POLITICI PUBLICE

ntr-un anumit sens, aciunea practic este aspectul politicii care privete pe cei mai
muli oameni. Ea reflect impactul guvernrii asupra societii, capacitatea de a face lucrurile
s fie mai bune sau mai rele. n anii 60 i 70 s-a conturat un nou domeniu distinct de studiu,
acela al politicilor publice i al analizei politicilor publice. O astfel de analiz poate privi cum
a fost iniiat o politic public, cum a fost formulat, adoptat, implementat i cum ar putea
fi mbuntit acest proces. Analiza politicilor publice nu este preocupat doar de problemele
eficienei i eficacitii, de cum este fcut o politic. Ea se concentreaz asupra a ce este o
politic public: natura rezultatelor guvernrii asupra socetii globale. n centrul analizei
politicilor publice pot sta ntrebri normative de genul pentru ce exist guvernare? sau
n ce const o societate <<bun>>?. Orice ncercare de a evalua performana unei
guvernri sau a unui sistem politic trebuie s ia n considerare cele mai adnci diviziuni
politice i ideologice.
Originile interesului pentru orientarea ctre politicile publice pot fi identificate att n
perceperea inconsecvenelor guvernrii ct i n insatisfaciile oferite de disciplinele
academice. n ultimul deceniu n Romnia a existat, pe bun dreptate, o mare disponibilitate
de a pune sub semnul ntrebrii eficiena i eficacitatea serviciilor publice. Exist prea multe
exemple de rspunsuri necorespunztoare la probleme, rezultate din lipsa de previziune, din
nedefinirea obiectivelor, din numrul redus al opiunilor i din insuficienta pregtire a
acestora, din slaba implementare i din lipsa activitilor de monitorizare i evaluare a
politicilor. nsi diagnosticarea i definirea acestor probleme s-a dovedit o sarcin extrem de
dificil n condiiile unor schimbri continue i a lipsei personalului calificat.
Exist i o insatisfacie legat de limitata contribuie pe care o au tiinele sociale la
rezovarea problemelor. Reprourile nu sunt specifice doar Romniei: n urm cu patruzeci de
ani cam aceleai critici au fost aduse i n occident tiinelor sociale, iar unle dintre aceste
obiecii mai sunt nc valabile.
tiinele politice, aflate abia la debut n ara noastr, au fost percepute ca luptndu-se
pentru atingerea unor niveluri din ce n ce mai ridicate de abstractizare, ca n teoria

sistemelor, ndeprtndu-se astfel de problemele reale, ducnd uneori le enunarea unor

rspunsuri foarte sofisticate la chestiuni absolut neinteresante. O alt critic a vizat
accentuarea excesiv instituional, care a dus adesea la recomandri privind schimbarea
instituional, recomandri lipsite de cunoaterea proceselor mai profunde i a distribuiei
puterii.
Administraia public, ca disciplin academic, nu a avut parte de o abordare
multdisciplinar, fiind privit mai curnd ca o preocupare pentru regulamente i servicii
publice, pentru structuri mai degrab dect pentru dinamici, pentru proceduri mai degrab
dect pentru procese, pentru decizii specifice mai degrab dect pentru elaborarea de politici.
tiinele economice au prut de multe ori prea preocupate de revendicarea statului
tiinific i de construirea de modele abstracte. Se consider adeseea c economitii sunt de
bun voie ignorani n ceea ce privete alte discipline ale tiinelor sociale, a cror cunoatere
ar putea s-i pun n tem cu privire la complexitatea procesului de elaborare i implementare
a politicilor din lumea real. Prescripiile oferite de economiti nu fac de cele mai multe ori
distincia ntre situaiile n care guvernele trebuie s porneasc o activitate ntr-un nou
domeniu i n cele n care ceea ce se dorete este nlocuirea unei politici deja existente (Brian
W. Hogwood, Lewis A. Gunn, pag. 260) .
Studiile de management au reprezentat adesea un sinonim pentru studiul afacerilor, iar
unele coli de specialitate s-au grbit s presupun c oferta lor este aplicabil i sectorului
public. Contextul politic a fost adesea ignorat i, dei a existat o preocupare pentru rezolvarea
problemelor, nu s-a acordat o atenie suficient aspectelor legate de apariia problemelor i de
tratarea acestora n cadrul sistemului de management politic de la nivelul administraiei
centrale i locale.
Pericolul este ca muli dintre specialitii n tiinele politice, economie, administraie
public sau management s vorbeasc doar ntre ei, eventual cu studenii lor, i s nu aib
prea mult de spus practicanilor din domeniul administraiei publice i afacerilor.
Dac analitii politici vor s ctige recunoatere i s exercite influen, ei trebuie s
se transforme n analiti de politici publice, i s-i exercite o parte din capacitile de
raionare i de discernmnt asupra selectrii chestiunilor ce vor fi analizate. Atunci cnd
domeniile i problemele sunt bine alese, analistul poate avea o contribuie veritabil la
procesul de nfptuire a politicilor.

Politicile publice nu sunt doar domeniul de interes al specialitilor n tiinele politice.

Acest concept este utilizat i de funcionari publici, de reprezentani alei, de ziariti, etc, care
utilizeaz termenul n ncercarea de a descrie cum este modelat aciunea public. n
examinarea conceptului de politic public trebuie luat n considerare modul n care acest
termen este neles att de catre specialitii din mediul academic ct i de ctre practicieni.
1. Ce este o politic public?
1.1. Definiii ale politicilor publice
Printre multele definiii care s-au dat politicilor publice, unele sunt extrem de simple,
n timp ce altele sunt deosebit de complexe.
De multe ori, prin politic public se nelege o declaraie guvernamental de aciune
ntr-un anumit domeniu i hotrrea de a duce aceast aciune la ndeplinire. Aceast definiie
foarte vag pare s aib mai mult un caracter prospectiv dect unul retrospectiv: este un
interes mai mare n privina a ceea ce oamenii politici spun dect n privina a ceea ce fac.
Tot n limbaj uzual, termenul politic public este neles ca un comportament al unui
actor sau a mai multor actori, cum ar fi un conductor politic, o agenie guvernamental sau
un parlament, n privina unui domeniu specific de activitate. O astfel de definiie nu este,
totui, adecvat unui discurs tiinific.
O alt definiie larg afirm c o politic public reprezint relaia dintre un
guvern i mediul su(Robert Eyeston, pag. 18). O alta afirm c o politic public este
ceea ce guvernul decide s fac sau s nu fac(Thomas R. Dye, pag. 1). Aceast formulare
este probabil prea simpl i nu ajut la operaionalizarea conceptului de politic public.
Considernd ca poltic public orice aspect al comportamentului guvernamental, nu se poate
face o separaie ntre aspectele minore i cele semnificative ale activitii executivului. Totui,
definiia lui Thomas Dye atinge dou puncte importante:
1. Dye specific n mod clar c cel ce realizeaz o politic public este guvernul.
Aceasta nseamn c firmele private, diferitele organizaii, grupurile de interes, indivizii, nu
desfoar politici publice. Dei aceti actori non-guvernamentali pot influena ceea ce face
guvernul, deciziile sau activitile acestor grupuri nu constituie politici publice.

2. Aceast definiie subliniaz faptul c politicile publice implic o alegere

fundamental din partea guvernului: de a face ceva sau de a nu face nimic. Aceast decizie
este luat de indivizi cu funcii de conducere n guvern sau n ministere. n cel mai simplu
sens, o politic public reprezint decizia unui guvern de a urma o anumit cale. Un concept
mai delicat este acela de non-decizie: adic decizia guvernului de a nu face nimic, de a
menine status quo-ul. Non-decizia trebuie s fie totui rezultatul unei analize i al unei
decizii.
ns o politic public reprezint mai mult dect deciziile luate de unii lideri i
implic ceva mai mult dect ceea ce guvernul dorete sa fac: trebuie s fie un model
sistematic al aciunii n privina unei probleme. Richard Rose sugereaz c ar trebui s
considerm o politic public o serie de activiti, mai mult sau mai puin corelate, i nu
doar o decizie singular, i consecinele acesteia (Richard Rose, pag. X).
n acelai timp ns, termenul de politic public pare s aib i un neles mult mai
redus: descrierea rutinei birocratice. De exemplu, atunci cnd un funcionar public rspunde
la telefon: nu pot s rezolv aceast problem ntruct politica departamentului nostru
prevede ca toate reclamaiile s fie fcute n scris, termenul este utilizat pentru a-l proteja pe
acesta, oferind o justificare a aciunii sale el doar urmeaz o politic.
Conceptualizarea pe care William Jenkins o d politicii publice este ceva mai precis
dect cele anterioare. El definete politica public ca pe un set de decizii intercorelate luate
de ctre un actor politic sau de ctre un grup de actori politici n privina selectrii
scopurilor i mijloacelor de atingere ale acestora ntr-o situaie specific, n care actorii
respectivi au puterea de a pune n practic deciziile respective. (William Jenkins). Spre
deosebire de Dye care vede politica public ca pe o decizie, Jenkins, ca i Rose, o consider
un proces. El subliniaz c aceasta reprezint un set de decizii intercorelate. Rareori un
guvern rezolv o problem printr-o singur decizie. Cele mai multe politici implic o serie de
decizii, unele dintre ele putnd fi mai curnd neintenionate dect deliberate. Deseori,
deciziile sunt luate de indivizi diferii din cadrul guvernului sau al ministerelor. Pentru a
nelege o politic public trebuie luate n considerare toate deciziile ale tuturor actorilor
implicai n aceasta.
William Jenkins mbuntete definiia lui Thomas Dye prin faptul c ia n discuie
capacitatea guvernului de a implementa deciziile luate. El recunoate faptul c pot exista

limitri ale opiunilor guvernamentale. Acestea pot proveni din lipsa de resurse sau din
rezistena intern sau internaional la anumite soluii. Jenkins introduce de asemenea ideea
c inierea unei politici publice se datoreaz unui scop pe care guvernul vrea s l ating, ceea
ce poate reprezenta un standard prin care politica respectiv s fie evaluat. n definiia sa,
politicile publice sunt decizii luate de ctre guvernani, decizii care stabilesc un scop i
precizeaz mijloacele prin care acesta poate fi atins. Dei nu precizeaz nimic despre natura
scopurilor sau a mijloacelor implicate, definiia sugereaz cteva ci prin care ar putea fi
evaluat o politic public: relevana scopului, congruena dintre scopuri i mijloace, msura
n care mijloacele utilizate duc la ndeplinirea scopului iniial.
Carl J. Friedrich privete politica public ca pe un curs intenionat al aciunii unei
persoane, al unui grup sau al unui guvern, ntr-un mediu specific, care conine obstacole i
oportuniti, pe care politica public i propune s le utilizeze sau s le depeasc n
efortul de a atinge un scop sau de a reliza un obiectiv propus(Carl J. Friedrich, pag.79).
James E. Anderson ofer o definiie oarecum asemntoare: o politic reprezint un
curs al aciunii reletiv stabil, intenionat, urmat de un actor sau de un set de actori, n
vederea rezolvrii unei preobleme procupante (James E. Anderson, pag. 9). O astfel de
definiie se concentreaz asupra a ceea ce ntr-adevr se face, i nu doar se intenioneaz s se
fac, difereniind politica de decizie, care este o alegere ntre mai multe alternative. n plus, o
politic public este acea politic produs de ctre un organism guvernamental.
Din aceste definiii rezult cteva implicaii:
1.

Definiia leag politica de o aciune intenionat, orientat spre un scop i nu de un

comportament aleatoriu. Politicile publice n sistemele politice moderne nu se ntmpl
pur i simplu. Ele sunt proiectate intenionat pentru a atinge anumite scopuri, pentru a
ajunge la anumite rezultate, dei nu totdeauna acestea sunt atinse. Scopurile unei politici
pot fi totui imprecis formulate i neclare n coninut, asigurnd mai degrab o direcie
general dect un obiectiv specific pentru implementare. Ambiguitatea limbajului poate
constitui i un mijloc de reducere a conflictului, de asigurare a compromisului.

2.

Politicile constau n cursuri ale aciunii sau n modele de aciune desfurate n timp
de ctre oficiali guvernamentali i nu constau n aciuni singulare separate. O politic
include nu doar decizia de a adopta o lege ori de a crea o anumit regul ntr-o problem

specific, ci i deciziile care urmeaz, care trebuie s ntreasc sau s implementeze

legea sau regula.
3.

Politicile publice apar ca rspunsuri la cererile politice, la apelurile la aciune sau

inaciune ntr-o problem public fcute de ali actori ceteni, reprezentani, etc.
ctre oficialii guvernamentali. Ca rspuns la cererile politice, guvernanii iau decizii care
dau coninut i direcie unei politici publice. Aceste decizii pot fi hotrri executive,
promulgri de reguli administrative, adoptri de statute, sau interpretri juridice ale
legilor.
Declaraiile de politic public sunt expresiile formale ale inteniilor deciziilor
guvernului i ale scopurilor pe care urmrete s le realizeze. Declaraiile politice sunt de
multe ori, n special n cazul discursurilor publice, suficient de ambigue.

4.

O politic public reprezint ceea ce guvernul face de fapt i nu doar ceea ce

intenioneaz el s fac sau afirm c vrea s fac. Dac parlamentul adopt o lege prin
care stabilete un regulament de salarizare pentru o anumit categorie profesional ns
nu se face nimic pentru a implementa legea, atunci se poate presupune n mod justificat c
politica public const mai curnd n nereglementarea domeniului.
Un concept relevant aici l reprezint rezultatele concrete ale politicii, aciunea urmat
ca o consecin a declaraiilor i a deciziilor. Acest concept concentreaz atenia asupra
unor cifre ca suma colectat din impozite, km de autostrad construit, suma pltit
pentru ajutoare sociale, numrul de proiecte realizate cu finanare strin, etc. Examinnd
aceste rezultate se pot gsi diferene fa de ceea ce declaraiile politice susin c ar trebui
s fie.

5.

O politic public poate fi att pozitiv ct i negativ. Unele forme ale aciunii
guvernamentale se refer la probleme asupra crora este solicitat aciunea (aciune
pozitiv) sau oficialii guvernamentali pot decide s nu fac nimic asupra acelorai
probleme pentru care se solicit aciunea (aciune negativ). Cu alte cuvinte, guvernul
poate adopta o politic de laissez-faire n unele aspecte ale vieii sociale i economice.
Inaciunea devine o politic public atunci cnd politicienii refuz s acioneze ntr-o
problem, deci acioneaz negativ. Acest fapt difer de non-aciune ntr-o chestiune care
nu a devenit o problem public, care nu este n atenia oficialitilor, care nu a fost luat
n considerare.

6.

Politicile publice, cel puin n formele lor pozitive, se bazeaz pe lege i pe autoritate.
Membrii unei societi n general accept ca legitim faptul c trebuie s plteasc
impozite, c trebuie s se supun controlului vamal, c trebuie s respecte limita de
vitez, altfel supunndu-se riscului amenzilor, nchisorii sau altor sanciuni stabilite de
lege. Astfel, politicile publice au un caracter de impunere autoritar a legilor, calitate ce
lipsete politicilor organizaiilor private. Impunerea autoritii este o condiie necesar
pentru ca o politic public s fie eficace, ns nu este i una suficient.
1.2. Caracteristici ale politicilor publice
Din ceea ce am prezentat pn acum se poate concluziona c discuia despre politicile

publice se refer la trei caracteristici ale aciunilor organizate, caracteristici ce par normale
att participanilor ct i observatorilor externi: coerena, ierarhia i instrumentalitatea (H. K.
Colebatch, pag. 3).
Coerena se refer la presupunerea c toate prile aciunii se potrivesc unele cu altele,
c ele formeaz un ntreg organizat, un singur sistem, iar politica public se desfoar dup
modul n care a fost proiectat i funcioneaz acest sistem.
Ierarhia are n vedere faptul c o politic public reprezint o impunere a autoritii n
privina a ceea ce trebuie fcut ntr-un anumit domniu. Procesul unei politici se refer la
cursul aciunii care este hotrt n mod oficial. Aceast hotrre poate proveni de la guvern,
de la autoriti (centrale sau locale), ns n oricare caz exist un sistem nervos central
care decide cursul aciunii i l comunic n jos.
Instrumentalitatea: o politic public poate fi neleas doar ca urmrire a unor
anumite scopuri. Din aceast perspectiv, organizarea public exist pentru a identifica i a
rezolva problemele. Aceste probleme pot fi definite foarte vag (problema omajului, de
exemplu) sau pot fi foarte specifice (problema locurilor de munc pentru absolvenii seciei
de tiine Politice), se pot modifica n funcie de timp i de loc, scopurile pot fi mai mult sau
mai puin stabilite, ns o politic trebuie neleas n termeni de probleme i de soluii.
Nu doar guvernul este implicat n desfurarea unei politici: i ali participani pot
avea un rol semnificativ, n special prin impactul pe care l pot avea n atragerea ateniei
asupra unei probleme. nsui termenul de politic este utilizat pentru a descrie strategii sau
aciuni organizate ale firmelor private.

n mod evident, termenul de politic public este utilizat cu nelesuri diferite la

niveluri diferite. Poate identificarea unor atribute eseniale ale acestui termen ar fi mai
folositoare dect utilizarea unei definiii unice. H. K. Colebatch consider c sunt trei
elemente care pot fi regsite indiferent de definiia utilizat. Acestea sunt autoritatea,
expertiza i ordinea (H. K. Colebatch, pag. 7).
O politic public se bazeaz n primul rnd pe autoritate. Pentru ca ceva s poat fi
numit politic, trebuie s poarte girul unui decident. Autoritatea este cea care legitimeaz o
politic, iar direciile pe care aceasta le va urma provin de la cineva care posed aceast
autoritate: ministru, primar, manager etc. Chiar dac aceste personaje pot avea un rol
nensemnat n proiectarea politicii, autoritata lor se transmite n jos prin intermediul ierarhiei.
In al doilea rnd, politica implic expertiz. Ea este vzut ca un proces de utilizare a
puterii unei organizaii ntr-un anumit domeniu. Deci o politic reclam cunotine despre
acesta ct i despre ceea ce s-ar putea face i cum s-ar putea aciona n domeniul respectiv.
Astfel, cunotinele sunt specifice unei anumite zone: politic economic, politic sanitar,
politic social, etc.
In al treilea rnd, politica este preocupat de ordine. Politicile publice reprezint
aciuni sistematice i consistente. Deciziile nu sunt arbitrare sau datorate capriciilor
conductorilor, n acest sens, o politic public punnd anumite limite comportamentului
oficialilor, eliberndu-i de povara unor alegeri. O politic ncadreaz o multitudine de
activiti sub aceeai etichet: nu doar se pred studenilor, exist o politic educaional n
privina nvmntului superior.
O surs major de dificulti este reprezentat de incongruena dintre diferite politici
sectoriale: politica n privina construirii de noi autostrzi poate intra n conflict cu cea pentru
protecia mediului n anumite zone sau politica municipal n privina extinderii resurselor de
ap ar putea s nu se suprapun cu cea central n privina gospodririi apelor. Asemenea
inconsistene sunt vzute ca probleme majore n domeniul politicilor publice, multe lucrri de
specialitate avnd ca preocupare modul n care diferite agenii guvernamentale gestionez
aceeai problem.
A spune c autoritatea, expertiza i ordinea sunt atribute ale unei politici, nu nseamn
c ele sunt prezente n proporie egal n desfurarea procesului acesteia. Ele pot opera chiar
una mpotriva alteia: oamenii politici negociaz o anumit politic cu actorii intersai

(ordine), ns specialitii consider c ar trebui efectuat nti un experiment n direcia

respectiv (expertiz); specialitii n combaterea criminalitii tiu c msurile dure nu sunt
cele mai eficiente (expertiz) ns politicienii consider c electoratul este favorabil unor
astfel de msuri, votul acestora fiind mai important dect dovezile tiinifice (autoritate).
Astfel, politicile publice ncorporeaz o continu tensiune ntre aceste atribute.
1.3. Politicile publice ntre opiune i structur
Pn acum am discutat despre politicile publice ca despre opiuni contiente ale
decidenilor, opiuni care sunt fcute publice i sunt cunoscute de toat lumea. ns aceast
perspectiv nu ofer ntotdeauna ce mai adecvat analiz a procesului politic.
Este dificil de a mpri aciunea n dou: decizia politic, pe de o parte, i modalitatea
de a duce la ndeplinire aceast aciune, pe de alt parte. O politic public se bazeaz, n
mod evident, pe o decizie luat de o autoritate, ns politica public i poate avea originea n
practic: ce poate fi fcut n mod convenabil, ce funcioneaz, ce corespunde ateptrilor
altora. n orice caz, a lua o decizie de politic public este doar nceputul unui proces, iar
aceasta tebuie neleas nu att n termeni de intenie ct n termeni de angajare n urmrirea
inteniei.
O politic nu trebuie redus doar la scopurile proclamate oficial, ci trebuie completat
cu modul n care acestea sunt puse n practic i sunt cunoscute de ctre toi participanii.
Declararea obiectivelor poate fi ceva semnificativ, ns este doar ceva parial, iar absena
acestor scopuri declarate nu nseamn c nu exist politic public. Actorii jocului politic
nva cum s neleag lumea, cum s priveasc o problem, cum s acioneze. Din acest
punct de vedere, profesiile reprezint surse importante pentru modelele acionale, oameni
avnd ocupaii diferite vor avea preri diferite n privina a ceea ce trebuie fcut ntr-o
problem specific. De exemplu, un inginer i un biolog vor tii lucruri diferite despre
construcia unei noi fabrici ntr-o zon neindustrializat, iar concluziile lor ar putea fi foarte
diferite atunci cnd se refer la o declaraie privind intenia companianiei de a proteja mediul.
Bineneles, declararea oficial a scopurilor unei politici reprezint o modalitate foarte
important de angajare, de mobilizare a resurselor. ns nu este singura: ineria este, poate,
cea mai utilizat form de angajare n aciune. Ceea ce am fcut anul trecut este cel mai bun
ghid pentru ceea ce vom face anul acesta. Bugetele exprim i ele angjamentul de face ceva

ntr-un anumit domeniu. Organigramele instituiilor ofer i ele indicii despre hotrrea de a
urma o anumit cale: existena unui departament (direcie, birou) pentru afaceri mici, sau a
unuia de integrare european, reflect recunoaterea unor interese i ofer o baz pentru
coordonarea acestora.
Se poate astfel observa o ambiguitate n termenul de politic public: tensiunea dintre
opiune i structur. A descrie o politic ca o alegere a unui decident autorizat, implic faptul
c aciunea urmeaz deciziei: dac ar alege altceva, aciunea ar fi diferit. ns experiena
arat c desfurarea aciunii ngusteaz posibilitile de alegere, iar obiectivul opiunii este
limitat de aciunea aflat deja n desfurare i de angajarea n desfurarea ei. Cererile pentru
decizii provin din sistemul existent, iar domeniul opiunilor este limitat de angajamentele
anterioare.
Ceea ce trebuie subliniat aici nu este faptul c structura ar bloca opiunile, ci c cele
dou dimensiuni ale procesului politic sunt indisolubil legate una de cealalt. Dac decizia
politic nu ar putea modela aciunea, nici nu ar ave sens s vorbim de politic public. Dac
aciunea nu ar fi legat de anumite declaraii politice, ar fi dificil de obinut sau de meninut
suportul public pentru ea. ns cele dou dimensiuni opereaz una mpotriva celeilalte: o
opiune nou este o provocare la adresa structurii existente, iar existena acestei structuri
limiteaz posibilitile de alegere. Reformatorii s-au aflat ntotdeauna n lupt cu aceast
dilem.
1.4. Perspective de abordare a politicilor publice
O politic public reprezint un fenomen complex legat de numeroase decizii fcute
de mai muli indivizi sau de mai multe organizaii. De multe ori o politic public este
determinat de alte politici anterioare i este legat de alte decizii cu care, aparent, nu are nici
o conexiune. Astfel, analistul trebuie s depeasc dificulti serioase n procesul de
cercetare, ceea ce explic numeroasele perspective din care este privit procesul politicilor
publice. Datorit complexitii sarcinii, cele mai multe abordri iau n considerare doar un
numr limitat de factori, chiar dac recunosc necesitatea unei viziuni holistice, care s ia n
considerare toate variabilele posibile care afecteaz deciziile guvernamentale. Pentru a
nelege mai bine politicile publice, pot fi trecute n revist cteva perspective de abordare
ntlnite n literatura de specialitate.

