sume fara a mai necesara obtinerea, in acest sens, a unei hotarari judcatoresti definitive si investite cu formula executorie. 2) O alt particularitate a titlului de crean bugetar o constituie cea de act declarativ de drepturi i obligaii. Importana practic a acestei particulariti rezid n dreptul statului de a ncasa sumele pe care un contribuabil le datoreaz bugetului cu titlu de impozite i taxe, de la data naterii obligaiei n sarcina contribuabilului respectiv, care coincide cu momentul realizrii veniturilor impozabile i a dobndirii bunurilor impozabile sau taxabile. n virtutea acestei particulariti , titlurile de crean bugetar sunt acte juridice care produc efecte retroactiv, adica la o data anterioara celei la care sunt emise..

36