Adrian Miroiu

Mireille Rdoi

Marian Zulean

ANALIZA
POLITICILOR PUBLICE

Bucureti
2002

CUPRINS
Cuvnt nainte
Partea I: POLITICI PUBLICE
1. Ce sunt politicile publice?
a. Sectorul public
b. Politicile publice
c. De ce este nevoie de politici publice?
2. Ce este analiza politicilor?
a. Analiza politicilor
b. Statul i politicile publice
c. Modele ale politicilor
3. Stabilirea agendei
a. Sursele problemelor
b. Modele ale stabilirii agendei
c. Respingerea agendei
d. Definirea problemelor
4. Formularea politicilor
a. Ce determin formularea politicilor?
b. Stabilirea criteriilor
c. Analiza alternativelor
d. nvarea i transferul de politici
5. Raionalitate i decizie
a. Conceptul de decizie raional
b. Critici ale modelului deciziei raionale
c. Modele alternative ale deciziei
6. Implementarea politicilor
a. Cum se implementeaz o politic
b. Instrumentele politicilor
c. ncheierea politicilor
7. Evaluarea politicilor publice
a. Ce este evaluarea?
b. Tipuri de evaluare

Partea a II-a: METODE I TEHNICI DE ANALIZ I EVALUARE A

POLITICILOR PUBLICE
8. Metode i tehnici de definire a problemei
9. Metode de analiz prospectiv pentru formularea problemelor
10. Metode i tehnici pentru recomandarea unei politici
11. Metode i tehnici de monitorizare a politicilor publice
12. Metode i tehnici de evaluare a politicilor publice
Partea a III-a: ANEXE
13. Sfaturi practice pentru realizarea analizei i evalurii politicilor publice
14. Ghid de redactare a unei lucrri de politici publice
15. Cercetarea calitativ
16. Modele teoretice n evaluarea programelor
Bibliografie

CUVNT NAINTE
Acest Curs de analiz a politicilor publice se adreseaz n primul rnd studenilor
nscrii n programe de tiine politice i administraie public. El este structurat astfel: n
prima parte este prezentat problematica general a analizei politicilor publice. Accentul
cade asupra a dou aspecte: conceptul de politici publice i procesul de nfptuire a
politicilor publice. Cea de-a doua parte este dedicat prezentrii unor metode i tehnici
mai formale de analiz a politicilor publice. Studierea lor va permite studenilor s se
familiarizeze cu instrumentele efective de realizare unei politici publice. Cea de-a treia
parte a cursului cuprinde ndrumri practice pentru producerea sau pentru evaluarea unei
politici politice.
Prima parte a cursului a fost elaborat de Adrian Miroiu. Cea de-a doua i a treia
parte au fost elaborate de Mireille Rdoi i Marian Zulean.
n elaborarea acestui curs autorii au beneficiat de sprijinul oferit prin TEMPUS
JEP 12516-97 i 12517-97, precum i prin proiectul Guvernare i administrare local,
finanat prin CNCSIS . Autorii doresc de asemenea s mulumeasc profesorului W.
Dunn pentru permisiunea de a adapta i de a prelua extensiv n partea a doua a lucrrii
din cartea sa Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, Englewood Cliffs,
1981.

Partea I:
POLITICI PUBLICE

n prima parte a cursului va fi abordat problematica elaborrii i implementrii

politicilor publice (cu un termen mai tehnic: procesul de nfptuire a politicilor publice).
Vor fi avute n vedere principalele mecanisme ce intervin n acest proces. Aa cum va
putea observa cu uurin un cititor1 atent, n fiecare context n parte ne vom raporta la
trei aspecte (Kingdon: 1995): la caracteristicile problemelor care intr pe agend; la
mecanismele care in de procesul efectiv de nfptuire a politicilor publice; la cadrul sau
contextul politic n care sunt formulate i sunt implementate politicile publice.
Accentul pe cele trei dimensiuni ale politicilor publice are i un alt obiectiv. De
foarte multe ori, cei care ncep s studieze politicile publice sunt mai mult sau mai puin
contient, mai mult sau mai puin explicit influenai de o imagine raionalist asupra
aciunii sociale. Ei tind s i ntemeieze susinerile pe ideea c aciunile actorilor politici,
modalitile n care se iau deciziile se pot caracteriza n mare apelnd la modelul
actorului individual raional. Altfel zis, ei admit c n procesul de nfptuire a politicilor e
important s detectm actorii implicai i s i caracterizm ca raionali: ei posed
informaie credibil asupra situaiei n care se afl; au capacitatea i resursele de analiz a
tuturor alternativelor relevante; reuesc s i formeze preferine consistente asupra
tuturor alternativelor relevante; i aleg alternativa cea mai bun alternativa care le
permite s ating cel mai bine obiectivele pe care le au. ntr-o msur deloc neglijabil,
lucrarea de fa va putea fi citit ca un efort de a pune sub semnul ntrebrii aceast
supoziie. Miezul ei este analiza critic a ideii c procesul de formulare i de
implementare a politicilor publice poate fi caracterizat ca unul raional. Dimpotriv:
pentru a nelege modul n care se formuleaz politicile publice, n care se iau decizii
importante, care ne afecteaz viaa fiecruia dintre noi, e nevoie s renunm la imagini
simplificatoare asupra a ce nseamn c procesul politic este unul raional. De aceea,
discuiile asupra ideii de raionalitate limitat, asupra modelului incrementalist sau asupra
celui al coului de gunoi de luare a deciziilor au nu numai rolul de a accentua asupra
trsturilor unei etape sau ale unui stadiu al procesului de nfptuire a politicilor publice.
Ele spun ceva mai mult: cum ntreg acest proces este ncrcat de constrngeri sociale,
politice, economice, care fac ca el s nu poat fi uor pus n chingile strmte ale unui sau
altui model raional.
Procesul de nfptuire a politicilor publice este aadar ncrcat de constrngeri
sociale, politice, economice, care fac ca el s nu poat fi uor pus n chingile strmte ale
unui sau altui model raional. Altfel spus, el este unul mai degrab politic dect raional.
Alturi de caracteristicile problemelor nsele, de contextul activitilor determinate de
analiz, cadrele, constrngerile politice sunt definitorii. Ceea ce nseamn c pentru a
putea spune cum se elaboreaz i cum se implementeaz politicile publice atenia
principal trebuie s o ndreptm spre interaciunile dintre actorii relevani implicai. O
politic public este ntr-o msur ridicat negociere, compromis ntre interese diverse
fie c acestea sunt ale unor actori din sfere guvernamentale sau neguvernamentale.
Aceste afirmaii nu trebuie s fie ns interpretate ntr-un sens pe care ele nu l au.
Anume, nu rezult din cele susinute aici c impulsul ctre politicile publice, dar i
1

Pe parcursul acestui curs expresii ca cititorul analistul, decidentul etc. vor fi folosite ntr-un sens
neutru fa de gen. Ele se aplic n mod egal persoanelor de sex brbtesc i femeiesc.

motivaia principal a faptului c ele reprezint miezul activitilor guvernamentale, se

afl n tensiunea dintre piaa liber i sectorul public. E adevrat, ideea de politic
public, dar i necesitatea promovrii politicilor publice au fost legate de nemplinirile
pieei, pe de o parte, i de rolul sectorului public n viaa societii, pe de alt parte. O
form mai simpl de a pune aceast opoziie a fost cea a evidenierii rolului bunurilor
publice (comune, vmuite sau pur publice) n raport cu cele private.
Numai c aceast mprejurare nu exprim dect o condiie necesar, nu ns i
suficient, a creterii rolului instituiilor guvernamentale n procesul de nfptuire a
politicilor. Argumentul expus mai devreme n favoarea caracterului politic al procesului
de nfptuire a politicilor poate fi reformulat cu uurin astfel nct s spun, pur i
simplu, c nu doar instituiile sau ageniile guvernamentale sunt actorii relevani n
formularea i aplicarea politicilor publice. Aceast consecin e poate cea mai evident
dac ne gndim la cele dou modele de implementare a politicilor: cel de sus n jos i cel
de jos n sus, care vor fi discutate pe plarg n capitolul ase al cursului. Neadecvarea
primului dintre aceste modele nseamn c pentru a nelege cum se implementeaz o
politic centrarea pe ceea ce fac ageniile guvernamentale nu este suficient: trebuie s
vedem care sunt caracteristicile reelelor de actori implicai pentru a ne putea formula o
imagine mai adecvat a modului n care politica este implementat.
Alturi de acest argument general, altele mai specifice pot fi formulate. Pesemne
c unul dintre cele mai tari e cel formulat de E. Ostrom (1990): alturi de stat i de pia,
exist i alte mecanisme, experimentate n felurite chipuri de comunitile umane, de
gestionare a problemelor comune (autoorganizarea acestor comuniti pentru a gestiona
bunurile comune, de pild). Ca s folosim o distincie din logica clasic, silogistic, statul
i piaa nu sunt contradictorii, ci numai contrare; e drept, ele se contrazic, dar ele nu sunt
singurele mecanisme prin care se poate rspunde problemelor comune ale unei
comuniti.
Ce astfel de mecanisme exist? i cum pot fi ele fcute s funcioneze? Iat ntradevr ntrebri care merit puse, i crora o abordare mai aplicat asupra politicilor
publice nu le poate refuza un rspuns. (Faptul c aceste ntrebri sunt semnificative se
poate observa i din aceea c ele ating dimensiuni cheie ale procesului prin care n
Romnia, n aceti ani, s-au putut nfptui sau, poate mai corect zis, ar fi trebuit s se
nfptuiasc politicile publice.) Nu este de aceea exagerat opiunea de a sugera ca una
dintre principale teme de investigaie a politicilor publice din ara noastr s fie cea a
mecanismelelor i structurilor prin care sunt gestionate, n fiecare caz n parte, cu succes
sau (din nefericire, de obicei) fr, diferitele bunuri i servicii publice.
Mai este un fapt care se cuvine subliniat, chiar dac el nu este eplicit accentuat n
cadrul acestui curs. Anume, pentru a nelege cum se desfoar procesul de elaborare i
de implementare a politicilor, accentul trebuie s cad asupra aciunilor, motivaiilor i
intereselor diverilor actori individuali implicai. Pentru a construi un model al politicilor
publice, e necesar s nelegm felul n care se agreg aceste aciuni, motivaii i interese
individuale. n spatele ntregii abordri se afl problemele care se ridic din necesitatea
de a produce aciuni colective. Cum este posibil aciunea colectiv, atunci cnd
interesele diverilor participani la o practic social sunt numai parial convergente?
Problema are o modalitate de expresie care e foarte bine cunoscut i se va
accentua asupra ei nc din primul capitol al cursului. Anume, cum se produc bunurile
publice? Vor fi analizate mai multe abordri ale acestei chestiuni, punnd-o n corelaie

cu cea a naturii, dimensiunilor i mrimii sectorului public. Necesitatea de elaborare i de

implementare a politicilor publice este privit n acest cadru, ca mecanism de aciune a
statului n contextul i n cadrul sectorului public.
Cel de-al doilea capitol al cursului se concentreaz asupra ideii de analiz a
politicilor. Sunt menionate dou dimensiuni ale acesteia: pe de o parte, faptul c tipurile
de analiz a politicilor se pot diferenia n funcie de modul n care ele se raporteaz la
procesul nsui de nfptuire a politicilor mergnd de la o analiz a politicilor (cu
interes mai accentuat de cercetare) pn la o analiz pentru politici (caz n care interesul
practic-politic predomin). Pe de alt parte, ideea de politic public este dependent de
concepia general asupra rolului statului i al grupurilor organizate de interese n
procesul de formulare i de aplicare a politicilor. Sunt menionate trei mari paradigme de
abordare a acestei chestiuni: cea pluralist; cea elitist; i cea marxist.
Modelele secveniale de nelegere a procesului de nfptuire a politicilor au
avantajele, dar i dezavantajele lor, iar lectura cursului va face explicite de multe ori
motivele pentru care aceste modele, n multe contexte, nu sunt adecvate. Cu toate acestea,
pentru a face mai accesibil materialul aadar din raiuni didactice acesta a fost aranjat
pe urmtoarele teme: stabilirea agendei; formularea politicilor; decizia; implementarea;
evaluarea politicilor. Analiza celor cinci teme (care au luat forma unor capitole distincte)
reprezint partea cea mai extins a acestei prime pri a cursului.
Este necesar dintru nceput s fie subliniate cteva din opiunile fcute n
prezentarea tematicii. Mai nti, problema instrumentelor politicilor este abordat relativ
la contextul implementrii unei politici. Evident ns c nu putem vorbi despre
formularea politicilor sau despre compararea politicilor fr a avea n minte o discuie
asupra instrumentelor care ar urma s fie utilizate. n al doilea rnd, problematica
nvrii politicilor i a transferului de politici este discutat relativ la contextul formulrii
politicilor; dar e important s accentuez nc de pe acum c aceast problematic sparge
distincia dintre cele cinci diviziuni pe care le-am stabilit pentru a prezenta procesul de
nfptuire a politicilor publice.

1. CE SUNT POLITICILE PUBLICE?

Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este acela de a introduce dou dintre conceptele centrale
ale cursului: cele de sector public i de politici publice. Dup parcurgerea lui i,
respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea:
s definii conceptele de bunuri publice i private;
s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de sector public;
s distingei ntre diferitele sensuri ale termenului politici publice;
s indicai caracteristicile politicilor publice;
s identificai situaiile n care este necesar elaborarea unei politici publice;
s identificai valorile care sunt promovate prin politicile publice.

Termeni cheie: sector public; birocraie; bunuri publice; politici; politici publice;
.procesul de nfptuire a politicilor; ciclul politicilor.

Coninutul capitolului:
a. Sectorul public
b. Politicile publice
c. De ce este nevoie de politici publice?
Vorbim adesea despre politicile pe care le formuleaz sau le aplic guvernarea.
Auzim ntrebri de genul: De ce a luat parlamentul sau guvernul (sau consiliul judeean;
sau primria) o astfel de decizie? Sau, dimpotriv: De ce, n problema aceasta, guvernul
(sau consiliul judeean; sau primria) nu ia nici o msur? Sau: De ce nu cunoatem nc
rezultatele aplicrii unei astfel de msuri? Sau chiar: Nu sunt de acord cu aceast decizie
i voi face tot posibilul ca s mpiedic aplicarea ei! n toate aceste cazuri, ceea ce avem n
minte noi sau interlocutorii notri sunt diversele politici promovate (sau care, din
punctul nostru de vedere, ar trebui sa fie promovate) de parlament, guvern, de primrie
sau, n general, de o instituie public.
9

S mai observm c ntrebrile noastre privesc aspecte diferite ale unei politici
publice: cum se ajunge ca o problem s fie obiect al unei decizii a unei instituii publice;
cum, dintre alternativele aflate n faa sa, ea alege una anume; cum, odat luate, deciziile
sunt implementate; de ce unele politici au succes iar altele nu. S ncepem n acest capitol
discuia unor astfel de ntrebri cu problema nsi a definirii termenilor centrali.
Primul dintre acetia este acela de public. l ntlnim n multe expresii, precum:
opinie public; drept public; sntate public; transport public; educaie public; datorie
public dar i n expresia politici publice. O politic public, intuitiv, privete o
aciune n domeniul public neles ca opunndu-se domeniului privat. Vorbim despre
universiti publice i private; despre proprietate public i proprietate privat, nelegnd
c cei doi termeni se opun.
La modul general, ce se nelege prin public i prin privat? n gndirea liberal
tradiional, distincia privete dou sfere sau genuri de activiti sociale. Sfera privat e
cea a libertii de aciune individual; sfera rezultatelor alegerilor private ale fiecrui
individ: de a tri un anumit fel de via; de a-i ntemeia o familie i de a se comporta n
cadrul ei; de a desfura activiti economice. Rolul statului nu putea fi altul dect acela
de a asigura cadrul egal pentru ca fiecare persoan s acioneze n mod liber, mai degrab
dect de a interveni n viaa fiecruia; de a lsa ca iniiativele individuale s se manifeste
nestingherit pe pia. Sfera public e aceea a aciunii guvernrii: n primul rnd, de a crea
condiii pentru manifestarea liber a fiecruia; dar i, desigur, de a furniza faciliti
publice (asigurarea ordinii, a aprrii, a educaiei de baz etc.).
Distincia dintre sfera public i cea privat a fost adesea legat de altele; uneori ea a fost gndit
chiar ca suprapunndu-se acestora, iar n contiina comun ea trimite implicit la ele. Iat numai
cteva:
public
privat
polis
gospodrie casnic
deschis
nchis
brbtesc
femeiesc.

Dar, dac avem dou sfere att de diferite ale unei societi, se ridic dou
ntrebri legitime: 1) Care sunt relaiile dintre ele; exist ntre ele compatibilitate sau,
dimpotriv, o tensiune de neaplanat? 2) Care este temeiul acestei distincii?
Pentru liberalii clasici, rspunsul la prima ntrebare este acela c interesul public
nu este opus celui privat: dimpotriv, atunci cnd acioneaz pentru a-i urma propriul
interes, oamenii l servesc i pe cel public; forele pieei libere nu numai c nu se opun
binelui sau interesului societii, ci l promoveaz. Probabil c cea mai cunoscut
formulare a acestui punct de vedere condensat n metafora minii invizibile i
aparine lui Adam Smith, marele economist englez din secolul al XVIII-lea:
n mod obinuit, ce e drept, el [individul] nu intenioneaz promovarea interesului public
i nici nu tie cu ct contribuie el la aceast promovare... el urmrete numai s-i asigure
capitalul su; iar ndrumnd acea activitate aa nct s produc cea mai mare valoare
posibil, el urmrete numai ctigul su; astfel ... el e condus de o mn invizibil, ca s
promoveze un scop care nu face parte din intenia lui. Urmrindu-i interesul su, el
adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv dect atunci cnd intenioneaz s-l
promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)

Cum putem deosebi ntre sfera public i cea privat? La mijlocul secolului trecut,
J.St. Mill a formulat rspunsul considerat clasic astzi: sfera privat este cea n care
10

aciunile noastre nu cauzeaz vtmarea altcuiva. Eu pot s fac orice aciune care nu l
vatm pe altul Dac ns ceea ce fac interfereaz cu interesele altcuiva, atunci aciunea
mea este una public. Or, dac aciunile din sfera privat nu ncalc libertile altcuiva,
nseamn c aciunea statului nu este legitim n cadrul ei; ea devine legitim numai n
sfera public, pentru a asigura protejarea celorlali ceteni (Mill, 1993).
Este procesul de elaborare i de aplicare a politicilor publice dependent de felul n care
brbaii au conceput distincia dintre public i privat? Dac rspunsul este afirmativ, atunci n
expresiile politici publice, sfer public i sector public publicul la care se face referire este
unul brbtesc, din care femeile sunt excluse.
Opoziia liberal dintre public i privat este mai mult dect o distincie ntre dou genuri
de activiti sociale. Sfera public i principiile care o guverneaz sunt vzute ca separate de sau
independente de relaiile din sfera privat Feminitii argumenteaz c liberalismul este
structurat n funcie de relaii de clas dar i patriarhale i c distincia dintre public i privat pune
n umbr raportul dintre femei i brbai n cadrul unei aparente ordini universale, egalitare i
individualiste. (Pateman, 1983: p. 283.)
Rspunznd liberalilor, care vorbesc de public i de privat ca i cum acestea ar fi
categorii fixe care constrng o guvernare bun, criticii argumenteaz uneori c publicul i privatul
sunt contingente, sunt concepii care se pot schimba cu privire la felul n care puterea poate fi
atribuit ntre indivizi, grupuri i guvernare. Criticii feminiti ai liberalismului insist c distincia
public/privat este i o unealt ideologic de subordonare n societile n care brbaii albi,
posesori de proprietate, domin alte grupuri. Privatitatea justific monopolurile exclusive
asupra resurselor sociale i indiferena societii fa de violena i srcia care caracterizeaz
viaa privat a multor femei i copii O relaie printe/copil poate fi una n care un copil este
abuzat sexual sau un printe vrstnic este neglijat. O cstorie poate fi una n care unul dintre
parteneri este btut sau violat. Guvernarea nu poate s protejeze cetenii si vulnerabili de
violena domestic dac ziduri nalte de privatitate legal nconjoar familia. (Allen, 1998: p.
463.)

Odat cu sfritul secolului trecut, aceast concepie privind existenta unei

distincii ferme ntre sfera public i cea privat a nceput s i piard din adecvare i din
atractivitate. Educaia, sntatea, planificarea urban, construciile de infrastructur (ci
ferate, metrou) au devenit cu toate obiect al reglementrilor i interferrii statului. n
secolul nostru, noul liberalism, n gndirea unor oameni ca J. Dewey sau J. M. Keynes,
nu mai accepta c forele pieei, singure, pot produce convergena dintre interesele private
i cele publice. Doar prin intervenia statului se pot asigura cele publice. Iar perioada de
dup al doilea rzboi mondial a nsemnat o adevrat explozie a sferei de intervenie a
statului.

a) Sectorul public
Sectorul public are un impact uria asupra fiecruia dintre noi: este o prezen
cotidian i de neocolit. S ne gndim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite
prioritar de ctre acesta: educaia (educaia de baz, n primul rnd); asistena sanitar;
aprarea naional i a ordinii publice; sau televiziunea i radioul public.

11

Ce este sectorul public? Desigur, sectorul public cuprinde acele instituii i

organizaii care produc astfel de bunuri i servicii. Dar el este mai mult dect att (Lane,
1995: pp. 15 17). Anume, sectorul public vizeaz:
instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului, precum i consecinele
acestora;
consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul i investiiile
privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag deci mai mult de preferinele
consumatorilor; transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor i
depind de concepiile dominante n societate despre echitate i dreptate social;
producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine n proprietate mijloace de
producie i produce direct unele bunuri; b) statul furnizeaz anumite bunuri (nu
neaprat producndu-le; el poate s realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor
de stat); c) statul angajeaz for de munc: el este, n societile moderne, cel mai
mare angajator.
Cum se observ, definiia sectorului public se face pe ase dimensiuni: 1) deciziile
instituiilor i organizaiilor guvernamentale; 2) alocrile guvernamentale (consumul i
investiiile); 3) transferurile guvernamentale; 4) proprietatea public; 5) contractrile
publice; 6) angajrile de for de munc guvernamentale. E important de notat c cele
ase dimensiuni pot evolua diferit. Astfel, dei pe o anumit dimensiune sectorul public
poate s scad, el poate s se menin la acelai nivel sau chiar s creasc pe o alta. De
exemplu, n rile post-comuniste proprietatea public a sczut foarte mult, n primul rnd
datorit privatizrii. Dar n unele dintre ele angajrile fcute de stat au crescut, deoarece a
crescut birocraia. Sau, ntruct taxele au crescut, statului n revine o proporie mai mare
dect n trecut din produsul intern brut.
Aceast definiie a sectorului public ridic dou probleme: 1) Cum se deosebete
sectorul public de cel privat? i: 2) Ct de mare este (i, corelat, ct de mare ar trebui s
fie) sectorul public?
Distincia dintre sectorul public i sectorul privat. De cele mai multe, ori,
atunci cnd se deosebete sectorul public de cel privat, e avut n vedere n mod prioritar
o singur dimensiune: cea a formei de prioritate. Spunem c o firm este privat n sensul
c nu statul este proprietarul ei. Dar, argumenteaz J.-E. Lane, dac admitem o definiie
multidimensional a sectorului public, nseamn c nici diferenele dintre cele dou
sectoare nu se reduc la un singur aspect. n fapt, avem ase distincii:
1) Distincia dintre autoritatea guvernamental i libertatea individual; dintre ceea ce
este legitim ca guvernarea s impun i libertatea de aciune individual.
2) Distincia dintre alocrile publice (pentru consum, dar i investiiile guvernamentale)
i alocrile private: consumul i, respectiv, investiiile private. (De pild, consumul
individual se realizeaz din venitul net din care au fost extrase taxele.)
3) Distincia dintre transferurile publice i cele private. Cum redistribuie statul veniturile
sale este o problem de mare importan pentru toi membrii societii: de pild, ct
din bugetul de stat revine educaiei sau sntii sau culturii sau cercetrii?
4) Distincia dintre proprietatea public i proprietatea privat.
5) Distincia dintre contractrile publice i cele private. Statul poate s ofere un bun fr
ca el nsui s l produc: de pild, prin contracte cu firme particulare sau prin
concesionarea ctre unele firme private a anumitor activiti.

12

6) Distincia dintre cei angajai n sectorul public i cei angajai n sectorul privat. (Nu
toi cei care lucreaz n instituiile i organizaiile guvernamentale sunt funcionari
publici; dar funcionarii publici reprezint un grup foarte important de persoane n
elaborarea i aplicarea politicilor publice. De aceea ne vom referi de multe ori la ei n
cele ce urmeaz.)
Dup W.F. Baber (apud Parsons, 1995: p. 9) sectorul public difer de cel privat
prin urmtoarele caracteristici:
are de-a face cu sarcini mai complexe i mai ambigui;
are mai multe probleme n implementarea unei decizii;
sunt angajai n el mai muli oameni cu motivaii mai diverse;
e mai mult preocupat cu asigurarea de oportuniti;
e preocupat mai mult de compensarea eecurilor pieei;
vizeaz activiti cu o semnificaie simbolic mai ridicat;
trebuie s in mai mult seam de standardele de legalitate;
are o mai mare capacitate de aine seam de problemele de echitate social;
funcioneaz sau trebuie s funcioneze n interesul public;
trebuie s se bucure de un nivel minim de sprijin, mai ridicat dect cel din sectorul
privat.
Mrimea sectorului public. Puine atitudini par mai corecte dect aceea de a
susine c sectorul public este prea mare. La noi n ar, ea s-a transpus n politicile de
privatizare (att ct s-a fcut) a imensului sector de stat n economie. Dar n multe ri
acelai sentiment a prevalat n ultimele dou decenii. n Statele Unite ale Americii, n
Marea Britanie i n Germania, administraii precum cele ale lui R. Reagan i G. Bush;
M. Thatcher i J. Major; H. Kohl au fcut eforturi mari pentru a reduce rolul guvernrii n
viaa de zi cu zi ale cetenilor. S ne uitm la urmtorul tabel, n care sunt cuprinse
cheltuielile publice ca procent din produsul intern brut al unei ri. (Mrimea acestor
cheltuieli este o bun msur sintetic a mrimii sectorului public dintr-o ar.)
ara
Statele Unite
Marea Britanie
Suedia
Kenya
India

1960
27,5
33,1
28,7
11,5
11,4

1970
30,3
33,2
37,1
16,2
14,1

1980
33,4
42,2
57,2
20,4
18,0

1985
33,2
42,8
51,9
30,1
25,2

1990
34,1
41,9
48,8
32,2
24,0

(United Nations, Statistical Yearbook; apud Peters, 1995: p. 20.)

Cum se vede, n pofida eforturilor unor administraii din rile dezvoltate, ceea ce
s-a reuit a fost nu o reduce radical, ci o stopare a tendinei de cretere a cheltuielilor
publice ca procent din produsul intern brut; procent care continu s rmn ns foarte
ridicat. Observm, de asemenea, c n rile mai puin dezvoltate cheltuielile publice au
crescut mai repede, ajungnd n anii '90 la un nivel comparabil cu cel din rile
dezvoltate. Aceasta pentru c n astfel de ri guvernarea a avut un rol deosebit de
important ca surs a creterii economice: cheltuielile publice au avut ca destinaie nu
numai funcionarea instituiilor statului, aprare i protejarea cetenilor, dar i

13

dezvoltarea nvmntului, a asistenei sanitare i, de asemenea, proiecte economice

precum autostrzi, ci ferate, aeroporturi.
Aceast cretere uria a sectorului public n perioada contemporan se poate
explica apelnd la factori de naturi foarte diferite (a se vedea Peters, 1995: cap. 1):
1. Programele de asisten. n perioade n care economia prospera, guvernele au
aplicat programe precum cele de pensii, de burse, de asigurri de sntate, de subsidii
pentru construciile de locuine; diverse categorii de angajai au primit avantaje exprimate
n sporuri de salarii, reduceri ale vrstei de pensionare etc. Odat obinute, avantajele pe
care le creeaz astfel de programe se transform n ndreptiri care sunt foarte greu
apoi de retras; un drept obinut nu poate fi anulat e o fraz rostit des de reprezentanii
sindicatelor. Aceste programe au fost aplicate ntr-o perioad n care societile au
mbtrnit i un tot mai mare procent din populaie este pensionar; iar ctre aceste
persoane se ndreapt o mare parte a unor astfel de programe. Combinate, cele dou
procese au condus la creterea mrimii sectorului public.
2. Factori financiari. Cel puin trei factori de natur financiar au impulsionat
creterea sectorului public. Mai nti, acioneaz aa-numita lege a lui Wagner: pe msur
ce economia se dezvolt, o proporie tot mai mare din produsul intern brut se ndreapt
spre sectorul public. Cci atunci nevoile de baz ale cetenilor sunt satisfcute, iar o
cretere mai mare de utilitate se obine prin programe publice. n al doilea rnd, exist
efectul de dislocare: n timp de rzboi, de pild (dar i n cazuri de recesiune economic
sau chiar de dezastre naturale), cetenii accept mai uor taxe ridicate. Dar dup
ncheierea rzboiului, aceste taxe creeaz guvernrii fonduri pentru a finana noi
programe. n sfrit, apare aa-numitul efect al preului relativ: atunci cnd se cheltuiesc
bani de ctre guvernare, productivitatea nu crete mult. n activiti precum educaia,
pota, sntatea, activitatea poliiei, introducerea unor tehnici noi duce la o scdere mic
a costurilor. n timp, pentru a produce aceeai activitate (aceleai bunuri sau aceleai
servicii), costurile cresc.
3. Procesul politic. Toate partidele politice susin c e necesar s se micoreze
cheltuielile publice i s se reduc taxele. Dar n practic situaia se prezint cu totul
altfel: sectorul public crete i pentru c cetenii cer tot mai multe servicii din partea
guvernrii. Grupuri de presiune, sindicate, asociaii profesionale, patronale toate solicit
avantaje (fie c ele se cheam pensii mai mari, salarii mai mari pentru personalul din
nvmnt ori sntate, sau subsidii pentru agricultur etc.). Mai mult, costurile pe care
le antreneaz aceste avantaje sunt dispersate n ntreaga societate (sunt pltite de ctre toi
contribuabilii) i de aceea opoziia acestora fa de ele este redus i neorganizat.
4. Birocraia. Funcionarii publici sunt una dintre forele care au dus la creterea
sectorului public. Cea mai cunoscut analiz n acest sens i aparine lui W. Niskanen
(1994). Potrivit lui, ntruct birocraii nu i pot mri profiturile, aa cum fac managerii
dintr-o firm privat, ei urmresc altceva anume maximizarea bugetului pe care l
primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad n
sarcin; i au succes, ntruct ei posed informaia necesar privind costurile reale ale
biroului, ns pot s o ascund fa de cei care le stabilesc bugetele (fa de legislativ:
parlamentul). Ca urmare, birocraia tinde s consume o proporie tot mai mare din
produsul intern brut n propria ei activitate.
Birourile moderne au, potrivit lui Max Weber, urmtoarele caracteristici:

14

Birourile sunt organizaii mari; ntr-o organizaie mare persoanele aflate pe poziii nalte
nu au relaii directe cu cele mai multe persoane aflate pe poziii mai joase (i uneori nici
nu le cunosc direct).
Cei mai muli angajai din birouri lucreaz n ele cu norm ntreag, cea mai mare parte a
vieii lor active i obin de aici cea mai mare parte a veniturilor lor.
Angajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd pe baza performanei lor i
nu pentru c au fost numii sau pe baza vreunor caracteristici a priori.
Birourile sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice ntre superior i subordonat,
drepturile i obligaiile fiind formulate prin norme scrise.
Exist o separaie strict ntre poziia n cadrul biroului i persoana care o deine.
Superiorii nu au n proprietate acea poziie; subordonatul este subiect al autoritii numai
n rolul su de angajat.
Activitatea birocratic este caracterizat prin complexitatea administraiei, prin specializare
funcional a sarcinilor i prin secretul operaiunilor desfurate. Specializarea crete importana
pregtirii formale anterioare a birocratului i a numirii sale iniiale ca rezultat al unui concurs
(apud W. Niskanen, 1994: p. 21). S observm c, potrivit lui Max Weber, termenii birocrat i
birocraie nu au o conotaie negativ; dimpotriv, dup Weber organizarea birocratic a
societii moderne exemplific autoritatea raional, spre deosebire de autoritatea tradiional i
de cea charismatic.)

Amintindu-ne de definiia multidimensional a sectorului public, decurge c i

problema mrimii lui trebuie analizat pe mai multe coordonate (Lane, 1993):
1) Ct de mult libertate individual trebuie respectat? i care este locul autoritii
statului?
2) Ct de multe din resursele totale ale societii trebuie s fie alocate
guvernamental?
3) Ct de mare trebuie s fie bugetul? Ct de mult trebuie s influeneze statul
distribuia i redistribuia bunurilor?
4) Ct de multe din bunurile i serviciile furnizate de stat trebuie s i fie produse de
el?
5) Ct de multe din mijloacele de producie s fie n proprietate public? (n
particular, la noi n ar, ct de mult trebuie privatizat?)
6) Ct de mare trebuie s fie birocraia guvernamental?
Ne vom opri asupra unei singure din aceste coordonate: cea a mrimii alocrilor
de stat (cum se va observa ns, argumentul pe care l vom discuta e legat i de alte
coordonate). De multe ori, argumentul central n sprijinul creterii alocrilor de stat curge
n felul urmtor. Exist unele bunuri care nu pot fi furnizate cetenilor numai prin
mecanismul pieei n cantiti suficiente i la un pre ndeajuns de sczut. Acestea pot fi
oferite numai dac intervine statul. Mai mult, n societile contemporane nevoile de
astfel de bunuri au crescut foarte mult; de aceea a crescut i implicarea statului pentru a le
oferi propriilor ceteni. Creterea sectorului public este astfel explicat prin existena
unor caracteristici tehnice i economice ale bunurilor.
Bunuri publice i bunuri private. Dac ntr-o societate funcioneaz legile
pieei, atunci bunurile vor fi distribuite n mod eficient. Aceast afirmaie este de obicei
adevrat; ns nu ntotdeauna. Cci exist situaii n care piaa nu reuete s aloce
anumite bunuri eficient: ele tind s fie produse n cantiti mai mici, iar preurile lor tind
s creasc. De ce se ntmpl aa ceva? Rspunsul cel mai simplu este acela de a distinge

15

ntre dou tipuri de bunuri: publice i, respectiv, private; cele publice au caracteristici
care fac ca alocarea lor prin mecanismul pieei s nu fie eficient.
Bunurile private sunt cele mai cunoscute: o prjitur sau o cma sau un
apartament etc. Ele au dou caracteristici:
1) Rivalitatea: ceea ce eu consum nu poate fi consumat de altcineva. Prjitura pe care o
mnnc nu poate fi mncat de altcineva; iar apartamentul meu e cel n care eu
locuiesc (cu familia mea), i nu poate fi n acelai timp locuit de altcineva.
2) Exclusivitatea: este posibil ca cineva s aib controlul asupra acelui bun. Dac eu am
cumprat o prjitur, eu sunt cel care determin cine s o mnnce; iar dac altcineva
mai st n apartamentul proprietatea mea, aa ceva se ntmpl pentru c eu am
permis acest lucru.
Dar, mai mult sau mai puin, altor bunuri le lipsesc aceste caracteristici. Un
program al televiziunii naionale pot fi urmrit de mine fr ca astfel vecinul meu s fie
mpiedicat s l urmreasc, dac i el dorete acest lucru. Tot aa, eu beneficiez de
ordinea public i de aprarea naional fr ca astfel s se reduc beneficiile altora n
aceast privin.
Pe de alt parte, atunci cnd un bun cu greu poate fi adus n proprietatea cuiva, el
nu are proprietatea de exclusivitate. Cineva ar putea, de bun seam, s ncerce s devin
proprietarul tuturor petilor din Marea Neagr; dar ar fi de-a dreptul imposibil s
reueasc. (ns un program de televiziune poate fi codat iar atunci el va avea
proprietatea de a fi exclusiv.)
Dac avem dou caracteristici, pe care un bun le poate avea sau nu, apar patru
posibiliti. aa cum se observ din tabelul de mai jos, bunurile care nu sunt private sunt
de trei feluri: a) comune; b) vmuite; c) publice. Prin intermediul sectorului public statul
poate s aloce astfel de bunuri.
Exclusivitate /
Rivalitate
Exclusivitate

Rivalitate

Nerivalitate

BUNURI PRIVATE

BUNURI VMUITE

Neexclusivitate

l poi mpiedica pe altul s le

foloseasc;
dac le foloseti, altcineva nu le
mai poate folosi.

l poi mpiedica pe altul s le

foloseasc;
dac le foloseti, altcineva poate de
asemenea s le foloseasc.

Ex.: o cas; o prjitur

Ex.: o autostrad sau un pod cu

tax

BUNURI COMUNE

BUNURI PUBLICE

nu l poi mpiedica pe altul s le

foloseasc;
dac le foloseti, altcineva nu le
poate folosi.

Ex.: o plaj public; punile

publice; pescriile

16

nu l poi mpiedica pe altul s le

foloseasc;
dac le foloseti, altcineva poate de
asemenea s le foloseasc.

Ex.: radio, TV, aprarea naional,

educaia, accesul la informaie

Problema alocrii bunurilor care nu sunt private este un caz particular al aanumitei probleme a aciunii colective (Olson, 1965). Atunci cnd un bun este alocat prin
aciunea comun a membrilor unui grup, fiecare membru al grupului beneficiaz dac
acel bun se produce. S lum exemplul nclzirii globale. Dac toate rile cad de acord
privind reducerea emisiunilor de dioxid de carbon, atunci pericolul nclzirii globale
devine cel puin mai mic. Dar, pe de alt parte, fiecare membru al grupului tie c
dac el nu acioneaz n vederea producerii acelui bun, ns toi ceilali procedeaz astfel,
atunci el i mrete beneficiile: cci aciunea tuturor celorlali membri ai grupului
permite totui s se produc bunul respectiv, la care el are acces fr s l fi costat
producerea lui. Dac majoritatea rilor iau msuri de reducere a emisiunilor de gaze,
totui unele pot s nu fac astfel, pentru a-i dezvolta economia. La fel, dac toi
conductorii auto ar reduce poluarea produs de propria main, atunci n general aerul ar
fi mai puin poluat. Dar dac toi fr mine ar proceda astfel, eu a beneficia de aer curat
fr s fi avut partea mea de costuri. (M comport ca un blatist: beneficiez de un bun
fr s pltesc pentru el n timp ce toi ceilali pltesc.) n cazul bunurilor publice,
aceast situaie face ca respectivul bun s se produc ntr-o cantitate mai mic dect cea
necesar. n cazul bunurilor comune, accentul cade pe protejarea lor. C lucrurile stau
astfel este limpede odat ce ne gndim la felul n care arat la noi spaiile publice: pline
de gunoaie; cu toalete publice mizere; sau, n cminele studeneti, o continu degradare.
E ceea ce s-a numit tragedia bunurilor comune (Hardin, 1968).
Existena bunurilor care nu sunt private este aadar o cauz a creterii alocaiilor
de stat; n acelai timp, este stimulat redistribuirea de ctre guvernare a bunurilor, astfel
nct aceste bunuri s se produc sau s fie protejate.
Problema aciunii colective poate fi neleas ca o generalizare a unei situaii
cunoscute n teoria jocurilor sub numele de dilema prizonierului. S presupunem c
dou persoane, A i B au fost surprinse de poliie avnd asupra lor echipament care le
putea folosi pentru un jaf. Cei doi sunt separai i li se comunic urmtoarele: dac unul
dintre ei mrturisete c urmau s fac un jaf, dar nu i cellalt, atunci el este condamnat
la un an nchisoare (deoarece a colaborat cu poliia), n timp ce cellalt e condamnat la
ase ani. Dac amndoi mrturisesc, fiecare e condamnat la patru ani de nchisoare. Dar
dac nici unul nu mrturisete, atunci fiecare e condamnat la doi ani de nchisoare pentru
posedarea ilegal de echipament pentru jaf.
Schematic, situaia poate fi descris ca n tabelul urmtor:
B: mrturisete
B: nu mrturisete
A: mrturisete

-4

-6

-4

-1

A: nu
-1
-2
mrturisete
-6
-2
Am notat anii de nchisoare cu minus, pentru a evidenia faptul c beneficiile
fiecruia sunt negative.
Cum se vor comporta cei doi? Desigur, fiecare va dori s fie condamnat ct mai
puini ani. i fiecare va raiona astfel: dac mrturisesc, atunci dac cellalt nu
mrturisete, voi lua un an de nchisoare rezultatul cel mai favorabil; dar dac i cellalt
se comport ca mine, voi lua patru ani. Atunci poate c ar fi mai bine s nu mrturisesc.

17

Dac nici cellalt nu mrturisete, voi lua numai doi ani deci mai bine dect n cazul n
care mrturisesc. Dar dac cellalt mrturisete (i va face aa, pentru c atunci el va
primi nu doi, ci un singur an de nchisoare), eu voi ajunge s fac ase ani de nchisoare!
Ca urmare, cel mai bine este s mrturisesc: cci rezultatul cel mai ru la care m pot
atepta este de patru ani, nu de ase ct m pot atepta dac nu voi mrturisi. Cum i
cellalt prizonier raioneaz la fel, fiecare va ajunge la concluzia c va mrturisi. Ca
urmare, fiecare va primi cte patru ani de nchisoare.
Problema care apare e urmtoarea: exist o situaie care e mai bun pentru
amndoi cea n care nici unul nu mrturisete (i n care fiecare primete o pedeaps de
doi ani). ns raional este ca cei doi s mrturiseasc (deci s nu coopereze ntre ei).
Aadar, comportamentul raional nu duce la cel mai bun rezultat.
Acum s presupunem c avem o situaie de acest tip n care sunt implicate n
persoane (unde n e un numr mare), care vor s produc mpreun un anumit bun. Dac n
1 persoane coopereaz, atunci bunul se produce; dar cea care nu coopereaz nu pltete
pentru a se produce bunul respectiv, de care ns beneficiaz. Aceast problem privind
aciunea colectiv e aadar o generalizare a dilemei prizonierului.

b) Politicile publice
Ideea c instituiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea i
aplicarea politicilor publice a ptruns cu dificultate la noi n ar n contiina comun;
astzi ns ea este luat, de cele mai multe ori, ca evident: auzim de politicile de
integrare european, de politicile sectoriale (privind, de pild, restructurarea unor
domenii economice sau reforma nvmntului). Ce este o politic public?
n sensul comun, termenul politic se consider de obicei c se aplic la ceva mai mare
dect deciziile particulare, dar la ceva mai mic dect micrile sociale generale. Aadar,
politica, n termenii nivelului de analiz, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea
element, i anume unul esenial, este c pentru cei mai muli autori termenul trimite la un
scop de un anumit fel. (Heclo, 1972: p. 84)

n limba romn (ca de altfel n toate limbile romanice) exist ns o dificultate n

folosirea expresiei politic public. Cci termenul politic ne trimite imediat la ceea
ce n mod obinuim numim politic: activitatea partidelor politice i oamenilor politici, a
parlamentului, guvernului, parlamentului; ne gndim la campaniile electorale, la
declaraiile politice etc. Cum am vzut deja din textul lui Heclo, aici avem ns n vedere
altceva. n limba englez exist dou cuvinte pentru a vorbi despre lucruri pentru care noi
avem numai unul: exist cuvntul policy; i exist cuvntul politics. Se vorbete despre
political science i despre policy science. n romnete am avea aceeai traducere:
tiine politice; dar sensul celor dou expresii este foarte diferit.
n universitile noastre exist specializarea tiine politice. Aici expresia are
sensul de political science. Ca s ne facem o idee, acestea vizeaz urmtoarele
probleme (i ne putem atepta s ntlnim cursuri pe aceste subiecte oferite studenilor n
tiine politice Goodin, R.E., Klingemann, H.-D., 1996):
Instituii politice
Comportamentul politic
Politic comparat
Relaii internaionale

18

 Teorie politic
Politici publice i administraie
Economie politic
Metodologie politic
tiinele politice n sens de policy sciences nseamn ns altceva: ele sunt
disciplinele care studiaz metodele utilizate n formularea i aplicarea politicilor
publice, precum i rezultatele lor. Aadar, aici termenul politic este traducerea lui
policy.
Studiul politicilor este aadar un subdomeniu al tiinelor politice. Abordarea
are ns un caracter interdisciplinar: cum vom vedea, analiza politicilor presupune
elemente i din alte domenii, precum economia, tiinele administrative, managementul,
teoria deciziei etc.
Din aceste motive, e greu de dat o definiie precis a politicilor publice. Aa cum
arat Hogwood i Gunn (1984; 2000: cap. 2), n mod obinuit (de pild dac vom cuta n
paginile ziarelor) termenul politic public este folosit n mai multe sensuri:
1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent
ntlnit apare n contextul afirmaiilor de natur general privind politicile
economice, politicile sociale sau de politic extern ale unui guvern. n acest caz,
politicile descriu mai curnd domeniile activitii i implicrii guvernamentale.
2. Politicile ca expresie a scopului general sau a strii de fapt dorite. ntr-un
document al unui partid politic, sau n cel al unui guvern, termenul politic e folosit
pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activiti guvernamentale n
general sau ntr-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie
starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. Dac studiem
Strategia naional de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu, adoptat
de ctre Guvernul Romniei n martie 2000, avnd consensul tuturor partidelor
politice reprezentative, vom vedea c acesta este sensul n care este folosit termenul
politici acolo.
3. Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie
unele aciuni specifice pe care organizaiile politice (grupuri de interese, partide,
guvernul nsui) ar dori s le vad realizate. Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi n
mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obinerea
unor scopuri mai generale ale acestor organizaii. Spunem, de exemplu, c primria
are o politic de susinere a colilor, sau c guvernul are o politic clar de susinere a
ntreprinderilor mici i mijlocii etc.
4. Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercettorii se apleac
asupra analizei unor situaii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison
(1971) a crizei cubaneze din 1962; dup cum se vorbete de politica guvernului n
cazul Bancorex sau F.N.I. sau Sidex etc.
5. Politicile ca autorizare oficial. Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n
ce privete o anumit problem, de multe ori susinerea se face n sensul c exist legi
votate n parlament sau o hotrre a guvernului care ngduie sau solicit derularea
unei activiti. Sau, de asemenea, se poate spune c atunci cnd o anumit legislaie n
domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat.
6. Politicile ca programe. Mai puin familiar, se spune totui uneori c avem o politic
a unei organizaii guvernamentale atunci cnd aceasta are sau aplic un anumit

19

program. Un program implic existena, ntr-o sfer de activitate guvernamental

definit i relativ specific, a unui pachet de msuri care cuprind: reglementri,
organizare i resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele
studeneti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc.
Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating
nite scopuri mai generale.
7. Politicile ca produse. n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer,
spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei: livrarea
de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma
acestor produse difer de la o un domeniu al politicilor la altul, iar cteodat este
dificil de hotrt care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un
anumit domeniu. n cazul serviciilor de sntate, de pild, mai multe fonduri, un
numr mai mare de personal pregtit sau creterea numrului de paturi sunt condiii
necesare, dar nu suficiente, pentru mbuntirea serviciilor medicale; ele sunt ns
altceva dect produsul dorit: creterea strii de sntate a populaiei (sunt ci sau
mijloace pentru a-l obine).
8. Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al
rezultatelor acestora, adic ceea ce este practic obinut. Abordarea politicilor din
perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al
acelei politici este reflectat n ceea ce se obine efectiv n urma implementrii
politicii.
9. Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implic anumite presupoziii cu
privire la ceea ce poate un guvern s fac i care sunt consecinele aciunilor sale.
Aceste presupoziii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implic o
teorie (sau un model) privind relaia cauz-efect ntre fenomenele i procesele
implicate, ori corelaiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului
politicilor este s detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite n politici i s le
examineze n ceea ce privete consistena intern sau validitatea presupoziiilor lor.
10. Politicile ca procese. Politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad lung
de timp. O politic apare atunci ca exprimnd ntreaga micare de schimbare ntr-un
anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de
reform a educaiei etc.
ncercnd s sintetizm, vom avansa urmtoarele dou definiii:
O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea
obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii
specifice.
Procesul de nfptuire a politicilor este procesul de formulare i de aplicare a
politicilor publice.
Procesul de realizare a politicilor publice de nfptuire a politicilor este
complex i implic, aa cum vom vedea pe larg n capitolele urmtoare, dimensiuni,
mecanisme i actori ntr-o reea de interrelaii. Unul dintre cele mai cunoscute mijloace
de a-l face mai uor de neles e acela de mpri procesul n mai multe stadii sau etape i
subetape distincte.

20

Ciclul unei politici este irul acestor stadii sau etape ale procesului de nfptuire
a politicii respective.
Ideea c putem realiza aceast decupare a procesului oricrei politici provine din
primele lucrri dedicate analizei politicilor. n general, ea nu mai este astzi acceptat;
dar nu de puine se apeleaz la ea pentru a face prezentarea procesului politic mai
intuitiv i mai uoar. n capitolele urmtoare vom discuta pe larg argumente care
sprijin ideea c decuparea procesului de nfptuire a politicilor n stadii sau etape e
dificil de realizat i vom meniona mai multe modele ale acestui proces care se
ndeprteaz n mod explicit de acesta (de pild, modelul cadrului coaliiei de susinere al
lui P. Sabatier).
Cu toate acestea (n special cu scopul de a face prezentarea problematicii abordate
ct mai clar) n continuare vom analiza politicile publice apelnd la urmtoarea schem
a ciclului unei politici:

Stabilirea
agendei

Formularea
politicilor

Evaluarea
politicilor

Implementarea
politicilor

Luarea
deciziilor

n acest model, stabilirea agendei privete procesul prin care problemele ajung n
atenia publicului i a instituiilor guvernamentale; formularea politicilor privete
procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de
soluionare a unei probleme aflate pe agend; luarea deciziilor este procesul prin care
instituiile guvernamentale adopt o anumit alternativ pentru soluionarea unei
probleme; implementarea este procesul prin care instituiile guvernamentale aplic
politica, fac trecerea de la decizie la practic; iar evaluarea este procesul prin care
rezultatele politicilor sunt monitorizate i evaluate, rezultatele sale putnd consta n

21

reconceptualizarea problemei i a soluiilor propuse. (A se vedea i Howlett, Ramesh,

1995: p.11.)
Ciclul politicilor publice a primit i alte conceptualizri. Iat dou dintre ele:
a) Stadiile ciclului politicilor, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000):
(1) A decide s decizi (identificarea problemelor sau stabilirea agendei)
(2) A decide cum s decizi (sau filtrarea problemelor)
(3) Definirea problemelor
(4) Prognoza
(5) Stabilirea de obiective i prioriti
(6) Analiza opiunilor
(7) Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor
(8) Evaluarea i revizuirea
(9) Meninerea, succesiunea i ncheierea politicilor.
b) Stadiile ciclului politicilor, dup Brewer (1974):
1. Iniierea politicii
2. Estimarea alternativelor
3. Selecia opiunii
4. Implementarea politicii
5. Evaluarea politicii
6. Terminarea politicii.

Un exemplu de model al politicilor care nu este stadial e cel al cutiei negre,

propus de Easton (1965). n acest model procesul politicilor este studiat n interrelaiile
dintre mediul n care se desfoar acesta: Easton ia n discuie influenele (inputurile)
venite pe diverse canale (partide, mass-media, grupuri de interese); procesele din
interiorul sistemului politic; convertirea acestor inputuri n rezultate.

Mediul intern
societii
(sistemul ecologic;
sistemul biologic;
sistemul social)

Mediul extern
societii
(sistemul
politic
internaional;
sistemul ecologic
internaional;

Sistemul politic
Feedback de
informaii
I
N
F
L
U
E
N
T
E

Solicitri

Producerea
rezultatelor

Sprijin
Feedback
de informaii

22

A
U
T
O
R
I
T

R
E
Z
U
L
T
A
T
E

c) De ce este nevoie de politici publice?

Prin politicile publice, statul intervine n activitatea economic i social. El
modific realitatea, ntr-o direcie dorit. Care sunt raiunile acestei intervenii? Ele se pot
grupa n dou mari categorii: 1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta
aciunea pieei libere: cci piaa are limitri, nempliniri, imperfeciuni; 2) prin politicile
publice sunt promovate valorile acceptate social, de pild valorile importante ntr-o
societate democratic modern (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor).
Corectarea imperfeciunilor pieei. Acestea sunt mprejurri n care produsul
social ar putea fi mai mare sub anumite alocri ale resurselor dect cel care ar rezulta prin
aciunea forelor pieei libere. n mod obinuit, patru astfel de imperfeciuni ale pieei
sunt menionate: a) bunurile publice; b) monopolurile naturale; c) externalitile; d)
asimetria de informaie.
Bunurile publice. S ne amintim de exemplul intuitiv al dilemei prizonierului:
problema care apare este aceea c, dac se comport raional altfel zis, urmndu-i
propriile interese oamenii ajung la rezultate care sunt mai puin bune pentru fiecare
dintre ei dect altele posibile. Cei doi prizonieri nu coopereaz ntre ei; dar dac ar fi
cooperat, rezultatul ar fi fost mai bun pentru fiecare. n cazul general, un bun public este
accesibil tuturor, i nimeni nu poate fi mpiedicat s beneficieze de el. Dar, dac fiecare
persoan se comport raional, ea ncearc s beneficieze de acel bun fr ns a plti
pentru el (de pild: nu pltete reparaiile la instalaia de cldur la bloc; sau nu cumpr
echipamentul pentru ca propria main s nu mai polueze chiar dac beneficiaz de
cldur mai mult n urma reparaiilor i de aer mai curat pentru c se reduce poluarea).
Dac grupul din care face parte acea persoan este mare, contribuia sa individual la
producerea bunului este foarte mic: singur, ea nu-l poate asigura; dar chiar dac nu
particip la producerea lui, ea nu i mpiedic pe ceilali s produc acel bun. Dar, dac
grupul e mare, felul n care se comport o persoan n producerea acelui bun public trece
neobservat: dac ea contribuie, nu este apreciat; iar dac nu contribuie, nu este
sancionat. Ca urmare, dac nu pltete pentru producerea bunului, acea persoan va
avea beneficii. n concluzie, este raional ca acea persoan s procedeze astfel, s fie
blatist.
Problema este ns c, dac toi membrii grupului ar face la fel dac toi s-ar
comporta raional acel bun nu ar mai fi produs i situaia fiecruia dintre membrii
grupului s-ar nruti (cldura n apartament ar fi mai mic; iar aerul curat ar fi tot mai
puin). Argumentul care se aduce n acest loc este urmtorul: e nevoie de coordonarea
activitii membrilor grupului: or, acest lucru presupune intervenia autoritii unor
instituii. n cazul reparaiilor la instalaia de nclzire, asociaia locatarilor (sau
proprietarilor) poate cu mai mult sau mai puin succes s ncerce s-l determine pe fiecare
s plteasc; n cazul polurii de automobile, statul poate lua decizia de a promova
anumite reglementri prin care s fie interzis un anumit nivel de poluare. Or, aceasta
nseamn a promova o anumit politic privind poluarea.
Acest argument n favoarea politicilor publice poate fi amendat din mai multe direcii. Una dintre
cele mai interesante este cea propus de E. Ostrom (1990), care pentru cazul bunurilor comune,
precum punile, pdurile sau pescriile a argumentat (att teoretic ct i experimental) c
exist i alte ci de evitare a tragediei comunelor: de exemplu, prin autoorganizarea

23

comunitilor locale respective i, uneori, prin cooperarea acestora cu instituiile statului. Dac
lucrurile stau astfel, atunci consecinele pentru politicile publice sunt deosebit de importante. ntradevr, ele vor trebui s stimuleze aceste comuniti s gseasc modaliti de a gestiona aceste
bunuri.

Monopolurile naturale. Acestea exist atunci cnd fie competiia nu exist, fie
cnd ea nu este eficient: o singur firm, de exemplu, poate produce un bun la un cost
mai mic dect dac ar exista competiie. Astfel, costul produciei de electricitate ntr-un
sistem integrat este mai mic dect dac fiecare locuin ar avea propriul su generator de
energie electric. n astfel de cazuri, firmele mari produc mai ieftin, domin piaa; cele
mici dau faliment i se instaureaz monopolul asupra producerii sau furnizrii unui bun.
consecina este c preul acelui bun crete, iar producia lui e mai mic dect cea
dezirabil social.
E rolul guvernrii ca, prin politicile sale, s corecteze aceste situaii. Desigur, n
unele cazuri, cnd puterea monopolului este redus sau cnd exist substitute pentru acel
bun, nu e necesar o intervenie direct (de exemplu, operatorii de televiziune prin cablu
tind s formeze monopoluri naturale; dar exist substitute pentru acestea: televiziunea n
sens obinuit etc.). Soluia tradiional a fost aceea de a nfiina o ntreprindere public al
crei scop era producerea bunului respectiv. Supoziia era c aceasta va produce bunul
ntr-o cantitate mai mare i la un pre mai mic cci, ca ntreprindere public, obiectivul
su central nu este obinerea de profit. O alt soluie este aceea de a reglementa
activitatea ntreprinderilor private care produc acel bun: n cazul telefoniei, al asigurrii
cu ap potabil sau cu gaz a locuinelor, al cureniei n ora; sunt formulate standarde de
producere a bunului, este reglementat preul acestuia etc. O alt soluie este cea de
franchise: producerea bunului este cedat prin competiie unor ntreprinderi private
(cele care ofer cel mai mic pre la cea mai bun calitate); supoziia este c astfel va
scdea preul acelui bun.
Externalitile. O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezult
dintr-o aciune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) i care afecteaz pe
cineva care nu a consimit la ea prin participarea ntr-un schimb voluntar. (Creterea
preurilor la un produs nu e aadar o externalitate, fiindc att cei care cumpr ct i cei
care vnd se angajeaz n mod voluntar n acest schimb). O externalitate negativ este de
pild poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ca s lum exemple
binecunoscute), fcut de o firm prin activitile ei productive; sau depozitarea gunoiului
n spaii publice (n spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de
igri al celor care fumeaz n sli de edin n care exist i nefumtori etc. O
externalitate pozitiv este, de pild, vaccinarea care reduce riscul mbolnvirii pentru toi,
sau plcerea resimit cnd trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lng o cas bine
ngrijit.
De la productor la
productor

Externaliti pozitive
parcuri de distracii create,
care faciliteaz comerul de
buturi rcoritoare

Externaliti negative
poluare chimic a rurilor,
care aduc pagube pescarilor
din aval

De la productor la
consumator

pduri private, care sunt

apreciate de iubitorii de

poluarea aerului de ctre

ntreprinderi metalurgice,

24

natur

care vatm persoanele care

locuiesc n zon

De la consumator la
consumator

vaccinarea unor persoane

contra unor boli
contagioase, care reduce i
riscul contaminrii altora

fumul de igar de la o
persoan care reduce
plcerea comeseanului

De la consumator la
productor

scrisori trimise de
consumatori privind
calitatea produselor

galeria unui club de fotbal,

care disturb activitatea
ntr-un institut de cercetare

(Adaptare dup Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 90)

Principalele tipuri de politici care ncearc s corecteze aceste situaii sunt
urmtoarele (desigur, ele sunt cerute n primul rnd atunci cnd influenele unei
externaliti sunt ndeajuns de semnificative pentru a fi nevoie de promovarea unei
politici; cci, de pild, automobilele au poluat de la nceputul secolului al XX-lea, ns
problema a aprut ca fiind semnificativ mult mai trziu): o soluie este aceea de a
produce reglementri ale unor domenii; de exemplu, se instituie standarde de nepoluare
pentru ntreprinderi metalurgice, chimice, ori automobile. O alt soluie este aceea de a
introduce taxe i subsidii: taxe pentru externalitile negative i subsidii care ncurajeaz
producerea celor pozitive.
Informaia asimetric. S observm dintru nceput c informaia este un bun
public: consumul ei se caracterizeaz prin nerivalitate consumul ei de ctre mine nu
interfereaz cu al tu. Problema care apare este aceea a exclusivitii. O informaie
precum cea privind evoluiile meteorologice n urmtoarea perioad este neexclusiv; dar
exist situaii n care cantitatea de informaie privitoare la un bun de care dispun
persoanele interesate e diferit. Uneori consumatorii sunt mai puin informai dect cei
care ofer un bun (cumprtorii de automobile second-hand; sau pacienii n raport cu
doctorii). Atunci este necesar o politic guvernamental: informaia este oferit de ctre
instituiile guvernamentale sau se solicit celor care ofer bunurile prezentarea
informaiei relevante ctre clienii lor.
ntr-o varietate de situaii (dar cu deosebire pe piaa asigurrilor) asimetria de
informaie produce selecie advers i hazard moral. n fiecare din aceste cazuri, pieele
private tind s produc prea puin dintr-un bun sau un serviciu i de aceea sunt necesare
politici publice pentru a mri bunstarea cetenilor.
Oamenii tind s fie mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu sunt supui
riscurilor: te asiguri de sntate nu la douzeci, ci al patruzeci de ani; i i asiguri
locuina pentru caz de cutremur dac locuieti n Focani, nu n Oradea. Din punctul de
vedere al societii de asigurri, selecia clienilor si este advers: se asigur cei cu risc
mai ridicat; de aceea societatea este pus n situaia de a solicita asigurri mai ridicate. n
acest caz, rolul instituiilor guvernamentale este acela de a informa i de a persuada ct
mai multe persoane s se asigure (uneori, ca n cazul automobilelor, exist chiar asigurri
obligatorii).

25

Oamenii sunt de asemenea mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu urmeaz s
sufere de consecinele propriilor aciuni: pe osea oferii tind s mearg cu o vitez mai
mare dect cea legal, dac tiu c nu exist radar sau un echipaj al poliiei; aceasta, chiar
dac limita de vitez este impus pentru securitatea lor proprie. Hazardul moral este lipsa
de stimulente de a avea grij atunci cnd nu urmeaz s suferim consecinele aciunilor
noastre. Societile de asigurri, nefiind sigure c clienii lor au un comportament
adecvat, tind s ofere mai puin i s mreasc primele de asigurri. Politicile cele mai
mult practicate de instituiile guvernamentale au fost acelea de a promova informaiile
relevante; de a oferi subsidii (pentru ieftinirea centurilor de siguran n automobile); de a
ridica taxele pentru igri i alcool (descurajnd astfel consumul acestora).
Necesitatea interveniei statului prin politicile publice decurge din existena unor nempliniri,
imperfeciuni sau limitri ale pieei. Totui, aa cum vom vedea n capitolele urmtoare,
intervenia statului nu nseamn c ele sunt automat eliminate sau rezolvate. Aciunea
guvernamental creeaz propriile ei probleme.
Supoziii idealizante

Piaa
eficien
libertatea alegerii
creativitate

Statul
dreptate
democraie
tratament egal

segregare
formare de carteluri
monopoluri
(Dup Rothstein, B., 1998: p. 201)

birocraie
corupie
cozi

Probleme reale

Promovarea valorilor acceptate social. Nevoia de a promova politici, discutat

anterior, viza o valoare important n societile moderne: cea a eficienei. Intervenia
guvernamental, printr-o varietate de politici, era menit s creasc eficiena acolo unde
piaa liber nu reuea singur s o ofere pe cea mai ridicat. Exist ns i alte valori pe
care societile moderne doresc s le promoveze. Idealul libertii, al unei societi mai
drepte, al unei societi n care drepturile persoanelor sunt respectate, au motivat i
motiveaz multe din aciunile guvernamentale.
S lum un exemplu pentru a face mai intuitiv acest aspect. S presupunem c am
avea o societate compus din numai trei persoane: A, B, C. S presupunem de asemenea
c putem msura pe o aceeai scal beneficiile (sau utilitile) pe care fiecare din cele trei
persoane le obine prin cooperarea social. Simplificnd, presupunem c exist doar trei
scheme de cooperare social, anume politicile 1, 2, 3. Care din cele trei rezultate care
apar prin aplicarea acestor politici este cel dezirabil social?
Utiliti individuale
Politica 1
Politica 2
Politica 3

80
70
100

80
70
80

C
40
50
30
Alegerea propus:

Evaluri alternative
Utilitarism Rawls
Nash
(suma)
(minimul)
(produsul)
200
40
256000
190
50
245000
210
30
240000
Politica 3
Politica 2
Politica 1

(Exemplu adaptat dup Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 136.)

26

Vom discuta trei modaliti alternative de evaluare a acestor politici. Prima este
cea utilitarist. Potrivit utilitaritilor (printre cei mai cunoscui utilitariti sunt J. Bentham
i J. St. Mill, n secolul trecut; J. Harsanyi, n secolul nostru), fiecare politic trebuie
evaluat innd seam numai de consecinele aplicrii ei asupra tuturor persoanelor
afectate. Politica cea mai bun e cea care produce cea mai mare utilitate (cum spuneau
utilitaritii clasici, cea mai mare fericire pentru cei mai muli). Comparnd cele trei
politici din exemplul nostru, observm c a treia produce cea mai mare utilitate (vedem
acest lucru dac nsumm utilitile fiecrei persoane) i ca urmare ea este cea care
potrivit utilitarismului trebuie s fie adoptat. Utilitarismul este democratic: cci sunt
luate n considerare, cu aceeai pondere, utilitile fiecrui membru al societii.
Problema este ns c el nu ofer o protecie cetenilor: cum observm, politica 3 este
aleas de utilitariti chiar dac prin aplicarea ei persoana C obine cea mai mic utilitate
dintre toate rezultatele posibile.
Criteriul pe care l-a propus J. Nash este mai egalitarist: dintre dou distribuii ale
utilitilor, el prefer pe cea care nu permite discrepane mari ntre persoanele implicate.
J. Rawls (1971) consider c utilitarismul, dar i criteriul modificat al lui Nash, nu
reuesc s dea seam de valoarea fundamental a societilor moderne: cea a echitii sau
a dreptii sociale. ntr-o societate trebuie s se acorde cea mai mare consideraie acelor
membri ai ei care sunt cei mai dezavantajai. Att prin adoptarea politicii 3, ct i prin
adoptarea politicii 1 (care rezult prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al
lui Nash), persoana cea mai dezavantajat, anume C, nu obine cea mai mare utilitate care
i este accesibil. Dac ns aplicm principiul celui mai mare beneficiu pentru cel mai
dezavantajat, atunci politica acceptabil este a doua. Rawls ajunge la aceast concluzie
apelnd la urmtorul experiment imaginar. S presupunem c fiecare dintre noi ne-am
afla n situaia de a alege cea mai dreapt form de organizare a societii n care trim
(ne-am afla, zice el, ntr-o poziie originar). S lsm deoparte toate modalitile pe
care moral nu le acceptm ca fiind relevante pentru a diferenia ntre oameni: faptul c au
o anumit poziie social, c au o anumit avere sau un anumit venit, c au sau nu talente
etc. Cci noi acceptm c aceste caracteristici ale persoanelor nu sunt semnificative moral
i nu trebuie s conteze atunci cnd tratm pe altcineva ca persoan. Rawls spune c neam gsi sub un vl de ignoran, n care fiecare dintre noi nu ar ti ce astfel de
caracteristici are: ce poziie avem n societate, ce talente avem, ce avere sau venit avem
etc. Atunci cum am gndi o societate dreapt? Dup Rawls, de teama riscului ne-am
gndi la o societate n care cel mai slab situat are cea mai bun poziie posibil. Nu am
dori, de pild, o societate sclavagist: cci, dei poate c multora le-ar place s fie stpni
de sclavi, nu au cum s tie dac n acea societate nu vor fi cumva slavi; i, pentru a
elimina acest risc, ei vor prefera o societate n care nu exist sclavie. n exemplul nostru,
politica pe care va trebui s o alegem este 2, cci ea maximizeaz utilitatea persoanei C,
cea mai dezavantajat din societatea descris aici.
Valoarea dreptii este fundamental pentru societile moderne; promovarea
politicilor publice trebuie s se raporteze necontenit la ea ca o constrngere esenial.
Cci ea nseamn, n fond:
a respecta libertatea individual;
a respecta egalitatea de anse;
a respecta demnitatea uman, dreptul fiecruia la un trai decent.

