Sunteți pe pagina 1din 10

6.

Administraia public mecanism al statului de executare a voinei politice


Slbirea puterii, a autoritii i eficacitii guvernelor se accentueaz direct proporional cu
extinderea cmpului lor de aplicare i a hipertrofiei aparatului birocratic. Istoria ne arat c slbirea
puterii politice i transferarea ctre structurile birocratice a constituit un fenomen relativ frecvent.
Astfel n anumite cazuri, (monarhiile helenistice, Egiptul ptolomeic, China hanilor) suveranul se
lovete de puterea crescnd a nalilor si funcionari, a efilor militari i/sau a preoilor, suveranul
devenind jucria anturajului su (rude, frai etc.); rebeliunile militare, revoluiile de palat i loviturile
de stat ntrein o instabilitate politic cronic (agravat la Roma i n Bizan de absena unei legi a
succesiunii care s regleze clar regulile de transmitere a tronului).
De peste dou decenii, guvernanii din Europa promoveaz voina lor de a proceda la o
transformare profund a administraiilor naionale, fr ns a reine n mod special atenia
societii civile, dei tema reformei administraiei a devenit n unele ri o constant a discursului
politic i n fiecare an serviciile statului sunt afectate de msuri avnd ca obiect adaptarea
structurilor la evoluia sarcinilor care le sunt ncredinate.
n prezent ns, reorganizrile n curs sunt de un interes deosebit n condiiile n care construcia
european, descentralizarea, revenirea liberalismului par s amenine prerogativele administraiei
de stat, amenajat ntr-o poziie cheie, esenial fa de puterea politic, puterea economic sau
structurile administrative locale.
Dac slbirea puterii politice naionale depinde de viitorul Uniunii Europene, creterea puterii locale
a avut deja repercursiuni n privina administraiei de stat care percepe, ntre altele, c-i este
contestat competena, aptitudinea, capacitatea, de a interveni n mod eficace n domeniul
economic.
Dintr-o perspectiv istoric, putem afirma c raporturile ntre puterea politic i administraie au
evoluat ntr-un sens favorabil acesteia din urm. Am putea spune c s-a produs un fenomen de
osmoz, care a redus semnificativ subordonarea administraiei fa de puterea politic, cu toate
c, din punct de vedere juridic, se menine aceast subordonare reflectat n dreptul de control pe
care l are puterea politic asupra activitilor administrative ale statului.
6.1. Consolidarea capacitii administrative n contextul aderrii la uniunea european
ncurajarea cercetrii i diseminrii de cunotine n domeniul administraiei publice constituie baza
dezvoltrii spaiului administrativ european. Muli autori se ntreab dac exist o administraie
european i dac suntem martorii unei noi ordini administrative sau numai a unui mecanism
viznd asigurarea cooperrii ntre administraiile naionale.
Consolidarea capacitii administrative prin reformarea administraiei publice realizat i
structurat de palierul politic, n spe de cel guvernamental, nu face altceva dect s ne conduc
n final la good governance. Termenul de bun guvernare trebuie neles ns prin prisma celui de
capacitate de a guverna, capacitate care este strict dependent de cea administrativ, aceasta din
urm fiind prghia de realizare a politicilor guvernamentale. Astfel, n cadrul sistemului statului
democrat se stabilete o clar relaionare circular ntre cetean/societate administraie
guvernamnt U.E. Lund n considerare acest sistem relaional vom observa c slaba capacitate
de dezvoltare a unui actor, element va produce influen asupra celorlalte i n final asupra
procesului de aderare. O reform a administraiei publice nu trebuie dezvoltat distinct, separat; ea
trebuie promovat i susinut de ntregul sistem social.
Evoluia procesului de lrgire a Uniunii Europene suport influena administraiei publice care se
comport ca un actor intern aflat n procesul de europenizare, de formare unitar.
Directa influen a UE asupra sistemelor administrative ale statelor membre este destul de limitat.
In fapt, UE nu are aproape nici o competen direct n acest domeniu. Organizarea administrativ

