Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
a statelor membre este doar o problem ce cade numai n aria de competen a acestora. Oricum
exist numeroase surse de influenare indirect a statelor membre ct i a celor care ader.
Cel mai gritor exemplu este articolul 5 al Tratatului de la Roma, care prevede c statele membre
trebuie s ia msurile necesare ndeplinirii obligaiilor ce se nasc din calitatea de membru al UE.
Acest prevedere are implicaii i n ceea ce privete dezvoltarea capacitii administrative a
statelor membre care trebuie s demonstreze abilitatea lor de a participa la procesul decizional al
UE, la implementarea reglementarilor uniunii n timp util i n plus trebuie s se implice efectiv n
managementul comunitii (bugetul). Statele ce vor deveni astfel membre pot fi chemate n faa
Curii Europene de Justiie dac nu i ndeplinesc obligaiile ce rezult din tratat.
Influena indirect n dezvoltarea administraiei publice a statelor membre, a fost des argumentat
prin cooperarea pe termen lung a statelor la sistemul politic al UE ce conduce la o aproximare a
sistemelor administrative .
Cooperarea sistemelor politice a creat ceea ce Fournier J. a numit Spaiul Administrativ
European (1998, Governance and European Integration, Reliable Public Administration )
conform cruia noile state membre trebuie s poat funciona efectiv n interiorul Spaiului
Administrativ European.
O definire explicit a criteriilor de aderare a fost dat pentru prima oar de Consiliul European
ntrunit la Copenhaga n Iunie 1993. Iniial, aceste criterii nu au inclus referine clare n ce privete
capacitatea administrativ ci doar:
Structurile administrative existente i caracteristicile naionale ale statelor membre, faptul c ele
sunt mai aproape att fa de situaiile, ct i de oamenii pe care i administreaz, i de asemenea,
cadrul structural al UE au fost cele care au condus la ntocmirea Raportului Comisiei Europene,
ce stabilete capacitatea administraiei de a aplica acquis-ul comunitar, prin:
dezvoltarea unui sistem efectiv i eficient (cei doi EE) de control financiar (bazat pe legislaia
privind finanele publice i cea privind modalitile de realizare a auditului);
lipsa unui sistem de recrutare a funcionarilor publici care s asigure atragerea i meninerea
celor mai calificai dintre acetia;
reforma nu se copiaz, nu se transfer din experiena altor state, nu trebuie fcut aceast
greeal, altfel ea nu va fi dect un alt eec;
strategia de reform nu se realizeaz pe baze pur teoretice ea trebuie s aib n spate un test
de fezabilitatea, care s arate necesitatea i gradul de reformare trebuie consultat
administraia;
reforma nu se poate realiza pe termen scurt sau mediu ea necesit o mai mare ntindere n
timp pentru a da rezultate, n consecin procesul de reform va fi afectat de schimbrile
guvernamentale, dar n acelai timp i va dovedi necesitatea prin meninerea ei ca factor
important de dezvoltare a statului;
funcionari publici nu sunt doar simpli aplicani ai reformei ei sunt cei asupra crora se aplic
reforma, nu trebuie ca acetia s fie ctigai prin implicarea direct sau prin nespijinirea
conturrii unei culturii administrative;
lipsa fondurilor necesare i slaba capacitate de atragere a acestora de pe plan internaional dar
i naional.
situaia economic i necesitatea real de reform ce trebuie utilizate efectiv pentru c ele sunt
cele care produc influen direct asupra guvernului ca iniiator i coordonator dar i asupra
ceteanului;
Dicionarul Explicativ al Limbii Romne. Ediia a II-a, Academia Romn, Bucureti, 1998.
Dezvoltarea unei capaciti administrative orizontale este unul din criteriile de aderare la UE dar
conform acesteia nu att de important ca democraia, economia de pia i implementarea
acquis-ului comunitar. Cu toate acestea ea este privit nu numai din perspectiva de asigurator al
politicilor comunitare ci i de factor de influen al sistemului UE.