27

S ne gndim numai la cteva dintre politicile promovate n societile moderne:

cele care asigur educaia de baz (mai mult, n foarte multe ri statul susine parial de
cele mai multe ori educaia la un nivel mai nalt dect cel de baz); cele privind
protecia social a salariailor i pensionarilor; cele privind asigurrile sociale de sntate
etc. De fiecare dat valori precum cele menionate mai devreme au fost cele care au
constrns tipurile de politici adoptate i au impus aplicarea lor. Desigur, au existat
ntotdeauna grupuri sociale care, adernd la acele valori, au presat n acest sens.
Exist i alte valori care apar de multe ori n calitate de constrngeri importante
asupra politicile publice promovate de instituiile guvernamentale. ntre acestea, vom
meniona numai dou: respectarea drepturilor minoritilor (naionale, rasiale,
religioase, dar i sexuale); i respectul fa de natur (constrngeri de natur ecologic).
Pentru ecologiti, conceptul central este cel de interdependen: nici o parte a lumii naturale nu
este independent de cealalt i de aceea nu poate pretinde o superioritate intrinsec. Omul nu
este stpnul naturii, aa cum a pretins epoca modern cu idealul ei de stpnire a naturii, ci
numai una din prile ei. De aici decurge un sim al egalitii biotice: omul este pe acelai plan cu
alte pri ale naturii, care au existat cu mult nainte ca omul s apar pe pmnt. Interdependena
se leag de ideea de diversitate: stabilitatea unui sistem ecologic depinde de diversitatea lui.
Dispariia attor specii amenin grav diversitatea vieii pe planeta noastr i deci amenin
stabilitatea ei.
Ecologitii conchid de aici i cu privire la valorile sociale: o societate sntoas, la fel ca i un
sistem ecologic stabil, e una n care diversitatea de opinii, de moduri de via nu numai c este
tolerat, dar este, mai mult, stimulat. O societate de acest tip este una n care cetenii particip
la viaa public. Ecologitii cred de aceea n virtuile unei societi n care rolul comunitilor este
ridicat, n care deciziile s-au descentralizat. Pentru ecologiti, ceea ce este mic e frumos.
Valorile pe care le susin ecologitii se opun celor ale societii tehno-industriale contemporane:
Valori de baz:
societate comunitar cooperant vs. o societate a individualismului agresiv
accent pe valori nemateriale i spirituale vs. urmrirea bunurilor materiale
intuiie, nelegere vs. cunoatere raional i tehnocrat
descentralizare vs. o societate organizat ierarhic
distincie ntre dezvoltare i apelul la tehnologie vs. acceptarea necondiionat a
tehnologiei
Mediul:
armonie cu natura vs. dominarea naturii
resurselor sunt considerate ca strict limitate vs. mediul gestionat ca o simpl resurs
consum mic de energie vs. risip de energie
Economia:
durabilitate, calitatea vieii vs. cretere economic prin stimularea cererii
producie la nivel sczut pentru nevoi locale vs. pia liber
diferene mici de venituri vs. diferene mari de venituri
producie pentru folosire vs. producie pentru schimb
Organizare politic:
descentralizare vs. centralizare
democraie participativ vs. democraie reprezentativ.

28

(Dup Fischer, F., 1995: cap.9)

ntrebri i aplicaii
1) n ce const mecanismul minii invizibile?
2) Analizai pe baza unor exemple concrete criticile feministe la adresa distinciei dintre
public i privat.
3) Discutai dou cte dou cele ase coordonate pe care se definete sectorul public i
determinai diferenele ntre ele.
4) Care sunt caracteristicile sectorului public care l disting de cel privat?
5) Analizai factorii care au determinat creterea sectorului public. Cum influeneaz ei
msurile luate de guvernele Romniei de privatizare i n general de reducere a
sectorului public?
6) Dai exemple de bunuri comune; vmuite; publice. Analizai-le n funcie de cele
dou criterii. ncadrarea unui bun ntr-o categorie depinde de caracteristicile tehnice
ale bunului sau de caracteristicile lui economice?
7) n ce const problema aciunii colective?
8) Dai exemple de folosire a termenului politic n fiecare din cele zece sensuri
menionate de Hogwood i Gunn.
9) Definii ciclul unei politici.
10) Analizai, pe baz de exemple proprii, necesitatea unor politici publice n cazul n
care intervin monopoluri naturale, externaliti, asimetrii de informaie.
11) Argumentai rolul valorilor ecologice n politicile industriale.

29

2. CE ESTE ANALIZA POLITICILOR?

Obiectivele capitolului

Obiectivul acestui capitol este acela de a defini analiza politicilor i rolul

analitilor de politici. De asemenea, vor fi menionate principalele tipuri de abordri ale
influenei statului asupra procesului de nfptuire a politicilor. Dup parcurgerea acestui
capitol i efectuarea ntrebrilor i aplicaiilor cu care se ncheie, vei putea:
s deosebii ntre analiza politicilor i alte abordri ale procesului de nfptuire a
politicilor;
s definii principalele funcii ale statului modern;
s identificai n analizele politicilor abordrile pluraliste, elitiste sau marxiste;
s recunoatei principalele tipuri de modele ale politicilor.

Termeni cheie: analiza politicilor; analiti de politici; pluralism; elitism; marxism;

model al unei politici. .

Coninutul capitolului:
a. Analiza politicilor
b. Statul i politicile publice
c. Modele ale politicilor

a) Analiza politicilor
Studiul sau analiza politicilor reprezint o preocupare relativ nou (chiar dac,
desigur, guvernrile se confruntaser i nainte cu problemele privind nfptuirea
politicilor); originile sale se afl n anii imediat urmtori celui de-al doilea rzboi
mondial. Cel puin dou surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:
a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, n ri diferite, s-a confruntat
guvernarea. Creterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor
au fcut necesar utilizarea n elaborarea i n implementarea politicilor a unor
tehnici i abiliti care presupuneau o nelegere specializat.

30

b) Creterea preocuprilor cercettorilor, n special a celor din universiti, pentru

studiul politicilor publice: n cazul multor cercettori din tiinele politice i
administrative, ideea de a aplica teoriile formulate n rezolvarea problemelor
sociale nu numai a celor economice a motivat n mare msur ncercarea lor
de a gsi puni ntre tiin i guvernare, ntre cunoatere i practic.
Desigur, procesul nu a fost unul lin, i nici nu a existat o explozie imediat a
cercetrilor de acest tip. Abia n anii '70 i mai cu seam n anii '80 domeniul a cptat o
identitate bine definit (prin dezvoltarea programelor de studii n special de master ,
prin publicarea de studii de specialitate n reviste dedicate acestor teme sau a unor
manuale, prin formularea tipurilor principale de abordri teoretice). S-a putut astfel vorbi
cu sens despre existena unei tiine a politicilor.
Aa cum sugera unul dintre pionierii ei, H. Lasswell (1951), tiina politicilor are
trei trsturi definitorii:
este multidisciplinar: aplic metode i cunotine din domenii diferite, precum
studiul instituiilor politice, tiinele economice, teoria organizaiilor, drept,
administraie, statistic etc.;
este orientat spre rezolvarea de probleme: ea nu are un caracter pur academic (i
adesea steril), ci se orienteaz spre problemele lumii reale, cutnd soluii
acestora;
este explicit normativ: e o tiin care i asum explicit faptul c nu poate fi
absolut obiectiv; n analiza aciunii guvernamentale ea face apel la valori alturi
de tehnici, la scopuri alturi de mijloace. Dup Lasswell, tiina politicilor are ca
direcie mbuntirea cunoaterii necesare mbuntirii practicii democraiei.
ntr-un cuvnt, accentul cade pe tiina politicilor ntr-o democraie, n care scopul
fundamental este demnitatea uman, n teorie ca i n practic (Lasswell, 1951:
p. 15).
Ce este analiza politicilor? Ca n orice domeniu al cunoaterii, e foarte greu de dat
o definiie care s acopere toate preocuprile pe care le au specialitii recunoscui. Pentru
nceput, uneori e mai cu folos s indicm mai multe definiii. Avantajul este acela c
astfel ne putem face o imagine mai general asupra domeniului. Astfel, analiza politicilor
este:
o disciplin care folosete multiple metode de cercetare i de argumentare pentru
a produce i a transforma informaia relevant pentru politici care poate fi utilizat
n contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, W.N., 1986: p. 60);
o recomandare fcut clientului, relevant n deciziile publice i ntemeiat pe
valori sociale (Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 27);
un proces prin care identificm i evalum politici i programe alternative care
urmresc s diminueze sau s rezolve probleme sociale, economice sau politice
(Patton, C.V., Sawicki, D.S., 1986: p. 21);
o art i un meteug: e o art, pentru c solicit intuiie, creativitate i imaginaie
pentru a identifica, defini i construi soluii la probleme; i este un meteug,
pentru c solicit stpnirea unei cunoateri metodologice, tehnice i
interdisciplinare n domenii care merg de la economie la drept i la politic, la
comunicare, administraie i management. Pe scurt, este o abordare orientat spre
client (Geva-May, I., Wildavsky, A., 1997: p. xxiii).

31

O modalitate folositoare pentru a nelege ce este o anumit disciplin intelectual

este aceea de a o compara cu altele, mai mult sau mai puin apropiate: nvm mai bine
ce este ea dac tim ce nu este. S comparm aadar analiza politicilor cu 1) cercetarea
academic n tiinele sociale; 2) planificarea; 3) administraia public tradiional; 4)
jurnalismul (a se vedea i Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: cap. 2).
Obiectivul
major

Clientul

Stilul
comun

Constrngeri
de timp

Slbiciuni

Cercetarea
academic n
tiinele
sociale

Elaborare de
teorii pentru a
nelege
societatea

Adevrul, aa
cum e definit
el n cadrul
disciplinei; ali
cercettori

Metode
riguroase
pentru a
construi i
evalua teoriile

rare

adesea este
irelevant n
deciziile pe
care le iau
guvernanii

Planificarea

definirea i
atingerea unei
stri dezirabile
viitoare a
societii

interesul
public

reguli i norme
profesionale;
specificare a
obiectivelor de
atins

presiune mic,
atunci cnd se
are n vedere un
viitor mai
ndelungat

Administraia
public
tradiional

realizarea
eficient a
programelor
stabilite n
procesul
politic

interesul
public, aa
cum apare
acesta n
programele
stabilite

managerial i
legal

Jurnalismul

concentrarea
ateniei
publicului
asupra
problemelor
societii

publicul

descriptiv

constrngeri de
timp (de
exemplu, n
stabilirea i
executarea
bugetelor),
alturi de
decizii rutiniere
termene foarte
precise

atunci cnd
procesul
politic e
ignorat, e mai
degrab o
sum de
dorine
excluderea
alternativelor
care nu se
ncadreaz n
program

lips de
analiz i de
moderaie

Cercetarea n tiinele sociale de tip academic, aa cum se desfoar n

universiti, este puin legat de cerinele imediate ale societii. Cercetarea academic
are propriile sale constrngeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile n comunitatea
tiinific respectiv. Desigur, uneori ideile dezvoltate n lumea universitar pot s aib
un rol important n schimbarea imaginii decidenilor despre societate sau despre un
domeniu al acesteia, dar ea nu are o relevan direct asupra deciziilor specifice. Or,
analiza politicilor i propune acest lucru drept obiectiv central.
Planificarea a reprezentat un rspuns la limitrile, nemplinirile, imperfeciunile
pieei libere, ca i la dificultile generate de regimuri politice pluraliste. Ideea general
este aceea de specifica obiective care s conduc la o societate mai bun i, n al doilea
rnd, de a determina cile prin care scopurile pot fi atinse. Planificarea presupune o
centralizare a autoritii n vederea formulrii i aplicrii planurilor respective. Ea are
dou mari slbiciuni: 1) dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele i mijloacele: aa
cum poate ne mai amintim, planurile cincinale prevedeau cu exactitate care urma s fie
nivelul unor indicatori economici sau sociali (cu ct s creasc industria productoare de
32

produse alimentare sau de pantofi sau de snii), ns ele nu aveau cum s stabileasc un
raport eficient ntre producie i dorinele consumatorilor; 2) pentru a fi eficient,
planificarea necesit prelucrarea unei cantiti uriae de date, privitoare la toi actorii
economici ceea ce este efectiv imposibil.
Adesea, atunci cnd vorbim despre planificare, ne vine n minte planificarea
socialist, al crei eec a fost consfinit la sfritul anilor '80. i o lung perioad de timp
spectrul ei a mpiedicat aplicarea unor metode mai simple, mai puin ambiioase de
planificare. (Chiar cuvntul planificare este evitat.) Dar anumite modaliti de
planificare sunt chiar de dorit. De exemplu, ceea ce se cheam planificarea urban. Dac
ne uitm la ceea ce s-a construit n oraele noastre n ultimul deceniu, observm lipsa
oricrei concepii. De aceea, programele recent formulate de Agenia Naional a
Locuinelor, de construire planificat a unor cartiere rezideniale, ncearc s ndrepte o
astfel de situaie. O planificare care ine seam de public, care i propune obiective
concrete, nu foarte ambiioase, este un instrument important pentru formularea politicilor.
Administraia public tradiional s-a bazat pe distincia fundamental dintre
mijloace i scopuri. Scopurile, se argumenteaz, sunt stabilite de factorul politic:
reprezentanii alei sunt cei care determin obiectivele, unde trebuie s se ajung.
Funcionarii publici trebuie doar s gseasc cele mai eficiente mijloace de a atinge acele
scopuri: ei nu propun programe guvernamentale, politici, ci doar le aplic (sau le
administreaz). Organizarea administrativ, a crei unitate este aa cum am vzut n
capitolul anterior biroul, dezvolt proceduri formale, rutiniere, norme i reguli prin care
programele sunt aplicate.
Complexitatea administraiei publice contemporane face ca acest model s fie
astzi puin adecvat realitii. n practica formulrii politicilor, nu e posibil s facem o
distincie ferm, clar ntre stabilirea scopurilor i alegerea mijloacelor. Apoi, creterea
rolului guvernrii face ca n formularea alternativelor, n compararea i selectarea
acestora, n aplicarea politicilor funcionarii publici s aib un rol tot mai important. n
sfrit, profesionalizarea crescnd a administraiei publice a crescut rolul expertizei de
specialitate n procesul de nfptuire a politicilor publice, iar o mare parte a acesteia este
furnizat de funcionarii publici. Aceste transformri sunt deja ncorporate n noua
administraie public, numit uneori i management public. n aceast nou paradigm
de nelegere a administraiei publice, analiza politicilor este o component important a
pregtirii funcionarilor publici.

33

Obiectivele noului management public (Hood, C., 1991):

1. Accentul pe managementul profesional n sectorul public: managerii publici trebuie lsai
s fac management.
2. Standarde i msuri de performan explicite: obiectivele trebuie definite, iar intele
stabilite.
3. Accent mai mare pe controlul rezultatelor: trebui urmrite rezultatele, mai degrab dect
procedurile.
4. Schimbare spre dezagregarea unitilor din sectorul public: spargerea unitilor mari n
altele mai mici, finanate separat, definite n raport cu produsele urmrite.
5. Schimbare spre o mai mare competiie n sectorul public: accent pe contracte, pe
proceduri de licitaie public.
6. Un accent pe practicile de management din sectorul privat: de la etica de tip militar a
serviciului n sectorul public spre flexibilitate n angajare i n recompense.
7. Un accent pe disciplin i parcimonie n utilizarea resurselor.

E important s comparm jurnalismul cu analiza politicilor, chiar dac, desigur,

diferenele sunt foarte mari. (Pe de alt parte, s nu confundm analiza politic cu analiza
politicilor; nici analistul politic care scrie editoriale uneori zilnic n diverse ziare cu
analistul de politici!) Ziaritii se concentreaz asupra faptelor mai concrete, asupra
evenimentelor care pot deveni tiri (deci nu asupra a ceea ce este rutinier i nu are
caracteristicile senzaionalului). De asemenea, chiar cnd scriu despre politicile publice,
ziaritii sunt mai puin interesai de aspecte conceptuale, ori de valorile sociale implicate.
Pe de alt parte ns, rolul mass media n procesul de nfptuire a politicilor publice este
nu arareori ridicat. Mass media au o contribuie mare n stabilirea agendei; n promovarea
principalelor opiuni alternative, n diseminarea informaiei ctre grupurile interesate de o
problem etc.
Analiza politicilor reprezint un alt mod de abordare a procesului de nfptuire a
politicilor. Exist dou mari tipuri n care ea se poate realiza:
a) ca analiz a politicilor: o activitate de cercetare (de multe ori universitar) care
vizeaz n principal studierea, nelegerea teoretic a procesului de nfptuire a
politicilor;
b) ca analiz pentru politici: o activitate practic (de multe ori solicitat de un
client), care vizeaz soluionarea unei probleme concrete.
Nu exist ns o grani rigid ntre cele dou tipuri de a realiza analiza politicilor; mai
degrab, activitatea efectiv pe care o desfoar un analist se gsete undeva pe un
continuu ntre dou extreme. Avem (vezi Parsons, W., 1995: p. 55):

34

Analiz a politicilor

Analiz
a
modului n
care
e
determinat
o politic

Analiz a
coninutului politicii

Analiz pentru politici

Monitorizarea i
evaluarea
politicii

Informaii
n
susinerea
politicii

Analistul ca actor
politic

Susinerea
politicii

Actorul politic ca
analist

n captul din stnga avem analize ale modului n care e determinat o politic:
cum este fcut o politic; de ce; cnd; pentru cine. Urmeaz analize ale coninutului
politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului n care ea se leag de alte
politici, sau critica ei.
Monitorizarea i evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului n
care politicile sunt aplicate, prin comparaie cu scopurile, obiectivele propuse i prin
impactul lor asupra problemei.
nspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai nti, informaii folositoare
pentru susinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea i aplicarea
politicii, de exemplu prin cercetarea situaiei (a problemei nsei i a contextului politic n
care e formulat politica), prin examinarea i compararea alternativelor sau prin
propunerea de alternative noi. n sfrit, susinerea politicii cuprinde cercetri, argumente
elaborate cu scopul direct i precis de a influena agenda politicilor din interiorul sau din
exteriorul guvernrii. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii
politici pot n acest caz s acioneze ca analiti de politici).
Dezvoltarea cercetrilor de acest tip a fost motivat de un ideal (iluminist) potrivit
cruia tiina n particular tiina politic aplicat poate sprijini (dac nu chiar nlocui
n unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamental aflat n spatele lor era
aceea c putem aplica metodele tiinifice n nelegerea problemelor sociale; c,
folosindu-le, putem analiza opiunile posibile; i c, aplicndu-le, putem decide ntr-o
modalitate raional (i, de aceea, eficient), sprijinindu-i pe cei care aplic politicile.
Desigur, nc de la sfritul secolului al XIX-lea guvernele au nceput s foloseasc
datele privind realitatea economic i social ntr-o manier sistematic. n anii '50 i '60
n principal n S.U.A., dar i n rile foste socialiste (care dezvoltaser mecanisme de
planificare) metodele elaborate n tiinele politice i economice au fost utilizate mai
mult. Aa cum sperau promotorii lor, ele urmau s sprijine i s simplifice metodele de
elaborare a politicilor publice. Dar, privind n urm, nu se poate spune c acele sperane
au fost mplinite. Complexitatea uria a problemelor cu care s-au confruntat guvernrile
n aceast perioad, lipsa unor metode ndeajuns de bine elaborate au mpiedicat
realizarea acestor obiective. n anii '80 s-a produs de aceea o translaie n privina
sarcinilor pe care i le pot asuma analitii de politici i a obiectivelor analizei politicilor.
35

Ideea care a predominat este aceea c analiza politicilor nu are rolul de a nlocui deciziile
politice, ci mai degrab ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune soluii
(soluia optim sau cea mai bun), ci de a oferi informaii, de a face analize specifice i n
momente bine determinate ale procesului de nfptuire a politicilor, chiar dac formularea
de recomandri, pe care decidenii sunt liberi s le accepte sau nu, rmne un obiectiv
important.
Cu aceasta, putem s trecem acum de la discuia privind analiza politicilor ca
activitate la cei care o desfoar: analitii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucreaz,
cum ajung s lucreze n acest domeniu? Analitii de politici trebuie s posede dou mari
tipuri de abiliti: tiinifice i facilitatoare. Cele tiinifice vizeaz: 1) capaciti de
structurare a informaiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici i de a examina
corespondena lor cu lumea real); 2) capaciti de colectare a informaiei (de a face
observaii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile
publice); 3) capaciti de analiz a informaiei, pentru a putea trage concluzii pe baza
datelor empirice disponibile. Abilitile facilitatoare sunt importante pentru sprijinirea
managementului unei politici politice (n ceea ce privete elaborarea dar i aplicarea i
evaluarea ei).
Ce i preocup pe analitii de politici?
sunt preocupai de probleme i de relaiile politicilor publice cu acestea;
sunt preocupai de coninutul politicilor publice;
sunt preocupai de ceea ce decidenii asupra politicilor fac sau nu fac. Sunt interesai de ceea
ce determin domeniul politicilor;
sunt preocupai de consecinele politicilor, n termeni de produse i de rezultate.
Ce fac analitii de politici?
fac recomandri (clienilor: agenii guvernamentale sau neguvernamentale): pe baza unor
analize preliminare a problemelor; pe baza unor analize detaliate, care implic modelare i
cercetare;
ghideaz deciziile: produc informaii; sprijin alegerile ntre politici;
alte contribuii: descrierea problemei; modelarea problemei; cercetare relativ la politici;
suport indirect (prin intermediul ziaritilor sau al altor analiti).
Unde pot fi ei gsii?
n universiti: universitari interesai de probleme i de procesul de nfptuire a politicilor;
n institute de cercetare independente i n think-tanks: fie ca personal permanent, fie ca
angajai prin contract;
n instituii guvernamentale: persoane responsabile cu cercetarea n guvern, parlament,
ministere, agenii guvernamentale etc.
n grupuri de presiune i lobby: grupuri de interese care ncearc s influeneze politicile fie
formuleaz unele politici, fie monitorizeaz politicile existente;
partide politice, care au departamente implicate n cercetri privind politicile sau n sprijinirea
activitilor partidului.
n calitate de consultani liber-profesioniti: ei se angajeaz n analiz pe baz de contract.
n ce domenii sunt implicai?
asisten sanitar;
educaie; transporturi;
mediu;

36

politici sociale;
politici economice;
planificare urban etc.

Asupra crui stadiu al procesului de nfptuire a politicilor se concentreaz?

se constat o specializare accentuat: unii analiti sunt interesai n stabilirea agendei, alii n
luarea deciziilor, alii n implementare, alii n evaluare.
Cum se realizeaz pregtirea lor?
au pregtiri de baz diferite;
au urmat cursuri speciale de analiz a politicilor;
programele de politici publice cuprind cursuri de: (macro)economie; instituii politice;
comportament organizaional; drept public; administraie public; statistic etc.
cursurile nu sunt foarte aplicative; cuprind nu cercetri asupra unor politici particulare, ci
cercetare fundamental asupra politicilor; exemplu de cercetare asupra unei politici: care va fi
efectul introducerii taxelor de studii pentru toi studenii asupra calitii i eficienei n
nvmntul superior? Sau: exemplu de cercetare fundamental asupra politicilor: care sunt
factorii care determin creterea calitii i eficienei n nvmntul superior?
(cf. Parsons, W., 1995: pp. 29 31; MacRae, D. Jr., Whittington, D., 1997: pp. 9; 40.)

b) Statul i politicile publice

Am vzut, n capitolul anterior, c rolul statului a crescut n perioada de dup al
doilea rzboi mondial, n parte datorit creterii mrimii i complexitii sectorului
public. Dar nc nu am discutat dou probleme eseniale:
1) Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice?
2) Care sunt instrumentele prin care intervine statul pentru a realiza politicile
publice?
Prima va fi analizat n acest paragraf; cea de-a doua va fi abordat abia n Capitolul 6, n
legtur cu mecanismele prin care o politic public este implementat.
S ncepem cu definirea statului nsui. Exist dou modaliti principale pentru a
face acest lucru: prima este organizaional statul este definit n termeni de instituii
care l compun; cea de-a doua este funcional el e definit n termeni de funcii pe care
le ndeplinesc aceste instituii.
Organizaional, statul modern se definete prin urmtoarele cinci caracteristici
(Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p. 2):
1) Statul este o instituie separat sau o colecie de instituii separate, att de
difereniat de restul societii nct s dea natere unor sfere distincte, public i
privat.
2) Statul este suveran, sau puterea suprem, pe teritoriul su, iar prin definiie el este
autoritatea fundamental pentru toate legile, adic pentru toate regulile obligatorii
care sunt susinute de sanciuni coercitive. Legile sunt fcute de oficialii statului i
susinute de un monopol formal al forei.
3) Suveranitatea statului se extinde asupra tuturor indivizilor aflai pe un anumit
teritoriu i se aplic n mod egal, chiar i celor aflai n poziii de guvernare i de

37

elaborare a regulilor. Astfel, suveranitatea este deosebit de personalul care la un

oarecare moment ocup un rol anumit n cadrul statului.
4) Personalul statului modern este n cea mai mare parte recrutat i pregtit pentru
gestionarea problemelor ntr-o modalitate birocratic.
5) Statul are capacitatea de a extrage de la populaia sa venituri monetare (taxe)
pentru a-i finana activitile.
Funcional, cel puin urmtoarele apte funcii sau sarcini ale statului sunt
adesea luate ca fundamentale (Anderson, J.E., 1989):
1) Asigurarea infrastructurii economice necesare funcionrii unei societi moderne:
definirea i protejarea drepturilor de proprietate, aplicarea contractelor, asigurarea
monedei standard, a msurilor i greutilor, a statutelor, a patentelor,
copyrightului, a modalitilor de falimentare, meninerea legii, a ordinii,
asigurarea sistemului de tarife etc.
2) Furnizarea fie n mod direct, fie prin intermediul sectorului privat a unor
bunuri i servicii publice, precum aprarea naional, drumuri i poduri, controlul
traficului, al inundaiilor, educaie, asisten social etc.
3) Rezolvarea i reglarea conflictelor de grup, atunci cnd ntre diferitele grupuri
sociale iau natere tensiuni. n funcie de ideologia care i susine activitatea,
statul intervine ntr-un sens sau altul (de exemplu, msura n care acioneaz
pentru a-i proteja pe cei mai slab situai sau pe cei mai bine situai economic).
4) Meninerea competiiei, n contra formrii cartelurilor i monopolurilor i pentru
protecia consumatorilor.
5) Protejarea resurselor naturale, pentru a mpiedica risipa acestora, degradarea
mediului natural sau pentru a asigura un mediu corespunztor pentru generaiile
actuale sau viitoare.
6) Asigurarea unui acces minim al oamenilor la bunurile i serviciile economice. La
fel ca i n cazul funciei anterioare, piaa libera poate conduce la rezultate
neacceptabile social: malnutriie, omaj, srcie; n plus, aceast funcie ine cont
de cei care, din varii motive, sunt n afara pieei: cei bolnavi, btrni etc. Astzi e
puin disputabil ideea c aceasta este o funcie esenial a statului, chiar dac
asupra politicilor concrete controversele sunt foarte mari.
7) Stabilizarea economiei: statul trebuie s intervin n ciclul economic, prin
instrumente ca bugetul, politica monetar, controlul preurilor sau salariilor.
(De bun seam, acestor funcii trebuie s li se adauge cele care privesc raportul statului
cu alte state. Aceste chestiuni nu intereseaz ns aici n mod prioritar.)
Problema care rsare ns e urmtoarea: care este influena statului asupra
nfptuirii politicilor publice? Exist i ali factori n societate care influeneaz acest
proces? Iar dac da, cum se balanseaz acetia? Nu exist un singur tip de rspuns la
aceste ntrebri. (Dup cum nu exist un consens nici n privina tipurilor de rspunsuri
existente: ele sunt clasificate n modaliti diferite.) Dintre aceste abordri sau rspunsuri
diferite care privesc procesul de nfptuire a politicilor, vom discuta trei: a) pluralismul:
teoria potrivit creia politicile publice exprim ntr-o mare msur preferinele formulate
de grupuri provenind dintr-o diversitate de domenii; b) elitismul: teoria potrivit creia
politicile publice reflect puterea exercitat de un numr redus de interese bine
organizate, capabile s i ating scopurile; c) marxismul: teoria dup care politicile

38

publice exprim interesele unor grupuri de interese clasele sociale care au o poziie
dominant n societate i care prin intermediul lor i asigur meninerea dominaiei.
Pluralismul. Concepia pluralist este pesemne cea care, n mod intuitiv, ne apare
ca cea mai apropiat de ideea despre o societate democratic modern. Pentru pluraliti,
diversitatea este o caracteristic a societilor moderne i e bine c este aa. ntr-un stat
modern democrat, nici un grup sau organizaie sau clas nu poate domina societatea:
societatea civil nu este supus statului; puterea economic i cea politic nu se suprapun;
n diverse domenii, reuesc c influeneze politicile publice grupuri diverse. Puterea este
dispersat, necumulativ i de aceea statul, prin instituiile sale, mai degrab
reglementeaz conflictele n societate, mediaz, balanseaz i armonizeaz interesele
diferitelor grupuri dect domin procesul de nfptuire a politicilor, urmrind anumite
interese particulare.
Pluralismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care
unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr nespecificat de categorii
multiple, voluntare, competitive, neierarhic ordonate, autodeterminate, care nu au
primit din partea statului o licen special, nu au fost recunoscute, subsidiate,
create sau controlate n vreun alt fel n selectarea conducerilor lor sau n interesele
pe care le reprezint i care nu exercit monopolul de repezentare n categoriile
respective. (Schmitter, 1974: pp. 93- 94.)
Potrivit pluralitilor, grupurile reprezint principalul element al procesului politic.
Prin asociere n grupuri, cetenii i pot avansa i promova propriile interese n faa
statului. Politicile publice care ajung s fie promovate rezult din interaciunea dintre
aceste grupuri i instituiile guvernamentale. Procesul de nfptuire a politicilor este unul
de negociere ntre o gam larg de interese organizate n grupuri.
Pluralitii nu consider, de bun seam, c puterea este distribuit uniform n
societate. Dar, susin ei, chiar dac este inegal, ea este larg distribuit ntre diferitele
grupuri din societate. Aa nct fiecare grup i fiecare individ i pot face auzit vocea la
un moment al procesului de nfptuire a politicii. Aa cum a artat R. Dahl, n cartea sa
clasic Cine guverneaz? (1961), chiar dac ntotdeauna un grup este mai influent dect
altul, n diferite probleme de pe agenda politicilor sunt mai influente grupuri diferite i
niciodat un singur grup sau o singur persoan nu posed influena cea mai mare n
orice problem. (A se vedea de asemenea n Capitolul 3 discuia privind conceptul de
putere. Criticile formulate la adresa punctului de vedere al lui Dahl sunt din perspectiv
elitist.)
Aceast descriere pluralist a modului n care funcioneaz societile moderne
democratice ridic ns unele dificulti. Prima problem este aceea rolului instituiilor
statului n procesul de nfptuire a politicilor. Cci, se poate argumenta c statul nu este
un simplu mediator al intereselor organizate din afara sa i c el are un rol independent n
elaborarea politicilor publice. Politicile publice nu sunt rezultatul balansrii numai a
intereselor grupurilor, ci mai degrab rezultatul negocierii dintre aceste grupuri i
instituiile statului. Mai departe, statul nu se comport ca un monolit; el nu reprezint un
singur interes: i n structurile guvernamentale autoritatea este dispersat. O problem
important este aceea a influenei relative a diferitelor grupuri n societate. Ct de mare
este aceast diferen?

39

Recunoaterea acestor probleme i-a condus pe pluraliti la dezvoltri importante

(astzi se vorbete adesea despre neopluralism pentru a indica aceste schimbri n poziia
pluralist). Pstrndu-se ideea de baz a competiiei dintre diferitele grupuri de interese n
promovarea politicilor publice, neopluralitii admit ns c unele grupuri au o mai mare
influen dect altele. Aa cum arat cel mai important reprezentat al acestei orientri,
Ch. Lindblom (1977), interesele organizate ale reprezentanilor lumii afacerilor sunt
avantajate de doi factori importani: 1) guvernarea depinde de existena succesului
economic i de aceea are tendina de a stimula i a oferi avantaje lumii afacerilor; 2)
exist o diviziune ntre sectorul public i cel privat n economie; n cel privat oamenii de
afaceri sunt cei care decid n ceea ce privete investiiile i angajarea forei de munc; or,
chiar dac aceste decizii au o importan foarte mare asupra vieii oamenilor din
societate, ele nu sunt sub control democratic. Ca urmare, puterea pe care o are lumea
afacerilor este una structural:
Orice guvernant care nelege cerinele funciei sale i responsabilitile pe care
sistemele orientate spre pia le aeaz pe umerii oamenilor de afaceri le va oferi de aceea
acestora o poziie privilegiat. El nu trebuie s fie mituit, nelat sau supus presiunilor
pentru a proceda astfel. Nu trebuie nici s fie un admirator necritic al lumii afacerilor
pentru a proceda astfel. El nelege pur i simplu, aa cum e normal, c afacerile publice
n sistemele orientate spre pia sunt n minile conductorilor din dou grupuri,
guvernare i afaceri, care trebuie s colaboreze i c pentru a face ca sistemul s
funcioneze guvernanii trebuie adesea s se supune lumii afacerilor. (Lindblom, Ch.,
1977, p. 175)

Guvernarea

Grupurile

Puterea

Democraia

Societatea
civil

Pluralismul
clasic

Stat sensibil la
presiunea
grupurilor;
statul
reglementeaz
conflictele n
societate,
mediaz,
balanseaz i
armonizeaz
interesele
diferitelor
grupuri.

Grupuri care se
formeaz uor,
cu resurse
diverse;
conflicte
continui; nici
un grup nu
domin.

Dispersat i
observabil
prin cercetarea
deciziilor
concrete.

Exist suficient
de multe
grupuri care
controleaz
guvernarea

Distinct i
nepolitic

Neopluralismul

Statul se
centreaz pe
interesele de
afaceri i spre
politicile
economice

Rolul
intereselor de
afaceri este
crucial; puterea
structural
limiteaz
comportamente
le grupurilor

Foarte
concentrat n
problemele
mari i mai
puin n cele
secundare;
uneori nu este
observabil
este structural
i ideologic.

Control
democratic
redus asupra
problemelor
mari.

Distinct i cu
influen
redus.

(Dup Marsh, D., Stoker, G. (eds.), 1995: p. 210.)

40

Elitismul. Aa cum am vzut, potrivit pluralitilor faptul c puterea n societate

este dispersat nseamn c nu exist un singur grup ale crui interese se impun
ntotdeauna. R. Dahl a considerat c analiza empiric a situaiei din democraiile
occidentale (el a analizat cazul oraului New Haven din S.U.A.) permite s tragem o
astfel de concluzie. Ali autori au sugerat ns c o analiz atent dovedete altceva: c i
n aceste societi puterea este concentrat, cumulativ. Exist o strns legtur ntre
lumea afacerilor, cea militar, cea politic; chiar dac grupuri diferite domin n domenii
diferite ale societii, ele sunt legate ntre ele prin legturi adnci i de multiple feluri. Ca
s lum un singur exemplu: dac se analizeaz familiile din care provin cei care dein
poziii importante n societate, se observ c, adesea ntr-o proporie copleitor de mare,
ei provin din lumea afacerilor sau din profesionitii din clasa de mijloc (Miliband, 1969).
Nu se poate aadar distinge ferm ntre sfera puterii economice i cea a puterii politice sau
militare.
Ideea de baz a teoriei elitiste este aceea c puterea nu este distribuit n societate
aa cum descriu pluralitii lucrurile. Dimpotriv, dup ei o caracteristic a tuturor
societilor este concentrarea puterii n minile unei minoriti, a elitelor. Aa cum
spunea unul dintre clasicii acestei teorii, G. Mosca,
n toate societile de la cele care sunt foarte puin dezvoltate i abia dac au atins zorii
civilizaiei, pn la societile cele mai avansate i mai puternice apar dou clase de
oameni: o clas care conduce i o clas care este condus. Prima clas, ntotdeauna mai
puin numeroas, realizeaz funciile politice, monopolizeaz puterea i se bucur de
avantajele pe care le aduce puterea, n timp ce a doua, clasa mai numeroas, este dirijat
i controlat de prima. (Mosca, G., apud Marsh, D., Stoker, G., 1995, p. 228)

Potrivit lui V. Pareto, membrii clasei conductoare sunt de dou tipuri: sunt vulpi
(conduc prin iretenie i sunt capabili s manipuleze consimmntul maselor sau lei
(domin prin coerciie i prin violen). Un alt elitist clasic, R. Michels, a produs un
argument de tip diferit. Dup el, n orice organizaie, orict de democratic ar prea (iar
cea pe care a studiat-o el era Partidul Social-Democrat German), se manifest tendina de
concentrare a puterii n minile membrilor unui grup de oameni care iau deciziile. El
numea aceasta legea de fier a oligarhiei; cci cine zice organizaie, zice oligarhie.
Pentru elititii clasici, democraia nu era mai mult dect un mit, o iluzie naiv.
Elititii moderni s-au concentrat asupra msurii n care sistemele politice particulare se
ndeprteaz de idealul democrat. Astfel, C. W. Mills (1956) a argumentat c distribuia
puterii n S.U.A. nu corespunde imaginii de dispersare, ntre grupuri distincte, oferite de
pluraliti. Dimpotriv, argumenta el, S.U.A. erau dominate de o ncrengtur de grupuri
conductoare: un triumvirat compus din reprezentanii lumii mari a afacerilor (n
particular, industriile legate de aprare), ai armatei i ai grupurilor din jurul preedintelui.
Suprapunerea dintre aceste grupuri face s ia natere o putere relativ coerent a elitei. Ea
se bazeaz pe puterea economic, pe control birocratic i pe accesul la cele mai nalte
nivele ale executivului.
Unii elititi (M. Weber, J. Schumpeter, A. Downs) adepi ai elitismului
democratic au propus un model diferit de nelegere a organizrii societii. Dup ei,
elita nu este un corp coerent, unit, ntotdeauna unit de interese comune sau care se
suprapun. Dimpotriv, elita este fracturat, exist o rivalitate ntre elite diferite. Pe plan
politic, aceast rivalitate se manifest prin competiia electoral ntre elitele diferite
pentru a dobndi accesul la deciziile politice; democraia liberal apare astfel ca o metod

41

de guvernare care const n aceea c dou sau mai multe grupuri de lideri sunt n
competiie pentru a obine sprijinul electoral al maselor.
Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice? Exist dou mari tipuri de
rspunsuri pe care le dau elititii (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: pp. 184 197). Primul
(elitist democratic) este acela c instituiile statului sunt controlate de elitele alese n mod
democratic: statul este ca un automobil fr ofer, iar partidele politice sunt n competiie
pentru a ajunge s l conduc. Un instrument important n acest sens este acela al
subordonrii birocraiei. Aa cum am vzut, n modelul tradiional al birocraiei (M.
Weber), oficialii alei stabilesc obiectivele, scopurile, iar funcionarii publici au rolul de a
gsi cele mai bune mijloace de a le atinge; oficialii alei stabilesc politicile publice, iar
birocraii le aplic.
Cel de-al doilea model e cel al statului corporatist. Termenul corporatism a fost
asociat cu multe nelesuri: ntre acestea se afl i cel de a caracteriza regimul autoritar
din Italia lui Mussolini, n care se ncerca integrarea n procesul de guvernare att a
managerilor ct i a muncitorilor din ntreprinderi. Astzi ns el are un alt sens, aplicabil
societilor democratice moderne. Ideea fundamental a corporatismului este aceea c
ntre instituiile statului i grupurile organizate din societate nu exist o distincie ferm;
c n principal marile firme, dar i asociaiile profesionale i sindicale intr n negocieri
cu instituiile statului, fac unele concesii dar n schimb sunt sprijinite, finanate i
recunoscute de ctre stat, dobndesc un rol n elaborarea i aplicarea politicilor publice.
Corporatismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care
unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr limitat de categorii singulare,
obligatorii, necompetitive, ordonate ierarhic i funcional difereniate, care sunt
recunoscute sau primesc o liceniere special din partea statului (dac nu chiar
sunt create de el) i crora li se garanteaz un monopol reprezentaional n cadrul
categoriilor respective n schimbul acceptrii unui control asupra selectrii
liderilor i formulrii cererilor i sprijinului. (Schmitter, 1974: p. 94.)
Spre deosebire de perspectiva pluralist, potrivit corporatismului grupurile nu se
formeaz liber, voluntar fiindc depind de recunoaterea lor de ctre stat pentru a avea
un rol n procesul de nfptuire a politicilor. Politicile publice sunt formulate aadar n
procesul interaciunii dintre grupurile de interese i instituiile statului. Chiar i
interaciunile i dintre aceste grupuri sunt mediate de ctre stat. S lum un exemplu: cel
al stabilirii unei politici de restructurare ntr-o industrie precum cea minier sau cea
metalurgic. Cum ne amintim din felul n care s-a procedat la noi n ar, au avut loc
negocieri ntre organizaiile patronale i cele sindicale (recunoscute de stat ca fiind
reprezentative la nivel de ramur), precum i ntre acestea i ministerele de resort.
Rezultatul negocierilor nu depinde numai de caracteristicile grupului, ci i de raporturile
dintre organizaiile lui i stat; dup cum nici instituiile statului nu acioneaz ca un
monolit: exist divergene ntre ele, ceea ce se reflect n modul n care sunt formulate
politicile.
Aa cum se vede din chiar exemplul dat, corporatismul este o teorie care se acord
destul de bine cu realitatea i cu practicile din unele ri europene (precum Austria, Italia,
Suedia sau Romnia; i la noi n ar trsturile corporatiste sunt destul de puternice).

42

Explicaia
inevitabiliti
i elitelor

Natura
elitelor

Structura
elitelor

Circulaia
elitelor

Rolul elitelor

Elitismul
clasic (ex.: R.
Michels)

Funciile
tehnice i
administrative
ale
organizaiilor
(de ex., partide
politice).

Cine spune
organizaie,
spune
oligarhie.

Fundamentul
dominaiei
elitelor este
incompetena
maselor.

Orice sistem de
conducere e
incompatibil cu
idealurile
democratice.

Elitismul
democratic

Politica
implic o lupt
pentru putere.

Elitele
concurente
dobndesc
sprijinul
maselor prin
mijloace
electorale.

Legea de fier
a oligarhiei
asigur
dominaia
conductorilor
asupra
celorlali
membri
Accentul cade
pe dominaia
elitelor n
structurile de
stat; dar
elitismul
caracterizeaz
organizaiile
din orice
domeniu.

Elitele
charismatice au
reprezentat
fora creativ
n istorie;
astzi un rol tot
mai mare l au
structurile
instituionale.

Corporatismu
l

Fuziunea
dintre
interesele
statului i ale
sectorului
privat
(patronat,
sindicate).

Parteneri
sociali.
Monopol al
reprezentrii
intereselor n
procesul de
nfptuire a
politicilor.

Dup Weber,
de exemplu,
exist trei
forme de
autoritate:
tradiional,
charismatic,
raional, care
produc tipuri
diferite de elite
i de circulaie
a acestora.
Depinde de
rolul n
negociere al
intereselor din
acel domeniu.

Structuri
instituionale
pentru
legitimarea
dominaiei
elitelor (de ex.,
prin structuri
tripartite
(stat, patronat,
sindicat).

Scderea
rolului
democraiei
liberale;
dezvoltarea
structurilor
ierarhice n
toate formele
de asociere.

Marxismul. Scopul fundamental al lui K. Marx (1818 1883) a fost acela de a

analiza sistemul de putere din societile capitaliste i de a arta c el are n centru
puterea economic. Potrivit lui Marx, puterea n societile capitaliste nu este disipat n
societate, ntre diverse grupuri largi ale populaiei. Dimpotriv, ea este deinut de o clas
dominant, care se bazeaz pe poziia sa privilegiat pe plan economic, anume aceea de
proprietar a mijloacelor de producie. (Astzi, desigur, pentru muli marxismul apare n
primul rnd ca o ideologie care a fost la temelia sistemului sovietic. Aici ns vom analiza
concepia lui Marx n legtur cu explicarea procesului de nfptuire a politicilor publice,
cu accent pe societile contemporane.)
n gndirea lui Marx, locul central l are ceea ce Fr. Engels numea concepia
materialist asupra istoriei: ideea importanei vieii economice i a condiiilor n care
oamenii produc i reproduc mijloacele lor de existen. Potrivit lui Marx, modul de
producie al fiecrei societi (condiiile materiale ale vieii economice, precum i felul n
care diverii actori se raporteaz la producie: felul n care sunt structurate relaiile de
proprietate, felul n care se face schimbul i se consum bunurile produse) condiioneaz
sau determin toate celelalte elemente ale societii. Astfel, n societatea capitalist
existena proprietii capitaliste face s existe o diviziune ntre burghezie (caracterizat

43

prin faptul c are n proprietate mijloacele de producie) i proletariat (lipsit de

proprietate, membrii si fiind nevoii pentru a tri s i vnd fora de munc).
Aceste grupuri formeaz ceea ce Marx numea clase sociale. Relaiile dintre ele
sunt conflictuale. n procesul de producie, ntreaga valoare care se produce este, dup
Marx, rezultat al activitii muncitorilor. O parte a acestei valori este redat lor, sub
forma salariilor; dar alt parte plusvaloarea este reinut de ctre capitalist, n virtutea
faptului c el este proprietar al mijloacelor de producie. Aceast apropriere a muncii
proletarilor reprezint, n concepia lui Marx, expresia exploatrii sistematice a muncii i
deci a membrilor clasei proletare n societatea capitalist.
Puterea pe care o exercit burghezia nu se reduce ns la exploatare i la
proprietate. Burghezia este clas dominant i ntr-un alt sens: ea exercit puterea
politic, prin intermediul statului capitalist, precum i puterea ideologic, ntruct i
impune ideile sale cu privire la societate ca idei dominante.
Care este rolul statului n societate? (Reformulnd, rspunsul la aceast ntrebare
este n acelai timp i un rspuns la ntrebarea privind felul n care se desfoar, din
punct de vedere marxist, procesul de nfptuire a politicilor n statul capitalist modern.) n
lucrrile lui Marx se pot ntlni trei poziii principale (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p.
209). Cea mai cunoscut modelul instrumental al statului este cea din celebrul
Manifest comunist: acolo Marx argumenta c puterea executiv n statul modern nu este
dect un comitet de gestionare a afacerilor burgheziei. Aadar, statul nu face altceva
dect s impun interesele clasei dominante; politicile publice servesc burgheziei, cel mai
adesea n contra intereselor celorlalte clase din societate i, n primul rnd, n contra
intereselor proletariatului. Astfel, n societatea modern statul (ai crui oficiali provin
preponderent din clasa burghez) sprijin capitalul autohton mpotriva competiiei strine
i dezvoltarea tehnologic; statul ofer subsidii n acele ramuri economice n care
profiturile sunt mici; iar cele mai multe politici de asisten social (de exemplu, cele
privind protejarea persoanelor handicapate, asistena sanitar, educaia) reprezint
instrumente de a face ca mare parte a costurilor care revin capitalitilor s se transfere
asupra ntregii societi.
Un mod diferit de a nelege rolul statului este propus de Marx n studiile asupra
evenimentelor contemporane lui. Astfel, n Optsprezece Brumar al lui Louis Bonaparte
(1851) el admite c instituiile statului pot s funcioneze ntr-un mod mai autonom de
interesele burgheziei. Statul joac n unele situaii rolul de arbitru ntre interesele
diferitelor clase sociale, limitnd puterea burgheziei i dominnd societatea civil.
Marxitii moderni (precum N. Poulantzas, 1978) au argumentat c acest rol de arbitru nu
este vremelnic; dimpotriv, dat fiind complexitatea funciilor statului, el trebuie s
acioneze autonom fa de interesele de clas opuse. Susinerea burgheziei nu se
realizeaz prin aceea c oficialii i birocraii provin din aceast clas, sau pentru c au
valori comune, reele de contacte cu membrii ei. Mai curnd, susinerea burgheziei se
face innd seam de interesele ei de lung durat, nu de cele imediate i concrete,
meninndu-se armonia ntre interesele diferitelor tipuri de capital. n acelai timp, statul
modern apare ca deschis intereselor tuturor cetenilor si, inclusiv celor ale muncitorilor.
Pentru a susine pe termen lung interesele burgheziei, statul trebuie s apar ca i cum ar
fi neutru. (Ca urmare, nu coninutul concret al politicilor publice, ci sensul lor,
obiectivele fundamentale pe care le susin devin n principal relevante.)

44

Un al treilea mod de a nelege din punct de vedere marxist rolul statului este cel
funcional (Marx l-a dezvoltat n operele sale trzii, de exemplu n al treilea volum din
Capitalul). Statul are dou tipuri de funcii: unele sunt comune oricrei comuniti umane
(meninerea ordinii sociale, economice etc.), altele rezult din nevoie de a promova
interesele burgheziei i de a mri capacitatea acesteia de extrage plusvaloarea de la
muncitori. Caracterul capitalist al statului nseamn c funciile care contribuie mai mult
la satisfacerea intereselor capitalitilor dobndesc prioritate i preeminen n raport cu
celelalte. De pild, sprijinirea acumulrii capitaliste a dus n secolul al XX-lea la
creterea sectorului public, prin furnizarea de bunuri publice precum drumuri, aeroporturi
etc.; dar au existat i alte mecanisme: pentru a reduce costul forei de munc i pentru a o
menine sntoas, statul capitalist a oferit servicii publice precum asistena social sau
sprijinirea construciei de locuine.

c) Modele ale politicilor

Unul dintre obiectivele principale ale analizei politicilor este producerea de
informaii privind consecinele aciunilor care ar urma s fie luate. Pentru aceasta,
analistul trebuie s se bazeze pe o anumit nelegere a situaiei, care s i permit s
produc informaiile dorite. ns e ca i imposibil ca analistul de politici s ncerce s se
aplece cu egal atenie asupra tuturor caracteristicilor situaiei; de cele mai multe ori,
aceasta este att de complex, iar resursele disponibile sunt att de reduse, nct o atare
strategie ar fi fr anse. De aceea, analistul apeleaz la modele ale politicilor.
n general, un model este o reprezentare simplificat a unui fenomen, obiect sau
proces, care servete unui anumit scop. Nu e greu s ne gndim la cteva exemple: harta
metroului din Bucureti, pe care o vedem n fiecare vagon, este un model al acestuia. E
uor de vzut c ea este simplificatoare i c n multe aspecte ea chiar distorsioneaz
realitatea; dar este un instrument folositor pentru fiecare cltor. La fel, muli am vzut
modele ale unui avion sau ale unui autoturism, ori modele ale unor cartiere rezideniale.
Noi toi folosim n mod constant modele. fiecare persoan, n viaa sa privat i n cea de
afaceri folosete instinctiv modele pentru a face decizii. Imaginea lumii din jurul tu pe
care o ai n minte este un model. Nimeni nu are un ora sau un guvern sau o ar n cap.
Avem doar concepte i relaii selectate i pe care le folosim pentru a reprezenta sistemul
real. O imagine mental este un model. i toate deciziile noastre sunt luate pe baza
modelelor. Problema nu este aceea de a folosi sau de a ignora modelele. Ea este aceea a
alegerii ntre modele alternative. (Forrester, J, apud Dunn, W.N., 1986: 153)

Modelele politicilor sunt reprezentri simplificatoare ale unor aspecte selectate

ale problemelor i construite cu scopuri precise. Un astfel de model poate lua
forme foarte diferite: de la o imagine a problemei n mintea analistului, la
concepte precise, diagrame, ecuaii matematice sau simulri pe calculator.
Importana modelelor este att de mare, nct unii autori consider chiar c
analiza politicilor ar putea fi definit drept cutare a soluiilor la o problem cu ajutorul
unuia sau al mai multor modele (Quade, 1989, p. 137). S lum un exemplu (ibidem). S
presupunem c directorul unei coli argumenteaz n faa autoritilor locale necesitatea
de a rezugrvi coala. El poate avansa, s zicem, urmtoarele argumente: 1) vechea
45

zugrveal este murdar i pe alocuri czut; aceasta creeaz o atmosfer de murdrie i

de dezordine, ceea ce va face ca elevii s nu poat nva bine; 2) vechea zugrveal este
murdar i pe alocuri czut; aceasta face ca ntreaga cldire s se deterioreze, iar mai
trziu costurile de reabilitare vor fi mai mari. Fiecare argument se bazeaz pe un model
sau o ipotez diferit asupra necesitii de a rezugrvi. n timp ce primul sugereaz o
relaie ntre nivelul de performan a activitii educative i felul n care arat coala, al
doilea are un caracter tehnic. Primul ine mai mult de expertiza profesional a
directorului, n timp ce al doilea probabil c solicit experi din domeniul construciilor.
Cele dou modele atrag atenia asupra unor aspecte diferite i propun nelegeri diferite
ale situaiei. Decizia de a zugrvi din nou coala depinde astfel i de modul n care
situaia este prezentat.
Probabil c cea mai cunoscut cercetare n domeniul politicilor publice care
apeleaz la ideea de model este cea realizat de G. Allison (1971). El a analizat procesul
de luare a deciziilor m S.U.A. n timpul dramaticei crize cubaneze a rachetelor nucleare
din 1962. Strategia de argumentare a lui Allison a fost aceea de a arta c dac adoptm
lentile diferite, atunci felul nostru de a vedea i de a interpreta lucrurile se schimb
foarte mult. Ajungem s avem descrieri foarte diferite ale acelorai evenimente: ceea ce
ne pare important cnd ne punem nite lentile apare ca nesemnificativ din alt
perspectiv; ceea ce e provocator, felul n care sunt formulate ntrebrile, modul n care
se rspunde, locul unde cutm datele empirice toate depind de aceste lentile, de
modelul pe care l utilizm n cercetare. Astfel, Allison propune trei modele de
interpretare a crizei cubaneze:
a) modelul actorului raional: tratm guvernarea ca un actor care are scopuri bine
determinate, formuleaz opiuni clare, compar i evalueaz alternativele i face
alegerea care este cea mai bun;
b) modelul organizaional: tratm guvernarea nu ca un singur actor raional, ci ca un
ansamblu de organizaii sau instituii diferite, care percep evenimentele n propriul lor
fel, se centreaz asupra unor aspecte diferite ale situaiei i propun rspunsuri diferite;
deciziile sunt atunci balansri ale perspectivelor diferite ale acestor organizaii sau
instituii diferite;
c) modelul birocratic: guvernarea apare ca o colecie de actori, fiecare cu propriile sale
interese; deciziile care se iau depind de relaiile de putere i de cele de negociere care
au loc.
Rolul modelelor. S lum un exemplu simplu, pentru a vedea n ce fel modelele
sunt folositoare n analiza politicilor. S presupunem c legislatorul dorete s modifice
legislaia privind limita de vitez pe osele. Se poate produce un model al problemei n
felul urmtor: mai nti, sunt selectate anumite variabile care se presupune c sunt
importante n analiza. Desigur, din multitudinea celor posibile, nu se pot reine dect
cteva. S admitem c acestea sunt: timpul economisit de oferi n deplasri; numrul de
accidente; i costurile operrii. Evident, dac limita de vitez crete, atunci se
economisete timp, deoarece deplasrile devin mai scurte; dar atunci probabilitatea
creterii numrului de accidente e mai mare; pe de alt parte, costurile operrii pot s
creasc dac mainile circul cu o vitez mai mic sau mai mare dect cea mai eficient.
Desigur, pentru a calcula care este mrimea timpului economisit e mai uor s se
introduc o nou ipotez care simplific: se presupune c toate mainile circul cu viteza
maxim legal (iar aceeai supoziie poate fi fcut i n raport cu cea de-a treia

46

variabil); tot aa, e desigur simplificator s se calculeze numai numrul de accidente n

general, nu mai precis numrul de mori sau de luni de spitalizare efectuate. Modelul
permite ns o nelegere clar a situaiei. De pild, am putea avea:
Variabile
(la un numr de un
milion de
vehicule)

Viteza maxim admis (km/or)

70

80

90

100

timp economisit
numr de
accidente
costul operrii
Desigur, pe aceast baz se poate produce i o analiz a impactului fiecrei
variabile, de pild, pentru a calcula costul operrii sau timpul economisit etc. (O alt
problem care apare i pe care o vom discuta ntr-un capitol ulterior este aceea a
agregrii datelor obinute conform fiecruia din cele trei criterii sau variabile.)
Importana modelelor const aadar n aceea c:
Modelele simplific problemele, ajutnd analistul de politici s mnuiasc mai
bine complexitatea problemei abordate.
Modelele ajut la distingerea variabilelor semnificative de cele nesemnificative.
Modelele permit predicia consecinelor adoptrii unei altei politici.
Modelele permit concentrarea ateniei analitilor i decidenilor asupra unor
aspecte ale problemei, permind obinerea de informaii relevante.
Modelele permit o mai bun comunicare ntre agenii care particip la elaborarea
unei politici, favoriznd n acest fel procesul de nfptuire a politicilor.
Clasificarea modelelor. Modelele pot fi clasificate n mai multe moduri, innd
seam de scopurile pentru care au fost create, de funcia lor, de forma pe care o au
etc.(Dunn, 1986: cap.5):
Modele descriptive i normative. Modelele descriptive au rolul de a explica
evoluia fenomenelor sau de a prezice anumite evoluii. Astfel, ele pot fi folosite pentru a
monitoriza rezultatele unei politici. De pild, pentru economie pot fi utilizai anumii
indicatori macroeconomici (precum dinamica PIB, mrimea inflaiei, a deficitului bugetar
etc.); pentru starea sistemului de nvmnt superior sunt cei privind numrul de
studeni, pe sexe, mediu de provenien (urban/rural), calitatea programelor oferite,
accesul la studii postuniversitare etc. Modelele prescriptive au nu numai scopul de a
explica sau de a prezice, ci i pe acela de a propune reguli sau recomandri. Ele apeleaz
explicit la anumite valori a cror atingere este considerat ca dezirabil. Aa cum am
vzut n capitolul anterior, valorile la care se face apel pot fi cea a eficienei, dar i altele,
precum cea a dreptii, a respectrii drepturilor individuale ori a pstrrii mediului natural
etc. (s ne amintim de criteriile utilitarist sau al lui Rawls de alegere a unei politici).
Modele verbale i simbolice. Unele modele sunt exprimate ntr-o form simbolic:
ele fac apel la tehnici matematice, statistice, logice, pot fi formulate ca programe pe
calculator. Dei mai greu de interpretat i mai dificil de explicat publicului sau
decidenilor, ba chiar i specialitilor, ele sunt adesea de mare ajutor n mbuntirea
deciziilor. Probabil c cele mai cunoscute modele de acest fel sunt cele care apeleaz la
funcii liniare; ele sunt de forma:
47

y = ax + b.
Aici y este variabila pe care analistul dorete s o determine, iar x este o variabil a
politicii pe care analistul o consider manipulabil. Modelul permite analistului s
determine ct de mult trebuie s se modifice variabila x a politicii pentru a produce o
anumit valoare a variabilei rezultat y. Modelele verbale sunt cele pe care le formulm n
limba natural, de zi cu zi. Ele sunt n primul rnd folositoare pentru c permit
formularea unor argumente, a unor puncte de vedere mai generale, mai degrab dect a
unor valori numerice precise.
Modele statice i dinamice. Modelele statice analizeaz o situaie dat i se
concentreaz asupra raporturilor dintre variabilele problemei. Acestea pot fi analizate
ns i dinamic, pentru a obine (prin simularea evoluiei lor viitoare) predicii asupra
politicilor posibile. Una dintre cele mai simple forme de modele dinamice este cea a
arborelui de decizie, creat prin proiecia n viitor a deciziilor asupra politicilor i a
consecinelor lor. Iat un exemplu n acest sens, privitor la politicile posibile privind
poluarea (Gass i Sisson, aud Dunn, 1986: p. 157):
Decizia privind
poluarea

Reglementarea
industriilor
poluante

Poluarea
crete
(0,5
probabilitat

Mai
mult
reglementare

Adaug
educ
a-ie

Educarea
consumatorilor

Poluarea scade
(0,5
probabilitate)

Mai
mult
reglementare

Poluarea
crete
(0,8
probabilitate

Mai
mult
educatie

Adaug
educa
-ie

48

Adau
g
reglementa
-re

Poluarea crete
(0,2
probabilitate)

Mai
mult
educa
-tie

Adau
g
reglementa
-re

ntrebri i aplicaii
1) Care sunt factorii care au determinat apariia preocuprilor privind analiza
politicilor?
2) Care sunt caracteristicile metodologice ale tiinei politicilor?
3) Care sunt diferenele dintre analiza politicilor i alte abordri de tiin social i
politic aplicat?
4) Prin ce se caracterizeaz noul management public?
5) Care este deosebirea dintre o analiz a politicilor i o analiz pentru politici?
6) Care sunt activitile pe care le desfoar analitii de politci?
7) Definii din punct de vedere organizaional i din punct de vedere funcional
statul. Cum difer ntre ele cele dou definiii?
8) Ce este pluralismul politic? Cum se difereniaz abordarea neopluralist de cea
clasic?
9) Definii elitismul democratic i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii,
rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor.
10) Definii corporatismul i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii, rolul
statului n procesul de nfptuire a politicilor.
11) Difereniai ntre cele trei modaliti de a nelege n perspectiv marxist rolul
statului n procesul de nfptuire a politicilor.
12) Ce consecine diferite asupra modului de nelegere a organizaiilor au modelul
pieei, modelul birocratic i modelul comunitii?
13) Care sunt avantajele apelului la modele n procesul de nfptuire a politicilor
publice?
14) Care sunt principalele tipuri de modele? Apelai la diferite modele pe care le
cunoatei i determinai de ce tip sunt ele, potrivit fiecreia din clasificrile
amintite n text.

49

3. STABILIREA AGENDEI
Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este acela de a discuta mecanismele prin care problemele
cu care se confrunt o societate la un moment dat ajung n atenia opiniei publice i apoi
pe agenda oficial a instituiilor i ageniilor guvernamentale. Dup parcurgerea lui i,
respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea:
s definii conceptele de agend public (sau sistemic) i de agend formal (sau
instituional);
s difereniai ntre diferitele modele de nelegere a felului n care se construiete
agenda formal;
s recunoatei rolul relaiilor de putere n definirea agendei;
s identificai mecanismele prin care o problem este respins de pe agenda
formal;
s indicai rolul analistului n definirea unei probleme.

Termeni cheie: agend public i formal; stabilirea agendei; putere; definirea

problemei.

Coninutul capitolului:
a.
b.
c.
d.

Sursele problemelor
Modele ale stabilirii agendei
Respingerea agendei
Definirea problemelor

n orice societate exist fenomene, procese care preocup opinia public, dar i
reprezentanii instituiilor guvernamentale, care sunt aadar recunoscute ca importante
pentru stabilitatea sau pentru evoluia acelei societi: ele sunt aadar considerate ca
probleme. Cum ajunge un fenomen sau un proces social la acest statut? De unde vin
problemele n contiina public sau pe agenda guvernamental? Cum apar i cum dispar
problemele din sfera public?
Procesul prin care se ntmpl acest lucru este primul stadiu i probabil unul
crucial n mecanismul de elaborare i de aplicare a unei politici publice. Nu de puine

50

ori, suntem tentai s trecem cu uurin peste el: lum drept bun existena unei
probleme care ateapt s primeasc o soluie. Scopul acestui capitol este n primul rnd
acela de a argumenta c problemele crora li se adreseaz politicile publice nu sunt ceva
dat, existent obiectiv, care trebuie doar s fie recunoscute ca importante i crora s le
propunem soluionri; se va argumenta c, dimpotriv, problemele sunt construcii
sociale, rezultat al unui proces politic.
n fiecare societate exist sute de probleme pe care cetenii care o alctuiesc le
consider importante, de care ei sunt preocupai i consider c i guvernarea ar trebui s
le acorde atenie; la fel se ntmpl cu grupurile de interese din acea societate; la rndul
lor, persoanele care au funcii importante n structurile guvernamentale sunt preocupai
mai mult de unele probleme. S ne gndim, de pild, la societatea romneasc: probleme
precum omajul, corupia, evoluia economiei, nivelul taxelor i impozitelor, impozitul
asupra profitului reinvestit sunt astfel de probleme pe care cetenii n general sau
membrii unor grupuri le consider importante.
Agenda public (sau sistemic) const din toate problemele care: 1) sunt obiectul
unei atenii largi, sau cel puin sunt contientizate; 2) din punctul de vedere al
unei pri importante a publicului, ele solicit aciune; 3) sunt, n percepia
membrilor comunitii, subiectul potrivit al activitii unei instituii
guvernamentale. (Cobb, R., Ross, J.K., Ross, M.H., 1976: p. 127)
Dintre componentele agendei publice, numai unele ajung s intre n atenia
guvernrii: acestea alctuiesc agenda formal sau instituional.
Agenda formal sau instituional este lista subiectelor sau problemelor crora
oficialii guvernamentali sau persoanele asociate strns cu acetia le acord o
atenie serioas la un anumit moment.
Agenda formal poate fi foarte concret (constnd, de pild, ntr-o list de
reglementri ntr-un domeniu de activitate) sau mai general: ea poate cuprinde credine
cu privire la existena i importana unei probleme, la felul n care ele pot fi abordate; ea
poate cuprinde probleme, concepii asupra cauzelor apariiei acestora, dar i soluii
posibile, simboluri etc. (Birkland, 1997: p. 8).
Considerente precum timpul i resursele limitate ale instituiilor guvernamentale
fac ca din multitudinea de componente ale agendei publice numai unele s ajung pe
agenda formal. Cnd au ajuns acolo, problemele se presupune c vor primi o atenie
special din partea instituiilor guvernamentale. Altfel spus, cnd o problem este pe
agenda public, ea este obiect al dezbaterilor, discuiilor publice; cnd ns intr pe
agenda formal, ea este obiect al aciunii: procesul de nfptuire a politicilor care vizeaz
acea problem a nceput.
Prin susintorii lor, problemele trebuie s concureze pentru a-i gsi un loc pe
agenda formal; de asemenea, scopul celor care le susin este ca, odat intrate pe agenda
formal, problemele s nu ias de ep aceasta nainte ca politicile susinute de ei s fi fost
aplicate.

