CONSILIUL EUROPEAN I CONSILIUL UNIUNII EUROPENE DUP TRATATUL DE LA LISABONA*

CRISTINA ARVATU VOHN**

Keywords: Treaty of Lisbon, European Council, Council of the European Union, decision making procedures.

Abstract. The Treaty of Lisbon has modified several provisions related to decision making procedures in the European Council and the Council of the European Union. The article analyses the impact of these changes for the European Council and the Council working. At the same time, the article examines the relations between the member states and the two institutions of the EU.

Att Consiliul European ct i Consiliul sunt instituii comunitare interguvernamentale, fiecare stat membru avnd reprezentani naionali n cele dou struc-

Tratatul de la Lisabona a fost un compromis realizat de liderii UE dup eecul adoptrii Tratatului constituional. Tratatul a fost n egal msur criticat i apreciat i a fost interpretat dintr-o multitudine de puncte de vedere.1 Ceea ce nu a fost negat este aspectul reformator al Tratatului, atribuit, de altfel, tuturor tratatelor Uniunii, care, n opinia iniiatorilor si, avea menirea de a transforma UE ntr-o structur mai flexibil, adaptat numrului sporit de state membre, dup extinderile succesive din anii 2004 i 2007. Printre principalele domenii vizate de modificrile aduse de Tratatul de la Lisabona se afl instituiile europene, adoptarea unui mod de luare a deciziilor mai eficient i simplificarea raporturilor dintre statele membre i instituiile comunitare. Ne vom opri n prezentul studiu asupra modificrilor pe care le-au suferit Consiliul European i Consiliul n privina rolului, atribuiilor i funcionrii. n acelai timp vom urmri modul n care statele membre interacioneaz cu aceste dou instituii comunitare.
* Acest studiu face parte din proiectul de cercetare Uniunea European dup Tratatul de la Lisabona. Evoluii i tendine posibile (2010-1012) al ISPRI. ** Cercettor tiinific drd. la Institutul de tiine Politice i Relaii Internaionale al Academiei Romne. E-mail: cristinavohn@gmail.com. 1 Vezi Clive H. Church, David Phinnemore, Understanding The Treaty of Lisbon, in Romanian Journal of European Affairs, vol. 10, no. 2, 2010. Rev. t. Pol. Rel. Int., IX, 1, pp. 2235, Bucureti, 2012.

2 Robert D. Putnam, Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games, International Organization, 42 Summer 1988, pp 427-460. 3 National Politics and European Integration. From the constitution to the Lisbon Treaty, edited by Maurizio Carbone, Cheltenham, Northampton, Edward Elgar Publishing Limited, 2010, p. 3. 4 Ibidem. 5 Federica Bindi, Negociating EU law: Which decision making model?, Paper for ISA 2008 Conference. http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/papers/2008/03european_union_bindi/03_european_union_bindi. pdf.

turi. Acest aspect face ca cele dou instituii s poat fi analizate pe dou paliere, cel naional i cel comunitar, ce se pliaz cel mai bine pe teoria jocului pe dou niveluri a lui Robert Putnam. Conform acestei teorii, la nivel naional, grupurile interne i urmresc propriile interese prin presiuni exercitate asupra guvernelor pentru a adopta politici favorabile, iar politicienii caut s obin putere prin construirea unor coaliii ntre aceste grupuri. La nivel internaional, guvernele naionale caut s-i maximizeze abilitile proprii pentru a satisface presiunile interne, n timp ce minimalizeaz consecinele adverse ale dezvoltrilor externe. Niciunul din cele dou jocuri nu poate fi ignorat de guvernani, atta timp ct rile rmn interdependente, nc suverane2. Astfel, un guvern naional este implicat n negocieri simultane, la nivel naional i internaional. Pe plan intern are de-a face cu presiunile i preocuprile interne, pe plan internaional ncearc s fac angajamente care s nu aib efecte n detrimentul su acas.3 Interesul guvernelor este acela de a rmne la putere i pentru aceasta au nevoie de sprijinul alegtorilor i al grupurilor de interese. n acest scop ele nsumeaz preferinele naionale, n special pe baza intereselor economice ale celor mai puternice grupuri. Acestea sunt cele mai importante consideraii pe baza crora decid care este interesul naional, dei au libertatea de a ine cont i de alte consideraii, cum sunt cele geopolitice sau ideologice.4 Prim-minitrii i minitrii care fac parte din Consiliul European i Consiliu au o dubl calitate, aceea de reprezentani ai statelor lor, dar i de lideri ai unor instituii comunitare. Astfel, ei reprezint interesele statelor naionale dar au n vedere i interesele comunitare. Cum se poate realiza acest lucru? Prin intermediul unui proces continuu de negociere ntre guvernele statelor membre, ntre instituiile comunitare i ntre guverne i instituiile UE. Esenial este astfel definirea ct mai corect i real a poziiei iniiale de negociere a unui stat membru n raport att cu instituiile europene ct i cu celelalte guverne ale statelor membre. O poziie naional bine definit include: un mandat clar de negociere i spectrul su de flexibilitate; indicarea eventualelor costuri i beneficii pentru stat; pragul sub care o msur nu mai poate fi suportat; indicarea eventualelor puncte de negociere n raport cu altele aflate deja n negociere.5 De asemenea, negociatorii naionali trebuie s fie contieni de faptul c interesele naionale trebuie abordate din punct de vedere strategic i c rezultatele obinute reflect cu greu poziia iniial. Pentru obinerea tuturor acestor rezultate este necesar un mecanism de coordonare inter i intraministerial extrem de eficient. Nu toi membrii UE s-au dovedit a fi egal de eficieni n aprarea propriilor interese att prin intermediul Consiliului ct i al Consiliului European. Exist