O privire comparativ asupra dezvoltrii capacitii administrative din rile care ader la UE ne
relev o situaie sumbr asupra progresului facut de acestea. Trei aspecte ale reformei
administrative din Centrul i Estul Europei au limitat consolidarea capacitii acestora:
legislatia privind funcionarul public adoptat, nu a fost pe deplin implementat, sau nu a fost
utilizat ca instrument de creare i meninere a stabilitii serviciului public,
Acceptare unui grup mare de state care prezint o capacitate administrativ inadecvat poate
constituie o ameninare pentru UE ca sistem politic i administrativ. n acest sens sunt relevante
dou ntrebri:
1. n ce msur acceptarea statelor cu o capacitate administrativ insuficient va afecta principiul
ncrederii reciproce dintre statele membre?
ncrederea reciproc mbrac numeroase aspecte dar dou dintre aceste sunt relevante pentru
noi:
cu ct sunt mai muli juctori care nu vor putea lua parte la joc se vor ridica
probleme ce vor pune n pericol sistemul decizional al UE.
A se vedea mai pe larg A.J.G. Verheijen Administrative Capacity Development. A race against time?, WRR, The Hague, 2000.
Germanic
Francez
Scandinav
Nu
Da
Da
Da
Relaia stat-societate
pluralist
organicist
antagonistic
organicist
Forma de organizare
politic
limitat federalist
integrat/ organic
federalist
descentralizat
unitar
incrementalist
"notnd prin"
legalitate
legal corporatist
tehnocratic
consensual
Forma de
descentralizare
cooperativ
federalist
Discipline considerate
apropiate cu
tiine politice/sociologie
administraia public
rile membre
sistemului
Drept public
Regionalizare
Stat unitar
Drept public
Autonomie local
puternic
Drept public
(Suedia); Teoria
organizaional
(Norvegia)
3 Loughlin J., 1994, Nation, State, region in western Europe in L. Bekemans, Ed. Culture: The building stone of Europe, 2004, Brussels: Presses
Interuniversitaires.
Aadar, n Europa pot fi luate n considerare trei mari tradiii administrative pure4. Ele pun n
eviden raportul dintre regimul politic i administraie. Corespunznd clivajului centru-periferie i
depinznd de o serie de factorii precum tradiiile, forma statului sau circumstanele politice aceste
tipuri de administraie acord roluri diferite ealonului local. Tradiia francez, care s-a impus i n
Romnia, este rezultatul unei evoluii care are ca fundament Revoluia francez de la 1789 i
ncheierea procesului de centralizare a statului francez. Elementele distincte ale acestui model
sunt uniformitatea (teritoriul este mprit n colectiviti locale dotate cu competene identice),
echilibrul (ntre descentralizarea colectivitilor locale i deconcentrarea serviciilor statului) i tutela
statului asupra colectivitilor locale (prin prefect). Acest model are ca rezultat centralizarea dar i
atomizarea colectivitilor locale.
Tradiia german este rezultatul mozaicului etatic, specific spaiului german, care a dus la forma
federal de organizare a statului. Landul, preexistent statului, are n consecin competene
legislative. Puterea landurilor face ca acestea s i exercite tutela asupra comunitilor locale.
Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei centralizri la nivelul landurilor.
Marea Britanie este un stat unitar n care coexist patru naiuni. Tradiia administrativ britanic
are ca element distinctiv eterogenitatea. Anglia, Wales, Scoia, ara Galilor au fiecare organizri
locale specifice. Autoritile locale repartizate pe dou niveluri, comitatul i districtul, dispun de
puteri importante punnd n practic politicile guvernamentale. Autonomia acestor autoriti este
ns delegat de legislator putnd fi deci oricnd retras5.
Plecnd de la principiile tradiionale i ncercnd s impun drept exemplu propria administraie,
pentru noile state membre ale U.E., cele trei mari state model au nceput i chiar au reuit s
reformeze statul i funciile sale dar mai ales administraia. Astfel, Frana cu ajutorul Comitetului
Interministerial pentru reforma statului, prin revizuirea Constituiei n 2003, dar mai ales prin Legea
privind libertile i responsabilitile locale din 13 august 2004 a reuit s realizeze o clarificare i
o identificare a scopului serviciilor publice prin simplificarea i transparena procedurilor, prin
descentralizarea responsabilitilor statului i modernizarea managementului public. n acelai
sens, Germania, prin reforma administrativ nceput n 1999, s-a concentrat pe promovarea
descentralizrii i consolidrii guvernelor locale, organizaiilor administrative, managementului
financiar, seviciului public. n genere prin crearea mecanismelor necesare unei administraii mai
participative la viaa public iar prin cea din 2005 asupra viitorului digital al administraiei, deinnd
n prezent peste 376 de servicii administrative federale on-line. Ct privete Marea Britanie, prin
reforma ncheiat n 2003 a restructurat resursele umane prin stabilirea unor noi categorii de
funcionari publici dar i capacitatea autoritilor locale.