a statelor membre este doar o problem ce cade numai n aria de competen a acestora. Oricum
exist numeroase surse de influenare indirect a statelor membre ct i a celor care ader.
Cel mai gritor exemplu este articolul 5 al Tratatului de la Roma, care prevede c statele membre
trebuie s ia msurile necesare ndeplinirii obligaiilor ce se nasc din calitatea de membru al UE.
Acest prevedere are implicaii i n ceea ce privete dezvoltarea capacitii administrative a
statelor membre care trebuie s demonstreze abilitatea lor de a participa la procesul decizional al
UE, la implementarea reglementarilor uniunii n timp util i n plus trebuie s se implice efectiv n
managementul comunitii (bugetul). Statele ce vor deveni astfel membre pot fi chemate n faa
Curii Europene de Justiie dac nu i ndeplinesc obligaiile ce rezult din tratat.
Influena indirect n dezvoltarea administraiei publice a statelor membre, a fost des argumentat
prin cooperarea pe termen lung a statelor la sistemul politic al UE ce conduce la o aproximare a
sistemelor administrative .
Cooperarea sistemelor politice a creat ceea ce Fournier J. a numit Spaiul Administrativ
European (1998, Governance and European Integration, Reliable Public Administration )
conform cruia noile state membre trebuie s poat funciona efectiv n interiorul Spaiului
Administrativ European.
O definire explicit a criteriilor de aderare a fost dat pentru prima oar de Consiliul European
ntrunit la Copenhaga n Iunie 1993. Iniial, aceste criterii nu au inclus referine clare n ce privete
capacitatea administrativ ci doar:

dezvoltarea democratic a guvernrii;

crearea unei economii de pia funcionale;

consolidarea capacitii de a implementa i aplica acquis-ul comunitar.

Structurile administrative existente i caracteristicile naionale ale statelor membre, faptul c ele
sunt mai aproape att fa de situaiile, ct i de oamenii pe care i administreaz, i de asemenea,
cadrul structural al UE au fost cele care au condus la ntocmirea Raportului Comisiei Europene,
ce stabilete capacitatea administraiei de a aplica acquis-ul comunitar, prin:

dezvoltarea unei administratii impartiale i profesionale (bazat pe legislatia funciei publice);

dezvoltarea sistemului de pregtire i perfecionare a funcionarilor publici (bazat pe legislaia


privind nvmntul superior la nivel universitar, departamentalpostuniversitar i sectorialcursuri de perfecionare de scurt durat);

dezvoltarea unui sistem adecvat de norme privind reglementarea politicilor guvernamentale ct


i a capacitii de coordonare a acestora;

dezvoltarea unui sistem efectiv i eficient (cei doi EE) de control financiar (bazat pe legislaia
privind finanele publice i cea privind modalitile de realizare a auditului);

dezvoltarea unor structuri i proceduri speciale delegate s administreze afacerile UE.

Experina aderrilor anterioare a demonstrat c statele care nu au avut structuri i proceduri


eficiente de implementare a politicilor europene au tendina de a se pierde n procesul de luare a
deciziilor.
Majoritatea statelor din Centrul i Estul Europei acceptate sau n curs de aderare n UE au nceput
reforma administraiei publice prin crearea unui cadru legislativ necesar dezvoltrii noului sistem
administrativ la nivelul guvernului. Dar s-a uitat c dup adoptare orice reglementare trebuie s fie
implementat n totalitate i nu schimbat la fiecare adiere de vnt politic.
ns, studiile asupra administraiei publice la nivelul statelor candidate la aderare au scos n
eviden umtoarele disfuncionaliti:

deficienta structurare a relaiilor politicadministraie;

lipsa unui sistem de recrutare a funcionarilor publici care s asigure atragerea i meninerea
celor mai calificai dintre acetia;

slaba (chiar lipsa) definire a responsabilitilor/rspunderilor interne i externe precum i


neaplicare practicilor manageriale n procesul public decizional.

n aceste condiii, calitatea sczuta a administraiei este considerat un indicator important al


explicrii crizei economice i politice. De asemenea gradul ridicat de corupie nregistrat la nivelul
administraiei este unul din factorii care distrug dezvoltarea unei administraii publice profesionale,
stabile i impariale.
n general, capacitatea administraiei publice de a implementa acquis-ul comunitar a rmas limitat
i este factorul ce a influenat restrngerea posibilitilor i negocierilor de aderare a Romniei la
UE.
Reforma, ca factor de dezvoltare a statului ca stat democratic a fost i este nc prost neleas.
Reforma reprezint o schimbarea (n bine), o nnoire a unei stri de lucruri existente1; iar
obiectivele procesului de reform vizeaz dezvoltarea administraia. Dar trebuie s recunoatem
c nici o administraie din Centrul i Estul Europei nu a neles administraia ca tradiia european
punte de legtur ntre guvern i societate/cetean.
Factorii determinani ai succesului sau cauzele ce nflueneaz eecul unui proces de reform
sunt:
A. Principalele cauze ce limiteaz capacitatea administrativ sunt:

reforma nu se copiaz, nu se transfer din experiena altor state, nu trebuie fcut aceast
greeal, altfel ea nu va fi dect un alt eec;

strategia de reform nu se realizeaz pe baze pur teoretice ea trebuie s aib n spate un test
de fezabilitatea, care s arate necesitatea i gradul de reformare trebuie consultat
administraia;

utilizarea legislaiei ca instrument de reform nu trebuie supraestimat, adoptarea de noi


reglementri nu conduce n mod obligatoriu la realizarea de schimbri operaionale;

dezvoltarea administraiei nu asigur acumularea de viitoare voturi, n consecin clasa politic


nu trebuie s i piard interesul, chiar dac iniial au subscris la necesitatea crerii unei
administraii eficiente i profesionale. Administraia aa cum este ea definit prin caracteristicile
ce le mbrac este o pstrtoare de valori care nu tot timpul sunt cele ateptate, cele care
conduc la schimbare.

reforma nu se poate realiza pe termen scurt sau mediu ea necesit o mai mare ntindere n
timp pentru a da rezultate, n consecin procesul de reform va fi afectat de schimbrile
guvernamentale, dar n acelai timp i va dovedi necesitatea prin meninerea ei ca factor
important de dezvoltare a statului;

funcionari publici nu sunt doar simpli aplicani ai reformei ei sunt cei asupra crora se aplic
reforma, nu trebuie ca acetia s fie ctigai prin implicarea direct sau prin nespijinirea
conturrii unei culturii administrative;

lipsa fondurilor necesare i slaba capacitate de atragere a acestora de pe plan internaional dar
i naional.

B. Factorii ce conduc la implementarea unei reforme de succes sunt:

situaia economic i necesitatea real de reform ce trebuie utilizate efectiv pentru c ele sunt
cele care produc influen direct asupra guvernului ca iniiator i coordonator dar i asupra
ceteanului;

presiunea extern, nu se face totul pentru integrare trebuie s se consolideze administraia pe


plan naional i apoi pentru a adera la UE sau pentru a ndeplini condiiile FMI i BM;

o mai mare implicare a factorilor/liderilor politici n reformarea organizrii statului;

Dicionarul Explicativ al Limbii Romne. Ediia a II-a, Academia Romn, Bucureti, 1998.

crearea de instrumente/mecanisme care s nsoeasc reglementrile legale i impunerea


acestora ca obligatorii n procesul de implementare legislativ.2

Dezvoltarea unei capaciti administrative orizontale este unul din criteriile de aderare la UE dar
conform acesteia nu att de important ca democraia, economia de pia i implementarea
acquis-ului comunitar. Cu toate acestea ea este privit nu numai din perspectiva de asigurator al
politicilor comunitare ci i de factor de influen al sistemului UE.
O privire comparativ asupra dezvoltrii capacitii administrative din rile care ader la UE ne
relev o situaie sumbr asupra progresului facut de acestea. Trei aspecte ale reformei
administrative din Centrul i Estul Europei au limitat consolidarea capacitii acestora:

legislatia privind funcionarul public adoptat, nu a fost pe deplin implementat, sau nu a fost
utilizat ca instrument de creare i meninere a stabilitii serviciului public,

slaba dezvoltare a procesului de formare prin intermediul instituiilor naionale i folosirea ca


instrument de implementare a programelor guvernamentale de reform au fcut ca acesta s
devin mai mult dect un potential catalizator al dezvoltrii administrative,

structurarea administraiei i a procesului decizional prin crearea responsabilitilor politice


faa de cei aflai la putere n defavoarea unui sistem de raspundere nclinat ctre ceteni.

Acceptare unui grup mare de state care prezint o capacitate administrativ inadecvat poate
constituie o ameninare pentru UE ca sistem politic i administrativ. n acest sens sunt relevante
dou ntrebri:
1. n ce msur acceptarea statelor cu o capacitate administrativ insuficient va afecta principiul
ncrederii reciproce dintre statele membre?
ncrederea reciproc mbrac numeroase aspecte dar dou dintre aceste sunt relevante pentru
noi:

asumarea calitii de jucator n procesul decizional al UE;


o

cu ct sunt mai muli juctori care nu vor putea lua parte la joc se vor ridica
probleme ce vor pune n pericol sistemul decizional al UE.

asumarea de capaciti naionale pentru implementarea politicilor comunitare;


o

factor ce trebuie ndeplinit nainte de aderare pentru c altfel se va periclita


implementarea politicilor comunitare la nivel naional.