51

Stabilirea sau construirea agendei este procesul prin care cerinele diverselor
grupuri din cadrul populaiei sunt traduse n probleme care se afl n competiie
pentru a obine atenia persoanelor cu funcii publice. (Cobb, R., Ross, J.K.,
Ross, M.H., 1976: p. 126)

a) Sursele problemelor
Care sunt factorii care fac ca o problem s intre pe agenda public sau chiar pe
cea instituional? Ce face ca ea s fie perceput ca important pentru societate sau,
dimpotriv, ca nesemnificativ? (Probabil c nu puini dintre noi au auzit susineri de
genul: ntr-o societate ca cea romneasc, cu attea probleme economice grave, a ridica
astzi probleme ecologice e mai curnd un moft.) Cel puin trei ipoteze pot fi formulate:
intrarea unei probleme pe agend depinde de
nivelul de dezvoltare economic i tehnologic a societii respective;
caracteristicile instituiilor i actorilor care particip la procesul de elaborare a
politicilor publice;
ideile, simbolurile, metaforele cu care este asociat acea problem.
Ipoteza determinrii economico-tehnologice. Potrivit acesteia, politicile publice
depind de dezvoltarea societii, n particular de dezvoltarea ei economic i tehnologic.
Ca urmare, dac vom compara ntre ele ri cu un nivel asemntor de dezvoltare
economic, vom constata o mare similaritate ntre politicile lor economice, sociale etc.
(n particular, pe msur ce rile s-au industrializat, ele au tins s promoveze aceleai tip
de politici. Aceast susinere este cunoscut sub numele de teza convergenei, i a fost
deosebit de popular n anii '60 i '70.)
Unul din cei mai importani autori care au susinut aceast tez este H. Wilensky
(1975). El a studiat comparativ politicile de asigurri sociale n aizeci de ri.
Constatarea sa a fost c n ri cu nivele comparative de dezvoltare economic cheltuielile
pentru asigurrile sociale erau comparabile. Pe de alt parte, lund n considerare
variabile precum: vechimea sistemului de asigurri sociale; nivelul de dezvoltare
economic, tipul de sistem politic (democratic sau totalitarist), el a constatat c n cele
mai multe cazuri tipurile de politici privind asigurrile sociale erau cel mai semnificativ
corelate cu nivelul de dezvoltare economic. S-ar putea conchide de aici c stabilirea
agendei este un proces cvasiautomat, care e determinat de realitile economice, n
particular de procesele de modernizare i de industrializare.
Ipoteza determinrii tipului de politici de raporturile dintre actorii i
instituiile care particip la procesul de elaborare a politicilor publice. Astfel, J.
Kingdon (1995) argumenteaz c problemele ajung s intre pe agenda formal atunci
cnd se adun elementele din trei curente. Fiecare din acesta este alctuit din indivizi,
grupuri, instituii care particip la procesul de elaborare a politicilor.
Curentul politic cuprinde campaniile grupurilor politice de presiune, modificri n
instituiile politice i administrative.
Cel de-al doilea curent este al politicilor: el const n experii i analitii care
examineaz problemele i propun soluii; n acest cadru, problemele nu sunt toate

52

tratate la fel: unele primesc mai mult atenie dect altele; pentru unele sunt
elaborate soluii mai detaliate etc.
Cel de-al treilea curent vizeaz problemele nsele: ce caracteristici au, dac apar
sau nu evenimente specifice care fac ca o anumit problem s ajung n atenia
decidenilor, dac soluii pentru ele exist n curentul politicilor etc.
Cum se observ, potrivit acestui model, pentru ca o problem s intre pe agenda
formal, nu e suficient ca ea s fie important pentru societate, i nici mcar s existe
soluii pentru ea: e necesar ca ea s aib sprijinul unor grupuri sociale importante. Aadar,
stabilirea agendei este rezultatul unui proces complex de construcie social.
P. Sabatier propune un model al stabilirii agendei modelul cadrului coaliiei de
susinere (CCS) care pornete de la ideea c aceasta depinde de comunitatea n care
politicile urmeaz s fie aplicate i de domeniul cruia i aparine acea politic. Potrivit
CCS, cel puin dou coaliii de susinere a unei probleme se unesc n jurul unor valori i
opiuni de baz. Aceste grupuri se angajeaz n dezbateri publice asupra politicilor de
urmat, concureaz i ajung la compromisuri asupra soluiilor, n conformitate cu valorile
i opiunile lor. Competiia dintre aceste coaliii este mediat de ali actori, care au interes
fie n schimbarea fie n meninerea politicilor. Potrivit CCS, nu putem separa strict
activitatea de stabilire a agendei de celelalte etape ale elaborrii i aplicrii unei politici;
modelul stadial este inadecvat n descrierea situaiilor reale.

53

SUBSISTEMUL POLITICILOR
PARAMETRI
RELATIV STABILI
1. Atributele de baz
ale sferei din care
face parte problema
2. Distribuia de baz
a resurselor naturale
3.
Valori
socioculturale i structura
social de baz
4.
Structuri
constituionale
fundamentale

Coaliia A Politica Coaliia B

mediatori
a. Opiuni
b. Resurse

a. Opiuni
b. Resurse

Strategia A1

Strategia B1

Decizii

Constrngeri
i

Reguli, resurse, alocri i numiri

instituionale

resurse
ale
Rezultatele politicii
actorilor

Impactul politicii

EVENIMENTE
EXTERNE
1. Schimbri socioeconomice
2. Schimbri n
guvernare
3. Decizii asupra
politicilor din alte
subsisteme

Cadrul coaliiei de susinere (Dup Sabatier, Jenkins-Smith, 1999)

O coaliie de susinere const din actori provenii dintr-o varietate de instituii
publice sau private, la toate nivelele de guvernare, care mprtesc anumite
credine fundamentale (scopuri ale politicilor, idei privind raporturile cauzale
ntre evenimente etc.) i care caut s manevreze normele, regulile, bugetele i
personalul instituiilor guvernamentale pentru ca n timp s ating aceste scopuri.
(Jenkins-Smith, Sabatier, 1993.)
Rolul ideilor n stabilirea agendei. Nu este greu s admitem c ideile pe care le
susinem, i la care uneori fiecare dintre noi inem foarte mult, au un rol important n

54

deciziile pe care le facem. Tot aa, n construirea agendei publice sau formale ideile,
ideologiile, simbolurile cu care acestea sunt legate au un rol important. O idee creia i se
ataeaz un simbol, o metafor este mult mai uor de transmis i de evocat. Problemele
legate de poluarea mediului prin centralele nucleare e condensat n simbolul
Cernoblului; ale industriei energofage n cel al Sidex-ului etc. Dat fiind puterea acestor
simboluri, grupurile i actorii interesai n impunerea unei probleme pe agenda public
sau formal vor fi interesai s le evidenieze, s le adopte. n acelai timp, ele ncearc s
denigreze simbolurile grupurilor adverse i, dac nu reuesc acest lucru, atunci ncearc
s-i nsueasc ele nsele acele simboluri. (S ne gndim, de pild, la simbolurile postdecembriste din ara noastr i la felul n care s-au raportat la ele diferitele grupri
politice.)
Problemele intr n discurs i astfel exist ca ntriri ale ideologiilor, nu pur i simplu
pentru c ele se afl undeva i pentru c sunt importante pentru noi. Ele semnific ce este
virtuos i folositor i ce e periculos i inadecvat, care aciuni vor fi rspltite i care vor fi
sancionate. Ele fac ca oamenii s fie subieci cu tipuri diferite de aspiraii, concepte i
temeri, i tot ele creeaz opinii privind importana relativ a evenimentelor i obiectelor.
Ele sunt semnificative pentru a stabili cine exercit autoritatea i cine o accept. Ele
construiesc zone de imunitate n ce privete preocuparea fiindc acele zone nu sunt
vzute ca probleme. Precum liderii i dumanii, ele definesc contururile lumii sociale.
(Edelman, 1988: p. 12)

Folosirea simbolurilor n stabilirea agendei depinde de urmtorii factori (Cobb,

R.W., Elder, C.D., 1972):
Precedentul istoric: grupurile pot face apel la simboluri cu o lung istorie n
cadrul comunitii respective.
Eficiena sau credibilitatea: grupurile pot folosi bine sau ru simbolurile;
folosirea greir a simbolurilor este n detrimentul intrrii problemei pe agend.
Saturarea simbolic: un simbol rsfolosit ajunge s i piard orice for.
Susinerea simbolic: un simbol trebuie s poat fi susinut de alte simboluri.
Urgena sau semnificaia simbolului: simbolurile care implic aciunea
favorizeaz intrarea pe agend a problemei.
Rolul ideilor n Romnia postdecembrist. n anii '90 au dominat n spaiul
nostru public dou perspective ideologice asupra organizrii societii i rolului statului
n cadrul ei. Fiecare dintre ele s-a structurat n jurul a trei componente (a se vedea
Dolbeare, K.M., Dolbeare, P., 1976):
a) o imagine general asupra felului n care funcioneaz societatea, asupra
distribuiei n cadrul ei a obligaiilor i beneficiilor;
b) o colecie de valori sociale i politice, considerate ca legitime i dezirabile n
societate, precum i obiective generale ctre care s se ndrepte societatea;
c) o concepie cu privire la modul n care are loc schimbarea social i, de asemenea,
metodele, mecanismele care pot fi acceptate pentru a realiza aceast schimbare.
Prima dintre cele dou ideologii este cea conservator-nivelatoare. Potrivit
acesteia, societatea este att de complex, nct inducerea de ctre stat a unor schimbri
rapide, majore mai mult perturb dect mbuntete funcionarea diferitelor ei sfere. Un
stat mare, motenit din vechiul regim, nu poate fi dat uor la o parte; iar rolul lui principal
este acela de a asigura redistribuirea bunurilor, ntr-o asemenea modalitate nct
societatea s nu fie bulversat. Valorile principale sunt stabilitatea i armonia social; ele
55

se coreleaz cu ideile de egalitate, echitate i dreptate social, care definesc n spaiul

valoric principalele aspiraii i prioriti sociale. Schimbarea social nu poate fi dect
gradual i controlat de stat; terapia de oc, ca instrument al reformei, este o opiune de
neacceptat altfel dect n ocazii excepionale i, oricum, doar n anumite domenii
restrnse.
Cea de-a doua ideologie dominant n spaiul nostru public a fost cea
conservator-minimalist. Potrivit ei, mecanismul fundamental al funcionrii unei
societi este piaa: dinamica pieelor definete rolul instituiilor statului n societate i tot
ea este instrumentul prin care se realizeaz distribuia beneficiilor ntre membrii
societii. Diferenierile sociale pot fi orict de mari, dac ele decurg din funcionarea
acestor mecanisme. Valorile centrale sunt libertatea iniiativei i proprietatea privat.
Schimbarea, pe plan economic, social i politic, este rezultatul competiiei libere pe pia:
statul trebuie n primul rnd s asigure aceste condiii, restrngndu-i competenele i
modalitile de aciune. Terapia de oc este legitim, cci, pe de o parte, ea instaureaz o
pia liber i, pe de alt parte, las n seama pieei reglarea funcionrii societii.
Nu e dificil de observat c cele dou ideologii au fost definitorii pentru marile
orientri politice postdecembriste: prima, conservator-nivelatoare, a caracterizat partidele
de stnga; cealalt, conservator-minimalist, e caracteristic partidelor de dreapta
(Miroiu, M., 1999).
Dei diferite, cele dou tipuri de ideologii au n comun o credin
fundamental. Pentru cea conservator-nivelatoare, statul mare, motenit din perioada
comunist, nu poate fi slbit dac astfel ar fi perturbate armonia social i stabilitatea
societii, dar i pentru c el trebuie s asigure redistribuirea unei pri uriae a produsului
social. ntr-un mod pervers ns, i ideologia conservator-minimalist solicit un stat
puternic: mai nti pentru a reui n impunerea rapid a pieei libere; n al doilea rnd,
pentru a asigura redistribuirea n proprietatea privat, potrivit unor scheme (n principal e
vorba de cele restitutive), a proprietii aflate n posesia lui. Att pentru conservatorii
nivelatori, ct i pentru cei minimaliti, statul este vehiculul redistribuirii bunurilor: de
aceea, disputele n jurul rolului statului n societatea romneasc, attea cte au fost, s-au
centrat asupra modului n care el poate fi utilizat pentru a mpri bunurile aflate n
sectorul public. Amndou ideologiile sunt redistributive: ele se centreaz pe mprirea
motenirii comuniste. Diferenele vizeaz modul n care s se realizeze acest lucru: fie, n
cazul consevatorismului nivelator, ntr-un mod mai pragmatic, care ine cont de
consecinele pentru societate (i nu afecteaz prea mult valorile echitii i egalitii
sociale); fie, n cazul conservatorismului minimalist, prin recursul la principiile
proprietii i restituiei.
Cele dou conservatorisme care au coexistat n plan public n societatea
noastr au n comun ideea c nu intervenia intenional, ci evoluia spontan a
instituiilor i practicilor sociale reprezint mecanismul cel mai potrivit de realizare a
schimbrii n societate (a se vedea i Fr. Hayek, 1995 i M. Oackeshott, 1991). Pentru
conservatorismul nivelator, ordinea nou trebuie lsat s creasc organic din vechea
organizare de tip comunist a societii, n care instituiile statului au un loc bine integrat.
Intervenia drastic n economie sau n structurile sociale, potrivit unor modele mai mult
sau mai puin simplificatoare, poart n sine pericolul respingerii ca un corp strin din
partea societii. Conservatorismul minimalist propune un alt concept de societate: una
pentru care statul ca instituie, aa cum a fost proiectat n vechiul regim, este deja un

56

implant strin. Pentru acest conservatorism a lsa societatea s evolueze organic, spontan,
nseamn nu a prezerva acest stat, ci, dimpotriv, a-l da la o parte, a lua din minile lui
imensul sector public i a lsa forele din interiorul societii s se manifeste n voie.
Este interesant c cele dou ideologii converg n plan practic n neglijarea sau
chiar respingerea politicilor active ale statului. Pentru conservatorii nivelatori, ele ar
induce distorsiuni n societate; pentru cei minimaliti, ele ar interfera cu jocul liber al
pieei. Nu e de mirare, de aceea, c astfel de politici au lipsit de pe agenda guvernrilor
postdecembriste. Pe plan economic, aceste guvernri au accentuat pe stabilizare
macroeconomic i pe neutralitatea politicilor economice. Pe plan social, politicile
preferate i promovate au fost cele protecioniste; dar nu au existat politici active
semnificative privind salarizarea, gestionarea resurselor umane, omajul, locuinele.
Rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei. n multe din abordrile
menionate mai devreme implicit am acceptat c diferiii actori politici pot s influeneze
mai mult sau mai puin stabilirea agendei; c exercit mai mult sau mai puin putere. Care
este rolul acestor asimetrii ntre actori n stabilirea agendei?
n 1961, R. Dahl a publicat cartea sa Cine guverneaz? Pe baza unei analize
empirice detaliate a modului n care au fost luate deciziile importante; a distribuiei
averii; a patternurilor de conducere n oraul New Haven, de-a lungul unei perioade de
peste o sut i cincizeci de ani, el a ajuns la concluzia c, din oligarhie, oraul a devenit,
treptat, pluralist. Dahl a analizat trei probleme: dezvoltarea urban, nominalizrile
politice, educaia public. Ceea ce a constatat el a fost faptul c puterea nu era
concentrat (sau: treptat a devenit tot mai puin concentrat) ntr-un singur grup. Mai
degrab, ca expresie a faptului c resursele care produc puterea erau larg distribuite n
populaie, i puterea nsi era fragmentat ntre diferiii actori. Grupurile nu acionau
concentrat asupra tuturor problemelor: cele care se opuneau ntr-o problem puteau s
colaboreze, s se uneasc ntr-o alta. i chiar dac influena direct asupra deciziilor
cheie o aveau puini oameni, cei mai muli au putut s le influeneze prin vot.
Aceste concluzii pluraliste ale lui Dahl ridic dou ntrebri cheie: mai nti, ce
este puterea? i, n al doilea rnd, cum putem s o msurm? Dahl a formulat
urmtoarea definiie a puterii (Dahl, 1957: p. 203):
A are putere asupra lui B n msura n care poate s-l fac pe B s fac ceva ce B
nu ar fi fcut altfel.
Aadar, puterea reprezint o relaie ntre actorii politici. Actorii politici pot fi
indivizi, grupuri sau organizaii (partide politice, sindicate, instituii ale statului, state
etc.). Pentru a vedea dac un actor exercit putere asupra altuia, trebuie s vedem care
sunt preferinele diferiilor actori politici, dac ele difer n anumite cazuri. Dac
preferinele unor actori predomin n anumite probleme cheie, nseamn c acei actori
exercit puterea n sistemul politic respectiv. Decurge de aici o concluzie foarte
important: a studia relaiile de putere nseamn a analiza deciziile concrete care implic
actori, fiecare urmrindu-i preferinele sale. De fapt, Dahl a fcut exact acest lucru n
analiza relaiilor de putere n oraul New Haven.
Aceast nelegere a rolului puterii a fost criticat de autori care au susinut c
puterea nu const numai n influenarea deciziilor efective privind (n cazul pe care l

57

avem n vedere aici) politicile publice aplicate sau comportamentul efectiv al actorilor
politici.
1. Dup Bachrach i Baratz (1962), puterea este exercitat i cnd A i consacr
energiile pentru a crea i aplica valori sociale i politice, precum i practici instituionale
care limiteaz domeniul procesului de luare a decizilor la acordarea ateniei numai pentru
acele probleme care l afecteaz n principal pe A. Puterea este exercitat, dup cei doi
autori, i pentru a suprima conflictele ntre diferiii actori politici i a preveni apariia lor
n procesul politici. E important, aadar, nu numai ceea ce se decide, nu numai
comportamentul efectiv al actorilor politici, ci i ceea ce nu s-a decis, ceea ce s-a
mpiedicat s se decid, mecanismele prin care o decizie nu s-a luat sau un comportament
nu s-a manifestat. Apare fenomenul de neluare a deciziei: suprimarea sau prevenirea
unei puneri n discuie a valorilor actorilor politici. Neluarea deciziei nu este decizia de a
nu lua o decizie (de pild, decizia de a nu promova nici o politic anume ntr-o
problem); dimpotriv, n cazul ei problema nici nu ajunge s devin obiect al deciziei:
ea nu intr pe agenda formal (i uneori nici pe cea public), rmne ascuns. Puterea
unui actor politic const i n capacitatea de impune nondecizii.
Un studiu celebru al politicilor de antipoluare n oraele americane, realizat de M.
Crenson (1971), este semnificativ n acest sens. Crenson a analizat comparativ dou orae
americane, East Chicago i Gary, situate unul lng altul i amndou orae metalurgice.
n timp ce n East Chicago reglementrile privind controlul polurii aerului au fost date
nc n 1949, n Gary lucrul acesta s-a ntmplat abia n 1962. De ce? Potrivit lui
Crenson, explicaia este aceea c n timp ce n East Chicago existau mai multe uzine
independente, iar intrarea pe agend a problemei polurii nu a putut fi oprit de nici unul
din actorii politici, n Gary exista o singur mare uzin. Aceasta a mpiedicat
recunoaterea ca important a problemei polurii n ora i punerea ei pe agenda public
i, de asemenea, pe cea formal. Puterea, conchide Crenson, poate fi deci definit nu
numai ca abilitatea de a rezolva probleme, ci i ca aceea de a le evita.
2. St. Lukes (1974) a argumentat c nici abordarea lui Bachrach i Baratz nu este
suficient pentru a nelege cum se exercit puterea. Dup el, mai exist un mecanism
prin care se realizeaz acest lucru: un actor politic A exercit puterea asupra lui B i
atunci cnd A l afecteaz pe B ntr-o modalitate care este contrar intereselor lui B. Dup
Dahl, avem relaii de putere ori de cte ori exist un conflict manifest ntre preferinele
actorilor; dup Bachrach i Baratz, avem relaii de putere i atunci cnd exist un conflict
ascuns ntre actori. Dup Lukes, relaiile de putere se exercit i cnd nu exist nici mcar
un conflict ascuns: pentru c preferinele, ideile, credinelor oamenilor pot s fie
manipulate, schimbate de ctre actorii politici astfel nct ele s nu mai reflecte propriile
lor interese. De pild, ei ajung s-i accepte rolul n societate, s nu mai fie n stare s
gndeasc alte alternative dect cele formulate de actorii care exercit puterea, ba chiar s
considere c situaia existent este una care e neschimbabil, este natural. A presupune
c absena nemulumirilor nseamn un consens veritabil nseamn s excluzi pur i
simplu posibilitatea existenei unui consens fals sau manipulat.
Astfel, a argumenta c nu este nevoie de nici un fel de msuri pentru a asigura o
mai mare egalitate ntre femei i brbai deoarece foarte multe dintre femeile nsele nu
doresc schimbarea rolurilor lor (n familie: privind creterea copiilor sau asigurarea
cureniei i mncrii n cas; n economie: privind integrarea lor n domenii dominate de

58

brbai etc.) nu nseamn c nu se exercit relaii de putere: ele sunt transfigurate,

manipulate n felul sugerat de Lukes.
Puterea are ca urmare trei fee: ea se exercit
1) cnd exist conflicte observabile deschise;
2) cnd apar nedecizii, conflicte ascunse asupra problemelor sau problemelor
poteniale;
3) cnd consensul este numai aparent, n realitate existnd un conflict latent ntre
interesele actorilor politici.

b) Modele ale stabilirii agendei

Am menionat deja mai multe modele de stabilire a agendei: fiecare ia n
considerare i accentueaz asupra unor factori semnificativi n acest proces. Dintre aceste
modele, cele ale lui Kingdon i Sabatier au un grad ridicat de generalitate i ncearc s ia
n considerare mai muli parametri semnificativi care intervin n stabilirea agendei.
Un model integrator e propus de Cobb, Ross i Ross (1976). Potrivit celor trei
autori, construirea sau stabilirea agendei are patru faze care marcheaz trecerea unei
probleme de pe agenda public sau sistemic pe cea formal sau instituional:
1) iniierea problemei;
2) specificarea soluiilor pentru acea problem;
3) extinderea sprijinului pentru problem;
4) intrarea problemei pe agenda instituional.
Cei trei autori consider c trecerea unei probleme de pe agenda public la cea
formal se realizeaz n trei mari scheme sau modele: 1) modelul iniiativei exterioare; 2)
modelul mobilizrii; i 3) modelul accesului interior.
n modelul iniiativei exterioare, problemele sunt ridicate de grupuri
neguvernamentale; ele devin mai nti componente ale agendei publice (sau sistemice) i
abia apoi sunt aduse pe agenda formal (sau instituional). Aadar, rolul central n acest
model l au grupurile sociale: ele formuleaz nemulumiri fa de situaia existent i
solicit rezolvare problemei de ctre guvernare. Pentru aceasta, e nevoie ca ele s atrag
sprijinul altor grupuri. mpreun, aceste grupuri fac lobby, contest, pentru a muta
problema lor pe agenda formal. Dar succesul n acest sens nu nseamn i c decizia
guvernamental va fi favorabil: nu nseamn dect c problema respectiv s-a desprins
din suma problemelor societii pentru a i se acorda o considerare mai ridicat.
De pild, nemulumirile femeilor n ce privete tratamentul egal n munc a
reprezentat o problem care a fost adus cu succes de pe agenda public pe cea formal.
Sau, ca s lum un exemplu mai recent, pgubiii n urma falimentului FNI au reuit n
cursul anului 2000 s aduc problema lor pe agenda formal; dar acest lucru nu a
nsemnat i rezolvarea favorabil a cererilor lor!
Modelul iniiativei exterioare se aplic situaiilor n care un grup situat n afara structurii
guvernamentale 1) formuleaz o nemulumire; 2) ncearc s extind interesul n acea
problem ctre suficiente grupuri din populaie pentru a obine un loc pe agenda public,
pentru 3) a crea suficient presiune asupra decidenilor nct ei s pun acea problem pe
agenda formal n vederea unei evaluri serioase a acesteia. Acest model de construire a
agendei e probabil s predomine n societi mai egalitare (p. 132).

59

n modelul mobilizrii problemele sunt ridicate n interiorul structurilor

guvernamentale: de aceea, n cazul lor problema central este aceea de a le pune nu pe
agenda formal, ci pe cea a publicului. Se prea poate ca n interiorul structurilor
guvernamentale s fi existat o dezbatere larg asupra problemei, dar publicul nu a
cunoscut acest lucru. Atunci cnd problema este ridicat, este posibil ca guvernul s
prezinte numai o strategie general; dup cum e posibil ca el s vin o sum de politici
deja elaborate. Guvernarea are nevoie de sprijinul popular pentru a aplica respectiva sau
respectivele politici. Pentru aceasta sunt folosite diferite mijloace: ntlniri cu membrii
diverselor grupuri, campanii de relaii publice etc.
De pild, decizia ca n universitile de stat din ara noastr s se aplice
mecanismul finanrii globale a fost elaborat n cadrul structurilor guvernamentale; dup
ce s-a luat decizia strategic de trecere la finanarea global, ministerul de resort a condus
o ntreag campanie pentru a face cunoscute conducerilor universitilor noul mecanism
de finanare i abia dup trei ani politica a fost implementat.
Modelul mobilizrii descrie procesul de construire a agendei n situaiile n care liderii
politici iniiaz o politic, sar solicit sprijinul publicului pentru implementarea ei.
Anunarea noului program plaseaz automat problema pe agenda formal i poate de fapt
s reprezinte i rezultatul final al deciziei guvernamentale. Problema crucial este aceea
de a muta problema de pe agenda formal pe cea public. E cel mai probabil ca modelul
mobilizrii s apar frecvent n societi mai ierarhizate i n cele n care puterile
supranaturale atribuite liderului mresc distana dintre el sau ea i ceilali (p. 135).

n modelul accesului interior grupuri influente cu acces la persoanele aflate n

funcii de decizie asupra politicilor iniiaz o politic, dar nu vor neaprat ca aceasta s
fie adus i pe agenda public. Aceasta nu numai pentru c, de exemplu, ele consider c
acea politic avantajoas pentru ele ar atrage nemulumirea populaiei. Adesea
politica nu este adus pe agenda public pentru c problema este de competena unor
grupuri sau instituii specializate.
Modelul accesului interior descrie o structur de construire a agendei i de formare a
politicilor care ncearc s exclud participarea publicului. Propunerile se nasc n instituii
guvernamentale sau n grupuri apropiate guvernrii. Problema e apoi extins ctre grupuri
de identificare i de atenie pentru a crea suficient presiune asupra decidenilor pentru a
plasa chestiunea pe agenda formal. Publicul nu e implicat mult nici un moment, iar
iniiatorii nu fac nici un efort pentru a pune problema pe agenda public. Dimpotriv, ei
ncearc s o in n afara acesteia. Modelul accesului interior va apare cu frecvena cea
mai mare n societile caracterizate printr-o mare concentrare a bogiei i statusului (p.
136).
Exemplu: stabilirea agendei n Uniunea European
Procesul de stabilire a agendei n orice sistem politic este unul de selecie; dar aceast
caracteristic este chiar mai pronunat n contextul U.E. n primul rnd, exist un mare numr de
actori care vor s participe la proces, fiecare probabil cu propriile sale concepii cu privire la
ceea ce este o politic bun sau rea, i cu un set de interese instituionale de promovare a lor. n al
doilea rnd, numrul opiunilor privind politicile este probabil chiar mai mare dect n sistemele
convenionale naionale. De obicei exist un numr de concepii asupra politicilor diferite i
viabile n cadrul rilor membre care pot oferi unui decident o ntreag gam de opiuni pentru a
rezolva problema. Mai mult, domeniul politicilor privind propriu-zis U.E. nu e clar definit ceea
ce are drept consecin faptul c cineva implicat activ n acest proces va putea s lrgeasc sfera
problemelor considerate i, astfel, s lrgeasc i sfera de aciune a Uniunii. (Peters, G., 1996: p.
70)

60

Un model puternic operaionalizabil al stabilirii agendei este propus de Hogwood

i Gunn (1984; 2000). Ei consider c este necesar s deosebim ntre dou faze ale
elaborrii politicilor care sunt implicate n acest loc:
1) decizia de a decide (sau: stabilirea propriu-zis a agendei); i
2) decizia privind felul n care se decide (sau: filtrarea problemelor).
Stabilirea agendei cuprinde acele procese prin care problemele ajung s fie
identificate, iar o decizie n ceea ce le privete apare ca necesar. Strns legat de ele, dar
adesea neglijat, este procesul prin care problemei i se ataeaz modaliti prin care
politicile care o privesc vor fi alese. Odat pus pe agenda formal, problema poate fi
lsat n seama procesului normal de decizie (politic i administrativ) sau, dimpotriv,
apare necesar o analiz specific. E aadar nevoie uneori s se decid n ce mod se
decide asupra problemei, cum gestioneaz instituia sau organizaia respectiv diferitele
probleme aflate pe agenda sa. Care este nivelul de decizie la care se vor elabora politicile
privitoare la acea problem? E necesar o expertiz special i e deci nevoie ca problema
s fie dat n analiza unui grup specializat din cadrul instituiei sau organizaiei? Este
nevoie de stabilirea unei comisii din care s fac parte membri ai unor compartimente
diferite din instituie sau organizaie? Este nevoie de consultan extern?
Filtrarea problemelor este alegerea contient ntre diferite probleme, pe baza
unor criterii explicite.
Criteriile care pot fi utilizate pentru a realiza filtrarea problemelor se pot grupa n
patru categorii: ele vizeaz 1) contextul problemei; 2) trsturile problemei; 3)
repercusiunile sau consecinele problemei; i 4) costurile aciunii i analizei.
n prima categorie intr patru criterii: a) existena unor constrngeri de timp: dac
resursele n acest sens sunt suficient de mari, sau decizia trebuie luat ntr-un interval
scurt; evident, aceast constrngere duce la abordri diferite n ce privete numrul
alternativelor cutate i luate n considerare, la rolul analizei etc.; b) nivelul de politizare
a problemei: dac ea este considerat sau nu ca foarte sensibil, altfel spus dac grupuri i
actori importani au opiuni foarte diferite asupra ei. Cnd problema este sensibil,
deciziile n ce o privete sunt luate politic: rolul hotrtor nu l au analitii, experii, ci
liderii politici. De exemplu, decizii majore privind: reglementarea problemei caselor
naionalizate, sau falimentul bncii Bancorex au fost luate politic; c) existena unor
puncte de vedere clare asupra problemei: cnd o problem este sensibil, liderii politici,
dar i funcionarii publici au tendina de a formula idei bine stabilite, la care renun
foarte greu. Chiar i sugestia c e nevoie de o analiz din partea experilor le pare greu de
acceptat, avnd n vedere convingerea lor c decizia va fi politic; d) centralitatea
problemei: o problem care vizeaz direct valorile instituiei sau organizaiei, care se
cunoate c are implicaii de lung durat este recunoscut ca central, spre deosebire de
altele, considerate periferice.
Trsturile problemei se exprim prin cinci criterii: a) domeniul opiunilor
privitoare la acea problem: uneori pot s existe opiuni reale diferite i n acele cazuri
rolul experilor, al analitilor este mai mare; alteori ns (n special cnd constrngerile
bugetare sunt foarte mari, sau cnd apar anumite condiii politice) numrul opiunilor se
restrnge dramatic; b) consensul asupra problemei: asupra naturii ei i asupra politicilor

61

care pot fi aplicate. Rolul analistului de politici poate crete atunci cnd nu exist un
consens puternic asupra acestor chestiuni; cnd consensul este relativ ridicat, el poate cel
mult s ncerce s propun noi alternative; c) complexitatea problemei: n cazul n care
problema este complex, cnd numrul actorilor implicai este mare, atunci rolul
analistului poate crete n vederea utilizrii diverselor criterii relevante; d) incertitudinea
privind natura problemei, factorii cauzali care intervin, rezultatele obinute, fezabilitatea
soluiilor. ntr-adevr, uneori este nevoie s se fac alegeri ntre soluii care duc la
beneficii mici, dar sigure, i altele care duc la beneficii mari, dar incerte; problemele cu
care se confrunt o instituie pot avea rezultate semnificative, dar incerte iar acestea
sunt de maxim importan n analiz; e) dependena de valori a problemei. Un exemplu
foarte cunoscut la noi este acela al dezincriminrii relaiilor homosexuale: problema se
leag de judeci de valoare diferite, dar puternic susinute de muli oameni (i are
conotaii religioase importante).
Repercusiunile sau consecinele problemei vizeaz un alt grup de criterii: a) scara
consecinelor problemei sau semnificaia lor. Atunci cnd problema are implicai foarte
mari, care afecteaz un mare numr de oameni din generaiile actuale sau din cele
viitoare, e nevoie de o analiz mai larg, mai e durat a acesteia; b) numrul oamenilor
afectai: o decizie privind sigurana circulaiei (obligativitatea centurilor sau viteza limit
pe osele) afecteaz desigur un mare numr de oameni; n aceste cazuri e necesar un efort
analitic important; c) natura grupurilor afectate: unele grupuri afectate pot fi mici, dar
bine organizate sau se bucur de atenia presei (de exemplu, studeni sau copiii strzii sau
persoanele handicapate etc.); d) mrimea afectrii: atunci cnd o problem are
consecine semnificative asupra unui grup semnificativ, ea se va bucura de o atenie
special att pe agenda politicienilor, ct i a analitilor; e) tendina de a se ramifica a
problemei i de a afecta alte probleme: problemele care nu sunt legate de altele primesc
mai puin atenie, n timp ce problemele care au consecine care se leag de cele ale altor
probleme sunt mai mult n centrul ateniei; n sfrit, f) aciunea privind acea problem
poate afecta flexibilitatea n viitor a instituiei sau organizaiei: de exemplu, politica
adoptat n 1999-2000 de cretere a numrului de studeni va avea consecine uriae n
viitor asupra activitii universitilor romneti, dar i de natur bugetar.
Problema costurilor aciunii de aplicare a politicilor care vizeaz o anumit
problem, precum i cea a costurilor analizei acesteia ne conduc la un alt set de criterii: a)
aplicarea unei politici privind o problem poate avea costuri mult mai mari dect
aplicarea politicilor privind o alt problem. De aceea, este necesar analiza atent a
acestora, avnd n vedere constrngerile bugetare ale instituiilor i ageniilor
guvernamentale; b) aciunea poate presupune schimbri mici sau mari: se poate adopta o
politic incremental sau una care, explicit, asum schimbri mari. De pild, se poate
privatiza ntr-un ora reeaua de distribuire a apei sau se poate trece la construcia unui
sistem de autostrzi. n aceste din urm cazuri, ndeosebi, e necesar o analiz foarte
atent a costurilor i a implicaiilor politicii; c) resursele angajate pot fi mai mici sau mai
mari; de asemenea, ele pot fi angajate pentru o perioad de timp mai mic sau mai mare:
cum se poate justifica trecerea unor costuri ridicate asupra generaiilor urmtoare?; d)
analiza nsi a problemei presupune costuri: este nevoie de alocarea de fonduri speciale
n acest sens (mai ales cnd e nevoie de angajarea unor consultani externi). Aceste
costuri nu trebuie ignorate; e) analiza problemei poate avea sau nu beneficii: cu ct ele

62

sunt mai ridicate, cu att i rolul analistului i posibilitatea utilizrii ulterioare a expertizei
sale sunt mai mari.
Putem sintetiza aceste consideraii n tabelul urmtor (Hogwood, Gunn, 1984: p. 100;
2000: pp. 108-109). Pentru a decide ntre probleme (n cazul nostru, ntre problemele A, B
i C) putem adopta mai multe metode: putem s adunm pur i simplu numrul de criterii
pe care le satisface fiecare problem i s comparm rezultatele; sau putem formula
scoruri, pe scar dat, pentru fiecare criteriu i s comparm iari rezultatele; sau putem
nc pondera acele scoruri etc. Cititorul este sftuit s ncerce s aplice aceste metode n
analiza problemelor cu care s-a ntlnit o instituie sau o organizaie cunoscut.
Problema A

Criteriul
1.
1.1
1.2
1.3
1.4
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
Total

CONTEXTUL PROBLEMEI
Este ndeajuns timp pentru a face analize?
Ct de politizat este problema?
Exist puncte de vedere clare asupra
problemei?
Este problema central?
TRSTURILE PROBLEMEI
Ct de larg e domeniul de opiuni?
Exist consens asupra ei?
Ct de complex este problema?
Ct de mare este incertitudinea?
Este dependent de valori?
REPERCUSIUNILE PROBLEMEI
Are consecine semnificative?
Sunt muli oameni afectai?
Este afectat un grup semnificativ?
Este afectarea semnificativ?
Are problema tendina de a se ramifica?
Limiteaz ea opiunile viitoare?
COSTURILE ACIUNII I ANALIZEI
E costisitor s se acioneze?
Presupune aciunea schimbri mici sau
mari?
Angajeaz resurse?
Este analiza necostisitoare?
Se obin beneficii prin analiz?

c) Respingerea agendei
63

Problema
B

Problema
C

Atunci cnd am discutat rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei am vzut c

exercitarea puterii de ctre un grup se poate realiza nu numai n sensul includerii unei
probleme pe agenda public sau pe cea formal, ci i n acela al mpiedicrii unei
probleme s intre pe agenda public sau formal. Atunci ea nici nu exist ca problem:
dac grupuri diferite aveau atitudini diferite fa de politicile corespunztoare, conflictul
nici nu mai apare; el rmne ascuns.
Acest proces de respingere a includerii unei probleme pe agend se poate realiza
ns n multe modaliti. Iat sistematizarea pe care o propun Cobb i Ross (1997: p. 42)
n privina strategiilor care pot fi folosite pentru a respinge accesul la agend. Autorii
disting ntre patru tipuri de strategii: a) cu un cost redus, care accentueaz asupra
nerecunoaterii problemei sau a iniiatorului; b) cu un cost mediu, care ncearc s
discrediteze politica propus de grupul care o iniiaz sau chiar grupul nsui; c) cu un
cost mediu, care intenioneaz s opreasc n mod simbolic grupul iniiator; d) cu un cost
ridicat, care se distribuie ntre toate prile implicate, dar mai mult asupra iniiatorilor
dect asupra oponenilor (cel puin pe termen redus). Cele patru feluri de strategii sunt
aplicate ncepnd cu cele care au cost mai redus, celelalte intrnd n scen de obicei dac
strategiile iniiale cu un cost redus eueaz.
A. Strategii cu cost redus:
nerecunoaterea problemei;
respingerea ideii c problema exist;
refuzul de a recunoate grupurile care propun problema
B. Strategii cu cost mediu: atac
Schimbarea rolurilor: se pretinde statutul de victim
Dac legitimitatea grupului este mic se discrediteaz grupul care
susine problema:
se leg acest grup de altele nepopulare;
se pune sub semnul ntrebrii comportamentul, etica liderilor acelui
grup;
se blameaz grupul pentru c a ridicat problema;
se folosete nelciunea: se pune n circulaie informaie fals.
Dac legitimitatea grupului este ridicat se discrediteaz nsi
problema:
se susine c problema nu reprezint o preocupare public legitim;
se pun n discuie faptele i situaiile respective;
se susine c problema privete numai cazuri izolate;
se invoc temerile publice fa de acea problem;
Se concentreaz discuia asupra definirii problemei, accentundu-se asupra
acelor caracteristici ale problemei pe care se sprijin oponentul:
este ambigu: ridic temeri;
are un semnificativ impact social negativ (multe persoane vor fi
vtmate sau lezate);
are consecine negative (generaiile viitoare vor plti);
exist un precedent clar (politicile existente sunt adecvate);

64

are o complexitate ridicat (oamenii nu o pot nelege);

C. Strategii cu cost mediu: mpiedicarea simbolic

se invoc norme ale comunitii, precum loialitatea;
se susine punctul propriu de vedere prin definirea ntr-un mod restrns
a problemei;
se coopteaz liderii grupului sau unele din simbolurile acestuia;
se creeaz o comisie care s studieze problema;
se amn.
D. Strategii cu cost ridicat
ameninri electorale sau retragerea sprijinului;
ameninri economice sau chiar sanciuni efective;
ameninri cu justiia sau acionri n instan;
ameninri fizice sau chiar aciuni (bti, crime).
Vom discuta numai cteva dintre acestea anume cele de atac, cu costuri medii,
care ncearc s discrediteze politica propus de grupul care o iniiaz sau chiar grupul
nsui Pentru toate tipurile de strategii cititorul este rugat s se gndeasc la exemple: fie
(i de preferat) din realitatea romneasc strategii practicate la nivel naional, local ori
n cadrul unor instituii i organizaii fie unele ipotetice.
Cobb i Ross noteaz faptul c oponenii unei probleme au de multe ori avantaj:
agenda formal este mereu plin: i e mult mai uor s convingi c nu e nevoie
de ceva n plus dect c trebuie acionat ntr-un mod nou;
timpul e aliat al oponenilor; dac o problem nu intr pe agend un timp mai
ndelungat, ea se uzeaz: interesul pentru ea scade, publicul se plictisete de
invocarea ei;
oponenii au de multe ori mai mult informaie dect cei care susin problema:
dac ei au reuit n trecut s blocheze apariia problemei sau dac ei au opinii
puternice (etice sau religioase) n acea problem (de pild, n cazul prohibirii
relaiilor homosexuale);
mijloacele de comunicare n mas pot servi att oponenii, ct i susintorii
intrrii unei probleme pe agend: cnd n mass-media o problem nu a
dobndit un loc central, oponenii au avantaj; cnd susintorii au reuit s o
aduc n centrul ateniei mass-media, oponenii accentueaz asupra
caracteristicilor negative ale problemei (costuri mari, crearea de noi instituii,
conflictul cu valori acceptate n societate etc.) sau ale grupului care o susine
(lips de experien, legturi dubioase cu alte grupuri etc.);
tendinele politice pe termen scurt pot afecta problema: scderea PIB, n
ultima parte a anilor '90, a afectat toate ncercrile de a pune problema
creterii ponderii n PIB pentru educaie.
S analizm pe scurt strategiile de atac. Prima opiune care trebuie fcut de
oponenii unei probleme este aceea de a decide mpotriva cui s ndrepte atacul:
mpotriva problemei nsei sau a grupului ori grupurilor care o susin. Dac susintorii
problemei (sau: iniiatorii unei politici) au o legitimitate ridicat, atunci a-i ataca e puin

65

nelept; dar cnd ei nu se bucur n comunitate de respectabilitate, atunci e mai fezabil

opiunea de a ataca nu problema, cu chiar grupul.
Dac grupul are legitimitate nalt, e mai probabil ca oponenii s se concentreze
direct asupra problemei.
Se susine c problema nu trebuie s reprezinte o preocupare public, c mai
curnd ea ar trebui s fie soluionat n mod privat. De pild, trebuie introdus
educaia sexual ca obiect de nvmnt, sau ea trebuie lsat n seama
prinilor? Sau: dac numrul studenilor de etnie rrom este att de mic, e aceasta
o problem a societii sau ea ine numai de felul n care fiecare persoan (deci i
una de etnie rrom) i alege viitorul? n ambele situaii, primul tip de rspuns a
fost cel care a prevalat: de aceea, problemele nsele pe care le ridicau aceste
ntrebri nu au dobndit un loc vizibil pe agend. n climatul nostru cultural,
multe probleme importante au fost scoase din atenia public prin invocarea
mecanismului pieei libere: nu trebuie s reglementm n acest sau acest domeniu,
fiindc piaa liber va face ca lucrurile s se aranjeze de la sine; de exemplu, nu e
nevoie s reglementm foarte mult activitatea instituiilor care ofer programe de
nvmnt la distan, fiindc cele care nu sunt competitive vor disprea de la
sine; la fel n domeniul turismului, al pieei imobiliare etc.
De multe ori sunt puse n discuie faptele, sugerndu-se c problema apare pentru
c argumentele formulate sunt greite. Cnd s-a sugerat ca sistemul de sprijin
social pentru studeni s fie modificat pentru a direciona resursele (mici)
disponibile n special ctre tinerii care au o situaie financiar mai grea (Dima,
Vlsceanu, 2000), s-a argumentat c datele care indic faptul c cei mai muli
studeni provin din familiile cele mai bine situate n ar n privina veniturilor
sunt prea puin relevante sau chiar c n ara noastr srcia e att de rspndit
nct nu se pot face diferenieri ntre studeni pe criteriul veniturilor familiale.
Atacurile oponenilor mpotriva unei probleme pot face apel la temerile
publicului. Se susine c politica respectiv implic multe costuri ascunse, care
vor face ca situaia de fapt s se nruteasc; sau c unele costuri permise (chiar
stimulate) sunt de natur s afecteze buna funcionare a instituiilor din acel
domeniu. Astfel, introducerea sistemului nou de asigurri de sntate a fost
atacat pe motivul c fonduri importante au fost ndreptate spre funcionarea
noilor instituii nfiinate (casele judeene de sntate), iar medicii sunt sufocai de
probleme financiare, nemaiavnd timp s se ocupe de pacieni.
A doua cale la dispoziia oponenilor unei probleme este aceea de a lua n discuie
dimensiunile acesteia:
Ambiguitatea: cu ct problema e definit mai ambiguu, cu att probabilitatea ca ea
s se bucure de atenia public e mai mare.
Semnificaia social: cu ct o problem e definit ca fiind mai important social,
cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare.
Relevana n timp: cu ct o problem e definit ca avnd o relevan mai mare n
timp, cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare.
Complexitatea: cu ct o problem e definit ca nefiind pur tehnic, cu att
probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare.
Existena precedentelor clare: cu ct o problem e definit ca neavnd precedente
clare, cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare.

66

Dac o problem este definit de ctre susintorii ei innd seam de toate aceste
dimensiuni, atunci atenia asupra acesteia va crete. De aceea, oponenii au la ndemn
susinerea c problema nu este bine definit potrivit acestor caracteristici. De exemplu,
restructurarea sectorului minier a ridicat obiecii pe fiecare din aceste dimensiuni. n
primul rnd, s-a argumentat c problema e ambiguu definit: care mine trebuie nchise i
pe ce criterii? Cum se poate determina c o min nu este eficient? Ce se ntmpl dac o
min nchis se dovedete apoi c ar fi putut fi eficientizat? n al doilea rnd, problema
social este la fel de important: dac privim exploatarea minier n sine, ca fapt
economic, nu inem cont de importana social a problemei, de faptul c zonele miniere
sunt monoindustriale i prin astfel de decizii este afectat ntreaga zon respectiv. n al
treilea rnd, ce se ntmpl dac aceste zone sunt supuse unei recesiuni economice mari?
Nu sunt afectate drastic generaiile urmtoare de copii din acele zone, care vor primi o
educaie deficitar, o alimentaie proast i, probabil, vor beneficia de asisten medical
mai sczut? Pe termen lung, consecinele pot fi foarte grave. n al patrulea rnd,
problema trebuie tratat n toat complexitatea ei; de pild, restructurarea sectorului
minier fr msuri adecvate de recalificare a personalului disponibilizat va crea n timp
probleme mari. n sfrit, dei exist precedente n alte ri privind restructurri drastice
ale sectorului minier, nu este clar dac la noi sunt valabile aceleai condiii ca acolo: cci
restructurarea, cu toate problemele pe care le implic, e numai o component a
restructurrii ntregii economii. (Exemplul sistemului de pli compensatorii, iniial
viznd doar sectorul minier, dar apoi generalizat pentru multe alte domenii, e
semnificativ: la noi n ar el a condus la o presiune uria, chiar de nesuportat, asupra
asigurrilor sociale.) Nu e greu s recunoatem aici acele argumente care au contribuit la
nepunerea pe agenda formal o lung perioad de timp a problemei restructurrii
profunde a sectorului minier.

e) Definirea problemelor
Cum am vzut, o problem poate s intre pe agenda formal n moduri foarte
diferite: de la situaiile n care politicile dorite sunt bine definite, incluznd chiar un set de
reglementri pentru aplicarea acestora, pn la situaiile n care problemele sunt mai
curnd colecii de idei vagi, de idealuri, de simboluri, care abia apoi vor trebui s fie
analizate atent i s primeasc o definiie precis. Cele mai multe probleme care intr pe
agenda formal se situeaz undeva ntre aceste extreme.
Etapa definirii problemei urmeaz, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000), imediat
celei n care agenda s-a stabilit, iar problemele au fost filtrate.
Definirea problemei este procesul prin care o problem, odat intrat pe agend,
devine preocuparea instituiilor, grupurilor i persoanelor interesate; este
explorat, bine formulat i chiar cuantificat; i, uneori, i se d o definiie
provizorie acceptabil n care sunt specificate cauzele, consecinele,
componentele ei. (Dup Hogwood i Gunn (1984: p. 108; 2000: p. 117)
O anumit definire a problemei are consecine importante n ce privete
formularea politicilor corespunztoare, decizia, implementarea acelor politici. Desigur,

67

nc din etapele anterioare (al stabilirii agendei i al filtrrii problemelor) a existat o

anumit definire a problemei; dar este cel mai adesea nevoie ca acest proces s continue.
Modelul listei de ntrebri. Hogwood i Gunn (1984; 2000) propun acest model.
Ei discut procesul de definire a problemei, sugernd un set de aspecte ale situaiilor n
care se gsesc analitii politicilor i care pot contribui la o mai bun nelegere a
problemei:
Cine i de ce spune c exist o problem? Problema caselor naionalizate este un
exemplu foarte bun n acest sens: diferite grupuri interesate au ncercat s o
defineasc n modaliti diferite i, de asemenea, au atras sprijin din pri diferite
ale spectrului politic. Abordarea problemei din perspectiva chiriailor este extrem
de diferit de abordarea ei din perspectiva fotilor proprietari. (Pentru o discuie a
problemei, a se vedea Miroiu, A., 1998: pp. 283 - 299.) Aadar, felul n care e
definit problema depinde de felul cum a intrat aceasta pe agend; de cine a
susinut-o; i de ce a susinut-o.
Este aceasta o problem real? Este ea a guvernrii? Am menionat mai
devreme exemplul educaiei sexuale n coli; n funcie de rspunsul dat,
problema va fi altfel neleas. De pild, dac este definit ca o problem public,
doar atunci se poate trece la considerarea unor politici.
E probabil un acord asupra problemei? Apariia unui acord depinde de mai muli
factori: existena unui numr mai mic sau mai mare de agenii guvernamentale
implicate; informaia disponibil: ct de relevant i de demn de ncredere este;
msura n care problema e legat de valori fundamentale pentru unele dintre
actorii implicai; numrul de poziii generale privind acea problem. De exemplu,
n formularea unei politici noi privind copiii instituionalizai acordul s-a obinut
foarte greu, datorit numrului mare de instituii implicate (Ministerul Educaiei,
al Sntii, autoritile locale etc.), dar i datorit informaiei reduse i
dificultilor de transfer al responsabilitilor, precum i predominrii unei
perspective (cea remanent din perioada socialist) cu totul diferite dect cea
urmrit cu privire la felul n care s se asigure ngrijirea acestor copii.
Nu este prea devreme pentru a da o definiie? Dac o definiie este dat prea
devreme, e posibil ca n acest fel s se ngusteze prea mult modul n care sunt
cutate soluiile pentru ea; definiiile premature pot fi foarte restrictive: nu se mai
strnge informaie relevant, iar opiniile sunt concentrate ntr-un mod care poate
distorsiona semnificaia real a problemei.
Cei care definesc problema posed un cadru propriu de abordare a acesteia?
Exist i cadre alternative de abordare a ei? De multe ori, cei care sunt n situaia
de a defini problema nu au nici ei o perspectiv din care s nceap analiza ei, un
cadru teoretic sau cel puin o sum de idei pe care s i bazeze analiza. Mai mult,
pentru ca analiza s fie obiectiv, e binevenit o pluralitate de abordri: iar dac
acestea nu sunt disponibile, e recomandabil ca ele s fie cutate.
Ct de complex poate fi construit o problem? Uneori ceea ce apare ca o
problem simpl constituie de fapt un ntreg complex de probleme. Problema
copiilor strzii, de pild: unii copii provin din case de copii; alii provin din
familii cu probleme (cu un nivel foarte mic de venituri; cu unul dintre prini
alcoolic; n care violena este ridicat etc.); alii din familii monoparentale etc.
Sunt toate aceste cazuri tratabile la fel? Este posibil ca problema s fie abordat

68

difereniat pentru fiecare din aceste cazuri; sau putem ca unele din aceste situaii
s le punem mpreun (copiii care provin din familii)?
Este neleas structura cauzal a problemei? Dac ne gndim la exemplul
anterior, cunoatem corespunztor cauzele care determin copiii s adopte strada?
Sunt disponibile pentru decideni modele cauzale ale acestui fenomen, elaborate
de sociologi, psihologi? Hogwood i Gunn (1984: p. 124; 2000: p. 135) dau un
exemplu instructiv. n marile orae iar cele romneti, Bucureti n particular,
nu fac excepie! gunoiul este o problem. Ce a determinat acest lucru? Cititorul
poate analiza urmtorii factori invocai ca posibile explicaii: a) deteriorarea
standardelor de comportament ale oamenilor; b) lipsa courilor de gunoi pe strzi
i a pubelelor; c) proliferarea magazinelor n care se vinde hran; d) existena
chiocurilor, n jurul crora se strng ambalaje i alte gunoaie; e) ineficiena
autoritilor n aplicarea legilor privind pstrarea cureniei etc.
Pot fi cunoscute toate implicaiile problemei? Cu ct o problem este mai
complex, cu ct este mai important social, cu att implicaiile ei sunt mai mari
i mai greu de determinat. De aceea, e important efortul de a determina ct se
poate de mult implicaiile relevante, la o scar rezonabil de timp a politicilor prin
care se rspunde problemei.

Modelul operaional: analiza ca meteug. Acest model, elaborat de A.

Wildavsky i I. Geva-May, pleac de la distincia dintre:
1) situaia relativ la o problem;
2) problema analistului de politici.
Situaia const n faptul c o problem a intrat deja pe agenda formal, i exist o
preocupare, exist ateptri i valori ale publicului i ale reprezentanilor autoriii
statului privind tipurile de politici care trebuie elaborate i aplicate pentru a soluiona
acea problem. Pe de alt parte, analistul de politici cruia i se cere s propun politici
n acest sens trebuie ca, pornind de la acea situaie, s produc o formulare particular a
problemei; alternative de abordare a acesteia; s evidenieze consecinele politicilor
propuse etc.
Pentru a defini problema, analistul trebuie s in cont de urmtorii factori:
1. Actorii: Care sunt indivizii i grupurile care sunt preocupai de acea problem, i care
se poate presupune c se vor implica n elaborarea i aplicarea politicilor?
2. Motivaiile: Care sunt motivele, nevoile, speranele, obiectivele actorilor? Ce vor ei?
Ce trebuie fcut pentru a-i satisface?
3. Opiniile: Ce crede despre acea problem fiecare actor? Care sunt atitudinile i valorile
diferiilor participani? Ce mijloace i scopuri vor accepta ei?
4. Resursele: Ce resurse ale actorilor pot fi folosite pentru a obine ce doresc ei?
5. Localizarea: Unde se vor lua deciziile? De ctre cine? Cnd? Uneori deciziile se iau n
mai multe locuri iar unele dintre acestea pot fi cunoscute apelnd la experiena
anterioar.
Definirea problemei este rezultatul considerrii tuturor acestor factori. La fiecare
moment al analizei, este necesar s se in cont de influenele diferite ale implicrii
fiecruia dintre acetia. De pild: a) o agenie sau instituie guvernamental tinde s in

69

seam numai de acei factori care o vizeaz direct; b) persoanele individuale, la fel ca i
mass-media, au de multe ori numai o imagine vag cu privire la ceea ce se dorete prin
aplicarea unei politici; c) uneori obiectivele organizaiilor guvernamentale nu sunt clare
(iar uneori organizaiile nici nu doresc s le prezinte clar). De aceea, de multe ori
conflictele dintre obiectivele diverilor actori nu sunt evidente.
Pentru a defini mai precis problema, astfel nct s se poat trece la stadiul
urmtor al procesului, analistul de politici trebuie s realizeze urmtoarele activiti: a) s
defineasc procesul; b) s identifice contextul i actorii; c) s identifice variabilele; d) s
identifice politicile i obiectivele; e) s decid asupra gradului de complexitate al
problemei; f) s adune date, s in seam de abilitile i de strategiile existente. Potrivit
lui Wildavsky i Geva-May, acest proces prin care analistul definete ntr-un mod
operaional problema respectiv este greu de cuantificat; avem aici mai degrab cu un
meteug, pe care l dobndim nu att n mod teoretic (citind cursuri despre definirea
problemei), ct, n primul rnd, prin practic.
n ncheierea acestui capitol, este instructiv s prezentm sintetic rolul analistului
de politici n procesul de definire a problemei (Geva-May, I, Wildavsky, A.,1997: p. 37):

70

Definete procesul:
fii inventiv: problemele nu exist ca ceva dat; mai curnd ele sunt create;
nu considera c definiia problemei la care ai ajuns la un moment dat e definitiv;
fii oricnd gata s redefineti problema;
nu te baza pe credina greit c problemele definesc n mod unic soluiile;
lucreaz cu ceilali pentru a defini problema.
Identific actorii i contextul:
formeaz-i o nelegere ct mai bun a contextului n care se iau deciziile;
identific actorii implicai;
identific nevoile ageniei guvernamentale pentru care lucrezi;
ine seam de preocuprile publicului;
ine seam de valorile pe care se bazeaz preocuparea publicului;
investigheaz supoziiile implicite n felul n care e privit problema n agenia
guvernamental pentru care lucrezi;
ncurajeaz-i pe ceilali membri ai ageniei guvernamentale s lucreaze cu tine (cci
felul n care tu defineti problema poate fi prea limitativ);
fii contient c felul n care politicienii definesc problema difer de al tu.
Identific variabilele:
caut s obii ajutorul experilor;
caut analogii cu alte probleme anterior intrate pe agend;
ine seam de experiena altor organizaii care au avut de-a face cu probleme
similare;
limiteaz numrul variabilelor luate n considerare la un numr manevrabil (eliminle pe care care schimb mult felul n care tu priveti problema; pentru celelalte
ncearc s micorezi numrul de valori pe care le pot lua).
Identific politicile i obiectivele:
f distincia dintre cele dou;
expliciteaz obiectivele relevante;
ine seam de obiectivele doar implicite, care trebuie explicitate;
formuleaz diferitele politici deja cunoscute.
Decide asupra gradului de complexitate al problemei:
examineaz diverite puncte de vedere asupra problemei;
folosete tehnica examinrii mixte (Etzioni a se vedea capitolul 6);
nu fi tentat s clasifici problema dup scheme date.
Adun date, ine seam de abilitile i de strategiile existente:
construiete o baz de date;
colecioneaz orice date cu care te ntlneti; ele ar putea s-i foloseasc la un
moment dat;
fii contient de faptul c cele mai multe date au fost folosite nainte n alte scopuri;
verific-i sursele de informaie;
fii precaut cu datele cantitative (cele care privesc banii, timpul etc.)

71

ntrebri i aplicaii
1) Care este deosebirea dintre agenda public i cea formal? Dai exemple de
probleme care se afl pe agenda public, dar nu i pe cea formal. Putei da un
exemplu de problem care s-a aflat pe agenda formal, dar nu i pe cea public?
2) Luai un exemplu de politic economic aplicat n mai multe ri din Europa
central i de rsrit. Putei argumenta plecnd de aici n sensul teoriei
determinrii economice i tehnologice a politicilor?
3) Care sunt caracteristicile cadrului coaliiei de susinere?
4) Care este rolul ideologiei n stabilirea agendei?
5) Definii cele trei fee ale puterii.
6) Care sunt caracteristicile celor trei modele ale stabilirii agendei propuse de Cobb,
Ross i Ross (cel al iniiativei exterioare; cel al mobilizrii; i cel al accesului
interior)?
7) n ce const filtrarea problemelor? Este deosebit aceast etap de cea a stabilirii
agendei?
8) Care sunt criteriile de filtrare a problemelor?
9) Dai exemple de aplicare a criteriilor de filtrare a problemelor, pe baza
cunotinelor dvs. din instituia sau organizaia unde lucrai.
10) Pe baza unei matrici de prioriti privind filtrarea problemelor comparai trei
probleme i determinai care va intra mai degrab pe agenda formal.
11) Pentru fiecare strategie de respingere a includerii unei probleme pe agend
analizai cte un exemplu: fie (i de preferat) din realitatea romneasc strategii
practicate la nivel naional, local ori n cadrul unor instituii i organizaii fie
unele ipotetice.
12) Care sunt dimensiunile unei probleme?
13) Pe baza modelului listei de ntrebri analizai o problem i observai n ce msur
ea este bine definit.
14) Care este rolul analistului n definirea unei probleme?

72

4. FORMULAREA POLITICILOR
Obiectivele capitolului
n acest capitol va fi analizat procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate
sau respinse politici alternative de soluionare a unei probleme. Vei putea, dup
parcurgerea lui:
s definii problemele structurate bine, mediu sau slab;
s difereniai ntre politicile cu public i cele fr public;
s indicai rolul specialitilor n formularea politicilor;
s identificai tipurile de criterii pentru evaluarea politicilor;
s cunoatei metode de generare i respingere a alternativelor;
s definii i s analizai cazuri concrete de nvare i de transfer al politicilor.

Termeni cheie: formularea alternativelor; probleme structurate; criterii; ; generarea

alternativelor; nvare; transferul de politici..

Coninutul capitolului:
a.
b.
c.
d.

Ce determin formularea politicilor?

Stabilirea criteriilor
Analiza alternativelor
nvarea i transferul de politici

Odat ce o problem a intrat pe agenda formal a fost recunoscut ca

semnificativ i a primit o formulare mai precis persoanele responsabile de elaborarea
i de aplicarea politicilor publice trebuie s treac la o nou faz: aceea de 1) a explora
diversele variante disponibile; 2) a cuta altele noi; 3) a elimina unele dintre opiunile
posibile (cele care nu par acceptabile publicului sau decidenilor). Aa cum am vzut,
uneori alternativele considerate ca relevante exist deja ele apar n chiar procesul de
stabilire a agendei; alteori ns e nevoie s se declaneze un proces distinct pentru a le
determina.

73

Formularea politicilor este procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate
sau respinse politici alternative de soluionare a unei probleme aflate pe agend.
Acest proces are cteva caracteristici importante (Ch. Jones, apud Howlett,
Ramesh, 1995: p. 123):
Nu trebuie s presupunem c formularea este rezultatul unui singur actor; pot
exista mai muli actori sau grupuri care vor produce propuneri complementare sau
concurente.
Formularea poate ncepe chiar dac problema nu este foarte bine definit sau fr
ca cei care sunt angajai n acest proces s aib contact cu grupurile afectate.
Formularea nu aparine neaprat unei anumite instituii, dei adesea aceasta e
obiectul de activitate a ageniilor guvernamentale.
n timp se produc formulri i reformulri de politici, uneori fr ca vreuna s
dobndeasc sprijin suficient.
Adesea sunt consultai cei care pierd ca urmare a aplicrii politicii.
Procesul nu este niciodat neutru: ntotdeauna cineva ctig i cineva pierde prin
aplicarea politicii.

a) Ce determin formularea politicilor?