CONSILIUL EUROPEAN I CONSILIUL UE DUP TRATATUL DE LA LISABONA 23

pe de-o parte state precum cele nordice sau Marea Britanie i Polonia (dintre statele nou intrate n Uniunea European) care i definesc cu mare precizie i claritate interesele naionale. Pe de alt parte sunt statele sudice ale cror interese naionale sunt destul de vag definite. Prima categorie de state urmeaz ntr-o msur sporit teoria lui Weber potrivit creia birocraii sunt separai de politicieni i selectai pe baza pregtirii i a calificrii lor. Aceti birocrai pun la dispoziia decidenilor, n spe a politicienilor, mai multe alternative din care acetia o aleg pe cea care aduce maximum de utilitate. Decidenii sunt concepui ca o structur de decizie unitar care are n vedere obiectivele, opiunile i consecinele fiecrei alternative propuse de birocrai. Ideal este adoptarea unui model de decizie politic raional, care depinde de existena unei culturi politice consociative, ce presupune existena unei nelegeri ntre elitele politice (putere i opoziie) asupra promovrii intereselor naionale n procedurile de decizie ale Uniunii.6 n analizele instituiilor europene, Consiliului European i este rezervat cel mai puin spaiu. Exist mai multe cauze pentru aceast situaie. Prima este opinia conform creia Consiliul European nu este o instituie formal; nu are reguli i proceduri clare. Creat n 1974, Consiliul European reunea, de regul de dou ori pe an, la Bruxelles, efii de stat i de guvern pentru discuii informale i a fost tratat mai curnd ca o structur a Consiliului, dect ca o instituie separat. Cu toate acestea, funciile sale i rolul pe care l-a jucat n evoluia Uniunii Europene fac din Consiliul European cea mai important instituie comunitar, fie ea i informal. Astfel, Consiliul European a decis i decide extinderea CE/UE, acceptarea de noi state membre; iniiaz politicile majore (vezi de exemplu decizia de la Maastricht privind Politica extern i de securitate comun); rezolv problemele care nu i-au gsit o soluie n cadrul Consiliului; exercit responsabiliti n sfera relaiilor internaionale.7 Ce se modific din acest punct de vedere dup Tratatul de la Lisabona? n primul rnd Consiliul European apare n lista instituiilor Uniunii, deci n mod formal devine o instituie a UE. El capt i anumite reguli i proceduri, prin ceea ce este considerat a fi cea mai important inovaie: crearea funciei de preedinte al Consiliului European. Atribuiile preedintelui sunt urmtoarele: prezideaz i impulsioneaz lucrrile Consiliului European; asigur pregtirea i continuitatea lucrrilor Consiliului European, n cooperare cu preedintele Comisiei i pe baza lucrrilor Consiliului Afaceri Generale; acioneaz pentru facilitarea coeziunii i a consensului n cadrul Consiliului European; prezint Parlamentului European un raport dup fiecare reuniune a Consiliului European.8 Aceast ultim atribuie a preedintelui este o alt inovaie a Tratatului de la Lisabona. S-a insistat asupra faptului c prezentarea unui raport Parlamentului European

24

CRISTINA ARVATU VOHN

Consiliul European

6 Ibidem. 7 Andreas Staab, The European Union explained, Bloomington, Indianapolis, Indiana University Press, 2011, pp. 56-57. 8 Tratatul de la Lisabona, http://europa.eu/lisbon_treaty/index_ro.htm.

Cum lucreaz Consiliul European? Summit-urile reunesc efii de stat i de guvern, mpreun cu preedintele Consiliului European i preedintele Comisiei. La lucrri este invitat n mod regulat i naltul reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate. n funcie de agenda discuiilor, efii de stat i de guvern pot fi nsoii de un ministru de specialitate, iar preedintele Comisiei, de un comisar. Ordinea de zi a summit-urilor este stabilit n funcie de problemele cele mai importante ale Uniunii, la momentul respectiv. Exist subiecte care se afl constant pe agenda discuiilor, indiferent c este vorba de ex 9 Ibidem.

dup fiecare reuniune a Consiliului European sporete rolul Parlamentului. Din punctul de vedere al lurii deciziilor aceast prevedere nu are ns niciun fel de influen. Parlamentul European, ca for reprezentativ al cetenilor la nivelul UE, nu poate influena n niciun fel modul de luare a deciziilor n Consiliul European. Raportul prezentat apare mai degrab, prin prisma atribuiilor celor dou instituii, ca o modalitate formal a Consiliului European de a transmite prioritile i orientrile politice generale adoptate n cadrul summit-urilor, ce trebuie urmate de PE. Preedintele Consiliului European mai are atribuii n domeniul politicii externe: asigur, la nivelul su i n aceast calitate, reprezentarea extern a Uniunii n probleme referitoare la politica extern i de securitate comun, fr a aduce atingere atribuiilor naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate i nu poate exercita un mandat naional.9 n principiu preedintele Consiliului European are mai mult atribuii administrative, preluate de la statele membre care deineau preedinia Uniunii. Cu toate acestea, n afara faptului c sporete birocraia comunitar, preedintele beneficiind de un aparat de lucru i un buget propriu, rmn unele chestiuni neclare. n primul rnd suprapunerea de atribuii cu naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate, atta timp ct nu sunt clar delimitate i precizate atribuiile celor dou funcii n parte. n al doilea rnd exist o suprapunere de atribuii cu preedinia rotativ a Consiliului care poate avea ca rezultat o lips de coordonare sau chiar rivalitate ntre acestea, att cu privire la activitatea Consiliului ct i a Consiliului European. n al treilea rnd nu se poate spune care va fi rolul preedintelui n negocierile care se desfoar n cadrul summit-urilor europene. Va putea influena el deciziile care se iau i n favoarea cui? Este o chestiune care va putea fi analizat dup ce va trece mai mult timp, innd cont de faptul c ea ine foarte mult i de personalitatea i de agenda proprie a preedintelui Consiliului European. Actualul preedinte, Herman van Rompuy, reales de Consiliul European, la 1 martie 2012, pentru cel de-al doilea mandat, s-a dovedit a fi un moderator, fr mari ambiii personale, agreat de liderii Uniunii, care i-a exercitat primul mandat prin respectarea atribuiilor administrative ale funciei. Se observ ns o diminuare a rolului preediniei rotative a Consiliului n favoarea preedintelui Consiliului European, cel puin n plan imagistic, ceea ce micoreaz prestigiul tradiional al preediniei Consiliului.