2. Lipsa capacitii administrative, va influena n sens negativ procesul de aderare i dezvoltarea


economic a statului?
Consecinele economice rezultate din pregtirea pentru aderare i politicile economice de tranziie
sunt mult mai vizibile dup ce statul a fost acceptat ca membru. La momentul actual, dup ce s-a
realizat cea mai mare extindere din istoria UE cu 10 state, suntem n situaia de a observa efectiv
astel de consecine la nivelul unora din aceste state, ca de exemplu Ungaria.
Iat de ce importana dezvoltrii unei administraii de calitate, a unui sistem instituional adecvat au
devenit probleme cheie n procesul de lrgire al UE. Oricum, aa cum exist anumite probleme
care necesit reglementare n cadrul dreptului administrativ naional i la nivel european, principiile
administrrii prin drept, conducerea administrativ non-discriminatorie i echitabil,
proporionalitatea, sigurana legal, protecia drepturilor legitime i meninerea unui proces
administrativ corect i echilibrat au ieit la iveal; au aprut ca probleme eseniale i reprezint
miezul i nceputul cristalizrii dreptului administrativ european.

A se vedea mai pe larg A.J.G. Verheijen Administrative Capacity Development. A race against time?, WRR, The Hague, 2000.

6.2. Cnd reforma ntlnete tradiia administrativ


Dac Uniunea European, ca un sistem administrativ nou, dorete s garanteze supremaia i
efectul direct al politicilor comunitare i tratamentul echitabil pentru toi cetenii comunitii, atunci
ea trebuie, n principiu, s aib acces la propriile ei structuri i mecanisme.
Problema crerii i evoluiei unei administraii europene nu trebuie neleas simplist, n sensul
ngust al izolrii de administraiile naionale, ci ntr-un sens mai larg, de a se urmri dezvoltarea
ulterioar i convergena sistemelor de administraie public din Europa. n viitor, sistemele
naionale vor rmne capabile s reziste tendinelor unificatoare n condiiile n care cerine i
dificulti similare acioneaz asupra administraiei publice, att n statele membre ct i n
Comunitate.
n spaiul administraiv european au fost identificate trei principale sisteme ce au stat ca temelie la
picioarele celor patru tradiii administrative:
1) Anglo-Saxon (Statul minimal);
2) Continental European:
2.1. Germanic (Statul organicist);
2.2. Francez (Statul napoleonian);
3) Scandinav (mixt, ntre Statul minimal i Statul organicist).
Tabel 6
Principalele sisteme cu tradiii administrative i caracteristricile acestora
Anglo-Saxon

Germanic

Francez

Scandinav

Exist o baz legal


pentru organizarea
"Statului"?

Nu

Da

Da

Da

Relaia stat-societate

pluralist

organicist

antagonistic

organicist

Forma de organizare
politic

limitat federalist

integrat/ organic
federalist

iacobin, "unul singur indivizibil"

descentralizat
unitar

Baza stilului politic

incrementalist

"notnd prin"
legalitate

legal corporatist

tehnocratic
consensual

Forma de
descentralizare

"Puterea statului" (US);


guvernmnt local (UK)

cooperativ
federalist

Discipline considerate
apropiate cu
tiine politice/sociologie
administraia public

rile membre
sistemului

UK; US; Canada (nu


Quebec); Irlanda

Drept public

Regionalizare
Stat unitar

Drept public

Autonomie local
puternic
Drept public
(Suedia); Teoria
organizaional
(Norvegia)

Frana; Italia; Spania


Germania; Austria;
(pn n 1978);
Suedia, Norvegia,
Olanda; Spania
Portugalia; Quebec;
Danemarca
(dup 1978); Belgia
Grecia; Belgia (pn n
(dup 1988)
1988)

Source: Loughlin (1994)3.

3 Loughlin J., 1994, Nation, State, region in western Europe in L. Bekemans, Ed. Culture: The building stone of Europe, 2004, Brussels: Presses
Interuniversitaires.