Cum se observ, formularea politicilor este rezultatul unui proces n care actorii
implicai sunt supui unor constrngeri multiple. Ele sunt de dou mari tipuri: 1) cele care
privesc natura problemei pentru soluionarea creia urmeaz s fie propus o politic; 2)
cele care privesc actorii implicai i mecanismele instituionale sau neinstituionale de
formulare a politicilor, altfel spus contextul politicii.
Natura problemei. Aa cum am vzut, problemele pentru care urmeaz s se
elaboreze politici de soluionare difer foarte mult ntre ele. Foarte general, ele se pot
mpri n trei grupuri: a) bine structurate; b) mediu structurate; c) slab structurate. ntre
problemele cuprinse n cele trei grupuri nu putem, desigur, s stabilim granie rigide.
Cum putem include o problem ntr-unul din cele trei grupuri? Aceasta presupune
evaluarea ei potrivit mai multor criterii: 1) gradul de conflict asupra problemei; 2)
numrul de actori implicai; 3) nivelul de credibilitate a informaiei disponibile; 4)
numrul de alternative disponibile; 5) cunoaterea rezultatelor aplicrii diverselor
alternative; 6) probabilitatea rezultatelor.
Conform acestor criterii, cele trei feluri de probleme se pot caracteriza astfel:
Criterii

Probleme bine
structurate

Probleme moderat
structurate

Probleme slab
structurate

Gradul de conflict

consens

consens / conflict

conflict

Numrul de actori

puini

puini

muli

Nivelul de
credibilitate a
informaiei
Numrul de

de ncredere

de ncredere

nu este de ncredere

limitat

limitat

nelimitat

74

alternative
sigur
nesigur
Cunoaterea
rezultatelor
calculabil
incalculabil
Probabilitatea
rezultatelor
(Cf. Walters, L.C., Aydelotte, J., Miller, J., 2000: p. 354.)

necunoscut
incalculabil

Problemele bine structurate sunt rare; cel mai adesea, problemele cu care se
confrunt decidenii sunt slab structurate. Nu exist un consens asupra definirii lor i o
nelegere comun a cilor de urmat pentru a le soluiona. Dificultatea este crescut de
faptul c numrul actorilor implicai este ridicat ceea ce face ca atingerea consensului
s fie complicat. Problema pare s aib un numr uria de alternative de soluionare; dar
aceasta nu n sensul c soluiile propuse sunt bine articulate; dimpotriv: ele sunt mai
degrab presupuse ca existente, i nici una nu este elaborat n detaliu. Cci informaia
disponibil (care e presupus n ncercrile de a elabora i de a evalua alternativele) nu
este de ncredere. n particular, nu e disponibil informaia privind rezultatele aplicrii
unei sau altei politici. Situaia se poate caracteriza ca una de incertitudine: nu numai c nu
se cunoate cu certitudine dac un rezultat va apare sau nu odat promovat o politic;
dar nu se poate calcula nici mcar probabilitatea cu care un anumit rezultat ar putea s
apar; mai mult, pot apare rezultate neintenionate, care nici mcar nu sunt bnuite.
O consecin important a acestor consideraii este urmtoarea: atunci cnd se
confrunt cu o problem slab structurat, decidenii sunt tentai s nu i acorde o atenie
deosebit, dat fiind dificultatea de formulare a unor politici care s atrag consensul
diverilor actori implicai. Ei tind s o mping ntr-o zon cenuie a agendei. Dar, dac
problemei i se ataeaz o alternativ pe care actorii implicai o consider viabil, situaia
se schimb: problema are anse mult mai mari s ias din umbr. Aa se explic de multe
ori decizii rapide asupra unor probleme care dei cunoscute ca importante pentru o
comunitate ani de zile au fost neglijate. Simplu spus, ele au foat neglijate pentru c nu
tiam ce s facem cu ele. Iat dou exemple: problema cinilor vagabonzi din Bucureti
sau cea a sprijinirii de ctre comunitile locale a colilor. Prima a putut fi abordat rapid
atunci cnd s-a elaborat un plan concret de soluionare a ei, chiar dac acel plan a suscitat
foarte multe reacii adverse: fiindc era pentru prima dat cnd primria avea o soluie
clar. n a doua situaie, doar dup ce s-a decis ca administraiile locale s rspund direct
de situaia material a colilor (deci abia cnd o alternativ clar a fost gsit) problema a
aprut ca foarte important pentru primari i i s-au cutat soluii rapide i concrete. (Cf.
i Kingdon, 1995: p. 143.)
Contextul politicii. n formularea politicilor, alte dou aspecte sunt importante:
a) implicarea specialitilor acei participani la procesul de nfptuire a politicilor, care
de cele mai multe ori rmn ascuni ochiului public; b) activitatea grupurilor politice de
presiune, schimbrile n instituiile politice i administrative, n legislaie etc. (Am ntlnit
mai devreme cele dou aspecte atunci cnd am discutat modelul lui Kingdon al stabilirii
agendei. Kingdon (1995) le numea curentul politicilor, respectiv curentul politic.)
Specialitii. Comunitile de specialiti particip tot mai mult la formularea
alternativelor i a soluiilor propuse. Acetia sunt: universitari, cercettori, consultani,
funcionari publici de carier, experi ai instituiilor guvernamentale, experi parlamentari
i ai partidelor politice, analiti care lucreaz pentru diferite grupuri de interese. De multe

75

ori, ei se grupeaz n comuniti mai mici, care studiaz domenii mai specializate ale
politicilor publice. Ei sunt participani ascuni n formularea politicilor, pentru c adesea
opinia public (sau chiar cei aflai la un nivel foarte ridicat de decizie) nu cunosc exact
contribuia lor. Ei au n comun, ntotdeauna, o cunoatere bun a domeniului i a tipurilor
de politici promovate n cadrul acestuia, chiar dac interesele lor i orientrile lor politice
pot fi foarte diverse. Aceti specialiti particip la formularea politicii n modaliti foarte
diferite: lucrri tiinifice, rapoarte de evaluare, articole de pres, dezbateri, seminarii i
ateliere de lucru etc. Desigur, nu toate propunerile sunt acceptate iar multe dintre ele
sunt respinse ori pur i simplu neglijate. S mai observm c aceste comuniti de
specialiti particip la formularea politicilor nu doar n structuri formale, ci i prin
raporturile informale dintre ei; o politic este propus nu numai ntr-o ntlnire a unei
comisii constituite de minister, ci i la un prnz informal ntre unii din membrii
comunitii.
Mediul politicilor. Coninutul sau natura problemei reprezint numai un factor
important n felul n care este configurat o anumit politic. Mediul n care problema
este abordat influeneaz esenial felul n care va arta politica adoptat. Cum
influeneaz mediul designul unei politici? Diversele situaii se pot aranja pe un continuu,
la un capt al cruia sunt cele n care politicile sunt formulate fr ca grupurile interesate
ntr-o problem s fie implicate; la cellalt capt sunt situaiile n care aceste grupuri sunt
puternic implicate.
Aceast distincie corespunde, n contextul formulrii politicilor, celei pe care am
fcut-o atunci cnd am discutat stabilirea agendei: dintre iniiativa exterioar i accesul
interior (Cobb, Ross i Ross, 1976). De data aceasta ne intereseaz ns nu cum ajunge o
problem pe agend, ci cum odat ajuns se formuleaz politicile pentru soluionarea
ei. Potrivit lui May (1991), putem vorbi de politici cu public i politici fr public.
Publicul const din asociaii profesionale, grupuri de productori, grupuri de
consumatori, sindicate, alte grupuri de interese, comuniti etc.
n cazul politicilor cu public, opiunile sunt construite i alegerile sunt fcute ntrun mediu n care sunt implicai membrii publicului, fiecare cu interesele i cu resursele
sale. Aceste grupuri, aflate n conflict, contribuie la generarea de alternative i la
selectarea dintre soluiile posibile a celor considerate acceptabile. Exist mai multe
modele ale felului n care interacioneaz aceste grupuri n formularea politicilor:
Modelul coaliiei de susinere (Sabatier, 1999): aa cum am vzut n capitolul
anterior, ntr-o coaliie de susinere sunt cuprini actori la toate nivelele: naional, local; ei
au unele opinii comune, de multe ori bazate pe cunoaterea problemei i pe interesele pe
care le au n promovarea unui anumit scop care e legat de acea problem. Reuita unei
coaliii de susinere depinde ns de muli ali factori: resursele coaliiei (bani, expertiz,
autoritate legal, numr de susintori); de factori externi mai stabili (precum natura
problemei, resurse naturale, valori culturale, prevederi legale) sau schimbtori (precum
opinia public, omajul, inflaia, alegeri etc.). n cele mai multe cazuri exist cel puin
dou coaliii de susinere implicate n procesul de formulare a unei politici, iar scopul
fiecreia este de a-i promova propriile interese i scopuri (diferite sau chiar opuse celor
ale altor coaliii).
Modelul reelelor de politici: potrivit acestui model, actorii sunt legai ntre ei n
cadrul procesului politicilor n reele complexe care au un rol n formularea i dezvoltarea
politicilor care rspund unei anumite probleme. Uneori exist chiar forme

76

instituionalizate ale participrii diferiilor actori la procesul de formulare a politicilor. De

exemplu, la nivelul Comisiei Europene, s-au introdus forme instituionalizate de
consultare a grupurilor interesate ntr-o anumit problem: Comisia apeleaz n mod
obinuit la comitete consultative, la grupuri de experi, la seminarii, conferine i ateliere
n care sunt reunii reprezentani ai grupurilor ale cror interese sunt afectate de o politic
european (Mazey, Richardson, 1996: p.210).
Publicul, potrivit acestor modele, are un rol central n formularea politicilor. Ceea
ce nu este cazul n situaiile n care avem politici fr public. n asemenea situaii,
publicul nu este nici mare, nici surs a unui conflict major; coaliiile de susinere sau
reelele de politici, dac exist, sunt slab dezvoltate. Opiniile prevalente sunt cele care
deriv din cele ale experilor. Iar discuiile privind configurarea politicilor se desfoar
n spatele uilor nchise n interiorul instituiilor guvernamentale, parlamentului sau al
partidelor politice. Sunt dou forme principale de politici fr public: a) cele care implic
riscuri publice, precum catastrofe naturale (cutremure, inundaii etc.); b) cele n care
datorit problemelor cunoscute privind aciunea colectiv (a se vedea Capitolul 1) sunt
puine stimulente de formare a unui public important, precum: reducerea deficitelor;
meninerea diversitii biologice; crearea unor politici de inovare etc. Cauzele pentru care
se ntmpl acest lucru sunt multiple: problema este perceput ca veche i neimportant;
aciunea de a impune anumite soluii este costisitoare; beneficiile sunt reduse i dificil de
individualizat etc.

Structurarea publicului
Exemple de probleme
Sisteme de opinii
Stabilirea agendei

Dinamica politic

Politici cu public

Politici fr public

Coaliii bine dezvoltate de grupuri

de interese n jurul unor probleme
particulare
Probleme imediate, individualizate,
repetitive

Dezvoltare limitat a grupurilor n

jurul problemei, de obicei limitat
la comuniti tehnice i tiinifice
Riscuri publice i probleme cu
stimulente limitate pentru aciune
colectiv
Opiniile nu sunt ferm susinute, sau
sunt cele ale tehnicienilor
Acces interior: problemele sunt
puse pe agend nainte ca publicul
s devin contient de ele, sau intr
forat pe agend datorit unei crize
Aparent apolitic: rolul expertizei
tehnocrate i un public redus

Sisteme bine dezvoltate de opinii;

conflict ntre acestea
Iniiativ exterioar: publicul
susine intrarea unei probleme pe
agend; conflicte ntre interesele
formulate
Politica ptrunde puternic n
procesul de formare a politicilor:
publicul configureaz formularea
politicilor

b) Stabilirea criteriilor
Sarcina analistului de politici este aceea de a propune alternative de soluionare a
unei probleme, dar i instrumente de formulare i de selectare a acestora. Pentru aceasta,
el trebuie s selecteze criteriile care vor fi folosite n acest sens.
Criteriile de alegere reprezint mecanisme de a evalua comparativ politicile
publice propuse ca soluii pentru o problem.
77

Sursele criteriilor. Nu se pot folosi aceleai criterii pentru a aborda orice

problem: de fiecare dat, criteriile propuse provin din surse diferite i au justificri
proprii. Ele sunt selectate n contextul formulrii politicilor de ctre cei implicai n acest
proces. Desigur c de multe ori criteriile sunt propuse n scopul susinerii anumitor
politici; se propun acele criterii pe care alternativele susinute de un actor le ndeplinesc
mai bine. Dar criteriile trebuie n acelai timp s poat fi susinute, aprate apelnd la
temeiuri mai generale, pe care le pot accepta diferiii actori implicai: astfel, criteriile care
vizeaz aspecte tehnice sunt mai susceptibile de a fi acceptate de ctre toi actorii
implicai. La fel sunt i cele care ar putea fi acceptate de orice persoan care le-ar evalua
n mod neprtinitor: nu le-ar prefera pentru c aplicarea lor ar duce la alegerea acelor
politici aflate n concordan cu propriile sale interese; i nu le-ar respinge pentru c
aplicarea lor ar conduce la alegerea acelor politici care nu concord cu propriile sale
interese ci ar ncerca s determine dac aplicarea lor ar fi neprtinitoare ntre toi cei
afectai, ar fi echitabil (chiar dac, desigur, rezultatul aplicrii lor nu ar fi favorabil
tuturor). Dac adoptm astfel de criterii, nu e greu s le justificm n faa celorlali:
spunem c ele privesc faptul c o politic public este dezirabil sau e corect. Criteriile
de acest fel sunt etice.
Principala surs a criteriilor aplicate sunt cerinele impuse de instituia care solicit
elaborarea unei politici sau n care aceasta este formulat. Uneori aceste criterii sunt
foarte clar formulate. De pild, dac se cere elaborarea unor politici de reducere a
personalului din nvmnt sau din administraia public, criteriile sunt foarte
precise; adesea ns, criteriile nu sunt foarte limpezi i ele apar pe parcursul
procesului de formulare a politicilor, sau sunt cerute de ctre instituie ca pas
preliminar al producerii alternativelor.
Curentul politic este att o surs, ct i un mecanism de justificare a criteriilor
selectate. Aa cum am vzut, n cadrul curentului politic sunt implicai actori, grupuri
cu interese i opiuni diverse, greu de armonizat. De aceea e nevoie de explicitarea,
clarificarea sau chiar msurarea valorilor promovate de aceste grupuri. Aceste criterii
funcioneaz uneori numai implicit; auzim adesea de constrngeri politice: de faptul
c anumite alternative nu sunt consistente cu valorile prevalente la un moment dat sau
pot fi interpretate ca innd de o orientare ideologic opus celei preferate de
guvernare (cnd un guvern este de stnga sunt preferate politic mai etatiste; cnd un
guvern este de dreapta sunt preferate politici mai liberale etc.).
Atunci cnd alternativele sunt formulate, chiar acestea pot ridica ntrebri importante
privind calea de urmat sau criteriile de selectare a politicilor. De obicei, politica
urmat pn n momentul respectiv a promovat mai mult sau mai puin anumite
scopuri. De pild, zeci de ani n perioada socialist s-a considerat c obiectivul de a
sprijini copiii care nu au familie se poate atinge cel mai bine prin instituionalizarea
lor n stabilimente mari. Politica a dat anumite rezultate, iar timpul a fcut ca muli
dintre noi nici s nu ne mai gndim la faptul c alte instrumente de sprijinire a acestor
copii ar fi mult mai eficiente.
Criteriile sugerate de specialiti reprezint o surs important. Dar s notm un fapt
important: specialitii provin adesea din domenii foarte diferite. De pild, dac n
discuie sunt politici sanitare, nu numai medicii sunt implicai; economitii vor fi
tentai s aduc n discuie acele criterii care privesc costurile i beneficiile politicilor

78

propuse; juritii vor accentua pe drepturi i responsabiliti; sociologii pe consecinele

sociale ale politicii respective, filosofii i teologii pe implicaiile etice ale politicii etc.
Faptul c unele criterii sunt aduse n discuie de specialiti nu nseamn i c ele sunt
compatibile ntre ele, sau c exist un mod unic definit de a le aplica. Dimpotriv,
este nevoie de o balansare a acestora, de corelarea i armonizarea lor proces de
multe ori dificil, tocmai pentru c fiecare comunitate de specialiti vine cu autoritatea
domeniului i cu influena sa social.
Criteriile etice ar putea fi adugate distinct; aceasta pentru c, aa cum am vzut,
trstura lor distinctiv este aceea c exprim nu interesele unor grupuri sau unor
actori particulari, ci o poziie pe care oricine, n mod neprtinitor, ar putea s o
accepte. (S ne amintim de ideea lui J. Rawls (1971) a vlului de ignoran: criteriile
etice sunt cele pe care le-am accepta dac ne-am nchipui c suntem sub un vl de
ignoran.) Desigur, criteriile etice trebuie ntotdeauna privite n context: trebuie s
inem seam de posibilitatea de a le respecta, date fiind toate celelalte constrngeri.
Dar, cnd e vorba de interesul public, de ceea ce este dezirabil social, criteriile etice
nu pot fi eludate de dragul eficienei stricte; dimpotriv, ntotdeauna ele trebuie
considerate ca avnd o preeminen fa de toate celelalte.
n formularea politicilor de obicei nu se poate apela la un singur tip de criterii.
Utilizarea unui singur criteriu sau a unui singur tip de criterii ar induce mari greuti n
formularea unor politici care s rspund ct mai adecvat cerinelor diverselor grupuri
afectate. S ne gndim de pild la problema restituirii imobilelor naionalizate: dac
singurul criteriu ar fi cel al dreptului la proprietate, atunci problemele extrem de grave
privind chiriaii sau soarta unor instituii publice (coli, spitale n primul rnd) deci a
unui numr mare de ceteni, dintre care unii s-au nscut la mai bine de o jumtate de
secol dup ce s-a produs naionalizarea ar fi inabordabile. De cele mai multe ori e
necesar o combinaie de criterii (MacRae, Whittington, 1997: cap. 2). Aceasta nu este
simplu de manevrat, ns e preferabil s lum n considerare mai multe criterii,
corespunznd complexitii problemei i contextului n care se formuleaz problema.
(Aceast propunere nu este neobinuit dac o comparm cu ceea ce fiecare dintre noi
facem n viaa de zi cu zi: n mod obinuit, atunci cnd facem o alegere, combinm
diverse criterii: cnd alegem o slujb, avem n vedere salariul, dar i posibilitatea
avansrii; practicarea propriei meserii; apropierea de domiciliu etc.; atunci cnd alegem o
hain, conteaz nu doar preul, ci i calitatea materialului sau marca sau faptul c este la
mod.)
Alegerea ntre criterii. Criteriile difer ntre ele nu numai prin faptul c au surse
i justificri diferite, dar i prin coninutul sau natura lor. Astfel, avem (Keeney, apud
MacRae, Whittington, 1997: p. 78):
Mijloace i scopuri: unele criterii privesc modul de evaluare a mijloacelor pentru
atingerea unui scop, iar altele vizeaz nsui acel scop. De pild, n politicile sanitare
asigurarea accesului tuturor cetenilor la tratament medical calificat este un mijloc,
n timp ce sntatea lor este scop.
Generalitate: unele criterii sunt mai generale dect altele. Astfel, starea de sntate,
nivelul veniturilor, calitatea relaiilor personale sunt mai puin generale dect
bunstarea persoanei; iar calitatea relaiilor personale e un criteriu mai general dect
calitatea relaiilor de familie sau calitatea relaiilor de prietenie.

79

 Msurare: un criteriu poate fi tratat ca un concept (precum cele menionate mai

devreme), n timp ce altele sunt msuri ale acelor concepte. Numrul de medici pe
locuitor sau numrul de paturi n spital ce revin la o sut de mii de locuitori sunt
indicatori care exprim msuri ale accesului la tratament medical calificat.
Temeiuri combinate, atunci cnd un criteriu general este interpretat cu ajutorul unui
criteriu care exprim un msur. De pild, bunstarea general sau interesul public
sunt pentru muli oameni concepte care exprim criterii importante, dei evident c
sunt greu de definit precis. Un criteriu precum beneficiul economic net, care poate fi
msurat precis, poate fi neles ca o operaionalizare convenabil n multe cazuri a
acestora. Dar s observm c nu ntotdeauna ele pot fi interpretate astfel: cci este
chestionabil dac e mereu posibil s interpretm n termeni economici satisfacia fa
de relaiile personale sau interesul public. (A se vedea n capitolul urmtor discuiile
privind analiza cost-beneficiu.)
n analiza unei probleme avnd ca scop propunerea de politici este posibil s se
selecteze seturi diferite de criterii, mai mult sau mai puin largi, mai mult sau mai puin
pertinente. Pentru ca formularea politicilor s fie corespunztoare, stabilirea criteriilor
utilizate e aadar o premis hotrtoare. Cum putem alege o colecie ct mai bun de
criterii? MacRae i Whittington (1997: cap. 2) propun urmtoarele reguli:
a) s folosim criterii care vizeaz scopurile mai degrab dect mijloacele;
b) s selectm un set ct mai complet de criterii, care nu las deoparte nici o
variabil relevant;
c) s nu folosim criterii care se suprapun; cci dac utilizm apoi combinaii de
criterii, riscm s numrm de dou ori acelai lucru;
d) s preferm msuri cantitative, care faciliteaz negocieri mai concrete ntre
grupurile interesate;
e) atunci cnd folosim msuri cantitative, acestea s fie clare i adecvate.
Criteriile care vizeaz mijloacele sunt mai atrgtoare: cci ele sunt ntotdeauna
mai concrete i mai uor de definit. E mai simplu s ne raportm la numrul de doctori
sau de paturi la un numr anumit de locuitori i s le lum drept criterii pentru starea de
sntate a cetenilor; la fel, numrul de licee n care exist laboratoare de informatic
sau procentul personalului didactic necalificat sunt criterii precise pentru a discuta despre
calitatea educaiei. ns accentul pe criterii care vizeaz scopurile chiar dac acestea
sunt mai greu de operaionalizat are anumite avantaje: a) un scop poate fi atins prin
mijloace alternative, iar accentul pe criterii privind mijloacele duce n umbr acest aspect;
b) n special n cazul politicilor cu public, criteriile privind scopurile permit o nelegere
mai bun a diferenelor de opinii ntre diferitele grupuri implicate, dar i a valorilor
comune; de asemenea, n aceste cazuri ndeosebi, c) e sprijinit procesul de negociere ntre
grupuri.
Atunci cnd criteriile nu acoper (de preferat ct mai multe dintre) variabilele
relevante, apare sentimentul unei selecii arbitrare; membrii grupurilor care favorizeaz
anumite politici pot susine c respingerea acestora e datorat prioritar nelurii n
considerare a acelor criterii care le favorizau. De pild, se poate susine c accesul redus
la nvmntul superior romnesc al tinerilor din mediul rural depinde de factori care nu
au fost luai n seam n trecut, precum oferta limitat de licee i de profiluri diferite de
cel agricol n mediul rural, sau concentrarea personalului didactic necalificat n colile

80

din rural. Implicarea specialitilor poate s fie un impediment n acest sens: dac ei
provin numai dintr-un domeniu de specializare, ei tind s nu in seam de criterii
relevante pentru specialitii din alte domenii. Pe de alt parte ns, numrul criteriilor nu
poate s creasc mult: de obicei, dac se lucreaz cu mai mult de cinci criterii, acestea
sunt dificil de manevrat, iar rezolvarea diferendelor devine prea laborioas. E
recomandabil de aceea ca: a) nainte de selectarea criteriilor ce vor fi utilizate, s se fac
lista tuturor criteriilor considerate relevante; b) s se examineze toate variabilele
relevante ale situaiei i s se vad dac criteriile le acoper pe toate; c) s se ncurajeze
reprezentanii grupurilor interesate s produc propuneri de criterii. Legat de acest aspect
e cel al suprapunerii criteriilor: dac nu lum n seam utilizarea intenionat a ei (pentru
a da ponderi mai mari alternativelor care au un scor mai mare pe anumite variabile),
suprapunerea poate crea dificulti mari n evaluarea rezultatelor unei politici.
Msurrile cantitative faciliteaz negocieri mai concrete ntre grupurile interesate;
dar ele au i o alt consecin important: marginalizeaz acele opinii care nu se bazeaz
pe o analiz atent i profesionist a problemei. Astfel de criterii solicit expertiz tehnic
ridicat i, deci, au drept consecin creterea rolului analitilor. ntr-un climat al
elaborrii politicilor precum cel de la noi din ar, pesemne c acest aspect merit s fie
accentuat.
E de preferat ca msurile cantitative la care apelm s fie clare i adecvate. Ceea
ce apare ca expresie a unor preferine pur subiective poate s dobndeasc, n anumite
contexte, o semnificaie deosebit. De exemplu, gradul de satisfacie sau mulumire sau
(cel mai adesea) de insatisfacie sau nemulumire a populaiei fa de politicile promovate
de guvernare i pe care l indic sondaje profesioniste de opinie poate fi un criteriu
important pentru aprecierea unei situaii de formulare a unei politici. Judecile pe care le
fac experii din anumite domenii sunt ns mult mai adecvate pentru evaluarea unor
situaii. De aceea, aceste judeci, chiar dac nu sunt exprimate n termeni cantitativi, pot
fi luate ca temei al aprecierilor difereniate ale politicilor propuse. (Un rol important l au
metodele propuse de economiti, de exemplu metoda analizei cost-beneficiu. O vom
discuta mai pe larg n capitolul urmtor.)

c) Analiza alternativelor
Alegerea unei politici presupune examinarea alternativelor, compararea lor. E
necesar s distingem ntre mai multe procese care sunt implicate n acest loc: 1)
generarea alternativelor; 2) acceptarea i respingerea alternativelor; i c) formularea
unei liste scurte de alternative.
Generarea alternativelor. Atunci cnd o problem intr pe agend, ea se
situeaz undeva ntre urmtoarele dou cazuri:
1) Problema intr pe agend odat cu soluii concrete, bine specificate ale ei: odat
cu problema se cunosc precis i politici care s o soluioneze. De multe ori
politicile fr public sunt astfel; dar acelai lucru se ntmpl i cnd n situaii
particulare un grup implicat sau o coaliie de susinere reuete s impun o
anumit modalitate de abordare a problemei i avanseaz o politic clar.
2) Problema intr pe agend mai degrab ca un ideal general, puin specificat (de
exemplu: nlturarea abandonului colar; reducerea srciei; reducerea omajului).

81

n acest caz ea trebuie s fie elaborat astfel nct s fie produse obiective i
alternative concrete.
Procesul de specificare a problemei n vederea generrii de alternative are dou
aspecte: 1) identificarea tipurilor de politici admisibile; 2) n interiorul fiecrui tip,
specificarea alternativelor. De exemplu, n problema abandonului colar un tip de
alternative e cel care se concentreaz pe sprijinirea familiilor cu probleme; alt tip se
concentreaz pe activitatea colilor de atragere a elevilor; un altul, pe politicile celei de a
doua anse pentru cei care au abandonat coala i doresc s i completeze educaia.
Fiecare din aceste tipuri sugereaz anumite politici specifice, care vor putea fi apoi
elaborare i specificate adecvat. Unii autori numesc tipurile de alternative nelese ca
politici schiate n mare, mai curnd dect ca politici elaborate n detaliu
protoalternative (Weimer, 1993).
Cum ajunge o alternativ s fie considerat ca o opiune posibil? Cum ajung
actorii implicai n elaborarea unei politici s ia n considerare o alternativ? Trei surse
sunt cele mai comune: a) alternativa este dat; b) alternativa apare n procesul de
analiz a problemei aflate pe agend; c) alternativa apare ntr-un proces specific de
producere creativ.
Unele alternative sunt date: atunci cnd o problem apare pe agend este
posibil, aa cum am vzut, ca o opiune de politic n vederea soluionrii ei s existe
deja. Dar i un alt caz este foarte important: acela n care problema respectiv este veche;
ea a mai primit o soluionare i deci exist o politic practicat efectiv pn n acel
moment. Aceast opiune de a continua s faci ceea ce ai mai fcut este indicat adesea
ca una dintre cele mai demne de considerat alternative: chiar dac ea nu este cea mai
bun iar reintrarea problemei pe agend probeaz acest lucru ea s-a dovedit n mare
msur satisfctoare; ea nu este optim, ns asigur o anumit soluionare a problemei.
Aa cum vom vedea n capitolul urmtor, n care vom discuta modelul incremental al
deciziei, alternativa practicat deja are nc un rol important: ea face ca multe dintre
celelalte alternative luate n considerare s difere numai ntr-o mic msur,
incremental de aceasta. O nou opiune, conform acestui model al deciziei, are anse
mai mari s fie aleas dac promoveaz numai schimbri mici fa de situaia existent.
Exist i un alt mecanism prin care o alternativ poate s apar ca fiind dat: ea este
sau a fost practicat n alt loc, n alte instituii sau societi, n situaii similare. Vom
discuta mai pe larg acest caz n paragraful urmtor.
Analiza sistematic a problemei ajunse pe agenda public duce la cunoaterea mai
n amnunime a caracteristicilor acesteia. Cauzele unor fenomene precum omajul,
veniturile mai reduse ale femeilor n raport cu cele ale brbailor, abandonul colar etc.
pot s fie astfel studiate mai atent. Evidenierea unor astfel de caracteristici ale problemei
nu nseamn ns c au fost formulate i alternative de soluionare a ei; generarea
politicilor prin care ea va fi modificat este e etap care abia ncepe. S presupunem c
analiza abandonului colar duce la concluzia c acesta afecteaz cel mai mult fetele din
comunitile rrome. Desigur c atunci suntem numai n faa unei corelaii, care ne indic
o direcie n care ar trebui s se ndrepte politicile care urmresc reducerea abandonului
colar, dar nu i o politic efectiv. S accentum ns c aceste rezultate ale analizei (cel
mai adesea realizate de experi) deschid drumul formulrii alternativelor de un anumit tip.
Nu de puine ori alternativele apar ntr-un proces specific de producere creativ.
De aceea, ncurajarea cercetrii creative a problemei este o cale important de generare a

82

alternativelor. ntr-adevr, activitile pe care cei mai muli le desfurm sunt rutiniere:
organizaiile n care lucrm dezvolt procedurile lor clare de aciune, din care e greu s
ieim (iar adesea nu avem nici un stimulent n acest sens dimpotriv!); soluiile
practicate deja ne fac s vedem realitatea din perspectiva lor. Or, generarea unor
alternative noi este un proces creativ, care rupe abloane i ne face s vedem lucrurile
ntr-o alt perspectiv. Un exemplu care se d adesea este urmtorul (MacRae,
Whittington, 1997: p. 118): pn n anii 50, se considera c principalele cauze ale
accidentelor de main erau legate de ofer neatenia, necunoaterea regulilor,
nerespectarea lor, consumul de buturi alcoolice etc. ncepnd cu anii 50 o nou
abordare a nceput s ctige teren: nu numai oferul, ci i autovehiculul poate fi de vin.
Ca urmare, guvernele au nceput s dea reglementri privind sigurana acestuia. Astzi,
cnd aceast abordare este comun, pare ciudat c nimeni nu se gndise nainte la msuri
n acest sens: dar, aa cum am vzut, modurile dominante de a vedea lucrurile pot s ne
orbeasc ntr-att nct s fie nevoie de o abordare creativ pentru a produce o alternativ
nou.
Exist patru surse ale soluiilor noi, obinute creativ (Hogwood, Gunn, 1984,
2000: 10.2): i) persoanele creative: o persoan aflat ntr-o instituie guvernamental pe
o poziie de decizie ar proceda nelept dac ar avea grij ca persoanele angajate pe poziii
de pe care particip la formularea politicilor s fie creative; ii) transferul de politici este o
cale important (o vom discuta mai pe larg n paragraful urmtor); iii) progresul tehnic:
s ne gndim numai la tehnologia informaional care a deschis oportuniti, de nebnuit
n urm cu civa ani, privind obinerea i prelucrarea datelor sau modelri folositoare n
generarea de noi soluii; iv) se apeleaz la tehnici sistematice, organizaionale de
ncurajare a creativitii. Vom meniona doar dou astfel de mecanisme: brainstormingul
i metoda Delphi.
Brainstormingul (furtun de idei) const n organizarea unor sesiuni n care un
numr de participani (ntre cinci i doisprezece membri) sunt stimulai s produc noi
puncte de vedere cu privire la o problem. Critica i evaluarea acestor puncte de vedere
este inut la minim, tocmai pentru a nu inhiba orice fel de idee nou. Abia ntr-o etap
ulterioar aceste idei sunt evaluate, cele mai interesante urmnd s fie elaborate mai
departe. De bun seam, nu exist nici o certitudine c printr-un brainstorming se vor
produce numai idei bune (i nici mcar c se va produce vreo singur idee bun); ns el
poate evidenia alternative noi de abordare a unei probleme.
Prin metoda Delphi este stimulat creativitatea individual. Atunci cnd mai
multe persoane se strng ntr-un grup (aa cum e cazul n brainstorming) e posibil ca
unele s nu reueasc s i formuleze punctele de vedere (cele care sunt mai introvertite
sau cele care au un status mai jos); ca urmare, se vor obine numai idei care exprim
poziiilor acelor membri ai grupului care sunt extrovertii ori au un status mai ridicat.
Metoda Delphi ncearc s depeasc aceast limitare. Ea const n selecionarea unui
numr de experi crora li se trimit individual chestionare privitoare la situaia dintr-un
anumit domeniu. De obicei li se cere s i exprime argumentat punctul de vedere cu
privire la mai multe posibiliti de atingere a unui anumit obiectiv, ntr-un anumit timp.
Rspunsurile sunt analizate de organizatori, iar experilor li se trimite rezumatul analizei;
ei pot s i revizuiasc estimrile n funcie de argumentele formulate (uneori exist mai
multe runde de analiz). Avantajul metodei const n obinerea unor predicii exacte,
necesare atunci cnd sunt luate decizii privind politici pe termen mai lung.

83

Acceptarea alternativelor. De cele mai multe ori, procesul de cutare a

alternativelor nu se poate ntinde pe o perioad foarte ndelungat: contrngeri de timp,
necesitatea alegerii unei alternative fac ca el s fie stopat la un moment dat. Ct de multe
alternative sunt la dispoziia analitilor i decidenilor? n practic, numrul lor este redus
(iar de multe ori, aa cum susin incrementalitii, alternativele relevante disponibile difer
doar puin de cea practicat efectiv). Mai mult, dintre toate alternativele care au fost
produse, numai unele sunt supuse unei analize mai atente.
Pare s existe o supoziie larg rspndit potrivit creia aria soluiilor alternative avute n
vedere de autorii politicilor este n mod obinuit una foarte restrns. Singurele opiuni
care ajung pe agend pot fi doar cele care au susintori influeni n interiorul
organizaiei. De asemenea, majoritatea organizaiilor i dezvolt ceea ce s-ar numi
propria lor nelepciune convenional i de aceea multe dintre opiuni sunt literalmente
de neconceput. Anumite opiuni vor asociate cu anumite personaliti. Grupuri att din
interiorul ct i din exteriorul organizaiei pot cuta s-i impun propria poziie,
eliminnd astfel anumite opiuni. n ultim instan, membrii-cheie vor desconsidera pur
i simplu unele dintre opiuni. (Hogwood, Gunn, 1984; 2000: pp. 185 186)

Aadar, dintre alternativele formulate, numai unele supravieuiesc. Ce face ca

acestea s rmn pe lista celor care nu vor fi desconsiderate? Dup J. Kingdon (1995:
pp. 129 - 137) trei sunt condiiile minimale pentru ca o alternativ s supravieuiasc:
a) fezabilitatea tehnic;
b) congruena cu valorile membrilor grupurilor implicate;
c) anticiparea constrngerilor viitoare (constrngeri de buget, acceptarea de
ctre public, acceptarea de ctre politicieni).
Multe idei sunt respinse nu pentru c nu sunt bune, ci pentru c politicile
construite pe baza lor nu sunt ndeajuns de bine elaborate sau nu par s fie aplicabile. De
asemenea, atunci cnd o alternativ nu este concordant cu valorile susinute de membrii
grupurilor interesate, ea nu are anse ridicate s supravieuiasc. Desigur, uneori membrii
acestor grupuri au valori diferite. Adesea exist un consens general asupra unei valori, n
timp ce n cazuri concrete ea este interpretat diferit de acetia. De exemplu, ideea
reducerii mrimii sectorului public pare s exprime o valoare mprtit n societatea
noastr de cele mai importante grupuri care se manifest public. Dar n cazuri particulare
ea este respins cu putere: de exemplu, n privina privatizrii unor mari regii autonome,
sindicatele i muli oameni politici s-au opus cu for. Al treilea set de teste pe care
trebuie s le treac o alternativ pentru a supravieui este acela de a satisface constrngeri
viitoare. n primul rnd, dac ea implic cheltuieli ridicate, mai mari dect cele pe care
decidenii pot s le asigure, alternativa are mici anse de a fi promovat. Multe dintre
alternativele considerate ca bune sau chiar ca necesare n nvmnt sau n sntate nu au
putut fi meninute datorit costurilor ridicate pe care le impuneau. n al doilea rnd,
alternativa trebuie s se poat impune ca acceptabil public, deci ca acceptabil pentru
cele mai importante grupuri implicate. Uneori acest lucru nu e posibil: orice politic
afecteaz negativ unele grupuri; de aceea, este necesar s se atrag un sprijin puternic din
partea celorlalte. n sfrit, o alternativ trebuie s poat fi acceptat de ctre politicieni:
multe alternative bune sunt eliminate pentru c specialitii nu gsesc cile de a le face
acceptabile de public sau de politicienii alei sau de cei numii. Altele sunt inute n via
n sperana c n viitor climatul politic se va schimba. Alegerea unei alternative depinde
mult de capacitatea de a convinge conducerea unui minister, a unei primrii sau jumtate
plus unu din membrii unei comisii a parlamentului.

84

Lista scurt de alternative. Procesul de acceptare a unor alternative i, corelat,

cel de respingere a altora, duce la producerea unei liste scurte de alternative, care vor fi
apoi supuse unei analize mai atente, comparrii i, n final, seleciei dintre ele a politicii
urmate. Nu este nevoie ca n urma acestui proces de formulare a listei scurte toi
specialitii s fi czut de acord asupra unei singure alternative; mai curnd, ei propun
decidenilor un set de alternative care satisfac, mai mult sau mai puin, criteriile pe care ei
le consider relevante. Odat cu aceast list de alternative, sunt propuse i anumite
moduri de a gndi politicile ntr-un anumit domeniu. Aa cum subliniaz Kingdon (1995:
p. 144), aceast list nu indic ns i un consens asupra unei anumite politici: mai
curnd, ea subliniaz c se poate cdea de acord asupra ctorva propuneri, dintre care se
va putea apoi alege politica promovat.

d) nvarea i transferul de politici

Sursele unor noi alternative, precum i criterii de apreciere a acestora, se gsesc
uneori n afara mediului politic n care se produce formularea politicilor. Alte instituii,
alte primrii, alte guverne aflate n situaii similare pesemne c au formulat deja politici
pentru a soluiona probleme similare. Dac acele politici merg, atunci atractivitatea
acestora pentru decideni este mare. Aa cum spunea la un moment dat fostul ministru
polonez de finane L. Balcerowicz, rezumnd ntr-un fel situaia n care se gsesc rile
foste socialiste, Polonia este prea srac pentru a face experimente. Vom urma de aceea
modelele care merg.
Preocuprile cu care oamenii obinuii se adreseaz guvernelor educaie,
protecie social, asisten medical, sigurana pe strzi, un mediu curat, o economie
sntoas sunt comune pe multe continente. ntr-un domeniu de aplicare a politicilor
sunt multe lucruri comune ntre state ca i n interiorul frontierelor naionale. Ne ateptm
ca n coli copii s nvee s scrie i s citeasc; ne ateptm ca protecia social s apere
de srcie persoanele n vrst; ne ateptm ca inspectorii sanitari s previn rspndirea
bolilor contagioase. E mai uor s observm asemnri ntre politicile practicate n
acelai domeniu n ri diferite dect s gsim asemnri ntre protecia social i
politicile privind aprarea sau mediul ntr-o anumit ar.
Confruntai cu o problem comun, decidenii din orae, administraiile locale
sau naionale pot s nvee din felul n care omologii lor au rspuns n alte pri. Mai mult
dect att, se nate posibilitatea ca decidenii s trag nvminte care s-i ajute s
abordeze mai bine propriile lor probleme. Dac lecia este pozitiv, politicile care merg
sunt transferate, cu adaptrile necesare. Dac este negativ, cei interesai nva ce s nu
fac, urmrind greelile altora. (Rose, R., 1991: p. 4)

Cum sunt trase nvminte. Aa cum arat R. Rose, nvmintele pot fi

pozitive sau negative. Dar ele se mai pot clasifica i altfel, innd seam de coninutul lor.
Putem distinge ntre: 1) nvminte privind politicile; 2) nvminte privind procesul
politic. nvmintele privind procesul politic se concentreaz asupra strategiilor de
susinere a ideilor politice i de atragere a unei probleme pe agend. Cele privind
politicile au ca obiect coninutul acestora: probleme, obiective, instrumente, mecanisme
de implementare. La rndul lor, ele sunt de dou feluri: a) instrumentale vizeaz leciile
pe care le tragem privind viabilitatea instrumentelor utilizate sau a mecanismelor de
implementare a unei politici; b) sociale vizeaz leciile pe care le tragem privind

85

construcia problemelor sociale, domeniul de aplicare a unei politici, obiectivele acesteia

(May, 1992).
nvminte privind politicile

nvminte
privind procesul
politic

instrumentale

sociale

Vizeaz nvarea
n ce privete:

viabilitatea interveniei
prin politici sau
configurarea
implementrii
politicilor

construcia social a
unei politici sau a unue
probleme

strategia privind modul

de a susine o politic
sau o problem

Centrare pe:

instrumentele
politicilor sau
configurarea
implementrii

domeniul politicilor,
obiectivele politicilor

fezabilitatea politic i
procesul politic

Poate duce la:

nelegerea surselor
eecului politicilor sau
mbuntirea
capacitii politicilor de
a atinge scopurile
propuse

schimbarea ateptrilor
privind obiectivele
politicilor, sau
redefinirea acestor
obiective

o susinere mai
complex a unei
politici sau a unei
probleme

Precondiii:

o nelegere mai bun a

instrumentelor
politicilor i a
implementrii acesteia,
bazate pe experien
sau pe evaluare formal

mbuntirea
nelegerii problemei
sau schimbarea
opiniilor fundamentale
privind domeniul de
aplicare a politicii

contientizarea
evoluiilor politice
viitoare i a factorilor
care le afecteaz

Indicatori:

reconfigurarea politicii,
cu schimbarea
instrumentelor de
aplicare a ei:
stimulente, penalizri,
asisten, finanare etc.

redefinirea politicii, cu
schimbarea
obiectivelor sau
domeniului ei de
aplicare: direcia
politicii, grupurile int,
drepturile conferite etc.

schimbri n strategia
aprtorilor politicii:
noi zone de discuie,
noi argumente, noi
tactici de a atrage
atenia asupra
problemei sau politicii

Se poate confunda
cu:

aparenta nvare
constnd n postularea
unei presupuse
superioriti a unui
instrument; mimare

redefinirea politicii
care nu e legat de
schimbarea opiniilor
fundamentale privind
domeniul de aplicare a
politicii

schimbri
ntmpltoare n
strategia politic,
nelegate de nelegerea
dinamicii politice

Necesit dovezi
privind:

o mai bun nelegere a

instrumentelor politicii
i a implementrii

schimbri n opiniile
fundamentale privind
domeniul de aplicare a
politicii

contientizarea
relaiilor dintre
strategia politic i
fezabilitatea politic

(Dup May, 1992: p. 336.)

86

Transferul de politici. Transferul de politici este un fenomen tot mai obinuit.

Vechea vorb a Ecleziastului Nimic nu este nou sub soare dobndete un sens nou
n acest mecanism complex prin care procesul politic dintr-un loc servesc decidenilor din
cu totul altul.
Transferul de politici este procesul prin care cunotinele despre politici,
structurile administrative, instituiile i ideile dintr-o cadru politic (prezent sau
trecut) sunt folosite pentru dezvoltarea politicilor, structurilor administrative,
instituiilor i ideilor dintr-un alt cadru politic. (Dolowitz, D.P., Marsh, D., 2000)
Transferul de politici nu este desigur un fenomen nou; cele promovate n anumite
ri au reprezentat i reprezint modele pentru politicile promovate n altele. Politicile din
S.U.A. au fost transferate n mare msur n Marea Britanie; cele promovate n Suedia au
reprezentat modelul de politici social-democrate n multe alte ri; iar Japonia e un model
pentru tigrii economici din Asia de Est. La un alt nivel, cel local, transferul de politici
este o practic obinuit, chiar i la noi n ar. n ultimul deceniu ns el a cptat
proporii foarte mari. Cum se explic acest lucru? Dup W. Parsons (Parsons, 1995: pp.
234 236), principalele motive sunt:
procesul de globalizare, care face ca n ri diferite ageniile guvernamentale s se
confrunte cu probleme tot mai similare;
dezvoltarea comunicaiilor;
existena organismelor internaionale (de exemplu, europeneizarea proceselor
naionale de elaborare i aplicare a politicilor).
Caracteristicile globalizrii politice:
1. Complexitate i diversitate: nu numai aprarea i relaiile internaionale, dar i probleme
precum asistena, drogurile, mediul sunt probleme cu impact internaional.
2. Structuri puternice de interaciune: statele naionale interacioneaz la un nivel mai nalt
i n domenii mai extinse.
3. Permeabilitatea statului naional: agenda naional de politici este mai deschis
dezvoltrilor din alte ri; ca un corolar, statul naional e mai puin capabil dect a fost n
trecut s i controleze agenda.
4. Schimbri rapide i n cascad: nu numai c schimbrile sunt rapide, dar ele afecteaz tot
mai multe probleme.
5. Fragilitatea ordinii i a guvernrii: comunitatea internaional e mai fragil dect statele
naionale; n ce privete politicile, aceasta nseamn c dei agenda este global, decizia
i implementarea rmn locale. Dar globalizarea aduce un rol crescut al companiilor
transnaionale, organizaiilor transnaionale i relaiilor transguvernamentale n acest
proces.
(McGrew, apud Parsons, 1995: p. 235.)

Transferul de politici poate fi analizat pe urmtoarele coordonate (Dolowitz, D.P.,

Marsh, D., 2000):
1. Care este motivaia transferului? Uneori transferul se face ca rspuns la constrngeri
foarte puternice (manifestate prin impuneri directe, sau prin intermediul unor grupuri
de presiune foarte puternice, sau la cererea expres a experilor (de pild, n situaii de
dezastre naturale). Alteori transferul este rezultat al voinei interne a decidenilor din
agenia respectiv. Cele mai multe cazuri se situeaz ntre aceste extreme.
87

2. Cine este implicat n transfer? n funcie de natura problemei, de contextul politic n

care se formuleaz politicile, pot fi implicai oficiali alei; funcionari publici;
consultani; instituii diverse, inclusiv corporaii internaionale sau instituii
supranaionale; un rol important l pot avea valorile dominante n societate etc.
3. Ce este transferat? Uneori sunt transferate unele componente ale coninutului
politicilor (instrumente, obiective etc.); alteori nvmintele sunt negative.
4. De unde se face transferul? El se poate face fie apelnd la experiena trecut, fie la
cea prezent din ar sau din alte ri. Uneori o primrie nva mult de la ce fac alte
primrii din ar sau chiar de la ce a fcut chiar ea n trecut (la noi, de pild n
perioada interbelic).
5. n ce grad se face transferul? Cel puin modaliti pot fi identificate (Rose, 1991: p.
22.):
Copiere: Adoptarea, mai mult sau mai puin intact, a programelor deja aplicate
n alte locuri.
Emulaie: adoptare, cu ajustri acolo unde este cazul, a unui program deja aplicat
n alt parte.
Hibridizare: combinare a elementelor din programe care sunt aplicate n mai
multe locuri.
Sintez: combinarea unor elemente familiare din programe aplicate n mai multe
locuri.
Inspiraie: programele aplicate n alte pri sunt stimulente intelectuale pentru
dezvoltarea unui program nou, ns fr analog n alt parte.
6. Ce constrngeri trebuie s ndeplineasc transferul? Nu se poate aplica o politic
gndit pentru un context politic ntr-altul foarte diferit; de aceea e necesar s se
analizeze atent coninutul politicii, ct i reacia publicului, precum i a politicienilor
la aceasta. (Avem desigur multe exemple n acest sens: bunoar, introducerea unei
noi legislaii privind relaiile homosexuale sau unele politici de stabilizare
macroeconomic.)
7. Cum poate s eueze transferul? Cea mai comun cauz e desigur cea a unui transfer
neadecvat situaiei concrete; dar transferul poate eua i dac nu este fcut complet,
sau dac nu este uniform (cnd, de pild, de iau eclectic elemente din politici diferite,
practicate n ri diferite).
Transferul nu se face automat, ci n pai (Rose, 1991). Primul este acela de a
examina programele altor agenii publice care s-au confruntat cu aceeai problem. n
primul rnd, trebuie aflate informaii privind programele acestora. Scopul nu este acela de
a deveni expert n ceea ce au fcut alii (de pild, n experiena altor ri), ci de a face rost
de idei noi, relevante pentru abordarea problemei. n al doilea rnd, ceea ce se dorete nu
e o replic identic a ceea ce s-a fcut n alt parte, ci un program care s funcioneze n
ara sau n judeul sau n oraul ori comuna respectiv. De aceea, ceea ce se transfer este
cunoaterea: general i, n acelai timp, aplicabil. Aceasta ia forma unui model al
programului care este elaborat n oarecare detaliu. De pild, atunci cnd (la mijlocul
anilor '90) s-a luat n discuie problema mobilitii studenilor romni n universiti din
Uniunea European, programul care a fost supus examinrii e fost cel numit ERASMUS.
Poate fi introdus la noi n ar, i anume n ce fel? Este fezabil ncercarea de a-l
introduce? Care sunt cerinele privind coninutul educaiei universitare n Romnia care

88

trebuie modificate pentru a avea acces la mobilitile prevzute prin acest program? Sunt
disponibile resurse financiare n acest sens? iat cteva aspecte care au constituit
elemente ale modelului politicii de aderare a Romniei la program i care a fost elaborat
n acea perioad.
Al doilea pas este acela de a crea un program nou. Exist, aa cum am vzut,
mai multe modaliti de a face acest lucru: copiere; emulaie; hibridizare; sintez; i, n
sfrit, inspiraie.
Ultimul pas prin care se nva din experiena altora este acela al evalurii
prospective. Aceasta presupune comparaii ntre politicile aplicate n momente diferite
de timp, n locuri diferite. Un exemplu comun este acela al politicilor promovate n
Uniunea European: temeiul principal al comparaiei politicilor aplicate la noi n ar cu
cele din U.E. este faptul c sperm ca la un moment dat situaia din Romnia va fi
comparabil cu situaia de astzi din acele ri.

ntrebri i aplicaii
1) Dai exemple de probleme bine structurate, mediu structurate i slab structurate.
Analizai-le potrivit celor ase criterii.
2) Care este rolul specialitilor n formularea politicilor?
3) Ce este o reea de politici? ncercai, pe baza unui exemplu concret, s identificai
componentele unei reele de politici.
4) Discutai exemple de politici pe care le cunoatei mai bine. ncercai s indicai
alternative la acea politic. Ce surs au avut alternativele?
5) Gndii-v la o alegere complex care a fost fcut n instituia dvs. ncercai s
vedei care au fost criteriile folosite i cum au fost ele combinate. Au fost ele
relevante? Au fost complete? S-au suprapus? S-au folosit msurri clare?
6) Pentru gsirea soluiilor la o problem cu care v confruntai, ncercai s folosii o
tehnic de tipul brainstorming sau de al metodei Delphi. Care este opinia dvs. privind
rezultatele obinute?
7) Dai exemple de politici adoptate n instituia dvs. care reprezint un transfer de
politici. analizai-l potrivit criteriilor menionate n text.

89

5. RAIONALITATE I DECIZIE
Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este de a introduce conceptele de raionalitate i de
decizie. Dup parcurgerea capitolului i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la
sfritul lui, vei putea:
s definii conceptele de decizie i de raionalitate;
s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de raionalitate;
s distingei ntre conceptele de decizie individual i de decizie social;
s identificai situaiile n care se poate aplica modelul deciziei raionale;
s identificai diferite stiluri de luare a deciziei;
s definii modele alternative de luare a deciziilor.

Termeni cheie: raionalitate; decizie; analiz cost-beneficiu; raionalitate limitat;

incrementalism; stiluri de luare a deciziilor.

Coninutul capitolului:
a. Conceptul de decizie raional
b. Critici ale modelului deciziei raionale
c. Modele alternative ale deciziei

Teoriile care au ca obiect modul n care se iau deciziile sunt importante pentru c
ne permit s nelegem relaiile complexe n care se produc i se aplic politicile publice.
Pe baza lor vom putea s abordm cazuri concrete i s examinm comportamentul
actorilor politici, precum i multiple probleme i situaii n care este nevoie s se ia
decizii.
Etapa de decizie din cadrul procesului de formare i aplicare a unei politici
publice a primit o atenie deosebit ndeosebi n anii '50 i '60, cnd analizele se centrau
pe modelele de luare a deciziilor n cadrul organizaiilor i, ndeosebi, al instituiilor
administraiei publice. Atunci au fost elaborate principalele modele ale deciziei privind
politicile publice: cel raional i cel incremental. Ideea implicit n cele mai multe
evaluri comparative ale celor dou modele a fost aceea c:

90

modelul raional are mai curnd un caracter normativ; altfel spus, el vizeaz felul
n care ar trebui s fie luate deciziile pentru ca acestea s fie acceptate ca
raionale;
modelul incremental are mai curnd un caracter descriptiv: el spune mai bine
dect cel raional cum se fac realmente deciziile.
n anii '70 i n deceniile urmtoare cercetrile au urmrit s dezvolte modele alternative
de luare a deciziilor i chiar s propun modele integratoare.

a) Conceptul de decizie raional

Decizia de a urma o anumit politic public se caracterizeaz prin aceea c: 1) ea
este o etap ntr-un proces mai complex, acela de elaborare i de aplicare a unei politici
publice; 2) ea const n alegerea dintre un numr de alternative, identificate anterior, n
procesul de formare a politicilor, a uneia care e considerat potrivit ca rspuns la o
anumit problem public; 3) alegerea implic mecanisme complexe: ea nu este numai o
decizie tehnic, ci una inerent politic (Brewer, DeLeon, 1983: 179).
Vom ncepe cu decizia individual; apoi vom extinde analiza la alegerile
colective.
Modelul actorului individual raional. Acest model presupune c persoana
individual:
1) i-a stabilit scopurile, obiectivele pe care vrea s le ating:
2) are la ndemn diferite mijloace pentru a atinge acele scopuri.
n acest model, distincia dintre mijloace i scopuri este esenial pentru
nelegerea comportamentului de decizie al persoanei individuale. Scopurile se presupune
c sunt date, sunt alese de persoan nainte ca ea s se angajeze n procesul de decizie.
Sarcina care se afl n faa ei este de alt natur: ea trebuie ca, dintre toate mijloacele pe
care le are la dispoziie pentru a-i ndeplini scopurile propuse, s le aleag pe acelea care
sunt cele mai eficiente: cele care permit cel mai bine atingerea scopurilor. Dac o
persoan alege acele mijloace, atunci ea se comport raional.
Raionalitatea instrumental: comportamentul raional const n alegerea
mijloacelor celor mai potrivite pentru atingerea scopurilor propuse.
Potrivit acestui model de alegere, ntotdeauna cnd este pus n faa unei situaii
de decizie, persoana individual (actorul raional):
are date anumite obiective, scopuri;
are la dispoziie un numr de opiuni (alternative);
are la dispoziie un set de criterii cu ajutorul crora s evalueze alternativele date;
poate s ordoneze aceste alternative n funcie de criteriile avute;
poate s aleag ntre alternative pe cea mai bun, adic pe cea care permite cel
mai bine atingerea obiectivelor, scopurilor date;
n orice situaii similare, ea poate s fac decizii similare.
De pild, presupunem c o persoan are de ales ntre dou alternative, a i b. Ea tie c
prima alternativ produce rezultatul r1, iar a doua produce rezultatul r2; i mai tie c

91

valoarea primului rezultat e mai mare dect valoarea celui de-al doilea. Atunci nu va fi
nici o dificultate ca ea s aleag alternativa a:
a
r1
b

r2

r1 > r2
Aadar: a > b (alternativa a este preferat alternativei b).
S observm c n acest exemplu ntlnim dou elemente eseniale ale procesului
de alegere. Mai nti, avem premise factuale sau descriptive: c rezultatul r1 este produs
de alternativa a; i c rezultatul r2 este produs de alternativa b. Aceste premise sunt
factuale n sensul c, n principiu, putem ca, pe baza analizei a ceea ce realmente s-ar
petrece dac am adopta alternativa a (sau alternativa b), s determinm dac ele sunt
adevrate sau false; dac, deci, realmente rezultatul r1 este produs de alternativa a, iar
rezultatul r2 este produs de alternativa b. n al doilea rnd avem ns o premis precum:
r1 > r2. Ea nu este factual, ci de valoare: fiindc acceptarea ea nu depinde de ceea ce se
ntmpl realmente sau nu, ci de altceva anume de criteriile pe care noi le acceptm
pentru a stabili c un anumit rezultat este mai bun dect un altul.
Nu de puine ori jurnalitii sunt tentai s adopte acest model al alegerii raionale:
ei presupun c oamenii politici, persoanele care ocup funcii de conducere importante n
structurile statului au capacitatea de a se comporta ca actori raionali atunci cnd aleg o
anumit politic public. Pentru muli votani, este mai confortabil s presupun c
primul ministru sau minitrii au la dispoziie ntreaga informaie relevant pentru a
decide; c au detectat opiuni ntre care s aleag, iar ntre acestea se gsete i cea care e
cea mai bun pentru comunitate (Axford et al. 1997: 421).
Acest model al comportamentului raional este exemplificat, dup unii autori, n
dou mari domenii ale activitii umane: n economie i n administraie. Omul raional,
aa cum este el descris de economiti, este cel: a) interesat n promovarea propriilor
interese; b) capabil s obin ntreaga informaie necesar (informaie perfect); c) nu are
limitri n procesarea acestei informaii; d) poate compara alternativele (i dispune de
toate alternativele relevante); e) alege cea mai bun alternativ (este maximizator). Acest
om economic poate fi comparat cu omul birocratic: cel care lucreaz n administraia
public. n birocraiile moderne, autoritatea este ierarhic: deciziile se iau ntr-un lan
precis construit de supraordonare i de subordonare. Autoritatea este impersonal, iar
ntreaga activitate se bazeaz pe aplicarea unor proceduri i reguli precise. Un birocrat
decide aplicnd metodic, raional aceste reguli n cazuri particulare. Teoria clasic a
birocraiei (unul dintre principalii ei promotori a fost sociologul german Max Weber) se
bazeaz pe o distincie esenial: politicienii sunt cei care stabilesc scopurile guvernrii;
birocraii le aplic altfel zis, ei caut s gseasc cele mai potrivite mijloace pentru a le
realiza. Activitatea lor corespunde deci definiiei raionalitii instrumentale.
Un exemplu de alegere complex. S presupunem c n oraul X exist un
combinat siderurgic, care nu a fost privatizat, i care produce mari pierderi. n faa
decidenilor locali, precum i a responsabililor din Ministerul Industriei, se pune
problema alegerii ntre trei alternative:

92

(a) s pstreze status quo-ul, adic s se continue subvenionarea din bugetul statului
a pierderilor. n acest fel, cei 12000 de salariai ai combinatului vor avea un venit
mediu lunar de 1 milion de lei.
(b) s nchid o parte a combinatului, asigurnd astfel un salariu mediu de 1,5
milioane de lei pentru 7000 de salariai.
(c) s ofere programe de reconversie profesional pentru persoanele din combinat,
astfel nct n medie un numr de 10000 persoane vor putea s i asigure un venit
de 1 milion de lei pe lun (fie n combinat, fie gsindu-i noi slujbe n afara
acestuia).
Dac msurm eficiena acestor trei alternative prin veniturile asigurate, observm
c prima produce ca rezultat (r1) un venit lunar de 12 miliarde de lei; rezultatul celei de-a
doua (r2) este un venit lunar de 10,5 miliarde de lei; iar rezultatul celei de-a treia (r3) este
un venit lunar de 10 miliarde de lei. Ca urmare, politica de a pstra status quo-ul este cea
care va trebui aleas.
Problema care se ridic ns acum este c cele trei politici au: 1) consecine
diferite n timp; 2) consecine diferite asupra felului n care persoanele din oraul X vor
vota partidul care este responsabil de adoptarea unei anumite politici. ntr-adevr, cea dea doua i mai cu seam a treia alternativ vor putea ca n timp s conduc la rezultate mai
bune dect prima, care n faza iniial a aplicrii are cele mai bune rezultate. Dar tot ele
antreneaz costuri electorale! Iat un exemplu de evoluie posibil:
a
b
c

rr: venit lunar de 12 r4: venit lunar de 12 r7: 4 locuri n Camera

miliarde lei n 2001
miliarde lei n 2005
Deputailor n jude la
alegerile din 2004
r2: venit lunar de 10,5 r5: venit lunar de 13 r8: 2 locuri n Camera
miliarde lei n 2001
miliarde lei n 2005
Deputailor n jude la
alegerile din 2004
r3: venit lunar de 10 r6: venit lunar de 15 r9: 3 locuri n Camera
miliarde lei n 2001
miliarde lei n 2005
Deputailor n jude la
alegerile din 2004

Cum se observ, ordinea celor trei alternative se modific, dup cum lum n consideraie
diferitele criterii pe care le avem. Astfel, dup criteriul veniturilor din anul de aplicare a
politicii (2001), ordinea celor trei alternative este:
a > b > c.
Dup criteriul veniturilor din anul 2005, ordinea lor devine:
c > b > a.
Dar dac avem n vedere efectele electorale ale acestei decizii, atunci preferina este:
a > c >b.
Aici apare o problem esenial, creia o teorie a deciziei trebuie s i dea rspuns:
ce mecanisme pot fi aplicate, pentru a face o unic alegere ntre cele trei alternative? Cum
putem agrega cele trei criterii menionate ntr-unul singur, astfel nct s se poat opta
pentru o anumit politic? Aceast problem va fi abordat pe larg mai jos. Pn atunci,
s menionm deja una din dificultile care apar. S presupunem c hotrm ca, dintre
dou alternative, alternativa aleas s fie cea care e preferat sub mai multe criterii (n
cazul nostru, sub cel puin dou). Atunci avem:

93

1) a este preferat lui b, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este
considerat mai bun;
2) a este preferat lui c, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este
considerat mai bun;
3) c este preferat lui b, ntruct sub al doilea i al treilea criteriu ea este
considerat mai bun.
Ca urmare, ordinea celor trei alternative este: a este preferat lui c, care la rndul ei este
preferat lui b. Aceast ordonare respect ceea ce se numete proprietatea de
tranzitivitate a relaiei de preferin. O relaie R este tranzitiv atunci cnd: dac a este n
relaia R cu c, iar c este n relaia R cu b, atunci i a va fi n relaia R cu b. Cci, cum se
vede imediat, avem i: a este preferat lui b. E important s observm ns c atunci cnd
agregm, prin utilizarea mecanismului descris mai devreme, preferinele ntre alternative,
potrivit unor criterii independente, e posibil s ntlnim situaii n care proprietatea de
tranzitivitate este nclcat. Dar atunci nu va mai fi posibil s alegem n mod consistent o
anumit politic: fiindc relaia de preferin ntre politici devine circular. C lucrurile
stau aa se poate vedea dac modificm exemplul dat mai devreme n felul urmtor:
a

rr: venit lunar de r4: venit lunar de r7: 2 locuri n

12 miliarde lei n 12 miliarde lei n Camera
2001
2005
Deputailor
n
jude la alegerile
din 2004
r2: venit lunar de r5: venit lunar de r8: 4 locuri n
10,5 miliarde lei 11,5 miliarde lei Camera
n 2001
n 2005
Deputailor
n
jude la alegerile
din 2004
r3: venit lunar de r6: venit lunar de r9: 3 locuri n
10 miliarde lei n 15 miliarde lei n Camera
2001
2005
Deputailor
n
jude la alegerile
din 2004

(Exemplul este prelucrat dup Dunn, 1986: 272 274.)

Exerciiu:
artai care este ordinea n care se pot aranja cele trei alternative, n funcie de
fiecare din cele trei criterii;
aplicai criteriul de agregare a celor trei criterii menionat mai devreme:
determinai, pentru fiecare pereche de alternative, care este cea preferat;
artai c este nclcat proprietatea de tranzitivitate a relaiei globale de
preferin.
Analiza cost-beneficiu. Exemplul de alegere complex dat mai sus ridic o
problem important: cum pot membrii unui grup interesat s compare ntre ele dou
politici atunci cnd cel puin dou criterii sunt considerate (de pild, creterile de venituri

94

i numrul de locuri obinute n parlament de partidul politic pe care l susin). Ea are

dou laturi:
1. Se poate gsi o msur comun a celor dou criterii?
2. Cum se pot compara ntre ele preferinele individuale?
Fiecare persoan individual, neleas ca un actor raional, are o relaie de
preferin pe mulimea alternativelor disponibile: ea prefer una alteia sau este indiferent
n raport cu ele. Cum putem s determinm ns de aici care va fi preferina social ntre
dou alternative? Putem, desigur, s atam o msur pentru preferinele individuale, o
utilitate individual a fiecrei alternative. i, aa cum am vzut, putem spune c o
persoan prefer alternativa a alternativei b dac utilitatea lui a este mai mare dect
utilitatea lui b.
Dar cum putem compara ntre ele utilitile pe care le ataeaz unei alternative
persoane diferite? Putem fi siguri c ce nseamn o utilitate de 100 de uniti pentru o
persoan nseamn acelai lucru pentru o alta? Ce poate s nsemne c o persoan A este
mai satisfcut de o politic dect o alt persoan B sau c A este mai fericit dect B?
Comparrile interpersonale de utilitate sunt greu de admis (dac n general au sens) (Sen,
1987: p. 31). Exist ns i n acest caz o modalitate de a gndi felul n care se poate alege
ntre a i b, anume o regul de unanimitate:
Criteriul Pareto: dac o alternativ a nu este preferat de nici un membru al
grupului alternativei b i cel puin un membru al grupului prefer pe b lui a,
atunci alegerea grupului va fi b.
Desigur, acest criteriu este foarte slab i nu se poate aplica dect ntr-un numr
mic de situaii (aa cum am vzut, n majoritatea situaiilor n care e implicat publicul
exist grupuri cu interese i opiuni diferite). De aceea, economitii au cutat un criteriu
care s permit unui grup s favorizeze o politic, n ciuda faptului c unii membrii ai
grupului pierd prin aplicarea acesteia. Prin argumentele lui Kaldor i Hicks au ajuns la un
criteriu potenial paretian dup care o politic poate fi adoptat n ciuda opoziiei celor
care pierd, dac cei care ctig pot ipotetic compensa pierderile acestora, crend o
situaie n care nimeni nu are de pierdut iar unii au de ctigat. n practic acesta a
evoluat ntr-un criteriu fundamental al analizei cost-beneficiu: cnd valoarea monetar
net a raportului dintre ctiguri i pierderi ale prilor implicate se nsumeaz, o sum
pozitiv justific adoptarea politicii. O astfel de sum presupune capacitatea unitii
monetare de a fi referenial pentru comparaia interpersonal, ca o entitate neleas a
avea valoare egal pentru orice persoan implicat.
n practic este ns, necesar s agregm satisfacia pe care o au persoane diferite
sau membrii unor grupuri diferite prin aplicarea unei politici. Exist cel puin trei metode
n acest sens (MacRae, Whittington, 1997: p. 91)):
Metoda criteriilor msurabile obiectiv: de pild, Programul Naiunilor Unite
pentru Dezvoltate (PNUD) utilizeaz indicatori sociali precum sperana medie de
via, produsul intern brut, nivelul mediu de educaie etc. pentru a da o msur a
bunstrii persoanelor dintr-o anumit ar.
Metoda gradelor de mulumire sau satisfacie: n multe sondaje de opinie,
oamenii sunt ntrebai dac sunt mulumii de viaa lor sau de activitatea
politicienilor sau de relaiile n familie etc. Ei rspund pe o scal de tipul: foarte

95

mulumit, mulumit, nu prea mulumit, foarte nemulumit. Aceste scale sunt

folosite pentru a agrega rspunsurile; implicit se consider c putem compara
rspunsurile date de persoanele intervievate: putem s numrm cte sunt foarte
mulumite i cte sunt foarte nemulumite.
Metoda economiei bunstrii (welfare economics): potrivit acestei metode, putem
s definim ctigul n bunstarea individual prin suma de bani pe care acea
persoan ar fi dispus s o plteasc pentru a obine acea schimbare; iar
pierderea pe care o sufer persoana ar fi msurabil prin suma de bani pe care ea
ar solicita-o drept compensaie pentru acea schimbare.
Aceast metod are avantajul de a combina criterii diferite ntr-un singur
indicator: cel monetar al disponibilitii de a plti. Acest indicator este observabil public
i este msurabil: e uor s observm, de exemplu, c o persoan e dispus s plteasc
mai mult dect alta pentru a cumpra o biciclet sau un apartament de bloc. Ca urmare,
metoda nu ntmpin problema comparrilor interpersonale. Ea permite aadar evaluarea
opiunilor pentru anumite politici n funcie de costurile i beneficiile pentru persoanele
afectate.
Analiza cost-beneficiu este o metod de a pune n balan i de a evalua opiunile
de politici n funcie de costurile i de beneficiile lor.
Ca metod general, analiza cost beneficiu cuprinde patru pai (F. Fischer
(1995: p. 36):
Este mai nti necesar stabilirea celor care pltesc i a celor care beneficiaz de
aplicarea unei politici. Poate fi vorba de grupuri sociale, zone, orae, judee sau
de ntreaga societate. n cele mai multe cazuri chestiunea este determinat de
tipul de politic avut n vedere. De pild, n cazul politicilor de recalificare
pentru omeri beneficiarii sunt uor de determinat. Beneficiar a unei politici de
mediu pentru diminuarea nclzirii planetare este populaia unei naiuni ntregi,
dac nu chiar a mai multor naiuni. De aceea, uneori se utilizeaz urmtoarea
metod: n loc s se examineze beneficiile sau costurile unei politici n relaie cu
un segment specific de indivizi, grupuri sau jurisdicii guvernamentale (precum
zonele defavorizate), analiza costurilor i beneficiilor se face la nivelul
ansamblului societii pentru un ntreg set de criterii sau preferine.
Dup identificarea grupurilor-int, trebuie atribuit valoarea monetar pentru
resurse i pentru rezultatele politicii. n majoritatea studiilor, costurile se definesc
n termenii bugetari tranai de guvernare. Cele dou categorii majore de cheltuieli
bugetare sunt reflectate n costuri materiale (echipament, cldiri etc) i
administrative (salarii etc.). Pe de alt parte, i beneficiile sunt msurate n
termeni monetari. O serie de beneficii tipice includ creterea taxelor fiscale,
productivitatea mrit i crearea de locuri de munc adiionale. Dincolo de aceste
beneficii directe, apar i beneficii care nu pot fi msurate direct. Dou exemple
clasice sunt frumuseea unor peisaje naturale i viaa omeneasc. Pentru aceste
beneficii trebuie determinat un pre-umbr, care este o procedur de a face
judeci subiective asupra valorii monetare a beneficiilor i costurilor, cnd preul
de pia nu este de ncredere sau nu este disponibil.