10

1. Examinarea organizrii sistemului politic. Argumentul acestei abordri este acela c

politicile publice variaz n funcie de natura sistemului politic i de legturile acestuia cu
societatea. Unii analiti au o viziune chiar mai ngust dect aceasta, n ncercarea de a
nelege procesul politicilor publice concentrndu-se doar asupra statului. Totui,
clasificarea sistemelor poltice poate reprezenta doar un punct de plecare n analiza
politicilor publice, deoarece poate spune foarte puin despre modul n care caracteristicile
sistemului se regsesc n anumite politici. Prin aceast perspectiv se poate observa mai
curnd cum ar putea fi influenate deciziile guvernului i ce relaii sunt de ateptat
studiind activitile acestuia.
2. O alt direcie de cercetare o reprezint cutarea variabilelor cauzale n procesul
politicilor publice, a determinanilor acestora. n aceast abordare, analiza se
concentreaz asupra chestiunii dac politicile publice sunt determinate de factori socioeconomici ce acioneaz la nivel macro-social sau de factori comportamentali care se
regsesc la nivel micro-social. Astfel de studii, de cele mai multe ori empirice i
cantitative, ncearc s stabileasc legturi ntre politicile publice i caracteristicile interne
ale societii sau ale sistemului internaional. Dei caracterul empiric al unor astfel de
studii ajut la nelegerea procesului politicilor publice, ele tind s i concentreze
explicaiile la un nivel macro i eueaz n apreciarea sectorului i a contextului n care se
desfoar politicile.
3. O alt parte a literaturii se concentreaz asupra coninutului politicilor publice. Aceast
perspectiv pleac de la ideea c natura unei probleme publice i soluiile existente pentru
rezolvarea acesteia determin, de cele mai multe ori, modul n care aceasta va fi procesat
de ctre sistemul politic. Faptul c o politic este regulatorie, distributiv, redistributiv,
etc determin modul n care aceasta va fi abordat. Politica public poate determina lupta
politic i nu invers, aa cum consider cei mai muli analiti (M. Howlett i M. Ramesh,
pag. 8). Gradul de concentrare a costurilor i beneficiilor unei politici publice determin
tipul de proces politic care o va nsoi. Concentrarea ateniei asupra naturii
instrumenteleor pe care guvernele le au la dispoziie pentru a implementa politicile
publice este considerat de unii autori ca cel mai bun mod de analiz i nelegere a
acestora. Fr a nega faptul c natura problemei are efect asupra a ceea ce poate fi fcut n

11

privina ei, deseori este dificil de neles natura exact a unei probleme publice i
distribuia costurilor i beneficiilor pe care diferitele soluii le-ar determina.
4. A patra perspectiv se concentreaz asupra impactului politicilor publice, a rezultatelor
acestora. Analizele de acest tip ncearc s evalueze efectele directe i indirecte ale
anumitor politici i au tendina de a ignora att factorii cauzali ct i natura instrumentelor
aflate la dispoziia guvernelor. Aceste analize sunt de tip cantitativ i utilizeaz metode
statistice pentru a stabili corelaii ntre diversele tipuri de activiti guvernamentale (de
exemplu relaia dintre cheltuielile guvernamentale i situaia forei de munc).
Existena unor perspective diverse asupra cercetrii politicilor publice a dus la apariia a
nenumrate studii care, uneori, au concluzii contradictorii n privina procesului prin care trec
acestea. Aceast fragmentare a ngreunat analiza politicilor publice, dnd acestui domeniu o
complexitate aparent deconcentrant pentru un nceptor. De aici au rezultat eforturile de
reducere a acestei complexiti printr-un proces de sintetizare.
1.5. Procesul politicilor publice
Una dintre posibilitile de simplificare a perspectivei asupra unei politici publice este
reprezentat de divizarea acesteia ntr-o serie de etape, de faze. Secvena de stadii
rezultat n urma unui astfel de proces este denumit n general ciclul politicii
publice. Aceast simplificare i are originea n primele lucrri de analiz a politicilor
publice, ns ea a fost privit oarecum diferit de diveri autori.
Ideea de a simplifica compexul proces de nfptuire a politicilor publice prin
mprirea sa n cteva stadii distincte a fost utilizat prima dat de ctre Harold Lasswell
(1956). Acesta a divizat procesul politic n apte etape: informarea, promovarea, prescripia,
invocarea, aplicarea, ncheierea i evaluarea (Harold Lasswell, 1971). n viziunea sa, cele
apte stadii descriu nu cum se desfoar n realitate procesul politicilor publice, ci cum ar
trebui ca el s se desfoare. Procesul politic ncepe astfel prin culegerea informaiilor,
procesarea lor i diseminarea acestora ctre participanii la procesul decizional; urmeaz apoi
promovarea unei anumite opiuni de ctre cei implicai n luarea deciziei; n a treia etap,
decidenii stabilesc un curs al aciunii; n a patra etap este invocat cursul deja prescris al
aciunii i sunt stabilite sanciunile mpotriva celor care nu se conformeaz prescripiilor
decidenilor; politica public este apoi pus n practic de ctre birocraie pn n momentul

12

n care se ncheie ori este abandonat; n final sunt evaluate rezultatele politicii prin
compararea lor cu scopurile iniiale ale decidenilor.
Analiza pe care Lasswell o face procesului de nfptuire a politicilor publice se
concentreaz asupra procesului decizional din interiorul guvernului i spune foarte puin
despre influenele mediului exterior asupra comportamentului guvernamental. Se presupune
c deciziile sunt luate de un numr mic de persoane, cuprinse n staff-ul guvernamental. O
alt slbiciune a acestui model este lipsa sa de logic intern, n special n ceea ce privete
plasarea evalurii dup ncheierea politicii, dei ar fi necesar o evaluare tocmai nainte de
nfptuirea acesteia. Cu toate acestea, acest model a exercitat o enorm influen n ceea ce
privete dezvoltarea tiinei politicilor publice. Dei nu foarte precis, acest model a permis
reducerea complexitii studiului unei politici publice prin izolarea i studierea individual a
fiecrei etape n parte, nainte de asamblarea acestor stadii pentru crearea unei viziuni
complete asupra ntregului proces.
Modelul lui Lasswell a stat la baza celui dezvoltat de Gary Brewer la nceputul anilor
70. n concepia lui Brewer, procesul politic este alctuit din ase stadii: inventarea/iniierea,
estimarea, selecia, implementarea, evaluarea i ncheierea. Inventarea sau iniierea reprezint
prima etap a procesului, n care problema capt un sens, chiar dac acesta nu este foarte
clar, i sunt sugerate anumite soluii. Etapa estimrii presupune calcularea riscurilor,
costurilor i beneficiilor asociate cu fiecare dintre soluiile propuse anterior. Acest stadiu
implic att o evaluare tehnic ct i opiuni normative. Obiectivul acestei etape l reprezint
reducerea numrului de opiuni posibile, prin excluderea celor nefezabile, i ierarhizarea
celor rmase n funcie de dezirabilitate. A treia etap const n adoptarea unei soluii, a unei
combinaii dintre diversele soluii rmase n urma stadiului anterior, sau n respingerea
oricrei aciuni. Ultimele trei etape sunt implementarea soluiei alese, evaluarea rezultatelor
ntregului proces i ncheierea politicii n concordan cu rezultatele evalurii.
Versiunea oferit de Brewer asupra procesului politicilor publice a mbuntit munca
de pionierat a lui Lasswell. Aceast nou perspectiv a extins procesul politicilor publice
dincolo de graniele formale ale guvernului n ceea ce privete recunoaterea unei probleme i
a clarificat terminologia utilizat pentru descrierea diverselor stadii ale procesului. n plus, a
fost introdus noiunea de ciclu continuu al procesului politicilor publice. S-a recunoscut
astfel faptul c cele mai multe politici nu au un ciclu clar de via, existnd numeroase

13

reveniri, succesiuni de politici cu diferene mai mult sau mai puin substaniale ntre ele
(Garry Brewer, 1983). Modelul lui Brewer a inspirat alte cteva versiuni ale ciclului
politicilor publice n anii 70 i 80, cele mai cunoscute dintre acestea fiind cele ale lui
Charles O. Jones (1984) i James Anderson (1997).
Logica ce st la baza modelului ciclic al politicilor publice este cea aplicat i n
rezolvarea problemelor, chiar dac autorii nu specific acest lucru foarte clar (Michael
Howlett and M. Ramesh, pag. 11). Etapele ntlnite n rezolvarea problemelor i etapele
corespunztoare din ciclul unei politici publice sunt prezentate n tabelul 1.
Tabelul 1
Etape n rezolvarea unei probleme
1. Recunoaterea problemei
2. Propunerea unor soluii
3. Alegerea unei soluii
4. Punerea n practic a soluiei
5. Monitorizarea rezultatelor

Etape ale ciclului unei politici publice

1. Stabilirea agendei
2. Formularea politicii
3. Luarea unei decizii
4. Implementarea politicii
5. Evaluarea politicii

n acest model, stabilirea agendei se refer la procesul prin care problemele ajung n
atenia guvernanilor, formularea politicii privete procesul prin care opiunile legate de
respectiva politic capt un contur precis, luarea unei decizii se refer la procesul prin care
se stabilete un anumit curs al aciunii, implementarea politicii ia n considerare modalitile
prin care guvernanii pun n practic politica, iar evaluarea constituie procesul prin care
rezultatele politicii sunt monitorizate att de ctre autoriti ct i de ctre societate, rezultatul
putnd fi reformularea problemei sau a soluiilor posibile.
Avantajul cel mai important al utilizrii ciclului unei politici publice este acela c
faciliteaz nelegerea procesului de nfptuire a acesteia, prin limitarea sa la un numr de
etape i subetape, fiecare dintre acestea putnd fi investigat n mod separat sau n relaie cu
oricare dintre celelalte etape. Astfel devin posibile i studiile comparative. Un alt avantaj al
acestui model este c permite examinarea rolului tuturor actorilor politici i instituiilor
implicate n politica respectiv i nu doar a ageniilor guvernamentale nsrcinate formal cu
aceasta.
Principalul dezavantaj al acestui model const n faptul c poate duce la o interpretare
eronat, sugernd un mod foarte sistematic, aproape liniar, prin care decidenii politici ar trata
problemele publice. n mod evident acest lucru nu se ntmpl n realitate. De multe ori

14

decidenii doar reacioneaz la circumstane, funcie de interesul lor personal i de ideologia

mprtit. O alt problem a acestui model este c dei n teorie logica ciclului este ct se
poate de clar, n practic unele stadii sunt comprimate sau nlturate cu totul sau urmate ntro alt ordine dect logica rezolvrii unei probleme. Astfel, n loc de parcurgerea unui singur
ciclu ar putea s apar o serie de mai multe cicluri mai mici, n care, de exemplu,
implementarea unei decizii anterioare poate avea un impact major asupra formulrii unei noi
politici, indiferent de ceea ce exist pe egenda decidenilor. n practic, deci, nu exist o
evoluie liniar a politicii aa cum ar prea s rezulte din acest model. Un al treilea
dezavantaj, i poate cel mai important, este c modelului i lipsete o dimensiune cauzal. El
nu ofer nici o sugestie n privina actorului politic sau a instituiei care mpinge poltica de
la o etap la alta.
Slbiciunile modelului ciclic al politicilor publice subliniaz complexitatea procesului
politic i nevoia dezvoltrii unor noi cadre intelectuale care s faciliteze nelegerea sa. Dac
acest model ajut la divizarea procesului politicilor publice, el nu ilustreaz la fel de bine
nuanele i complexitatea fenomenului. Este necesar un model care s accentueze asupra
actorilor politici i instituiilor implicate, care s ajute la identificarea instrumentelor pe care
decidenii le pot utiliza, care s sublinieze factorii ce pot conduce procesul politicii publice
ntr-o anumit direcie.
Un model mbuntit al nfptuirii politicilor publice trebuie s fie capabil s
identifice actorii implicai n fenomen i interesele pe care acetia le urmresc. Politicile
publice implic o multitudine de actori, ale cror interese pot fi mai mult sau mai puin
diferite. Urmrindu-i propriile obiective ei interacioneaz unii cu alii, rezultatul
interaciunii fiind tocmai politica public. ns aceti actori nu sunt complet independeni, ei
acionnd ntr-un cadru de relaii sociale care le determin anumite constrngeri ale
comportamentului.
Contextul social general, instituiile statului, instituiile internaionale, valorile pe care
acestea le poart, condiioneaz modul n care o problem este definit, faciliteaz adoptarea
anumitor soluii i blocheaz alegerea altora. Ideile, credinele, discursul existent n jurul
unei probleme constituie constrngeri la care sunt supui actorii politici. Dei exist
ntotdeauna interpretri contradictorii ale unei probleme, aproape orice problem se bucur de
un relativ acord n ceea ce privete gravitatea ei i numrul limitat de posibiliti de rezolvare.

15

Paleta de instrumentele politice aflate la dispoziia decidenilor constituie o alt constrngere

asupra opiunilor acestora.
Un model mbuntit al procesului politicilor publice ar trebui s poat gestiona toate
aceste complexiti. O analiz fin ar trebui s explice de ce un guvern tinde s nfptuiasc o
politic specific ntr-un anumit sector sau s rezolve diversele probleme ntr-un mod
caracteristic, ntr-un anumit stil.
ntrebri

Enunai o definiie larg i una ngust a termenului de politic public.

Autoritile locale pot desfura politici publice? Dar firmele?

Care este deosebirea dintre o decizie politic i o politic public?

Care sunt principalele caracteristici ale unei politici publice?

Cum influeneaz o aciune aflat n desfurare posibilitile de opiune pentru o

aciune viitoare?

De ce a fost necesar divizarea politicilor publice n etape?

2. Paradigme n tiina politicilor publice

Cei care aspir la un studiu sistematic al procesului de formare i de implementare a
politicilor publice au nevoie de un cadru conceptual i de criterii relevante pentru a-i
concentra efortul i pentru a evita o cutare haotic n informaiile politice. Ceea ce se gsete
atunci cnd se efectueaz o cercetare depinde i de ceea ce se caut. Conceptele, modelele i
teoriile ofer direcie i structur oricrei cercetri. Totui, una dintre dificultile ntlnite n
studierea politicilor publice este spectrul larg al abordrilor, care i au originea n diferitele
coli de gndire. Ele se pot concentra asupra indivizilor, grupurilor sau instituiilor i pot avea
un caracter inductiv sau unul deductiv. Principalele teorii utilizate n analiza i explicarea
politicilor publice sunt: sistemismul, pluralismul, elitismul, instituionalismul, teoria alegerii
raionale i teoria economiei competitive.

16

2.1. Sistemismul
Politicile publice pot fi vzute ca rspunsuri ale sistemului politic la cererile provenite
din mediu. Sistemul politic, aa cum l definete David Easton, cuprinde acele instituii i
activiti, identificabile i interrelaionate, care realizeaz alocarea autoritar a valorilor ntr-o
societate (David Easton, 1965).
MEDIU
INTRRI

IEIRI
Aciuni

Cereri
Susineri

SISTEMUL
POLITIC

Decizii

Feedback
Fig. 1
Mediul const n toate celelalte fenomene sociale, economice, culturale, biologice
care sunt externe limitelor sistemului politic.
Intrrile n sistemul politic dinspre mediu constau n cereri i n sprijin. Cererile sunt
apeluri la aciune venite din partea indivizilor i grupurilor n favoarea intereselor i valorilor
proprii. Sprijinul este acordat atunci cnd grupurile i indivizii respect rezultatele alegerilor,
pltesc impozitele, se supun legilor, sau accept n alt mod deciziile i aciunile sistemului
politic desfurate ca rspuns la cererile lor. Suportul acordat sistemului politic indic msura
n care acesta este privit ca legitim.
Ieirile din sistemul politic includ legi, decrete, regulamente, decizii judiciare, etc.
privite ca alocri autoritare ale valorilor, i care constituie debutul unor politici publice.
Conceptul de feed-back indic faptul c politicile publice (ieirile) practicate la un moment
dat pot modifica mediul i cererile ce provin de la acesta, precum i nsui sistemul politic.
Politicile publice pot produce noi cereri, care conduc la noi ieiri, ntr-un flux continuu de
politici publice.
Principalul merit al teoriei sistemelor este acela c asigur un mod de conceptualizare
a unui fenomen politic complex. Perspectiva lui David Easton este util i din perspectiva

17

diviziunii procesului politicilor publice n cteva stadii diferite, fiecare dintre ele putnd fi
supus unei analize mai detaliate. Utilitatea teoriei sistemului politic n studierea politicilor
publice este limitat de caracterul ei extrem de general i de abstract. Modelul are i alte
slbiciuni.
n primul rnd, ar fi greit dac s-ar accepta conceptualizarea propus de David
Easton ca o descriere perfect a modului de funcionare practic a unui sistem politic. Rareori
cererile de intervenie decurg att de simplu din conversia ieirilor. De exemplu, oamenii
politici, decidenii, se pot afla ei nii la originea acestor solicitri. Exist lucrri care
sugereaz c cererile politice sunt creaia liderilor, care astfel i creaz condiii pentru
propria lor aciune ulterioar.
O alt critic adus cadrului sistemic este aceea c subliniaz importana convertirii
semnalelor de intrare n semnale de ieire, adic importana cutiei negre unde au loc deciziile
politice, fr s in cont c nsi aceast cutie neagr poate fi obiectul aciunii politice. Nu
se spune nimic despre procesul prin care sunt luate deciziile i sunt dezvoltate politicile
publice n interiorul sistemului politic.
Un merit al modelului sistemic este c atrage atenia asupra relaiilor dintre sistemul
politic i celelalte sisteme. n figura 1, aceste sisteme sunt menionate doar ca mediu al
sistemului politic. ns acest mediu constituie el nsui o preocupare major a studiilor de
politici publice.
Aceast teorie descrie guvernarea doar ca un simplu rspuns la cereri, iar rezultatele
unor astfel de cercetri sunt numite cteodat studii ale intrrilor i ieirilor. Totui ea
provoac unele ntrebri importante: cum afecteaz intrrile din mediu coninutul politicilor
publice i operaiunile sistemului politic? Cum afecteaz politicile publice, la rndul lor,
mediul i cererile pentru aciune politic? Cum este capabil sistemul politic s transforme
cererile n politici publice i cum este capabil s se conserve el nsui n timp?
2.2. Pluralismul
n special n Statele Unite, activitile grupurilor sunt vzute ca un element central n
teoria pluralist a democraiei, al crei cel mai cunoscut exponent este Robert Dahl. Teoria
pluralist, pe care Dahl o mai numete i a poliarhiei, susine c puterea n societile
occidentale este larg distribuit ntre diferite grupuri. Nici un grup nu este total lipsit de