Evoluia acestora a indus atitudini reformatoare, n marea majoritate a statelor membre ale U.E., n
ce privete administraia public. Acestea i-au stabilit obiective clare de urmat, inndu-se seama
n toate de apropierea, adaptarea administraiei la cerinele ceteanului-client; astfel sunt, de
exemplu, cele din: Portugalia transversal public administration, Polonia friendly
administration, Italia administrative efficiency sau Belgia simplification is strength.
Marea varietate a reformelor la care au fost supuse cele mai multe state europene poate fi grupat
n cteva categorii:
privatizarea i deregularizarea mutarea sarcinilor din sectorul public ori eliminarea unor
reglementri;
managementul resurselor umane se observ dominaia principiilor noului management
public;
management financiar reforma direct prin minimizarea costurilor guvernamentale i
creterea eficienei, n particular prin dezvoltarea i implementarea tehnicilor specifice
managementului financiar n sectorul public;
orientarea ctre clieni guvernul i angajaii acestuia trebuie s se gndeasc la relaia
ce se stabilete cu publicul innd cont de piaa liber a serviciilor publice care ofer
posibilitatea alegerii distribuitorului de servicii;
4
5
Hugues Portelli, Les rgimes politiques europens, Paris, Le livre de poche, 1995, p. 54-65.
H. Portelli, op.cit., p. 58.
Ferdinand Kinsky, LUnion europeenne, est-elle federaliste? , Presses dEurope, Nice, 2001.
Despre idealul statului-holding n I.Alexandru, Administraia public, Teorii, realiti, perspective ediia a III-a revzut i adugit, Editura
Lumina-Lex, Bucureti, 2002, p. 229-231.
Totodat, trebuie s subliniem necesitatea de a supune puterea politic i birocraia, care de fapt
deriv din ea, controlului justiiei (cum se ntmpl n SUA), astfel nct cetenii s nu mai poat fi
supui arbitrariului birocraiei i dndu-le astfel posibilitatea s-i asume cu adevrat rolul lor de
stpni ai societii.
Dac imediat dup cderea monarhiilor, a regimurilor autoritare i victoria revoluiilor, organele
reprezentative erau singurele mandatate s stabileasc regulile generale cu caracter obligatoriu,
apariia puterii de reglementare, extinderea progresiv a acesteia face s creasc rolul executivului
i nltur monopolul parlamentelor. Mai mult, puterea executiv devine centrul principal de
decizie, realizndu-se astfel un transfer de competene n favoarea administraiei care ntr-un mod
subtil, practic (n unele cazuri) se substituie puterii politice.
Cazul tipic n aceast privin este Frana, (dar fenomenul s-a extins n ntreaga Europ), unde
iniial s-a manifestat o nencredere n executiv care era autorizat s emit doar proclamaii, prin
care se aduceau la cunotin normele votate de legiuitor sau actele individuale prin care se
aplicau particularilor regulile stabilite de legislativ.
Evoluia constituional ulterioar, demonstreaz abandonarea acestui monopol al legislativului ca
fiind prea rigid i n practic irealizabil. Executivul primete putere de reglementare acordndu-i-se
competena s ia msuri de aplicare a legilor sub forma unor acte opozabile erga omnes prin care
se preciza coninutul normelor primare. Practica instituional a accentuat aceste tendine. Astfel,
delegrile de competene acordate de parlamente executivului, i lrgesc acestuia puterea de
reglementare. Spre exemplu, tehnica decretelor-lege, ordonanelor este tot mai folosit, n special
dup primul rzboi mondial, iar de-legalizarea anumitor domenii devine o practic, contestat de
doctrin, dar acceptat de jurisprudena justiiei administrative.
Cu toate acestea, primordialitatea legislativului rmne totui recunoscut n drept atta vreme ct
decretele-lege, ordonanele executivului n temeiul abilitrii legislative trebuie aprobate de
parlamente ntr-un termen aprobat de acestea, iar n caz contrar devin caduce, ceea ce nseamn
c de-legalizarea anumitor domenii de ctre parlamente rmne precar, n msura n care
acestea le pot readuce n discuie oricnd.