96

Cele mai multe analize cost-beneficiu trebuie s estimeze costurile i beneficiile

peste timp. Echipamentele sau cldirile se pot uza, i pot pierde din valoare, n
timp ce ali itemi pot deveni mai rentabili.
Ultima etap const n calcularea raportului dintre cost i beneficiu. Aceasta este
o singur valoare numeric ce reflect relaia dintre costuri i beneficii. Dac
raportul este mai mic dect 1,00 nseamn c beneficiile sunt depite de costuri,
i invers pentru o valoare mai mare de 1,00. n raportul final, aceste raporturi
dintre costuri i beneficii pentru diferii itemi sunt prezentate ntr-un tabel i
detaliate descriptiv.
Analiza cost-beneficiu (ACB) este utilizat n numeroase cazuri: de pild, atunci
cnd se pune problema de a construi un drum nou, sau de a repara o osea, de a construi
un baraj sau un aeroport. Potrivit acestei metode, ceea ce trebuie luat n considerare sunt
costurile economice i beneficiile pe care le putem atepta ntr-o perioad de timp; iar
toate aceste costuri i beneficii se exprim n valoare monetar.
Dei analiza cost-beneficiu este larg utilizat n procesul de nfptuire a politicilor,
ea a fost criticat din mai multe perspective. De exemplu, o problem care apare imediat
este dac toi factorii relevani pot fi cuantificai i msurai n termeni monetari. Astfel,
dac o autoritate public are n vedere construirea unui nou aeroport, atunci trebuie
calculate 1) beneficiile care decurg din faptul c aeroportul va fi localizat ntr-un anumit
loc; 2) n raport cu costurile sociale implicate: nu numai ct cost terenul (presupunem c
el trebuie cumprat); dar conteaz i probleme precum: ct de dens populat este zona
respectiv; dac nu cumva acolo era o rezervaie natural, sau erau monumente istorice
sau importante pentru comunitatea respectiv (biserica sau cimitirul satului, de pild). Un
alt exemplu: un program de sprijinire a colilor, care const n producerea de manuale
noi, n furnizarea de mobilier pentru clase i n crearea condiiilor pentru un acces mai
ridicat al copiilor la grdinie are desigur implicaii asupra calitii activitii educative;
dar este foarte greu de msurat care exact sunt acestea.
Dup Lindblom i Braybrooke (1963), pentru a fi n acelai timp raional i comprehensiv, o
decizie trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii:
1. un decident individual sau colectiv trebuie s identifice o politic asupra creia trebuie s
existe un consens ntre factorii relevani implicai;
2. un decident individual sau colectiv trebuie s defineasc i s ordoneze consistent2 toate
obiectivele i scopurile a cror atingere va reprezenta o rezolvare a problemei;
3. un decident individual sau colectiv trebuie s identifice toate alternativele (= politicile) care
pot contribui la atingerea fiecrui obiectiv sau scop;
4. un decident individual sau colectiv trebuie s prevad toate consecinele care ar rezulta din
alegerea fiecrei alternative (politici);
5. un decident individual sau colectiv trebuie s compare ntre ele toate alternativele n funcie
de consecinele lor n privina felului n care ele duc a atingerea fiecrui scop sau obiectiv;
6. un decident individual sau colectiv trebuie s aleag acea alternativ care maximizeaz
atingerea obiectivului.

Matricile de decizie multidimensionale. MacRae i Whittington (1997: cap. 8)

propun modelul matricilor de decizie ca instrument pentru a alege ntre politici publice
2

O condiie necesar pentru ca o ordonare a alternativelor sau obiectivelor s fie consistent este aceea a
respectrii tranzitivitii relaiei de preferin.

97

alternative. Ideea de la care se pleac este urmtoarea: s presupunem c o agenie

guvernamental se gsete n situaia de a decide ntre mai multe obiective de atins.
Pentru fiecare din acestea, ea are la dispoziie mai multe alternative de politici. Alegerea
trebuie s in cont de mai multe aspecte sau dimensiuni ale problemei:
a) Care sunt alternativele relevante?
b) Care sunt criteriile n funcie de care se compar alternativele?
c) Care sunt persoanele sau grupurile de persoane afectate?
d) Care sunt consecinele pe diferite perioade de timp ale politicilor propuse?
Pe baza acestor patru dimensiuni, se poate construi o matrice de decizie
cvadridimensional. Fiecare csu definete beneficiile sau bunstarea: i) produs de o
alternativ; ii) conform unui anumit criteriu; iii) pentru o anumit persoan sau un anumit
grup de persoane; iv) ntr-o anumit perioad de timp. Desigur c, dac am putea s
msurm acele beneficii sau bunstarea, atunci alegerea ntre alternative ar fi simpl: ar fi
suficient s determinm care sunt beneficiile sau care e bunstarea cea mai mare i, n
consecin, s alegem acea alternativ care o produce. Numai c acest lucru este posibil
numai n puine cazuri; uneori e posibil s facem evaluri ale politicilor alternative numai
n termeni nemonetari. De aceea e nevoie de mult grij i atenie n judecile
comparative pe baza crora analistul politicilor recomand o anumit decizie.
MacRae i Whittington dau urmtorul exemplu instructiv. S ne gndim la
politicile privind persoanele infectate cu HIV i la bolnavii de SIDA (pe scurt, avem n
vedere politicile HIV/SIDA). Cele patru dimensiuni se pot reda astfel:
Alternative:
Tratament pur: se ofer gratuit terapia antiretroviral (TAR) persoanelor infectate
(neglijndu-se posibilele efecte preventive). Acesta e punctul de vedere cel mai
rspndit.
Prevenire prin creterea activitii de testare a infectrii cu HIV; se accept c aceast
opiune duce la modificarea comportamentului persoanelor gsite infectate. (Se
accept c aceast politic va duce la reducerea rspndirii infectrilor, dar c ea nu
va ajuta persoanele infectate).
Tratament cu prevenire: astfel se combin efectele TAR cu o reducere substanial a
infectrii, cu testare voluntar i tratament gratuit.
Criterii:
Ctigul n ani de via trii (de via normal, dar i de via dureroas dup apariia
bolii) fie al persoanelor infectate datorit tratamentului; fie al persoanelor
actualmente neinfectate datorit prevenirii infectrii.
Costurile n bani ale societii pentru tratament i pentru testare.
Respectarea drepturilor la libertate i la privatitate ale persoanelor infectate.
Respectarea de ctre persoanele infectate a obligaiei de a pune ct mai puin n
pericol de infectare alte persoane.
Persoane sau grupuri de persoane afectate:
Persoanele infectate i susintorii lor (care pun accent pe tratamentul persoanelor
infectate i pe protejarea lor).
Persoane neinfectate i susintorii lor (care susin politici prin care persoanele cu risc
nalt de infectare sunt induse s fie testate).
Perioade de timp:
Efectele politicilor aplicate n fiecare perioad de timp (ani sau un numr de ani).
98

Prima alternativ ofer persoanelor infectate tratament gratuit (suportat deci de

stat) i exprim un tip de politici n general considerate liberale. Ea ncurajeaz
persoanele s fac testri voluntare; reduce costul stigmatizrii celor care sunt deja
infectai sau au un risc mare de infectare de pild, homosexualii) prin msuri de
nediscriminare. Dar ea nu propune un efort guvernamental ridicat pentru crete numrul
celor care se testeaz i, dac sunt gsii pozitivi, vor fi tratai. Cea de-a doua alternativ
urmrete exact creterea acestui numr de persoane; dar nu presupune oferirea de
subsidii pentru tratamentul celor gsii pozitivi, dup cum nu presupune o asigurare ferm
c pentru persoanele gsite pozitive se asigur confidenialitatea (politicile de acest fel
sunt adesea numite conservatoare). Cea de-a treia alternativ ncearc s combine
efectele primelor dou. Ea se bazeaz pe ideea c e n interesul tuturor s se acorde
tratament gratuit i s creasc numrul persoanelor care se testeaz, fr a fi discriminate.
S observm c cele patru criterii se pot grupa n dou mari categorii: primele
dou vizeaz consecinele adoptrii unei politici (msurabile n numr de ani de via n
plus pentru membrii societii, dar i direct n bani costurile aplicrii unei politici);
celelalte vizeaz drepturile i obligaiile membrilor societii. (Pentru importana acestei
distincii a se vedea Miroiu, M., Blebea-Nicolae, G., 2001.)
Membrii celor dou mari grupuri difer ntre ei prin nu numai prin preocuparea
pentru costurile sociale ale unei politici. S notm faptul deosebit de semnificativ c ei
susin valori diferite: fie drepturile persoanelor infectate de a putea duce o via
normal, neblamat; fie obligaiile acestor persoane de a nu pune n pericol de infectare
alte persoane.
Dup MacRae i Whittington, dat fiind complexitatea i varietatea situaiilor
reale, e dificil s se lucreze cu o matrice att de complex; de aceea, uneori ea este
simplificat prin comasarea unora din cele patru dimensiuni. Cum se realizeaz n fiecare
mprejurare acest lucru? E nevoie, dup cei doi autori, de efort de analiz atent a
situaiei, dar i de abiliti i de ndemnare care se pot cpta numai prin experien.

b) Critici ale modelului deciziei raionale

Modelul deciziei raionale i comprehensive, dei susine intuiiile noastre c o
decizie corect ar trebui s arate ntr-un anume fel, pare totui ndeprtat de ceea ce se
petrece efectiv; de felul n care efectiv se comport decidenii, fie ei individuali sau
colectivi. Acest model al omului raional care se conduce numai dup criteriul eficienei
are ns un concurent redutabil n imaginea asupra omului care se ivete din opera lui S.
Freud: un om nicidecum raional, care este mai degrab mnat de pasiuni, instinct,
anxieti, incontient.
Unii autori, ntre care H.A. Simon, laureat al premiului Nobel pentru economie
datorit contribuiilor sale la studiul deciziei umane, consider c fiecare din cele dou
imagini asupra comportamentului uman spune ceva semnificativ despre noi. Dup Simon,
trebuie balansate att intelectul ct i afectul; cci "omul n organizaii este, dac nu n
ntregime raional, cel puin ntr-o bun parte astfel". ntr-adevr, spune el (Simon ),
Comportamentul unui individ singur, izolat este imposibil s ating vreun grad
nalt de raionalitate. Numrul alternativelor pe care el trebuie s le exploreze este
att de mare, informaia de care ar avea nevoie e att de vast, nct e greu de

99

conceput chiar i o aproximare a raionalitii obiective. alegerea individual are

loc ntr-un mediu n care sunt multe lucruri "date" sunt premise acceptate de
subiect ca baz ale alegerii lui; iar comportamentul su este adaptativ numai n
limitele trasate de aceste lucruri "date". (Simon, 1945: p. 79)

Vom discuta n acest paragraf dou critici ale modelului deciziei raionale: 1)
faptul c el nu d seam de dificulti ale alegerii colective cristalizate n, de pild, aa
numitele teoreme de imposibilitate; 2) faptul c el admite o singur form a raionalitii
umane.
Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Aceast teorem, demonstrat de K.
Arrow, laureat al premiului Nobel, arat c este imposibil ca ntr-o societate democratic
decidenii s respecte condiiile teoriei raional-comprehensive a deciziei. Arrow a artat
c alegerile pe care le fac membrii unei societi democratice i care presupunem c
sunt raionale, n sensul definit mai sus nu pot fi agregate astfel nct s construim o
decizie colectiv care s fie cea mai bun pentru toi.
Pentru a vedea cum stau lucrurile, s lum un exemplu. Presupunem c trei
persoane, A, B, C, fac parte dintr-o comisie care trebui s decid asupra unei politici de
combatere a corupiei. Cel puin trei ci sunt disponibile: s ntreasc activitatea poliiei
(a); s nspreasc pedepsele pentru cei care sunt corupi (b); s creasc salariile
funcionarilor publici (c).
Persoanele A, B, C au ns puncte de vedere diferite cu privire la cea mai bun
politic de aplicat. Astfel, persoana A consider c cea mai bun cale este cea a ntririi
activitii poliiei; urmeaz nsprirea pedepselor pentru cei corupi, iar pe ultimul loc ar
fi creterea salariilor funcionarilor publici. Pentru B, cele trei politici sunt ierarhizate
altfel: pe primul loc este politica b, urmat de c i apoi de a; pentru persoana C,
dimpotriv, cea mai bun cale de a combate corupia este c (creterea salariilor
funcionarilor publici); urmeaz a (ntrirea activitii poliiei), iar pe ultimul loc se afl
politica b: nsprirea pedepselor pentru cei corupi. Aadar, cele trei preferine sunt:
A: a > b > c
B: b > c > a
C: c > a > b
S observm mai nti c preferinele individuale ale membrilor grupului sunt toate
tranzitive. Acum, s ncercm s agregm cele trei preferine, pentru a obine o preferin
social (a grupului). Vom lua urmtoarea procedur de agregare a preferinelor:
comparm alternativele dou cte dou; dac una e preferat celeilalte de cel puin doi
membri ai comisiei, atunci ea va fi alternativa aleas de comisie. (n fond, presupunem c
n comisie se alege potrivit regulii majoritii.) Obinem:
a > b (fiindc att A ct i C prefer pe a lui b)
b > c (fiindc att A ct i B prefer pe b lui c)
c > a (fiindc att B ct i C prefer pe a lui b)
Ca urmare, preferina grupului va fi urmtoarea:
a>b>c>a
Aadar, relaia > de preferin social nu este tranzitiv, fiindc dei a > b i b > c, nu
avem, cum ne-am atepta potrivit proprietii tranzitivitii, a > c, ci dimpotriv c > a;
mai mult relaia de preferin social este ciclic. (S ne aducem aminte de un exemplu
anterior, privitor la un ora n care exist un combinat siderurgic, care nu a fost privatizat

100

i care produce mari pierderi; aplicnd aceeai procedur de agregare a preferinelor,

ajungeam de asemenea la nclcarea tranzitivitii preferinei!)
Consecinele sunt evidente dac ne gndim c situaia n care se afl membrii
grupului este una de votare. Dac ncercm s aplicm regula majoritii, observm c
orice alternativ am vrea s alegem, exist o majoritate de membri ai grupului care
prefer o alt alternativ dect aceasta. Dac vrem s alegem, de pild, alternativa a,
atunci majoritatea compus din B i C prefer o alt alternativ anume c lui a; i
analog n celelalte cazuri. Obinem astfel ceea ce se cheam paradoxul votantului: prin
agregarea unor preferine tranzitive parvenim la o relaie intranzitiv de preferin
social. Ceea ce este grav cu aceast relaie de preferin social e faptul c ea nu ne
permite s facem nici o alegere; n acest sens ea exprim inconsistena, ori iraionalitatea
alegerii sociale.
Exemplul nostru sugereaz c este posibil ca indivizii s aleag raional, dar
majoritatea s nu poat s ajung la o alegere colectiv raional. Ceea ce dovedete
teorema lui Arrow este c este imposibil s se aplice proceduri democratice (precum
regula majoritii) pentru a obine decizii colective care respect proprietatea
tranzitivitii.
Teorema lui Arrow se bazeaz pe cteva supoziii: mai nti, le admite c grupul
care decide are cel puin doi membri, care trebuie s aleag ntre cel puin trei alternative.
n al doilea rnd, Arrow formuleaz patru condiii pe care el le consider rezonabile n
orice procedur democratic de decizie:
1. Domeniul nelimitat: membrii grupului pot s aib orice fel de preferine ntre
alternative; nu exist nici un fel de restricii asupra preferinelor pe care i le
formeaz persoanele individuale.
2. Criteriul Pareto: alegerile colective trebuie s reflecte alegerile individuale;
dac cel puin un membru al grupului este mpotriva alegerii unei alternative,
atunci aceasta nu poate reprezenta alegerea colectiv.
3. Independena alternativelor irelevante: alegerea colectiv ntre dou
alternative depinde de preferinele individuale ntre acestea.
4. Condiia de nedictatur. Nu exist nici un membru al grupului care s
determine rezultatul alegerii colective, impunndu-i preferinele sale asupra
celorlali.
Condiia domeniului nelimitat are o interpretare politic evident: nu avem
dreptul s punem vreo limit asupra felului n care o persoan i alege propria relaie de
preferin. Astfel, ea apare ca o cerin liberal de admitere a oricrui plan de via pe
care o persoan individual dorete s l adopte. Criteriul lui Pareto, la rndul lui,
exprim o cerin politic democratic: aceea ca alegerile colective s dea seam de ceea
ce doresc cetenii. Independena alternativelor irelevante este n fond un mod de a
formula opiunea pentru democraie: orice alegere social trebuie s se ntemeieze pe
preferinele individuale. Condiia de nedictatur este direct n acelai sens: dac vrem s
trim ntr-o democraie, atunci nu putem accepta ca un anumit membru sau anumii
membri ai societii s i impun preferinele asupra acesteia.
Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Nu exist nici un mod de agregare a
preferinelor individuale care s satisfac simultan:
condiia domeniului nelimitat;
criteriul Pareto;

101

 criteriul de independen a alternativelor irelevante;

condiia de nedictatur.
Semnificaia teoremei este remarcabil. Cci, pe de o parte, cele patru condiii par
acceptabile i exprim valori dezirabile; dar, pe de alt parte, teorema susine c ele nu pot
fi implementate mpreun. Mai tare zis, potrivit acestei teoreme democraia nsi nu este
implementabil, n msura n care noi considerm c practica politic efectiv vizeaz
acest obiectiv.
Dac deci dorim s evitm aceast concluzie, atunci trebuie s respingem cel
puin una dintre cele patru condiii. De pild, am putea renuna la condiia de nondictatur; am putea, de exemplu, s delegm decizia ctorva persoane (experi?). Dar va
fi acceptabil o astfel de procedur? Sau am putea s introducem alte alternative (de
exemplu, obligativitatea studierii de ctre funcionarii publici a eticii profesionale); dar
aceast procedur va nclca a treia condiie etc.

c) Modele alternative ale deciziei

Modelul deciziei bazat pe conceptul de raionalitate instrumental surprinde totui
unele caracteristici ale alegerilor pe care cei mai muli dintre noi le considerm
ndreptite. Ca model al felului n care ar trebui s fie luate deciziile pentru ca acestea
s fie acceptate ca raionale, el este greu de respins. Problema este ns alta: el nu
surprinde felul n care, n cele mai multe situaii, sunt luate decizi importante, att de
ctre fiecare dintre noi, ct i de ctre decidenii politici. Cu alte cuvinte, dei are un
caracter normativ, acest model nu reuete s descrie i felul n care realmente sunt
fcute deciziile.
Raionalitatea limitat. De aceea, unii autori au ncercat s modifice conceptul
de raionalitate care s fac modelul deciziei raionale mai apropiat de evidena empiric,
pe care o ntlnim n lumea real (Gunn, Hogwood, 1984) a elaborrii politicilor
publice.
Autorul care a formulat cea mai bine elaborat abordare pe aceast linie este H.A.
Simon (Simon: 1945; 1955; 1956; 1976; 1982). Concepia raionalitii limitate a lui
Simon este o reelaborare a modelului raional al deciziei. Dup Simon, cei care decid
asupra politicilor publice nu sunt n acelai timp raionali i comprehensivi: chiar dac
alegerile sunt raionale, aceasta nu nseamn c ele satisfac cerinele aspre impuse de
modelul comprehensiv. ntr-adevr, argumenteaz el, cei care se afl n situaia de a
decide sunt limitai n activitatea lor de circumstanele n care se face decizia.
n primul rnd, exist limite ale capacitii omului de a strnge i de a procesa
informaia:
cunoaterea noastr este ntotdeauna fragmentar i incomplet;
consecinele aciunilor nu pot fi toate cunoscute; decidentul apeleaz la
capacitatea de a realiza evaluri simplificatoare;
atenia noastr are limite: deciziile se iau pe baza unei analize seriale (cci nu te
poi gndi la prea multe lucruri n acelai timp); iar atenia se schimb de la un
moment la altul;

102

puterile noastre de observaie i de comunicare sunt limitate; nvm adaptndune comportamentul la scopuri;
capacitatea memoriei noastre e limitat;
suntem creaturi care avem obiceiuri i rutine;
suntem limitai de mediul psihologic n care ne gsim.
n al doilea rnd, suntem limitai i de mediul organizaional care creeaz cadrele
n care decidem. Structurile organizaionale, procedurile adoptate n cadrul lor, cultura
organizaional determin anumite tipuri de a lua decizia. Organizaiile impun valorile lor
asupra deciziilor acceptabile. Iar constrngerile de timp mpiedic de multe ori cutarea
mai multor alternative ntre care s se fac alegerea. De aceea, cei care decid asupra unei
politici de cele mai multe ori nu au de ales ntre toate opiunile posibile, ci mai curnd ei
au n fa un numr redus de alternative. Mai mult, acceptarea unei politici ca o
alternativ real care ar putea fi aleas depinde de opiunile ideologice, de valorile pe
care le accept decidenii.
Ca urmare, susine Simon, omul este raional, dar raionalitatea lui este una
limitat. Concluzia cea mai important care decurge de aici este aceea c alternativa
aleas nu este cea care va maximiza: nu este cea care produce cele mai mari beneficii n
raport cu costurile implementrii ei; nu este cea care exprim cel mai bun mijloc de a
atinge obiectivele propuse, aa cum cerea ideea de raionalitate instrumental.
Comportamentul raional, dup Simon, nu este aadar cel maximizator.
Mai degrab, susine el, comportamentul raional este unul satisficient; Simon a
inventat acest termen combinnd cele dou condiii ale raionalitii limitate: un
comportament raional apare, n aceast perspectiv ca satisfctor i suficient. O aciune
de alegere este satisficient atunci cnd cel care o face caut s identifice acele alternative
care sunt destul de bune: ele sunt satisfctoare i suficiente pentru a atinge scopurile.
Altfel zis, decidentul nu va trebui s cerceteze toate alternativele care, n principiu, ar
putea s produc beneficii mai mari (aadar, el nu este maximizator); el trebuie s in
seam doar de alternativele care vor produce o cretere rezonabil aadar, satisficient
a beneficiilor sale.
Caracteristicile deciziei bazate pe raionalitatea limitat:
problemele complexe nu sunt atacate direct; ele sunt sparte n probleme mai mici;
decizia bun nu este una maximizatoare, ci una satisficient: destul de bun pentru a
mplini dorinele;
nu sunt cutate toate alternativele posibile; mai degrab cutarea se rezum la cele
familiare sau la cele care difer marginal de cea deja practicat;
deciziile se iau n pai: nu potrivit unui mare plan, dat a priori; cci fiecare alegere
schimb rezultatele i noi probleme apar;
se construiesc mecanisme de a reduce incertitudinea n care se iau deciziile; de
exemplu, se coopereaz cu alte persoane, grupuri, organizaii;
nu se urmeaz de la cap la coad procesul de decizie: se folosesc proceduri standard
de operare, care in seam de experiena trecut.

Modelul incremental al deciziei. Dificultile modelului raional al deciziei au

dus la ncercarea de a elabora modele alternative. Cel mai cunoscut este cel incremental,
propus de Ch. Lindblom (Lindblom, 1968). Ideea lui central este c deciziile asupra
politicilor publice se caracterizeaz n chip hotrtor prin negociere, trguial, compromis

103

ntre cei implicai n procesul decizional; alternativele alese exprim ca urmare nu att
ceea ce este dezirabil, ct mai degrab ceea ce apare ca fiind politic fezabil, aplicabil.
Potrivit modelului incremental, decidenii:
in seam numai de acele scopuri, obiective care difer incremental (= foarte
puin) de status quo;
in seam de un numr limitat de consecine prevzute ale alternativelor
considerate;
modific scopurile n funcie de alternativele disponibile; i invers, ajusteaz
alternativele disponibile la scopurile propuse;
reformuleaz continuu problema cu care se confrunt (scopurile propuse,
alternativele) pe msur ce obin informaii noi;
analizeaz i evalueaz alternativele printr-un ir de pai mruni; ca urmare,
alegerile sunt modificate continuu n timp, mai degrab dect fcute doar la un
moment dat al procesului;
remediaz continuu problemele sociale existente, mai degrab dect s le rezolve
complet la un anumit moment;
mprtesc responsabilitatea analizei, evalurii, alegerii cu multe grupuri din
societate, astfel nct procesul de elaborare a politicilor publice este fragmentat i
disjuns (= mprit ntre diferii actori sociali).
Dup Lindblom, decidenii produc politicile printr-un proces de comparaii
succesive limitate cu decizii anterioare anume cele care sunt cele mai familiare. n
timp ce potrivit modelului raional se pornete iari i iari de la chestiunile
fundamentale, iar trecutul este important numai n msura n care experiena trecut e
ncorporat n teorie, potrivit modelului incremental decidenii pleac mereu de la situaia
existent, pas cu pas i n grade mici; ei nu elaboreaz mari teorii, ci ncearc s se
descurce n situaia dat (Lindblom, 1959: p. 81).
Exist dou motive principale pentru care deciziile nu se deprteaz foarte mult de
cele deja practicate (de status quo):
a) deoarece negocierea implic distribuirea unor resurse limitate ntre participani
diferii, e mai uor s se continue o schem dat de distribuire dect s se impun
valori noi, cu propuneri radical noi. Ca urmare, fie se continu status quo-ul, fie
cel mult i se aduc schimbri minore. C lucrurile stau aa se observ poate cel mai
bine atunci cnd se ia n considerare cel mai important instrument de distribuire a
resurselor pe care l au la ndemn decidenii politici: bugetul de stat. n
Romnia, de pild, dac vom compara bugetele elaborate de diferitele guverne n
cursul deceniului trecut, vom observa mici diferene, chiar dac ideologiile
oficiale ale guvernelor din acea perioad au fost foarte diferite (mai mult, ca
structur bugetele nu difer mult nici de cele din perioada de dinainte de 1989).
b) Procedurile de formare i aplicare a politicilor se bazeaz mult pe activitatea
birocraiei. Dar aceasta tinde s promoveze practicile existente. Metodele prin
care birocraii identific problemele, alternativele, criteriile pe baza crora se fac
alegerile sunt date deja, astfel nct inovarea este inhibat i se perpetueaz
aranjamentele existente.
E interesant s comparm cele dou modele ale deciziei (cf. Lindblom, 1968):
Modelul raional i comprehensiv al

Modelul incremental al deciziei

104

deciziei
Clarificarea valorilor este distinct de
analiza empiric a politicilor alternative
(uneori o precede)
n formularea politicilor: 1) se izoleaz mai
nti scopurile; 2) sunt apoi cutate
mijloacele
Testul unei politici bune: e cel mai potrivit
mijloc pentru a atinge scopurile dorite
Analiza e comprehensiv: se ia n
considerare orice factor relevant
Adesea se apeleaz puternic la teorii

Nu se poate separa ntre procesele de

selectare a valorilor, scopurilor i
analiza empiric a aciunii de care e
nevoie
Scopurile i mijloacele nu sunt distincte;
analiza scopuri-mijloace nu e potrivit
Testul unei politici bune: acordul asupra
ei (chiar dac nu i acord c e cel mai
bun mijloc pentru a atinge un anumit
scop)
analiza e limitat: a) sunt neglijate
rezultate importante posibile; b) sunt
neglijate alternative importante; c) la fel
i valori importante
Apelul la teorii nu e foarte mare; e
nlocuit de comparaii repetate

Lindblom i Braybrooke au sugerat c, pentru a nelege locul n care e aplicabil

modelul incremental al deciziei, este necesar s lum n considerare dou variabile: 1)
nivelul cunotinelor disponibile sau gradul nelegerii situaiei; 2)cantitatea de schimbare
implicat de aplicarea respectivei politici. Obinem atunci urmtorul tabel:

Schimbare mare
Schimbare mic
(incremental)

Nivel nalt
disponibile
A

de

cunotine Nivel sczut

disponibile
C

de

cunotine

Dup Lindblom i Braybrooke, situaiile care se pot ncadra n csuele A i B

sunt rare n politic: n primul caz avem situaiile n care se petrec schimbri
fundamentale n societate, ntemeiate pe concepii vizionare asupra acestora; n cel de-al
doilea avem deciziile luate n situaii de criz. Cele mai multe decizii se iau n situaii
care pot fi ncadrate n csuele C i D. n cazul C avem de-a face cu decizii raionale, n
care decidenii au scopuri i opiuni bine definite; dar i aceste situaii sunt rare. Cel mai
des ntlnite sunt cele de tip D: n care deciziile implic schimbri de mic anvergur, iar
gradul de nelegere a situaiei este limitat.
Critici aduse modelului incremental:
nu se presupune existena nici unui scop sau orientri a schimbrii realizate;
e conservator: se opune oricrei schimbri sau inovri pe scar mai larg;
e miop: nu ine cont de interesele pe termen lung ale societii;
e nedemocratic: alegerea ntre alternative se face de ctre membrii grupurilor care au
putere de negociere.

105

Modelul examinrii mixte. A. Etzioni (1967) a argumentat c modelul raional i

cel incremental sunt nu att adverse, ct mai curnd aplicabile unor probleme de natur
diferit. Astfel, incrementalismul nu recunoate faptul c alegerile de politici difer n
complexitate, importan, mrime. De pild, deciziile strategice difer de cele care se iau
zi de zi. Modelul propus de Etzioni al examinrii mixte pleac tocmai de la distincia
dintre; a) alegeri strategice care determin direciile de baz ale politicilor; i b)
deciziile operaionale, care pe de o parte alctuiesc baza deciziilor strategice i, pe de alt
parte, contribuie la implementarea lor.
Distincia se bazeaz pe natura problemelor cu care se confrunt decidenii. Dar
ceea ce este raional ntr-un context poate s nu fie astfel ntr-altul; ca urmare, n modelul
examinrii mixte se combin elemente preluate att din modelul raional, ct i din cel
incremental al deciziei: combinaia potrivit ntre aceste elemente depinde de natura
problemei. Anume, cu ct problemele au o natur mai complex, iar alegerea implicat
este mai strategic, cu att abordarea raional-comprehensiv este mai potrivit; cu ct
ns problemele au o natur mai concret, mai practic i mai operaional, cu att
abordarea incremental pare mai adecvat.
S presupunem c vrem s stabilim un sistem de observare a vremii la scara ntregii
planete folosind satelii meteorologici. Abordarea raionalist va consta ntr-o cercetare
exhaustiv a condiiilor meteorologice folosind aparate de filmat capabile s fac
observaii detaliate i planificnd rapoarte privind ntregul cer ct de des posibil. Aceasta
va duce la o avalan de detalii, a cror analiz este costisitoare i care probabil vor
coplei capacitile noastre de aciune... Incrementalismul se va apleca asupra acelor zone
n care n care s-au dezvoltat structuri similare n trecutul recent i, poate, n cteva
regiuni apropiate; astfel, va ignora toate formaiunile care ar fi putut merita atenie dac
ar fi aprut n zone neateptate.
O strategie de examinare mixt va presupune dou aparate de filmat: unul, cu un unghi
larg care s acopere toate prile cerului, dar nu n detaliu, i un al doilea care s se
concentreze asupra acelor zone pe care primul le arat c necesit o examinare mai n
profunzime. (Etzioni, 12967: p. 389)

Modelul coului de gunoi. Modelele incremental i al examinrii mixte sugerau

c deciziile chiar dac nu satisfac cerinele modelului raional, pot fi totui privite ca
raionale. March i Olsen (1979; a se vedea i Cohen, March, Olsen, 1972) consider ns
c deciziile asupra politicilor publice nu posed nici mcar raionalitatea admis de aceste
modele. ntr-adevr, dup ei nivelul de nelegere a problemelor, predictibilitatea
relaiilor ntre diverii actori care iau parte la procesul decizional care sunt presupuse de
modelul incremental nu se ntlnete n realitate. Luarea deciziei este un proces foarte
puin predictibil i foarte ambiguu, care doar cu greu poate fi pus n legtur cu procesul
de cutare a mijloacelor pentru atingerea unor scopuri.
Dei organizaiile pot fi adesea tratate convenabil ca vehicule de rezolvare a unor
probleme bine definite sau ca structuri n cadrul crora conflictul este rezolvat prin
negociere, ele furnizeaz de asemenea seturi de proceduri prin care participanii ajung la
o interpretare a ceea ce fac ei i ce au fcut n acest proces. Din acest punct de vedere, o
organizaie este o colecie de alegeri care sunt n cutare de probleme; de chestiuni i de
sentimente aflate n cutarea unor situaii de decizie n care ele ar putea fi scoase la
iveal; de soluii aflate n cutarea unor chestiuni pentru care ele ar putea fi un rspuns;
de decideni care i caut de lucru.

106

O astfel de perspectiv asupra alegerilor din organizaii concentreaz atenia

asupra felului n care nelesul alegerii se schimb n timp... Pentru a nelege procesele
din cadrul organizaiilor, putem considera c o oportunitate de alegere este un fel de co
de gunoi n care diversele probleme i soluii sunt aruncate de ctre participani, pe
msur ce ele sunt create. Amestecul de gunoi ntr-un singur co depinde de amestecul
disponibil de couri, de etichetele ataate diverselor couri, de tipul de gunoi care se
produce la un moment dat, de viteza cu care gunoiul este colectat i aruncat. (Cohen,
March, Olsen, 1972: p. 2)

Metafora coului de gunoi este folosit intenionat de autori pentru a nltura aura
de raionalitate a deciziilor asupra politicilor publice care era pstrat n diversele
modele ale deciziei. Dup ei, lucrurile nu stau deloc aa: cci scopurile, obiectivele
adesea nu sunt cunoscute de cei care aleg o politic public. La fel, ei nu cunosc relaiile
cauzale ntre evenimente. Dimpotriv, decidenii aleg scopuri i mijloace, atribuie relaii
de determinare pe msur ce se angajeaz n procesul de decizie; proces care este
ambiguu i impredictibil.
Stiluri de luare a deciziilor. Modelul propus de Cohen, March i Olsen indic
faptul c tipul de decizie depinde de problemele avute n vedere i de contextele
instituionale. Aceast implicaie este utilizat pe J. Forester (1984) pentru a dezvolta un
model al stilurilor de luare a deciziilor. Dup Forester, ceea ce este raional s fac
decidenii depinde de situaiile n care ei lucreaz.
Ceea ce este practic i raional s facem ntr-o situaie depinde n parte de structura
acelei situaii. De aceea, analiza situaiei n care se ia decizia este esenial pentru
alegerea sau ghidarea aciunii n acea situaie... Punctul crucial al argumentului este
acesta. n funcie de condiiile disponibile, o strategie poate fi practic sau ridicol. Dac
avem timp, expertiz, date, o problem bine definit, atunci a face calcule tehnice este
foarte bine; dar dac nu avem timp la dispoziie, date, definiia problemei, expertiz,
atunci a ncerca s facem calcule tehnice poate foarte bine s nsemne o pierdere de timp.
ntr-un mediu organizaional complex, reele de informaie pot fi la fel, dac nu chiar mai
importante dect documentele atunci cnd se cere informaie. ntr-un mediu de conflict
interorganizaional poate c se cere negociere i compromis. Strategiile administrative
sunt relevante numai ntr-un context politic i organizaional. (Forester, 1984: p. 25)

Atunci cnd se ia o decizie, intervin mai muli parametri:

1) Numrul de ageni (de decideni implicai). Potrivit modelului raional, acest
numr este mic posibil chiar egal cu unu; dar n viaa real acest numr este de
fapt ridicat.
2) Structurile organizaionale n care se ia decizia. Potrivit modelului raional, ele
sunt simple i nchise n faa influenelor din partea altor ageni; dar n viaa real
n procesul de luare a deciziei pot interveni mai multe organizaii, mai mult sau
mai puin deschise la influenele externe.
3) Problema care necesit decizia. Potrivit modelului raional, ea este bine definit:
sunt bine nelese constrngerile de timp, domeniul deciziei, valorile i obiectivele
implicate, consecinele alternativelor diferite; dar de multe ori problema este
ambigu i prost neleas.
4) Informaia necesar pentru a decide. Potrivit modelului raional, ea este ct se
poate de perfect: complet, accesibil, comprehensibil; dar adesea ea este
incomplet, manipulat, neltoare.

107

5) Timpul de care dispune decidentul. Potrivit modelului raional, el nu constituie o

constrngere: decidentul are orict timp la dispoziie pentru a pregti decizia
optim; dar n viaa real adesea constrngerile de timp sunt extrem de presante.
innd cont de aceti parametri, de faptul c ei pot fi combinai, n funcie de situaia
concret de decizie, n moduri diferite, sunt posibile mai multe stiluri diferite de decizie.
Dup Forester, sunt cinci stiluri posibile: optimizator, satisficient, de cutare, negociator,
organizaional.
Stilul optimizator cnd sunt ndeplinite condiiile modelului raional
Stilul satisficient cnd limitrile n faa decidenilor sunt n principal
de natur cognitiv
Stilul de cutare cnd problema e vag definit
Stilul negociator cnd mai muli ageni abordeaz problema, n absena
informaiei i sub constrngerea timpului disponibil
Stilul organizaional cnd sunt implicate structuri multiple, cnd
agenii au timp i resurse disponibile, dar i probleme multiple.
O analogie: modele de luare a deciziilor strategice. Distincia dintre
modelul raional i cele alternative de luare a decizie a fost conceptualizat n
cercetrile de management strategic prin cea dintre strategia prescriptiv i cea
emergent (Lynch: 2000, cap.2). Iat mai jos, n sintez, punctele tari i
dificicultile pe care le antreneaz acestea. E important de notat c, potrivit lui
Lynch, cele dou modele nu sunt exclusive; mai degrab ele sunt instrumente
diferite, alternative de abordare a problematicii deciziilor strategice ntr-o
corporaie sau, n general, ntr-o organizaie (inclusiv ntr-una public).
O strategie prescriptiv, raional de luare a deciziilor se bazeaz pe ideea
c obiectivele de atins au fost definite cu claritate, iar elementele principale care
caracterizeaz acea decizie au fost construite, dezvoltate nainte ca ea s nceap
s fie implementat. Dimpotriv, o strategie emergent de luare a deciziilor e cea
n care obiectivul de atins nu este definit cu claritate, iar elementele principale
care caracterizeaz acea decizie sunt dezvoltate pe msur ce ea este aplicat,
pus n practic.
Strategia prescriptiv
Puncte tari
Probleme ridicate

Strategia emergent
Puncte tari
Probleme ridicate

- D seam de
ntreaga organizaie.
- Permite comparaii
pe baza raportrii la
obiectivele urmrite.
- Permite raportarea la
resursele organizaiei,
precum i la
solicitrile fcute.
- Cnd resursele sunt
limitate, descrie bine
opiunile posibile.
- Permite
monitorizarea
implementrii, n

- E concordant cu
practica din acea
organizaie.
- ine seam de
problemele legate de
trsturile persoanelor
implicate (de ex., de
motivaia lor).
- Permite dezvoltarea
strategiei, pe msur
ce noi lucruri se
nva.
- Implementarea
devine o parte
component a

- Cere predicii mult

prea precise asupra
evoluiilor viitoare.
- Nu e realist n
presupunerea c
interesele pe termen
lung vor putea prevala
asupra celor pe termen
scurt.
- E prea optimist n
privina capacitii de
a stpni cursurile
alternative de aciune.
- Nu e realist n
privina capacitii

108

- Nu e realist n ce
privete descrierea
persoanelor cu funcii
ca factori oarecum
pasivi.
- Nu recunoate rolul
unui centru de
coordonare n
procesul de alocare a
resurselor.
- Nu definete
responsabilitile n
luarea deciziilor.
- Uneori (de ex., n
proiecte lungi)

raport cu obiectivele
stabilite.

managerilor de a
prlucra informaiile i
de a face alegeri
logice.
- E nerealist n
cerina ca toate
opiunile rlevante s
fie definite clar i n
detaliu.
- Consider c
implementarea este
distinct de celelalte
faze ale procesului
decizional.

procesului decizional.
- Cultura
organizaional devine
parte a procesului
decizional.
- Susine flexibilitatea
organizaiei fa de
cerinele mediului.

strategia nu este n
orice moment
flexibil; de la un
moment dat ea devine
fixat i rigid.
- Nu recunoate rolul
unor alegeri raionale.
- Nu acord un loc
rezonabil controlului
activitilor
desfurate.

(Adaptare dup Lynch: 2000, cap. 2)

ntrebri i aplicaii
1) De ce analiza de tip cost-beneficiu exprim modelul raional al deciziei?
2) Explicai de ce omul economic i omul birocratic acioneaz potrivit aceluiai
model cel raional al deciziei.
3) Gndii-v la un proiect local, n care deciziile importante implic beneficii i
costuri. Pe o foaie de hrtie punei diferitele costuri, iar pe o alta diferitele
beneficii ale acestui proiect; apoi ncercai s ataai ponderi (pe o scar de la 1 la
10) fiecrui tip de costuri i de beneficii. Calculai care este costul ponderat i
care este beneficiul ponderat n acest fel al proiectului; comparnd aceste
rezultate, decidei dac poate fi luat decizia de a aplica proiectul. Analizai care
au fost supoziiile pe care le-ai avut atunci cnd ai ataat acele ponderi diferitelor
tipuri de costuri i de beneficii. Sub ce condiii pot fi ele susinute sau modificate?
4) Explicai expresia satisficient.
5) De ce raionalitatea limitat este o form de raionalitate?
6) Comparai ntre ele diferitele tipuri de raionalitate. Putei aduga i altele?
7) Analizai o situaie de decizie n perspectiva modelului incremental.
8) Analizai criticile aduse modelului incremental de luare a deciziei. Credei c ele
se susin?
9) Plecnd de la experiena dumneavoastr, dai un exemplu n care se poate aplica
modelul coului de gunoi al deciziei. Care au fost factorii care au facilitat o
decizie de acest tip?
10) Comparai ntre ele modelul evalurii mixte i cel al coului de gunoi. Care sunt
trsturile lor comune i prin ce difer ntre ele?
11) Care sunt parametrii n funcie de care se poate deosebi ntre situaii diferite de
decizie?
12) Care sunt stilurile de luare a deciziei? n ce mod difer ntre ele?

109

6. IMPLEMENTAREA POLITICILOR
Obiectivele capitolului

Scopul acestui capitol este acela de prezenta mecanismele de implementare a

unei politici publice i de a indica rolul diferitelor instrumente care pot fi folosite n
acest sens. Dup parcurgerea lui i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul
capitolului, vei putea:
s definii conceptele de implementare, de instrument al politicilor i de ncheiere a
unei politici;
s difereniai ntre modele alternative de nelegere a modului n care poate fi
implementat o politic;
s indicai situaiile n care este preferabil alegerea unui anumit instrument;
s indicai tipurile diferite de instrumente ale politicilor;
s definii modele alternative de ncheiere a unei politici i s indicai rolul
analistului de politici n luarea deciziei de ncheiere a unei politici.

Termeni cheie: implementare; modelul de implementare de sus n jos; modelul de

implementare de jos n sus; instrument al politicilor; ncheierea unei politici.

Coninutul capitolului:
a) Cum se implementeaz o politic
b) Instrumentele politicilor
c) ncheierea politicii i succesiunea
Odat ce s-a luat decizia privind aplicarea unei politici publice, urmeaz procesul
efectiv de nfptuire sau de implementare a ei. Nu de puine ori oficialii din instituii
guvernamentale consider c procesul este neimportant: dac s-a decis asupra unei
politici, nimic nu mpiedic aplicarea ei ntr-un proces aproape automat. Alteori ns
nelepciunea comun spune c aici e o problem greu de manevrat. Muli dintre cei care
au avut efectiv de-a face cu problemele implementrii unor politici tiu din experien c
teoria ca teoria, dar practica ne omoar. Altfel zis, alturi de problema discutat mai
devreme, a distinciei dintre cunoatere i ignoran n elaborarea unei politici publice,

110

apare o alta: cea a discrepanei dintre a ti i a face; dintre a elabora o politic public i a
reui s o aplici, s o implementezi bine.
Aa cum subliniaz J. Pfeffer i R. Sutton, n general atunci cnd avem n vedere
organizaiile nu exist rspunsuri simple la problema relaiilor dintre a ti i a face.
dac astfel de rspunsuri simple ar fi existat, ele ar fi fost deja aplicate pe larg. Iar
puinele firme care sunt capabile s traduc n chip consistent cunoaterea n aciune nu ar
fi beneficiat de avantajul competitiv substanial pe care l au... Una dintre cele mai
importante idei ale cercetrii noastre este aceea c cunoaterea care este efectiv
implementat e cea care cu mai mare probabilitate este dobndit printr-un proces de
nvare prin a face dect printr-unul de a nva prin a citi sau a asculta. Una dintre
principalele noastre recomandri este aceea de a v angaja n aciuni gndite. Petrecei
mai puin timp cercetnd sau vorbind despre problemele organizaiei. Trecerea la aciune
va genera experiena din care putei nva. (Pfeffer, J., Sutton, R.I., 2000, pp. 5 6)

a) Cum se implementeaz o politic

Lucrarea lui J. Pressman i A. Wildavsky (1973) a pus bazele cercetrilor aplicate
asupra procesului de implementare a unei politici. Cei doi autori au analizat modul de
implementare a programului de dezvoltare economic dintr-un ora din California.
Aciunile ageniilor implicate n acest sens s-au dovedit a fi dependente de capacitatea lor
de crea legturi ntre ele pentru a nfptui politica. Cu ct aceste legturi erau mai slabe i
mai puin efective, cu att politica nsi era mai dificil de implementat. De aceea,
conchid cei doi autori, implementarea nu se poate face eficient dac:
scopurile nu au fost clar definite i nelese;
nu au fost disponibilizate resursele necesare;
nu s-a realizat un lan de comand capabil s asambleze i s controleze resursele;
sistemul nu comunic eficient i nu sunt controlate organizaiile care sunt
implicate n procesul respectiv.
Ca urmare, o implementare eficient necesit existena unui sistem de control, de
comunicaii i de alocare a resurselor. Acesta este necesar ntruct situaia real n care se
gsesc cei care implementeaz o politic nu se suprapune de obicei peste inteniile care
au stat la baza elaborrii politicii. Vorba dup care judecata de acas nu se potrivete cu
cea din trg dobndete aici coninut; implementarea trebuie s fac fa unor dificulti
care nu au putut fi considerate n ntregime n fazele anterioare ale elaborrii politicilor
(Sabatier, P.A., Mazmanian, D.A., 1980: p. 542):
n primul rnd, unele dificulti apar datorit nsei problemelor pe care politicile
publice urmresc s le soluioneze. Unele politici presupun utilizarea unor tehnici mai
pretenioase; uneori tehnologiile nu exist sau, dac exist, sunt foarte scumpe (de
pild, n cazul monitorizrii polurii sau al fraudelor n diverse programe de asisten
social). De asemenea, implementarea poate fi ngreunat de diversitatea grupurilor
vizate de politic i a comportamentelor acestora. De pild, violena public sau
abandonul colar au foarte multe cauze i de aceea politicile care vizeaz numai unele
dintre acestea pot s eueze mai uor. De asemenea, cu ct mrimea (ca procentaj n
cadrul populaiei) a grupurilor vizate este mai mare, cu att implementarea e mai
dificil; e mult mai uor s se implementeze o politic de protecie a celor aflai n
trafic dac ea se concentreaz asupra productorilor de automobile (al cror numr e
foarte redus), mai degrab dect asupra oferilor. n sfrit, mrimea schimbrilor
111

solicitate de acea politic poate s ngreuneze aplicarea ei. O politic prin care se
ncearc schimbarea comportamentelor sexiste sau care vizeaz unele minoriti
etnice sau rasiale este mult mai dificil de implementat dect una care privete, de
pild, creterea calitii apei potabile, care nu solicit schimbri n comportamentul
consumatorilor.
n al doilea rnd, dificultile n implementare pot apare datorit contextului
economic, social, politic n care se desfoar acest proces: schimbrile n condiiile
sociale pot duce la ngreunarea implementrii (de pild, programele viznd abandonul
colar sunt mai dificil de implementat dac o mare parte a populaiei srcete
accentuat; un alt exemplu: cderea monedei europene n raport cu dolarul american a
influenat puternic n anul 2000 posibilitile de implementare n Romnia a unor
politici sociale sau a unora care vizau investiiile); atenia mass-media asupra
problemei poate facilita sau, dimpotriv, mpiedica implementarea unor politici;
atitudinile grupurilor implicate, resursele alocate (la timp i n cantiti
corespunztoare) afecteaz modul de implementare a politicilor; sprijinul public, al
conducerii politice, voina politic de a aplica o politic sunt de multe ori factori
deosebit de importani n reuita implementrii.
n al treilea rnd, unele greuti n implementare deriv din capacitatea ageniei sau
ageniilor care au aceast sarcin de a crea mecanismele necesare: stabilirea de
obiective clare i necontradictorii; utilizarea unor teorii adecvate privind mecanismele
prin care se produc fenomenele, procesele i evenimentele respective; gestionarea
resurselor financiare; capacitatea de a crea un lan eficient, organizat ierarhic de
cooperare ntre instituiile implicate; recrutarea de personal care se ocup cu
implementarea etc.
De ce este implementarea aa de grea? L.A. Gunn (apud Hogwood, B.W., Gunn, L.A., 1984;
2000: capitolul 11) indic urmtoarele zece condiii care trebuie ndeplinite pentru a avea o
implementare perfect:
1. Circumstanele exterioare ageniei responsabile cu implementarea unei politici nu impun
constrngeri paralizante.
2. Programele trebuie s dispun de timpul i resursele necesare.
3. Combinaia necesar de resurse trebuie s fie disponibil.
4. Politica ce urmeaz a fi implementat trebuie s se bazeze pe o teorie a cauzelor i
efectelor.
5. Relaia dintre cauz i efect trebuie s fie direct, cu puine, sau chiar lipsit de legturi
intermediare.
6. Relaiile de dependen trebuie s fie minime.
7. Trebuie s existe o nelegere i un acord asupra obiectivelor.
8. Sarcinile trebuie s fie definite n totalitate i ncadrate corect n secvene.
9. Trebuie s existe o coordonare i o comunicare perfect.
10. Cei cu autoritate trebuie s solicite ascultare i s fie ascultai.
Dificultile n implementarea unei politici se leag de faptul c aceste condiii sunt rar dac
vreodat de ntlnit n realitate.

Modelul implementrii de sus n jos a politicilor. Acest model dezvolt

abordarea lui Pressman i Wildavsky. Potrivit lui, implementarea poate fi definit ca o
etap n procesul de nfptuire a politicilor care este diferit de cele prin care o politic
112

este elaborat i aleas, i este ulterioar acestora. Implementarea const n punerea n

practic, n aplicarea politicilor de ctre o agenie sau de ctre unele agenii care au
aceast sarcin. Ea cuprinde trei stadii (Rein, 1983: pp. 123 128):
1. Elaborarea de standarde de implementare. n primul rnd, cerinele legale sunt
transformate n norme administrative; sunt elaborate i promulgate directive, norme,
reglementri pentru funcionarii din agenia sau ageniile guvernamentale
responsabile cu aplicarea ei. n al doilea rnd, sunt luate decizii de aplicare a politicii.
De pild, agenia trebuie s decid dac ceea ce se urmrete este un anumit rezultat
sau mai curnd accentul trebuie s cad pe anumite proceduri (bunoar, dac pentru
a se asigura calitatea n nvmntul superior trebuie s se evalueze fiecare program
universitar sau mai curnd dac universitile trebuie sprijinite pentru a-i dezvolta
fiecare proceduri de asigurare a calitii). De asemenea, se creeaz uniti
organizaionale, se strnge i se distribuie informaie etc.
2. Distribuirea resurselor. Procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care se
fac contracte se aprob i se aplic. De asemenea, se ataeaz personal fiecrei agenii
i fiecrui birou nsrcinat cu implementarea politicii, se angajeaz personal. Ca s
lum din nou exemplul nvmntului superior, pentru finanarea universitilor
romneti s-a nfiinat o agenie special n subordinea ministerului de resort; s-au
dezvoltat procedurile de finanare a acestora, care s caracterizeaz prin transparen,
obiectivitate i echitate. Agenia respectiv este cea care propune distribuirea
resurselor financiare, n funcie de numrul de studeni nscrii i de natura
programelor (de nivel universitar sau postuniversitar), de tipul specializrilor
colarizate etc. (Miroiu, A., Dinc, G., 2000)
3. Supervizarea implementrii. Aici sunt cuprinse activiti precum: monitorizarea;
auditul; evaluarea. Ageniile implicate n implementarea unei politici dezvolt
proceduri de monitorizare a fiecrui stadiu de implementare a politicilor. n mod
tradiional, auditul privete inspectarea aspectelor financiare, i adesea are dou
forme: audit intern i extern. Vom analiza separat, n capitolul urmtor, evaluarea.
Potrivit lui P. Sabatier (1986), trstura principal a modelului de implementare
de sus n jos a politicilor este aceea c se pornete de la o decizie guvernamental i se
iau n discuie urmtoarele probleme:
n ce msur sunt aciunile reprezentanilor ageniilor guvernamentale i ale
grupurilor implicate consistente cu obiectivele i procedurile cuprinse n politica
respectiv?
n ce msur sunt atinse n timp obiectivele?
Care sunt principalii factori care afecteaz rezultatele politicii?
Cum a fost reformulat n timp politica pe baza experienei?
nelegerea faptului c exist aceste dificulti n implementarea politicilor publice
se poate rsfrnge i asupra etapelor anterioare ale procesului de nfptuire a politicilor.
Anume, n elaborarea lor, decidenii vor putea lua msuri pentru a face mai uoar
implementarea. Sabatier (1986) propune chiar o sum de condiii necesare i suficente
pentru ca obiectivele care sunt propuse ntr-o politic s fie implementate cu succes:
stabilirea de obiective clare i consistente ntre ele;
apelul la o teorie adecvat privind producerea fenomenelor i proceselor
respective;

113

 structurarea procesului de implementare astfel nct s se asigure sprijinul

funcionarilor din ageniile implicate i al grupurilor vizate de politic;
existena unor funcionari motivai i competeni n utilizarea resurselor
disponibile;
sprijinul grupurilor care sunt interesate i al executivului;
dac exist, schimbrile n condiiile socio-economice nu submineaz
substanial sprijinul politic pentru acea politic sau mecanismele de producere a
fenomenelor i proceselor.
Modelul implementrii de jos n sus a politicilor. Modelul implementrii de sus
n jos a politicilor atrage atenia asupra modului n care obiectivele propuse sunt
ndeplinite n procesul de implementare. El nu ine ns cont de alte aspecte importante
ale acestui proces:
se concentreaz doar asupra decidenilor i tinde s neglijeze ali actori implicai
n procesul de nfptuire a politicilor publice;
ignor sau cel puin subestimeaz rolul birocrailor aflai la nivele inferioare i al
grupurilor int, care influeneaz politicile sau le fac s fie consistente cu
propriile lor scopuri; neglijeaz efectele contraproductive sau perverse ale
implementrii politicilor;
tinde s separe strict procesul de formare de cel de implementare a unei politici;
exist situaii n care nu avem o singur agenie care implementeaz o politic,
sau o agenie care conduce i controleaz acest proces.
Plecnd de aici, unii autori au propus un model de jos n sus al implementrii
Hjern, Porter, 1998). n acest model punctul de plecare nu mai este o decizie
guvernamental, ci o reea de actori implicai n unele zone n oferirea unui bun sau a
unui serviciu. Pentru a nelege cum este implementat o politic, argumenteaz ei,
trebuie s nelegem care sunt scopurile lor, strategiile lor, care sunt relaiile dintre ei.
Abia apoi putem s raportm aceste reele la scopurile, strategiile i relaiile acelora care
formuleaz, finaneaz i implementeaz politicile. n acest fel, putem s vedem care e
rolul pe care l au n implementare toi actorii implicai. Modelul de jos n sus are
avantajul c ia n considerare rolul relaiilor formale i informale care constituie reelele
de actori, publici i privai, implicai n formularea i aplicarea unei politici. El
accentueaz c succesul sau eecul unei politici depinde nu de puine ori de capacitatea
sau voina birocrailor aflai la nivele inferioare de a o aplica sau de felul n care se
implic ali actori.
Modelul de sus n jos

Modelul de jos n sus

Se concentreaz iniial
asupra

Deciziilor guvernamentale (de

ex., o nou lege de control al
polurii).

Reelelor locale implicate ntrun domeniu n care se

promoveaz politicile publice
(de ex., controlul polurii).

Identificarea principalilor
actori

De sus n jos; de la guvern la

actori privai.

De jos (actori guvernamentali

i privai) n sus.

Criterii de evaluare

Msura atingerii obiectivelor

Poate fi criteriu orice este ntr-

114

Punctul central de interes

formale; poate s aib n

vedere i alte criterii
semnificative politic sau
consecinele neintenionate.

un fel relevant pentru

problema respectiv; nu e
necesar analiza atent a
deciziilor guvernamentale.

Cum se conduce sistemul

pentru a atinge rezultatele
intenionate ale politicii?

Interaciunea strategic dintre

multiplii actori implicai ntr-o
reea de politici.

(Dup Sabatier, P.A., 1986: p.33.)

Fiecare din cele dou modele ale implementrii are punctele sale tari, dar i
punctele sale slabe. Tentaia este aceea de a gsi o abordare care s preia avantajele, sau
punctele tari ale fiecruia. Exist mai multe ncercri n acest sens. Una este a lui P.
Sabatier i const n formularea conceptului de coaliie de susinere (a se vedea capitolul
4). Avantajul acestei abordri este acela c mut accentul de la decizia privind o politic
la problema creia i se adreseaz acea politic i analizeaz strategiile folosite de diferiii
actori, publici sau privai, de a trata o problem, n funcie de interesele lor.
O alt abordare este cea care studiaz procesul de implementare din perspectiva
modului n care sunt alese instrumentele la care apeleaz o politic.

b) Instrumentele politicilor
n orice activitate pe care o ntreprindem, facem apel la mijloace sau unelte pe
care le considerm potrivite pentru a o realiza cu succes. Dac vrem s facem o cltorie
de la Bucureti la Cluj, ne gndim s mergem cu automobilul, cu trenul sau cu avionul.
Mijlocul de transport e instrumentul folosit pentru a realiza aciunea dorit. i, de multe
ori, putem alege ntre mai multe ci de a face aciunea: putem folosi unul sau altul din
mijloacele de transport disponibile, altfel zis putem alege ntre mai multe instrumente
disponibile.
La fel se ntmpl atunci cnd o politic public urmeaz s fie implementat. De
pild, n cazul ntreprinderilor care polueaz aerul sau apa, se poate alege ntre:
promulgarea unor reglementri care s interzic orice activitate industrial care polueaz
dincolo de anumite limite stabilite; sau: stimularea unei campanii de mas prin care s se
preseze firmele poluatoare s reduc poluarea; sau: acordarea de subsidii acestor firme
pentru a le stimula s achiziioneze tehnologii nepoluante; sau: msuri de monitorizare
atent a activitilor firmelor poluante i obligarea lor s elaboreze planuri de reducere a
polurii i a riscurilor polurii etc.
Ca i atunci cnd ne propunem s mergem de la Bucureti la Cluj, pentru a reduce
poluarea se pot folosi anumite instrumente. Conceptul de instrument e folosit aici ntr-un
sens foarte larg, pentru a desemna orice mijloc pe care un actor (o persoan individual
sau o organizaie sau n particular o agenie guvernamental) l folosete sau l-ar putea
folosi pentru a atinge scopul sau scopurile urmrite (apud Peters, B.G., van Nispen,
F.K.M., 1998: p. 13).
Instrumentele politicilor sunt mijloacele sau resursele pe care guvernarea le are
le dispoziie pentru a implementa politicile publice.
115

Clasificarea instrumentelor. Deoarece, aa cum se vede i din exemplele date

aici, exist o mare varietate de instrumente care pot fi utilizate pentru a implementa
politicile publice, e nevoie s le grupm sau clasificm. C. Hood (1983) consider c
guvernarea face fa problemelor publice apelnd la patru tipuri de resurse:
Centralitatea: proprietatea de a fi la ntlnirea canalelor de informaii; guvernarea
folosete informaia pe care o posed, dreptul ei de a fi informat sau de a fi
ascultat, fr a trebui s fac uz de constrngeri legale.
Fondurile: deinerea de bunuri pe care le poate utiliza pentru a stimula sau pentru
a le schimba cu altceva, n principal resursele monetare; aceste resurse au
dobndit o importan foarte mare n ultimele decenii.
Autoritatea: posedarea puterii legale sau oficiale de a interzice, de a comanda, a
licenia, a certifica, a garanta etc.
Organizarea: guvernarea are la dispoziie aparatul de stat (o sum de organizaii
sau agenii guvernamentale, care cuprind personal, cldiri, fonduri etc.) care i
permite s realizeze aciuni concrete.
O clasificare mai detaliat e realizat de Howlett i Ramesh (1995: cap. 4).
Criteriul dup care instrumentele folosite n implementarea politicilor publice pot fi
clasificate este acela al nivelului de intervenie a statului. n cazul n care aceasta este
redus, instrumentele au un caracter voluntar; pe msur ce intervenia statului este mai
ridicat, instrumentele au un caracter mai coercitiv.
familia i comunitatea

Instrumente voluntare

organizaiile voluntare

(intervenie sczut a statului)

piaa
informare i consiliere
subsidiile

Instrumente mixte
(intervenie medie a statului)

licitaiile i drepturile de
proprietate
taxele
reglementrile

Instrumente obligatorii

ntreprinderile publice

(intervenie ridicat a statului)

furnizarea direct

116

Instrumentele voluntare. Uneori guvernarea decide n mod deliberat s nu

acioneze ntr-o anumit problem, deoarece consider c rezultatele dorite se pot obine
mai bine lsnd familia, comunitatea, piaa liber sau organizaiile neguvernamentale s
soluioneze liber problemele respective. Normele sociale prevalente ntr-o societate,
combinate cu iniiativa individual i rolul comunitii pot conduce n multe situaii la
rezultate mai bune dect dac statul ar interveni coercitiv.
Familia i comunitatea asigur n multe cazuri soluii preferabile oricror intervenii
ale statului: astfel, asigurarea sprijinului pentru copii, btrni, persoane handicapate
sunt considerate n toate societile moderne ca responsabiliti individuale eseniale.
apelul la familie i la comunitate primete ntotdeauna un sprijin politic puternic; n
plus, costurile pe care trebuie s le suporte guvernarea sunt foarte reduse (ele constau
cel mult n ajutoare sau subsidii, precum de pild alocaiile pentru copii). Desigur,
exist i dezavantaje ale concentrrii asupra acestui tip de instrument: el nu poate fi
utilizat n tratarea unor probleme sociale complexe; uneori e mai eficient s se
furnizeze servicii sociale dect s se lase totul pe seama familiei; n sfrit, se creeaz
inechiti: pentru cei care nu au o familie sau cnd resursele familiei sunt reduse, dar
i pentru unii membri ai familiilor n special femeile care sunt principalii furnizori
de grij i care, n condiiile n care au de asemenea un loc de munc, suport o
dubl zi de munc, tot mai greu de ndeplinit.
Organizaiile neguvernamentale care ofer servicii de asisten de sntate, educaie,
sprijin pentru membrii unor grupuri defavorizate (precum, de exemplu, copiii strzii
sau sracii), organizaiile ecologiste care militeaz pentru reducerea polurii sau
cur pdurile de deeuri sunt exemple care ne vin imediat n minte. Ele nu depind n
activitatea lor de stat i, n acelai timp, nu i propun ca scop obinerea de profit.
Avantajele apelului la ele ca instrumente ale politicilor publice sunt urmtoarele: a)
sunt mult mai flexibile dect instituiile sau ageniile guvernamentale; b) costurile lor
sunt mai reduse, ntruct apeleaz n mare msur la activiti voluntare; c) asigur
echitatea, cci se apleac n primul rnd asupra persoanelor defavorizate. Dar,
desigur, nu se poate face apel la aceste organizaii n cazul unor probleme sociale
complexe; pe de alt parte, ele depind pentru activitatea lor de atragerea de fonduri
(iar uneori acestea provin de la stat).
Piaa a fost i este principalul instrument voluntar folosit de guvernare. Crearea de
piee private eficiente este un obiectiv fundamental al guvernrilor, cu att mai mult
al celor n tranziia postsocialist. Aa cum am vzut, argumentul fundamental n
favoarea ei este acela c n condiiile existenei unei piee veritabile, bunurile i
serviciile sunt produse la cel mai mic pre; i, cum principalele bunuri i servicii
pentru populaie pot fi produse pe piaa liber, guvernrile folosesc pe larg acest
instrument al politicilor. Desigur, aa cum am vzut, existena bunurilor publice face
ca uneori piaa s nu fie un instrument adecvat al politicilor. Ea nu asigur eficien,
dar nici echitate (s ne gndim la un sistem pur privat de asisten de sntate: n
acest caz, cei sraci nu ar putea beneficia de servicii necesare, ceea ce ar fi n conflict
cu ideea aflat la temelia societilor moderne de respectare a drepturilor omului).
Instrumentele obligatorii. Ele constrng sau direcioneaz aciunea persoanelor
sau instituiilor crora li se adreseaz. n aplicarea lor, guvernarea trebuie desigur s in
seam de limitele constituionale.