18

putere, dup cum nici unul nu este dominant. Orice grup poate asigura adoptarea propriilor
preferine politice dac este suficient de hotrt n urmrirea lor.
Conform pluralismului, politicile publice sunt rezultatul luptei dintre grupuri. Earl
Latham sublinia c ceea ce poate fi numit politic public reprezint echilibrul realizat ntre
faciunile sau grupurile care ncearc n mod constant s ncline balana n favoarea lor (Earl
Latham, pag.36).
Pluralismul are ca fundament ideea c interaciunea i lupta dintre grupuri constituie
un fapt fundamental al vieii politice. Un grup este o colecie de indivizi, care pe baza unor
atitudini sau interese comune, pot avea revendicri de la alte grupuri. El devine grup politic,
de interes, atunci cnd aceste revendicri sunt fcute prin intermediul sau asupra instituiilor
de guvernmnt. Se consider c individul poate avea importan n politic doar ca
participant ntr-un grup sau ca reprezentant al acestuia. Doar prin intermediul grupurilor
indivizii ncearc s-i asigure preferinele politice.
Un concept principal n teoria grupurilor este acela de acces. Pentru a avea influen i
pentru a fi capabil s modifice deciziile guvernamentale, un grup trebuie s aib acces sau s
aib oportunitatea de a-i prezenta punctele de vedere n faa celor care au puterea de decizie.
Accesul poate fi rezultatul organizrii grupului, statutului de care se bucur, a unei bune
conduceri sau a resurselor pe care le posed (de exemplu contribuiile bneti pentru
campaniile electorale). Activitatea de lobby poate fi neleas ca un efort de a produce o cale
de acces ctre oficiali prin crearea unui sentiment de obligaie a acestora fa de grupul
respectiv.
Prin natura lucrurilor, unele grupuri vor avea mai multe resurse dect altele (bani,
informaii, expertiz) i deci vor avea i un acces sporit. Politicile publice de la un moment
dat vor reflecta interesele grupurilor dominante. n msura n care grupurile pierd sau ctig
putere i influen, politicile publice se vor modifica n favoarea celor cu influen sporit.
Teoria grupurilor se concentreaz pe unul dintre cele mai importante i dinamice
elemente n formarea politicilor, n special n societile pluraliste, ns pare s
supraaprecieze independena i rolul creativ pe care oficialii l pot juca n procesul politic. O
alt insuficien a teoriei grupurilor este aceea c n realitate muli oameni (de exemplu cei
sraci sau dezavantajai) i multe interese (cum ar fi cele difuze privind frumuseile naturale
sau justiia social) sunt fie nereprezentai, fie puin reprezentai n lupta dintre grupuri. n

19

plus, din punct de vedere metodologic, ncercarea de a explica politicile publice doar n
termenii intereselor i a luptei dintre grupuri este neltoare i ineficient. Astfel se pot
neglija muli ali factori, care pot afecta i ei politicile publice, cum ar fi instituiile sau
ideologia.
2.3. Elitismul
Privite din perspectiva teoriei elitei, politicile publice pot fi considerate ca reflectnd
valorile i preferinele elitei guvernamentale. Principalul argument al elitismului este acela c
o politic public nu este determinat de cererile i de aciunile maselor ci de cele ale elitei
conductoare, ale crei preferine sunt concretizate de ctre oficialii publici i ageniile
guvernamentale.
Thomas Dye i Harmon Zeigler prezint teoria elitei pe scurt:
- Societatea este mprit ntre cei puini care au putere i cei muli care nu au. Doar un
numr mic de persoane aloc valori n societate; masele nu decid politici publice.
- Cei puini care guverneaz nu sunt tipici pentru masele care sunt guvernate. Elitele provin
ntr-un numr disproporionat din straturile superioare din punct de vedere socioeconomic
ale societii.
- Micarea nonelitelor ctre elite trebuie s fie nceat i continu, pentru a menine
stabilitatea i a evita revoluia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei pot fi
admise n cercurile guvernante.
- Elitele mprtesc aceleai valori ale sistemului social i n ceea ce privete conservarea
acestuia.
- Politicile publice nu reflect cererile maselor ci, mai curnd, valorile elitei. Schimbrile n
politicile publice vor fi mai degrab incrementale, treptate, dect revoluionare.
- Elitele active sunt puin afectate de ctre masele apatice.Elitele influeneaz masele mai
mult dect influeneaz masele elitele (Thomas R. Dye, L. Harmon Zeigler, pag. 7).
Astfel prezentat, elitismul reprezint o teorie provocatoare asupra formrii politicilor
publice. Politicile sunt produsul elitelor, reflectnd valorile lor i servind scopurilor acestora,
unele dintre aceste politici putnd totui s constea n asigurarea bunstrii maselor.
Teoria elitei concentreaz atenia asupra rolului conducerii n formarea politicilor i
asupra realitii c, n orice sistem politic, cei puini i guverneaz pe cei muli. Totui, este

20

destul de greu de dovedit c doar elitele determin politicile publice, fiind puin influenate de
ctre mase. S-ar putea ca aceast teorie s fie mai util pentru analiz n anumite sisteme
politice i mai puin n altele, cum ar fi democraiile pluraliste occidentale.
2.4. Instituionalismul
Studierea instituiilor guvernamentale reprezint una dintre cele mai vechi preocupri
din tiinele politice. n mod tradiional, paradigma instituional are n vedere aspectele
legale formale ale guvernrii: structura formal, puterile legale, regulile procedurale, relaiile
dintre instituii (cum ar fi cele dintre legislativ i executiv). S-a fcut destul de puin pentru a
explica modul n care funcioneaz de fapt instituiile (i nu cum ar trebui s funcioneze),
pentru a analiza politicile publice produse de ctre instituii sau pentru a descoperi relaiile
dintre structura instituional i politicile publice. Mai trziu, tiinele politice i-au
concentrat atenia asupra comportamentului participanilor, asupra realitilor politice mai
mult dect asupra aspectelor formale.
Totui, instituionalismul poate fi folisitor n analiza politicilor publice. O instituie
reprezint un set de modele regularizate ale comportamentului uman, care rezist n timp i
care asigur anumite funcii sociale. Tocmai aceste modele comportamentale diferite sunt
cele care fac distincia ntre parlament, agenii administrative, tribunale, etc. Modelele
comportamentale regularizate, care constituie regulile sau structurile, pot afecta modul n care
sunt luate deciziile i coninutul politicilor publice. Regulile i aranjamentele structurale sunt
rareori neutre n efectele lor: ele tind s favorizeze anumite interese n societate, anumite
rezultate ale politicilor publice. n plus, dac sistemul de organizare este federal, sunt create
mai multe spaii de aciune politic: unele grupuri pot avea mai mult influen dac politica
este decis la nivel central, n timp ce altele pot beneficia de pe urma unor decizii luate la
nivelul statelor federale (de ex: politica n privina drepturilor omului n SUA).
n concluzie, structurile instituionale, aranjamentele i procedurile au deseori
consecine importante n ceea ce privete adoptarea i coninutul politicilor publice. Atunci
cnd sunt studiate politicile publice aceste aspecte trebuie luate n considerare mpreun cu
altele, mai dinamice, ale politicii, cum ar fi partidele politice, grupurile de presiune, opinia
public,. Teoria instituional poate asigura doar o explicaie parial a politicilor publice.

21

2.5. Teoria alegerii raionale

Teoria alegerii raionale, cunoscut i sub numele de teoria alegerii sociale sau de
teoria alegerii publice, i are originea n gndirea economic i const n aplicarea teoriei
microeconomice la analiza i explicarea comportamentului politic.
Probabil prima utilizare a teoriei alegerii raionale n studierea procesului politic a fost
lucrarea Economic Theory of Democracy a lui Anthony Downs. n aceast lucrare Downs
presupune c att partidele politice, ct i cei care voteaz, acioneaz ca actori raionali, care
caut s-i maximizeze rezultatele preferinelor lor. Partidele formuleaz politici care s
atrag ct mai multe voturi, iar votanii ncearc s maximizeze preferinele ce pot fi realizate
prin intermediul aciunii guvernamentale. n ncercarea de a ctiga voturi, partidele politice
se deplaseaz spre centrul spectrului ideologic unde, n general, se afl cel mai mare numr
de votani. Astfel, n loc s asigure alegtorilor ct mai multe opiuni posibile, partidele tind
s semene tot mai mult unele cu altele.
Principalele axiome ale teoriei alegerii raionale sunt urmtoarele:
1. Actorii politici, ca i actorii economici, acioneaz n mod raional, urmrindu-i
propriul interes. Economistul James Buchanan afirm c politicienii sunt ghidai mai curnd
de interesul lor egoist dect de interese altruiste, cum ar fi interesul naional. Aceasta nu ar
trebui s fie o surpriz, spune Buchanan, pentru c guvernele sunt formate din indivizi, iar
indivizii acioneaz din perspectiva propriului interes atunci cnd sunt angajai ntr-un
sistem de schimb, indiferent dac acesta este economia de pia sau politica(apud
Anderson, J. p.33). Indivizii care sunt angajai n decizii sau n tranzacii, aa cum ar fi votul,
au preferine care variaz de la unul la altul. Fiind raionali, indivizii sunt capabili s
neleag i s-i ierarhizeze preferinele dup ceea ce doresc cel mai mult. n luarea
deciziilor, ei ncearc s-i maximizeze beneficiile.
2. Decidenii individuali sunt unitatea fundamental a analizei; ne aflm deci n cadrul
individualismului metodologic. Preferinele sau valorile indivizilor sunt considerate a fi mai
importante dect alte valori, cum ar fi cele colective, organizaionale sau sociale. Susintorii
teoriei alegerii raionale argumenteaz c aciunile organizaiilor, a grupurilor, pot fi explicate
n mod satisfctor n termenii comportamentului indivizilor.
Unii teoreticieni ai alegerii raionale au nceput s studieze efectele informaiei
incomplete sau imperfecte i cele ale incertitudinii n domeniul politicilor publice. Decidenii

22

politici posed cantiti diferite de informaii i sunt nesiguri n privina consecinelor legilor
i politicilor pe care le implementeaz.
Studiile specifice teoriei alegerii raionale sunt deseori caracterizate prin ipoteze
nguste, ecuaii matematice, abstracii i se consider c sunt ndeprtate de realitatea
concret.
Teoria alegerii raionale atrage atenia asupra importanei interesului personal ca
principal for motivatoare n politic i asigur astfel o mai bun nelegere a procesului
lurii deciziilor. Sunt totui muli cei care susin c politica nu este att de lipsit de altruism
i de preocupare pentru interesul public aa cum ar rezulta din teoria alegerii raionale.
2.6. Teoria economiei competitive
Teoria economiei competitive este probabil una dintre cele mai utilizate paradigme n
studierea politicilor publice. Acest perspectiv pornete de la ideea c indivizii
trebuie s se bazeze pe mecanismele pieei libere pentru cele mai multe dintre
deciziile sociale. Totui, susintorii acestei teorii recunosc faptul c piaa liber nu
poate ntotdeauna s distribuie eficient resursele societii. n astfele de cazuri,
denumite eecuri ale pieei, instituiile politice pot s acioneze pentru a suplimenta
sau pentru a nlocui piaa.
Pentru a determina rolurile pe care le-ar putea juca piaa i guvernarea n asigurarea
populaiei cu bunuri i servicii a fost creat o tipologie a acestora funcie de dou criterii:
rivalitatea n consum i excluziunea n utilizare (tab. 2). Aceste criterii genereaz patru tipuri
de bunuri i servicii: private, publice, comune i privatizabile.
Tabelul 2. Clasificarea bunurilor i serviciilor

Excluziune
Nonexcluziune

Rivalitate
Bunuri private
Bunuri comune

Nonrivalitate
Bunuri privatizabile
Bunuri publice

Din aceast perspectiv bunurile private constituie majoritatea bunurilor i serviciilor

produse ntr-o societate. Aceste bunuri sau servicii (mbrcmintea, mncarea sau frizeria) pot
fi divizate pentru a fi vndute i dac sunt consumate nu mai pot fi la dispoziia altora. La
cealalt extrem se situeaz bunurile publice (iluminatul public sau aprarea naional) care

23

nu pot fi mprite i care pot fi consumate fr a fi diminuate. ntre aceste dou tipuri exist
bunurile privatizabile i cele comune. Primele sunt bunuri semi-publice, cum ar fi podurile
sau autostrzile, care nu se diminueaz prin consum dar pentru folosirea crora este posibil s
se perceap taxe. Consumul bunurilor comune (bancurile de peti oceanici de exemplu) nu
poate fi taxat n mod direct, ns cantitatea disponibil se reduce prin utilizare (D. Weimer, A.
Vining pag. 80).
Conform principiilor economiei bunstrii guvernele nu ar trebui s intervin n
tranzaciile i activitile legate de bunurile private. Bunurile publice trebuie s fie oferite de
ctre guvern deoarece piaa nu poate s ofere bunuri sau servicii care nu asigur profit.
Guvernul nu trebuie s permit utilizarea bunurilor privatizabile ca i bunuri publice ci s
impun taxe la utilizarea lor. Astfel costul construciei i ntreinerii podurilor i autostrzilor
nu trebuie repartizat tuturor pltitorilor de impozite pentru ca apoi acestea s fie oferite gratis
utilizatorilor, ci ar trebui s fie suportat ce cei care beneficiaz de aceste faciliti. n cazul
bunurilor comune guvernul ar trebui s stabileasc un anumit regim al proprietii, prin
intermediul licenelor, astfel nct s previn epuizarea lor. Cotele de pescuit sunt citate
adesea ca exemple ale acestui principiu.
Guvernul ar trebui s intervin pentru corectarea eecurilor pieei (monopolurile
naturale, asimetria informaiei, externalitile), deoarece doar din aciuni necoordonate ale
indivizilor nu se ajunge ntotdeauna la un optim social. Din aceast perspectiv guvernul
trebuie mai nti s determine dac un eec al pieei a creat o problem social i apoi, doar n
caz de confirmare, s intervin pentru a corecta problema.
Criticii acestei concepii argumenteaz c eecurile pieiei reprezint doar o faet a
fenomenului, cealalt fiind constituit din eecurile guvernrii de a corecta piaa.
O alt critic a teoriei economiei competitive se refer la faptul c statele nu i pun
aproape niciodat n practic politicile publice ntr-o manier att de tehnic pe ct o sugerez
teoria. Chiar dac ar fi identificat cea mai eficient i mai eficace politic public, decizia
final este una politic i nu una tiinific, luat de cele mai multe ori ca rspuns la presiuni
politice. Astfel, analiza tehnic generat de teoria economiei competitive reprezint de multe
ori doar un alt argument utilizat de actorii politici pentru a justifica aciunea sau inaciunea
guvernamental. Deoarece neglijeaz variabilele politice, teoria economiei competitive a fost
descris de criticii si ca un mit sau ca o iluzie teoretic.

24

ntrebri

Care principalul merit al sistemismului n descrierea politicilor publice?

Poate fi aplicat pluralismul n explicarea politicilor publice din Romnia? De ce?

Considerai c elitismul poate fi o paradigm mai valid dect pluralismul n privina

politicilor publice romneti? Motivai rspunsul.

De ce studierea instituiilor ofer doar o imagine parial a politicilor publice?

Care este principalul factor care determin aciunile individuale din perspectiva teoriei
alegerii raionale?

De ce bunurile publice nu pot fi oferite de ctre piaa liber?

3. Tipuri de politici publice

Politici substantivale i politici procedurale
Politicile substantivale implic ceea ce face guvernul, cum ar fi construcia de
autostrzi, distribuia de ajutoare sociale, achiziia de armament, etc. Politicile substantivale
distribuie cetenilor, n mod direct avantaje sau dezavantaje, beneficii sau costuri.
Politicile procedurale stabilesc cum urmeaz s fie fcut ceva sau cine urmeaz s
fac ceva. Astfel definite, politicile procedurale includ legile ce

creaz organisme

administrative, specificnd procesele i tehnicile pe care le pot utiliza n desfurarea

programelor lor, controlul guvernamental, parlamentar sau juridic asupra operaiunilor lor.
Politicile procedurale pot avea importante consecine substatntivale, cum sau cine acioneaz
putnd determina ceea ce se face de fapt.

Politici distributive, regulatorii, autoregulatorii i redistributive

Aceast tipologie difereniaz politicile dup efectul lor asupra societii i dup
relaiile dintre cei implicai n formularea politicii.

25

Politicile distributive presupun alocarea de servicii sau de beneficii pentru anumite

segmente ale populaiei: indivizi, grupuri, companii sau comuniti. Unele politici distributive
pot asigura beneficii pentru un singur beneficiar sau pentru civa, puini la numr
susinerea unei intreprinderi prin subsidii pentru evitarea falimentului, n timp ce altele pot
asigura beneficii pentru un numr mare de persoane susinerea preurilor agricole, educaia
gratuit, programe de recalificare.
Politicile distributive implic utilizarea fondurilor publice pentru susinerea grupurilor
particulare, comunitilor sau sectoarelor economice. n general, cei care solicit aceste
beneficii nu concureaz unii mpotriva altora. Beneficiile pe care le obin nu reprezint
costuri directe pentru vreun anumit grup specific, costurile fiind suportate din bugetul public,
deci de toi pltitorii de impozite. Astfel, politicile distributive creaz impresia c exist doar
ctigtori i nimeni nu are de pierdut, dei, n mod evident, cineva trebuie s achite costul
financiar.
Politicile regulatorii impun restricii sau limitri ale comportamentului indivizilor i
grupurilor, cum ar fi reglementarea unor sectoare economice n privina calitii bunurilor, a
emisiilor poluante, n probleme ca avortul, controlul armelor, pornografia. Exist ns i
politici care deregularizeaz.
Politicile regulatorii apar ca urmare a conflictului dintre dou grupuri sau dou coaliii
de grupuri, o parte solicitnd impunerea unui anumit control, cealalt susinnd c acest
control nu este necesar sau c tipul de control propus este eronat. n general este dificil de
identificat toate scopurile i toate consecinele politicilor regulatorii.
Politicile auto-regulatorii sunt similare celor regulatorii n sensul c implic restricii
sau control asupra unui grup sau a unei probleme. Spre deosebire de politicile regulatorii ns,
cele auto-regulatorii sunt n general solicitate i susinute de ctre grupul a crui activitate
este reglementat ca msur de protecie sau de promovare a intereselor membrilor si. Este
vorba n special de licenele acordate pentru practicarea unei meserii: medic, farmacist,
avocat, etc. n afara grupului n cauz, interesul pentru problema respectiv este relativ
sczut. Rezultatul unei astfel de politici este o lege de liceniere, a crei implementare este
delegat unui organism dominat de membrii grupului interesat. n timp, intrarea n cadrul
unei profesii liceniate poate fi restrictiv, iar preurile pentru serviciile ei specializate pot
crete.

26

Politicile redistributive implic eforturi deliberate din partea guvernului n vederea

transferrii de venituri, proprieti sau drepturi ntre grupuri largi ale populaiei. n multe
societi politice redistributive constituie surse serioase de conflict ntre stnga i dreapta.
Modelul uzual al unei politici redistributive const n preluarea de resurse de la cei ce au,
pentru a fi distribuite celor ce nu au, de exemplu impozitul progresiv pe venit. Cteodat,
politicile redistributive sunt dificil de adoptat pentru c implic realocarea banilor i a puterii,
iar cei care posed bani i putere vor renuna rareori de bunvoie la ele.
Politici materiale i politici simbolice
Politicile publice pot fi descrise i ca materiale sau simbolice, funcie de tipul de
beneficii pe care l aloc. Politicile materiale asigur resurse tangibile beneficiarilor lor sau
impun dezavantaje reale celor care sunt afectai n mod negativ. Legislaia privind obligaia
angajatorilor de a plti un salariu minim, contribuiile la casele de asigurri sociale sau de
sntate sunt materiale att n coninutul ct i n efectul lor.
Politicile simbolice, n schimb, au un impact material minor asupra cetenilor, aloc
avantaje i dezavantaje intangibile. Ele apeleaz la valori ca patriotismul, dreptatea social,
pacea etc. De exemplu legi privind arborarea drapelului, intonarea imnului, arderea
drapelului, interpretarea istoriei.
Nici o politic nu este n ntregime simbolic sau n ntregime material, acestea fiind
mai curnd polii unui spaiu continuu. Cteodat, politici care par mai mult simbolice pot
avea importante consecine materiale, cum ar fi legi privind protecia unor animale rare, care
pot conduce la blocarea unor construcii, interzicerea exploatrii forestiere, etc.
Politici etichetate ca materiale n limbajul legislativ, pot rmne n mod esenial
simbolice datorit aciunii administrative sau datorit eecului parlamentului n asigurarea de
fonduri pentru implementarea lor.
Tipologia material simbolic este folositoare atunci cnd se analizeaz efectele unei
politici, pentru c direcioneaz atenia dincolo de declaraiile politice formale. n plus,
subliniaz importana rolului jucat de simboluri n comportamentul politic.
Politici legate de bunuri publice i de bunuri private

27

Politicile publice pot asigura att bunuri publice (indivizibile) ct i bunuri private
(divizibile). Natura bunurilor publice const n faptul c dac sunt asigurate pentru o
persoan, ele trebuie asigurate pentru toat lumea. Exemplul cel mai uzual l constituie
aprarea naional: nu exist nici o modalitate de a asigura acest bun pentru unii ceteni i
de a-i mpiedica pe alii s se bucure de el. Pentru c o persoan raional din punct de vedere
economic nu va contribui niciodat n mod voluntar la costurile aprrii, alegnd mai curnd
postura de blatist (free rider) i lsnd costurile pe seama celorlali, aprarea trebuie
asigurat de ctre guvern i finanat prin impozitare. Alte exemple de bunuri colective: aerul
curat, sigurana public, controlul traficului, distrugerea narilor.
Bunurile private pot fi divizate n uniti i achiziionate sau vndute de indivizi, fiind
disponibile pe pia. Ceilali pot fi exclui de la utilizarea lor. Unele bunuri oferite de ctre
guvernare (colectarea gunoiului, servicii potale, servicii medicale, muzee, parcuri naturale)
au caracteristici att de bunuri publice ct i de bunuri private. Faptul c asemenea bunuri vor
fi asigurate fie de pia, fie de guvern, depinde de decizia politic, care este influenat de
tradiie, de concepia despre rolul i buna funcionare a guvernului, de eficiena economic
etc.
n general, cu ct un bun este perceput a avea caliti mai apropiate de un bun public,
cu att mai mult va fi solicitat asigurarea sa de ctre guvern. Pentru mult vreme tendina a
fost de a converti tot mai multe bunuri private n bunuri publice, prin intervenia guvernelor,
ns ncepnd cu anii 80 a aprut i tendina invers, de privatizare a bunurilor publice.
Politici de stnga i politici de dreapta
Discuiile despre politicile publice sunt deseori purtate n termeni de politici de
stnga / politici de dreapta (sau liberale / conservatoare n SUA). Aceste etichete sunt
alunecoase i pot fi neltoare. n general, stnga este favorabil utilizrii guvernului pentru
a provoca schimbarea social, n general spre o mai mare egalitate, fie politic, fie
economic. Dreapta, la rndul ei, chiar dac accept intervenia guvernamental, nu accept
aceste scopuri. Stnga vorbete de nevoia de politici publice care s ndrepte nedreptile i
deficienele ordinei sociale existente, n special prin programe de reglementare a economiei.
Dreapta gsete, n general, ordinea curent ca satisfctoare sau accept ca schimbrile s fie
treptate, graduale, printr-un proces social natural.