Aadar, n Europa pot fi luate n considerare trei mari tradiii administrative pure4. Ele pun n
eviden raportul dintre regimul politic i administraie. Corespunznd clivajului centru-periferie i
depinznd de o serie de factorii precum tradiiile, forma statului sau circumstanele politice aceste
tipuri de administraie acord roluri diferite ealonului local. Tradiia francez, care s-a impus i n
Romnia, este rezultatul unei evoluii care are ca fundament Revoluia francez de la 1789 i
ncheierea procesului de centralizare a statului francez. Elementele distincte ale acestui model
sunt uniformitatea (teritoriul este mprit n colectiviti locale dotate cu competene identice),
echilibrul (ntre descentralizarea colectivitilor locale i deconcentrarea serviciilor statului) i tutela
statului asupra colectivitilor locale (prin prefect). Acest model are ca rezultat centralizarea dar i
atomizarea colectivitilor locale.
Tradiia german este rezultatul mozaicului etatic, specific spaiului german, care a dus la forma
federal de organizare a statului. Landul, preexistent statului, are n consecin competene
legislative. Puterea landurilor face ca acestea s i exercite tutela asupra comunitilor locale.
Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei centralizri la nivelul landurilor.
Marea Britanie este un stat unitar n care coexist patru naiuni. Tradiia administrativ britanic
are ca element distinctiv eterogenitatea. Anglia, Wales, Scoia, ara Galilor au fiecare organizri
locale specifice. Autoritile locale repartizate pe dou niveluri, comitatul i districtul, dispun de
puteri importante punnd n practic politicile guvernamentale. Autonomia acestor autoriti este
ns delegat de legislator putnd fi deci oricnd retras5.
Plecnd de la principiile tradiionale i ncercnd s impun drept exemplu propria administraie,
pentru noile state membre ale U.E., cele trei mari state model au nceput i chiar au reuit s
reformeze statul i funciile sale dar mai ales administraia. Astfel, Frana cu ajutorul Comitetului
Interministerial pentru reforma statului, prin revizuirea Constituiei n 2003, dar mai ales prin Legea
privind libertile i responsabilitile locale din 13 august 2004 a reuit s realizeze o clarificare i
o identificare a scopului serviciilor publice prin simplificarea i transparena procedurilor, prin
descentralizarea responsabilitilor statului i modernizarea managementului public. n acelai
sens, Germania, prin reforma administrativ nceput n 1999, s-a concentrat pe promovarea
descentralizrii i consolidrii guvernelor locale, organizaiilor administrative, managementului
financiar, seviciului public. n genere prin crearea mecanismelor necesare unei administraii mai
participative la viaa public iar prin cea din 2005 asupra viitorului digital al administraiei, deinnd
n prezent peste 376 de servicii administrative federale on-line. Ct privete Marea Britanie, prin
reforma ncheiat n 2003 a restructurat resursele umane prin stabilirea unor noi categorii de
funcionari publici dar i capacitatea autoritilor locale.
Evoluia acestora a indus atitudini reformatoare, n marea majoritate a statelor membre ale U.E., n
ce privete administraia public. Acestea i-au stabilit obiective clare de urmat, inndu-se seama
n toate de apropierea, adaptarea administraiei la cerinele ceteanului-client; astfel sunt, de
exemplu, cele din: Portugalia transversal public administration, Polonia friendly
administration, Italia administrative efficiency sau Belgia simplification is strength.
Marea varietate a reformelor la care au fost supuse cele mai multe state europene poate fi grupat
n cteva categorii:
privatizarea i deregularizarea mutarea sarcinilor din sectorul public ori eliminarea unor
reglementri;
managementul resurselor umane se observ dominaia principiilor noului management
public;
management financiar reforma direct prin minimizarea costurilor guvernamentale i
creterea eficienei, n particular prin dezvoltarea i implementarea tehnicilor specifice
managementului financiar n sectorul public;
orientarea ctre clieni guvernul i angajaii acestuia trebuie s se gndeasc la relaia
ce se stabilete cu publicul innd cont de piaa liber a serviciilor publice care ofer
posibilitatea alegerii distribuitorului de servicii;
4
5

Hugues Portelli, Les rgimes politiques europens, Paris, Le livre de poche, 1995, p. 54-65.
H. Portelli, op.cit., p. 58.