117

 Reglementrile reprezint un mecanism esenial de a prescrie anumite activiti sau

comportamente ale persoanelor i instituiilor (att publice ct i private). Statul are
capacitatea de a exercita coerciia, de aceea reglementrile sale pot influena chiar
foarte mult economia i, n general, societatea. Pe plan economic, reglementrile
urmresc s ncurajeze unele activiti sau, dimpotriv, s descurajeze altele; de
exemplu, pot fi reglementate ratele de schimb, profiturile, investiiile strine; firmele
sunt liceniate; pot exista reglementri privind preurile practicate, calitatea i
cantitatea produselor, standarde de siguran sau ecologice etc. Pe plan social,
reglementrile urmresc s protejeze interesele cetenilor, de pild prin
reglementarea pieei muncii sau elaborarea de standarde de calitate, de nepoluare etc.
Avantajele utilizrii acestui instrument sunt urmtoarele: a) nu este necesar ca
guvernarea s posede o informaie foarte extins asupra comportamentelor sau
preferinelor efective: ea poate pur i simplu s stabileasc un standard i s cear
respectarea lui; b) este cel mai eficient mijloc, atunci cnd guvernarea are stabilite
obiective precise i clare, precum i n situaii de criz, cnd e necesar s se dea
rspunsuri simple i imediate; c) efectele aplicrii ei sunt mai uor de prezis, ceea ce
conduce la posibilitatea unei mai bune coordonri a eforturilor instituiilor i
ageniilor guvernamentale; d) sunt mai puin costisitoare dect alte instrumente
(precum subsidiile sau scutirile de taxe); e) politic sunt preferabile, cci indic
aciunea precis i implicarea direct a guvernrii n soluionarea problemelor.
Dezavantajele acestui instrument sunt urmtoarele: reglementrile a) impun limite
asupra activitii n sectorul privat i deci pot distorsiona pieele; b) inhib inovaia i
creeaz comportamente conservatoare; c) sunt inflexibile i nu in seam de context,
ceea ce poate produce rezultate perverse; d) uneori este imposibil s se dea
reglementri, atunci cnd de pild exist o varietate uria a activitilor vizate; e)
sunt adesea costisitoare: cci costurile aplicrii ei pot fi foarte ridicate.
Prin intermediul unor ntreprinderi publice, statul poate nu doar s asigure bunuri i
servicii prin instrumente bugetare, dar poate chiar s asigure producerea lor.
Electricitatea, apa, serviciile telefonice, feroviare etc. sunt vndute de ctre
ntreprinderile de stat, iar cei care nu le pltesc pot fi mpiedicai s le foloseasc.
Avantajele acestui instrument sunt de neglijat: a) aa cum am vzut, n cazul
bunurilor publice piaa nu reuete s fie un mecanism eficient; b) informaia necesar
pentru a folosi acest instrument e mai mic dect n cazul n care s-ar fi dorit folosirea
altora, precum reglementrile; c) profiturile obinute se transform n fonduri publice.
Pe de alt parte ns, dezavantajele sunt foarte mari, iar recunoaterea lor a
reprezentat un puternic impuls ctre privatizarea multora dintre aceste ntreprinderi:
a) sunt dificil de controlat; b) sunt ineficiente, cci pierderile lor sunt adesea suportate
din fonduri publice; c) sunt supuse presiunilor politice (la noi n ar sunt foarte
cunoscute exemple de mari ntreprinderi care au pierderi i care nu au fost nchise din
motive politice sau sociale); d) datorit poziiilor lor de monopol ele trec o parte a
costurilor asupra consumatorilor.
Furnizarea n mod direct de ctre stat a unor bunuri i servicii se realizeaz prin
intermediul taxelor i deci al bugetului; ea const n alocri bugetare (de pild, prin
mrimea fondurilor pentru aprare, sntate, educaie, poliia, pompierii, construcii
de drumuri i poduri, n general deci pentru bunuri i servicii publice); n redistribuiri
de bunuri i beneficii ntre diferite grupuri sau categorii de ceteni; n politicile de

118

stabilizare economic pe care le realizeaz. Alturi de avantajele uor de recunoscut,

acest tip de instrumente are i dezavantaje: a) datorit creterii rolului birocraiei,
aplicarea politicilor este puin flexibil i neeficient; controlul politic asupra
ageniilor i instituiilor guvernamentale poate duce la b) decizii care vizeaz mai
degrab obiective electorale; c) decizii incoerente.
Instrumente mixte. Acestea combin caracteristicile instrumentelor voluntare i
obligatorii. Implicarea statului variaz de la simpla diseminare a informaiei la subsidii i
taxe asupra activitilor.
Informarea i consilierea sunt furnizate persoanelor i organizaiilor, cu ateptarea c
ele i vor schimba comportamentul ntr-un anumit mod: de pild, informaii turistice,
asupra programelor guvernamentale, date statistice economice i sociale, date despre
starea vremii etc. Aceste instrumente sunt folositoare atunci cnd guvernarea nu
dispune de soluii concrete sau nu dorete s se implice mai mult n soluionarea unor
probleme; desigur ns c e vorba de instrumente puin puternice, care nu conduc la
rezultate precise, imediate: schimbrile dorite n comportament apar doar n timp, iar
probabilitatea lor e uneori greu de determinat.
Subsidiile reprezint toate formele de transferuri financiare ctre persoane, firme,
organizaii guvernamentale sau din sectorul privat ori neguvernamental. Subsidiile
urmresc sprijinirea firmelor private pentru producerea de bunuri i servicii pe care
guvernarea dorete s fie oferite, de pild pentru agricultori sau pentru anumite
industrii, pentru coli, universiti sau clinici particulare. Principalele forme de
subsidii sunt: a) granturile (pentru coli, universiti, transportul public), acordate
pentru desfurarea unor activiti considerate ca valoroase n sine; b) reduceri de
taxe; c) vouchere, oferite consumatorilor unui anumit bun; acetia le predau unor
productori preferai, care la rndul lor primesc contravaloarea bunurilor oferite de la
ageniile guvernamentale. La noi n ar cel mai cunoscut sistem de acest fel e cel care
privete proprietarii agricoli: ei folosesc voucherele primite pentru a acoperi o parte a
costului lucrrilor agricole; d) mprumuturi acordate de stat, cu o dobnd mai mic
dect cea de pe pia (de exemplu, mprumuturi acordate tinerilor pentru construcii
de locuine); e) reglementri privind restricionarea cantitii de mrfuri produse de
un anumit productor (de exemplu, cantitatea de pete care poate fi pescuit) sau
stabilirea unor preuri (de exemplu, la serviciilor oferite de companiile de taximetre).
Avantajele utilizrii subsidiilor ca instrumente de implementare a unei politici sunt: a)
sunt uor de aplicat atunci cnd exist o coinciden ntre ceea ce dorete publicul i
ceea ce dorete guvernarea, iar costurile utilizrii lor nu sunt foarte ridicate; b) ele
sunt flexibile, cci cei subvenionai pot ei nii cum s le foloseasc date fiind
circumstanele n care acioneaz; c) de aceea subsidiile ncurajeaz inovaia,
rspunsuri noi; d) sunt politic acceptabile, cci, pe de o parte, cei care beneficiaz de
ele sunt mai puini i sprijin puternic acordarea lor, dar pe de alt parte costurile sunt
suportate de ntreaga populaie, astfel nct opoziia la ele e mai difuz i mai slab.
Dezavantajele sunt uor de detectat: a) subsidiile solicit resurse importante; b)
efectele dorite se obin ntr-un timp mai lung (i de aceea nu pot fi utilizate n situaii
de criz); c) costurile obinerii informaiilor privind modul de alocare a subsidiilor pot
fi foarte mari; d) ele pot fi redundante, dac activitile dorite s-ar putea desfura i
fr acordarea lor, ceea ce nseamn c uneori subsidiile reprezint o risip de
fonduri.

119

 Licitaiile i drepturile de proprietate. n cazurile n care o resurs este limitat, cei

care doresc s o consume trebuie s liciteze pentru a o folosi. De pild, dac exist
mai muli poluatori ai unui ru, pentru a nu crete nivelul de poluare a acestuia peste
un anumit nivel se pot stabili limitele n care fiecare poluator poate deversa
substanele poluante (n acest fel e reglementat indirect nivelul produciei acestuia).
Avantajul n aceste cazuri este c a) drepturile de proprietate sunt uor de stabilit; b)
instrumentul este flexibil, n exemplul dat aici putndu-se varia nivelul de poluare
care e oferit fiecrei firme; c) instaureaz un control mai riguros al nivelului
desfurrii unei activiti nedorite. Printre dezavantajele acestui instrument se afl:
a) se ncurajeaz specula: firmele mari pot ridica preul la care cumpr drepturile,
astfel punnd bariere n faa firmelor mici; b) sunt inechitabile, cci acordarea
drepturilor depinde numai de capacitatea de a plti i poate genera opoziie din
partea celor care trebuie s plteasc, de pild, costurile unei poluri crescute; c)
favorizeaz nelciunea, transferul unor activiti n economia paralel.
Taxele reprezint pli obligatorii ctre stat. Obiectivele introducerii unei taxe pot fi
foarte diferite. Cel mai cunoscut este acela de a crete nivelul veniturilor statului. Dar
ca instrument al politicilor publice taxele sunt utilizate pentru a induce un anumit
comportament sau, dimpotriv, pentru a descuraja unele comportamente. De
exemplu, asigurarea auto obligatorie face ca numrul celor care contribuie s fie mai
mare i deci ca nivelul asigurrii s fie mai mic. Sau: un nivel ridicat al taxelor la
buturile alcoolice sau la igri a indus o scdere a consumului acestora. Taxele de
utilizare a unui produs reprezint o alt modalitate de a face apel la acest instrument
n politicile publice: un poluator poate s produc, dar pltind taxe ridicate.
Principalele avantaje ale acestui instrument sunt urmtoarele: a) sunt uor de stabilit
i solicit firmele s gseasc modaliti alternative de comportament pentru a
micora sumele pltite statului; b) sunt un stimulent continuu de reducere a
activitilor nedorite; c) de asemenea, ele promoveaz inovaia, cutarea de
alternative acceptabile; d) ele sunt un instrument flexibil, putnd fi ajustate pn la
momentul n care se obine rezultatul dorit; e) n special n cazul taxelor de utilizare
ele permit o mai mare discreie dect reglementrile din partea celor crora li se
aplic instrumentul; f) nu fac apel ntr-o mare msur la birocraie, cci
responsabilitatea reducerii activitilor nedorite cade n seama firmelor crora li se
aplic taxele (de utilizare). Pe de alt parte ns, taxele i taxele de utilizare au unele
dezavantaje, precum: a) pentru a stabili nivelul exact al taxelor e nevoie de informaie
foarte mult i de foarte bun calitate; b) resursele pot fi prost alocate nainte de a se
ajunge la un nivel eficient al taxelor; c) nu sunt eficiente n situaii de criz, fiindc
ele se bazeaz pe decizii private i deci efectele se vd numai n timp; d) ele implic
uneori costuri mari de administrare i de colectare a taxelor.
Alternative de furnizare a bunurilor i serviciilor de ctre instituiile publice (Osborne,
D., Gaebler, T., 1993, p.31):
Tradiionale: crearea de reglementri i de sanciuni legale; reglementare i dereglementare;
monitorizare i investigare; liceniere; politici de taxe; granturi; subsidii; mprumuturi;
garanii pentru mprumuturi; contractri.
Inovative: franchis; parteneriat public privat; parteneriat public public; corporaii
cvasipublice; ntreprinderi publice; achiziii; asigurri; recompense; schimbri n politicile de
investiii publice; asisten tehnic; informare; evaluare; voluntariat; vouchere; taxe de

120

impact; catalizarea eforturilor organizaiilor neguvernamentale; cooperare cu lideri din

organizaiile neguvernamentale; persuadare.
Avant-garde: fonduri cu rol de stimulare; investiii cu rol de a asigura echitatea; asociaii
voluntare; co-producie sau eforturi de mbuntire a propriei activiti; quid pro quo;
managementul cererii; vnzare, schimb sau utilizare a proprietii; restructurarea pieei.

Alegerea instrumentelor. De obicei, o agenie guvernamental care are de

implementat o anumit politic are n faa sa mai multe instrumente ntre care poate s
aleag. Cum va proceda? Exist anumite constrngeri, care o mping s aleag un
instrument mai degrab dect un altul? Decizia n acest sens depinde de mai muli factori
(Linder, S.H., Peters, B.G., 1989):
caracteristicile instrumentelor: a) intensitatea resurselor; b) centrarea: ct de mare
este selectivitatea grupurilor vizate, ct de precis este aciunea etc.; c) riscul
politic: ct de mare e sprijinul i ct de mare este opoziia la folosirea acelui
instrument, care sunt ansele de succes etc.); d) constrngerile asupra activitii
statului: ct de mult este acceptabil coerciia etc.;
stilul de realizare a politicilor n ara respectiv (de pild, n S.U.A. sunt preferate
politici care presupun descentralizarea activitilor, n timp ce n alte ri, precum
Frana, politicile apeleaz la activiti cu un caracter mai pronunat centralist);
cultura organizaional a ageniilor guvernamentale care urmeaz s
implementeze politica;
contextul problemei: rolul actorilor implicai, programarea activitilor etc.;
preferinele decidenilor (care in de profesiile lor, de afilierile lor instituionale i
politice, de cunotinele i credinele lor etc.).
Cea mai simpl abordare a alegerii instrumentelor unei politici a fost propus de
B. Doern (apud Howlett, Ramesh, 1995: p. 159). El consider c n implementarea unei
politici un instrument poate fi substituit cu un altul: teoretic, orice instrument poate fi
folosit pentru a atinge scopul propus printr-o politic. Cu toate acestea, ageniile
guvernamentale prefer anumite instrumente. Doern argumenteaz c n societile
democratice sunt preferate instrumente mai puin coercitive i se trece la cele mai
coercitive dac ele nu sunt eficiente sau apar presiuni sociale pentru a folosi instrumente
mai coercitive.
Bressers i O'Toole (1998) propun o analiz mai amnunit. Ei pleac de la
urmtoarele caracteristici ale instrumentelor politicilor:
limitarea sau expansiunea: msura n care instrumentul face ca actorii s aib la
dispoziie modaliti alternative, atractive i fezabile de comportament;
resursele: dac instrumentele furnizeaz sau iau grupului int resurse;
alegerea: msura n care instrumentele las actorilor libertatea de aciune sau
foreaz anumite comportamente;
caracterul unilateral sau multilateral: dac instrumentul vizeaz numai aciunea
organismelor guvernamentale sau implic i aciuni ale altor actori;
apelul la normativitate (la reglementri): ct de mult sunt folosite reglementrile
fa de stimulentele economice;
proporionalitatea: ct de mult depinde mrimea sau intensitatea aciunii
guvernamentale de mrimea sau intensitatea grupului int.

121

n al doilea rnd, ei argumenteaz c alegerea unui instrument se realizeaz n

contextul unei reele n care sunt implicai mai muli actori. Reelele se caracterizeaz
prin dou trsturi coeziunea i interrelaionarea:
Coeziunea privete msura n care indivizii, grupurile i organizaiile care compun
o reea au n comun obiectivele, scopurile relevante n problema n cauz.
Interrelaionarea privete msura n care actorii implicai n cadrul reelei
interacioneaz ntre ei, au contacte att n procesul de nfptuire a politicii
respective, ct i n alte contexte.
Se observ uor c cele dou caracteristici sunt independente ntre ele: pot exista
reele n care actorii au aceleai scopuri, dar relaionrile dintre ei sunt slabe sau,
dimpotriv, puternice; dup cum pot exista reele n care actorii au scopuri divergente, iar
contactele dintre ei sunt puternice sau, dimpotriv, slabe. Bressers i O'Toole
argumenteaz c, n general,
cu ct caracteristicile unui instrument ajut la meninerea caracteristicilor
existente din cadrul reelei, cu att e mai probabil ca el s fie selectat pentru
implementarea politicii.

122

Coeziune ridicat

Interrelaionare ridicat

Interrelaionare sczut

Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:

Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:

Coeziune slab

apel sczut la normativitate

(reglementri);
proporionalitate;
alocarea de resurse suplimentare
grupurilor int;
libertatea grupurilor vizate de a opta
pentru sau mpotriva aplicrii unui
instrument;
aranjamente bilaterale sau
multilaterale;
implementarea de ctre decideni sau
de ctre organizaii care depind de ei.

apel sczut la normativitate

(reglementri);
proporionalitate (dar mai sczut
dect n cazul n care interrelaionarea
e ridicat);
alocarea de resurse suplimentare
grupurilor int;
libertate ridicat a grupurilor vizate de
a opta pentru sau mpotriva aplicrii
unui instrument;
absena aranjamentelor bilaterale;
implementarea de ctre decideni sau
organizaii intermediare.

Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:

Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:

apel ridicat la normativitate

(reglementri);
proporionalitate (dac instrumentele
sunt aplicate individual);
grupurilor vizate li se retrag unele
resurse;
absena libertii grupurilor vizate de a
opta pentru sau mpotriva unui
instrument;
multe acorduri bi- sau multilaterale;
implementare de ctre decideni sau de
ctre organizaii care depind de ei.

apel ridicat la normativitate

(reglementri);
lips de proporionalitate;
retragerea resurselor de la grupurile
vizate;
libertate limitat a grupurilor vizate de
a opta pentru sau mpotriva unui
instrument;
absena aranjamentelor multilaterale;
implementare caracterizat prin
implicarea i a altor actori dect
decidenii i organizaii strns legate
de ei.

c) ncheierea politicilor
Am discutat pe larg mecanismele nu de puine ori greoaie i ndelungate prin care
o problem ajunge pe agenda informal i pe cea formal, mecanismele prin care sunt
formulate politicile care urmresc soluionarea acelei probleme, mecanismele prin care
este se ia decizia de aplicare a unei anumite opiuni i, n sfrit, modul n care o politic
este implementat. Am ajuns acum s discutm situaia n care o politic a fost
implementat i exist raiuni pentru a o ncheia. Ce se ntmpl n aceast situaie?
Probabil c cel mai simplu rspuns dar nu neaprat i cel care ne vine cel mai natural n
minte este c ncercrile de a ncheia o politic sunt extrem de dificile. Politicile sunt
greu de pornit; dar, odat pornite, e la fel de greu s fie oprite!
Atunci cnd o politic urmeaz s fie ncheiat, care sunt intele acestei aciuni?
Ce urmeaz s se ncheie de fapt? Dup P. DeLeon (1987) exist patru astfel de inte:
funciile: bunul sau serviciul pe care aplicarea acelei politici l furnizeaz membrilor
societii;

123

organizaiile: instituiile formale create pentru a implementa acea politic; dei par
mai susceptibile s fie desfiinate, acest lucru se ntmpl rar pe deplin;
strategiile generale de soluionare a unei anumite probleme;
programele: modalitile specifice (sau instrumentele) de abordare a unei probleme;
ele sunt cele mai vulnerabil aspect al procesului de ncheiere a unei politici.
De cele mai multe ori, nu toate aceste inte pot fi atinse atunci cnd o politic este
supus procesului de ncheiere. Motivul este c acest proces este influenat de numeroi
factori.
Ce influeneaz ncheierea unei politici? Kirkpatrick, Lester i Peterson (1999)
clasific factorii implicai n trei categorii, privind: 1) caracteristicile intrinseci ale
politicii respective; 2) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i 3)
constrngerile crora politica trebuie s le fac fa.
Caracteristicile intrinseci ale politicii, care sunt relevante n procesul de ncheiere
a ei, sunt urmtoarele:
Raiunea ei de a fi: n ce const funcia acelei politici, care sunt organizaiile
implicate n implementarea ei etc.
Longevitatea organizaiilor implicate: cu ct ele sunt mai vechi, cu att e mai dificil
s fie desfiinate.
Invizibilitatea: dac organizaiile care implementeaz o politic sunt mai puin
vizibile pentru public, ele au anse mai mari s supravieuiasc pn la o vrst
naintat.
Complexitatea: atunci cnd politica vizeaz o problem complex i greu de neles
de ctre public, ea poate supravieui mai uor; cci n acest caz argumentele
specialitilor (muli dintre ei implicai n implementarea politicii i interesai n
meninerea ei) cntresc mai mult.
Distribuia beneficiilor: numrul celor care beneficiaz de acea politic, precum i
gradul n care ei percep acele beneficii ca importante afecteaz felul n care diveri
actori se raporteaz la acea politic.
S ne gndim la un exemplu cunoscut: cel al instituiilor guvernamentale create
n anii '90 pentru a realiza privatizarea ntreprinderilor de stat. n etape diferite, diferite
sarcini au fost atribuite unor instituii diferite; dar niciodat nu a fost desfiinat vreuna.
Dimpotriv, fiecare a ncercat s i gseasc un alt obiect de activitate pentru a nu fi
desfiinat. (Cazul fostului FPS este emblematic: dei, potrivit legii, activitatea sa urma s
se ncheie n anul 2001, el a continuat s se dezvolte, s i construiasc sedii etc.).
O a doua categorie de factori care influeneaz procesul de ncheiere a unei
politici sunt cei care privesc mediul politic n care aceasta este aplicat:
Ideologia politic prevalent: n primii ani de dup alegeri, dac ele sunt ctigate de
fosta opoziie, acest lucru se observ cel mai bine.
Mrimea, fora i hotrrea coaliiilor care preseaz pentru ncheierea acelei politici:
cu ct acestea sunt mai intense, cu att ansele ca politica respectiv s fie ncheiat
sunt mai mari.
Aliai puternici: ei pot influena mult eforturile de ncheiere sau de meninere a unei
politici.
Posibilitile de realizare a compromisurilor: acestea reprezint tactici foarte
importante de mpiedicare a ncheierii politicii.

124

Viteza: chiar dac acest factor nu depinde ntotdeauna de voina decidenilor, dac
este posibil s se realizeze eforturile de ncheiere a politicii ntr-un timp scurt, atunci
ansele de reuit sunt mai mari.
Un exemplu interesant privind rolul ideologiei prevalente e din domeniul
nvmntului. n anii 1997 2000 a predominat n reforma nvmntului din ara
noastr o perspectiv liberal, care a contrastat mult cu cea mai autoritar practicat
anterior: accentul a czut asupra delegrii responsabilitilor, creterii autonomiei
universitilor i colilor, dereglementrii etc.
ncheierea unei politici poate s nu se realizeze i datorit interveniei unor bariere
sau constrngeri:
Existena unor coaliii care se opun ncheierii politicii.
Conservatorismul: ageniile implicate n implementarea unei politici caut s i
modifice scopurile i misiunea, astfel nct s nu se desfiineze.
Obstacole juridice: uneori reglementrile de care este nevoie pentru a ncheia o
politic sunt de un nivel foarte nalt (hotrri de guvern, dar i legi sau chiar
modificri ale Constituiei), iar acest fapt mpiedic ncheierea politicii.
Costurile de ncheiere: atunci cnd o politic este ncheiat, e posibil s fie necesar un
efort financiar mare, care devine un obstacol n procesul de ncheiere. Cu toii tim
ct de mari sunt costurile nchiderii minelor neeficiente din unele bazine carbonifere
din ara noastr, sau ct de costisitoare este conservarea unor capaciti industriale
nchise.
Teama i incertitudinea: dac o politic este ncheiat, e greu de prezis care vor fi
toate consecinele ndeprtrii de la ceea ce era de acum familiar i cunoscut. Aa
cum aceste aspecte erau relevante n adoptarea unei politici noi (a se vedea de pild
punctul de vedere incrementalist), acum ele devin obstacole n ncheierea unei politici
deja practicate.
De exemplu, renunarea la politicile practicate anterior de protecie a copiilor a
necesitat eforturi ridicate i de aceea n calea ncheierii acestora s-au ridicat obstacole
mari.

125

Caracteristici
intrinseci
raison d'tre;
longevitate;
vizibilitate;
complexitate;
natura
beneficiilor.

Mediul
politic

Constrnge
rile

ideologia prevalent;
coaliia care e
implicat n
ncheierea politicii;
puterea aliailor;

conservatorismul
obstacole juridice
costuri economice
coaliiile care
urmresc ca
politica s nu se
ncheie
team/incertitudine

posibilitile de a
face
compriomisuri;

ncheierea politicii

Nu

Status
quo

Da

Scncete
ndelungate

Big bang

(Dup Kirkpatrick, Lester, Peterson, 1999: p. 219.)

Raiuni pentru nencheierea unei politici. Geva-May i Wildavsky (1997,
p.179) le sistematizeaz astfel: pe de o parte, exist tendina organizaional de a persista;
pe de alt parte, sunt costuri (emoionale, politice, juridice, financiare) care acioneaz
mpotriva ncheierii unei politici.
n ce privete persistena organizaional, un prim aspect este cel al existenei
personalului angajat n agenia sau ageniile care implementeaz politica, precum i
personalul de care este nevoie n alte instituii n acest sens i care, n cazul ncheierii ei,

126

i-ar pierde locurile de munc, fr a fi siguri c li se ofer altceva n schimb. Politicile de

aprare, de pild, au creat un ntreg mecanism instituional, militarii devenind o parte a
structurii sociale care este foarte greu de dislocat; la fel, personalul din instituiile create
pentru protecia copiilor etc. n al doilea rnd, la fel ca i n cazul acceptrii unei politici,
deciziile privind ncheierea ei se iau la mai multe nivele: de regul nu este suficient o
singur decizie, la un anumit nivel; dimpotriv, existena mai multor centri decizionali
face ca ncheierea unei politici s nu fie uoar. n al treilea rnd, organizaiile tind s
rspund n faa schimbrilor prin adoptarea soluiilor satisficiente, cum le numea H.A.
Simon (a se vedea capitolul 5). Organizaiile fac apel la mai multe instrumente pentru a
evita ncheierea politicii respective:
investiiile: mainriile care au aprut pentru a implementa o politic de multe ori au
solicitat bugete i investiii mari, care le permit s continue s funcioneze,
independent de faptul c personalul se schimb, i care preseaz pentru meninerea
lor n funciune;
obscuritatea: organizaiile invizibile pentru public, cele care efectueaz sarcini
complexe definite de specialiti se pot menine mai uor;
schimbri cosmetice i aparen de dinamism: organizaiile i formeaz o imagine
de dinamism, fac schimbri de faad pentru a dovedi adaptarea lor la noi situaii; de
aceea, de multe ori ncheierile de politici nseamn nu dispariia acelor organizaii, ci
mai degrab restructurarea sau reinventarea lor pentru a implementa alte politici
succesoare.
ncheierea unei politici are costuri sau implicaii importante. n primul rnd sunt
cele emoionale i politice: publicul are n general o atitudine de respingere a
schimbrilor n aranjamentele existente, care erau cunoscute (i care adeseori funcionau
satisficient); aceast atitudine e acompaniat de cea de compasiune pentru cei care
sufer ca urmare a ncheierii unei politici i, invers, de ostilitate pentru cei care decid
ncheierea politicii. Decizia de a ncheia o politic poate fi interpretat i ca o
recunoatere a faptului c o decizie anterioar nu a fost bun; or, liderii politici sunt
reluctani s admit c au fcut greeli, cci acest lucru ar putea periclita sprijinul de care
ei se bucur: ei prefer s atrag atenia asupra contribuiilor lor pozitive noi programe
i noi politici. n al doilea rnd, decizia de a ncheia o politic are costuri juridice i
financiare. Cele juridice privesc complexitatea procesului de ncheiere (sunt necesare
reglementri de diferite tipuri, urmndu-se procedurile legale); apoi, este posibil ca
ncheierea politicii s ncalce unele promisiuni ale guvernrii, implicite sau explicite.
Costurile financiare pot fi ridicate pe termen scurt (chiar dac pe termen lung situaia este
adesea diferit).
Tipuri de ncheiere a unei politici. Exist dou moduri generale n care o
politic este ncheiat; cele mai multe ncheieri se situeaz undeva ntre cele dou
extreme:
ncheiere tip big bang: un sfrit al politicii precum o explozie, constnd n
schimbarea unei politici ca urmare a unei singure decizii din partea autoritilor.
De obicei, ea apare la un moment precis, chiar dac a fost precedat de intense
lupte ntre coaliiile de susinere a continurii sau, dimpotriv, a ncheierii acelei
politici. Exemplu mai cunoscute la noi ar fi decizia de falimentare a Bancorex sau
de ncheiere a sistemului plilor compensatorii.

127

ncheiere tip scncet ndelungat: sfritul politicii vine nu printr-o decizie la un

singur nivel i la un moment precis determinabil, ci ca urmare a unui declin
ndelungat al resurselor prin care era susinut acea politic. Acest proces e
cunoscut i sub numele de decrementare (n opoziie cu incrementarea).
Geva-May i Wildavsky (1997) sugereaz mai multe strategii de facilitare a
procesului prin care o politic este ncheiat. n primul rnd, este important s se
foloseasc unele condiii favorabile, precum:
Schimbri n ageniile guvernamentale (de obicei n urma unor alegeri n care
fosta opoziie a ctigat): n primii ani ai noii guvernri se pot schimba mai multe
politici; dup aceea procesul devine mult mai greu.
Delegitimarea supoziiilor ideologice ale vechii politici. La noi n ar cel mai
cunoscut a fost procesul prin care un tip de politici era etichetat ca fiind de
sorginte comunist; dar, n ultimii ani, au fost delegitimate i cele care se bazau pe
poziii conservator minimaliste (a se vedea capitolul 3).
Perioade de turbulen: cele n care ateptrile oamenilor privind viitorul sunt
zguduite, aa cum la noi n ar s-a ntmplat nu numai n 1989, dar i de exemplu
n anii 1998-1999.
Ascunderea efectelor, prin configurarea de instrumente de ameliorare a efectelor
ncheierii politicii. Pesemne c exemplul cel mai cunoscut la noi n ar de
adoptare a acestei strategii e cel al introducerii plilor compensatorii pentru
salariaii disponibilizai, ca urmare a restructurrii ntreprinderilor n care lucrau.
n al doilea rnd, procesul de ncheiere a unei politici este adesea parte a unui
proces mai larg: cel n care a) este propus o alt politic alternativ, iar adoptarea
acesteia nseamn ncheierea celei vechi; b) se formeaz agenda formal, care poate
conine idei privind ncheierea politicii respective. n al treilea rnd, procesul de ncheiere
a unei politici este facilitat dac, atunci cnd a fost elaborat, s-a prevzut c ea nu va
continua n msura n care anumite rezultate nu sunt obinute. Dac implementarea
politicii presupune monitorizarea ei i evaluri periodice, atunci rezultatele acestora pot fi
utilizate pentru a presa n favoarea ncheierii politicii. n sfrit, un mijloc important care
poate fi folosit este acela de a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii politicii.
Iat o list de ntrebri pe care trebuie s i le pun analistul de politici (GevaMay, Wildavsky, 1997: pp. 221 222) pentru a minimiza opoziia actorilor care
se opun ncheierii unei politici:
Am identificat grupurile care sprijin coaliiile care se opun ncheierii
politicii?
Dac rspunsul este da, am identificat ce i determin s se comporte
astfel?
Am identificat susintorii ncheirii acelei politici?
Dac rspunsul este da, am identificat ce i determin s se comporte
astfel?
S lrgesc numrul celor care particip la dezbaterea propunerii mele?
S fac apel la sprijinul unor grupuri interesate n ncheierea politicii?
M-am gndit dac s atrag i ali actori activi n ncheierea politicii?

128

ntrebri i aplicaii
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)

Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de sus n jos a unei politici?
Care sunt punctele slabe ale acestui model?
Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de jos n sus a unei politici?
Care sunt punctele slabe ale acestui model?
n ce const proprietatea de centralitate a unui instrument?
Comparai avantajele i dezavantajele folosirii instrumentelor voluntare.
Analizai comparativ avantajele i dezavantajele utilizrii ca instrumente a
reglementrilor i a ntreprinderilor publice.
8) Care sunt principalele forme de subsidii?
9) Analizai comparativ avantajele i dezavantajele fiecreia din aceste forme.
10) Care sunt caracteristicile instrumentelor care au un rol important n alegerea lor
pentru implementarea unei politici?
11) Discutai teza substituibilitii instrumentelor unei politici.
12) Caracterizai trsturile unei reele de implementare a politicilor.
13) Discutai fiecare din cele patru tipuri de reele de implementare a unei politici i
artai n ce sens se poate susine c instrumentele preferate n fiecare caz
contribuie la meninerea caracteristicilor acelui tip de reea.
14) Care sunt intele unei aciuni de ncheiere a unei politici? Dai exemple de
ncheieri ale unei politici n care intele s fie de tipurile menionate.
15) Analizai, pe baz de exemple, felul n care influeneaz procesul de ncheiere a
unei politici:
a) caracteristicile intrinseci ale politicii respective;
b) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i
c) constrngerile crora politica trebuie s le fac fa.
16) Comparai teza incrementalist privind adoptarea unei politici cu argumentele
privind existena unor raiuni privind nencheierea unei politici.
17) Care sunt modurile n care se ncheie o politic? Dai exemple de situaii n care
se combin elemente din fiecare.
18) Discutai diferite strategii de a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii
unei politici.

129

7. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

Obiectivele capitolului

n acest capitol este prezentat problematica evalurii politicilor publice.

Parcurgndu-l, vei putea:
s difereniai ntre conceptele de analiz a politicilor, evaluare a politicilor i
monitorizare a politicilor;
s indicai criteriile folosite n evaluarea politicilor;
s recunoatei principalele tipuri de evaluare a politicilor publice;
s distingei ntre metodele cantitative i cele calitative; ntre metodele
experimentale i cele neexperimentale de evaluare a politicilor publice;
s identificai stadiile evalurii unei politici publice.

Termeni cheie: evaluare; monitorizare; eficacitate; evaluarea performanei; evaluarea

impactului; evaluarea eficienei; evaluarea procesului; metode cantitative; metode
calitative de evaluare.

Coninutul capitolului:
a) Ce este evaluarea?
b) Tipuri de evaluare
c) Metode de evaluare

Atunci cnd facem o aciune, pe care am gndit-o cu grij, e natural s ne

ntrebm ct de bine am realizat-o. Pentru a rspunde, avem la dispoziie dou opiuni: a)
s vedem dac ceea ce am fcut e conform cu ceea ce ne-am propus s facem; altfel zis,
apreciem acea aciune n raport cu obiectivele sau cu scopurile pe care le aveam n minte
atunci cnd am fcut-o; b) s vedem care sunt rezultatele ei efective: ce am realizat
efectiv. Cele dou opiuni sunt diferite: ntr-adevr, nu e greu de vzut c uneori aciunea
noastr atinge obiectivele propuse; numai c impactul ei efectiv este mic. Sau,
dimpotriv, ea nu reuete s ating obiectivele propuse, dar impactul poate fi mai mare
sau mai mic. Ca urmare, aprecierea pe care o facem aciunii difer n raport cu ceea ce
dorim.

130

O politic public poate fi, n mod analog, judecat pe dou dimensiuni. ntradevr, ne putem ntreba: a) Cum i-a atins ea scopurile propuse? b) Care este impactul ei
efectiv? n acest capitol vom analiza diferitele rspunsuri la aceste ntrebri.

a) Ce este evaluarea?
Aa cum am vzut n Capitolul 1, evaluarea este un stadiu al procesului de
nfptuire a politicilor. Caracteristica definitorie a evalurii este aceea c ea produce
judeci cu caracter apreciativ privind o politic public. Problema nu vizeaz faptele:
Cum stau lucrurile? i nici aciunea: Ce ar trebui s facem?, ci valorile: Care este
valoarea acestui program sau a acestei politici?
Evaluarea politicilor reprezint examinarea empiric obiectiv i sistematic, cu
ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor publice, n termenii
obiectivelor propuse de acestea.
n evaluarea unei politici, analistul face apel la tipuri diferite de criterii. Aceste
criterii exprim valorile n raport cu care se realizeaz aprecierea acelei politici: de pild,
eficiena i eficacitatea sunt valori care decurg din ideea de raionalitate instrumental, pe
care am discutat-o n capitolul 5 mai sus. Dar valori precum echitatea sau corectitudinea
au o semnificaie social ridicat, iar ponderea care li se acord este tot mai mare n
societile contemporane. (S observm c aceste criterii sunt asemntoare cu cele la
care se apeleaz n cazul formulrii politicilor. Numai c acum ele sunt aplicate
retrospectiv (ex post), n timp ce criteriile folosite pentru a face recomandri privind
politicile care s se adopte sunt aplicate prospectiv (ex ante).)
Tipul de criterii
Eficacitatea

ntrebarea

Exemple

S-a obinut un rezultat valoros?

Uniti din bunurile sau din serviciul

oferit prin aplicarea politicii respective

Eficiena

Ct de mare a fost efortul necesar pentru

a obine acel rezultat?

Costul unitar
Beneficii nete
Raportul cost/beneficiu

Adecvarea

n ce msur obinerea acelui rezultat

rezolv problema care a dus la
formularea acelei politici publice?

Costuri
Eficien

Echitatea

Sunt costurile i beneficiile distribuite

echitabil ntre diferitele grupuri din
societate?

Criteriul Pareto
Criteriul lui Rawls

Senzitivitatea

Satisfac rezultatele aplicrii acelei

politici nevoile, preferinele sau valorile
diferitelor grupuri?

Consistena cu opiniile cetenilor

Corectitudinea

Sunt rezultatele dorite i valoroase?

Politicile publice trebuie s fie att

eficiente ct i echitabile

(Dup Dunn, 1981: p. 405)

131

Monitorizarea i evaluarea politicilor publice. Obiectivul central al evalurii nu

este strngerea de informaii cu privire la rezultatele aplicrii unei politici publice, ci
aprecierea unor aspecte ale formulrii i implementrii acesteia n raport cu valorile pe
care le exprim criteriile utilizate (Dunn, 1981, pp. 404 405). n acest sens, evaluarea
difer de monitorizarea politicilor publice.
Monitorizarea unei politici publice const n producerea informaiilor privind
felul n care funcioneaz aceasta i consecinele ei.
Prin monitorizare sunt obinute date importante privind acea politic public i
care pot fi utilizate pentru a o evalua. ns obiectivul monitorizrii nu este acela de a face
aprecieri, evaluri, ci mai curnd de a stabili premisele factuale pe care se bazeaz
activitatea propriu-zis de evaluare a acelei politici.
n procesul de analiz a politicilor, monitorizarea ndeplinete patru funcii (Dunn,
1981: pp. 335 336):
1) Concordan: pe baza monitorizrii se poate determina dac aciunile celor care
aplic acea politic public sunt conforme cu standardele i procedurile cuprinse n
reglementrile existente (cele emise de Parlament, de agenii cu rol de reglementare,
de corpurile profesionale implicate de pild, n cazul politicilor de sntate, cele ale
Colegiului Medicilor i Farmacitilor).
2) Auditare: monitorizarea permite s se determine dac resursele i serviciile care vizau
un anumit grup int au ajuns efectiv la acesta. De pild, ea permite s se determine
dac primriile au alocat fondurile necesare pentru ntreinerea colilor.
3) Contabilizare: monitorizarea produce informaii folositoare n contabilizarea
schimbrilor economice i sociale care rezult n urma implementrii unei politici
publice. De pild, schimbrile n calitatea vieii pot fi monitorizate cu ajutorul unor
indicatori sociali precum nivelul mediu de educaie, starea de sntate a populaiei,
durata medie de via, procentul populaiei deasupra nivelului de srcie, modul de
folosire a timpului liber etc.
4) Explicaie: monitorizarea furnizeaz de asemenea informaii care ajut la explicarea
diferenelor n efectele unor politici publice. De pild, ea permite s detectm
diferenele ntre politicile educative, cele care in de asistena social sau cele de
asigurare a ordinii publice.
Monitorizarea vizeaz n general unul sau mai multe domenii ale funcionrii unei
politicii: a) utilizarea bunurilor sau serviciilor furnizate; b) funciile organizaionale; c)
rezultatele politicii (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999).
Utilizarea bunurilor sau serviciilor furnizate privete, pe de o parte, felul n care
populaia int particip n acela politic i, pe de alt parte, diferenele ntre
membrii unor grupuri diferite n felul n care beneficiaz de acel bun sau serviciu,
rezistena la aplicarea acelei politici etc.
Monitorizarea funciilor organizaionale ale unei politici se concentreaz asupra
felului n care implementarea acelei politici este organizat astfel nct s i
ndeplineasc sarcinile eseniale. O atenie special e acordat problemelor
aprute n procesul de implementare i care mpiedic oferirea bunului sau
serviciului respectiv ctre populaia int. (A se vedea Capitolul 6 n privina
acestor dificulti.)

132

Monitorizarea rezultatelor aplicrii politicii publice const n msurarea i

raportarea indicatorilor sociali relevani. Pentru aceasta e necesar s se identifice
acei indicatori care pot fi msurai ntr-un mod rutinier i care s conin
informaie relevant, semnificativ privind efectele implementrii acelei politici.

Dimensiunile evalurii. Dup X. Ballart (1998), pentru a nelege evaluarea este

necesar s ne referim la mai multe dimensiuni ale acesteia:
cine decide c trebuie fcut evaluarea;
ce este de evaluat;
cum se face evaluarea;
cnd s se fac;
care sunt ateptrile.
Exist numeroase rspunsuri la ntrebarea cine ar trebui s decid ce este de
evaluat. n mod obinuit hotrsc liderii politici sau managerii executivi. e isunt primii
interesai s cunoasc rezultatele aplicrii unei anumite politici, dup cum aa cum am
vzut ei pot urmri i obiective politicie prin solicitarea unei evaluri. Totui, uneori nu
acetia, ci legislatorii, clienii sau staff-ul din ageniile guvernamentale au un rol
important n decizie. Unele politici publice sunt supuse evalurii de ctre opoziie sau de
organisme independente (de exemplu, de organizaii neguvernamentale sau de think-tankuri) care ncearc astfel s atrag atenia asupra unor aspecte ale acelor politici publice.
Alteori evaluarea unei politici publice se realizeaz de organisme internaionale. De
exemplu, n ara noastr Banca Mondial sau Uniunea European realizeaz periodic
evaluri ale politicilor realizate cu sprijinul lor financiar (prin mprumuturi sau prin
programe de asisten precum PHARE).
La ntrebarea cum se evalueaz, rspunsurile reflect diversitatea metodologic.
Vom discuta n paragraful urmtor cteva dintre metodele cele mai folosite.
Strns legat de alegerea metodei este rspunsul la ntrebarea cnd se evalueaz.
Adesea acest interval este determinat de consideraii tehnice; totui, n alegerea
momentului cntresc i argumente politice (interese, ideologii, scopuri ascunse) sau de
natur administrative (urgent, percepia evalurii de ctre personal sau raiuni bugetare).
n privina ntrebrii ce este de evaluat, o condiie esenial este aceea de a
relaiona obiectul evaluarii la natura programului, la stadiul derularii acestuia, la datele i
resursele disponibile, precum i la contextul organizaional i politic n care politica
respectiv este nfptuit. Ea cuprinde o descriere corect a performanelor politicii, a
caracteristicilor analizate i o apreciere a acestora n raport cu anumite criterii sau
standarde relevante. Tipic, evaluarea privete unul sau mai multe din urmtoarele
dimensiuni ale unei politici (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999):
1. nevoia de aplicare a acelei politici;
2. formularea politicii;
3. implementarea politicii i msura n care ea ofer bunurile sau serviciile propuse;
4. impactul sau rezultatele politicii;
5. eficiena politicii.
O ultim ntrebare ine de ce ar trebui s ateptm de la evaluare. Rspunsurile la
aceasta depind de obiectivele pe care le avem n vedere: pentru unii o evaluare merit
ntreprins doar dac are utilitate direct; pentru alii o evaluare are sens n cazul n care
contribuie la ntelegerea unei probleme sociale, la schimbarea percepiilor despre

133

modalitile de soluionare a ei sau la sugerarea unor ci de reform n intervenia

public. n general ns, funciile evalurii sunt urmtoarele:
1. evaluarea produce informaii de ncredere privind performana unei politici:
msura n care valorile, oportunitile, nevoile grupurilor sociale au fost
ntmpinate prin nfptuirea acelei politici;
2. evaluarea contribuie la clarificarea i la mai buna nelegere a valorilor care au
condus la alegerea scopurilor i obiectivelor. Aceast funcie se realizeaz prin
operaionalizarea acestora sau prin compararea valorilor acceptate cu valori
alternative;
3. evaluarea contribuie la nelegerea mai bun a problemei, la definirea altor politici
alternative (dac ea conduce la concluzia c politica respectiv trebuie abandonat
i nlocuit cu o alta).
Potrivit lui Guba i Lincoln (1987), concepia asupra rolului evalurii politicilor publice a
parcurs patru epoci distincte:
Tehnic: dup primul rzboi mondial, evaluarea era vzut ca un exerciiu tehnic de msurare.
Rolul evaluatorului era considerat ca foarte asemntor celui al unui tehnician.
Descriptiv: n anii '40, evalurile aveau ca sarcin detectarea punctelor slabe i a celor tari,
evidenierea patternurilor obiectivelor asumate. Evaluatorul aprea nu numai ca un tehnician, ci i
ca un furnizor de informaie.
Apreciativ: n anii '60 i '70, punctul de vedere dominant era acela c evalurile constau n
msurarea eficienei i eficacitii politicilor publice, prin aplicarea unor standarde obiective i
printr-o cercetare tiinific obiectiv. Se considera c, n timp ce analiza prospectiv a politicilor
publice depinde de valori i de procesul politic n care interacioneaz actori diferii, fiecare cu
propriile sale interese, evaluarea retrospectiv are un caracter obiectiv: evaluatorul apare ca un
cercettor neutru al adevrului, iar rolul su este acela de a nelege lumea i de a prezenta
decidenilor informaii formulate ntr-o manier obiectiv, care nu depindea de propriile lor
opiuni sau interese. Altfel zis, rolul evaluatorului aprea ca fiind acela de judector obiectiv al
politicii.
Participativ: n prezent avem o a patra generaie de modele ale evalurii politicilor publice.
Acum punctul central de interes nu const n deciziile, obiectivele, efectele politicilor, ci n
susinerile, n preocuprile, problemele diferiilor actori implicai n procesul de nfptuire a
acelei politici publice. Evaluarea apare astfel i ca un proces cu semnificaie politic, nu ca o
cercetare pur obiectiv a unei politici.

Eficacitatea privete msura n care sunt atinse scopurile sau obiectivele propuse. Uneori
ea este cuantificabil (de exemplu, ci elevi care au abandonat coala au fost reintegrai n
procesul educativ); atunci cnd acest lucru nu este posibil, ea este exprimat n termeni
calitativi. De exemplu, eficacitatea unui program de creare a unor faciliti de petrecere a
timpului liber se poate msura apelnd la criterii precum atitudinea cetenilor privind
valoarea acelui program sau modul de a beneficia de ele.

Eficiena este raportul dintre eficacitate i costurile sau eforturile depuse pentru a o obine.
Evaluarea etap a analizei politicilor. Potrivit modelului stadial al politicilor
publice la care am fcut apel n aceast lucrare, evaluarea este o etap sau un stadiu
distinct n procesul de nfptuire a unei politici publice, care n mod tipic apare dup
nceperea procesului de implementare a acelei politici. Dar ea difer de analizele
politicilor pe care le-am discutat pn acum n cteva aspecte importante:
134

n primul rnd, n timp ce acestea aveau un caracter prospectiv, evaluarea are un

caracter retrospectiv. n timp ce ntrebrile pe care le puneam pn acum erau de
forma: Care vor fi efectele aplicrii politicii? (de pild: Care vor fi efectele
scderii numrului de elevi ntr-o clas n nvmntul primar?), n evaluare
ntrebm: Care sunt efectele efective ale aplicrii politicii? (de pild: care sunt
efectele aprute dup scderea numrului de elevi ntr-o clas n nvmntul
primar?)
n al doilea rnd, n timp ce n procesul de formulare a politicilor, aa cum am
vzut, nsi problema este reformulat, definit prin interaciunea actorilor
implicai, n cazul evalurii se ader la definiia existent. Rolul ei principal nu
este acela de cutare de noi alternative, ci de feedback.
n al treilea rnd, evaluarea este mai mult orientat spre client: spre acea agenie
guvernamental sau spre instituia care a solicitat elaborarea ei; evaluarea ncearc
s rspund cerinelor puse de aceasta. n acest sens, evaluarea este mult mai
centrat spre o anumit instituie sau actor dect se ntmpl n analiza
prospectiv a politicilor.
n sfrit, am vzut c analiza prospectiv a politicilor este ntr-o msur
important o activitate pe care o putem caracteriza prin conceptele de art i de
meteug (A. Wildavsky). Evaluarea este mai mult legat de metode mai
riguroase de cercetare, de unelte demne de ncredere ceea ce nu nseamn, aa
cum vom sublinia imediat mai jos, c ea are un caracter deplin neutru, obiectiv (a
se vedea i Geva-May, I., Pal, L.A. (1999).
Raiunile pentru evaluarea unei politici publice. O politic public poate fi
selectat pentru a fi evaluat din mai multe motive. ntre acestea, urmtoarele sunt adesea
menionate (McKinney, Howard, 1998: p. 390):
rezultatele nesatisfctoare ale aplicrii politicii, n comparaie cu ateptrile
avute;
necesitatea obinerii de noi informaii pentru a mbunti acea politic;
interesul de a transfera acea politici n alte pri;
apariia unei noi tehnologii, cu impact asupra implementrii politicii;
evaluarea politicilor publice este o rutin a acelei agenii guvernamentale;
evaluarea este solicitat de instituia care finaneaz aplicarea acelei politiic;
necesitatea de a determina dac problema care a determinat formularea i
implementarea acelei politici a dobndit ntr-adevr o soluie;
necesitatea de a obine un sprijin suplimentar pentru acea politic;
necesitatea de a justifica cheltuielile deja fcute i a celor prevzute n viitor;
responsabilizarea ageniei fa de clieni i fa de comunitate.
Acestor motive trebuie s le adugm ns i altele. Motivul este acela c, aa cum
am vzut, evaluarea ca stadiu al procesului de nfptuire a politicilor dei presupune
metode de cercetare mai riguroase, dei e mai orientat spre client, n acelai timp este o
activitate politic, o activitate care implic mai muli actori n spaiul public, fiecare cu
interesele sale; ca urmare, uneori ea poate fi folosit n interesul unora dintre acetia
(Howlett, Ramesh, 1995: p. 169):
pentru a ascunde unele fapte care ar putea pune guvernarea ntr-o lumin proast;

135

termenii de referin ai evalurii (care accentueaz numai asupra unor aspecte ale
politicii respective) se pot construi astfel nct evaluarea s duc la concluzii
favorabile guvernrii;
dac guvernarea vrea s schimbe acea politic, termenii de referin pot fi
construii, dimpotriv, astfel nct s duc la alte concluzii;
evalurile realizate la solicitarea unor instituii independente de guvernare pot s
aib ca scop nu mbuntirea, ci critica acelei politici, pentru a realiza ctiguri
pentru anumite grupuri sau pentru a ntri o anumit perspectiv ideologic etc.
Evaluare i evaluatori. Aa cum am vzut, evaluarea const ntr-o examinare
empiric obiectiv i sistematic, cu ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor
publice. ntr-un paragraf mai jos vom discuta unele dintre aceste metode. De pe acum
trebuie s observm ns c evaluarea nu este o cercetare fundamental, ci una aplicat.
Evaluatorii trebuie s cunoasc metode din diverse discipline sociale, pentru a le putea
aplica multor tipuri de probleme. Atunci cnd evaluarea se aplic asupra unor politici
extrem de specializate, tehnice, este necesar ca n echipele de evaluare s fie cooptat i
personal specializat n domeniul respectiv. Dar i aceste persoane este necesar s aib
cunotine cel puin generale cu privire la procesul de nfptuire a politicilor publice i, n
particular, la procesul de evaluare.
Evaluarea se realizeaz, aa cum am vzut, ntr-un context social. Aceast
mprejurare face ca modul n care evaluatorii i desfoar activitatea s nu depind
numai de obiectul efectiv al cercetrii; ei trebuie s in seam de interaciunea dintre
actorii interesai de acea politic, de modul n care evaluarea realizat va fi utilizat etc.
(Rossi, Freeman, Lipsey, 1999):
Evaluatorii trebuie s i expliciteze perspectiva n care se situeaz, recunoscnd
faptul c sunt posibile i alte perspective din care evaluarea ar putea s fie realizat;
de asemenea, ei trebuie s se pregteasc pentru critici din partea actorilor cu alte
perspective asupra problemei dect a lor i s fie capabili s i ajusteze abordarea n
funcie de cerinele ageniei sau instituiei care a solicitat evaluarea.
Evaluatorii pot fi independeni de personalul care e implicat n formularea sau n
implementarea unei politici publice sau, dimpotriv, pot fi selectai din interiorul
ageniei respective. n ambele cazuri, evaluatorii trebuie s posede o nelegere clar a
rolului lor n situaia respectiv, s ofere cea mai bun informaie disponibil n
circumstanele date.
Evaluatorii trebuie s aib n vedere ei nii diseminarea rezultatelor lor pentru toi
actorii interesai de acea politic.
De dorit, evalurile sunt folosite de ctre decideni. Acest lucru se poate realiza n
mod:
a) direct: aplicnd concluziile i recomandrile formulate;
b) instrumental: ca mijloc folosit de decideni pentru a modifica, pstra sau
ncheia o politic;
c) conceptual: ca un cadru de abordare i a altor politici publice;
d) persuasiv: pentru a induce comportamente sau atitudini din partea unor actori
relevani.
Deoarece valoarea muncii lor depinde i de modul n care ea este folosit de actorii
implicai, evaluatorii trebuie s aib n vedere raporturile ntre acetia, interesele,
nevoile, perspectivele lor uneori foarte diferite.

136

Evaluarea trebuie s in cont de cerinele politice ale momentului; de asemenea, ea

trebuie s in cont de faptul c trebuie s aib relevan pentru decideni. De aceea,
evaluatorii trebuie s aib n minte nu numai criterii stricte tehnice sau care in de
tiina pur: ei trebuie s se raporteze la valorile pe care activitatea lor le afecteaz, la
scopurile pe care, odat realizat, le va servi evaluarea.
Evaluatorii nu alctuiesc n prezent o profesiune, dei n ultimii ani piaa evalurii a
crescut foarte mult i un numr mai mare de oameni au fost implicai n astfel de
activiti. ntr-adevr, domeniul se caracterizeaz printr-o mare diversitate de
pregtire profesional; de metode i de perspective, prin absena unei comunicri
profesionale puternice. Acest fapt face s nu existe un consens asupra caracterului
justificat al criticii unor evaluri (critici care dat fiind natura domeniului pot
apare n acest caz ca avnd o semnificaie mai curnd politic sau ideologic dect
tiinific, obiectiv).
Meta-evaluarea: astzi literatura dedicat evalurii este att de vast nct este

posibil s-i examina empiric reproductibilitatea i generalizabilitatea.

Cum evalum o evaluare? Cum putem susine c o evaluare a unei politici publice este
bun? Atunci cnd ncercm s rspundem, urmtoarele criterii sunt relevante (Uusikyl,
Virtanen, 2000):
Ghidarea:
1. Cum a fost definit procesul de evaluare
2. Care sunt ateptrile ageniei care o solicit
Selectarea evaluatorilor
3. Familiaritatea evaluatorilor cu activitatea respectiv i cu contextul n care aceasta se
desfoar
4. Familiaritatea evaluatorilor cu abordrile, configurarea i procedurile specifice unei
evaluri
5. Pregtirea i experiena lor anterioar relevant pentru aceast activitate
6. Imparialitatea evaluatorilor
7. Capacitatea de a realiza evaluarea potrivit graficului
Planificarea i implementarea procesului de evaluare
8. Planificarea i implementarea procesului de evaluare conform standardelor formulate de
agenia sau instituia care o solicit
9. nelegerea prioritilor i a msurilor cercetate
10. Definirea domeniului evalurii
11. Acces la informaia disponibil i calitatea acesteia
12. Definirea problemelor importante, a criteriilor de evaluare i a procedurilor pentru
colectarea i analiza datelor
13. Stabilirea schemei de evaluare (grafic, structur organizaional, buget)
14. Stabilirea planului privind structura raportului
Calitatea rapoartelor de evaluare
15. Recunoaterea i modul n care se rspunde nevoilor de evaluare
16. Viabilitatea configuraiei evalurii i a materialului folosit
17. Consistena i gradul de ncredere n analiza realizat
18. Imparialitatea i credibilitatea concluziilor i recomandrilor fcute
19. Claritatea textului raportului
20. Modul n care concluziile i recomandrile sunt prezentate i dezvoltarea ulterioar a
evalurii
Contactele i colaborarea dintre diferiii parteneri n procesul de evaluare
21. Funcionarea i regularitatea contactelor dintre evaluatori i agenia sau instituia care a
solicitat evaluarea
22. Funcionarea i regularitatea contactelor dintre evaluatori
23. Funcionarea i regularitatea contactelor dintre evaluatori i politicile care sunt evaluate
Experiena global a ageniei i evaluatorilor cu privire la procesul de evaluare
Aprecierea global asupra succesului procesului
137 de evaluare

Poate c cea mai mare provocare pentru cel care studiaz politicile sociale i cea
mai clar limit a cercetrii evaluative este c aceasta trebuie s se aplice unui mediu a
crui schimbare deriv din continua luare a deciziilor. Politicile publice se caracterizeaz
prin nalt volatilitate (Rossi P., Freeman H., 1991:38). Tocmai datorit acesteia,
evalurii interveniilor sociale i sunt asociate constant un numr de dificulti.
Mai nti: resursele, prioritile i influena relativ a decidenilor se schimb
adesea. Unele dintre schimbri nsoesc modificri ale scenei politice. Pesemne c ele vor
avea impact asupra oricrei evaluri asupra efectelor, care urmeaz s fie ntreprins. n
al doilea rnd, interesele i influena celor implicai n derularea unei politici publice se
pot schimba. Drept urmare, aceste politici pot beneficia sau pot fi afectate de cooperarea
cu anumite organizaii ori indivizi. n al treilea rnd, prioritile i responsabilitile
ageniilor i organizaiilor care implementeaz politicile publice se pot schimba ntr-o
msur semnificativ. De asemenea, pot aprea probleme neanticipate relative la livrarea
interveniei sau intervenia nsi poate modifica politica respectiv i, n consecin,
maniera de evaluare. n al cincilea rnd, dei rezultatele pariale ale unei evaluri produc
cunotine suficient de sigure, intervenia poate eua n obiectivul de a determina efectele
dorite. Probleme neprevzute survin i la nivelul punerii n practic a planului de
evaluare.
O consecin a acestui fapt este c metodele mprumutate de la diverse tiine
(sociologie, psihologie, psihologie social, economie, drept etc.), pentru a se adapta
specificului politicilor publice abandoneaz adesea canonul tiinific consacrat n
favoarea aplicrii inovative. Lee Cronbach argumenta (1982) un punct de vedere
pragmatic n acest sens, artnd c, dei demersul strict tiinific i cel evaluativ urmeaz
aceeai logic i pot folosi aceleai proceduri de cercetare, ele difer ca intenie i scop.
Evaluarea este o art, iar fiecare evaluare reprezint, sau ar trebui s reprezinte, un
efort idiosincrazic pentru a mpca nevoile tuturor celor implicai n program (ibidem:
40). n timp ce studiile tiinifice se raporteaz la un set de standarde fixate de
comunitatea de investigatori, evalurile trebuie proiectate i implementate aa nct s se
gseasc la intersecia dintre interesele celor care finaneaz i ale ale celor implicai, dar
i s ofere maximum de informaii utile celor care decid, date fiind resursele limitate,
circumstanele politice i constrngerile respectivei politici. Uneori evalurile pot fi
destul de bune, n sensul c rspund la chestiunile relevante pentru acea politic, chiar
dac sub aspect tiinific nu sunt cel mai strlucit proiectate.

138

Proiectarea unei investigaii evaluative este o art

Opiunile sunt aproape nenumrate: fiecare variant implic avantaje, dar i
sacrificii specifice. Este necesar o teorie a validitii i utilitii, care s ofere o baz att
pentru a aprecia planurile de cercetare, ct i pentru a gndi altele noi, mai potrivite.
Design-ul evalurii presupune alocarea resurselor investigative. Obiectivul celui care
pune la punct evaluarea ca i n tiina fundamental este de a obine cele mai
folositoare rezultate, avnd la dispoziie un anume buget, un numr dat de persoane din
cei angajai n evaluare, un numr de ore pe care s le presteze ali colaboratori i alte
astfel de constrngeri. Cel mai folositoare reprezint cerina cheie. Multe lucrri
dedicate cercetrii evaluative sugereaz c investigaia ar trebui apreciat n funcie de
respectarea formei, iar anumite canoane sunt privite ca idealuri universal valabile.
Dimpotriv, alii susin c investigaiile evaluative ndeplinesc mai multe funcii, diferite
ntre ele. Prin urmare, ceea ce este dezirabil n configurarea uneia nu mai este potrivit
alteia. Aceasta ar fi o perspectiv funcional asupra proiectrii evalurilor.
Obiectivele unei evaluri difer de cele ale unui studiu de cercetare social
fundamental; cci evaluarea trebuie s se plieze diverselor contexte instituionale i
politice. Strategia cercetrii de evaluare are nevoie de consideraii speciale. Logica este
necesar n orice domeniu, dar translaia logicii demersului n proceduri concrete ar
trebui s depind de context, de scop i de ateptrile finanatorului. Multe din
recomandrile potrivite programelor de cercetare tiinific pe termen lung nu sunt
binevenite n evaluare. Din acest motiv, scrierile dedicate planificrii i metodelor
tiinifice nu reuesc s-l ghideze pe evaluator. De asemenea, recomandrile generale
asupra evalurii pot s-l ndrume greit; evalurile n-ar trebui croite dup un singur tipar.
Pentru orice evaluare se pot propune multe proiecte bune, ns nici unul perfect.
(adaptat dup Lee J. Cronbach, vezi Rossi i Freeman, 1991: 41)
Unii evaluatori avertizeaz nc de la nceput c pot fi catalogai drept
vulnerabili de ctre comunitatea tiinific deoarece fie condiiile de derulare a politicii,
fie resursele disponibile le limiteaz rigoarea. Aadar, exist dou maniere de a raportare
la design-ul evalurilor: aproximarea perfecionist a standardelor tiinifice (sub
argumentul c, uneori, cercetarea tiinific fundamental se supune acelorai
constrngeri ca i cea evaluativ) sau, mai pragmatic (att n planificarea, ct i n
aplicarea cercetrii sale), innd cont mai nti de obiectivele finanatorului i de resursele
reale avute la dispoziie. Doar nsoirea nvrii teoretice de practica, experiena, intuiia
i nelegerea specificului fiecrui caz n parte pot constitui o premis a celor mai
folositoare evaluri. Chiar dac de cele mai multe ori termenul de evaluare este folosit
sinonim cu cercetarea evaluativ, Peter Rossi i Howard Freeman, nsuindu-i
perspectiva lui Guba i Lincoln (1981), arat c doar cea din urm are ca referenial
tradiia tiinific.

b) Tipuri de evaluare

139

Evaluarea unei politici publice poate fi de mai multe tipuri. Exist mai multe
clasificri ale evalurilor, realizate cu ajutorul unor criterii diferite.
O prim clasificare pleac de la distincia dintre 1) eforturile fcute pentru a
implementa acea politic, pentru a produce bunurile sau serviciile respective, i 2)
rezultatele acelor eforturi, ceea ce s-a realizat efectiv. Apelnd la terminologia lui D.
Palumbo (1987), avem:
a) o evaluare formativ: n care accentul cade pe: 1) msura n care programul i
atinge grupul int; 2) msura n care bunurile i serviciile produse sunt n
concordan cu inteniile, obiectivele acelei politici; 3) utilizarea resurselor n
aplicarea acelei politici;
b) o evaluare sumativ: n care accentul cade pe felul n care a afectat efectiv acea
politic problemele crora a ncercat s le ofere o soluie.
O a doua clasificare ia n considerare mecanismele prin care este realizat
evaluarea. Dup Howlett i Ramesh (1995), avem trei mari tipuri de evaluri: 1)
administrative; 2) juridice; 3) politice.
Evalurile administrative se concentreaz asupra: a) performanei manageriale
n nfptuirea unei politici; i b) asupra aspectelor bugetare presupuse de implementarea
acesteia. Evalurile de acest tip sunt cele mai cunoscute i cele mai discutate. Un motiv
important este acela c pentru realizarea lor s-au pus la punct tehnicile de cercetare cele
mai sofisticate. n literatura dedicat lor, sunt menionate patru principale feluri de
evaluare administrativ: a performanei; a impactului; a eficienei; a procesului (a se
vedea, de exemplu, McKinney, Howard, 1998: pp. 397 399).
1. Evaluarea performanei (produsele eforturilor fcute sau rezultatele aplicrii
acelei politici) vizeaz cantitatea sau nivelul de activitate pe care l-au generat eforturile
depuse. De pild, ct de multe bilete au fost vndute ntr-o facilitate de petrecere a
timpului liber; ct de muli elevi care abandonaser coala au fost rencadrai n activitate;
ct de muli kilometri de osea au fost construii acetia sunt indicatori prin care se pot
msura rezultatele unor politici n diferite domenii.
Produse
sau
rezultate:

Efort

Abiliti
Materiale
Echipament

Bani
cheltuii

numrul de bilete
vndute;
numrul de elevi
care reiau coala;
numrul de
kilometri de
osea

2. Evaluarea impactului este gradul n care performana realizat ntmpin

nevoia de acel bun sau serviciu, altfel spus gradul n care politica are efectele
intenionate. Prin utilizarea ei se ncearc s se determine msura n care, ca urmare a
aplicrii acelei politici, s-au realizat schimbri n grupurile int. De pild, o astfel de
evaluare vizeaz numrul total de bolnavi tratai cu succes; numrul de cazuri efectiv
rezolvate de poliie; impactul pe care l au asupra societii absolvenii de nvmnt
superior, ca rezultat al educaie lor etc.