28

ntrebri

Gsii un exemplu de politic procedural care are consecine substantivale.

Care este deosebirea dintre politicile regulatorii i cele autoregulatorii?

Cum o politic simbolic poate avea consecine materiale? Gsii un exemplu n

spaiul romnesc.

Cum poate mpiedica guvernul postura de blatist a cetenilor n asigurarea bunurilor

publice?
4. Cine face politicile publice?
Rspunsul la aceast ntrebare nu este att de uor pe ct ar prea la prima vedere: un

grup cunoscut de decideni care determin cursul aciunii. Conceptul utilizat n literatura de
limb englez policy-makers- i care mi se pare aproape intraductibil n limba romn,
pare deseori mai clar dect realitatea la care se refer. n locul unei definiii, probabil c ar fi
mai folositoare ncercarea de a identifica pe cei care particip la ntreg procesul politicii
publice i de a rspunde la cteva ntrebri legate de modul cum au ajuns ei acolo i de
activitatea pe care o desfoar n acest proces.
Pentru a identifica participanii trebuie s ne referim la elementele caracteristice unei
politici autoritatea, expertiza i ordinea fiecare dintre acestea oferind o baz diferit
pentru participare.
Autoritatea - cea mai evident baz pentru a reclama un loc n procesul politicilor
publice este posesia autoritii legitime. Politicile sunt descrise ca fiind munca autoritilor.
Cine este aceast autoritate depinde de caz: poate fi o persoan (ministru, secretar de stat,
director) sau poate fi un organ colectiv (guvern, consiliu director, etc). Participanii oficiali la
procesul politic, cei care au autoritatea legal de a se angaja n formarea politicilor, sunt
guvernul, parlamentul i justiia.
Exist un curent puternic n literatura de specialitate care identific sursa politicilor cu
guvernul. O politic este ceea ce guvernul decide s fac sau s nu fac (Dye, pag.1), ns
aceast imagine, devenit comun, poate fi uneori suficient de ndeprtat de realitate. De
29

exemplu, industria produselor lactate este, n multe ri, subiectul unor reglementri foarte
stricte; ns controlul este realizat de unele organisme, nfiinate de guvern dar neaflate n
subordinea acestuia, organisme ce cuprind reprezentani ai fermierilor i ai celor din industria
respectiv (Fargo, 1985). Astfel de instituii exist n multe domenii (sau profesii), activitatea
fiind reglementat fr implicarea executivului, descrierea hotrrilor unor astfel de
organisme ca decizii ale guvernului putnd fi neltoare.
Sigur c guvernul este instituia cea mai vizibil n procesul politic, aici regsindu-se
persoanele cele mai n msura s fac declaraii n privina politicilor publice (primul
ministru, membrii cabinetului). Munca executivului pare dominat de luarea deciziilor, de
elaborarea procedurilor de implementare. Pe de alt parte, este destul de dificil de crezut c
omul politic aflat n fruntea unui minister este singurul care direcioneaz politicile. El se afl
n aceast poziie pentru o perioad relativ scurt de timp (doi, trei ani), ntr-un domeniu n
care poate nu are cunotine foarte profunde. El prezideaz un colectiv larg de funcionari
publici care au mai multe cunotine i mai mult experien. Conductorul politic are
probabil cteva idei generale despre direcia politicii publice, ns funcionarii ministerului au
n mod sigur mai multe idei, mai concrete, i au i simul aplicabilitii acestora. Deci, atunci
cnd vorbim de executiv ca actor n procesul politicilor publice, trebuie s i includem att pe
liderii politici ct i pe oficialii ageniilor guvernamentale care lucreaz sub conducerea
acestora.
Pentru unii, o politic este mai mult dect o decizie a unor conductori, alei sau
numii, ea reprezint o expresie a legii. Astfel, legislativul devine actorul principal n procesul
politicilor publice. Aceast imagine este specific n special pentru Statele Unite, unde
separarea clar dintre executiv i legislativ a ncurajat prerea c aleii sunt cei care
proiecteaz politicile, iar guvernul nu face dect s le pun n practic (James E. Anderson,
pag. 60-66). n sistemele parlamentare, unde funcioneaz disciplina de partid, este mult mai
greu de prezentat parlamentarii ca fiind cei care proiecteaz politicile. ns, n acelai timp,
dezbaterile din plenul sau din comisiile parlamentului ofer oportuniti pentru criticarea sau
justificarea anumitor politici.
A treia ramur a guvernrii, justiia, dei i neag orice rol care ar putea-o lega de
politicile publice, poate avea, n funcie de timp i de spaiu (de sistemul politic) un rol
semnificativ. n multe ri, n special federale, problemele politice disputate i gsesc

30

rezolvarea n tribunale (de exemplu decizii ale Curii Supreme ale SUA n privina segregrii
rasiale sau a avortului). Curile constituionale pot juca un rol important n blocarea unor acte
normative care stau la baza unor politici. ns tribunalele nu se bucur de aceeai legitimitate
ca i liderii alei i au ca obiectiv doar interpretarea legilor. n ultima perioad au aprut
totui i alte posibiliti de a influena o politic public prin intermediul unor canale
judiciare: tribunalele de specialitate n privina dreptului muncii, dreptului consumatorilor,
imigraie, etc.
Expertiza. Politicile publice nu se refer doar la decizii luate de autoriti, ele au ca
obiectiv rezolvarea problemelor, iar posesia experizei ntr-un domeniu specific constituie o
alt surs pentru participare.
Expertiza este specific unui anumit domeniu: sntate, protecie social, transporturi,
etc. Concentrarea specialitilor este modelat de designul instituional: exist ministere sau
departamente

pentru

sntate,

pentru

protecie

social

sau

pentru

transporturi.

Responsabilitatea pentru o politic dintr-un domeniu specific revine unui grup de experi.
n afara specialitilor grupai ntr-un cadru instituional n interiorul guvernului, exist
i specialiti n afara sa, n special n universiti i n organizaii profesionale. Legturile
dintre specialitii din guvern n domeniul sntii, de exemplu, cu universitarii din medicin,
cu cei din organizaiile profesionale ale medicilor, cu cei din ONG-uri i din companiile
naionale sau internaionale cu profil medical, sunt mai puternice dect legturile cu
specialitii din guvern care lucreaz n alte domenii. Oamenii care sunt preocupai de un
anumit domeniu al politicilor publice posed cunotine de specialitate i ajung s i cunoasc
pe cei care au preocupri similare i cu care pot discuta probleme specifice, fie n cadrul unor
asociaii profesionale, fie n jurul unei publicaii deprofil. Astfel se formeaz reelele
politice sau comunitile politice de specialitate (Marsh i Rhodes, 1992).
Nu se poate spune ns c pentru orice problem de politic public exist un domeniu
foarte clar delimitat al expertizei. Beivii pot fi un exemplu. Unii experi vor spune c este o
problem de sntate i vor discuta despre cum ar putea fi redus nclinaia de a bea i despre
cum se poate menine starea de sntate. Specialitii n politici sociale vor fi preocupai de
impactul alcoolismului asupra strii materiale a beivului i a familiei sale, asupra
posibilitilor de pierdere a locului de munc, asupra violenei familiale. Ali experi ar putea
s vad beia ca pe o problem de ordine public: ea devine ntr-adevr o problem doar

31

atunci cnd se manifest n sfera public, iar preocuparea lor este reglementarea
comportamentului public. i vor fi unii specialiti care nu vor vedea nici o problem de
politic public: de ce ar trebui s existe un rspuns politic la faptul c unii oameni i
satisfac, poate n exces, plcerea de a bea?
Aceast exemplu arat nu doar c pot exista rspunsuri diferite la aceeai problem, ci
i faptul c nici mcar nu se poate afirma cu certitudine c este vorba de aceeai problem.
Existena unui corp de experi reprezint o modalitate de a recunoate problemele, ct i una
de abordare a rezolvrii lor. Iar acest fapt nu este un fenomen neutru. El are implicaii n
alocarea resurselor. Dac beia este privit ca o problem de sntate i de nclinaie genetic,
atunci ar trebui s fie alocate resurse pentru domeniile sntii i educaiei. Dac beia este
vzut ca o problem de ordine public, atunci ar fi mai potrivit acordarea de puteri sporite
poliiei. Astfel, modul n care o problem este ncadrat este n strns legtur cu cine va
avea responsabilitatea pentru politica public respectiv i cu resursele ce vor fi alocate
pentru aceasta.
Ordinea. Politicile publice au ca obiectiv organizarea activitii n mod stabil i
predictibil, pentru evitarea tensiunilor ce pot s apar ntre diferi actori sau grupuri. n
interiorul organizaiilor implicate, stabilirea ordinii este vzut, n general, ca o problem de
control: cum s se asigure faptul c politica proiectat la vrf este dus la ndeplinire de ctre
organizaie i cum s se evite att rigiditatea birocratic ct i permisivitatea excesiv.
Nevoia de ordine este i mai evident atunci cnd procesul politic este privit
transorganizaional. Cele mai multe probleme de politici publice depesc graniele unei
singure organizaii i este necesar implicarea, ntr-un mod coerent, a mai multor
departamente. Predictibilitatea devine i mai dificil atunci cnd se iau n considerare
diviziunile dintre autoritile centrale i cele locale, diviziuni prevzute n constituie sau doar
n legi organice. Pentru ducerea la ndeplinre a unei anumite politici ar putea fi necesar, de
exemplu, cooperarea n domeniul sntii, proteciei mediului i proteciei sociale; ns
fiecare dintre aceste domenii ar putea fi de competena unui organism diferit: sntatea de
guvernul central, protecia mediului de o agenie regional, iar protecia social de
autoritile locale.
Nu este surprinztor c o mare parte a activitilor de politici publice este rezervat
crerii i meninerii ordinii ntre diversitatea participanilor la proces. i pare a fi ceva ce ine

32

la fel de mult de decizie ct i de negociere. Iar negocierea este preocupat mai puin de
alternativele ntre care se poate opta i mai mult de baza comun pe care se poate obine un
acord. Acest proces se desfoar pe termen lung: participanii lucreaz la rezolvarea unor
probleme, ns apar alte probleme care necesit mobilizarea resurselor i abilitilor pentru
rezolvarea lor.
Una dintre consecinele acestui fenomen este apariia a ceea ce se numete
colectiviti politice (policy collectivities), definite ca grupuri relativ stabile de indivizi,
provenind dintr-un spectru larg de organizaii, care se afl mpreun datorit interesului
comun ntr-o problem de politic public (H. K. Colebatch, pag. 23). Aceste colectiviti
politice pot fi recunoscute n mod formal sau pot s nu fie recunoscute n mod formal, ns
ele joac un rol foarte important n procesul politicilor publice.
Comitetele interdepartamentale reprezint una dintre formele oficiale cele mai uzitate
n stabilirea legturilor ntre diferite agenii guvernamentale, ministere sau departamente.
Aceste organisme pot fi pemanente sau ad hoc i asigur posibilitatea ageniilor
guvernamentale de a coopera ntre ele, dar i cadrul n care acestea pot concura unele cu
altele.
O alt posibilitate oficial este stabilirea unor grupuri consultative, care includ nu
doar funcionari publici ci i participani din afara guvernului din domeniul afacerilor, a
organizaiilor profesionale, din universiti. Aceste organisme ofer participanilor
oportunitatea de a descoperi n ce msur se pot sprijini reciproc ntr-o anumit problem. n
plus, spre deosebire de comitetele interdepartamentale care pot depi cu greu pemanenta
lupt intern pentru resurse, aceste grupuri consultative produc mai puine reacii negative,
defensive.
Colectivitile politice nu trebuie s fie recunoscute formal pentru a avea un rol
semnificativ i chiar atunci cnd sunt recunoscute formal, nu nseamn c toi actorii relevani
au fost inclui n ele. Un exemplu de grup informal extrem de puternic este aa numitul
triunghi de fier. Termenul a fost folosit ca metofor pentru a explica modul n care s-a
desfurat politica industrial n SUA n timpul rzboiului din Vietnam. Politicile nu erau
creaia preedintelui sau a organismelor regulatoare pe care acesta le-a numit, ci rezultau din
interaciunea dintre agenia guvernamental specific unui domeniu, asociaia industrial care
ar fi trebuit s fie controlat de acest agenie i comitetul omolog al Congresului. Termenul

33

sugereaz

puterea

colectivitilor

politice

relativa

slbiciune

organismelor

guvernamentale n aciunea lor independent. Acest metafor a fost extins prin utilizarea
termenului de subguvern, ns fenomenul este prezentat n aceeai termeni de putere:
grupul larg de participani ntr-o colectivitate politic este cel care de fapt ar guverna.
Cea mai obinuit imagine a unei colectiviti politice este cea de comunitate. Acest
termen sugereaz intimitatea i ncrederea: politcile sunt fcute de oameni care se cunosc
foarte bine i care au ncredere unii n alii. Aceasta nu n seamn c nu pot exista, ca n orice
comunitate, ignorare reciproc, nenelegeri i conflicte, ns aceast imagine subliniaz
nevoia de nelegere reciproc necesar pentru aciunea colectiv.
Am clarificat elementele care sunt implicate n activitatea de politic public, ns
acest fapt nu a dus la identificarea unor tipuri distincte de aciune, legate doar de autoritate,
doar de expertiz sau doar de ordine. Aceasta doarece aceste elemente sunt interconectate
ntre ele: expertiza este mobilizat n serviciul ordinii (de exemplu, un organism
interorganizaional preocupat de poluarea unui ru cheam n ajutor consultani tiinifici care
s ofere soluii acceptabile pentru toi), expertiza poate crea autoritate (anunul unui
prestigios colectiv de cercetare asupra consecinelor fumatului poate avea un impact mai
mare dect un act legislativ), autoritatea poate construi expertiz (crearea unei agenii
guvernamentale pe o problem specific poate ajuta la dezvoltarea unor colective de experi
n domeniului respectiv). Clasificarea anterioar ajut totui la ncadrarea participanilor la
procesul politicilor publice n cteva categorii largi: conductori, consilieri, susintori, nali
funcionari publici, staffadministrtiv, pri interesate ispecialiti.
1. Conductorii
Unii indivizi particip la crearea politicilor publice n virtutea poziiei pe care o
ocup cadrul guvernrii. Ei pot fi alei ntr-o funcie legislativ sau executiv sau pot fi
numii ntr-o anumit funcie de ctre cineva ales. n orice caz, ei dein acea poziie datorit
suportului public i o pot pierde odat cu acesta. Se spune despre ctigtorii alegerilor c au
un mandat de a implementa politicile propuse n campania electoral. Aceasta impune un tip
de activitate: exercitarea autoritii funciei pentru a impune un anumit curs al aciunii, poate
chiar mpotriva mecanismului guvernamental, reticent la aceast orientare. Liderii vor fi
activi n prezentarea politicii i vor cuta confirmarea faptului c aceasta este dus la

34

ndeplinire. Ei vor fi monitorizai de ctre pres, care este intersat de performana

guvernamental, mai ales prin comparaie cu promisiunile electorale.
n mod evident, acesta este un model idealizat: exist i alte fore ce modeleaz
comportamentul liderilor. Platforma electoral este alctuit la un anumit moment; este
posibil ca situaia s se modifice ntre timp, s apar noi probleme. n orice caz, o platform
electoral este scris n termeni suficient de vagi pentru a atrage ct mai muli alegtori i a
ndeprta ct mai puini cu putin.
n plus, un lider ales sau numit va deveni responsabil att pentru continuarea
programului organismului guvernamental ct i pentru respectarea promisiunilor electorale.
El va cuta meninerea suportului, raportndu-se att la alegerile anterioare i la cele viitoare,
ct i la lupta constant care se d n interiorul conducerii.
La aceast tensiune ntre program i proces, liderii vor rspunde n mod diferit. Unii
se vor raporta la programul avut nainte de ocuparea postului. Alii vor fi mai interesai de
proces i de imaginea din opinia public. Nici un lider nu poate ignora complet aceste dou
aspecte, ns ei vor rspunde diferit, funcie de propria experien i de caracteristicile
personale.
2. Consilierii
n practica guvernamental occidental din ultimul timp s-a produs o important
schimbare prin rolul tot mai mare pe care l joac persoanele care i ajut pe lideri (minitri,
parlamentari, etc). Aceti consilieri sunt recrutai pentru a colabora personal cu liderul,
cteodat chiar pe baz temporar, i se pot atepta s i piard slujba dac liderul se
schimb sau dac acesta i pierde ncrederea n ei.
Consilierii pot proveni din domenii diferite. Unii pot fi recrutai pe baza cunotinelor
lor de specialitate i sunt folosii ca o surs alternativ de expertiz n afara departamentului.
Alii pot proveni de la grupurile de presiune i sunt utilizai tocmai pentru a menine relaii
bune cu diferitele interese organizate. Consilierii, dei interesai n mod deosebit de realizarea
programului liderului, nu sunt persoane izolate, care i ofer opinia lor de experi din cnd n
cnd. Cea mai bun cale de susinere a programului este implicarea n proces, i ei ncearc s
se asigure de faptul c aciunile altor participani nu au un impact negativ asupra liderului pe
care l consiliaz.
3. Susintorii

35

De multe ori cnd se vorbete despre politicile publice se vorbete mai ales despre
lideri i se uit importana susintorilor acestora (de exemplu membrii unui grup
parlamentar, membrii unui partid). Suportul continuu oferit de adepi este vital pentru lideri,
iar acest suport poate fi retras la un moment dat. Luai n mod individual, susintorii ar putea
s afirme c rolul lor este absolut minor n procesul politic, ns luai n colectiv ei reprezint
o puternic for negativ (nu n sens axiologic). Dac susintorii sunt suficient de hotri ei
pot cere liderului, n interiorul partidului, s modifice sau s retrag o politic public
impopular. n acest mod, ei acioneaz n mod colectiv, stabilind limitele aciunii liderului,
care trebuie s se ntrebe mereu dac este cineva care l urmeaz.
4. nalii funcionari publici
Prin acest termen se nelege colectivul de funcionari publici aflat la vrful
organizaiei pe care liderul o conduce. n mod tradiional acetia au fost vzui ca un nivel
distinct i subordonat nivelului unde sunt decise politicile publice: direcia acestora este
hotrt de lideri i implementat de executani. Acest model al procesului guvernamental
este mai mult unul normativ dect unul empiric: el stabilete cum ar trebui s fie relaiile
dintre minitrii i nalii funcionari din administraie i nu descrie relaiile existente de fapt.
Noile modele ale managementului public au nlocuit aceast imagine cu una, poate la fel de
normativ, n care nalii funcionari publici planific direcia activitii organizaionale i nu
mai ateapt indicaii din partea liderului politic ales sau numit n funcie. Este de ateptat ca
aceti manageri s aib un rol activ n dezvoltarea politicilor. Ei pot realiza acest lucru prin
pregtirea unor declaraii referitoare la anumite politici publice, prin care prezint activitatea
departamentului, iar inteniile lor sunt supuse aprobrii liderului.
5. Stafful administrativ
O mare parte a muncii n construirea unei politici publice const n stabilirea i
meninerea unor relaii de colaborare ntre diferite organizaii sau ntre diferite departamente
ale aceleiai organizaii, sarcin ce revine n general nivelului mediu al funcionarilor publici.
Aceti funcionari sunt n postura de a considera c cel mai important atribut al cuiva care
lucreaz la implementarea unei politici publice nu este nici expertiza i nici autoritatea, ci
rbdarea. Ei consum foarte mult timp ncercnd s fac activitile participanilor
compatibile unele cu altele, n situaia cnd exist mai multe autoriti care opereaz i nu
este nici un acord prealabil asupra celei mai bune soluii.

36

Acest fapt implic un grad ridicat de interaciune ntre prile interesate, de la

convorbiri telefonice i discuii semioficiale, la ntlniri publice i negocieri formale. Cadrul
acestor interaciuni poate fi n comitete permanente, n comitete ad hoc sau n interiorul unui
proces oficial de consultare a prilor interesate. Obiectul acestei activiti este de a comunica
celorlali participani perspectiva propriei organizaii, de a nelege perspectiva lor, de a
identifica punctele de conflict i de a cuta obinerea unui acord. Din aceast perspectiv, a
construi o politic public aduce mai mult a diplomaie dect a arhitectur.
Identificarea i compararea soluiilor alternative are o importan deosebit n
procesul politicilor publice. Pentru stafful administrativ, ns, aceast analiz nu constituie
ceva esenial. Ea este util pentru pentru clarificarea scopurilor organizaiei i poate asigura
informaii utile n procesul de negociere i n cel continuu de implementare.
6. Prile interesate
n fiecare domeniu al politicilor publice vor fi un numr de indivizi, care dei nu sunt
oficialiti, sunt bine cunoscui ca reprezentani ai unor interese. n cadrul procesului
politicilor publice exist tendina de a atrage grupurile de interes ntr-un cadru formal.
Oficialitile ofer recunoatere grupurilor reprezentative, asigurndu-i astfel clientela
politic.
Reprezentanii grupurilor de interes doresc, n general, s se afle n interiorul
guvernrii ns, odat ajuni acolo se afl n faa unei tensiuni ntre susinere exclusiv a
punctului de vedere al grupului i posibila implicare n procesul politic. Acest fenomen este
comun oricror negocieri ntre reprezentani. n cazul politicilor publice mai intervine ns i
factorul timp. Iniial, reprezentarea va fi fcut de amatori entuziati. Cu timpul ea va deveni
instituionalizat i profesionist, prin angajarea de experi. Guvernele faciliteaz acest
proces, prin ncurajarea crerii unor organizaii ct mai cuprinztoare, cu un nivel ct mai
ridicat de competen. Apare astfel o potenial surs de conflict n interiorul grupurilor de
interes: ntre autenticitate i eficacitate. Doar membrii grupului pot spune care sunt interesele
lor, ns angajarea de experi le va asigura o poziie mult mai eficient n politica public.
7. Specialitii
n procesul politicilor publice sunt participani al cror rol este determinat nu att de
poziia politic sau administrativ ct de cunotinele de specialitate pe care le au. Aceti
participani, specialitii, au un rol important n modelarea dezbaterii: ce este privit ca normal,

37

care este problema, ce posibile rspunsuri exist la aceast problem. n domeniul politicii
agricole, de exemplu, specialitii sunt universitarii din domeniul agronomiei, biologiei,
economiei agrare, experi pe probleme de agricultur care lucreaz pentru bnci, pentru
organisme profesionale sau pentru firme de consultan, ziaritii presei de specialitate.
Aceti specialiti pot s nu aib o poziie oficial n procesul politicilor publice, ns
contribuia lor poate fi foarte important pe termen mediu sau lung.
ntrebri

Care sunt elementele unei politici publice care asigur participarea la desfurarea
acesteia?