CONSILIUL EUROPEAN I CONSILIUL UE DUP TRATATUL DE LA LISABONA 25

tindere, de situaia economic general sau moneda unic european. n funcie de evoluiile din interiorul Uniunii, efii de stat i de guvern pot discuta despre reformele instituionale, bugetul Uniunii sau despre subiecte nerezolvate n cadrul Consiliului. Subiectele de politic internaional se pot afla i ele pe ordinea de zi, indiferent c vorbim despre rzboiul din Irak, rzboiul mpotriva terorismului, operaiunile militare din Libia etc. Desfurarea summit-urilor urmeaz de obicei un tipic. Ele au loc pe parcursul a dou zile (au existat ns i cteva excepii, cnd summiturile au durat numai o zi). n prima zi se ntlnesc efii de stat i de guvern pentru aa-numitele discuii extinse. Prnzul este i el o ocazie de noi negocieri, ntr-o atmosfer mai relaxat, urmat de noi runde de discuii. Dup prnz, efii de stat i de guvern se retrag pentru noi discuii private, dac negocierile anterioare nu au condus la un rezultat. n caz opus prim-minitrii se pot reuni pentru a finaliza nelegerile, dup care staff-ul preedintelui i oficialii naionali lucreaz, inclusiv n cursul nopii, pentru a pregti draftul cu concluzii. Acesta este din nou discutat de efii de stat n dimineaa zilei urmtoare. Summit-ul se termin n dup amiaza celei de-a doua zile cu o declaraie final, adoptat n unanimitate, i conferina de pres a preedintelui Consiliului European.10 De remarcat este ns faptul c summit-urile fac parte din procesul de negociere continuu semnalat mai sus, existnd n mod permanent consultri ntre liderii statelor membre cu privire la cele mai importante probleme ale Uniunii. De pe agenda oricrei ntlniri bilaterale ntre efii de stat i de guvern ai rilor membre nu lipsesc niciodat subiecte care privesc Uniunea European. Acest mod de lucru a fcut din Consiliul European cea mai opac instituie a UE. El este privit ca un for exclusivist care ia deciziile cele mai importante pentru Uniunea European. Se ridic aici problema surselor de informare privind activitatea Consiliului European. Singurele surse sunt declaraiile participanilor dinaintea i de dup summit, informarea public privind ordinea de zi, documentul final i, dup Tratatul de la Lisabona, conferina de pres a preedintelui. n plus mai avem unele articole de pres, care pot oferi unele informaii din interiorul lucrrilor summit-ului. Declaraiile efilor de stat i de guvern de dinaintea reuniunilor fac parte numai parial din procesul de negociere, deoarece ele in cont ntotdeauna i de agenda intern a celor care le fac, iar declaraiile finale sunt adresate cu precdere electoratului propriu. De aceea decodarea lor trebuie s in ntotdeauna cont de acest aspect. Pn cnd nu vom avea acces la minutele discuiilor i la detalii din procesul de negociere, analizele riguroase vor fi dificil de realizat. Pe de alt parte, tocmai din cauza acestui mod de lucru i a numrului redus de participani, Consiliul European a fost caracterizat ca fiind mai degrab un for cu un mod diplomatic de operare11. Metoda de negociere este mai puin rigid i caut s ajung la un compromis ntre poziiile tuturor statelor membre, n condiiile n care, ca regul general, n cadrul Consiliului European nu se vo-

26

CRISTINA ARVATU VOHN

10 Andreas Staab, op. cit., p. 56. 11 Tamara Takacs, Participation in EU Decision Making: Implications for the Hungarian Political Institutions, Hague, T.M.C. Asser Press, 2009, p. 86.