140

Efort

Abiliti
Materiale
Echipament

Bani
cheltuii

Produse
sau
rezultate

Impactul
realizat:
Nr.
bolnavi
tratai
cu
succes;
Nr. cazuri
rezolvate de
poliie;
Abiliti ale
absolvenilor.

Aprecierea impactului unei politici publice se poate realiza la orice stadiu al

procesului de nfptuire a ei: att n cel al formulrii politicii, ct i n cel al
implementrii. Cea mai important problem care apare n evaluarea impactului unei
politici este aceea de a determina care sunt efectele datorate aplicrii respectivei politici,
n raport cu toate fenomenele care se manifest n societate. De aceea, evaluarea de
impact presupune utilizarea de ctre cercettori a unor metode bine puse la punct,
capabile s disting ntre influenele datorate acelei politici i cele aprute datorit
manifestrii altor factori.
3. Evaluarea eficienei vizeaz metodele alternative de a atinge un anumit
rezultat. Poate fi el obinut cu un cost mai sczut? Ca urmare, aceast evaluare se
concentreaz asupra raportului dintre eforturile depuse i impactul atins (eficacitatea
acelei politici publice). Cu ct este mai mic acest raport dintre resursele folosite
(eforturile) i rezultatele obinute (eficacitatea), cu att e mai mare eficiena acelei
politici. Indicatori ai eficienei unei politici publice sunt, de pild, costul unui kilometru
de osea construit sau refcut; numrul de studeni la un post didactic ntr-o
universitate; numrul de persoane la un medic de familie etc.
Evaluarea eficienei este folositoare n fiecare stadiu al procesului de nfptuire a
unei politici, de la cel al formulrii politicii la cel al implementrii ei. Dar, evident,
evalurile ex post sunt mai obinuite dect cele ex ante. Principalul motiv pentru care se
procedeaz astfel este acela c de cele mai multe ori lipsesc estimri rezonabile ale
costurilor i efectelor produse de aplicarea unei politici publice.
E important de subliniat c evaluarea eficienei depinde esenial de supoziiile
fcute n cercetare; aceste supoziii depind de scopurile diferiilor ageni implicai i fac
ca evaluarea s nu aib un caracter ntru totul neutru. Dimpotriv, aa cum am vzut,
evaluarea are caracteristici care o fac s fie i o activitate politic, care deci servete
interesele unora dintre actorii implicai n acea politic (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999).
Indicatorii de calitate sunt dintre cei mai relevani astzi. De exemplu, n cazul politicilor
educaionale, urmtorii sunt cei mai semnificativi (European Commission, 2000):
Indicatori de performan: matematic; citit; tiine; tehnologii de informare i comunicare; limbi
strine; a nva s nvei; cultur civic.
Succes i tranziie: abandonul colar; parcurgerea educaiei secundare (liceu); participarea la
educaia teriar (nivel universitar).
Monitorizarea educaiei colare: evaluarea i conducerea educaiei colare; participarea
prinilor.
Resurse i structuri: pregtirea i perfecionarea cadrelor didactice; participarea la educaia pre-

141

primar; numrul de elevi la un calculator; cheltuieli cu educaia pe un elev.

De exemplu, indicatorii de performan privesc msura n care elevii stpnesc cunotine i i-au
format abiliti n domeniul matematicilor, al tiinelor, limbilor strine, culturii civice,
tehnologiilor de informare i comunicare, au capacitatea de a citi i a nelege instruciunile i
textele. Foarte important este deprinderea de ctre elevi a capacitii de a nva s nvee: a
abilitii de a continua s achiziioneze cunotine i deprinderi, n variate situaii de via, chiar
dup ce educaia formal s-a ncheiat.

4. Evaluarea procesului permite analiza raiunilor pentru care o politic public a

avut succes sau, dimpotriv, a euat i face posibil modificarea politicii astfel nct
aceasta s fie continuat, mai degrab dect s fie abandonat. n acest cadru sunt
examinate metodele organizaionale, inclusiv regulile i procedurile folosite, de a
implementa o politic i de a furniza bunurile sau serviciile respective.
Cum am vzut, unul dintre principalele argumente n sprijinul utilizrii evalurilor
administrative este acela c, prin apelul la tehnici sofisticate de analiz, sunt obinute
informaii relevante, neutre, obiecte, iar recomandrile i aprecierile fcute au un
caracter, dac nu pe deplin tiinific, cel puin rezonabil: ele sunt demne de ncredere i
pot constitui baza unor decizii ulterioare privind continuarea, modificarea sau
abandonarea acelei politici, precum i n legtur cu capacitatea acelei agenii
guvernamentale sau chiar a guvernrii ca ntreg de a implementa anumite msuri.
Alturi de evalurile administrative, i evalurile de alte tipuri ale unei politici
publice influeneaz comportamentul persoanelor cu rol important n procesul de
nfptuire a politicilor.
Evaluarea juridic a unei politici publice se concentreaz nu asupra eficacitii,
efectelor sau bugetului acesteia, ci asupra problemelor juridice care sunt implicate n
implementarea de ctre guvernare a acelei politici. n particular, problemele care se ridic
privesc posibilele conflicte ntre aciunile guvernamentale i prevederile constituionale,
ntre diferitele reglementri existente, ori ntre aciunile guvernamentale i drepturile
individuale sau standardele acceptate de comportament al ageniilor guvernamentale.
Aceste evaluri sunt realizate de organele juridice; dar dezbaterile publice n care sunt
implicai actorii interesai reprezint momente extrem de semnificative n aceste evaluri.
ntr-adevr, n acest fel se creeaz opinia public prevalent i apar presiuni foarte
puternice pentru o anumit direcie de aciune politic. S ne gndim, de exemplu, la
dezbaterile publice din ara noastr cu privire la modul n care trebuie respectat
prevederea din Legea nvmntului nr. 84/1995 privind acordarea pentru educaie a
unei buget n limitele a cel puin 4% din produsul intern brut; sau, la nceputul anului
2001, la discuiile privind raportul dintre drepturile cetenilor de a avea acces la
informaie i prevederile legale asupra secretului de stat.
Evalurile politice: ele reprezint aprecieri, mai mult sau mai puin sistematice
asupra unei politici publice, fcute de nu numai de reprezentanii ageniilor
guvernamentale implicate, ci de oricare agent interesat n acea politic. Spre deosebire de
evalurile administrative i juridice, cele politice nu au de obicei un caracter sistematic i
nici nu apeleaz la instrumente tehnice sofisticate. Dar acest fapt nu le micoreaz
semnificaia: cci rolul rol principal nu este acela de a mbunti modul n care este
implementat o politic, ci mai degrab acela de a sprijini aplicarea ei sau, dimpotriv, de
a ridica obiecii mpotriva ei.
Evalurile politice devin importante n anumite ocazii:
142

a) n timpul alegerilor: acestea se concentreaz de cele mai multe ori asupra unor
teme specifice, asupra unor politici publice nalt relevante n momentul respectiv.
Opiunile alegtorilor pentru un anumit partid politic sau pentru o anumit coaliie
pot fi nelese ca expresie a evalurilor lor informale ale politicilor practicate sau
ale celor propuse. Cu toate acestea, ntruct alegtorii au un singur vot, nu e
posibil ca din felul n care ei au votat s se trag concluzii sigure cu privire la
aprecierile lor privind fiecare dintre politicile publice discutate n perioada
campaniei electorale.
b) n cazul unui referendum cu privire la anumite politici, aprecierile alegtorilor
sunt mai clare. Dar aceste forme de consultare a alegtorilor asupra diverselor
politici sunt foarte rare.
c) Cel mai adesea, evalurile politice presupun consultri cu reprezentanii actorilor
interesai. Exemple cunoscute sunt, de pild, consultrile cu reprezentanii
partidelor politice, ai mass media, ai organizaiilor neguvernamentale, ai
sindicatelor privind strategia general a Romniei de aderare la Uniunea
European sau la NATO, ori cele privind adoptarea bugetelor anuale.
De bun seam, evalurile politice nu implic n mod direct schimbarea aciunii
guvernamentale; adesea ele sunt folosite de ctre guvernare n sens politic: pentru a
continua anumite politici sau pentru a ctiga imagine intern sau extern. De asemenea,
i ceilali actori implicai au de multe ori prin participarea la astfel de consultri i alte
scopuri dect acelea de a formula propuneri concrete privind acea politic public (critica
ei sau un spor de imagine etc.).

ntrebri i aplicaii
1) Care sunt valorile care influeneaz evaluarea unei politici publice? Pot intra ele
n conflict? Dai exemple de astfel de situaii.
2) Cum difer monitorizarea de evaluarea propriu-zis a unei politici publice?
3) Care sunt funciile monitorizrii?
4) Care sunt aspectele unei politici publice care pot fi monitorizate?
5) Care sunt funciile evalurii unei politici publice?
6) Distingei ntre conceptele de eficacitate i de eficien.
7) Prin ce difer nelegerea actual a rolului evalurii de perioada anterioar?
8) Care sunt raiunile care fac ca o politic public s fie supus procesului de
evaluare?
9) Cum poate fi utilizat evaluarea n sens politic?
10) Care sunt modalitile de utilizare a rezultatelor unei evaluri?
11) Care sunt formele evalurii administrative?
12) Distingei ntre evalurile de impact i cele de eficacitate; ntre evalurile de
impact i cele de proces.
13) Cum se caracterizeaz evaluarea juridic?
14) n ce fel difer evaluarea politic de cea administrativ i juridic?
15) Care este rolul analistului politicilor n realizarea unei evaluri?

143

144

Partea a II-a:
METODE I TEHNICI DE ANALIZ I EVALUARE
A POLITICILOR PUBLICE

145

8. METODE I TEHNICI DE DEFINIRE A

PROBLEMEI
Analiza politicilor publice este descris uneori simplu, ca metodologia de rezolvare a
problemelor cu care se confrunt guvernarea. Cu toate acestea, analiza politicilor este
un proces dinamic, n care nu rareori structurarea i definirea problemelor cer mai mult
timp i efort chiar dect rezolvarea lor, dat fiindu-le complexitatea.
Aa cum am vzut, exist trei clase de probleme n cadrul politicilor publice: bine
structurate, moderat structurate i probleme slab structurate. Primele dou clase de
probleme implic existena unui decident sau a ctorva, a unui numr mic de alternative
de rezolvare i a unui grad relativ mare de consens asupra modului de rezolvare a
problemelor. n lumea real, majoritatea problemelor sunt structurate dificil, cu muli
decideni, ale cror valori i ateptri sunt mai puin cunoscute i / sau sunt n competiie.
Pe scurt: uneori este mult mai important etapa de structurare a problemei dect cea de
rezolvare, de unde i sintagma: o problem bine definit este pe jumtate rezolvat.
Procesul de structurare a problemei implic patru faze interdependente: sesizarea
cadrului problematic; cutarea problemei; definirea problemei; specificarea acesteia.
Dup Gunn i Osgood (2000), primele dou etape pot fi definite ca procesul de filtrare a
chestiunii. Wiliam Dunn consider c exist riscul este de a delimita greit problemele,
n faza cutrii, acela de a nu alege perspectiva corect n etapa de definire sau de a alege
un model formal greit, n etapa de specificare. Pentru definirea corect a problemei, sunt
utile un numr de metode i tehnici specifice fiecrei faze.
Delimitarea problemei. Prima sarcin pe care i-o asum analistul de politici
publice este aceea de a detecta n ce mod este formulat problema. Cu ct o problem
este mai puin structurat, cu att este mai mare numrul formulrilor diferite ale acesteia,
pe care i le dau persoane sau grupuri diferite care sunt interesate de acea problem.
Analistul de politici este interesat s detecteze ct mai multe din aceste formulri
alternative ale problemei. La modul ideal, el ar trebui s aib n vedere o mulime ct mai
complet a acestor formulri, date de grupurile sau persoanele interesate de acea
problem. Clasa tuturor formulrilor diferite ale unei probleme sa
numete
metaproblem. Cum se poate ajunge la o metaproblem? Iat mai jos o strategie n trei
etape, elaborat n acest sens:
a. Eantionarea saturat. Un eantion saturat de participani la politici (stakeholders)
poate fi obinut treptat, printr-un proces care ncepe cu selecia unui set de indivizi i
grupuri despre care se tie c au opinii diferite asupra unei politici. Acetia pot fi
contactai, personal sau prin telefon, i rugai s numeasc nc dou persoane (sau doi
reprezentani ai unor grupuri) care sunt cel mai mult i respectiv cel mai puin de acord cu
146

poziiile i cererile discutate. Procesul continu pn cnd nu se mai gsete nici o alt
asemenea persoan.
b. Selectarea reprezentrilor problemei. Acest al doilea pas este conceput pentru a
determinare care sunt reprezentrile alternative ale problemei, nelese ca idei, paradigme
de baz, metafore dominante sau proceduri operaionale standard, prin care noi atam
semnificaii evenimentelor. Aceast se pot face fie prin interviuri sau conversaii
telefonice.
c. Estimarea delimitrii. Al treilea pas implic estimarea limitelor metaproblemei.
Analistul construiete o distribuie cumulativ de frecvene, unde participanii la politici
sunt aranjai pe axa orizontal, iar numrul de elemente noi ale problemei idei,
concepte, variabile, prezumii, obiective, strategii sunt aranjate pe axa vertical. Pe
msur ce elementele non-duplicative sunt nscrise n grafic, curba descrie diferite rate de
schimbare. Dup o rat rapid de schimbare, urmeaz o rat mai mic, apoi stagnare, care
este punctul la care graficul devine liniar. Dup acest punct, colectarea de informaii
suplimentare despre natura problemei e puin probabil s mbunteasc exactitatea
reprezentrii problemei colective, deoarece limita metaproblemei a fost deja estimat.
Analiza limitelor, ca orice procedur de analiz, d rezultate plauzibile, nu ns i certe.
Figura 1.
Cumularea noilor concepte
25
20
15
10 Limitele metaproblemei
5
0
1
2
3
4
5

Participanii la politici publice

Sursa: Wiliam Dunn, Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, 1991, p.
165.

147

Clasificarea. Clasificarea este o tehnic de clarificare a conceptelor, folosit

pentru a defini i clasifia situaiile problematice. Pentru a sesiza o situaie problematic,
analitii de politici trebuie s-i clasifice ntr-un fel experienele. Pn i cele mai simple
descrieri ale unor situaii problematice se bazeaz pe clasificarea inductiv a experienei,
proces prin care concepte generale (abstracte) cum ar fi srcia, infracionalitatea i
poluarea, sunt formate n urma unor experiene sau situaii particulare concrete. Cnd
clasificm o situaie problematic ntr-un anume fel, blocm deseori posibilitatea de a
mai clasificat n alt fel.
Clasificarea se bazeaz n principal pe dou proceduri logice: divizarea i
clasificarea logic. Selecia i mprirea unei clase n componente poart numele de
divizarea logic; invers: procesul care presupune combinarea dup diverse criterii a unor
situaii, obiecte sau persoane n grupuri sau clase mai mari se numete clasificare logic.
Fundamentul oricrei analize depinde de cunoaterea de substan a situaiei
problematice.
Un exemplu interesant de clasificare este acela al determinrii pragului de
srcie. Determinarea pragului de srcie este o problem destul de controversat, cci
nu exist o singur metod asupra creia s existe un acord general. n practic se
folosesc trei: metoda normativ (bazat pe estimarea de ctre experi a unui co minim
necesar pentru satisfacerea nevoilor minime de trai), metoda absolut (bazat pe
utilizarea unui co necesar stabilit pe baza comportmentului observat al populaiei - este
metoda uzitat de Banca Mondial) i metoda relativ (bazat pe stabilirea unui prag de
srcie n funcie de nivelul mediu al cheltuielilor de consum ale populaiei). Nu intrm
n controversa iniiat de determinarea pragului de srcie (cei interesai pot vizita site-ul
Comisiei anti-srcie i promovare a incluziunii sociale: www.caspis.ro ), ci vom lua
ca baz de discuie cele dou praguri de srcie (rata srciei) determinate de aceast
comisie.
Dac un analist se oprete la analiza reprezentrii grafice, poate trage concluzia c
rata srciei este relativ constant sau a crescut foarte puin din 1995, pentru c acest
grafic divide populaia n dou categorii, cei de sub pragul de srcie i cei de deasupra.
Dar, dac procesul de divizare logic (clasificare) se continu, lund n considerare alte
dou sub-clase, respectiv pragul de srcie nainte i dup plata transferurilor publice
(ajutoare sociale etc.) problema se poate defini n mod diferit. Rezult c meninerea
constant a pragului de srcie este obinut prin programe sociale guvernamentale, dar,
n cifre absolute, numrul familiilor srace a crescut.
Dei nu exist un mod de a afla cu certitudine dac bazele unui sistem de
clasificare sunt cele corecte, exist reguli a cror respectare cresc ansa ca un sistem de
clasificare s fie att relevant pentru o situaie problematic, ct i consistent din punct de
vedere logic.
Baza unei clasificri ar trebui elaborat potrivit scopului analistului i naturii
situaiei problem. Aceast regul ar presupune ca toate clasele i subclasele s se
conformeze ct mai mult realitilor situaiei problem. Totui, deoarece ceea ce tim
despre o problem este, parial, n funcie de conceptele pe care le folosim pentru a o
cunoate, nu exist linii absolute de ghidaj, care s indice cnd am perceput corect o
problem. Srcia, de exemplu, poate fi clasificat fie ca o problem de venit inadecvat,
fie ca o problem datorat privaiunilor culturale, fie ca motivat psihologic, fie toate
acestea la un loc.

148

Regulile clasificrii:
Categoriile ntr-un sistem de clasificare trebuie s fie exhaustive. Aceasta
nseamn c toate subiectele sau situaiile de interes pentru analist trebuie aa-zis
epuizate.
n al doilea rnd, categoriile trebuie s se exclud una pe cealalt. Fiecare
subiect sau situaie trebuie asociat unei singure categorii sau subcategorii. n clasificarea
familiilor, de exemplu, acestea trebuie s intre n una sau cealalt din cele dou
subcategorii principale (venituri peste i sub limita srciei), ceea ce nseamn c nici o
familie nu poate fi numrat de dou ori.
n al treilea rnd, fiecare categorie i subcategorie trebuie s aib la baz un principiu de
clasificare unic. O nclcare a acestei reguli duce la subclase i este cunoscut sub
denumirea de sofism al diviziunilor. De exemplu, comitem aceast eroare dac vom
clasifica familiile dup criteriul liniei de srcie sau al ajutoarelor bneti primite,
deoarece multe familii intr n ambele categorii. Aceast regul este de fapt o consecin
a regulilor exhaustivitii i excluziunii.
Una dintre cele mai folositoare abordri pentru clasificare este gndirea n i cu
mulimi. Aceasta implic studierea relaiilor dintre mulimi, unde o mulime se definete
ca un grup de obiecte i elemente, clar delimitat. Mulimile i submulimile sunt
echivalente cu clasele i subclasele dintr-un sistem de clasificare i sunt exprimate grafic
prin intermediul diagramelor Venn. Diagramele Venn, schemele de clasificare sunt
importante pentru structurarea problemelor unei politici. n concluzie, clasificarea este o
tehnic pentru mbuntirea claritii unor concepte date i a relaiilor acestora, dar ea nu
garanteaz c toate conceptele vor fi relevante.
Ierarhizarea. Ierarhizarea este o tehnic de identificare a posibilelor cauze ale
unei probleme. Din pcate, logica formal i multe teorii din tiinele sociale ofer prea
puin ajutor n identificarea cauzelor posibile. Nu exist nici o cale sigur de a deduce
cauzele din efecte sau efectele din cauze, iar teoriile din tiinele sociale sunt adesea prea
generale i abstracte pentru a mai putea avea aplicabilitate la situaii specifice. Pentru a
identifica posibilele cauze ale unei probleme, sunt utile cadre conceptuale care s traseze
multiplele cauze care pot influena o situaie dat.
Ierarhizarea l ajut pe analist s identifice trei tipuri de cauze: posibile,
plauzibile i provocate. Cauzele posibile sunt evenimente sau aciuni care, orict de
ndeprtate ar fi, pot contribui la apariia unei anumite probleme. De exemplu, refuzul de
a munci, omajul i distribuirea puterii i a averii n rndul elitelor pot fi considerate toate
posibile cauze ale srciei. Prin contrast, cauzele plauzibile sunt cele despre care, pe baza
cercetrii tiinifice sau a experienei directe, se crede c ar exercita o influen
important asupra apariiei unei situaii considerate problem. n exemplul precedent,
refuzul elitelor de a munci (i deci transformarea lor n grupuri parazitare) este puin
probabil s fie o cauz plauzibil a srciei, cel puin pentru observatorii cu experien, n
timp ce omajul este. n cele din urm, este puin probabil ca distribuirea puterii i a
averii n rndul elitelor s fie privit ca o cauz provocat adic una care poate fi
supus controlului i manipulrii creatorilor de politici publice deoarece nici o politic
sau set de politici desemnate a rezolva problemele srciei nu vor deteriora structura

149

ntregii societi. n exemplul dat, omajul este ns att o cauz plauzibil, ct i una
provocat.
Regulile ierarhizrii sunt aceleai cu cele folosite pentru analiza de clasificare: relevana
de substan, exhaustivitatea i excluziunea. La fel, procedurile de diviziune logic i
clasificare se aplic la ambele tipuri de analiz.
Principala diferen dintre clasificare i ierarhizare const n faptul c prima
implic mprirea, clasificarea conceptelor n general, n timp ce ierarhizarea
construiete concepte particulare ale cauzelor posibile, plauzibile i provocate. Totui,
ambele tipuri de analiz se centreaz n jurul unui analist individual i folosesc
consistena logic drept criteriu principal pentru a determina ct de bine a fost
conceptualizat o problem, chiar dac nici una dintre ele nu garanteaz gsirea
fundamentului conceptual corect.
Analogia. Analogia este o tehnic menit s promoveze recunoaterea unor
probleme similare. Analogia vizeaz investigarea similitudinilor i i ajut pe analiti s
foloseasc n mod creativ asemnrile existente n structurarea problemelor de politici.
Multe studii arat c, adesea, oamenii nu reuesc s recunoasc faptul c o problem care
pare a fi nou este una veche, dar deghizat, i c problemele vechi pot conine soluii
pentru probleme care par a fi noi. Analogia se bazeaz pe presupoziia c nelegerea
relaiilor identice sau similare dintre probleme poate crete foarte mult capacitile
analitilor de rezolvare a problemelor.
n structurarea problemelor de politici, analitii pot face patru tipuri de analogii.
(a) Analogii personale. Construind analogii personale, analitii ncearc s se imagineze
ntr-o problem n postra unor adepi ai politicii, cum ar fi iniiatorii politicii publice
sau un grup de beneficiari.
(b) Analogii directe. Prin analogii directe, analistul caut relaii similare ntre dou sau
mai multe probleme. Structurnd problema dependenei de droguri, de pild, analitii
pot face analogii directe din experiena controlului bolilor contagioase.
(c) Analogii simbolice. Concepnd analogii simbolice, analistul ncearc s descopere
raporturi similare dintre o problem dat i anumite procese simbolice. De exemplu,
analogii simbolice se fac adesea ntre diverse tipuri de servo-mecanisme (pilot
automat) i procesele politice. n ambele cazuri, procesele analoge de adaptare sunt
considerate consecine ale unei feed-back continuu din mediu.
(d) Analogii fanteziste. La nivelul analogiilor fanteziste, analitii sunt absolut liberi s
exploreze similitudinile ntre o problem i o stare de fapt imaginar. Analitii de
securitate, de exemplu, au folosit uneori analogii fanteziste pentru a structura
problemele de aprare mpotriva unui atac nuclear.
Brainstorming. Brainstorming-ul este o metod de a genera idei, scopuri i
strategii care ajut la identificarea i conceptualizarea problemelor. Conceput iniial de
Alex Osbin ca mijloc de a spori creativitatea, brainstorming-ul poate fi folosit pentru a

150

genera un numr mare de sugestii despre soluiile poteniale ale unei probleme.
Brainstorming-ul presupune cteva proceduri simple.
Grupurile pentru brainstorming trebuie s fie compuse potrivit naturii problemei
care este analizat. Aceasta nseamn, de obicei, alegerea unor persoane care
cunosc n detaliu respectiva problem, adic experi.
Procesele de generare de idei i cel de evaluare de idei trebuie s rmn
separate, deoarece discuiile de grup pot fi inhibate de criticile premature. n
cadrul unei sesiuni de brainstorming, participanii trebuie ncurajai s formuleze
ct mai multe idei, evaluarea sau critica acestora fiind pstrate la cel mai sczut
nivel posibil.
n faza generrii ideilor, activitile de brainstorming trebuie s aib loc ntr-o
atmosfer ct mai deschis i mai permisiv.
Faza evalurii ideilor trebuie s nceap doar dup ce toate ideile au fost epuizate,
sub aspectul generrii, n prima faz.
La sfritul fazei de evaluare a ideilor, grupul trebuie s le clasifice dup prioriti
i s le ncorporeze ntr-un proiect care s conin conceptualizarea problemei i
posibilele soluii ale ei.
Brainstorming-ul este o procedur extrem de flexibil, care poate implica
activiti relativ structurate sau chiar nestructurate, aceasta depinznd de scopurile
analistului i de constrngerile practice ale situaiei. Activitile de brainstorming relativ
nestructurate apar frecvent n ageniile guvernamentale i n think-tank-urile publice i
private. Aici, discutarea problemelor de politic este informal i spontan, implicnd
interaciunea dintre cei cu orizonturi foarte largi i specialiti din mai multe discipline sau
domenii tiinifice. Activitile de brainstorming pot fi, de asemenea, relativ structurate,
cu diverse metode folosite pentru a coordona sau concentra discuiile grupului. Aceste
metode includ stabilirea unor seminarii de decizie continu care implic o echip de
experi puternic motivai. Ei se ntlnesc foarte des ntr-o perioad de civa ani, cutnd
s evite atmosfera restrictiv a comitetelor convenionale.
Alt metod de a coordona activitile de brainstorming este construirea de
scenarii, care sunt descrieri ale unor evenimente viitoare ipotetice i care pot afecta o
problem. Scrierea de scenarii, care a fost folosit pentru a cerceta posibile crize militare
i politice, implic folosirea constructiv a imaginaiei pentru a descrie un anume aspect
al unei situaii viitoare. Exist dou tipuri principale de scenarii: analitice i cu form
liber.
Principala diferen dintre brainstorming i alte tehnici de structurare a
problemei este c aceast tehnic dinti se concentreaz pe grupuri, mai degrab dect pe
expertiza individual. Mai mult, n activitile de brainstorming accentul cade nu pe ideile
consistente logic sau pe plauzibilitatea comparaiilor, ci pe consensul ntre membrii
grupului de brainstorming.
Metoda perspectivelor multiple. Metoda perspectivelor multiple i propune s
obine o cunoatere mai profund a unei probleme i a unor posibile soluii ale acesteia
prin luarea n consideraie n mod sistematic a perspectivei (1) personal; (2)

151

organizatoric; i (3) tehnic. Importana ei const n aceea c este o alternativ la alte

metode, care accentueaz aproape exclusiv aa-numitele abordri raional-tehnice n
planificare, analiza politicilor, evaluarea politicilor.
Metoda perspectivelor multiple este conceput expres pentru problemele slab
structurate.
Caracteristicile celor trei perspective:
(a) Perspectiva tehnic privete problemele i soluiile n termenii modelelor de
optimizare i folosete tehnici bazate pe teoria probabilitii, pe analiza costbeneficiu i teoria sistemelor. Ea pune accent pe cauzalitatea logic, pe analiza
obiectiv, pe predicie.
(b) Perspectiva organizatoric privete problemele i soluiile date acestora n raport
cu cadrele organizatorice ale ageniilor guvernamentale pe agenda crora se afl
acea problem sau care au ca scop elaborarea i/sau implementarea politicilor
corespunztoare. Aceast perspectiv accentueaz asupra procedurilor, regulilor i
rutinei instituionale standard de operare n ageniile sau organizaiile
guvernamentale respective. Dat fiind acest accent, perspectiva organizaional
este preocupat mai puin de atingerea scopurilor i mbuntirea performanei.
(c) Perspectiva personal privete problemele i soluiile prin prisma percepiilor,
nevoilor i valorilor individuale. Principalele caracteristici ale perspectivei
personale sunt accentul pus pe intuiie, carism, stil de conducere i interes
personal, privite ca factori ce genereaz politicile i influeneaz impactul
acestora.
Metoda perspectivelor multiple este relevant pentru orice problem tehnicosocial care apare n elaborarea politicilor publice, n planificarea strategic, n
dezvoltarea durabil etc.

152

9. METODE DE ANALIZ PROSPECTIV

PENTRU FORMULAREA POLITICILOR
Dup ce problema a fost structurat i se obin informaii relevante, urmtoarea etap
analitic este aceea a formulrii politicilor i a testrii politicilor alternative. Prin
analiza prospectiv se pot produce informaii relevante despre evoluia viitoare a
societii pe baza unor informaii anterioare.
Metode prospective bazate pe extrapolare. Metodele i tehnicile prospective
bazate pe extrapolare permit analitilor s estimeze evoluia viitoare a societii, pe baza
datelor actuale i istorice. Acest tip de prognoz se bazeaz de obicei pe o anumit form
de analiz cronologic, adic pe analiza valorilor numerice cumulate n timp i prezentate
cronologic. Acest tip de prognozare are trei presupoziii fundamentale:
Persistena: evoluiile observate n trecut vor persista n viitor. Dac producia de
energie a crescut n trecut, se va ntmpla acelai lucru i n viitor.
Continuitatea: variaiile observate n tendinele trecute se vor observa n viitor. Dac
rzboaiele au avut loc odat la 20 sau 30 de ani, aceste cicluri se vor repeta n viitor.
Sigurana i valabilitatea datelor: msurrile tendinelor sunt sigure (adic relativ
precise sau consistente) i valabile (adic se msoar ceea ce are sens s fie msurat).
De exemplu, statisticile privind delictele din trecut pot reprezenta msurri relativ
precise ale delictelor actuale.
Cnd aceste trei presupoziii se realizeaz, prospecia bazat pe extrapolare poate
evidenia o nelegere mai bun a viitorului societii. Cnd oricare din aceste condiii
este nclcat, tehnicile de prognozare estimativ vor indica probabil rezultate inexacte
sau neltoare.
a. Analiza clasic a seriilor de timp. Cnd se fac prognoze prin extrapolare, se
pot folosi analize ale seriilor de timp care se refer la orice perioada de timp. Analizele
conin patru componente i anume: tendina pe termen lung, variaiile sezoniere,
fluctuaiile ciclice i micrile neregulate.
Tendina pe termen lung poate deriva dintr-o cretere pe o perioad
ndelungat i o scdere ntr-un anumit interval.
Variaia sezonier, aa cum sugereaz termenul, este variaia dint-o serie
cronologic, repetat periodic la un an sau mai puin. Cele mai bune exemple
ale variaiei sezoniere sunt creterile i scderile produciei i vnzrilor care
urmresc schimbrile n funcie de vreme i de perioadele de concedii.
Fluctuaiile ciclice sunt de asemenea periodice, dar se pot extinde surprinztor
peste un numr de ani. Ciclurile sunt n general greu de explicat, deoarece
fiecare nou fluctuaie ciclic poate fi consecina unor factori necunoscui.
Interpretarea fluctuaiilor se realizeaz de obicei cu mai mare dificultate,

153

datorit prezenei micrilor neregulate, adic a variaiilor neprevzute n seria

cronologic i care par s nu urmeze un model regulat.
Micrile neregulate pot fi rezultatul mai multor factori (schimbri de guvern,
greve, dezastre naturale). Aceti factori sunt considerai erori ntmpltoare,
adic surse necunoscute de variaie care nu pot fi explicate n termeni de
tendin pe termen lung, variaii sezoniere sau fluctuaii ciclice.
b. Estimarea tendinei liniare. O tehnic standard pentru extrapolare este
estimarea tendinei lineare, un procedeu care folosete analiza de regresie pentru a obine
estimrile matematice precise ale viitorului societii, pe baza valorilor observate n serie
de timp. Regresia linear se bazeaz pe nsuirile de persisten, continuitate i
veridicitate ale datelor. Cnd regresia linear este folosit n estimarea tendinei, este
necesar ca valorile observate ntr-o serie cronologic s nu fie curbe, deoarece orice
ndeprtare de la liniaritate va produce prognoze cu erori foarte mari. Fr ndoial c
regresia linear poate fi folosit de asemenea n schimbarea componentei tendinei liniare
de la o serie care indic variaii sezoniere sau fluctuaii ciclice.
Analiza de regresie se caracterizeaz prin dou proprieti importante:
o Anuleaz deviaiile: suma diferenelor dintre valorile observate ntr-o serie de timp i
valorile oferite de tendina n linie dreapt identificat de calculator (numit linie de
regresie) va fi totdeauna egal cu zero. Astfel, dac valoarea tendinei (yt) este sczut
din valoarea observat corespunztoare (y) n toi anii dintr-o serie cronologic,
totalul acestor diferene (numite deviaii) va fi egal cu zero. Cnd valoarea observat
pe o perioad de un an este situat sub linia de regresie, deviaia (y-yt) este
ntotdeauna negativ. Prin contrast, cnd valoarea observat este situat deasupra
liniei de regresie, deviaia (y-yt) este ntotdeauna pozitiv. Aceste valori negative i
pozitive se anuleaz reciproc astfel: (y-yt) = 0.
o Deviaiile ridicate la ptrat sunt minime: dac ridicm la ptrat fiecare deviaie (adic
nmulim fiecare valoare a deviaiei cu ea nsi) i adunm totul, suma acestor
deviaii ridicate la ptrat va fi ntotdeauna o valoare minim sau cea mai mic.
Aceasta nseamn c regresia liniar micoreaz distanele dintre linia de regresie
i toate valorile examinate ale lui y n serie cronologic. Cu ali termeni: este cel mai
eficient mod de a reprezenta o linie a tendinei printr-o serie de puncte ale datelor
urmrite.
n ciuda preciziei n exprimarea tendinei pe termen lung, regresia liniar este
limitat de mai multe condiii. Mai nti, seria cronologic trebuie s fie liniar, adic s
indice o cretere i o scdere constante ale valorilor fa de trend. Dac modelul de
observaii este non-liniar, trebuie folosite alte tehnici.
Unele din aceste tehnici solicit variate tipuri de stabilire a curbelor la o serie
cronologic nonliniar. n al doilea rnd, argumente plauzibile demonstreaz c modelele
vor persista, adic vor continua n aceeai form n anii care vor urma, cum s-a ntmplat
n anii precedeni. n al treilea rnd, modelele trebuie s fie uniforme, adic s nu indice
fluctuaii ciclice sau discontinuiti severe. Dac nu se ndeplinesc toate aceste condiii,
regresia liniar nu va fi folosit pentru a exprima tendina.

154

Multe date aparinnd seriei cronologice care ngrijoreaz pe analitii politici

de exemplu, date privind clima, poluarea, cheltuielile publice urbane sunt non-liniare.
S-a dezvoltat o varietate de tehnici pentru a echilibra curbele non-liniare la modelele de
schimbare care nu indic o cretere sau o scdere constant n valorile unei serii
cronologice exprimate.
c. Analiza seriilor de timp non-liniare. O serie de timp care nu ntrunete
condiiile de liniaritate, persisten i continuitate se poate ncadra ntr-una din
urmtoarele cinci clase principale.
Oscilaii: n acest caz se observ derivaii de liniaritate, la nivel de ani,
trimestre, luni sau zile. Oscilaiile pot fi persistente i continue (de exemplu,
cele mai multe arestri operate de poliie au loc ntre 11 p.m i 2 a.m. pe tot
parcursul anului), dar nu se remarc o cretere sau descretere constant n
perioada dinaintea examinrii. Oscilaiile din timpul anilor pot s aib loc n
corelaie cu tendinele seculare, pe termen lung, dintre ani. Exemplele includ
variaii sezoniere la omaj, variaii lunare n ageniile de for de munc i
variaii zilnice la nivelul populaiilor.
Cicluri: sunt fluctuaii neliniare, care au loc ntre ani sau pe perioade mai mari
de timp. Ciclurile pot fi neprevizibile (neateptate) sau au loc cu persisten i
continuitate. n timp ce modelul ntreg al unui ciclu este totdeauna neliniar,
segmentele unui ciclu dat pot fi liniare sau n form de curb. Exemplele date
cel mai des reprezint cicluri de afaceri i ciclurile de via din domeniile
academice, publicaiilor tiinifice i civilizaiilor.
Curbe de cretere: sunt deviaii de la liniaritate care au loc ntre ani, decenii
sau o alt unitate de timp. Curbele de cretere demonstreaz n timp fie
creteri cumulative n rata de cretere ntr-o serie cronologic, scderi
cumulative, fie o combinaie a celor dou. Curbele de cretere, care s-au
dezvoltat din studiul organismelor biologice, au fost folosite pentru
prognozarea creterii industriei, zonelor urbane, populaiei, tehnologiei i
tiinei. Dei curbele de cretere nu sunt liniare, ele sunt, fr ndoial,
persistente i continue.
Curbe de scdere: deviaii de la liniaritate se ntmpl din nou ntre ani,
decenii sau perioade mai lungi, ntr-adevr curbele de scdere fiind omoloage
curbelor de cretere. Ratele de cretere sau scdere ale declinului pot fi
combinate pentru a forma diferite curbe. Modelele de declin sunt uneori
folosite ca baz pentru diverse perspective dinamice sau ale ciclului de
via, privind declinul civilizaiilor, societile i zonele urbane. Curbele de
scdere / declin sunt neliniare, dar continue i persistente.
Catastrofe: principala caracteristic a datelor seriei cronologice care sunt
catastrofice este aceea c indic discontinuiti neateptate i severe.
Analiza schimbrii catastrofice, un domeniu de studiu ntemeiat de
matematicianul francez Ren Thom, nu numai c implic schimbri neliniare
peste timp, dar i schimbri discontinue. Exemplele includ schimbri brute n
politica guvernului n timpul rzboiului (capitulare sau retragere), colapsul
firmelor n perioade de criz economic, schimbarea brusc n densitatea unui
lichid care fierbe etc.

155

Prospectiva teoretic. Metodele de prospectiv teoretic i ajut pe analiti s

fac predicii privind viitorul societii, pe baza presupoziiilor sau ipotezelor teoretice i
a datelor actuale i istorice. n contrast cu prospectiva bazat pe extrapolare, care
folosete presupoziii despre repetiia istoriei pentru a face predicii, metodele de
prospectiv teoretic se bazeaz pe presupoziii despre cauz i efect observate n diverse
teorii. n timp ce logica prospectivei bazat pe extrapolare este n esen inductiv, logica
prospectivei teoretice este esenial deductiv.
Logica deductiv este o form de raionament n care anumite afirmaii generale
(axiome, legi, ipoteze, teoreme) sunt folosite pentru a demonstra adevrul sau falsitatea
altor afirmaii specifice, inclusiv predicii. Raionamentul deductiv n analiza strategic (a
unei politici) este mai des folosit n legtur cu argumentarea cauzei, care caut s
dovedeasc faptul c, dac are loc un eveniment x, un alt eveniment y l va urma. n timp
ce trstura fundamental a prospectivei teoretice este aceea c prediciile sunt deduse din
prezumiile teoretice, nu trebuie uitat faptul c deducia i inducia sunt interdependente.
Puterea argumentului deductiv este considerabil mai mare dect a celui inductiv,
care se bazeaz adesea pe cercetare empiric. n mod similar, o generalizare empiric
izolat (de tipul: sub ameninri, dumanul s-a hotrt s se retrag) este mult mai
convingtoare dac este sprijinit de mai multe ipoteze coninute ntr-o teorie (de pild:
cu ct sunt mai mari costurile unei alternative, cu att e mai puin probabil ca ea s fie
aleas).
Exist o serie de procedee care-i ajut pe analiti n realizarea prospectivei
teoretice: modelare teoretic, modelarea cauzal, analiza regresiei i corelaia. Nu
insistm asupra acestora, deoarece ele sunt foarte folosite n sociologie sau tiine
politice.
a. Cartografierea teoriei. Cartografierea teoriei este o tehnic menit s
identifice i s ordoneze ipotezele fundamentale relativ cu un argument teoretic sau
cauzal. Cartografierea teoriei poate participa la prezentarea a patru tipuri de argumente:
convergente, divergente, seriale i ciclice.
Argumentele convergente sunt acelea n care dou sau mai multe ipoteze privind
cauzalitatea sunt folosite n sprijinul unei concluzii sau al unei afirmaii. Prin contrast, n
argumentele divergente, o concluzie sau o afirmaie este folosit ca ipotez de susinere a
unei serii de concluzii sau afirmaii suplimentare. n sfrit, argumentele ciclice sunt
argumente seriale, n care ultima concluzie sau afirmaie dintr-o serie este legat de
prima concluzie sau afirmaie din acea serie. Consecinele unui argument ciclic pot fi
ntrite pozitiv sau negativ.
b. Modelarea teoretic. Aceasta se refer la o gam larg de tehnici i ipoteze de
reprezentare simplificat a teoriilor. Deoarece analitii rareori realizeaz prognozri
bazndu-se direct pe teorie, modelarea este o parte esenial a prospectivei. Cnd analitii
au posibilitatea s nceap cu teoriile, ei trebuie mai nti s dezvolte modelul mai
concrete i mai simplificate ale fenomenelor studiate pentru a putea apoi s anticipeze
evenimentele urmtoare. Modelarea teoretic este esenial, deoarece teoriile sunt n
general att de complexe, nct trebuie simplificate nainte de a le aplica problemelor

156

politice. Procesul de analiz a datelor care s evalueze veridicitatea teoriei implic

crearea i testarea modelelor de teorie, iar nu teoriile nsele.
n analiza politicilor publice exist un numr de forme standardizate ale
modelelor simbolice, care sunt folosite n realizarea prognozrii teoretice: modele
cauzale, modele programatice liniare, modele de intrare-ieire a informaiilor, modele
econometrice, modele microeconomice i modele de dinamic a sistemului. n demersul
de fa, ne vom concentra asupra ipotezelor majore, asupra virtuilor i limitelor, precum
i asupra aplicaiilor modelrii cauzale.
Modelele cauzale sunt reprezentri simplificate ale teoriilor, care ncearc s
explice i s anticipeze cauzele i consecinele politicilor publice.
Ipoteza de baz a modelelor cauzale este aceea c, n covariaiile dintre dou sau
mai multe variabile de exemplu covariaiile care arat c procentele de cretere a
venitului pe cap de locuitor au loc n funcie de procentele de cretere a cheltuielilor
pentru bunstare se reflect capacitatea generativ fundamental (cauzal) i
intensitatea variabilelor (efecte). Relaia dintre cauz i efect se exprim prin legi i
presupuneri coninute ntr-o teorie i definite de analist.
Caracteristica modelelor cauzale este aceea c i determin pe analiti s clarifice
ipotezele cauzale. Limita modelelor cauzale const n tendina analitilor de a complica
covariaiile descoperite prin analiza statistic, folosindu-se argumente cauzale.
Interferenele cauzale vin ntotdeauna din afara modelului, adic din legi sau ipoteze din
cadrul teoriei. Modelarea cauzal este folosit pentru identificarea determinanilor socioeconomici i a strategiilor publice n ariile problematice: de la transport la sntate, de la
educaie la bunstare. Una dintre cerinele majore ale cercetrii bazate pe modelarea
cauzal este ca diferenele dintre structurile politice nu le afecteaz direct rezultatele, ca
n cazul cheltuielilor pentru educaie i bunstare.
Dimpotriv, diferenele n nivelul dezvoltrii socio-economice (venit,
industrializare, urbanizare) determin diferene n interiorul structurilor politice, iar
acestea afecteaz la rndu-le cheltuielile de educaie i bunstare. Concluzia anterioar
este controversat, deoarece ea pare s contrazic frecvent mprtita ipotez c esena
strategiei publice este determinat de structurile i procesele politice, inclusiv de alegeri,
de mecanismele reprezentative i de competiia partidelor.
Unul dintre principalele procedee statistice folosite n modelarea cauzal este
analiza de cale, o abordare specializat a regresiei liniare, care folosete mai ales
variabile independente multiple. Utiliznd analiza de cale, se sper identificarea
variabilelor independente (de exemplu: venitul) care, singure sau n combinaie cu alte
variabile (de exemplu: participarea politic), determin schimbri ntr-o variabil
dependent (de exemplu: cheltuieli de bunstare). O variabil independent este
considerat cauza unei variabile dependente, despre care se presupune c ar fi efectul
primeia.
O cale standard de reprezentare a relaiilor cauzale este diagrama de cale. O
diagram de cale seamn foarte mult cu o diagram cu sgei, exceptnd faptul c o
diagram de cale conine estimri ale intensitii efectelor variabilelor independente sau
dependente. Avantajul analizei de cale i al modelrii cauzale este acela c permit
prognoze bazate pe indicii teoretice clare referitoare la cauze (de exemplu: numrul de

157

angajai din organizaiile publice), precum i la consecinele lor (proporia personalului

managerial fa de cel non-managerial i cheltuielile de taxare a unitii de serviciu
public). Aceste procedee sunt reprezentative pentru sarcina imposibil de a deduce
cauzalitatea estimrilor privind relaiile dintre variabile. Dei absena relaiilor poate fi
suficient pentru a deduce c aceast cauzalitate nu este prezent, numai teoria ne permite
s facem interferena cauzal i, de aici, anticipri.
c. Analiza de regresie i corelaie. O tehnic util pentru estimarea relaiilor
liniare dintre variabilele din modelele de prognozare teoretic este analiza regresiei.
Analiza regresiei este un procedeu statistic prin care se estimeaz sau prognozeaz
magnitudinea relaiilor dintre o variabil dependent i una sau mai multe variabile
independente. Cnd analiza regresiei este exprimat de o variabil independent, este
numit regresie simpl; dac exist dou sau mai multe variabile independente, ea este
numit regresie multipl. Dei multe din problemele teoretice de prognoz solicit
regresia multipl, noi ne limitm la descrierea unei regresii simple.
Analiza regresiei este folositoare n special n modelarea teoretic. Ea asigur
msurarea tipului de relaie dintre o variabil independent i una dependent. Aceste
msuri sumare includ o linie de regresie, care permite estimarea valorii variabilei simple
dependente prin cunoaterea valorilor variabilei independente. Coeficientul de regresie al
unei variabile y asupra variabilei x sau regresia lui y n funcie de x exprim regula de
coresponden dintre schimbrile n x i n y.
Valoarea sa indic numrul de uniti cu care se schimb (crete sau descrete) n medie
variabila dependent pentru o schimbare cu o unitate a variabilei independente. ()
Legtura dintre dou variabile x i y este liniar dac efectul n y al schimbrii lui x cu o
unitate dat este aceea, indiferent de nivelul la care se produce schimbarea n aceast
ultim variabil (Dicionarul de sociologie, 1993:499).

Chiar dac relaia dintre x i y nu este liniar, prin transformarea variabilelor

(prin logaritmare, inversare etc.) regresia neliniar poate fi convertit ntr-una analizabil
liniar.
Suma msurilor distanelor verticale ale valorilor observate fa de linia de
regresie permite calculul valorii erorii coninute de o prognoz. Deoarece analiza
regresiei se bazeaz pe principiul celor mai mici ptrate, ea asigur cea mai bun legtur
dintre date i linia regresiv. Analiza regresiei l ajut pe analist s decid care din
variabile este cauza celeilalte, adic s specifice variabila independent (cauza - de cele
mai multe ori exogen) i pe cea dependent (efectul de cele mai multe ori endogen).
Totui, ca s ia decizii despre cauz i efect, analitii trebuie s aib cunotine
teoretice privind felul n care o variabil poate fi privit drept cauz a alteia. Dei analiza
regresiei este potrivit problemelor de anticipare a efectelor avnd cunotine despre
cauze, cel mai bun lucru pe care analiza regresiei poate s-l fac este s asigure estimri
precise ale relaiilor anticipate de o teorie. De fapt, teoria i reprezentarea ei simplificat
(modelul), iar nu analiza regresiei, este cea care fundamenteaz prognoza. Analiza
regresiei poate doar s asigure estimarea relaiilor dintre variabile care, n cadrele unei
teorii, sunt prezentate sub form de previziuni. Din acest motiv, analitii ar trebui s
acorde atenie teoriei reprezentrii nainte de a folosi analiza regresiei.
Problema prognozrii poate fi efectiv rezolvat prin folosirea analizei de
regresie. Relaia dintre cauz i efect poate fi destul de clar - spre exemplu principalul
determinant al costurilor de ntreinere a unui vehicul este folosirea sa msurat n
158

kilometrii parcuri. Un analist ar putea marca valorile variabilelor independente (x) i

dependente (y) pe o diagram de dispersie (n statistica matematic) care s indice
modelul relaiei (liniar sau non-liniar), direcia relaiei (pozitiv sau negativ) i
intensitatea relaiei (puternic, moderat sau slab) dintre distana (n kilometrii) parcurs
de vehicul i costurile de ntreinere anual a acestuia, presupunnd c modelul, direcia
i intensitatea relaiei sunt liniar, pozitiv i respectiv puternic.
Analiza regresiei va indica estimri mai puin credibile atunci cnd datele au o
dispersie ampl. Linia dreapt care reprezint relaia dintre variabilele x i y este numit
linie de regresie. Ecuaia folosit s traseze linia de regresie pentru datele exprimate n
diagrama de dispersie este identic celei folosite pentru a estima tendina liniar.
Analiza de corelaie se ntreprinde dup analiza regresiei n interpretarea
relaiilor. Variaia total a variabilei dependente este egal cu suma ptratelor diferenelor
dintre valorile respectivei variabile i media seriei. Variaia explicat este util n
determinarea gradului de adecvare a modelului regresiv fa de datele la care se aplic.
Coeficientul de determinaie (r2) se calculeaz ca raport ntre variaia explicat i cea
total, avnd o valoare cuprins ntre 0 i 1. Cu ct aceast valoare este mai mare, cu att
respectiva variabil independent explic mai mult din variaia total a variabilei
dependente.
Extrgnd radicalul din r2 se obine coeficientul de corelaie simpl (Bravais Pearson). Intervalul ntre care variaz r este -1,0 i + 1,0 i indic dac direcia relaiei
este pozitiv sau negativ i ct de intens (puternic) este aceasta. Dac r = 0, nu exist
nici o relaie, n timp ce o valoare de 1,0 (adic pozitiv sau negativ) indic o relaie
maximal. Spre deosebire de coeficientul de corelaie (r), coeficientul de determinaie
(r2) capt numai semnificaie pozitiv, varind ntre 0,0 i 1,0.
Metode prospective bazate pe raionament. Prin contrast cu tehnicile estimative
i teoretice, unde datele empirice i/sau teoriile joac un rol central, tehnicile de
prognozare raional ncearc s scoat n eviden i s sistematizeze judeci
informate. Prognozrile raionale sunt adesea bazate pe argumente interne, deoarece se
folosete autoritatea epistemic dobndit prin cunotine, iar nu cea deontic
conferit de statut (vezi: J. M. Bochenski, 1992).
n aceast seciune ne concentrm asupra unor tehnici intuitive de prognozare:
Delphi, analiza impactului transversal i tehnica evalurii fezabilitii (posibilitilor de
realizare). Acestea, precum i alte tehnici, au fost folosite pe scar larg n guvernare i n
industrie, fiind potrivite n special problemelor pe care le descriem ca haotice, dificil
structurate sau lipsite de consisten. Una din caracteristicile problemelor dificil
structurate este c strategiile alternative i consecinele lor sunt necunoscute, apoi, n
asemenea circumstane, nu exist teorii relevante i/sau date empirice suficiente pentru a
prognoza, prin urmare sunt necesare tehnici de prognozare raional.
a. Tehnica Delphi. Este un procedeu de prognozare raional, folosit pentru
obinerea, schimbarea i dezvoltarea unei opinii documentate despre evenimente viitoare.
Tehnica, denumit astfel dup templul lui Appolo din Delphi, unde oracolele greceti
ncercau s ghiceasc viitorul, a fost promovat n 1948, de ctre cercettorii de la Rand
Corporation. Iniial, tehnica a fost aplicat n chestiuni de strategie militar, aplicarea ei
fiind extins treptat cu prognozri n alte contexte precum tehnologia, marketing-ul,

159

transportul, mass-media, cercetarea i dezvoltarea, explorarea spaiului, construcia de

locuine, planificarea i calitatea vieii.
Dac iniial tehnica presupunea folosirea experilor pentru a verifica prognoze
bazate pe date empirice, ncepnd cu anii 60, tehnica Delphi a fost aplicat n
probleme de prognozare a valorilor. Primele aplicaii au fost motivate de ngrijorarea
privind ineficiena aparent a comitetelor, grupurilor de experi i a altor procedee de
grup. Tehnica a fost conceput pentru a evita sursele comunicrii distorsionate observate
n grupuri: dominarea grupului de una sau mai multe persoane; presiuni de respectare a
opiniei grupului, diferene de personalitate i conflicte interpersonale i dificultatea de a
se opune public persoanelor cu poziii de autoritate.
Pentru a contracara asemenea probleme, aplicaiile tehnicii Delphi s-au bazat pe
cinci principii:
anonimatul toi experii implicai se comport ca indivizi izolai din punct de
vedere fizic, al cror anonimat este strict protejat;
reiterarea i respectarea raionamentele indivizilor sunt nsumate i comunicate
tuturor experilor participani, ntr-o serie de dou sau mai multe runde sau cicluri,
ceea ce permite adaptarea social i modificarea raionamentelor anterioare;
feedbackul-ul controlat comunicarea tuturor raionamentelor are loc sub forma
msurrii rspunsurilor la chestionare;
rspunsul statistic al grupului rezumate ale rspunsurilor individuale sunt
prezentate sub forma unitilor de msur a tendinei centrale (de obicei median),
a dispersiei i a distribuiilor (histograma i poligoanele frecvenei);
consensul avizat cu doar cteva excepii, scopul central este de a crea condiii n
care un consens avizat s ias n eviden ca produs final.
Aceste principii caracterizeaz convenional tehnica Delphi, dominant pn
la sfritul anilor 60. Ca rspuns la limitele tehnicii convenionale Delphi s-a ncercat
crearea de noi procedee, care s se adapteze complexitii problemelor de strategie.
Strategia Delphi i propune, pe de alt parte, s strneasc cele mai puternice opinii
contrarii posibile, privind rezoluia potenial a unei probleme strategice, adic pentru
care nu exist experi, ci numai persoane informate.
Strategia Delphi preia dou din principiile tehnicii convenionale Delphi, dar
introduce de asemenea mai multe principii noi (n afar de cele dou amintite: reiterarea
i feedback-ul controlat):
anonimatul selectiv participanii la o strategie Delphi rmn anonimi numai n
timpul rundelor iniiale ale exerciiului de prognozare. Dup ce argumentele au
ieit la iveal, participanii sunt rugai s-i susin prerile n public;
pledoarie multi-informat procesul de selecie a participanilor se bazeaz pe
criterii de interes i cunoatere, mai degrab dect pe expertiza n sine. De
aceea, n formarea unui grup, strategia Delphi ncearc s selecteze n
circumstanele specifice reprezentani ai celor care sprijin pe ct posibil de
documentat o idee.
polarizarea rpunsurilor n rezumarea raionamentelor individuale sunt folosite
msuri care s accentueze drastic dezacordul i conflictul. n timp ce msurile

160

convenionale (mediana, categoria, deviaia standard) se pot folosi n continuare,

strategia Delphi suplimenteaz accentuarea polarizrii ntre indivizi, dar i pe
grupe;
structurarea conflictului pornind de la prezumia c tensiunile sunt fireti n
problemele de strategie, fiecare ncercare este menit s foloseasc dezacordul i
disensiunea ca alternative de explorare creativ a consecinelor lor. n plus,
eforturile scot la iveal i explic prezumiile i argumentele care subliniaz
poziiile de confruntare. Rezultatele accesibile strategiei Delphi sunt fie un
consens, fie o continuare a conflictului.
confereniere pe calculator cnd este posibil, cu scopul de a structura un proces
de interaciune continu, ntre indivizi separai din punct de vedere fizic i care i
pstreaz anonimatul, este folosit computerul. Conferenierea informatizat
elimin nevoia de runde Delphi distincte.

Delphi poate fi organizat printr-o mulime de tehnici, n funcie de context,

de priceperea i ingeniozitatea persoanelor care o aplic. Pentru c strategia Delphi
este o iniiativ major de cercetare, ea implic un numr mare de chestiuni tehnice
(inclusiv mostre), un chestionar, ncredere i precizie, precum i deprinderi de analiz i
interpretare a datelor. Aceast tehnic poate fi cel mai bine prezentat printr-o serie de
pai, care se influeneaz reciproc:
Pasul 1 Specificarea chestiunii: analistul trebuie s hotrasc problemele
specifice care trebuie abordate de ctre persoane informate. De exemplu, dac aria de
preocupare ar fi o politic naional privind abuzul de droguri, una dintre probleme ar fi
dac folosirea personal de marijuana trebuie sau nu s fie legalizat. Una dintre
problemele centrale ale acestui pas este n ce proporie problema poate fi dezbtut de
participani i n ce msur de ctre analist ? Dac analistul este complet familiarizat cu
esena problemei, este posibil iniierea unei liste de probleme de nceput, mai ales n
prima rund. Aceste probleme pot fi incluse n primul chestionar, dei, cei care rspund
ar trebui s aib libertatea de a aduga sau de a evita unele dintre aceste.
Pasul 2 Selectarea persoanelor: trebuie s opereze la nivelul participanilor
cheie dintr-o arie problematic. Pentru a alege un grup reprezentativ pentru aria de
conflict, este nevoie s se procedeze la clarificarea influenelor. O metod potrivit n
acest sens este analiza cu eantionul bulgre de zpad. Astfel, analistul ncepe prin a
identifica un adept (de obicei cineva influent n aria problematic) i prin a solicita ca
acea persoan s numeasc altele dou care aprob sau dezaprob majoritatea prin opinia
proprie.
Aceste dou persoane sunt rugate s fac acelai lucru, ceea ce nseamn c alte
persoane aprob sau dezaprob numite opinii, iar seria continu, de unde i sintagma
bulgre de zpad. Adepii ar trebui s fie pe ct de diferii este posibil, nu numai n
privina opiniilor, dar i sub aspectul influenei relative, al autoritii formale i al afilierii
la grup. Mrimea eantionului poate oscila ntre 10 i 30 de persoane, acest lucru
depinznd de natura problemei: cu ct problema este mai complex i cu ct sunt
participanii mai eterogeni, cu att ar trebui s fie mai mare eantionul.
Pasul 3 Proiectarea chestionarului: deoarece strategia Delphi se desfoar
ntr-o succesiune de runde, analitii trebuie s stabileasc reperele chestionarului folosit
n fiecare rund. Chestionarul celei de-a doua runde poate fi elaborat numai dup

161

analizarea rezultatelor din prima rund, chestionarul celei de-a treia trebuie s atepte
rezultatele celei de-a doua runde i aa mai departe. Dei chestionarul primei runde poate
fi relativ nestructurat (multe ntrebri cu o infinitate de rspunsuri), el poate fi i relativ
structurat, cu condiia ca analistul s fie inspirat n ceea ce privete problemele majore.
Chestionarul primei runde poate include mai multe tipuri de ntrebri i anume:

teme cu ntrebri de prognozare care cer ca participanii s ofere estimri subiective

privind probabilitatea existenei unor evenimente specifice;
ntrebri care cer participanilor s clasifice problemele n funcie de importana lor;
ntrebri referitoare la obiective care solicit raionamente privind dorina sau
posibilitatea de a urma anumite scopuri;
opiuni n care se cere participanilor s identifice modele alternative de aciune,
care pot contribui la atingerea obiectivelor.

Exist mai multe procedee de cuantificare a rspunsurilor pentru fiecare

categorie de subiecte. Un procedeu este folosirea de msuri diferite pentru tipuri diferite
de ntrebri. O mrime sigur poate fi folosit mai nti pentru subiectele de prognozare.
Lista cu prioriti este potrivit pentru ntrebrile legate de diferitele probleme de
discutat, metodele de evaluare a oportunitii i posibilitii de realizare - pentru subiecte
referitoare la scopuri de ndeplinit i o anumit combinaie a acestora - n vederea alegerii
opiunilor. Cea mai bun cale de a arta caracteristicile acestei tehnici este de a ilustra
maniera n care sunt prezentate n chestionarul Delphi subiectele sau ntrebrile i
baremele sau metodele de evaluare.
Pasul 4 Analiza rezultatelor din prima rund: cnd se preiau chestionarele
primei runde, analitii ncearc s determine opiniile iniiale privind prognozele,
problemele, scopurile i opiunile. Frecvent, unele subiecte considerate a fi dezirabile sau
importante par irealizabile i invers. Deoarece diferii participani vor avea aprecieri
incompatibile, este binevenit utilizarea de msuri, care nu doar s exprime tendina
central n setul de rspunsuri, ci, de asemenea, s descrie extinderea dispersiei sau a
polarizrii. Aceste msuri sumare sunt folosite nu numai pentru eliminarea subiectelor
lipsite de importan, nedorite, irealizabile i / sau nesigure, dar servesc i la crearea
chestionarului celei de-a doua runde, ca mijloc de a comunica participanilor rezultatele
primei runde.
Pasul 5 Construirea urmtoarelor chestionare: chestionarele pot fi alctuite
pentru prima, a doua, a treia, a patra i a cincea rund. Cele mai multe strategii Delphi
implic ntre trei i cinci runde. Aa cum s-a mai artat, rezultatele rundelor principale
sunt folosite ca baz pentru cele viitoare. Unul dintre cele mai importante aspecte ale
strategiei Delphi are loc n aceste runde, deoarece candidaii au ocazia de a observa
rezultatele imediat precedente, care le ofer motive, ipoteze i argumente clare pentru
raionamentele lor.
Observai c rundele care urmeaz nu includ doar informaii despre tendina
central, dispersie i polarizare: ele include argumentele n sprijinul celor mai importante
raionamente incompatibile. Astfel, strategia Delphi promoveaz o dezbatere raional,
dar mrete i probabilitatea ca din proces s nu lipseasc nici raionamentele mai
conformiste, dar nici cele deviante. Pn la finele ultimei runde a chestionarului, toi
participanii au posibilitatea s-i exprime opiniile sau prognozele iniiale,

162

amendamentele i opiunile, s examineze i s evalueze motivele pentru care opiniile lor

difer de ale altora, s-i reevalueze sau s-i schimbe poziia.
Pasul 6 Organizarea ntlnirii de grup: ultima sarcin este de a aduna toi
candidaii i de a-i lsa s discute despre motivele, presupunerile i argumentele pe carei sprijin opiniile. Aceast ntlnire fa-n fa are loc dup ce toi participanii au avut
ansa de-a reflecta asupra poziiilor lor i ale celorlali i poate crea o atmosfer de
ncredere fundamentat, imposibil ntr-o edin obinuit. Discuiile fa-n fa creeaz
de asemenea condiii n care participanii i pot contrazice intens poziiile i pot primi
feedback-ul imediat.
Pasul 7 Pregtirea raportului final: nu exist nici o garanie c participanii vor
ajunge la consens, dar se sper ca ideile creative privind problemele, scopurile, opiunile
i consecinele s fie cel mai important produs al strategiei Delphi. Raportul
rezultatelor finale va include o trecere n revist a variatelor probleme i a opiunilor
disponibile, avnd grij ca toate poziiile incompatibile i argumentele fundamentale s
fie prezente n ntregime. Acesta poate fi transmis celor care elaboreaz strategii i care
pot folosi rezultatele strategiei Delphi ca surs de informaii pentru luarea deciziilor.
b. Analiza de impact transversal. Tehnica Delphi este strns legat de o alt
tehnic de prognozare raional folosit pe scar larg: analiza de impact transversal.
Scopul analizei de impact transversal este s identifice evenimente care vor facilita sau
vor inhiba existena altor evenimente relatate. Conform afirmaiei unuia dintre iniiatori,
analiza de impact transversal a fost proiectat special ca supliment la metoda
convenional Delphi.
Instrumentul analitic de baz folosit n analiza de impact transversal este
matricea impactului transversal, un tabel simetric care nregistreaz pe rnduri i coloane
poteniale evenimente relatate.
Analiza impactului transversal este adecvat problemelor de prognoz care
implic o serie de evenimente interdependente. n multe situaii legtura unui eveniment
cu un altul nu este pozitiv, n sensul c evenimentele nu urmeaz n timp unul dup altul
att de clar. n plus, multe evenimente pot fi legate n mod negativ. Din acest motiv
analiza cu impact transversal ia n considerare trei aspecte ale fiecrei legturi.
Legtura arat dac un eveniment afecteaz existena altui eveniment,
precum i dac direcia acestui efect este pozitiv sau negativ, n cazul c
exist. Efectele pozitive se desfoar n ceea ce numim mod de amplificare,
n timp ce efectele negative se situeaz ntr-o categorie numit mod de
nfrnare (oprire). Un exemplu bun de legturi din modul de amplificare sunt
preurile crescute ale benzinei care genereaz cercetri n cazul
combustibililor sintetici. Cursa narmrilor i efectele ei asupra disponibilitii
fondurilor pentru dezvoltarea urban este o ilustrare a legturilor din cadrul
modului de nfrnare. Modul neconex (fr legturi) se refer la evenimente
de acest gen.
Intensitatea legturii arat ct de puternic sunt legate evenimentele, dac se
afl n modul de amplificare sau n cel de nfrnare. Unele evenimente sunt
puternic legate, aceasta nsemnnd c existena unui eveniment schimb
substanial existena altuia, pe cnd alte evenimente sunt legate slab. Cu ct
este mai slab conexiunea, cu att se apropie mai mult de neconex.