Ce reprezint reelele politice?

Care sunt factorii care limiteaz posibilitile de aciune ale conductorilor?

Cum pot susintorii s influeneze coninutul unor politici publice?

Care este rolul funcionarilor publici, de diverse grade, n desfurarea unei politici
publice?
5. Etape n procesul politicilor publice
Politicile publice nu pot fi nelese doar n termenii lurii unei decizii. Ele nu doar c

implic un grup de decizii corelate ntr-un anumit domeniu, ci implic tipuri diferite de
decizii. De exemplu, n primul rnd, trebuie luat decizia de a lua o decizie. O asemenea
hotrre provine din percepia c exist probleme ce trebuie rezolvate, c trebuie fcut ceva.
Apoi procesul politic se deplaseaz spre un set diferit de decizii legate de ce ar trebui fcut,
cum ar trebui fcut i cnd ar trebui fcut. Lucrurile nu se opresc, ns, nici aici; chiar i
atunci cnd deciziile anterioare au fost efectuate, apar noi probleme i trebuie luate alte
decizii. Acestea sunt legate de modul n care rezultatele politicii se suprapun cu inteniile ei i
de felul n care coninutul politicii ct i nsui procesul de decizie pot fi mbuntite n
viitor. n general, n procesul politicilor publice pot fi distinse cinci stadii distincte:
1. iniierea politicii: sistemul politic identific o problem asupra creia este necesar s se
acioneze i o nscrie pe agenda unei autoriti publice.

38

2. formularea politicii: sunt studiate rspunsurile posibile, sunt elaborate variante, sunt
negociate modalitile de aciune.
3. adoptarea politicii: decidentul oficial stabilit alege o anumit soluie, care devine politic
public legitim.
4. implementarea politicii: politica respectiv este aplicat i administrat.
5. evaluarea politicii: sunt determinate rezultatele politicii, n vederea pstrrii, modificrii
sau abandonrii ei.
Cele cinci faze principale ale procesului politicilor publice pot fi prezentate i sub
forma unei scheme, ca n figura 2.

Iniierea politicii
- percepia evenimentelor
- definirea problemei
- agregarea intereselor
- organizarea cererilor
- accesul la autoriti

Cererea de
aciune
39
public

Formularea politicii
- elaborarea rspunsurilor
- studierea soluiilor posibile
- conformarea rspunsurilor
la criterii

Propunerea
unui rspuns

Adoptarea politicii
- crearea unei coaliii
- legitimarea politicii alese

Aciune politic
efectiv

Implementarea politicii
- punerea n practic
- gestiunea i administrarea
- producerea de efecte

Impact asupra
realitii

Evaluarea politicii
- reacii la aplicare
- judeci despre efecte
- exprimarea acestora

Aciune politic
de ajustare

Rezolvarea problemei sau

ncheierea politicii

Fig. 2

5.1. Iniierea

40

Aceast etap se concentreaz asupra modului n care sunt identificate problemele ce

pot deveni inte ale politicilor publice. De ce doar unele probleme, din toate cte exist,
primesc atenia decidenilor politici i sunt nscrise pe agenda public? Cum decid
organismele guvernamentale ce probleme s abordeze? Ce este o problem public? Ce
transform o problem oarecare ntr-una public? Cum ajunge o problem pe agenda
guvernamental? De ce altele nu ajung pe aceast agend?
De ce, de exemplu, protecia mediului, o chestiune ignorat pn n anii 80, a aprut
pe agenda politic n acea perioad i cum s-a petrecut acest lucru? De ce omajul, a crui
soluionare n anii 50 i 60 era legat de sporirea cheltuielilor publice, a nceput s fie legat
de idei ca flexibilitatea forei de munc i slbirea puterii sindicatelor?
Dificultatea n studierea iniierii politicilor publice const n aceea c acestea i pot
avea originea n orice punct al sistemului politic. Politicile pot proveni de sus, de la lideri
politici, guvern, agenii guvernamentale, organizaii internaionale, etc. sau de jos, prin
intermediul presiunilor exercitate de opinia public, de massmedia, de partidele politice, de
grupurile de interes, de grupurile de specialitate amd. n forma conducerii politice, iniierea
de politici publice const n mobilizarea suportului pentru viziunea personal a liderului sau
pentru prioritile ideologice ale partidului de guvernmnt. Lucrul acesta a fost cel mai
evident n cazul bolevismului i al nazismului.
Liderii politici sunt totui rareori gnditori originali i rar se ntmpl ca ei s fie sursa
unor politici publice inovatoare. Oamenii de tiin i filosofii, care par destul de puin
conectai la practica politic, pot juca un rol vital n aceast etap, dezvoltnd teorii care mai
trziu pot fi transformate de ctre lideri i de ctre partide n propuneri de politici specifice.
Cele mai multe dintre politicile economice dezvoltate n statele occidentale dup cel
de-al doilea rzboi mondial i au originea n ideile lui John Maynard Keynes. Similar,
politicile noii drepte, preocupate de micorarea implicrii statului (rolling back the state)
provin din operele lui Friedrich Hayek i Milton Friedman.
Iniierea de jos a politicilor se ntlnete n orice sistem politic. Evenimente ca
greve, tulburri publice, dezastre naturale, prbuirea burselor n alte ri, deciziile de a
investi din partea companiilor multinaionale, pot constitui factori decisivi n viaa politic.
Totui, ca regul general, cu ct un sistem politic este mai democratic i mai
pluralist, cu att presiunile de jos sunt mai semnificative n iniierea de politici. n acest sens,

41

democraia poate fi neleas ca sistemul n care agenda politic este stabilit mai curnd de
jos dect de sus.
Opinia public joac un rol semnificativ n acest proces n msura n care alegeri
regulate i concureniale i foreaz liderii politici s formuleze propuneri care s ia n
considerare preocuprile i aspiraiile populare. Totui, aceste preocupri i aspiraii rmn
deseori neclare pn cnd nu sunt articulate de grupuri care reprezint sau care pretind c
reprezint anumite sectoare ale publicului. Mass media joac, fr ndoial, o contribuie
major n acest proces att prin selectarea i ierarhizarea informaiei disponibile publicului,
ct i prin interpretarea, prin digerarea informaiei (de exemplu, corupia politic n Italia i
Japonia).
Partidele politice i grupurile de interes joac i ele un rol cheie n stabilirea agendei.
Partidele de opoziie nu ar trebui doar s critice politicile guvernului, ele ar trebui s dezvolte
politici alternative care s arate c sunt pregtite pentru guvernare. Grupurile de interes, la
rndul lor, pun n lumin o multitudine de revendicri i preocupri, promoveaz cauze i dau
expresie intereselor diverselor seciuni ale societii.
Dup 1970, cercettorii din domeniu au avut tendina s reduc din importana rolului
acordat instituiilor formale, reprezentative, i s acorde o mai mare atenie proceselor
informale prin care politicile sunt iniiate i formate. Acestea subliniaz reelele politice,
comunitile de actori implicai n politicile publice, care intersecteaz att sectorul public ct
i cel privat.
Studiile mai vechi ale formrii politicilor acordau puin atenie naturii i definirii
problemelor publice. Problemele erau considerate ca date, iar analiza pornea de aici ncolo.
Este, totui, important de tiut de ce asupra unor probleme se acioneaz, iar altele sunt
neglijate i de ce o problem este definit ntr-un anumit mod i nu n altul.
O problem public poate fi definit ca o condiie ori o situaie care produce nevoi sau
nemulumire printre oameni i pentru rezolvarea creia este solicitat intervenia
guvernamental (Anderson, J. pag. 94). Apa murdar, mncarea nesntoas, aglomerarea
urban, practicarea avortului, condiiile din nchisori, nclzirea global, reprezint condiii
care pot deveni probleme dac produc suficient anxietate sau nemulumire pentru a-i
determina pe oameni s caute remedii. Dac acetia cred c acea condiie este normal,
inevitabil, sau ine de propria lor responsabilitate, atunci nu se va ntmpla nimic. Condiiile

42

nu devin probleme publice pn cnd nu sunt definite ca probleme, nu sunt articulate de ctre
cineva, i aduse n atenia guvernului.
Pentru a fi transformat ntr-o problem, o condiie trebuie s fie vzut ca fiind o
tem corespunztoare pentru aciunea guvernamental, ca ceva ce st n posibilitile
guvernului de a remedia sau de a soluiona. Politicienilor nu le place s aib de a face cu o
problem dect n msura n care aceasta este cuplat cu o soluie. Sau, aa cum spunea
Aaron Wildawsky: o problem este o problem doar dac poate fi fcut ceva n privina ei
(Aaron Wildawsky, 1979).
Consecinele pot fi definite ca probleme i se poate ncerca rezolvarea lor de ctre alte
persoane i nu de cele direct afectate. Parlamentarii sunt frecvent n cutarea de probleme pe
care le pot rezolva, cel puin parial, pentru a-i mbunti reputaia i pentru a-i spori
ansele de realegere. Pe de alt parte, condiii care la un moment dat sunt acceptate ca fiind
normale, mai trziu, datorit schimbrilor sociale, pot fi considerate probleme (de exemplu
violena familial).
Ce caracteristici transform o problem obinuit ntr-o problem politic? Ce
difereniaz o problem privat de una public? Problemele publice sunt, n mod evident,
acelea care afecteaz un numr substanial de persoane, i au efecte largi, inclusiv consecine
asupra unor persoane care nu sunt direct implicate (de exemplu reducerile de impozit). Pentru
a ajunge pe agenda politic, o problem public trebuie s fie transformat ntr-o chestiune
care s solicite atenia guvernamental, n plus existnd un dezacord asupra celei mai bune
soluionri a problemei. Problema respectiv trebuie s ajung pe agend.
Stabilirea agendei (agenda setting) este procesul prin care problemele i soluiile lor
alternative ctig sau pierd atenia elitei politice. Competiia ntre grupuri pentru stabilirea
agendei este acerb, deoarece nici un sistem politic nu are capacitatea instituional i
resursele necesare pentru a aborda toate alternativele posibile ale tuturor problemelor care
apar la un moment dat. De aceea grupurile trebuie s lupte pentru ca problemele lor s i
ctige o poziie favorabil printre celelalte probleme care concureaz pentru spaiul limitat al
agendei sau s ocupe o poziie favorabil n ateptarea unui moment de criz, cnd ar putea
avea anse mai mari de a ocupa o poziie important pe agend. Chiar i atunci cnd o
problem ctig atenia, grupul interesat trebuie s continue eforturile pentru a se asigura c
modul n care el descrie problema este cel luat n considerare. Aa dup cum spunea E. E

43

Schattschneider, definirea alternativelor reprezint instrumentul suprem al puterii. Grupul

care i impune descrierea problemei va fi i cel care va defini soluiile i de aceea va fi cel
care va nvinge n dezbaterea politic. n acelai timp, grupurile se lupt pentru a ine alte
probleme n afara agendei.
Ce este agenda? Agenda reprezint o colecie de probleme, o nelegere a cauzelor
care duc la acele probleme, o sum de simboluri, soluii i alte elemente ale problemelor
publice care se afl n atenia publicului i a oficialilor guvernamentali. La limit, agenda
poate fi o list de propunei legislative care se afl n dezbaterea parlamentului, dar ea include
i credinele despre existena i magnitudinea problemelor i despre modul n care ar trebui s
fie abordate de ctre guvern, sectorul privat, societatea civil, sau prin aciunea combinat a
unora dintre aceste instituii.
Exist agende la toate nivelurile guvernrii. Fiecare comunitate i fiecare organism
politic guvern, parlament naional, regional, consiliu local are la dispoziie o colecie de
probleme pentru discuie. Toate aceste probleme pot fi mprite funcie de msura n care
instituia respectiv este pregtit s ia o decizie final de implementare sau de respingere a
unei anumite politici publice.
Astfel pot fi observate cteva niveluri ale agendei. Cel mai larg nivel este cel al
agendei universale, care conine toate ideile care exist i care pot fi discutate la nivelul
societii. ntr-o democraie se poate considera c nu exist nici un fel de contrngeri n
privina idelilor vehiculate, dei, chiar i n democraii, exprimarea unor idei poate fi limitat,
oficial sau neoficial. Astfel, poate fi interzis prin lege exprimarea unor opinii rasiste, sexiste
sau care promoveaz ura, negarea Holocaustului, etc. Cea mai mare parte a ideilor din agenda
universal sunt mai mult sau mai puin acceptabile i pot intra n agenda sistemic.
Agenda sistemic reprezint toate problemele care sunt percepute de ctre membrii
unei comuniti politice ca merit atenia public i care sunt sub jurisdicia legitim a
autoritii guvernamentale (Cobb and Elder). Grania dintre agenda sistemic i cea
universal este reprezentat tocmai de aceast limit legitim a jurisdiciei autoritii
guvernamentale, care se poate deplasa, acceptnd mai multe sau mai puine idei. De exemplu,
idei legate de ajutorarea celor fr resurse economice au intrat i au ieit de pe agenda
sistemic a rilor occidentale, funcie de ct de sensibil era opinia public fa de sraci i
problemele lor.

44

Dac o problem sau o idee ruete s treac de agenda sistemic, ea ajunge pe

agenda instituional. Aceasta reprezint o list de itemi care sunt luai n considerare n mod
explicit de ctre decideni. Timpul limitat, precum i resursele limitate ale oricrei instituii
fac ca doar un numr limitat de de probleme s ajung pe agenda instituional. i mai puine
chestiuni vor ajunge pe agenda decizional, care conine doar itemii asupra crora un
organism guvernamental este pe cale s decid. Proiectele de lege, atunci cnd sunt dezbatute
n comisiile parlamentare, nc nu au urcat foarte mult pe agnd. Agenda decizional este
atins doar atunci cnd un proiect de lege este supus votului n parlament. n acest stadiu,
conflictul poate atinge cote maxime.
Agenda universal
Grupurile ce doresc
schimbarea politicii
publice ncearc s
aduc problema lor
mai aproape de agenda
decizinal

Agenda sistemic
Agenda
instituional
Agenda
decizional

Grupurile care se
opun schimbrii
ncearc s blocheze
naintarea problemei
pe agend

n figur se poate observa c, exceptnd agenda universal, agenda este finit, la

fiecare nivel al ei, i nici o societate sau sistem politic nu poate aborda toate alternativele
posibile ale tuturor problemelor ce pot aprea la un moment dat. Iar pentru c agenda este
finit, grupurile de interes trebuie s concureze unul mpotriva altuia pentru ca problema lor
i soluia lor favorit la acea problem s ajung pe agend. Grupurile trebuie de asemenea s
concureze pentru a-i menine problema pe agend, utiliznd resursele pe care le au la
dispoziie.

45

Cum este stabilit agenda politic? Cum sunt alese alternativele? Rspunsul la aceste
ntrebri poate fi gsit n dou modele explicative: modelul coului de gunoi, propus de
Cohen, March i Olsen (1972) i modelul ferestrei politice, propus de Kingdon (1995).
Modelul coului de gunoi
Michael Cohen, James March i Johan Olsen au fost preocupai de nelegerea
organizaiilor, pe care le-au numit anarhii organizate. Modelul lor empiric l-au constituit
universitile, ns concluziile lor au o larg aplicabilitate.
Anarhiile organizate au trei proprieti importante: preferine inconsistente, tehnologie
imprecis i participare fluid. n privina preferinelor, n general, indivizii obinuii nu i le
definesc foarte precis, acioneaz n absena unor scopuri clare, la fel ca i oamenii politici
care eueaz (sau refuz) s i defineasc obiectivele. Atunci cnd participanii ncearc s
i defineasc preferinele cu o oarecare precizie, ei intr n conflict unii cu alii. Astfel,
preferinele sunt inconsistente att la nivelul unui singur individ, ct i la nivelul unei
colectiviti.
n privina tehnologiei, membrii unei anarhii organizate nu neleg foarte bine
procesele din cadrul organiziei. Ei i pot cunoate ndatoririle i organizaia ca ntreg poate
funciona destul de bine, ns membrii ei au doar o nelegere fragmentar i rudimentar a
ceea ce fac, a motivului pentru care o fac i modului n care slujba lor se ncadreaz n
imaginea general a organizaiei.
n al treile rnd, participanii sunt activi sau nu n procesul decizional, astfel nct
limitele organizaiei sunt mai curnd fluide. Timpul i efortul pe care membrii l aloc
diferitelor sarcini variaz, chiar pentru un anumit subiect, implicarea lor fiind diferit, funcie
de moment. n ciuda acestor caracteristici, asemenea organizaii funcioneaz: iau decizii, se
adapteaz i supravieuiesc, cteodata chiar foarte bine.
Guvernarea poate fi descris n termenii anarhiei organizate. Oamenii nu sunt de
acord cu ceea ce ar trebui s realizeze guvernul, iar deseori sunt nevoii s acioneze nainte
de a avea o descriere precis a preferinelor lor. Deseori ei nu tiu cum ar putea realiza ceea
ce i doresc, chiar dac i pot defini obiectivele. Se poate ca ei s nu neleag organizaia
din care fac parte (mna stng nu tie ce face mna dreapt). Participarea este fluid: chiar

46

ntr-o birocraie strict ierarhizat, unii i asum roluri mai mari sau mai mici dect cele
prevzute pe hrtie. Aciunile executivului i legislativului fac neclare graniele
organizaionale. Participani din afara sistemului politic se implic i ei n luarea deciziilor.
Participarea este diferit de la o decizie la alta.
n astfel de organizaii pot fi observate patru curente, patru domenii care concur la
luarea deciziilor: problemele, soluiile, participanii i oportunitile de alegere. Fiecare dintre
aceste curente are propria sa via, n general necorelat cu celelalte. Astfel de organizaii
sunt o colecie de opiuni n cutarea problemelor, chestiuni n ateptarea unor situaii de
decizie care le-ar permite s ias la suprafa, soluii n cutarea problemelor pentru care ar
putea fi un rspuns i decideni n cutarea de treab(Michael Cohen, James March, Johan
Olsen, pag. 2).
Cnd oportunitatea unei opiuni apare n organizaie, cum ar fi alegerea unui rector
ntr-o universitate, diveri participani, fiecare cu resursele sale se implic n proces. Diverse
probleme sunt luate n considerare (meninerea sau sporirea calitii actului didactic,
mbuntirea programelor analitice, chestiuni economice, etc) i diverse soluii apar ca
posibile. Astfel, o oportunitate de alegere este un co de gunoi n care sunt aruncate diverse
probleme i soluii. Amestecarea gunoiului ntr-un singur co depinde de numrul de couri
mai mici disponibile, de etichetele puse pe fiecare co, de gunoiul care este produs n mod
obinuit i de viteza cu care acest gunoi este colectat i ndeprtat(Michael Cohen, James
March, Johan Olsen, pag. 2).
Rezultatele sunt funcie de amestecarea gunoiului n co (probleme, soluii,
participani i resurse ale participanilor) i modul n care acest gunoi este procesat. Cine este
invitat s participe, cine particip, afecteaz rezultatele n mod semnificativ. Ce soluii sunt
disponibile pe moment i ce probleme i preocup pe participani sunt deasemenea elemente
critice. Diversele curente se combin n acest context al alegerii. Cnd este propus o soluie,
ea poate fi privit de ctre participani ca irelevant pentru problem i s fie respins. Mai
mult, participanii caut probleme pentru care exist soluii i nltur problemele care par s
nu se potriveasc acestora. Soluiile i problemele care apar se pot modifica de la o ntlnire
la alta, n funcie de cine particip sau nu.

47

Cteodat problemele chiar sunt rezolvate. Alteori, problemele sunt nlturate i

aruncate la alt co de gunoi, fiind posibil rezolvarea lor n alt rund. Unele probleme
importante sunt total ignorate, poate pentru c nu exist nici o solui pentru ele.
n concluzie structura acestui model este urmtoarea:
1. mai multe curente ptrund n sistem;
2. rezultatele depind de modul de combinare a acestor curente n alegerea care trebuie
fcut: cuplarea soluiilor cu problemele, interaciunile dintre participani, absena
intenionat sau nu a soluiilor, problemelor sau participanilor.