mputernicirile/desemnrile - reacia mpotriva tradiiei managementului public bazat pe


modelul Weberian ierarhic, n care funcionari publici de la nivel inferior acioneaz
conform cerinelor de la nivel superior. Aceasta a permis guvernelor reducerea ealonului
de manageri intermediari.
deconcentrarea i descentralizarea descentralizarea defensiv se refer la transferul
deciziilor de la nivel central ctre nivel local dar nu i puterea politic de a lua decizii.
Fiecare dintre aceste arii ale reformei pot fi interpretate diferit. De asemenea, acestea pot fi un
mijloc de interpretare al succesului reformei n unele state i n altele nu.
6.3. Procesul legislativ apanaj al politicului i administraia public
n zilele noastre, puterea politic a statului democratic este i ea limitat din mai multe cauze. Mai
nti guvernele, ca expresie a puterii politice, sunt inute s respecte i s in seama de birocraia
diferitelor administraii i, de asemenea, de autoritatea judectoreasc care au avantajul c
dureaz mai mult dect guvernele i cunosc mai bine dosarele. Apoi, guvernele trebuie s se
neleag cu liderii sindicali i s ncheie fel de fel de pacte sociale. n caz contrar, att birocraia
ct i justiia sau sindicatele pot obstruciona reformele pe care nu le agreeaz (ceea ce se i
ntmpl frecvent). Mai mult, n unele cazuri trebuie s se neleag i cu aleii locali (baronii locali
al cror rol este uneori asemntor cu al vechilor feudali) precum i cu diversele i multiplele
grupuri de presiune (formalizate sau informale) i n fine n statul democratic trebuie s se
neleag i cu opoziia care, n funcie de poziia i ponderea din parlament, este capabil s
paralizeze iniiativele executivului.
Pe de alt parte, att n interiorul rii ct i n relaiile externe, guvernele sunt inute s respecte
legislaia comunitilor crora le aparin (este cazul membrilor U.E., dar i a statelor candidate la
aderare) precum i normele cuprinse n tratatele i conveniile de drept internaional.
n sfrit, uneori, guvernele sunt confruntate cu puterea mafiilor, care i ntind reeaua n toat
lumea i care, dispunnd de o capacitate financiar uria, obin un sprijin important i reuesc s
exercite o influen ocult asupra vieii politice, economice, precum i asupra administraiei sau
justiiei.
Toate aceste cauze reduc capacitatea de aciune a guvernelor i genereaz o stare de
automulumire a acestora i limitarea la msuri, posibil a fi concretizate n condiiile presiunilor
amintite astfel c, n final, n limita de timp pe care o au i sub spectrul pierderii unui nou mandat,
de foarte multe ori se renun la reformele structurale ce se pot realiza doar pe termen lung i se
rezum la gestionarea treburilor curente.
Aceast stare de lucruri a generat o fals impresie i anume c rolul statului n lume a sczut i c
multe din funciile acestuia au fost nstrinate. n mare parte ideea necesitii diminurii rolului
statului folosete celor care profit de pe urma slbirii puterii i defavorizeaz n mare msur
majoritatea. Cel puin n acest moment.
Realitatea este alta i anume: statul, administraia n special, dar i justiia, s-au dezvoltat i se
dezvolt permanent n cea mai mare parte dintre rile lumii.
Se caut permanent soluii pentru a degaja statul din strnsoarea birocraiei i pentru a-i reda rolul
su iniial pur politic. ntr-o asemenea concepie (aparinnd personalismului-federalist6) puterea
trebuie transferat din vrful piramidei statului birocratic hipertrofiat i neputincios, la baza
societii, prin aplicarea (real) a principiilor statului de drept (real): descentralizare, autonomie,
cooperare, astfel nct administraiei s-i revin doar funciunile reziduale i s se produc
reducerea, dac nu dispariia birocraiei i reamplasarea atribuiilor i competenelor n favoarea
autoritilor intermediare aflate la diferite niveluri ale societii.7

Ferdinand Kinsky, LUnion europeenne, est-elle federaliste? , Presses dEurope, Nice, 2001.
Despre idealul statului-holding n I.Alexandru, Administraia public, Teorii, realiti, perspective ediia a III-a revzut i adugit, Editura
Lumina-Lex, Bucureti, 2002, p. 229-231.