teaz, ci se ajunge la un consens general. Cam jumtate din deciziile Consiliului European respect aceast regul. Majoritatea calificat este necesar atunci cnd se fac numiri, iar majoritatea simpl cnd se adopt reguli de procedur. Atunci cnd se supun votului anumite decizii, preedintele Consiliului European, preedintele Comisiei i minitrii prezeni nu particip la vot. Se ridic ns ntrebarea cum negociaz efii de stat ai statelor mici cu efii de stat ai statelor mari. De remarcat aici c definirea statelor ca mici, mari i medii se face, n literatura de specialitate, innd cont numai de numrul populaiei. Dar capacitatea de negociere a unui stat depinde de mult mai multe aspecte: puterea economic, capabilitile militare, calitatea resursei umane implicate n asigurarea expertizei i n procesul de negociere etc. De ce depind aceste negocieri n cadrul strict al Consiliului European? n primul rnd de expertiza de care beneficiaz liderul unui stat (o expertiz specializat n funcie de subiectele discutate n cadrul fiecrui summit, ce necesit colaborarea cu reprezentanii din Consiliu i grupurile sale de lucru, cu specialitii din ministerele naionale care se ocup de domeniul afacerilor europene) i de capacitile personale de negociator ale acestuia. Cel mai important avantaj al statelor mici este dat ns chiar de modalitatea de luare a deciziilor. Interesul statelor mari de a ajunge la un consens cu toi partenerii europeni poate lsa ci de negociere care pot fi folosite de statele mai mici. Deciziile Consiliului European nu au valoare legal, cu toate c sunt cele mai importante decizii care se iau cu privire la UE. Toate tratatele ncepnd cu Actul Unic European au fost adoptate i semnate de membrii Consiliului European. Responsabilitatea politic n cadrul Uniunii este minim, ea constnd n prezentarea unui raport n faa Parlamentului European de ctre preedintele Consiliului European dup fiecare summit. Mai mare este responsabilitatea politic intern, mai cu seam n statele n care dezbaterile vizavi de problematica comunitar sunt cotidiene, iar cetenii sunt informai i contieni de efectele pe care le au asupra lor deciziile luate n cadrul Uniunii. O prevedere din Tratatul de la Lisabona puin discutat este posibilitatea ca fiecare membru al Consiliului European s poat primi delegare din partea unui singur alt membru (art. 235). Pn acum aceast prevedere nu a fost aplicat, neexistnd niciun stat care s-i delege reprezentarea propriilor interese unui alt stat membru. Rmne ns de vzut ce se va ntmpla n viitor, altfel aceast prevedere ar fi inoperant.

CONSILIUL EUROPEAN I CONSILIUL UE DUP TRATATUL DE LA LISABONA 27

Exist n literatura de specialitate o alt discuie referitoare la Uniunea European. Este aceasta o organizaie, dorete s urmeze un model de stat federativ sau care este modelul spre care se ndreapt? Realitatea este c UE nu este nici o organizaie, nici nu urmrete un model existent, ci reprezint ea nsi un model: modelul comunitar. Metoda comunitar este definit ca modelul aparte de luare a deciziilor n cadrul Uniunii: Comisia propune Consiliului i Parlamentului acte legislative, care sunt dezbtute i eventual adoptate. Modelul poate fi ns extins la mai multe domenii, ntre care i atribuiile Consiliului European. Din perspectiva democratic, a principiului separaiei puterilor, Consiliul Euro-

pean nu se regsete nici n legislativ, nici n executiv. Acesta nu exercit funcii legislative, se precizeaz n ultimele tratate ale UE, inclusiv n cel semnat la Lisabona. Nu exist ns nicio referire la puterea executiv, dar este evident c nu exercit o astfel de putere. Se precizeaz numai faptul c ofer Uniunii impulsurile necesare dezvoltrii acesteia i i definete orientrile i prioritile politice generale.12 n literatura de specialitate acest articol a fost interpretat ca fiind cea mai important funcie a Consiliului European, de a da o direcie strategic dincolo de interesele naionale i vznd Uniunea ca un ntreg organic13. Aceasta nseamn c celelalte instituii ale UE, Consiliul, Comisia, Parlamentul, i desfoar activitile n cadrul trasat de Consiliul European, ceea ce i confer acestuia din urm un caracter pe care l-am putea numi supraunional. n acelai timp, Consiliul European exercit o funcie cvasiconstituional, deoarece conform Tratatului de la Lisabona ia decizii normative: stabilete configuraia Consiliului, compoziia Parlamentului European, poate modifica numrul de membri ai Comisiei, propune alegerea de ctre Parlamentul European a candidatului la preedinia Comisiei Europene, desemneaz naltul Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe i Politica de Securitate, stabilete lista formaiunilor Consiliului.14 Consiliul, cunoscut anterior sub denumirile de Consiliul de Minitri, Consiliul Uniunii Europene, dar care n Tratatul de la Lisabona apare sub denumirea simpl de Consiliu, reprezint o singur instituie a Uniunii Europene care reunete minitrii fiecrui stat membru cu competene ntr-un anumit domeniu. Consiliul se ntrunete n zece formaiuni diferite (nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona existau numai 9 formaiuni): Afaceri Generale; Afaceri Externe (cele dou constituiau o singur formaiune nainte de Lisabona); Afaceri Economice i Financiare; Justiie i Afaceri Interne; Ocuparea Forei de Munc, Politic Social, Sntate i Consumatori; Competitivitate (Piaa intern, Industrie, Cercetare i Spaiu); Transporturi, Telecomunicaii i Energie; Agricultur i Pescuit; Mediu; Educaie, Tineret, Cultur i Sport. Consiliul rezum natura special a UE ca organizaie internaional ce echilibreaz tendinele supranaionale15 i n acelai timp este instituia principal n care statele membre reprezint interesele naionale n procesul politic european. Exist numeroase modaliti prin care statele membre pot s influeneze afacerile UE n mod informal, fie c e vorba de lobby pe lng Comisie n faza de prepropunere a procesului legislativ sau de folosirea comitetelor care supravegheaz implementarea politicilor Uniunii. Dar ntr-un sens formal, Consiliul

28

CRISTINA ARVATU VOHN

Consiliul Uniunii Europene

12 http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:RO:HTML. 13 Andreas Staab, op. cit., p. 55. 14 Herv Bribosia, The Main Institutional Innovations of the Lisbon Treaty, n Stefan Griller, Jacques Ziller (eds.), The Lisbon Treaty EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, Springer Wien New York, 2008, p. 64. 15 Andreas Staab, op. cit., p. 59.