Modelul ferestrei politice

Acest model este o adaptare a celui anterior, avnd aceeai logic general i a fost
creat pentru a explica modul n care este stabilit agenda n cadrul guvernului. Acest proces
(agenda setting) este vzut de John Kingdon ca o suprapunere a trei domenii de activitate
independente (domeniul problemelor, domeniul propunerilor i domeniul politicului) care
ocazional converg, deschiznd o fereastr politic, permind astfel unor chestiuni s
ajung pe agenda guvernamental (John W. Kingdon, pag 87).
Indivizii implicai n acest proces identific probleme, genereaz propuneri de
schimbare a politicilor publice i se angajeaz n activiti politice cum ar fi campaniile
lectorale sau n grupurile de presiune. n teorie, fiecare dintre participani poate fi implicat n
oricare dintre aceste procese. Membrii parlamentului, de exemplu, pot s participe la alegeri
i s formuleze i propuneri de politici, iar grupurile de interes pot face presiuni pentru
recunoaterea problemelor lor dar i pentru implementarea soluiior sau propunerilor. n
practic, dei muli participani se intersecteaz cu toate cele trei domenii, exist i o anumit
specializare. Cadrele universitare i cecettorii sunt implicai mai mult n generarea de
propuneri pentru politici publice i mai puin lupta electoral, iar partidele politice sunt mult
mai implicate n lupta politic dect n formularea de soluii.
Domeniul problemelor const n chestiunile asupra crora actorii politici, aflai fie n
afara fie n interiorul guvernului, doresc s acioneze. Domeniul propunerilor de politici
publice conine posibilele soluii la probleme. Oficialii publici, comitetele parlamentare,

48

birocraii, oamenii de tiin, grupurile de interes i alii, dezvolt propuneri. n procesul de

selecie, unele idei sunt luate n serios, altele sunt ignorate. Cele care supravieuiesc, ateapt
probleme de care s se ataeze. Domeniul politicului include chestiuni ca rezultatele
alegerilor, capriciile opinie publice, schimbrile n structura guvernamental, campaniile
grupurilor de presiune. Evenimentele din acest domeniu sunt independente de domeniul
problemelor i de cel al propunerilor.
Cele trei domenii sunt n general separate unul de cellalt, sunt conduse de fore
diferite, iau n considerare elemente diferite i au stiluri deosebite. Cheia nelegerii
fenomenului de stabilire a agendei este cuplarea acestor domenii. Cele trei curente se pot
suprapune n anumite momente critice: este identificat o problem, este disponibil o soluie,
climatul politic este propice pentru schimbare, iar constrngerile nu blocheaz aciunea.
Astfe se deschide pentru scurt timp o fereastr pentru o politic public, adic o
oportunitate pentru susintorii propunerilor de a mpinge n fa soluiile lor preferate sau de
a concentra atenia asupra problemelor lor speciale. Cteodat, aceste ferestre se deschid n
mod predictibil, ca atunci cnd o lege trebuie rennoit; n alte cazuri, ns, fenomenul este
imprevizibil.
n orice moment mai multe probleme concureaz pentru atenia oficialilor publici,
care au ei nii ideile lor preferate pe care le vor promovate. Doar o parte din aceste
probleme vor ajunge pe agend datorit lipsei de timp, de resurse, de interes, de informaie
sau de voin a oficialilor. Stabilirea agendei este un proces concurenial.
Pierderea poziiei de pe agenda public
Problemele care ajung pe agenda public pot, la fel de bine, s dispar de pe ea. Se
poate aciona asupra unei probleme sau se poate lua decizia de a nu se aciona. Oricum,
decidenii pot avea sentimentul c problema nu merit atenie .
Antony Downs sugereaz un ciclu al ateniei (apud Anderson, J. pag. 108) de care
se poate bucura o anumit chestiune important:
1. Stadiul preproblemei. Exist o condiie social nedorit, ns ea nu se bucur de prea
mult atenie public. Doar unii specialiti sau unele grupuri de interes au devenit preocupate
n aceast privin.

49

2. Descoperirea alarmat si emtuziasmul euforic. Ceva determin publicul s devin atent

si alarmat n privina problemei. Exista o dorin puternic de a rezolva repede problema,
obstacolele n calea rezolvrii prnd externe. Soluia nu pare s necesite schimbri
fundamentale n societate.
3. Contientizarea costului necesar unui program semnificativ. Se rspndete
ngrijorarea c rezolvarea problemei va duce la costuri foarte mari. Oamenii realizeaz c o
parte a problemei const n aranjamente de care beneficiaz i ei nii (de exemplu:
autoturismele care genereaz poluare i aglomerare, dar i libertate de micare).
4. Declinul gradual al intensitii interesului public. Pe msur ce oamenii realizeaz ct
de dificil i de costisitoare va fi rezolvarea problemei, unii devin descurajai, alii se simt
ameninai, iar alii devin plictisii. Atenia acordat problemei devine tot mai slab, o alt
problem atingnd stadiul 2.
5. Stadiul postproblem. Problema ajunge ntro zon crepuscular de atenie periferic.
Ageniile guvernamentale, politicile i programele create pentru rezolvarea ei funcioneaza n
continuare i au unele rezultate .
n mod evident, nu toate problemele majore trec printrun astfel de ciclu (de exemplu:
problema protejrii mediului, comparativ cu problema cuceririi spaiului cosmic).
Dintr-un punct de vedere tehnic, adic innd cont de eficacitatea procesului politic i
nu de calitatea rezultatelor sale, procesul de iniiere a politicilor poate suferi de dou
slbiciuni contradictorii. Prima poate fi produs de lipsa propunerilor, de srcia unor idei
inovatoare, de numrul prea mic de intrri n sistem. Acest lucru a putut fi observat n
statele comuniste. n absena alegerilor libere i concureniale, a presei libere, a partidelor de
opoziie i a grupurilor autonome, iniierea politicilor a fost lsat, n mare parte, n mna
celor ce lucrau n aparatul de partid i de stat. Astfel, atta vreme ct cei implicai n iniierea
politicilor aveau un puternic interes n meninerea sistemului de planificare centralizat,
problema reformelor economice nu a aprut pe agenda politic, iar cnd a aprut, sistemul nu
mai putea fi salvat.
Cealalt slbiciune a politicilor este exact opusul primei: procesul politic poate fi pur
i simplu sufocat de multitudinea i de importana intrrilor, fapt care duce la stagnare i
paralizie. Aceasta a fost vzut ca o problem a suprancrcrii guvernamentale, un fenomen

50

asociat cu politicile intervenioniste i cu ateptrile excesive fa de guvern. Extinderea

cererilor din partea populaiei i a grupurilor de interes face s fie depit capacitatea de
rspuns a guvernului. Acest fenomen a fost numit stagnare pluralist. Ca o consecin, n
anii 80 i 90, guvernele noii drepte au ncercat s reduc ateptrile populare n privina a
ceea ce poate face statul, guvernul prelund controlul ntr-o anumit msur asupra
procesului de iniiere a politicilor.
5.2. Formularea
Odat ce o problem sau un set de probleme, se afl pe agenda politic, este necesar
un proces de elaborare detaliat i de analiz n vederea dezvoltrii unor propuneri
sistematice de politici publice. n mod convenional, stadiul formulrii este vzut ca fiind
crucial n procesul politic, formularea cuprinznd nu doar traducerea unor propuneri suficient
de vagi n recomandri precise i detaliate, ci i n filtrarea unor propuneri i chiar n
reconsiderarea unor probleme avute n vedere. n analiza pe care o fac ciclului unei politici,
Hogwood i Gunn (1984) identific un numr de stadii n procesul formulrii; primul const
n decizia despre cum trebuie decis, adic o decizie despre mecanisme sau proceduri i despre
ce actori politici trebuie implicai n analiza i elaborarea politicii. Ar trebui ca o anumit
politic s fie formulat de ctre funcionarii publici sau de ctre minitrii? Ar trebui ca
procesul de formulare s urmeze o form deja stabilit sau ar trebui s fie consultate grupurile
de interes i cele de specialiti i dac da, care dintre ele? Aceaste decizii sunt vitale prin
aceea c determin simpatiile i interesele ce vor fi luate n considerare atunci cnd se discut
politica.
A doua etap const n definirea problemei. Cu acest stadiu pot fi posibile
reinterpretri importante, mai ales atunci cnd cei care formuleaz politica vd problema n
mod foarte diferit de cei de la care a pornit problema. A treia etap const n stabilirea
obiectivelor i a prioritilor. Dei opinia public, mass-media, partidele politice i grupurile
de interes sunt capabile s influeneze stabilirea acestor obiective, nimic nu garanteaz c
prioritile identificate de ctre acetia vor fi aceleai cu cele ale iniiatorilor politicii.
Ultima etap const n analiza i trecerea n revist a opiunilor politice i alegerea
variantei preferate, adic luarea unei decizii de autoritate. Diferii factori pot fi luai n
considerare n acest stadiu al formulrii politicii: implicaiile politice i electorale ale unei

51

anumite opiuni, consideraii legate de eficiena administrativ i de eficacitatea aciunii.

Trebuie notat c decizia final, care ncheie procesul formulrii, poate fi mai mult dect o
simpl formalitate, putnd s aib loc dezbateri ca i n etapele anterioare.
Formularea are caracteristici diferite n sisteme politice diferite, fiind constatate
stiluri naionale contrastante de politici publice(Richardson, 1984). Exist dou
dimensiuni importante: dac formularea politicii se bazeaz pe consultare sau pe impunere i
dac guvernele sunt angajate ntr-o planificare pe termen lung sau reacioneaz la evenimente
mai mult sau mai puin zilnice. Din aceast perpectiv, Suedia i Japonia pot fi clasificate n
rndul statelor cu un stil de politici publice ce favorizeaz att consultarea ct i planificarea
pe termen lung. n ambele ri exist un sistem elaborat i formalizat de grupuri ce sunt
consultate i crora li se cere acordul n privina obiectivelor i prioritilor politice. Pe de alt
parte, n SUA, dei forma federal de guvernmnt solicit un nalt nivel de consens, stilul de
politic public este mult mai reactiv.
O trstur fundamental a formulrii, indiferent de diferenele care exist ntre
stilurile naionale de politici publice, const n faptul c aceast etap reduce n mod
substanial numrul actorilor implicai n proces. n timp ce n procesul de iniiere pot fi
implicate o mare varietate de interese, grupuri i micri, formularea politicii este o sarcin a
unor interni (oficiali guvernamentali, consilieri, politicieni), adic a acelora care sunt parte
a mecanismului guvernamental sau au acces instituional la acesta. Acest fapt las deschis
procesul de formulare la un numr de critici. Una dintre acestea provine din puternica
influen pe care se presupune c o au funcionarii publici, n virtutea rolului lor de consilieri
n probleme de politici publice. Politicienii, n cel mai bun caz, stabilesc nite prioriti
politice largi i las obiectivele specifice i stabilirea opiunilor posibile pe seama
funcionarilor guvernamentali. Teoreticienii alegerii publice argumenteaz de aceea, c
politicile tind s reflecte mai curnd interesele de carier a funcionarilor publici, n timp ce
marxitii subliniaz c alternativele de politici radicale tind s fie sabotate datorit originii
sociale i a educaiei nalilor funcionari publici.
Alt critic este legat de creterea numrului grupurilor i actorilor implicai n
formularea politicii. Teorieticienii noii drepte argumenteaz c micarea spre corporatism
permite nu publicului n general ci unor puternice grupuri secionale s determine politicile
publice (Olson, 1982).

52

Un alt set de critici se bazeaz pe deficitul democratic existent n formularea

politicilor. n sistemele democratice, dei politicienii alei supervizeaz procesul politicilor
publice i iau decizia final, procesul n sine face ca aportul lor s fie doar marginal. Pentru
c procesul formulrii necesit exactitate i este consumator de timp, el necesit
profesionalism, cunotine de specialitate i preocupare pentru detaliu, caliti pe care
politicienii, democratici sau nu, le posed rareori din abunden.
5.3. Adoptarea
O decizie legat de o politic public implic o aciune din partea unui oficial sau a
unui organism de a adopta, modifica sau respinge o anumit alternativ. n manier pozitiv
aceast aciune reprezint un act legislativ sau unul executiv. Trebuie fcut distincia dintre o
decizie politic, ce afecteaz semnificativ coninutul unei politici publice i deciziile de
rutin, care au legtur cu desfurarea zilnic a respectivei politici. n plus, o decizie politic
este punctul culminant al unei serii de decizii fcute pe parcursul procesului politicii publice.
Ceea ce este tipic pentru stadiul adoptrii nu este selectarea dintre un numr de
alternative ci aciunea asupra uneia dintre acestea, pentru care cei care au propus-o cred c
pot obine aprobarea, chiar dac nu va fi exact n forma dorit iniial. Pe msur ce procesul
de formulare se apropie de decizie, anumite prevederi vor fi respinse, unele vor fi acceptate,
iar altele vor fi modificate, se va ncerca aplanarea diferendelor i se vor purta negocieri pn
n momentul n care decizia va fi doar o formalitate. Cteodat, decizia va fi incert pn n
momentul numrrii voturilor i al anunrii acesteia.
Dei indivizi i organizaii private pot fi implicate n procesul decizional, autoritatea
formal de a decide revine oficialilor publici: parlamentari, membri ai guvernului, ai
administraiei, ai justiiei. n democraii, sarcina deciziilor legate de politicile publice pare a
reveni n primul rnd legislativului, instituia desemnat s reprezinte interesele populaiei. n
general, deciziile luate de ctre lideri sunt privite ca legitime dac acetia au autoritatea legal
s o fac i acioneaz conform procedurilor acceptate.
Specialitii din domeniul tiinelor sociale i politice sunt n dezacord n privina
modului cum sunt luate deciziile, asupra modului cum poate fi studiat acest fenomen i chiar
asupra definiiei ce poate fi dat unei decizii. Fr nici o ndoial, deciziile sunt luate n mod

53

diferit de indivizi sau de grupuri, n organizaii mici sau n organizaii mari, n structuri
democratice sau n structuri autoritare.
n mare, autorii preocupai de problema deciziei pot fi grupai n dou coli: cei care
i concentreaz atenia asupra relaiei dintre putere i decizie i cei care examineaz relaia
dintre raionalitate i decizie. Examinnd conceptul de putere, probabil c punctul de plecare
cel mai bun l constituie dezbaterea dintre elitism i pluralism. Aceasta pentru c elitismul i
pluralismul difer nu doar n concluziile pe care le trag n privina distribuiei puterii n
societatea contemporan, dar i n metodele pe care le utilizeaz pentru atingerea acestor
concluzii. Totui nu aceast dezbatere constituie obiectul nostru de interes, ci analiza tipurilor
de raionalitate din procesul decizional.
Au fost formulate o serie de teorii n privina procesului de luare a deciziilor. Cele mai
importante sunt:
- Modelul actorului raional
- Modelul incremental
- Modelul organizrii birocratice
- Modelul ideologic
Modelul actorului raional
Modelul decizional care subliniaz raionalitatea uman a fost construit pe baza unor
teorii economice, ele nsele derivate din utilitarism. Asemenea idei au asigurat baza pentru
teoria alegerii raionale i teoria alegerii publice, dezvoltate de gnditori ca Anthony Downs
i adoptate cu entuziasm de noua dreapt. n centrul acestor teorii se afl noiunea aa
numitului om economic, un model al naturii umane care pune accentul pe interesul
personal vzut n termenii satisfaciei materiale. Astfel, o decizie este luat utilizndu-se
urmtoarea procedur:
- Este identificat natura problemei.
- Pe baza unei ierarhii a preferinelor individuale este selectat un obiectiv sau un scop.
- Sunt alese mijloacele pentru atingerea obiectivului, funcie de eficacitatea lor, de costul lor,
de ncrederea ce le poate fi acordat.
- Sunt analizate i comparate consecinele fiecrei aciuni (costuri i beneficii, avantaje i
dezavantaje).

54

- Decidentul alege dintre alternative pe cea care i maximizeaz ateptrile i l apropie cel
mai mult de obiectivul su.
Acest tip de proces pornete de la presupunerea c oamenii au obiective clare i c le
urmresc n mod raional. Pentru ca aceasta s fie posibil trebuie s fie comparat satisfacia,
plcerea sau fericirea, pe care ar putea s o procure fiecare aciune. Cel mai bun exemplu
pentru ilustarea unei asemenea perpective este utilizarea analizei cost-beneficiu n luarea
deciziilor legate de afaceri.
Modelul actorului raional este atractiv, n parte, pentru c el reflect ceea ce se crede
despre cum ar trebui s se ia o decizie. Bineneles, politicienilor le face plcere ca aciunile
lor s fie portretizate ca orientate spre scopuri precise i ca fiind rezultatul unei deliberri
atente. n orice organizaie exist mai multe posibiliti de a atinge obiectivele, iar cnd este
pus n faa unei alegeri ntre mai multe alternative, decidentul raional trebuie s o aleag pe
cea care pare s i satisfac cel mai bine aceste scopuri. Decizia raional implic selecia
alternativei care va maximiza valorile decidentului (decidenilor).
Examinat mai ndeaproape modelul raional de luare a deciziilor pare a avea unele
slbiciuni. n primul rnd, modelul pare a fi mai uor aplicabil indivizilor, care pot avea un
set de perferine ierarhizate, i mai greu aplicabil grupurilor, n interiorul crora exist mai
curnd obiective aflate n conflict. Ce valori i obiective sunt utilizate n procesul decizional?
Organizaiile fiind entiti neomogene, valorile acestora pot diferi de cele ale indivizilor care
le alctuiesc. Doar despre organizaiile puternic centralizate i cu o structur de comand
strict s-ar putea spune c iau decizii n mod raional.
O a doua problem const n faptul c, n practic, deciziile sunt luate deseori pe baza
unor informaii incorecte sau incomplete, iar beneficiile diverselor aciuni nu sunt ntotdeauna
comparabile. Se pot compara, de exemplu, costurile creterii impozitelor cu cele ale reducerii
ajutoarelor sociale? Astfel de dificulti l-au ncurajat pe Herbert Simon(1983) s dezvolte
noiunea de raionalitate limitat: este imposibil s se analizeze toate aciunile posibile, s
se selecteze dintre ele, procesul decizional fiind, n mod esenial, un compromis ntre diverse
valori i rezultate imprecise, o alternativ fiind aleas nu pentru a mximiza anumite valori, ci
pentru c este satisfctoare. Ultimul repro care a fost fcut modelului actorului raional este
c ignor rolul percepiilor, msura n care aciunile sunt determinate de presupunerile despre

55

realitate, de credine, i mai puin de realitate nsi. Acest model acord foarte puin
importan valorilor i nclinaiilor ideologice pe care le-ar putea mprti decidenii politici.
Modelul incremental
Teoria incremental a actului decizional este prezentat deseori ca evitnd problemele
teoriei raionale i, n acelai timp, ca fiind mult mai descriptiv n ceea ce privete modul n
care oficialii publici iau decizii. Charles Lindblom poate fi considerat printele acestei
teorii. Acesta noteaz cteva eecuri ale modelului raional:
1. nu este adaptat la capacitile limitate ale individului de a rezolva probleme;
2. nu este adaptat la inadecvarea informaiei;
3. nu este adaptat la costurile analizei;
4. nu este adaptat la eecurile n privina construciei unei metode de evaluare;
5. nu este adaptat la relaiile strnse dintre fapte i valori, relaii ce pot fi observate n
procesul politicilor publice;
6. nu este adaptat la diversele forme n care problemele politice pot s apar (Brazbrooke
and Lindblom, 1963).
Dup Lindblom, deciziile incrementale implic schimbri limitate, adugiri la politicile
existente, cum ar fi creteri de cteva procente la bugetul unui departament. Testul unei
politici publice bune nu este maximizarea valorilor decidentului, ci asigurarea acordului ntre
prile interesate impicate. Incrementalismul ar putea fi rezumat astfel:
- Selectarea scopurilor sau obiectivelor i analiza empiric a aciunii necesare pentru
atingerea lor sunt mai curnd strns ntreptrunse dect separate.
- Decidentul ia n consideraie doar unele dintre alternative pentru a rezolva problema, aceste
alternative diferind doar incremental, adic marginal, de politicile existente.
- Pentru fiecare alternativ sunt evaluate doar cteva consecine, considerate mai importante.
- Problema cu care se confrunt decidentul este n mod continuu redefinit.
- Nu exist o singur soluie sau o soluie corect pentru o problem.
- Deciziile incrementale au n vedere n special remedii, ameliorri ale situaiei prezente,
imperfeciuni sociale concrete i mai puin scopuri sociale importante.
Din aceast perspectiv deciziile tind s fie luate pe baza unor informaii inadecvate i
la un nivel sczut de nelegere, aceasta descurajndu-i pe decideni s urmreze aciuni

56

radicale i inovatoare. Politicile publice sunt de aceea un proces continuu i un proces de

explorare. n lipsa unor obiective clare, cei care stabilesc politicile publice opereaz cu
ajutorul unui cadru deja existent, ajustndu-i poziia n funcie de feed back-ul oferit de
informaiile despre impactul deciziilor lor trecute. Incrementalismul sugereaz o strategie de
evitare, decidenii fiind nclinai mai curnd spre ndeprtarea de probleme, dect spre
rezolvarea lor.
Dac

modelul

raional

are

de

obicei

scopuri

prescriptive,

normative,

incrementalismul, dup cum l prezint Lindblom, este att normativ, ct i descriptiv. El nu

doar c asigur o descriere mai corect a modului n care sunt luate deciziile n lumea real,
susine autorul american, ci are i meritul flexibilitii i al cuprinderii unor poziii
divergente. n acest sens el are un caracter anti-utopic i corespunde modului n care sunt
adoptate politicile publice n democraiile pluraliste, implicnd rspundere i flexibilitate,
consultare i compromis. Totui, modelul a fost criticat ca fiind profund conservator, n sensul
c justific prejudecile mpotriva inovaiei i favorizeaz ineria. Politicienii care
mbrieaz incrementalismul sunt mult mai preocupai de problemele zilnice dect de cele
ce implic o viziune pe termen lung. Energia lor este consumat spre meninerea navei
politice la suprafa i n micare i mai puin pe direcia spre care se ndreapt aceasta.
O alt slbiciune a incrementalismului este c explic foarte puin acele decizii
politice care sunt radicale sau revoluionare. De exemplu, decizia lui Stalin de a lansa
planurile cincinale n 1928, decizia lui Castro de a prelua puterea n 1959 sau chiar decizia lui
Margaret Thacher de a reduce implicarea statului n anii 80, pot fi cu greu descrise ca
ajustri treptate.
Din perspectiva unor asemena dificulti Amitai Etzioni(1967) a propus ideea de
explorare mixt care ncearc s creeze o punte ntre perspectiva raional i
incrementalism. Explorarea mixt se bazeaz pe distincia dintre deciziile fundamentale i
deciziile minore, incrementale. Deciziile fundamentale, cum ar fi declararea rzboiului,
stabilesc direciile de baz, asigur contextul pentru deciziile incrementale. n principiu,
explorarea mixt presupune c deciziile sunt luate n dou faze: nti, decidenii evalueaz n
sens larg, exploreaz, toate opiunile politice n termenii anselor de a atinge obiectivele preexistente. Apoi este adoptat o perspectiv mult mai incremental pe msur ce sunt luate n
considerare detaliile politicii selectate. Aastfel, de exemplu, o decizie larg de a reduce

57

cheltuielile publice este nsoit de o serie de decizii mult mai specifice, legate de domeniile
sau programele ce vor fi afectate.
Modelul organizrii birocratice
Att modelul actorului raional ct i cel incremental sunt modele tip cutie neagr a
procesului decizional: nu este luat n considerare impactul pe care structura procesului de
politici publice l poate avea asupra deciziilor. Modelul birocratic sau modelul organizaional,
ncearc s ptrund n interiorul cutiei negre subliniind msura n care procesul
influeneaz produsul.
Graham Allison(1971) a fost primul care a utilizat aceast perspectiv, analiznd
deciziile luate de SUA i URSS pe parcursul crizei legate de instalarea rachetelor nucleare
sovietice n Cuba, n 1962. Allison precizeaz c pot fi utilizate trei perspective diferite
pentru analizare aceleiai aciuni:
-

Actorul raional. Aciunea este desfurat de actori identificabili (SUA i URSS), care au
scopuri clare i opteaz pentru calea cea mai bun n vederea atingerii acestor scopuri.