Totodat, trebuie s subliniem necesitatea de a supune puterea politic i birocraia, care de fapt
deriv din ea, controlului justiiei (cum se ntmpl n SUA), astfel nct cetenii s nu mai poat fi
supui arbitrariului birocraiei i dndu-le astfel posibilitatea s-i asume cu adevrat rolul lor de
stpni ai societii.
Dac imediat dup cderea monarhiilor, a regimurilor autoritare i victoria revoluiilor, organele
reprezentative erau singurele mandatate s stabileasc regulile generale cu caracter obligatoriu,
apariia puterii de reglementare, extinderea progresiv a acesteia face s creasc rolul executivului
i nltur monopolul parlamentelor. Mai mult, puterea executiv devine centrul principal de
decizie, realizndu-se astfel un transfer de competene n favoarea administraiei care ntr-un mod
subtil, practic (n unele cazuri) se substituie puterii politice.
Cazul tipic n aceast privin este Frana, (dar fenomenul s-a extins n ntreaga Europ), unde
iniial s-a manifestat o nencredere n executiv care era autorizat s emit doar proclamaii, prin
care se aduceau la cunotin normele votate de legiuitor sau actele individuale prin care se
aplicau particularilor regulile stabilite de legislativ.
Evoluia constituional ulterioar, demonstreaz abandonarea acestui monopol al legislativului ca
fiind prea rigid i n practic irealizabil. Executivul primete putere de reglementare acordndu-i-se
competena s ia msuri de aplicare a legilor sub forma unor acte opozabile erga omnes prin care
se preciza coninutul normelor primare. Practica instituional a accentuat aceste tendine. Astfel,
delegrile de competene acordate de parlamente executivului, i lrgesc acestuia puterea de
reglementare. Spre exemplu, tehnica decretelor-lege, ordonanelor este tot mai folosit, n special
dup primul rzboi mondial, iar de-legalizarea anumitor domenii devine o practic, contestat de
doctrin, dar acceptat de jurisprudena justiiei administrative.
Cu toate acestea, primordialitatea legislativului rmne totui recunoscut n drept atta vreme ct
decretele-lege, ordonanele executivului n temeiul abilitrii legislative trebuie aprobate de
parlamente ntr-un termen aprobat de acestea, iar n caz contrar devin caduce, ceea ce nseamn
c de-legalizarea anumitor domenii de ctre parlamente rmne precar, n msura n care
acestea le pot readuce n discuie oricnd.
Cea mai spectaculoas ntrire a puterii de reglementare a executivului s-a produs n Frana, prin
Constituia din 1958, n care se stipuleaz expres c numai anumite domenii aparin Parlamentului
pentru legiferare, iar tot ce nu este rezervat Parlamentului ine de puterea de reglementare ce
aparine executivului. Studiile doctrinare n materie calific aceast inovaie drept putere de
reglementare autonom, deoarece ea nu este supus legii i practic aeaz pe picior de egalitate
organul legislativ cu cel executiv atta vreme ct fiecare are cmpul su de aciune n care este
abilitat s stabileasc norme cu for juridic primar, fr a putea fi mpiedicat de cealalt putere.
Cu toate acestea jurisprudena administrativ, i mai ales constituional au limitat foarte mult
impactul acestei inovaii. Prima a refuzat s considere ca lege reglementarea autonom care
rmne un act administrativ, n timp ce a doua, printr-o interpretare literal a textului Constituiei a
extins domeniul legislativ, (deci, al Parlamentului). Rmne o realitate ns, c puterea de
reglementare a executivului s-a ntrit.
Un alt aspect ce confirm tendina administraiei de a cuceri puterea politic i a consolida
fenomenul de osmoz, de natur a reduce semnificativ subordonarea administraiei fa de
puterea politic, aspect ce merit comentat, este participarea din ce n ce mai extins i mai
profund a administraiei la exercitarea puterii politice.8
Ministerul Justiiei autoritate a administraiei publice implicat direct n realizarea
procesului legislativ
Orice analiz cu privire la rolul Guvernului n realizarea funciei legislative trebuie s porneasc de
la poziia constituional a acestuia n sistemul organelor statului i de la rolul su n ndeplinirea
politicilor naionale, dar mai ales de la Ministerul Justiiei cel care este nominalizat s asigure
ndeplinirea actului de justiie, precum i ordinea public i sigurana ceteanului. Vom analiza n
8

A se vedea mai pe larg Ioan Alexandru, Politic, administraie, justiie; Editura All Beck, p. 3 i urm.