UE asigur implicarea sistematic a reprezentanilor statelor membre n aproape toate aspectele integrrii europene16. n timp ce Consiliul European stabilete strategiile pe termen lung, Consiliul stabilete scopurile politice pe termen mediu. El exercit att puteri legislative ct i executive. Consiliul are responsabilitatea adoptrii bugetului Uniunii, pe care o mparte cu Parlamentul European, dar poate influena prioritile de repartizare a fondurilor care afecteaz direct viaa cetenilor UE17. De asemenea, contribuie la coordonarea politicilor statelor membre. Unele puteri au fost transferate prin Tratatul de la Lisabona, ctre Comisia European, care din cauza birocraiei sale mari i a departamentelor specializate dispune de mai multe mijloace dect Consiliul pentru a face fa unei varieti de funcii executive, n special n implementarea politicilor economice n agricultur, piaa intern i mediu, ca i monitorizarea implementrii lor de ctre statele membre. Comisia are de asemenea avantajul c, spre deosebire de minitrii statelor membre din Consiliu, nu trebuie s aib de-a face cu presiuni interne18. n domeniile n care iniiativa politic a rmas n seama statelor membre, politica extern i de securitate, parial justiie i afaceri interne, Consiliul exercit puteri complete. n privina procesului legislativ exist o procedur special care reclam cooperarea cu Parlamentul European, codecizia, introdus prin Tratatul de Maastricht i extins la peste 80 de domenii prin Tratatul de la Lisabona. Consiliul lucreaz n principal pe dou niveluri: cel ministerial i cel administrativ. Formaiunile Consiliului se ntrunesc de obicei o dat pe lun sau n funcie de situaii deosebite sau urgente. ntlnirile din cadrul Consiliului sunt ns insuficiente pentru derularea politicilor Uniunii. Din 1958 a fost creat Consiliul Reprezentanilor Permaneni, COREPER, format de obicei din ambasadorii statelor membre, care se ntlnesc cel puin o dat pe sptmn. COREPER pregtete agenda Consiliului i decide ce grupuri de lucru trebuie s ia n considerare anumite subiecte. Exist circa 200 de grupuri de lucru (numrul lor variaz deoarece exist i grupuri de lucru ad-hoc n funcie de necesitile formaiunilor Consiliului, care i nceteaz activitatea dup ce i-au finalizat mandatul) stabilite de COREPER, formate din oficiali ai statelor membre. Aspectele tehnice ale propunerilor legislative venite de la Comisie sunt discutate mai nti n aceste grupuri de lucru. Membrii lor trebuie s poat asigura o expertiz specializat. Astfel, modalitatea de lucru n Consiliu este urmtoarea: propunerile venite de la Comisie sunt examinate n grupuri de lucru. Evalurile acestor grupuri sunt apoi examinate de COREPER, care pregtete materialele pentru deciziile finale din formaiunile Consiliului. Prin intermediul acestui mod de lucru, interesele naionale pot fi aprate pe toate aceste niveluri de funcionare a Consiliului. Exist o complexitate a deciziilor comunitare, care implic nivele i limbi diferite de negociere ca i o varietate de actori care acioneaz att n moduri pa-

CONSILIUL EUROPEAN I CONSILIUL UE DUP TRATATUL DE LA LISABONA 29

16 Thomas Christiansen, The institutional politics of the European Union. An analysis of administrative governance and constitutional reform in the EU, http://arno.unimaas.nl/show.cgi?fid=10769, p. 93. 17 Andreas Staab, op. cit, p. 62. 18 Ibidem.

ralele ct i intersectate: fiecare decizie este rezultatul unei mulimi de ntlniri, a mii de comunicri, a unor dezbateri lungi i obositoare, a foarte multor ore de lucru n instituiile europene i n cele naionale.19 De aceea este necesar o adaptabilitate a instituiilor naionale, deoarece att structura ct i procedurile de decizie sunt supuse frecvent unor schimbri, iar instituiile naionale trebuie s aib capacitatea de a se adapta rapid. n absena acesteia efectele asupra capacitii de negociere a statelor sunt negative.20 Tratatul de la Lisabona a meninut prevederea conform creia preedinia este deinut de fiecare stat membru i se rotete la fiecare 6 luni. Preedinia conduce lucrrile la toate nivelurile, cu excepia Consiliului Afaceri Externe, pentru care a fost creat postul permanent de nalt Reprezentant al Uniunii pentru politic extern i politica de securitate (acesta desemneaz i preedinii permaneni a circa 20 de grupuri de lucru n domeniul pe care l prezideaz). Exist un avantaj al acestui sistem, care const n unitatea lanului de comand pentru toate configuraiile Consiliului. Dezavantajul evident este lipsa de continuitate i pentru unii lipsa de eficien n activitatea Consiliului. Pentru diminuarea acestui dezavantaj s-a stabilit prevederea ca preediniile s colaboreze n formaiuni de cte trei, pentru asigurarea continuitii lucrrilor, cele trei preedinii elabornd un program comun pentru 18 luni. Mai mult, fiecare stat membru poate s fie asistat de alte dou state, iar grupul poate conveni asupra unor nelegeri speciale, incluznd probabil delegarea (dar nu mprirea) preediniei unor configuraii, comitete, grupuri de lucru. n practic, sistemul preediniei colective a fost aplicat de la ultima deinere a preediniei de ctre Germania (mpreun cu Portugalia i Slovenia).21 Conform acestui sistem, fiecare stat trebuie s atepte aproape 14 ani pentru a deine preedinia Consiliului (Romnia o va deine n perioada iulie-decembrie 2019, fiind precedat de Austria i urmat de Finlanda). Lista statelor ce dein preedinia a fost stabilit pe baza a dou criterii: un stat mare urmat de un stat mic, un stat dezvoltat din punct de vedere economic urmat de altul mai puin dezvoltat. Preedinia rotativ a Uniunii, considerat n mod tradiional un canal de influen mai ales pentru statele mici, a fost ns marginalizat de introducerea funciei de preedinte al Consiliului European. Acesta prezideaz Consiliile Europene (anterior prezidate de statele ce deineau preedinia rotativ) i asigur reprezentarea extern a Uniunii. De asemenea, funcia de nalt Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe i Politica de Securitate care prezideaz Consiliul Afaceri Externe i este vicepreedinte al Comisiei Europene impune modificarea abordrilor tradiionale ale statelor mici de a influena deciziile. Preedinia rotativ asigur statelor mici oportuniti de a aciona ca mediatori, avnd astfel posibilitatea de a influena agenda politic i nelegerile din cadrul
19 Federica Bindi, loc. cit. 20 Federica Bindi, loc. cit. 21 Herv Bribosia, loc. cit., pp. 69-70.