Procesul organizaional. Politica nu mai este fcut de SUA, ci rezult din interaciunea
unor organisme specializate (Pentagon, CIA, Departamentul de Stat, Casa Alb), fiecare
dintre acestea avnd un mod specific de recunoatere i de rezolvare a problemelor.

Politica birocratic. Aceste organisme specializate au interese i poziii diferite, iar

procesul politic provine din relaiile de putere dintre aceste organisme i din negocierile
ce au loc ntre ele.
Dou modele contrastante, ns aflate n legtur rezult din acest studiu. Primul,

intitulat n mod obinuit modelul procesului organizaional, accentueaz impactul pe care

l au asupra deciziilor valorile, presupunerile i modelele obinuite de comportament care pot
fi ntlnite n orice organizaie mare. Deciziile par s reflecte nu att analiza raional i
evaluarea obiectiv, ct cultura nrdcinat a departamentului sau a ageniei de unde
provine. A doua teorie, modelul politicii birocratice, subliniaz impactul negocierilor ce au
loc ntre diverse persoane i agenii asupra deciziilor, fiecare urmrind interese proprii.
Aceast perspectiv demonteaz ideea de stat monolit, unit n jurul unui singur interes, i
sugereaz c deciziile provin dintr-o aren concurenial, n care balana avantajului este n
continu micare.

58

Autorul american subliniaz c aceste trei perspective nu trebuie vzute ca tipuri

diferite de procese de politici publice, ci ca trei lentile diferite prin care poate fi studiat acest
proces. n orice situaie vor fi elemente ce in de opiune (actor raional), de rutin (proces
guvernamental) i de competiie (politic birocratic), ns ele nu vor fi identice pentru toi
participanii, n orice moment sau n orice domeniu.
Dei aceste modele au, fr ndoial, meritul de a atrage atenia asupra unor aspecte
importante ale procesului decizional, ele au i unele slbiciuni. n primul rnd, modelul
procesului organizaional reduce sfera de aciune a conuctorilor politici, posibilitatea ca
acetia s-i impun deciziile de sus. Ar fi eronat s se sugereze c toate deciziile sunt
modelate de presiunile organizaionale i s se ignore rolul personal al liderilor, aa cum a
fost cel al lui Roosevelt n iniierea New Deal-ului sau cel al lui Hitler n invadarea Poloniei.
n al doilea rnd, este simplist s se sugereze, aa cum o face modelul politicii birocratice, c
actorii politici i adopt poziia doar pe baza intereselor organizaiei din care fac parte,
ignorndu-se simpatiile personale i obiectivele individuale. n al treilea rnd, ncercarea de a
explica deciziile doar n termeni legai de cutia neagr, nseamn de a nu a acorda nici un fel
de importan presiunilor externe care provin din mediul economic, politic sau ideologic.
Modelul ideologic
Modelele decizionale care pun n prim plan credinele i ideologia subliniaz gradul n
care comporatmentul este structurat de ctre percepie. Ceea ce oamenii vd i neleg este,
ntr-o anumit msur, ceea ce valorile i concepiile lor le permit, i ncurajeaz s vad i s
neleag. Aceast tendin este cu att mai puternic cu ct, n cele mai multe cazuri, ea este
incontient. Dei decidenii pot crede despre ei nii c acioneaz n mod raional, riguros
i imparial, valorile sociale i politice care le mprtesc pot aciona ca un filtru puternic,
definind ceea ce poate fi gndit, ceea ce poate fi fcut i ceea ce este de dorit. Anumite
informaii i anumite opiuni nu sunt apreciate sau nici mcar nu sunt luate n consideraie, n
timp ce alte informaii i alte cursuri ale aciunii sunt utilizate cu predilecie. Kenneth
Boulding(1956) subliniaz imporatana vital a acestui proces, artnd c, fr un mecanism
de filtrare a informaiilor, decidenii ar fi pur i simplu copleii de volumul de date cu care sar confrunta.

59

Sunt totui preri diferite n ceea ce privete originea i natura acestui proces de
filtrare. Robert Jerris(1968), de exemplu, atrage atenia asupra erorilor constante de apreciere
din partea decidenilor din domeniul relaiilor internaionale, acestea avndu-i originea n
etnocentrism (mod de nelegere n care aciunile i inteniile altui grup sunt apreciate prin
aplicarea valorilor i teoriilor provenite din cultura observatorului, care este incapabil s
neleag semnificaia diferenelor culturale). Un exemplu al acestui fenomen l constituie
nclinaia lui Anthony Eden i a guvernului Marii Britanii de a-l vedea pe generalul Nasser
preedintele Egiptului n perioada crizei Suezului din 1956, ca pe un al doilea Hitler. Irving
Janis(1972), pe de alt parte, sugereaz c multe decizii, din domeniul relaiilor internaionale
pot fi explicate prin ceea ce el a numit gndire de grup. Acesta reprezint fenomenul n care
presiunile psihologice i profesionale concur la ncurajarea unui grup de decideni de a
adopta o poziie unit i coerent, prerile contrare sau neconvenabile fiind excluse.
O ncercare de a combina diferitele perspective supra deciziilor, care s in cont de
impactul sistemului de credine, a fost realizat de Paul Sabatier(1988). Principala sa
preocupare a fost de a explica modul n care apar achimbrile ntr-o politic public. El a
atras atenia asupra rolului jucat de subsistemul politicii publice, adic asupra grupului de
oameni care contribuie ntr-un mod oarecare la influenarea politicii dintr-un anumit
domeniu. Un sistem al politicii publice poate include nu doar grupuri de politicieni,
funcionari publici i grupuri de interes, ci i cercettori, cadre universare i ziariti cu
preocupri n domeniu. Astfel se creaz coaliii de indivizi care mprtesc credine i valori
apropiate. Aceste credine opereaz la trei niveluri diferite:
- Credine profunde (principii morale sau filosofice fundamentale);
- Credine apropiate (preferine pentru anumite politici);
- Credine secundare (puncte de vedere asupra implementrii sau aplicrii unei politici).
Importana unor asemenea credine const n faptul c acestea asigur ceea ce Sabatier
numete cleiul politicii, strngnd mpreun oameni pe baza valorilor i preferinelor pe
care le mprtesc. n timp ce credinele profunde sunt rezistente la schimbare, cele
apropiate i mai ales cele secundare sunt mult mai flexibile. Utiliznd acest cadru, Sabatier
apreciaz c o schimbare de politic public poate fi neleas n termeni de nclinare a
echilibrului de fore n subsistemul acelei politici, prin dominaia unei coaliii asupra alteia.
Acest proces poate fi considerat, cu toate acestea, ca raional, atta vreme ct dezbaterea

60

despre i dintre sistemele de credine conduce la un proces de nvare n privina politicilor

publice.
Pentru marxism i feminism ns, asemenea idei pot fi utilizate pentru a trage
concluzii cu totul diferite. Marxitii susin c acele credine profunde din subsistemele
politicii publice i opiniile decidenilor politici sunt structurate de ideologia clasei
conductoare, astfel fiind favorizate interesele forelor economice dominante. Feminismul, la
rndul su, consider c preponderena brbailor n rndul celor cu putere de decizie politic
face ca acel clei politic s fie asigurat de ctre idei i valori patriarhale. Acest fapt conduce
la prejudeci politice care susin n continuare sistemul de dominaie politic a brbailor.

61

5.4. Implementarea
Atunci cnd faza adoptrii s-a ncheiat i, de exemplu, un proiect de lege a devenit
lege, putem s ne referim la ceva ce se numete politic public. Procesul politicii publice
oricum nu se oprete aici, odat ce decizia politic a luat o form oficial.
Unul din salturile majore pe care le-a fcut analiza politicilor publice a fost
sublinierea importanei acestui stadiu al implementrii. n mod tradiional, implementarea era
considerat ca ceva dat, fiind un aspect al administraiei i nu unul al politicii. ncepnd cu
anii 60 a nceput s fie destrmat iluzia separaiei politic-administraie iar studiile au
nceput s arate ct de departe se pot situa rezultatele unei politici de ceea ce intenionau
iniiatorii ei. Din aceste motive Aaron Wildavsky(1979) a descris analiza politicilor publice
ca a spune adevrul puterii. Condiiile necesare pentru implementarea perfect, n
sensul c o politic se desfoar exact dup cum s-a intenionat, sunt, dup prerea lui
Hood(1976) urmtoarele:
- un sistem administrativ unitar cu o singur linie de autoritate, pentru a asigura controlul
central;
- norme uniforme i reguli care opereaz la fel n orice sistem;
- supunere perfect i control perfect;
- informaie perfect, comunicare perfect i coordonare perfect;
- timp suficient pentru a putea mobiliza resursele administrative.
Hogwood i Gunn (1984) stabilesc i ei zece condiii pentru atingerea unei implementri
perfecte:
1. Circumstane exterioare ageniei responsabile cu implementarea s nu impun
constrngeri paralizante.
2. Programele trebuie s dispun de timpul i de resursele necesare.
3. n fiecare stadiu al implementrii trebuie s fie disponibil combinaia necesar de
resurse.
4. Politica ce urmeaz a fi implementat trebuie s se bazeze pe o teorie valid a cauzelor i
efectelor.
5. Relaia dintre cauz i efect trebuie s fie direct, cu puine legturi intermediare.
6. Relaiile de dependen dintre ageniile implicate trebuie s fie minime.

62

7. Trebuie s existe o nelegere complet i un acord total n privina obiectivelor ce trebuie

atinse.
8. Sarcinile trebuie s fie definite n totalitate i ncadrate corect n secvene.
9. Trebuie s existe o coordonare i o comunicare perfect ntre diferitele elemente sau
agenii implicate.
10. Cei cu autoritate trebuie s solicite i s obin o subordonare perfect.
n lumina dificultilor de a ndeplini oricare dintre aceste condiii, nu este
surprinztor faptul c distana dintre decizie i implementare se transform n prpastie. Dei
cei care creaz politicile publice se pot bucura de o legitimitate democratic, cei care le
implementeaz (funcionari publici ai autoritilor centrale sau locale, profesori, medici,
poliiti, etc.) pot avea o nelegere mai bun, la nivelul strzii, a ceea ce va funciona i a
ceea ce nu va funciona. Astfel de consideraii au condus la tradiia analizei politicilor
publice de jos n sus, care accentueaz nevoia de flexibilitate ca i pe cea de a lsa
implementarea n minile celor ce execut politica respectiv. Aceast perspectiv
contrasteaz cu poziia mult mai convenional a implementrii de sus n jos, care
subliniaz uniformitatea i controlul. Cei mai muli specialiti din domeniu recunosc faptul c
echilibrul dintre controlul central i flexibilitea aplicrii reprezint dilema major n domeniul
implementrii politicilor (Barret i Fudge, 1981).
Dei implementarea perfect nu este posibil i, poate, nici nu este de dorit, cele mai
multe dintre preocuprile fa de implementarea politicilor s-au concentrat asupra flexibilitii
n aplicare. Flexibilitatea poate s apar din mai multe cauze. Una dintre acestea const n
faptul c cei care execut politica pot fi interesai nu doar n utilizarea cunotinelor lor,
pentru a asigura eficacitatea implementrii ei ci, aa cum subliniaz teoria alegerii publice, ei
sunt preocupai i de protejarea propriilor cariere i a intereselor lor profesionale. Funcionarii
publici vor avea motive puternice s filtreze i s reinterpreteze aspectele politicilor care le
par neconvenabile sau amenintoare.
Alte ngrijorri n privina implementrii politicilor provin din inadecvarea controlului
politic de sus i, ntr-o msur i mai mare, din lipsa presiunii pe care consumatorul ar puteao exercita de jos. Din aceast perspectiv, o implementare neadecvat, n special n ceea ce
privete serviciile publice, rezult din faptul c guvernele acioneaz, n general, n afara
mecanismului pieei i sunt un furnizor monopolist al bunurilor pe care le asigur.

63

Funcionarii publici, autoritile locale, lucrtorii din sectorul public, i pot permite s fie
ineficieni deoarece, spre deosebire de sectorul privat, ei nu trebuie s-i satisfac
beneficiarii, clienii. Un rspuns la aceast problem l poate reprezenta utilizarea unor
indicatori de performan care s lege serviciile publice de un set de standarde care mimeaz
competiia pieei, penaliznd performanele aflate sub standarde. Serviciile care ndeplinesc
aceste standarde vor fi recompensate, iar cele care eueaz vor trebui s ndrepte lucrurile
sau, n unele cazuri, s ofere compensaii financiare. Filosofia care st n spatele unor astfel
de indicatori de performan este mputernicirea ceteanului ca i consumator, ca cineva
ale crui nevoi i interese trebuie luate n considerare n livrarea serviciilor.
Modele de punere n practic a politicilor publice
Organizaiile administrative sunt angajate ntr-un spectru larg de activiti i iau o
multitudine de decizii n ceea ce privete administrarea legilor aflate n jurisdicia lor. n
ciuda acestei diversiti, pot fi identificate patru modele de implementare a politicilor publice:
a face reguli, a hotr, a ntri legea i a opera programe.
A face reguli. O regul poate fi definit ca o decizie a unui organism, cu o
aplicabilitate general sau particular, i cu un efect n viitor, decizie legat de
implementarea, interpretarea sau prescrierea unei legi sau de descrierea organizrii,
procedurii sau a practicilor unei anumite organizaii. Regulile substantivale prevd n detaliu
cantitile i tipurile de bunuri asigurate i au efectele unei legi. Regulile interpretative prevd
modul n care o organizaie, o agenie, vede, interpreteaz legile de a cror implementare se
ocup. Regulile procedurale descriu organizarea ageniei i cum se vor desfura diferitele ei
activiti. n practic, nu este totdeauna uor de distins ntre aceste trei tipuri de reguli sau de
fcut separarea lor de deciziile sau practicile informale ale organizaiilor.
A hotr (a adjudeca). Organismele administrative execut politici publice i atunci
cnd aplic legi sau regulamente deja existente la situaii particulare, prin decizii luate asupra
unor cazuri individuale. Astfel, organizaiile acioneaz ntr-o manier asemntoare
tribunalelor, dup cum, atunci cnd creaz reguli acioneaz ntr-o manier asemntoare
legislativului (de exemplu, oficiul concurenei).

64

ntrirea legii. Ageniile pot influena o politic prin diverse aciuni de ntrire a legii.
O lege, o ordonan, un regulament, poate fi aplicat n mod riguros sau chiar rigid, poate fi
aplicat ntr-o manier lax, sau poate s nu fie aplicat deloc (de exemplu aciunile poliiei sau
ale vameilor). Chiar i atunci cnd prevederile sunt foarte precise, ceea ce pare s elimine o
interpretare discreionar, aproape ntotdeauna rmne ceva de interpretat n privina modului
n care legea poate fi aplicat.
Operarea de programe. Multe organizaii guvrnamentale sunt angajate n
managementul proprietilor publice, n administrarea mprumuturilor, subveniilor, n
desfurarea anumitor programe. Dei asemenea activiti nu sunt privite, n general, ca
modaliti de ntrire a legii pentru c nu sunt desemnate s modeleze comportamentul
indivizilor, deseori ele au o importan mai mare pentru anumite categorii de indivizi.
Tehnici de control
Indiferent de cum sunt numite politicile (regulatorii, distributive, redistributive, etc.)
toate ncorporeaz un element de control. Astfel, ntr-un mod implicit sau explicit, oamenii
sunt determinai s fac anumite aciuni, s nu fac altele, aciuni care altfel nu ar fi fost
efectuate.
Tehnicile de control pe care un organism guvernamental le utilizeaz pot crea
consecine practice importante asupra coninutului i impactului unei politici, dup cum pot
crea i dispute pe parcursul procesului de adoptare. Cei care se opun politicii respective o pot
dilua sau chiar o pot anula, restricionnd puterile ageniei guvernamentale n privina
implementrii. Pentru a fi efectiv, o politic are nevoie de tehnici de control i de
implementare.
Forme noncoercitive de aciune. Termenul de noncoercitiv semnific faptul c nu se
impun sanciuni legale sau penalizri, dar nici recompense. Eficiena acestei forme de control
depinde de colabrarea voluntar a celor afectai. Este n special cazul programelor educative
sau demonstrative.
Inspeciile sunt examinri ale produselor ori ale documentelor pentru a determina
dac sunt conforme cu standaredele oficiale. Inspeciile pot fi continue, ca n cazul crnii de
la abatoare, sau periodice, ca n cazul celor fcute de Registrul Auto. Indiferent de tipul lor,
inspeciile ncerc s constate conformitatea celor implicai ntr-o activitate cu obiectivele de

65

prevenire sau de corectare a unor condiii nedorite sau periculoase. Sunt fcute eforturi n
primul rnd pentru a-i convinge pe indivizi s respecte legea, sanciunile fiind impuse doar n
ultim instan. Inspeciile sunt utilizate mai ales n cazul aciunilor regulatorii.
Licenele implic autorizarea acordat de ctre guvern pentru desfurarea unei
afaceri, a unei profesii sau a ceva ce n mod obinuit este interzis (conducerea auto, emisia
radio sau TV, etc). Licena este o form de verificare n avans a persoanei sau a instituiei care
dorete s porneasc o anumit activitate, care trebuie s demonstreze o anumit calificare
sau s ndeplineasc anumite cerine. Utilizarea licenelor trece dincolo de autorizarea a ceva.
Licenele pot incude i impunerea unor condiii ca parte a autorizaiei, modificarea acestora
fiind la discreia autoritilor, rennoirea sau suspendarea autorizaiei la intervale regulate,
revocarea autirzaiei. Astfel, licenierea devine o form de control continuu.
mprumuturile i subsidiile sunt mijloace prin intermediul crora sunt aduse la
ndeplinire scopuri publice cu ajutorul banilor sau a altor resurse ce sunt acordate
ntreprinderilor, ranilor, sau altor categorii. Astfel de ajutoare implic, de obicei, un control
al calitii precum i impunerea anumitor reguli: fondurile sunt acordate doar n condiiile n
care este asigurat un bun management.
Contractele multe programe guvernamentale sunt sau pot fi duse la ndeplinire ntro proporie sunstanial prin intermediul companiilor private: construcia de autostrzi i ci
ferate, managementul unor activiti, industria aerospaial sau de armament. Puterea de a
oferi sau de a refuza contracte confer evident un tip de control: n unele ri, companiile care
doresc s vnd anumite servicii sau bunuri guvernului, trebuie s ndeplineasc anumite
standarde nprivina salariilor, programului i condiiilor de lucru, a nediscriminrii.
Cheltuielile generale separat de utilizarea mprumuturilor i subveniilor,
organismele guvernamentale se pot bucura de o autonomie considerabil n cheltuirea
fondurilor acordate. Cheltuielile pentru anumite bunuri sau servicii pot fi fcute pentru a
favoriza o anumit industrie sau o anumit zon defavorizat. Modul n care sunt fcute
cheltuielile poate duce la scderea sau creterea inflaiei, prin reducerea sau sporirea sumelor
pentru unele programe.
Operaiile pe piaa liber - atunci cnd guvernele intr pe pia pentru a cumpra, a
vinde sau a asigura bunuri sau servicii, aceste aciuni au deseori un efect de control. Valoarea
monedei naionale poate fi meninut prin cumprarea sau prin vnzarea de valut. Preurile

66

produselor agricole (gru, porumb, lapte) sau a mineralelor poate fi susinut prin achiziii
guvernamentale sau prin vnzri din rezervele naionale.
Impozitele, taxele, accizele sunt instrumente politice foarte importante pentru c, nu
doar c asigur venituri bugetare, ci i pentru c ncurajeaz sau descurajeaz un anumit tip
de comportament. Sporirea taxelor la benzin duce la sporirea preului, la micorarea
consumului, la protejarea mediului, la rentabilizarea unor forme alternative de energie.
Taxele pot fi utilizate i cu sens pozitiv: se consider c poluarea mediului poate fi
redus mai bine prin stabilirea unor taxe pe emisii dect printr-un sistem de standarde i
obligaii. Aceste taxe vor constitui stimulente economice pentru oamenii de afaceri,
permindu-le acestora s determine cea mai eficient cale de a reduce poluarea.
Exceptarea de la anumite impozite este o alt posibilitate utilizat curent n politicile
publice. O gam variat de reduceri, excluderi i rate prefereniale permit indivizilor i
firmelor s se angajeze n afaceri care sunt favorizate de guvern (investiii de capital,
construirea de locuine, activiti caritabile), investind sume care altfel ar fi fost cheltuite cu
impozitele.
Serviciile multe politici publice, n special din categoria celor distributive, implic
asigurarea de servicii cum ar fi tratamentul medical, informarea, consilierea legal, pregtirea
profesional, etc.
Procedurile informale multe decizii care afecteaz drepturile i interesele indivizilor
sunt luate prin intermediul negocierilor, compromisului, consultrilor, etc. Aceste proceduri
sunt folosite foarte des datorit nevoii de aciune rapid, reglementrile administrative
neacoperind toate posibilele cazuri particulare.
Sanciunile sunt mijloace , penaliti i recompense, pe care ageniile le utilizeaz
pentru a ncuraja sau pentru a impune conformarea cu deciziile lor. Cteodat sanciunile sunt
cuprinse n tehnicile de control. Sanciunile pot include trimiterea n judecat, amenzi,
publicitate favorabil sau defavorabil, modificarea sau revocarea licenelor, confiscarea sau
distrugerea bunurilor, etc. Ageniile pot ncerca s impun chiar sanciuni penale, ns acest
fapt implic i aciunea tribunalelor.