Cea mai spectaculoas ntrire a puterii de reglementare a executivului s-a produs n Frana, prin
Constituia din 1958, n care se stipuleaz expres c numai anumite domenii aparin Parlamentului
pentru legiferare, iar tot ce nu este rezervat Parlamentului ine de puterea de reglementare ce
aparine executivului. Studiile doctrinare n materie calific aceast inovaie drept putere de
reglementare autonom, deoarece ea nu este supus legii i practic aeaz pe picior de egalitate
organul legislativ cu cel executiv atta vreme ct fiecare are cmpul su de aciune n care este
abilitat s stabileasc norme cu for juridic primar, fr a putea fi mpiedicat de cealalt putere.
Cu toate acestea jurisprudena administrativ, i mai ales constituional au limitat foarte mult
impactul acestei inovaii. Prima a refuzat s considere ca lege reglementarea autonom care
rmne un act administrativ, n timp ce a doua, printr-o interpretare literal a textului Constituiei a
extins domeniul legislativ, (deci, al Parlamentului). Rmne o realitate ns, c puterea de
reglementare a executivului s-a ntrit.
Un alt aspect ce confirm tendina administraiei de a cuceri puterea politic i a consolida
fenomenul de osmoz, de natur a reduce semnificativ subordonarea administraiei fa de
puterea politic, aspect ce merit comentat, este participarea din ce n ce mai extins i mai
profund a administraiei la exercitarea puterii politice.8
Ministerul Justiiei autoritate a administraiei publice implicat direct n realizarea
procesului legislativ
Orice analiz cu privire la rolul Guvernului n realizarea funciei legislative trebuie s porneasc de
la poziia constituional a acestuia n sistemul organelor statului i de la rolul su n ndeplinirea
politicilor naionale, dar mai ales de la Ministerul Justiiei cel care este nominalizat s asigure
ndeplinirea actului de justiie, precum i ordinea public i sigurana ceteanului. Vom analiza n
8
A se vedea mai pe larg Ioan Alexandru, Politic, administraie, justiie; Editura All Beck, p. 3 i urm.
acest sens rolul pe care-l deine aceast autoritate a administraiei publice n procesul legislativ din
Romnia.
Plecnd de la premisa c un stat de drept este un stat n care guverneaz legea i n care
funcioneaz perfect principiul egalitii n faa legii, Ministerului Justiiei i revine un rol important n
reforma legislaiei, n simplificarea i coerena reglementrilor juridice, n asigurarea compatibilitii
legislaiei naionale cu obligaiile asumate de Romnia prin conveniile internaionale la care este
parte, precum i n armonizarea legislaiei naionale n vederea integrrii europene i euroatlantice
a rii noastre.
Printre autoritile care au dreptul de iniiativ legislativ potrivit Constituiei, un rol deosebit de
important revine Guvernului. Pot elabora proiecte de acte normative, n domeniul lor de activitate,
ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale aflate n
subordinea Guvernului, precum i autoritile administrative autonome.
Misiunea Ministerului Justiiei nu se ncheie, ns, o dat cu naintarea de ctre Guvern a
proiectelor de acte normative Parlamentului, ci continu cu asigurarea reprezentrii executivului la
susinerea i dezbaterea proiectelor att n comisiile parlamentare de specialitate, ct i n plenul
celor dou Camere.
De asemenea, Ministerul Justiiei are, pe lng atribuia de elaborare a actelor normative din
domeniul justiiei, i pe aceea de avizare din punct de vedere al legalitii a proiectelor elaborate
de celelalte ministere, de organele de specialitate ale administraiei publice centrale, care se supun
spre adoptare Guvernului, n vederea exercitrii iniiativei legislative de ctre acesta.
Avizul Ministerul Justiiei ncheie succesiunea operaiunilor din etapa de avizare, ndeplinind un rol
deosebit de important n crearea unui cadru legislativ eficient, stabil i coerent.
n susinerea celor de mai sus prezentm schema procesului legislativ din Romnia.
A) Iniiativa legislativ
Cetenii
Membrii
Parlamentului
100.000 cetateni
Guvern
Propuneri legistative
Proiect de lege
Ministerul1
Ministeruln
Departamentul
de avizare acte
normative
Departamentul
de avizare acte
normative
Curtea Constituional
Consiliul legislativ
Parlamentul Romniei
D1
Biroul Permanent
Dn
Departamentul
pentru
elaborare acte
normative
Comisii de mediere
Comisiile parlamentare
Instituii
subordonate
Camera
Deputailor
Senat
Lege
Curtea Constituional
C) Promulgare
Preedinte
Decrete Presidetiale
Concepia
proiectelor de
legi
Departamentul
pentru
elaborare acte
normative