30

CRISTINA ARVATU VOHN

10

CONSILIUL EUROPEAN I CONSILIUL UE DUP TRATATUL DE LA LISABONA

31

22 Caroline Howard Grn a & Anders Wivel, Maximizing Influence in the European Union after the Lisbon Treaty: From Small State Policy to Smart State Strategy, in Journal of European Integration, Vol. 33, No. 5, 523539, September, 2011. 23 Jelmer Schalk, Ren Torenvlied, Jeroen Weesie and Frans Stokman, European Union Politics, The Power of the Presidency in EU Council Decision-making, in European Union Politics, no 8, 2007. 24 Ibidem. 25 Ibidem. 26 Ibidem. 27 Ibidem.

UE.22 Crearea celor dou posturi permanente diminueaz canalele prin care aceste state pot influena deciziile n UE. n ce msur pot statele care dein preedinia s influeneze n propriul interes deciziile Consiliului? Este preedinia rotativ un canal de promovare a intereselor naionale? n mod oficial preedinia trebuie s fie imparial, subliniindu-se caracterul acesteia de facilitator al negocierilor. Dei se recunoate n general c statele membre care dein preedinia urmresc propria agend intern, gradul de succes al demersului lor este considerat a fi sczut.23 Exist cteva argumente n favoarea acestui punct de vedere. Un prim argument este perioada scurt n care un stat deine preedinia. Procesul decizional este unul destul de lent, iar n aceste condiii nu pot fi urmrite dect un numr limitat de obiective care in de agenda intern. Un alt argument este dat de faptul c cea mai mare parte a timpului i a resurselor sunt consumate de problemele administrative, care nu sunt legate direct de influenarea rezultatelor politice. De asemenea, preedinia este adesea confruntat cu probleme externe, care reclam un rspuns rapid. Alte argumente se refer la faptul c politicile care au fost stabilite de preediniile anterioare pot fi cu greu schimbate i c puterea formal a preediniei n termenii stabilirii agendei este limitat. Un ultim argument este dat de aa-numita cultur a consensului, care constrnge comportamentul preediniei, deoarece alte state membre ateapt din partea ei neutralitate i gsirea unor soluii politice integraioniste. Astfel, preedinia poate fi forat s-i consume resursele n interesul Comunitii i pentru ntrirea prestigiului propriu.24 Exist ns i un alt punct de vedere, bazat pe un model care folosete o scar larg de date cantitative25, care susine c preedinia n stadiul centralizat de votare poate s influeneze rezultatele negocierilor. Potrivit acestui punct de vedere, independent de mrimea rii i de puterea economic, preedinia are un avantaj n plus n procesul de luare a deciziilor comparativ cu alte state26. De asemenea, exist mai multe aspecte, mrimea, experiena, reputaia informal n cadrul Consiliului, nivelul de pregtire a perioadei de deinere a preediniei i chiar personalitatea liderilor politici27, care determin gradul n care preedinia rotativ i poate impune agenda intern n negocierile din cadrul UE. Vorbind mai general, preedinia este mprit n 5 sisteme de responsabilitate diferite nu numai preedintele Consiliului European i statele membre care se rotesc, dar i preedinia colectiv, naltul Reprezentant i preedintele Eurogrup. Aceast fragmentare nu poate s asigure consistena i eficiena preediniei, iar riscul disoluiei responsabilitii este real. Reprezentarea extern a Uniunii va fi chiar i mai fragmentat de vreme ce pe aceeai list pot fi adugai