5.5. Evaluarea

67

Procesul unei politici publice se ncheie cu evaluarea acesteia, fapt care duce, n teorie
cel puin, la decizii n ceea ce privete meninerea, modificarea sau suspendarea respectivei
politici. Acest stadiu completeaz ciclul politic, n sensul c informaia obinut prin evaluare
poate reprezenta feed-back-ul pentru etapele de iniiere, formulare, adoptare i implementare,
procesul ducnd la mbuntirea politicilor existente.
Evaluarea poate privi att aspecte substantivale legate de eficiena i eficacitatea
politicii publice, ct i aspecte procedurale legate de organizarea stadiului formulrii, cine este
consultat i cnd i cum este este controlat implementarea. Totui, n ciuda importanei
hotrtoare pe care o poate avea, guvernele sunt n general reticente n acordarea de fonduri
pentru evaluarea politicilor. n SUA, la sfritul anilor 70, preedintele Carter a propus ca 1%
din fondurile oricrui proiect s fie alocat evalurii. Singurele ri n care evaluarea politicilor
este luat n serios sunt cteva democraii, n general consensuale, angajate n planificarea pe
termen lung.
Studiile academice au privit cu mai mult atenie problema evalurii. Cercetrile
empirice sunt preocupate att de ceea ce guvernele fac n termen de legi, impozite, programe,
etc., ct i de consecinele acestor aciuni. Ceea ce este clar este faptul c rezultatele unei
politici sunt deseori foarte diferite de ceea ce intenionau cei care au formulat sau au decis
politica. Un exemplu clasic l reprezint politicile de asigurare a bunstrii, proiectate pentru
a elimina srcia, pentru a oferi tuturor cetenilor capacitatea de a participa la viaa
comunitii i care au dus la creterea numrului celor dependeni de sistemul de asigurri
sociale (Murray, 1984).
Asemenea eecuri politice au demonstrat importana unui guvern deschis,
responsabil n faa electoratului. Pentru ca procesul politic s fie eficient n transformarea
intrrilor n ieiri corespunztoare, el trebuie s fie ntotdeauna deschis aprecierilor i
criticilor. Aproape ntotdeauna, o cultur a secretului nu face dect s acopere incompetena i
s asigure un comportament arbitrar i egoist.
Forma pe care o poate lua evluarea reflect modul n care este neles procesul
politicilor publice: el reprezint urmrirea unor scopuri sociale sau este o ncercare de aciune
colectiv a unor indivizi care nu au n mod necesar aceleai obiective? n msura n care
procesul politic este vzut ca orientat ctre nite scopuri precise, atunci are sens ncercarea de
a msura n mod sistematic progresul ctre acestea, pentru a determina cile cele mai fezabile

68

de atingere a scopurilor, a celor mai rapide mijloace sau a celor mai ieftine. Dac exist ns
divergene asupra obiectivelor, acordul va fi obinut la un nivel superficial: se poate ajunge
mult mai uor la un consens n privina a ce trebuie fcut dect n privina a de ce trebuie
fcut. Aceasta arat c evaluarea trebuie s se preocupe nu doar de msura n care scopurile
sunt atinse, ci i de ce nseamn politica respectiv pentru ceteni, de motivele pentru care ea
este sprijinit sau nu.
Evaluarea reprezint ntotdeauna o parte a aciunii. Ea este utilizat de unii
participani n procesul politic pentru a modifica modul n care sunt folosite resursele i
pentru transforma comportamentul celorlali actori. Apare astfel problema relaiei dintre
analiz i participani: analiza ar trebui s fie neutr sau angajat? i dac este angajat, ce
interese ar trebui s susin? n mod tadiional, evaluarea a fost vzut ca ceva echidistant.
ns criticii susin c aceast aspiraie tiinific nu este real, deoarece detaarea nu este
posibil. Ei subliniaz faptul c evaluarea este n primul rnd o form de control, exercitat
de ctre superiori asupra subordonailor, iar aceast relaie de putere nu poate fi ignorat.
Conflictul dintre detaare i angajare domin literatura despre evaluare. Acest conflict
este reflectat i de distincia dintre evaluarea sumativ, a crei scop este aprecierea activitii
evaluate, i evaluarea formativ, a crei scop este mbuntirea activitii.
Pentru dimensiunea vertical a politicilor publice, caracterizat prin scopuri clar
definite, obiectul evalurii l constituie dirijarea ctre atingerea acestor eluri. Pentru
dimensiunea orizontal, caracterizat prin diversitatea actorilor implicai, deci printr-o
divergen de scopuri, obiectul evalurii este subiect de disput. Pentru c ambele dimensiuni
exist n orice politic public, va exista mereu o tensiune ntre ele.

ntrebri

Cum devine o situaie oarecare problem public?

Care sunt domeniile care interacioneaz n vederea deschiderii unei ferestre

politice?

Ce reprezint stagnarea pluralist?

Care este trstura fundamental a procesului de formulare a politicilor publice?

Se poate spune c indivizii iau decizii n mod raional i calculat?

69

Prin ce se deosebete modelul incremental de luare a deciziilor de cel raional?

Cum pot percepiile s influeneze luarea deciziilor politice?

De ce nu este posibil o implementare perfect?

n ce const dificultatea evalurii unei politici publice?

6. Performanele sistemului politic
Procesul politicilor publice a fost analizat n special dintr-o perspectiv managerial.

Cum ajunge o problem s devin public? Cum sunt luate deciziile? Care sunt etapele n
procesul politicilor publice? Ct de eficace i de eficient este procesul politicilor publice?
Totui, o serie de valori politice mai profunde nsoesc aceste ntrebri. Acestea nu sunt legate
de ceea ce guvernul face ct de ceea ce guvernul ar trebui s fac. Iar aceast viziune
normativ este legat de cum ar trebui s arate o societate bun, de nelegerea unor
chestiuni cum ar fi dreptatea social sau echilibrul dintre libertate i autoritate. Deoarece
perspectivele asupra unor astfel de probleme difer fundamental, standardele dup care ar
putea fi apreciat un guvern sau un sistem politic difer i ele. Totui pot fi identificate patru
criterii foarte largi, fiecare dintre ele subliniind anumite performane ale sistemului politic:
stabilitatea i ordinea, prosperitatea material, performana ceteneasc i performana
democratic.
Stabilitatea i ordinea
Se poate afirma n mod rezonabil c meninerea stabilitii i a ordinii reprezint una
dintre funciile de baz ale guvernrii. Cu excepia anarhitilor, care cred c ordinea social
poate s apar spontan din aciunile indivizilor, toi ceilali gnditori politici consider c
guvernarea reprezint singurul mijloc prin care haosul i instabilitatea pot fi meninute la un
nivel minim. Din aceast perspectiv, scopul principal al guvernrii este s asigure
stabilitatea prin intermediul autoritii, ceea ce necesit perpetuarea guvernrii i
supravieuirea sistemului politic. Din aceast perspectiv, performana sistemului politic
poate fi apreciat dup longevitatea sa, supravieuirea unui regim artnd abilitatea sa de a
rezolva conflictele din societate. Totui exist preri diferite n ceea ce privete modul n care
acest obiectiv ar putea fi atins.

70

Prima dintre acestea provine din gndirea libral i consider c o guvernare stabil
trebuie s se bazeze pe consimmnt i consens. Din acest punct de vedere, ceea ce asigur o
existen pe termen lung a unui regim este receptivitatea sa la cererile i la presiunile venite
din partea populaiei. n limbaj sistemist, acest lucru ar putea fi tradus prin corespondena
dintre intrrile i ieerile din sistemul de guvernare. Aceast trsstur este considerat ca
unul dintre punctele tari ale democraiilor occidentale. Susintorii democraiei liberale
subliniaz faptul c, bazndu-se pe consens i construind mecanisme care s asigure
receptivitatea, un regim democratic garanteaz astfel un grad ridicat de echilibru sistemic.
Puterea guvernamental este ctigat prin lupt electoral i poate fi pierdut atunci cnd
suportul popular scade. O societate civil puternic permite cetenilor s i exercite
influena prin intermediul diverselor grupuri i asociaii.
Abilitatea democraiei liberale de a genera stabilitate explic, ntr-o anumit msur,
ncercrile multor ri care au avut regimuri nedemocratice de dezvolta practici democratice.
Cu toate acestea, democraia de tip liberal are i slbiciuni. Poate cea mai important dintre
ele este c receptivitatea poate genera instabilitate, prin faptul c sporete ateptrile
electoratului fa de guvern i ntrete iluzia c sistemul politic poate rezolva toate cererile
venite dinspre societate. Din aceast perspectiv, principala dilem a unei guvernri stabile
este echilibrul care trebuie creeat ntre receptivitate i eficacitate. Guvernarea trebuie s fie
sensibil la presiunile exterioare, ns trebuie s-i impun voina asupra societii atunci
cnd diversele presiuni amenin s degenereze n conflicte ireconciliabile.
Aceast posibilitate pune n lumin cellalt punct de vedere cu privire la stabilitate i
ordine. Gnditorii conservatori au legat stabilitatea i ordinea nu de receptivitate, de
sensibilitate la problemele cetenilor, ci de autoritate. Conservatorii au fost preocupai n
mod deosebit de sublinierea faptului c autoritatea este totui susinut de o cultur comun i
de mprtirea acelorai valori. Din acest punct de vedere, stabilitatea i ordinea sunt mai
ales un rezultat al coeziunii culturale i i sociale, al capacitii societii de a genera respect
pentru autoritate i de a susine instituiile existente.
Aceast poziie este puternic reflectat n temerile neoconservatorilor cu privire la
permisivitatea, la relativismul moral i cultural, de aici rezultnd i apelurile la restaurarea
valorilor familiei, valorilor tradiionale i cretine. Din aceast perspectiv se poate considera
c statele est-asiatice ca i cele islamice ar pute avea o capacitate mai mare dect democraiile

71

de tip occidental n a menine stabilitatea politic. Slbiciune acestui punct de vedere asupra
const n faptul c, bazndu-se pe autoritatea exercitat de sus, nu exist limitri eficace ale
puterii guvernamentale. Dac stabilitatea este vzut ca un scop n sine, separat de principii
ca legitimitatea democratic, dreptatea sau respectul drepturilor omului, rezultatul poate fi
doar tirania i opresiunea.
Performana material
Ideea c un sistem politic poate fi judecat dup performana sa material este un lucru
comun. De exemplu, campaniile electorale sunt dominate de discuiile purtate n jurul
problemelor economice. Guvernele sunt n general realese n perioade de cretere economic
i prosperitate, dar sunt nvinse n perioadele de recesiune i criz economic. Nu poate fi pus
la ndoial faptul c succesul unui sistem politic este legat de capacitatea sa de a asigura o
serie de bunuri pentru cetenii si. n rile n curs de dezvoltare, extinderea srciei i ratele
sczute ale creterii economice sunt asociate cu adncirea tensiunilor sociale i etnice,
alimenteaz corupia i submineaz ncercrile de a stabili o guvernare constituional i
reprezentativ. Prbuirea regimurilor comuniste poate fi i ea legat de eecul planificrii
centralizate i de incapacitatea acestuia de a oferi o prosperitate material asemntoare celei
din democraiile occidentale. Mai mult, nu este o coinciden faptul c rile industrializate se
bucur att de cea mai mare stabilitate politic ct i de cele mai ridicate standarde de via.
Au avut loc dezbateri intense n privina celor mai bune mijloace de generare a
bunstrii i de atingere a prosperitii materiale. ntr-o anumit msur, aceste dezbateri au
reflectat diviziunea ideologic dintre capitalism i socialism, primul punnd accent pe piaa
liber i pe competiie, n timp ce al doilea accentua pe naionalizarea mijloacelor de
producie i pe planificare. Revoluiile care au avut loc n Europa central i de rsrit
cepnd cu 1989 au schimbat termenii acestei dezbateri. Acum chiar i socialitii occidentali
accept faptul c piaa, sau mcar o anumit form de competiie de pia, este singurul
mecanism care poate genera prosperitate. Dezbaterea capitalism sau socialism? s-a
transformat n ce fel de capitalism?. Iar aceast problem nu se refer att la cum poate fi
generat bunstarea, ct mai ales la cum ar trebui ea s fie distribuit: care ar trebui s fie
echilibrul dintre piaa liber i intervenia statului i n ce msur guvernul ar trebui s
intervin pe pia prin intermediul unui sistem de redistribuie a bunstrii.

72

Principala dilem care apare din utilizarea prosperitii materiale ca indicator al

performanei guvernamentale const n opiunea dintre creterea economic i distribuirea
corect a bunstrii. n privina acestei probeleme pot fi identificate dou puncte de vedere
contrastante. Perspectiva liberalismului doctrinar, propus de teoreticieni ca Hayek i
Friedman, susine c prosperitea poate fi atins cel mai bine printr-un sistem capitalist
neregularizat de stat. Din aceast perspectiv, creterea economic este promovat cel mai
bine de stimulente materiale care ncurajeaz iniiativa i sancioneaz pasivitatea. Statul ar
trebui doar s asigure o plas de siguran care s protejeze indivizii de o srcie absolut,
de lipsa mijloacelor fundamentale de trai. Dei astfel pare s sporeasc inegalitatea social,
teoria susine c dei unii vor primi mai mult dect alii, n final fiecare va primi o porie
dintr-o bogie mai mare la nivel naional, deci fiecre o va duce mai bine.
Perspectiva rival, social-democrat, subliniaz beneficiile morale i economice ale
egalitii. Competiia nereglementat pe piaa liber este vzut ca ceva care promoveaz
lcomia i conflictul, mai mult, ea ar fi ineficient i neproductiv. Meritul justiiei sociale ar
fi acela c ndeprtnd distribuia bunstrii de capriciile pieei, se asigur faptul c fiecare
cetean va fi interesat de bunstarea societii i va fi stimulat s contribuie la acesta. Prin
tolerarea inegalitii sociale, politicile de pia liber ar crete riscul excluziunii sociale, ceea
ce ar duce la creterea tulburrilor sociale i a criminalitii. O prosperitate pe termen lung ar
necesita, din acest punct de vedere, ca stimulentele materiale s opereze n interiorul unui
cadru mai larg de redistribuie i de protecie social.
Performana ceteneasc
Ideea c cetenia este un scop al bunei guvernri poate fi gsit nc din Grecia
antic. Un cetean este un membru al unei comuniti politice, care are o serie de drepturi i
de ndatoriri. Cetenia este de aceea faeta pubic a existenei individuale. Oamenii sunt
capabili s participe la viaa comunitilor lor n msura n care posed drepturi i
responsabiliti. Participarea ceteneasc este, la rndul su, legat de extinderea
guvernrilor constituionale, ca reflectare a extinderii drepturilor politice i a libertilor
civice.
Se poate face distincia dintre trei tipuri de drepturi: drepturi civile, drepturi politice i
drepturi sociale. Drepturile civile pot fi definite ca acele drepturi necesare pentru a asigura

73

libertatea individual. Acestea include libertatea de exprimare, libertatea de asociere,

libertatea de micare, libertatea contiinei, dreptul la egalitate n faa legii i dreptul la
proprietate. Astfel, drepturile civile sunt acele drepturi care se exercit n cadrul societii
civile i sunt drepturi negative, n sensul c ele limitez exercitarea puterii guvernamentale.
Drepturile politice asigur individului posibilitatea de a participa la viaa politic. Principalele
drepturi politice sunt dreptul la vot, dreptul de a candida n alegeri i dreptul de a deine o
funcie public. Asigurarea drepturilor politice necesit existena sufragiului universal, a
egalitii politice i a guvernrii democratice. Cele mai controversate drepturi sunt cele
sociale, care ar garanta indivizilor, n viziunea unor autori, un status social minim, care la
rndul su ar constitui baza exercitrii att a drepturilor civile ct i a celor politice. Aceste
drepturi sociale care pot fi numite i pozitive, ar putea fi definite ca dreptul de a tri o via
civilizat, n concordan cu standardele existente n societate.
Conceptul de cetenie este vzut ca o creaie occidental i, de aceea, nu este
surprinztor c democraiile occidentale au o performan deosebit n aceast privin.
Drepturile civile i cele politice implic o guvernare constituional i reprezentativ, care
poate fi gsit n occident de o bun perioad. Ideea drepturilor sociale, ns, a iscat dezbateri
importante, deoarece ea presupune un anumit nivel al statului bunstrii i o politic de
redistribuie suuficient de accentuat pentru a determina criticile liberalilor clasici i a Noii
Drepte, care consider acest lucru nejustificabil i duntor din punct de vedere economic.
Marxitii i feminitii au criticat i ei ideea de cetenie, deoarece aceasta ar ignora
inegalitatea de clas, respectiv opresiunea patriarhal.
Cei care folosesc cetenia ca i criteriu de apreciere a performanei guvernamentale
se afl totui n faa unei dileme majore: nevoia de echilibru ntre drepturi i ndatoriri, de
distribuie echitabil a responsabilitilor ntre individ i comunitate. ncepnd cu anii 80 s-a
declanat o dezbatere n aceast privin ntre liberalism i comunitarianism. Acesta din urm
susine c investind doar indivizii cu drepturi nu se obine dect o sporire a atomizrii
societii i a alienrii, slbind legturile care menin unitatea social. Din aceast
perspectiv, societile neoccidentale, care nu par a avea o performan prea bun n privina
crieriului ceteniei ar putea avea totui mai mult suscces n creearea unui sens mai puternic
al comunitii i al apartenenei sociale.

74

Performana democratic
n timp ce stabilitatea, prosperitatea i cetenia sunt rezultate ale guvernrii,
democraia este preocupat n mod esenial de procesul guvernrii, de cum sunt luate deciziile
mai curnd dect ce decizii sunt luate. n mare vorbind, democraia nseamn dispersia puterii
politice i a influenei n societate. Din perspectiv democratic, scopul politicii este ntrirea
rolui individului i lrgirea sferei de autonomie personal a acestuia. Autonomia a fost
vzut att ca un scop n sine, ct i ca un mijloc de atingere a altor scopuri. Teoreticienii
clasici ai democraiei, ca J. J. Rousseau sau J. S. Mill, vd participarea politic ca o surs a
dezvoltrii personale i a autorealizrii. Democraia reprezint astfel o condiie a libertii.
mpingnd argumentul pn la extrem, ideea autoguvernrii populare implic abolirea
distinciei dintre stat i societatea civil, prin stabilirea unei forme de democraie direct.
Noiunea modern de democraie s-a ndeprtat de aceast viziune utopic a democraiei
directe, oferind termenului de democraie mai curnd sensul de mijloc pentru atingerea unui
anumit scop. Cel mai obinuit mecanism al democraiei reprezentative, care cuprinde
sufragiul universal, votul secret i alegeri competitive, a fost susinut pe baza argumentului c
existena drepturilor legate de vot implic un control asupra potenialelor abuzuri ale
guvernului, iar competiia dintre partide ajut la generarea unui consens social. Posibilitatea
alegtorilor de a-i elimina de la putere pe conductori asigur o limitare a puterii
guvernamentale i o form de responsabilitate a oamenilor politici n faa electoratului.
Cele mai multe sisteme politice au totui performane sczute n ceea ce privete
autonomia personal i implicarea populaiei n procesul de guvernare. Ceea ce se nelege
prin democraie n lumea modern tinde s fie doar o form limitat i indirect de
democraie. Aceasta opereaz, aa dup cum spunea i Schumpeter, ca un aranjament
instituional pentru luarea deciziilor politice, n care indivizii ajung n poziii de decizie prin
intermediul unei competiii pentru voturile electoratului. Acest tip de aranjament instituional
a fost criticat de ctre democraii radicali pentru c ar reduce participarea popular doar la un
fel de ritual: votul la fiecare civa ani, prin care se ajunge cel mult la nlocuirea unor
politicieni cu alii. Astfel cetenii nu guverneaz practic niciodat, iar creterea distanei
dintre guvernani i guvernai este vizibil n sporirea indiferenei, apatiei i n prbuirea
spiritului comunitar.

75

Aceast perspectiv este legat de apelul pentru schimbri politice i sociale radicale,
chiar revoluionare. Astfel, puterea guvernamental ar trebui descentralizat pentru a o aduce
mai aproape de ceteni. Aceasta ar putea duce, n ultim instatn, chiar la dezmembrarea
statelor-naiune, n plus fiind foarte greu de imaginat cum o comunitate de dimensiunile celor
actuale ar putea fi guvernat prin participarea direct i continu a cetenilor. n plus, dac
democraia este neleas ca posibilitatea de a modela deciziile care afecteaz viaa fiecruia,
atunci i puterea economic ar trebui democratizat, ceea ce ar presupune probabil un
mecanism de control din partea angajailor asupra patronilor.
n privina criteriilor de performan democratic apar o serie de dileme. Cea mai
important dintre aceastea este nevoia de echilibru ntre scopul guvernrii de ctre oameni i
scopul guvernrii pentru oameni, ceea ce pune pune n lumin tensiunea dintre avantajele
participrii populare i cele ale conducerii n direcia interesului public. Obiecia
fundamental mpotriva participrii, i deci mpotriva oricrei forme de democraie direct,
este aceea c oamenilor obinuii le lipsete timpul, maturitatea i cunotinele de specialitate
necesare unei conduceri nelepte. O alt dilem este aceea dintre puterea acordat individului
i cea acordat comunitii. Pentru a acorda prioritate autonomiei personale este necesar
limitarea autoritii publice. ns exaltarea virtuilor conducerii populare prezint riscul de a
subordona individul voinei publice, voinei majoritii. Tensiunea dintre individ i societate
ridic nu doar dificulti de ordin practic, ci subliniz i o tem de dezbatere prezent mereu
n teoria politic.
ntrebri

Care este legtura dintre stabilitate, pe de o parte, receptivitate n faa dorinelor

populare i autoritate, pe de alt parte, n aprecierea performanelor unui sistem
politic?

Creterea economic i redistribuirea corect a bunstrii ar putea fi realizate n

acelai timp?

Cum ar putea drepturile sociale s afecteze drepturile civile?

Care sunt obieciile care ar putea fia duse democraiei reprezentative din perspectiva
performanei sistemului politic?

76