acest sens rolul pe care-l deine aceast autoritate a administraiei publice n procesul legislativ din
Romnia.
Plecnd de la premisa c un stat de drept este un stat n care guverneaz legea i n care
funcioneaz perfect principiul egalitii n faa legii, Ministerului Justiiei i revine un rol important n
reforma legislaiei, n simplificarea i coerena reglementrilor juridice, n asigurarea compatibilitii
legislaiei naionale cu obligaiile asumate de Romnia prin conveniile internaionale la care este
parte, precum i n armonizarea legislaiei naionale n vederea integrrii europene i euroatlantice
a rii noastre.
Printre autoritile care au dreptul de iniiativ legislativ potrivit Constituiei, un rol deosebit de
important revine Guvernului. Pot elabora proiecte de acte normative, n domeniul lor de activitate,
ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale aflate n
subordinea Guvernului, precum i autoritile administrative autonome.
Misiunea Ministerului Justiiei nu se ncheie, ns, o dat cu naintarea de ctre Guvern a
proiectelor de acte normative Parlamentului, ci continu cu asigurarea reprezentrii executivului la
susinerea i dezbaterea proiectelor att n comisiile parlamentare de specialitate, ct i n plenul
celor dou Camere.
De asemenea, Ministerul Justiiei are, pe lng atribuia de elaborare a actelor normative din
domeniul justiiei, i pe aceea de avizare din punct de vedere al legalitii a proiectelor elaborate
de celelalte ministere, de organele de specialitate ale administraiei publice centrale, care se supun
spre adoptare Guvernului, n vederea exercitrii iniiativei legislative de ctre acesta.
Avizul Ministerul Justiiei ncheie succesiunea operaiunilor din etapa de avizare, ndeplinind un rol
deosebit de important n crearea unui cadru legislativ eficient, stabil i coerent.
n susinerea celor de mai sus prezentm schema procesului legislativ din Romnia.

A) Iniiativa legislativ
Cetenii

Membrii
Parlamentului

100.000 cetateni

Guvern

Propuneri legistative

Proiect de lege
Ministerul1

Ministeruln

Departamentul
de avizare acte
normative

Departamentul
de avizare acte
normative

Curtea Constituional

Consiliul legislativ

B) Procesul de adoptare a legilor


Avizare
pr. de legi, hotarari

Parlamentul Romniei
D1
Biroul Permanent
Dn

Departamentul
pentru
elaborare acte
normative

Comisii de mediere

Comisiile parlamentare
Instituii
subordonate

Camera
Deputailor

Senat

Lege
Curtea Constituional
C) Promulgare

Preedinte

Decrete Presidetiale

Concepia
proiectelor de
legi

Departamentul
pentru
elaborare acte
normative

7. Impactul micrilor politice


Autoritile administraiei publice au fost deseori prinse n micri politice direct dependente de
voina electoratului, de alegeri. Partidele i/sau coaliiile guvernamentale au fost cele care au
remodelat frecvent sistemul administraiei publice, astfel nct posturile ministeriale considerate
strategice au fost supuse schimbrii, nu de puine ori chiar odat cu conducerea politic a
acestora, crendu-se mai mult o regul dect o excepie, mai ales pentru statele foste comuniste.
Aceast reacie politic a creat o bre n continuitate i aceasta pentru c cei de la conducerea
ministerelor tind s fie schimbai mult mai des dect odat la patru ani sau la sfritul mandatului.
n aceste condiii existena unei administraii stabile i profesionale a devenit o cerin esenial
pentru a menine n micare afacerile statului. Foarte interesant de remarcat este c legislaia
privind funcionari publici i/sau serviciul public a fost creat de cele mai multe ori ca s produc o
ruptur n aceast tradiie. Dar, ca i n cazul Ungariei i Poloniei, multe ri care au o asemenea
legislaiei au fost lovite de reversul acesteia, i anume chiar dac existau reglementari, nimic i
nimeni nu a putut mpiedica conducerea politic s nlocuiasc/destituie un mare numr dintre
acetia (1997/1998) invocnd motive economice.
De asemenea, rolul funcionarilor publici drept consilieri profesionali n politic a fost cu greu
acceptat. Politicieni n general au preferat s apeleze la consilieri din afara administraiei cnd a
fost vorba de realizarea politicilor publice dar mai ales a strategiilor de reform ale administraiei i
nu numai.
Lund n considerare acestea sistemul public a devenit astfel o versiune extrem a paradigmei
conform creia: politicieni fac politica i funcionari implementeaz politica.
Supravieuirea unui nou regim democratic ct i legitimitatea acestuia n ochi cetenilor depind n
mod fundamental de calitatea procesului democratic i de abilitatea avut n implementarea
reformelor economice i sociale cerute. Natura relaiilor dintre politicieni i funcionarii publici la
nivel central, executiv este un aspect primordial al dezvoltrii unei guvernri efective i
democratice ce contribuie n final la procesul de transformare.