32

CRISTINA ARVATU VOHN

11

n cadrul Consiliului, guvernele naionale caut s obin rezultate favorabile prin deciziile referitoare la politicile UE, dac este necesar (i posibil) mpotriva altor guverne. Se pot distinge aici mai multe clivaje: dreapta-stnga, statele mari i statele mici, contributori nei i beneficiari nei. Exist de asemenea un clivaj major est-vest care a nlocuit dup extinderea din 2004 (accentuat dup intrarea Romniei i a Bulgariei n UE, n 2007) un clivaj tradiional nord-sud.29 Pe de alt parte, Consiliul servete colectivitii guvernelor pentru promovarea interesului comun n aspectele interguvernamentale ale integrrii europene. Aceasta se refer mai puin la substana politicii i mai mult la structura Uniunii i la probleme precum relaiile interinstituionale i utilizarea procedurilor de luare a deciziilor. Chiar n acest domeniu pot exista animoziti ntre statele membre, mai ales din partea statelor mici care prefer soluii supranaionale (cum ar fi ntrirea Comisiei Europene) fa de poziiile interguvernamentaliste ale altora.30 O provocare important pentru statele mici de a influena deciziile din cadrul UE este crearea ad hoc de coaliii ale statelor mari. Acest tip de cooperare permite statelor mari s mpiedice influena statelor mici ntr-un cadru instituional. Statele mici beneficiaz de cooperarea formalizat din cadrul instituiilor, deoarece regulile comune ajut la crearea unui singur nivel de joc, fcnd capabilitile de putere tradiionale mai puin importante. Cooperarea ad hoc dintre Frana i Germania a fost ntotdeauna o condiie fundamental pentru integrarea UE, dar dezvoltarea UE ca un actor politic extern a accelerat negocierile informale dintre statele mari.31 Toate acestea dezavantajeaz statele mici care rmn fr o parte important a prghiilor pe care le aveau pentru a influena deciziile n UE. Studii recente susin c acestea trebuie s acioneze ca state inteligente, pentru a-i atinge obiectivele i a-i promova interesele n interiorul Uniunii. O strategie a unui stat inteligent are trei caracteristici fundamentale. n primul rnd scopurile i mijloacele trebuie s fie n cel mai nalt grad focalizate asupra propriilor interese, deoarece statele mici nu au resurse suficiente pentru a urmri o agend politic extins. n al doilea rnd statele mici ar trebui s prezinte propriile iniiative ca fiind de interes pentru ntreaga Uniune, ca un interes comun al acesteia. n acest mod pot fi evitate conflictele cu iniiativele statelor mari. n al treilea rnd ele trebuie s caute s medieze ntre statele mari pentru a reui s gseasc un consens.32 De altfel, n Consiliu stabilirea unui echilibru ntre statele mari i cele mici a fost o problem central nc de la nceputul procesului de integrare i dezba 28 Herv Bribosia, loc. cit., pp. 70-71. 29 Tim Veen, The dimensionality and nature of conflict in European Union politics: On the characteristics of intergovernmental decision-making, in European Union Politics, 2011, no. 12 (1). 30 Thomas Christiansen, op. cit., p. 95-96. 31 Caroline Howard Grn a & Anders Wivel, loc. cit. 32 Ibidem.

i preedintele Comisiei Europene i unii comisari, ca i ministrul de Externe al preediniei rotative.28

12

CONSILIUL EUROPEAN I CONSILIUL UE DUP TRATATUL DE LA LISABONA

33

terea continu asupra importanei i greutii votului.33 Dac la nceput a putut fi stabilit o balan ntre cele dou grupuri de state, extinderile succesive au nclinat balana n favoarea statelor mici. n acest context, Tratatul de la Nisa i cel de la Lisabona pot fi privite ca o ncercare de a restabili echilibrul ntre acestea.34 Acestea se refer n principiu la modificarea regulilor de vot, crearea posturilor de preedinte al UE i a naltului reprezentant pentru afaceri externe i politica de securitate. Tratatul de la Lisabona a extins utilizarea votului majoritar calificat, care se aplic acum celor mai multe arii politice (nc 45 de noi cazuri). Metodele tradiionale de vot, unanimitatea i majoritatea simpl favorizau statele mici ale UE. n principiu, metoda unanimitii asigur statelor mici i mari aceleai oportuniti pentru a preveni adoptarea anumitor propuneri. Astfel un singur stat, fie el mare sau mic, poate bloca o decizie. De asemenea, metoda votului majoritar simplu favorizeaz statele mici deoarece fiecare stat are aceeai greutate indiferent de mrime. Pe de alt parte, metoda votului majoritar calificat a sporit importana statelor mari att ca putere a votului ct i datorit faptului c acestea au posibiliti mai mari de a realiza o coaliie pentru adoptarea unor decizii n comparaie cu statele mici. Aceast modalitate de vot face aproape imposibil realizarea unei majoriti care s blocheze anumite decizii fr participarea statelor mari.35 Conform Tratatului de la Lisabona, majoritatea calificat nseamn 55% din state, care s reprezinte 65% din populaie, n timp ce o minoritate care poate bloca o decizie trebuie s reprezinte cel puin 4 membri. Aplicarea acestei reforme va avea loc abia de la 1 ianuarie 2014, astfel c sistemul de la Nisa va continua s fie aplicat pn atunci. i de la aceast dat pn n martie 2017 un stat poate reclama aplicarea sistemului Nisa (protocolul prevederii tranzitorii). Acesta este parte a compromisului realizat pentru a permite Poloniei s se acomodeze cu noua dubl majoritate. Este de altfel un exemplu prin care un stat care i urmrete propriile interese reuete s obin n cadrul procesului de negociere derogri care servesc interesului naional. Alt parte a compromisului a fost aceea de revizuire a procedurii de la Ioannina privind implementarea dublei majoriti: dac exist 3/4 ale unei minoriti de blocare, adic 45,1% din statele membre sau 35,1% din populaia Uniunii, adoptarea unei decizii prin procedura majoritii calificate poate fi ntrziat ntr-un termen de timp rezonabil, pentru gsirea unei soluii satisfctoare pentru ngrijorrile manifestate de minoritate. Aceste prevederi sunt meninute numai pentru perioada de tranziie 2014-2017. Dup aceea sistemul va fi nc aplicat, dar proporia minoritii care poate bloca o decizie va fi sczut de la 75% la 55%. Asta nseamn c dou state mari pot bloca o decizie, ceea ce provoac o oarecare ngrijorare privind procesul de luare a deciziilor. Procedura de vot a majoritii calificate permite formarea de coaliii, confruntri ntre diferite coaliii i luarea deciziei mpotriva unuia sau mai multor
33 Ibidem. 34 Ibidem. 35 Ibidem.

state, atunci cnd este necesar majoritatea. Fiecare stat membru are o putere de vot care reflect mrimea sa relativ. Aceast procedur nseamn o ndeprtare de principiul un vot, un stat, ce caracterizeaz natura lurii deciziilor n instituiile interguvernamentale tradiionale. Mai important este acceptarea de ctre statele membre c, n mod legal, deciziile pot fi luate chiar mpotriva voinei lor, ceea ce nseamn renunarea la un veto naional. De aceea majoritatea calificat poate fi privit ca o trstur fundamental a UE.36 n privina transparenei procesului decizional din Consiliu, exist prevederea conform creia dezbaterile cu caracter legislativ din cadrul Consiliului sunt deschise publicului, pe cnd cele fr caracter legislativ sunt deschise numai n anumite situaii. n general nu sunt publice dezbaterile n domeniile cele mai sensibile, cum este politica extern. Analiznd voturile publice din perioada decembrie 2009 decembrie 2011, observm c nu a existat niciun caz n care un regulament, decizie sau directiv s fie respins de Consiliu. Cele mai multe neparticipri s-au nregistrat din partea Danemarcei, Marii Britanii i a Irlandei, ceea ce indic numrul mai mare de excepii ale celor trei state de la legislaia comunitar. Exist un singur stat care a votat n favoarea tuturor regulamentelor supuse dezbaterii Consiliului Frana, n timp ce Germania a exprimat 5 voturi mpotriv i 7 abineri. Romnia a exprimat un singur vot mpotriv. Este vorba de Directiva de modificare a Directivei privind durata de protecie a dreptului de autor i a anumitor drepturi, votat n prima lectur n Consiliul Afaceri Generale, la 12 septembrie 2011. Romnia a votat mpotriv mpreun cu Belgia, Cehia, Luxemburg, Olanda, Slovacia, Slovenia i Suedia, n timp ce Estonia i Austria s-au abinut. Documentul a fost adoptat la limit, el ntrunind 255 de voturi din 255 necesare pentru a fi adoptat, reprezentnd 17 state din 14 necesare. Romnia a mai exprimat i dou abineri fa de Directiva Parlamentului European i a Consiliului asupra aplicrii drepturilor pacienilor aflai n afara granielor rii adoptat la 13 septembrie 2010. mpotriva acestei directive au votat trei state: Polonia, Portugalia i Slovacia. Al doilea document fa de care Romnia s-a abinut, mpreun cu Austria, este draftul de amendare a bugetului nr. 6 al bugetului general, votat la 13 septembrie 201037. De altfel, n privina drafturilor bugetului din perioada celor doi ani s-au nregistrat cele mai multe voturi mpotriv sau abineri, ceea ce confirm rolul Consiliului n adoptarea bugetului Uniunii.

34

CRISTINA ARVATU VOHN

13

36 Thomas Christiansen, op. cit., p. 98. 37 http://www.consilium.europa.eu/documents/legislative-transparency/public-votes?lang=ro.

Modificrile aduse de Tratatul de la Lisabona n privina celor dou instituii decizionale ale UE, Consiliul i Consiliul European, au ntrit puterea statelor mari n cadrul celor dou instituii. Statele mici sau cele mai nou intrate n UE (care nu s-au adaptat n totalitate procesului extrem de complex de funcionare, mai cu seam din cadrul Consiliului) trebuie s gseasc noi strategii prin care s-i promoveze interesele naionale, n condiiile n care acestea rmn centrale n statele membre, n defavoarea intereselor comune ale Uniunii Europene.

14

CONSILIUL EUROPEAN I CONSILIUL UE DUP TRATATUL DE LA LISABONA

35

BIBLIOGRAFIE
Bindi, Federica, Negociating EU law: Which decision making model?, Paper for ISA 2008 Conference; Christiansen, Thomas, The institutional politics of the European Union. An analysis of administrative governance and constitutional reform in the EU, http://arno.unimaas.nl/show.cgi?fid=10769, p. 98; Church, Clive H., David Phinnemore, Understanding The Treaty of Lisbon, in Romanian Journal of European Affairs, vol. 10, no. 2, 2010; Griller, Stefan, Jacques Ziller (eds.), The Lisbon Treaty EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, Springer Wien New York, 2008; Howard Grn, Caroline a & Anders Wivel, Maximizing Influence in the European Union after the Lisbon Treaty: From Small State Policy to Smart State Strategy, in Journal of European Integration, Vol. 33, No. 5, 523539, September, 2011; National Politics and European Integration. From the constitution to the Lisbon Treaty, edited by Maurizio Carbone, Cheltenham, Northampton, Edward Elgar Publishing Limited, 2010; Putnam, Robert D., Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games, International Organization, 42, Summer 1988; Schalk, Jelmer, Ren Torenvlied, Jeroen Weesie and Frans Stokman, European Union Politics, The Power of the Presidency in EU Council Decision-making in European Union Politics, no. 8, 2007; Staab, Andreas, The European Union explained, Bloomington, Indianapolis, Indiana University Press, 2011; Takacs, Tamara, Participation in EU Decision Making: Implications for the Hungarian Political Institutions, Hague, T.M.C. Asser Press, 2009; Veen, Tim, The dimensionality and nature of conflict in European Union politics: On the characteristics of intergovernmental decision-making, in European Union Politics, 2011, no. 12 (1); Site-urile oficiale ale Consiliului European, Consiliului Uniunii Europene.