163

 Timp consumat de legturi indic sub aspect cantitativ timpul (sptmni,

ani, decenii) dintre existena evenimentelor aflate n legtur. Dei
evenimentele pot fi legate puternic, fie n modul de amplificare, fie cel de
nfrnare, impactul unui eveniment asupra altuia se poate produce dup o
perioad considerabil de timp. De exemplu, legtura dintre producia de serie
a automobilelor i abaterea sau deviana social a solicitat decenii.
Analiza impactului transversal funcioneaz pe principiul probabilitii
condiionale, care arat c probabilitatea existenei unui eveniment este dependent de
existena unui alt eveniment, adic cele dou evenimente nu sunt independente.
Probabilitile condiionale pot fi exprimate prin P (E1 / E2) care se citete: Probabilitatea
primului eveniment (E1) dat fiind al doilea eveniment (E2).
Aceeai logic este extins la analiza impactului transversal. Construirea
matricei cu impact transversal ncepe cu ntrebarea: Care este probabilitatea ca un
anumit eveniment (E) s aib loc naintea unui moment specific n timp?. Urmtoarea
ntrebare este: Care este probabilitatea ca acest eveniment (E2) s aib loc, dat fiind c
un alt eveniment (E1) este sigur c l va precede?.
Construirea unei matrici cu impact transversal pentru o problem rezonabil de
complex implic mii de calcule i solicit un computer. Multe aplicaii ale analizei cu
impact transversal din domeniul strategiei tiinifice i politice, mediu nconjurtor,
transport de energie, au implicat mai mult de 1000 iteraii separate (numite jocuri),
pentru a determina consistena matricei cu impact transversal, adic pentru a fi sigur c
fiecare secven a probabilitii a fost luat n considerare nainte ca probabilitatea final
s fie calculat pentru fiecare eveniment. n ciuda complexitii tehnice a analizei cu
impact transversal, logica de baz a tehnicii poate fi neleas repede.
Avantajul matricei cu impact transversal este acela c ofer analistului
posibilitatea de a discerne interdependene, pe care altfel le-ar lsa neobservate. De
asemenea, analiza impactului transversal permite o continu trecere n revist a
probabilitilor anterioare, pe baza noilor ipoteze sau probe. Dac noile date empirice ar
deveni accesibile pentru unele dintre evenimente, matricea ar putea fi recalculat. n mod
alternativ, diferite ipoteze pot fi introduse poate ca o consecin a strategiei Delphi,
care indic estimri i argumente incompatibile pentru a determina ct de sensibile sunt
unele evenimente la schimbrile din interiorul altor evenimente. n sfrit, informaiile
dintr-o matrice cu impact transversal pot fi rezumate rapid la orice punct din proces.
Matricele cu impact transversal pot fi folosite pentru descoperirea i analiza
interdependenelor complexe ce se pot descrie ca probleme prost structurate. De
asemenea, tehnica include o varietate de abordri apropiate de prognoza intuitiv, printre
care i evaluarea tehnologic, aprecierea impactului social i prognozarea tehnologic.
Analiza impactului transversal nu conine numai strategia convenional Delphi, ci
reprezint, de fapt, adaptarea i extensia ei natural. n timp ce analiza impactului
transversal poate fi fcut numai de ctre analiti, acurateea raionamentelor subiective
poate fi mbuntit folosind grupul de metode Delphi.
Ca i celelalte tehnici de prognozare abordate, analiza impactului transversal are
limitele sale. Mai nti, analistul nu poate fi niciodat sigur c toate evenimentele
potenial independente au fost incluse n analiz. Acest fapt atrage din nou atenia asupra
importanei structurrii problemei. n al doilea rnd, crearea i jocul unei matrici cu
impact transversal reprezint un proces destul de costisitor i consumator de timp, chiar

164

n condiiile n care se face apel la calculator. n al treilea rnd, exist dificulti tehnice
asociate cu calculele matricei. n sfrit i cel mai important, aplicaiile existente ale
analizei cu impact transversal sufer de aceleai slbiciuni ca tehnologia convenional
Delphi, adic un accent nerealist de mare asupra consensului dintre specialiti. Multe
din problemele de prognozare pentru care analiza impactului transversal este potrivit,
sunt exact felurile de probleme n care larg rspndit este conflictul, iar nu consensul.
Metodele de structurare a problemei sunt necesare pentru a nfia i dezbate ipotezele
i argumentele incompatibile care se afl la baza probabilitilor condiionale subiective.
c. Scenariul. Pus n situaia de a lua decizii n condiii de incertitudine, omul a
simit ntotdeauna nevoia de informaii despre impactul asupra deciziei sale. Metoda cea
mai rspndit de prospectiv este cea a scenariului. Scenariul este o metod complex
calitativ, un studiu modular asupra viitorului, bazat pe analiza structural a variabilelor
cheie, pe analiza strategiei actorilor i analiza pe experi a ipotezelor cheie privind
viitorul. Un scenariu serios se elaboreaz n 12 -18 luni, din care jumtate din timp este
necesar construirii bazei de date. El descrie un viitor potenial i secvenele intermediare.
Scenariile sunt de trei tipuri:
1. refereniale - scenariul cel mai probabil, lipsit de surprize;
2. tendeniale - care extrapoleaz tendinele actuale, o proiecie n viitor;
3. contrastate - const n explorarea unei situaii extreme, imaginarea unor situaii
radical diferite de prezent, uneori chiar o situaie opus.
Obiectivele unui scenariu sunt:
de a detecta problemele cheie ( variabilele ) ale studiului i mijloacele prin care se
pot indeplini;
descrierea evoluiei sistemului studiat, innd cont de cea mai probabil evoluie a
variabilelor cheie.
Pe baza acestora, se trece la construirea scenariilor pe faze. Fazele construirii
scenariului sunt de obicei urmtoarele:

1. construirea bazei de date;

2. identificarea variabilelor-cheie;
3. identificarea actorilor principali i a
strategiilor lor;
4. formularea ipotezelor;
5. identificarea unor variante

1. Construirea bazei de date trebuie s fie:

- detaliat i complet, att cantitativ ct i calitativ;
- divers (informaii economice, tehnologice, militare, sociologice, politice
etc.);

165

- dinamic;
- explicativ cu privire la mecanismele de schimbare i la micrile
actorilor.
Construirea bazei de date se face n trei etape:
- delimitarea sistemului studiat i descrierea mediului;
- identificarea variabilelor cheie - pe baza analizei structurale;
- analiza strategiei actorilor.
2. Identificarea variabilelor-cheie se face pe baza analizei structurale. Analiza structural
presupune existena unui sistem, care va fi descris ntr-o matrice, care interconecteaz toate
componentele sistemului. Ca metod presupune:

listarea tuturor variabilelor;

determinarea relaiilor dintre ele, n cadrul unei matrici de analiz;
cutarea variabilelor - cheie prin metoda MICMAC ( matrice de
impact ncruciat i multiplicare aplicat clasificrii).
3. Identificarea principalilor actori i a strategiilor lor - dup identificarea actorilor, baza
de date poate fi mbogit prin interviuri calitative realizate cu actorii, din care ar putea
reiei interesele actorilor, balana de putere dintre ei etc.
Se alctuiete apoi o matrice actori - obiective pentru determinarea strategiei
actorilor. Informaiile care lipsesc se pot completa pe baza discuiilor cu experi
reprezentativi pentru fiecare grup de actori. Analistul francez Michel Godet a conceput o
metod de analiz sistematic a actorilor i strategiilor lor: MACTOR (Matricea
Alianelor i Conflictelor: Tactici, Obiective, Recomandri).
Metoda MACTOR de analiz presupune 6 stadii:
o notarea planurilor, motivaiilor, mijloacelor de aciune ale fiecrui actor
(construirea unui tabel de startegie a actorilor);
o identificarea problemelor strategice i obiectivelor asociate lor;
o notarea convergenelor i divergenelor dintre actori i strategii;
o

ierarhizarea obiectivelor pentru fiecare actor i evaluarea tacticilor posibile n termen de

prioritate a obiectivelor;

o evaluarea relaiilor de putere i formularea de recomandri strategice

pentru fiecare actor, innd cont de prioritile obiective i de resursele
disponibile;
o formularea de probleme cheie (ipoteze) despre viitor.
Evoluia relaiilor de putere dintre actori poate fi prezentat sub forma unor ipoteze,
care se pot realiza sau nu. Pentru a reduce din incertitudine, se pot folosi n continuare
analize ale experilor. Formularea de ipoteze se face prin analiz morfologic sau prin
consultarea experilor i reducerea variantelor la cteva, prin consens (de pild metoda
Delphi, care presupune folosirea sistematic a evalurilor realizate de un grup de
experi, a fost folosit de strategii americani dup anii 50). n ultima etap se trece la
identificarea unor variante i strategii de aciune.
Principala problem a strategiei este luarea deciziei. Se pot distinge trei tipuri de
decizii:
- strategice referitoare la evoluia pe termen lung;
- administrative - legate de managementul organizaiei;
- operaionale - care au ca scop creterea eficienei organizaiei.

166

nainte de a lua o decizie, ea trebuie s fie clar formulat i evaluat. Din punctul
de vedere a prospectiei, evaluarea strategiilor se face prin metode tip cost-beneficiu,
studii de impact sau ale fluxului mediu.

167

10. METODE I TEHNICI

PENTRU RECOMANDAREA UNEI POLITICI
Exist o gam larg de metode i tehnici disponibile pentru a face recomandri n
alegerea unei politici. Cele mai multe se bazeaz pe analiza cost-eficien i costbeneficiu, care. vor fi detaliate n capitolele urmtoare. Aici vor fi avute ns n vedere
doar tehnicile analitice pentru a recomanda o politic.

Cartografierea obiectivelor. O dificultate frecvent ntlnit n demersul de a face

recomandri strategice ine de identificarea obiectivelor de analizat. Cartografierea
obiectivelor este o tehnic folosit pentru a ordona att obiectivele i scopurile, ct i
relaia acestora cu alternativele strategiei. Scopurile, obiectivele i alternativele, care au
fost identificate folosind una sau mai multe metode de structurare a problemelor, pot fi
descrise sub forma unui arbore de obiective, care este o pictogram a structurii complete
a obiectivelor i a relaiilor dintre acestea. Obiectivele, atunci cnd sunt redate sub forma
unei diagrame arboricole, alctuiesc deseori o ierarhie n care anumite obiective necesare
pentru atingerea altor obiective sunt aranjate pe vertical.
n construirea unui arbore de obiective analistul poate porni de la obiectivele
existente sau poate genera altele noi. Dac este necesar generarea de obiective noi,
exist un numr de tehnici de structurare a problemelor disponibile n acest scop, precum
analiza ierarhic, analiza clasificativ, brainstorming-ul ori analiza argumentativ. n
momentul n care se obine un set de obiective, este posibil aranjarea ierarhic a acestora
sub forma unui arbore. Obiectivele arborelui" sunt mai generale la vrf i, pe msur ce
se nainteaz, sunt progresiv mai detaliate. Partea superioar a unui arbore de obiective
conine scopuri largi n timp ce nivelurile joase reprezint elurile, obiectivele primare i
sub-obiectivele.
S observm c atunci cnd citim n jos, rspundem la ntrebarea: Cum ar trebui
s realizm acest obiectiv?" Cnd citim n sus, rspundem la ntrebarea: De ce trebuie s
urmrim acest obiectiv?" Trasarea obiectivelor este n consecin util nu numai n
planificarea complexitii implementrii politicii (ntrebrile cum"), dar i n clarificarea
finalitii aciunii (ntrebrile de ce"). n sfrit, majoritatea obiectivelor pot fi luate n
considerare att din punctul de vedere al finalitii, ct i din cel al mijloacelor.

Clarificarea valoric. Clarificarea valoric presupune identificarea i clasificarea

premiselor valorice care stau la baza seleciei obiectivelor tactice. Necesitatea clasificrii
valorice apare ca evident atunci cnd lum n considerare faptul c pentru a face o
recomandare trebuie s avem n vedere valori diferite: eficiena, eficacitatea, adecvarea,
responsabilitatea, echitatea, oportunitatea. Or, de cele mai multe ori nu este posibil s
168

formulm politici care s conduc simultan la realizarea tuturor acestor valori.

Clarificarea valorii ajut la formularea rspunsului la ntrebri de genul: Ce premise de
valoare stau la baza alegerii obiectivelor strategice? Cum difer ntre ele premisele
valorice pe care le au analitii, decidenii i membrii grupurilor sociale interesate de sau
afectate de acea politic? Cum se explic faptul c anumite grupuri se angajeaz n
realizarea unor obiective, cu anumite premise valorice, n timp ce altele nu? n sfrit, ce
motive sunt oferite pentru a justifica anumite obiective i premise valorice?
Exist mai multe etape importante n clarificarea valoric:
Identificai toate obiectivele relevante ale unei strategii sau program. Obiectivele
pot fi pur i simplu listate sau afiate sub forma unui arbore cu obiective .
Identificai toi depozitarii care afecteaz i sunt afectai de atingerea sau nu a
obiectivelor. Asigurai-v c v-ai inclus pe list, n calitate de analist politic.
Redactai o list cu premisele valorice care stau la baza fiecrui angajament fa
de obiective. De exemplu, ecologitii ar putea aprecia pozitiv conservarea
mediului deoarece se pstreaz calitile estetice ale mediului natural, n timp ce
proprietarii din zonele suburbane pot pune pre pe conservarea energiei deoarece
le asigur o existen material sigur.
Distingei premisele valorice care sunt pur i simplu expresii ale dorinei sau
gustului personal (expresii ale valorii), pe cele care exprim credinele anumitor
grupuri (declaraii ale valorii) i pe cele care sunt judeci despre caracterul
corect sau nu, bun sau nu al aciunilor sau condiiilor presupuse de obiectiv
(judeci de valoare). De exemplu, n calitate de analist politic v putei exprima
o dorin pentru un consum mai mare de energie; grupurile ecologice i pot
afirma cerina de conservare a energiei, iar productorii de petrol pot oferi
estimri despre creterea produciei de energie, bazndu-se pe dreptul universal de
a folosi proprietatea privat dup bunul plac al proprietarului.
Clasificai n continuare premisele de valoare n cele care creeaz o baz pentru
explicarea obiectivelor (de exemplu, ecologitii caut s conserve energia
deoarece acest lucru este n concordan cu ncrederea lor n valoare intrinsec a
naturii) i cele care furnizeaz un motiv pentru justificarea obiectivelor (de
exemplu, conservarea energiei este un obiectiv potrivit deoarece natura i
umanitatea sunt ndreptite la dreptul de auto-protecie).

Avantajul n clarificarea valoric este acela c evideniaz faptul c obiectivele nu

sunt doar expresia dorinei sau gustului personal, ci exprim adesea ceva mai mult: valori
cu valoare mult mai general. Clarificarea valorii duce la nelegerea mprejurrilor care
explic obiectivele. n timp ce bazele valorilor sunt importante, disputele morale i etice
nu se pot rezolva fr a examina motivele care justific obiectivele.
Critica valoric reprezint un set de proceduri de examinare a puterii de
convingere a argumentelor, adesea contradictorii, oferite n dezbaterile asupra
obiectivelor strategiei. n timp ce clarificarea valorii permite clasificarea valorilor potrivit
formei, contextului i funciei, critica valoric permite examinarea rolului acestora n

169

argumentele care conduc la recomandarea unei anumite politici. Aa cum am vzut,

clarificarea valorii se concentreaz pe obiective i pe valorile susinute de depozitarii
individuali. n dirijarea unei critici de valoare este necesar:
1. s se identifice diferitele susineri valorice implicate, care pot avea un rol semnificativ n
recomandarea unei politici;

2. s se listeze toi depozitarii care vor afecta sau vor fi afectai de punerea n aplicare a
recomandrilor;
3. s se descrie argumentele fiecrui depozitar pentru i mpotriva recomandrii,
accentundu-se felul n care acestea se bazeaz pe valorile susinute de ctre acetia;
4. s se identifice fiecare element din dezbatere: informaie (I), susinere (C), cuantificare
(Q), justificare (W), criterii etice (B) i dezaprobare (R).
5. s se evalueze etic fiecare argument i s se determine dac recomandarea trebuie
reinut, modificat sau respins.
Pentru a ilustra procesul criticii valorice, imaginai un analist de politici care a
realizat o analiz cost beneficiu pentru introducerea n fiecare apartament a
apometrelor. Recomandarea sau pretenia (C) este c guvernul ar trebui s adopte
programul de introducere n fiecare apartament a apometrelor. Informaia (I) indic faptul
c beneficiul net al programului este de cteva zeci de miliarde de lei, iar raportul cost beneficiu este de 5 la 1. Cum programul va avea ca rezultat economii de energie
considerabile este aproape sigur justificat (Q). Dar s presupunem c dup ce au fost
analizate argumentele fiecrui depozitar, recomandarea pare mai puin convingtoare.
Justificarea oficial (W) folosit n sprijinul recomandrii este aceea a bunstrii sociale
crescute, o justificare care poate fi la rndul ei sprijinit (B) de criteriile Pareto sau
Kaldor-Hicks. Dezaprobarea (R) deriv din faptul c de program nu vor beneficia (sau
vor beneficia mult mai puin) sracii i btrnii. Acest motiv de respingere este sprijinit
de criteriul Rawls (B), conform cruia ar trebui s ctige persoanele care sunt cele mai
dezavantajate.
Dezbatere este att economic ct i etic deoarece implic n acelai timp
probleme de eficien i de dreptate sau echitate. Un rezultat al dezbaterii ar putea fi
modificarea recomandrii astfel nct guvernul s furnizeze apometre cu un cost mic, pe o
baz de cost gradat. Cei care nu-i pot permite ar putea s nu plteasc nimic, iar cei cu
venituri mari ar plti mai mult. Totui, acest lucru ar face programul mai puin atractiv
pentru cei care folosesc mai mult ap. Dac s-ar menine preuri echitabile (cu excepia
celor sraci i btrni care nu ar plti nimic) beneficiile nete totale pot fi negative. Critica
valoric nu poate rspunde la ntrebarea ct eficien ar trebui sacrificat pentru o
cretere a echitii sociale. Dect o analiz cost - beneficiu care s furnizeze rspunsuri la
ntrebarea de ce nu este potrivit, mai degrab este realizabil o dezbatere etic cu privire
la aceast ntrebare.
Structurarea costurilor. Conceptul de cost este central pentru procesul de
concepere a recomandrilor de politici, innd cont c urmrirea unui obiectiv cere
aproape ntotdeauna sacrificarea, mai mult sau mai puin, a altuia.
Structurarea costurilor este o procedur folosit pentru clasificarea i descrierea
tuturor costurilor care vor aprea prin stabilirea i operarea unui program. Structura

170

costurilor este o list (de dorit ct mai exhaustiv) de funcii, echipament etc. care
presupun cheltuirea de resurse. O structur de cost este mprit n dou mari categorii:
costuri primare (directe) i secundare (indirecte). Costurile primare se subdivid n: costuri
fixate la un moment dat, costuri de investiie i costuri recurente (de funcionare i
ntreinere).
Estimarea costului este o procedur care furnizeaz informaii despre valoarea
monetar a obiectelor ntr-o structur de cost. n timp ce structura de cost indic faptul c
elementele ar trebui msurate, estimarea costului le msoar de fapt. O relaie estimare cost este o msurare explicit a relaiei dintre cantitatea funciilor, materialelor sau a
personalului i costurile acestora. Cel mai simplu tip de relaie cost-estimare este costul
per unitate, de exemplu, costul pe hectar de pmnt, pe metru ptrat de construcii sau pe
muncitor ntr-un anumit domeniu de activitate. O relaie cost-estimare mai complex
implic folosirea regresiei lineare i estimarea de interval. De exemplu, regresia linear
poate fi folosit pentru a nelege un interval estimat al costurilor de ntreinere ale unui
vehicul, folosind kilometrii parcuri drept variabil independent.
Relaiile de estimare a costului sunt centrale pentru formularea de recomandri,
avnd n vedere c msurarea explicit a relaiei dintre cantitatea funciilor, materialelor
sau personalului i costurile lor permite analistului s compare mai multe politici
alternative. Relaiile de estimare a costului sunt folosite pentru construirea unor modele
care reprezint o parte sau toate costurile ce vor fi solicitate pentru a iniia sau a asigura
ntreinerea programului.
Evaluarea preului este o procedur care implic emiterea de judeci subiective
despre valoarea monetar a beneficiilor i a costurilor, atunci cnd preurile de pia nu
sunt disponibile sau nu se poate conta pe ele. Preurile de pia ar putea fi distorsionate
din mai multe motive, care includ competiia necinstit, practicile de monopol sau de
oligopol, dar i programe guvernamentale de susinere a preurilor. n aceste cazuri,
estimrile pot fi fcute la preul real de pia al unui produs sau al unui serviciu. n alte
cazuri, preurile de pia pur i simplu nu sunt disponibile. Acesta este cazul frecvent
ntlnit pentru anumite bunuri colective (de exemplu, aerul curat).

171

Analitii pot folosi anumite proceduri pentru stabilirea preului unor astfel de
bunuri:
1. Preuri comparabile. Aici analistul folosete preuri pentru bunuri comparabile sau
similare de pe pia. De exemplu, n estimarea beneficiilor economice ale timpului
economisit prin realizarea unui nou sistem semafoare n interseciile aglomerate, analistul
ar putea folosi ratele de salariu din zon pentru a msura n valoare monetar timpul
economisit prin folosirea noilor faciliti de transport. Aceast includere a timpului de
lucru i a loisir-ului se bazeaz pe presupunerea (considerat ns de muli ca ndoielnic)
c timpul economisit din cltorie ar fi putut fi folosit la ctigarea unui venit.
2. Alegerea consumatorului. Aici analistul estimeaz valoarea unor elemente dificil de
msurat monetar prin observarea comportamentului consumatorului n situaii n care
diverse persoane sunt silite s aleag bani i un bun care n mod obinuit nu se poate
msura monetar. De exemplu, aprecierea valorii timpului poate fi fcut prin observarea
alegerilor fcute de cineva atunci cnd are de ales ntre o cltorie cu un mijloc de
transport rapid, dar scump, i unul, mai puin rapid, dar mai ieftin. Aceasta ar putea ajuta
la stabilirea a ct de gata sunt consumatorii s plteasc pentru reducerea timpului
cltoriei, presupunndu-se c ei dein informaii complete despre relaia dintre timp i
costuri i c alternativele sunt egale sub toate celelalte aspecte.
3. Cererea derivat. Aici valoarea bunurilor pentru care nu exist preuri de pia (de
exemplu, mulumirea pentru existena parcurilor aflate n grija guvernului i a zonelor de
agrement pentru care nu se pltete nici o tax) se poate estima pe baza costurilor
indirecte pltite. O curb a cererii (care reprezint diverse combinaii pre-cantitate la
care consumatorii vor folosi un serviciu) poate deriva din costurile pltite de
consumatori. Aceste costuri indirecte sunt considerate a fi preurile reale pentru folosirea
parcurilor i a zonelor de agrement. Aceast procedur ar presupune c singurul scop al
cltoriei este agrementul.
4. Analiza prin chestionar. Aici analistul studiaz cetenii cu ajutorul interviului sau
cerndu-le s completeze chestionare trimise prin pot. Cei care rspund indic la ce
nivel al costurilor ar fi gata s plteasc pentru un serviciu dat (de exemplu, transportul
cu autobuzul). Punctul slab al acestei proceduri const n problema blatitilor (free
riders): situaia n care consumatorul va pretinde c nu dorete s plteasc pentru un
serviciu n sperana c va beneficia de acest serviciu, iar alii vor plti pentru el.
5. Costul de compensaie. Analistul estimeaz valoarea unor bunuri - ndeosebi a celor
care produc costuri externe nedorite (externaliti negative) - prin intermediul preurilor
pentru aciunile cerute n vederea corectrii lor. De exemplu, costurile pagubelor
ecologice ar putea fi stabilite n raport cu preurile programelor de purificare a apei, de
evitare a zgomotului etc. n mod asemntor, beneficiile unui program antipoluare ar
putea fi apreciate pe baza costurilor medicale care ar putea fi evitate, deoarece datorit
polurii oamenii pot contacta cancer la plmni, emfizem i alte boli cronice.

Cartografierea constrngerilor este o procedur de identificare i clasificare a

limitelor i obstacolelor care stau n calea realizrii obiectivelor politicii i programului.
n general, constrngerile sunt mprite n urmtoarele categorii:
1. Constrngeri fizice. Atingerea obiectivelor poate fi limitat de etapa de dezvoltare a
172

cunoaterii i tehnologiei. De exemplu, reducerea polurii prin folosirea energiei solare

este constrns de nivelul actual sczut al dezvoltrii tehnologiei solare.
2. Constrngeri legale. Legislaia, legile proprietii i regulamentele ageniei care
rspunde de implementarea politicii respective limiteaz adesea ncercrile de atingere a
obiectivelor.
3. Constrngeri organizatorice. Structura organizatoric i procesele folosite pentru
aplicarea politicilor pot limita eforturile de atingere a obiectivelor. De exemplu,
centralizarea excesiv, proasta conducere i moralul sczut limiteaz eficiena politicilor
publice.
4. Constrngeri politice sau birocratice. Diferite constrngeri politice pat impune limitri
asupra punerii n aplicare i acceptrii iniiale a politicilor. Ele se reflect n ineria
organizaional i tendinele de evitare a problemelor prin luarea de decizii suplimentare.
De exemplu, pot trece ani pn cnd anumite probleme (protecia consumatorului,
protecia mediului, conservarea energiei) sunt cuprinse pe agenda de lucru a instituiilor
publice.
5. Constrngeri distribuionale. Politicile publice concepute n scopul de a furniza n mod
eficient servicii sociale sunt deseori limitate de necesitatea de a asigura o distribuie
echitabil a costurilor i beneficiilor ntre diverse grupuri. Politicile care realizeaz cele
mai mari beneficii sunt n mod frecvent cele care produc cea mai mic echitate social (i
invers!).
6. Constrngeri bugetare. Bugetele guvernului sunt limitate, cernd astfel ca obiectivele
s fie luate n considerare n lumina resurselor mici. Bugetele fixe creeaz probleme,
drept pentru care analitii sunt silii s ia n considerare alternative care maximizeaz
eficacitatea n limitele resurselor disponibile.
O modalitate eficace de identificare i clasificare a constrngerilor este de a
construi un arbore al constrngerilor, adic o reprezentare grafic a limitelor i
obstacolelor care stau n calea atingerii obiectivelor. Un astfel de arbore al
constrngerilor trebuie apoi comparat cu arborele obiectivelor.
Internalizarea costului este o procedur de ncorporare a tuturor costurilor
externe relevante, ntr-o structur de cost intern. Att costurile, ct i beneficiile pot fi
internalizate prin luarea n considerare a tuturor efectelor negative i pozitive
semnificative ale politicilor publice. Atunci cnd costurile sunt internalizate complet nu
exist externaliti: aceasta nseamn c o varietate de costuri externe importante - de
exemplu costurile de poluare, de degradare a mediului sau costurile dislocrii sociale a
populaiei - sunt luate n calcul n mod explicit n procesul de recomandare. n general,
exist patru tipuri de externaliti crora analitii politici ar trebui s le acorde o atenie
deosebit:
1. Producie - producie. Produsele unei politici menite s deserveasc un grup
sau o jurisdicie int pot afecta (pozitiv sau negativ) produsele altuia. De
exemplu, politicile (de succes) pentru dezalcoolizare i dezintoxicare pot
conduce la deficiene n aplicarea legii n cadrul comunitii.
2. Producie - consum. Produsele unei anume politici pot afecta calitatea i
cantitatea bunurilor consumate de ctre membrii dintr-un alt grup int. De

173

exemplu, proiectele de autostrzi cu fonduri publice pot conduce la dislocarea

oamenilor din casele lor sau pot schimba cererea de bunuri i servicii din zonele
vecine.
3. Consum - consum. Activitile de consum presupuse de aplicarea politicilor
publice ntr-o zon pot afecta pattern-urile de consum din cadrul grupurilor-int
adiacente. De exemplu, construirea unei cldiri guvernamentale foarte mari
poate face dificil gsirea unui loc de parcare.
4. Consum - producie. Activitile de consum ale politicilor publice dintr-o zon
pot afecta activitile de producie presupuse de alte politici publice, dar i de
activitile private, dintr-o zon adiacent. De exemplu, construcia unui cvartal
de case poate mbunti afacerile locale.
Dac politicile ar fi eficace n mod egal, un analist care nu a internalizat costurile
va recomanda una anumit, n funcie de criteriul celui mai mic cost. Dac sunt
internalizate costurile este ns posibil ca o alt politic s fie cea recomandat, deoarece
atunci n cazl acesteia costurile totale ar fi cele mai mici.
Discounting-ul este o procedur de estimare a valorii prezente a costurilor i a
beneficiilor viitoare. Aceast modalitate de a recomanda o politic ia n considerare
efectele timpului. Variabila timpul conteaz, deoarece beneficiile i costurile viitoare au o
valoare mai mic dect cele prezente. Un milion cheltuit astzi este mai valoros dect
unul cheltuit peste un an sau doi, deoarece milionul de azi poate fi investit, astfel nct s
i creasc valoarea ntr-un an. n afar de ctigul din dobnd, milionul de azi este mai
valorizat, deoarece muli prefer s consume acum, iar nu ntr-un viitor incert: este ntradevr greu s amni consumul care produce o satisfacie imediat.
Multe politici genereaz nivele variate ale beneficiilor i costurilor care apar n
timp. Aceste fluxuri de beneficii i costuri nu sunt distribuite n mod egal n timp. Din
acest motiv, fiecare cost sau beneficiu viitor trebuie redus la valoarea prezent. De
exemplu, dou politici de sntate cu eficacitate egal i costuri totale identice pentru o
perioad de peste cinci ani pot prea n mod egal recomandabile. i totui, ntr-una din
aceste politici (politica I) costurile se concentreaz puternic n primul an, n timp ce n
cealalt (politica II) costurile sunt concentrate n ultimul an. S mai presupunem c leul
i pierde valoarea la rata de 10% pe an i c, sub aceast condiie, politica II atinge
acelai nivel de eficacitate ca i politica I. Ca urmare, cele dou politici pot prea n mod
egal recomandatibile.
Valoarea prezent a costului sau valoarea prezent a beneficiului se poate
determina prin folosirea factorului de discount, care exprim suma prin care valoarea
costurilor i beneficiilor viitoare ar trebui s scad, pentru a reflecta faptul c banii din
prezent au o valoare mai mare dect cei din viitor. De ndat ce cunoatem factorul de
discount, multiplicm pur i simplu acest factor cu valoarea cunoscut a leului pentru un
cost sau beneficiu viitor, dat fiind o anumit rat de discount, de fapt rata la care
valoarea viitoarelor beneficii i costuri ar trebui reduse. Factorul de discount poate fi
calculat cunoscnd numrul anilor pentru care trebuie reduse costurile i beneficiile
viitoare. Formula de discount este :
FD = 1 / (1+r) n
unde r este rata de discount, iar n este numrul de ani peste care scad costurile i
beneficiile. Formula pentru valoarea prezent a unui curs de beneficii sau costuri este:

174

PV = (FVDF),
unde FV reprezint valoarea viitoare a costurilor sau beneficiilor, DF este factorul de
discount, iar simbolul ne spune s adunm toate produsele de costuri sau beneficii,
innd cont de valoarea factorului de discount pentru toi anii la cursul costului (sau
beneficiului).
Din momentul n care cunoatem rata de discount adecvat, este simplu s
calculm factorul de discount i valoarea prezent a costului (sau beneficiului). Problema
este c alegerea ratei de discount depinde de argumente care reflect valorile etice ale
analitilor, oamenilor politici sau ale anumitor grupuri sociale. De exemplu: cu ct este
mai mare rata cu care reducem beneficiile viitoare, cu att este mai dificil s obinem
beneficii nete i procente cost-beneficiu care s justifice politicile publice.
Din acest motiv este important felul n care este selecionat o rat a discountului:
1. Ratele private de discount. Selecia ratei de discount se bazeaz n acest caz pe opinii
privind rata adecvat a dobnzii la banii mprumutai din sectorul privat. Argumentul
folosirii ratelor private este acela c investiiile publice sunt fcute cu banii cetenilor,
care ar fi putut investi n sectorul privat. Rata de discount privat msoar prin urmare
beneficiile care s-ar fi obinut dac fondurile ar fi fost lsate n sectorul privat. Exist
costuri favorabile ale investiiilor publice, fa de cele private. Argumentele mpotriva
ratelor private sunt c ele difer foarte mult datorit distorsiunilor pieei; ratele private nu
reflect costurile sociale externe ale investiiilor private (de exemplu, poluarea); n sfrit,
ratele private reflect preferinele de grup i individuale, iar nu pe cele ale societii n
ansamblu.
2. Ratele sociale de discount. Aici selecia ratei de discount se bazeaz pe preferinele
societii ca ntreg. Preferinele sociale se refer la valoarea colectiv pe care o acord
societatea costurilor i beneficiilor realizate ntr-o perioad dat din viitor. Aceast
valoare colectiv nu este pur i simplu suma preferinelor individuale, deoarece reflect
un sim colectiv cu privire la ceea ce este de valoare pentru comunitate privit ca ntreg.
Rata social de discount, de fapt rata la care viitoarele beneficii i costuri colective ar
trebui reduse, este n general mai mic dect cea privat. Argumentele pentru o rat
social a discountului sunt c: rata social compenseaz ngustimea i lipsa de viziune a
preferinelor individuale; se iau n considerare costurile sociale externe ale investiiei
private (de exemplu, epuizarea resurselor naturale finite); reflect o preocupare cu privire
la securitatea, sntatea i bunstarea generaiilor viitoare. Argumentele mpotriva ratei
sociale a discountului sunt c este ineficient sau iraional" economic i c rata social
de discount ar trebui s fie mai mare dect cea privat. Presupoziia ar fi c rata privat
subestimeaz ntr-adevr valoarea beneficiilor viitoare, deoarece indivizii subestimeaz
de obicei msura n care progresul tehnologic rapid promoveaz venitul viitor.
3. Ratele de discount guvernamental. n acest caz, rata de discount este aleas pe baza
costurilor curente ale mprumuturilor guvernamentale. Problema este c rata la care
guvernele pot mprumuta bani variaz n mod considerabil.
Selecia unei rate de discount este ca urmare nu numai o problem economic, ci
i una profund etic. Alegerea unei rate de discount este strns legat cu diferitele opinii
asupra rolului guvernului n societate. n aceast situaie, analistul trebuie s examineze
sensibilitatea beneficiilor nete i ale ratelor cost-beneficiu fa de ratele de discount

175

alternative i argumentele care justific selecia acestora. i este esenial examinarea

oricror implicaii etice.
Analiza senzitivitii este o procedur de examinare a rezultatelor analizei de
cost-beneficiu sau cost-eficien avnd n vedere ipoteze alternative cu privire la
asemnarea posibil a costurilor sau a beneficiilor. Comparnd politici alternative poate
exista o incertitudine considerabil privind rezultatul posibil al aciunii, chiar dac s-a
calculat o singur msur general a beneficiilor i costurilor. n aceast situaie analistul
poate introduce ipoteze alternative cu privire la costurile viitoare - de exemplu, ipoteze
privind nivelul costurilor: mici, medii sau mari - i poate calcula rapoarte separate, n
funcie de aceste ipoteze. Este important de fapt gradul de precizie al acestor rapoarte fa
de diversele ipoteze.
De exemplu, comparnd dou programe de pregtire a personalului, analistul
poate examina evoluia costurilor de transport fa de posibilele schimbri ale preului
benzinei. Analistul poate introduce ipoteze privind creterea benzinei cu 10%, 20% i
30% pe parcursul programului. Deoarece activitile prevzute de programul 1 se situeaz
ntr-o zon semirural, participanii trebuie s parcurg o distan mai mare pentru a
ajunge la centrul de training fa de cei din programul II, al cror centru de trening este n
ora.
Analiza plauzibilitii este o procedur de testare a recomandrii n raport cu
criterii alternative de analiz. Astfel de criterii pot fi cele etice i analiza cost-beneficiu.
De exemplu, dezbaterile privind eficacitatea unei limitri de a vitezei de circulaie a
autovehiculelor se pot concentra asupra gradului n care impunerea unei viteze maxime ar
conduce la reducerea numrului accidentelor mortale. Plauzibilitatea analizei costbeneficiu poate fi ns ameninat de presupunerile (care adesea au un caracter etic)
despre ce ar trebui inclus n costuri i beneficii.

176

11. MONITORIZAREA POLITICILOR PUBLICE

Monitorizarea politicilor publice cuprinde tehnici preponderent cantitative, prin care se
ncearc acoperirea distanei dintre intenii, proiecte i materializri ale politicilor
publice. Adesea este inclus n analiza de politici, ns monitorizarea sistematic i
obiectiv este o activitate esenial de evaluare (P. H. Rossi, H. E. Freeman,
1991:167).

Delimitri conceptuale i ntrebri specifice

Delimitri fa de activiti conexe: deoarece permite analitilor s descrie
relaiile dintre operaiunile politicii i rezultatele acestora, monitorizarea este o surs
primar de cunotine despre implementarea politicii. Procedura aduce informaii cu
privire la cauzele i consecinele politicilor publice, fiind interesat n primul rnd de
stabilirea premiselor factuale ale acestora. "n timp ce premisele factuale i valorice sunt
un flux continuu, iar faptele i valorile sunt interdependente, doar recomandarea i
evaluarea sunt preocupate expres de analiza sistematic a premiselor valorice alternative"
(W. Dunn, 1981:335).
Distincia dintre monitorizare i evaluare a fost uneori minimalizat,
convergena lor fiind rezultatul instituionalizrii crescnde a eforturilor de evaluare, dar
i efectul adoptrii sistemelor de gestionare a informaiei (MIS) de ctre tot mai multe
politici guvernamentale. ntr-adevr, o mare parte din datele culese pentru monitorizare
pot fi folosite pentru evaluare.
Demersurile de monitorizare se deruleaz n funcie de nevoile de informare ale
celor care evalueaz, ale celor care conduc desfurarea politicii, ale celor care
finaneaz, precum i ale tuturor celor implicai. Ideal este ca activitile de monitorizare,
nelese ca o parte a evalurii, s acopere integral cererile acestor grupuri; n practic ns,
datorit limitelor de timp i resurse, categoriile de consumatori i perspectivele lor sunt
ierarhizate prioritar.
Fr informaii rezultate din monitorizare, evaluatorul s-ar gsi n situaia de a
cerceta o cutie neagr, neavnd posibilitatea de a determina care aspect al interveniei
a fost eficace i care nu .a.m.d.
n privina responsabilitii, este important s distingem ntre monitorizare i
auditare: auditul este o activitate normativ care compar ce este i ce ar trebui s
fie. Monitorizarea se concentreaz asupra identificrii i msurrii empirice a ceea ce sa ntmplat n realitate (Chelimsky, 1985 - apud P. H. Rossi, H. E. Freeman, 1991:178).
De pild, un auditor poate afla c, dei legislaia prevede ca centrele de sntate mental

177

s fie deschise 24 de ore pe zi pentru asisten de urgen, centrele sunt deschise doar pe
timpul zilei. Monitorizarea poate arta c bugetele alocate centrelor nu sunt suficiente
pentru a asigura securitatea angajailor i, drept urmare, este imposibil s se gseasc
persoane dispuse s lucreze noaptea n centrele situate n zonele unde se petrec multe
delicte. Ca urmare, dei exist multe conexiuni ntre monitorizare i auditare, ele nu se
identific.
Noiuni fundamentale
strategie de acces: un plan de a oferi serviciul ntregii populaii vizate;
rspundere (accountability): cei care conduc politica sunt datori s ntocmeasc
evidene sau rapoarte pentru cei implicai i pentru finanatori asupra conformitii
ei cu aria de acoperire, intervenia, cerinele legale i bugetare;
erori de acoperire: extinderea aplicrii asupra altor subgrupuri dect cele estimate
a fi populaia int;
arie de acoperire: dimensiunea populaiei int asupra creia se intenioneaz
aplicarea politicii;
sistem de livrare: procedurile i mecanismele organizaionale angajate n livrarea
serviciului;
sistem de gestionare a informaiilor: un sistem, n mod obinuit informatizat, care
ofer date curente despre livrarea serviciului (adesea sunt incluse date despre
costurile serviciului, date demografice i sociologice i despre rezultatele
tratamentului);
studierea procesului: evaluarea activitilor legate de identificarea intelor i
aprecierea conformitii politicii publice efective cu proiectul iniial. Sintagma se
folosete sinonim cu studierea implementrii politicii;
elementele politicii: activitile de intervenie discrete i identificabile,
tratamentele specifice incluse n acea politic public.
n cazul monitorizrii, informaiile privind efectele politicii sunt colectate la diverse
momente n timp, unele fiind cu caracter general, altele specifice. Monitorizarea:

9
9
9
9
9

este interesat de efectele relevante ale politicii,

este centrat asupra scopului,
este orientat ctre schimbare,
este preocupat de msurarea obiectiv i subiectiv efectelor politicii,
permite clasificarea dup mai multe variabile a acestora.

Pe scurt, dac monitorizarea rspunde la ntrebarea: "Ce s-a ntmplat, cum i de ce?",
evaluarea rspunde la ntrebarea: "Care este diferena ntre ce s-a ntmplat realmente i
ce nu s-ar fi ntmplat dac acea politic nu ar fost aplicat?"
Relativ la monitorizare putem formula urmtoarele ntrebri, ale cror rspunsuri
surprind dimensiunile cele mai importante ale acesteia:
Ce? - care sunt efectele relevante ale politicii;
Cum? - care sunt indicatorii sociali semnificativi;
Pentru ce? - permite clasificri ale efectelor i impactelor i alctuirea unei baze
de date, care radiografiaz evoluia politicii;
178

 Prin ce metode? - de pild, audit social (relaioneaz resursele, procesele, efectele

i impactul), experiment social, observaie, analiza documentelor;
Prin ce tehnici? - indici numerici, grafice (histograme, poligoane de frecven
cumulativ, serii de timp etc.), Gini index, tabele, analiza seriilor ntrerupte;
De ce? - exist numeroase motive pentru care se procedeaz la monitorizarea
politicilor publice pe parcursul derulrii acestora:
- administrarea optim a resurselor cere managerilor s conduc activitile
zilnice ct de eficient este posibil, cei care nu fac astfel punnd n pericol nu
doar propria poziie, ci chiar viitorul politicii;
- cei care finaneaz politica, precum i cei implicai au nevoie de evidena ct
mai actualizat a cheltuielilor, aceste informaii fiind adesea argumentul cel
mai puternic n compararea performanelor ageniei care aplic politica
respectiv cu o alt agenie;
- implementarea politicii n concordan cu standardele proiectate iniial
reprezint premisa impactului scontat; uneori ns personalul nu este
disponibil, bugetul scade sau crete, echipamentele nu mai funcioneaz sau
raiuni politice schimb concepia celor implicai n acea politic, aa nct
aceste modificri trebuie cunoscute pentru a estima ct mai exact cum se va
finaliza acea politic.
Este posibil de multe ori s apar circumstane n care participanii vizai de o
anumit politic public nu sunt n numrul cerut, nu pot fi identificai cu precizie ori nu
colaboreaz conform estimrilor iniiale. O bun monitorizare poate atrage atenia asupra
unor asemenea probleme, deoarece ofer o aprecierea sistematic a msurii n care o
politic opereaz respectnd proiectul i populaia int.
Maniera cea mai obinuit de a proiecta i derula monitorizarea este aceea prin
care se gsesc informaiile relevante despre impact, dar care de asemenea vin n
ntmpinarea nevoilor de a ti ale managerilor, finanatorilor i ale celor implicai n
derularea unei politici. Acest fapt se datoreaz de obicei creterii nivelului de nelegere i
acceptare a procedurilor de evaluare de ctre cei care coordoneaz politici publice,
colaborrii din ce n ce mai strnse dintre evaluatori i personalul care implementeaz
politicile, precum i inovaiilor n culegerea de date i n procedurile de analiz, sub
forma sistemului de gestionare a informaiilor (Management Information System).
Adesea, evaluatorii doresc s-i menin pe ct posibil independena fa de cei
care implementeaz politica, prefernd s culeag propriile date i s ntreprind analize
pe cont propriu, limitnd feed-back-ul de la conducere, pn la terminarea evalurii.
Aceasta pentru c de multe ori monitorizarea care servete scopurilor conducerii unui
proiect difer de evalurile care apreciaz procesul. Persoanele angajate n evaluare
insist s deruleze o alt monitorizare dect cea aplicat pentru personalul ageniei care
implementeaz politica. Datorit motivaiilor diferite,
poate aprea o oarecare
animozitate ntre evaluatorii externi i cei interni, din agenia implicat n implementarea
politicii. i nu de puine ori se ntmpl ca cei care implementeaz politica s nu mai
acorde atenie informaiilor provenite din monitorizarea derulat de o echip extern de
evaluatori, chiar dac acestea sunt oferite independent i n mod oportun (P. H. Rossi, H.
E. Freeman, 1991:171).

179

Problema participrii populaiei int

Definirea precis a populaiei int este esenial pentru planificarea, design-ul i
implementarea unei politici Dar toate acestea ar fi lipsite de utilitate dac n-ar fi nsoite
de proceduri pentru determinarea msurii n care intele particip n mod real la acea
politic. De asemenea, cunoaterea dimensiunii participrii este esenial pentru a estima
nivelul de acceptabilitate al politicii.
Orice intervenie care cere participanilor s nvee noi proceduri, care solicit
schimbarea unor obiceiuri sau presupun instruire suplimentar poate nregistra dificulti
n a atrage grupurile int adic acei indivizi care au caracteristicile specifice avute n
vedere de politica respectiv. Dimensiunea populaiei asupra creia se aplic intervenia
este important att pentru agenia responsabil cu acea politic, ct i pentru cei care
decid asupra finanrii ei.
Pentru a conduce eficient un proiect sunt necesare informaii corecte i la
momentul oportun privind participarea populaiei int, mai ales cnd procedurile se pot
modifica dac participarea nu are nivelul dorit. Adesea cei care planific politicile
publice neglijeaz problema participrii atunci cnd dezvolt noi programe; ei presupun
c intele sunt deja motivate s participe, ceea ce nu este ntotdeauna adevrat.
n timp ce acoperirea se refer la extensia pe care o populaie int o atinge
conform nivelului specificat n proiectul politicii, eroarea este gradul n care subgrupuri
din populaia int particip difereniat (ibidem: 182). Existena unei erori de acoperire a
politicii se manifest adesea prin aceea c unele grupuri sunt acoperite mai precis dect
altele.
O astfel de eroare poate rezulta din:
auto-selecie, adic unele subgrupuri pot participa voluntar mai frecvent dect
celelalte;
aciunile presupuse de acea politic, de pild personalul ageniei responsabile
de acea politic poate reaciona favorabil fa de anumii beneficiari ai
politicii, n timp ce i respinge pe alii;
influene neprevzute, cum ar fi situarea ageniei care gestioneaz politica,
aezarea sa ncurajnd mai mult un grup s participe, datorit accesului
convenabil la activitile presupuse.
Atunci cnd se testeaz o politic public, erorile de acest tip pot constitui o
ameninare serioas la validitatea evalurilor de impact, care pot fi compromise dac, de
exemplu, dimensiunea participrii intelor n grupurile experimentale, crora li se
aplic noua intervenie, este semnificativ diferit de participarea intelor din grupurile de
control, asupra crora nu se intervine. n multe evaluri de impact membrii grupului
de control renun ntr-o msur mai mare dect cei care suport intervenia din grupurile
experimentale.
Dac o politic ajunge la toi participanii pe care i estimase iniial i la nimeni
altcineva este fr erori de acoperire. Dorina rezonabil este ca o politic s ajung
la o proporie ct mai larg din populaia int. Excepie fac acele proiecte ale cror
resurse sunt prea limitate pentru a oferi adecvat intervenia tuturor celor avui potenial n
vedere. n asemenea cazuri, probabil c definirea intelor nu a fost suficient de restrictiv
pe parcursul planificrii politicii respective. Situaia poate fi corectat ulterior prin

180

numirea mai exact a caracteristicilor populaiei int. S lum un exemplu: pentru a

folosi mai eficient resursele, agenia care gestioneaz programul poate aduga la
problemele de sntate variabile ca vrsta, numrul de membrii ai familiei, nivelul
veniturilor etc., astfel nct s reduc ntr-o manier raional dimensiunea populaiei
care beneficiaz de respectiva politic.
Cea mai frecvent problem de acoperire n interveniile sociale rmne eecul
n a asigura participarea tuturor intelor fie datorit erorilor n maniera de a recruta
beneficiarii, fie pentru c potenialii participani refuz tratamentul. Se ntlnete ns i
situaia opus: supra-acoperire, cnd intelor iniiale li se adaug segmente de populaie
neavute n vedere de acea politic, astfel crescnd artificial costurile. (Probabil c la noi
n ar cel mai cunoscut exemplu n acest sens este extinderea tot mai larg, la sfritul
deceniului trecut, a plilor compensatorii la noi categorii de persoane, chiar dac
populaia int iniial era cea a minerilor.)
Att o acoperire deficitar, ct i supra-acoperirea reprezint cazuri de utilizare
ineficient a resurselor alocate politicii. Proporia acoperirii insuficiente este desemnat
de persoanele care sunt inte ale politicii, dar care de fapt nu particip la acesta;
acoperirea excesiv este exprimat de numrul persoanelor care particip la o politic,
dei nu ar avea nevoie. n general, o acoperire eficient ar presupune maximizarea
numrului celor care beneficiaz din totalul celor care au nevoie i minimizarea
numrului celor care nu au nevoie dar beneficiaz de o politic.
Eficiena acoperirii poate fi msurat dup formula (propus de Rossi i Freeman,
1991:184):

Eficiena acoperirii =100 x

Nr. celor care au

nevoie i beneficiaz
Totalul celor care au
nevoie i beneficiaz

Nr. celor care nu au

nevoie, dar beneficiaz
Totalul celor beneficiaz
_

Formula produce valoarea pozitiv de 100 cnd numrul celor care beneficiaz
este egal cu populaia considerat ca int care ar avea nevoie de acea politic. O valoare
negativ de 100 se poate produce doar dac de acea politic beneficiaz exclusiv inte
neadecvate. Valorile pozitive i negative ntre 100 i +100 indic nivelul acoperirii
eficiente, formula oferind o modalitate de a estima eficiena unei politici att n funcie de
intele propuse, ct i de cele cuprinse neadecvat de aceasta.
Aproape ntotdeauna n "msurarea acoperirii" este dificil de precizat numrul celor care
au nevoie de respectiva intervenie, adic amploarea populaiei int. Pentru a aprecia extensia
populaiei int care a beneficiat de o politic se pot folosi: nregistrarea celor care au beneficiat,
studiul eantionat al participanilor la politic, precum i studiul asupra comunitii, iar datele
trebuie s fie corecte i consistente.

181

Monitorizarea furnizrii serviciului este important pentru deciziile privind

continuarea sau extinderea acelei politici. n mod curent apar trei tipuri de eec de
implementare:
lipsa furnizrii interveniei sau intervenia insuficient;
furnizarea unei intervenii greite;
intervenie sub standarde, necontrolat sau care variaz pentru anumite segmente
din populaia int.
Aceste neajunsuri majore pot fi surprinse prin monitorizarea furnizrii serviciului
respectiv.
Tehnici de monitorizare
Spre deosebire de alte metode de cercetare a politicilor publice, monitorizarea nu
implic proceduri care s se asocieze exclusiv unei anumite abordri. Drept pentru care
aceleai tehnici pot fi aplicate pentru fiecare din cele patru abordri: contabilizare de
sistem social, audit social, experiment social i cercetri sociale cumulative.
Graficele. Sunt reprezentri picturale ale valorilor uneia sau mai multor aciuni
sau variabile rezultate. Pot fi folosite pentru a descrie o singur variabil la anumite
momente n timp, sau pentru a releva relaiile dintre dou variabile. n ambele cazuri, un
grafic afieaz mai multe puncte, fiecare definit prin coordonatele celor dou scale
numerice. Scala orizontal a unui grafic se numete abscis, iar scala vertical se
numete ordonat. Cnd un grafic este folosit pentru a afia o relaie cauzal, axa
orizontal este rezervat pentru variabila independent x i poart denumirea de axa x, n
timp ce axa vertical este folosit pentru a afia variabila dependent y i se numete axa
y. Deoarece unul dintre principalele scopuri ale monitorizrii este de a explica modul n
care aciunile politicii afecteaz rezultatele acesteia, aezm de obicei variabilele de
intrare i cele de proces pe axa x i variabilele de ieire i cele de impact pe axa y.
Unul dintre cele mai simple i folositoare tipuri de grafice este graficul ce folosete o
serie de timp. Acesta afieaz o variabil pe axa vertical i timpul n care ea se
desfoar pe axa orizontal.
a. Serii temporale. Graficele se mai pot folosi pentru a descrie relaiile dintre
dou sau mai multe variabile la un anumit moment n timp. Acestea se numesc diagrame
prin puncte. Ele pot fi folosite pentru a afla dac o variabil se modific n acelai fel cu
cealalt sau dac sunt corelate. n cazul n care o variabil o precede pe cealalt n timp
sau dac exist o teorie plauzibil care s explice variabilele corelate, conchidem c
exist o relaie cauzal ntre variabile. n caz contrar, variabilele sunt doar corelate, dei o
variabil nu este obligatoriu cauza celeilalte.
O problem obinuit n folosirea graficelor o reprezint interpretarea eronat,
situaie n care dou variabile par s fie corelate, dar, de fapt, sunt corelate fiecare cu o
ter variabil.
Alt mijloc pentru a descrie rezultatele politicii adoptate l reprezint graficele cu
bare: o reprezentare n care datele sunt prezentate sub forma unor bare paralele separate,
aezate de-a lungul axei orizontale sau verticale.
Figura1. Interpretri eronate i plauzibile ale datelor

182

numr de maini de pompieri

interpretare eronat
(a)

numr de maini
de pompieri

interpretare plauzibil

distrugerile provocate de foc

distrugerile
provocate de foc

mrimea incendiului
(b)
Surs : exemplu adaptat din H.W. Smith, Strategii ale cercetrii sociale, 1975
b. Histogarmele. Reprezint un fel de grafice cu bare care organizeaz
informaiile despre o frecven grupat a distribuiei unui fenomen sau variabilei rezultate
la un moment n timp. ntr-o histogram grosimea barelor de-a lungul orizontalei este
egal i nu exist spaiu ntre bare. nlimea barelor ntr-o histogram arat frecvena cu
care un fenomen se ntmpl n fiecare grup (numit intervalul unei clase).
Un alt mod de a descrie informaiile referitoare la rezultatele unei politici l
reprezint poligonul cu frecvene cumulative. Acesta este un grafic n care sunt prezentate
frecvenele cumulative ale unei distribuii de-a lungul axei verticale. Dac ne deplasm
de la stnga la dreapta de-a lungul axei orizontale, frecvena elementelor din primul grup
este aezat pe axa vertical, apoi elementele din al doilea grup sunt aezate pe axa
vertical i aa mai departe, pn ajungem la sfritul scalei orizontale, care reprezint
suma tuturor frecvenelor.
Pentru a observa efectele unei politici concepute pentru diminuarea srciei, un
model util de frecven cumulativ este reprezentat de curba Lorentz, care poate fi
folosit pentru a afia distribuia impozitului populaiei sau izolrii rezideniale ntr-o
populaie dat. De exemplu o curb Lorentz ne permite s comparm o parte din venitul
total ctigat de fiecare grup procentual din populaie. Aceste grupuri procentuale se
numesc quintile sau decile (reprezint o cincime respectiv o zecime din populaie).
Indexul Gini. Curbele Lorentz pot fi folosite de asemenea pentru a afia distribuia
populaiei sau a anumitor tipuri de activiti. Curbele Lorentz pot fi exprimate sub forma
proporiei concentraiei Gini (index Gini), prin care se msoar proporia ariei totale
aflat ntre diagonal i curba Lorentz. Formula pentru a calcula aceast proporie este:
GI =

[(XiYi+1) (Xi+1Yi)]
XiYi+1

Not : Xi este distribuia procentajului cumulativ al numrului de teritorii; Yi este

distribuia procentajului cumulativ al populaiei sau al unei activiti.
Indexul Gini arat proporia ariei dintre diagonal i curba Lorentz. Poate fi
folosit pentru a descrie nivelul de bogie, veniturile, numrul populaiei, a grupurilor
etnice, a infraciunilor i a altor condiii sociale. Avantajul oferit de indexul Gini este
reprezentat de faptul c acesta msoar exact concentraia, care aduce mai mult
informaie dect reprezentarea pictorial prin curba Lorentz. Mai mult dect att, indexul
Gini merge de la 0 (nici o concentraie) la 1 (concentraie maxim).

183

Reprezentri tabelare. O alt modalitate de monitorizare a rezultatelor politicilor

o reprezint construirea de tabele, adic aezarea unui ir de elemente ntr-un tabel de
form dreptunghiular, folosit pentru a nsuma caracteristicile principale ale uneia sau
mai multor variabile. Cea mai simpl form de reprezentare tabelar este tabelul cu o
singur dimensiune (vrst, venit, regiune, timp etc.)
Informaia poate fi aranjat de asemenea n tabele cu dou dimensiuni, cum ar fi
nivelul de educaie n raport cu venitul: grupurile int dup niveluri de educaie sau
veniturile grupurilor int pe anumite perioade de timp.
Un alt model de tabel bidimensional implic analiza a dou sau mai multe grupuri
dup intensitatea variabilelor rezultate care pot fi angajri, serviciile primite sau
ctigurile persoanelor. De exemplu experimentele sociale sunt bazate pe comparaiile
dintre grupurile care au beneficiat de un tratament aparte (de exemplu grupul
experimental) i grupurile care nu au primit un astfel de tratament. Datele rezultate pot fi
aranjate i n tabele cu trei dimensiuni.
Numere de index. Un mod de a monitoriza schimbrile n timp ale variabilelor
rezultate este construirea numerelor de index. Acestea sunt msura a ct de mult se
schimb valoarea unui indicator sau a unui set de indicatori de-a lungul timpului fa de
un moment iniial. Momentul iniial este ales n mod arbitrar, atribuindu-i-se valoarea
100, care servete drept standard pentru compararea schimbrilor urmtoare ale
indicatorilor importani. n analiza politicilor publice sunt folosite multe numere de
index, precum cele folosite pentru a supraveghea schimbrile n preurile pentru
consumatori, producia industrial, gravitatea infraciunilor, poluarea, asistena medical,
calitatea vieii i alte rezultate importante ale politicii.
Numerele de index difer prin subiect, complexitate i grad de exactitate. Fie c se
concentreaz asupra preului, calitii sau valorii, numerele de index pot fi simple sau
compuse. Numerele simple de index sunt cu un singur indicator (de exemplu numrul de
crime /100.000 de persoane) n timp ce numerele compuse de index au mai multe tipuri
de indicatori. Numerele de index pot avea pondere implicit sau explicit. n primul caz
indicatorii nu sunt combinai cu nici o procedur explicit pentru a li se stabili valoarea.
Exist dou proceduri generale pentru a construi numerele de index: cumulare i
normalizare. Indicii de cumulare sunt construii prin nsumarea valorilor indicatorilor
pentru anumite perioade. Procedurile de normalizare (sau aa-numita medie a metodei
relative) necesit calcularea schimbrilor relative n valorile unui indicator de-a lungul
timpului, n timp ce procedurile de cumulare nu fac acest lucru. Un index cumulativ de
pre, simplu i folositor, este indexul puterii de cumprare, care msoar adevrata
valoare a ctigurilor pe perioade succesive. Acest index poate fi folosit pentru a
monitoriza impactul contractelor salariale asupra veniturilor reale ale angajailor ca parte
integrant a activitilor colective de comer din sectorul public. Un index al puterii de
cumprare se construiete folosind valorile din indexul preului de consumator. Aceasta
se face prin stabilirea anului pentru care dorim s cunoatem puterea de cumprare a
salariilor i convertirea acestei valori ntr-un pre, adic o valoare ce exprim preul
bunurilor i serviciilor n anul studiat, raportat la un an etalon. Pe aceast baz putem
determna puterea de cumprare a salariilor din anul cercetat n moneda anului de
referin.

184

Slbiciunile unui index cumulativ care calculeaz spre exemplu gradul de poluare
sunt reprezentate de faptul c nu ia n calcul variaiile concentraiei polurii sau
problemele de sntate pe care le provoac.
Numerele de index au cteva limite:
- procedurile explicite de msurare sunt lipsite adesea de acuratee;
- este dificil s obinem date pentru indexuri care s aib aceeai semnificaie
pentru toate grupurile societii;
- numerele de index nu reflect ntotdeauna schimbrile cantitative semnificative
pentru sensul sau importana itemilor din index pe o perioad de timp.
Numerele de index pot fi folosite pentru a monitoriza o larg varietate de
schimbri. Totui aceste tehnici nu ofer o modalitate sistematic de asociere a
schimbrilor produse ca urmare a aplicrii unei politici cu alte aciuni politice anterioare.
Exist ns tehnici care permit analitilor s elaboreze raionamente sistematice cu privire
la felul n care o politic afecteaz rezultatele ei, precum:
analize intermitente ale seriilor temporale;
analize ale seriilor de control;
analize ale regresiilor discontinuitii.
Aceste proceduri sunt folosite n corelaie cu reprezentrile grafice i sunt bazate pe
tehnicile corelaiei i regresiei. Cu toate c dou din aceste proceduri (serii temporale
intermitente i analiza seriilor de control) sunt n mod egal aplicabile contabilizrii
sistemelor sociale, auditului social i experimentelor sociale, una dintre ele (analiza
regresiilor discontinuitilor) este n mod exclusiv aplicabil experimentelor sociale.
Analiza de interval temporal. Analiza de interval temporal reprezint un set de
proceduri folosite pentru transpunerea n form grafic i statistic a modurilor n care o
politic afecteaz rezultatele ei. Analiza de interval temporal este adecvat pentru
probleme n care o agenie iniiaz o anumit aciune care are efecte asupra unei zone sau
n rndul unui grup-int, de exemplu ntr-un jude anume sau n rndul tuturor familiilor
aflate sub limita srciei. Deoarece aciunile politicii sunt limitate la persoanele din
respectiva jurisdicie sau grup-int, se creeaz prilejul de a compara rezultatele politicii
n diferite jurisdicii sau categorii de grupuri-int. n aceast situaie, singura baz de
comparaie o reprezint rezultatele obinute n ali ani.
Aceast metod este potrivit n mod special cu abordrile folosite n experimentele
sociale sau, mai exact, cvasi-experimente, deoarece le lipsete una sau mai multe
caracteristici ale experimentelor clasice (o selecie aleatoare a participanilor, desemnarea
ntmpltoare a membrilor n grupuri experimentale i de control i msurarea nainte i
dup experiment). Singura caracteristic pe care aceste intervale o au n comun cu
experimentul clasic o reprezint msurarea nainte i dup derularea aciunilor politice.
Avantajul major n folosirea intervalelor temporale este c ele permit concentrarea
sistematic asupra diferitelor dificulti n determinarea validitii inferenelor cauzale cu
privire la rezultatele politicii. Importana acestor dificulti poate fi observat cu uurin
atunci cnd comparm rezultatele politicii.
Analiza seriilor de control. Acest tip de analiz implic adugarea unuia sau mai
multor grupuri de control unei diagrame a seriilor temporale ntrerupte pentru a determina

185

dac trsturile diferitelor grupuri exercit un efect independent asupra rezultatelor

politicii, n afar de aciunea politic iniial. Logica analizei seriilor de control este
aceeai ca n cazul analizei seriilor temporale ntrerupte. Singura diferen este aceea c
sunt adugate graficului unul sau mai multe grupuri care nu au fost expuse aciunii
politice n cauz. Analiza seriilor de control ajut la cercetarea validitii afirmaiilor cu
privire la efectele aciunii politice asupra rezultatelor politicii.

186

12. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

Acest capitol va cuprinde, mai nti, un ghid etapizat al unei evaluri. El va fi urmat de o
discuie asupra construciei metodologice i mizelor sale. In continuare vor fi analizate
abordrile clasice n evaluarea de politici publice, evaluarea de impact i unele abordri
post-pozitiviste ale evalurii.

Ghid etapizat al unei evaluri. O evaluare cuprinde mai multe etape. Vom
prezenta mai jos o astfel de etapizare, insistnd asupra problemelor specifice cu care se
ntlnete cel care va realiza o astfel de activitate.
1. Descrierea politicii de evaluat
a) caracterizarea situaiei anterioare politicii;
b) ipoteza politicii;
c) obiective generale i specifice ale politicii;
d) planificarea iniial a activitilor presupuse de politic;
e) costuri estimate i fonduri alocate acestuia;
f) delimitarea populaiei int i a reprezentrii / satisfaciei pe care aceasta
o va avea.
2. Contextul evalurii. Weiss (1972) atrage atenia asupra importanei
contextului specific de aciune datorit cruia evaluarea poate fi perceput ca o
ameninare la adresa continurii politicii publice sau a poziiei anumitor funcionari care
o administreaz (apud Hogwood i Gunn, 2000: 245). De aceea, n aplicarea
chestionarelor sau a altor demersuri de culegere a datelor, evaluatorul se poate confrunta
cu reticena celor implicai n derularea politicii. Sursa acestor eventuale deformri o
constituie teama acestora de a fi percepui ca incompeteni sau chiar inutili i concediai.
innd seam de acest context, este nevoie de:
a) precizarea obiectivelor evalurii (administrativ-instituionale, formal-juridice,
economice, psihosociologice, axiologice etc.);
b) circumscrierea obiectului evalurii (de pild pentru cele instituionale: evoluia
componentei legale, prevederi privind finanarea);
c) precizarea beneficiarilor;
d) precizarea statutului evaluatorului: din afara sau din interiorul instituiilor de aplicare
a politicii, n funcie de tipul de evaluare ales de beneficiar, respectiv expert sau
politic.

187

3. Analiza resurselor disponibile pentru evaluare. Scopul oricrei evaluri este de

a produce cunotine credibile, pertinente i oportune pentru comanditarii evalurii
(Turgeon, 1998:197).
a) examinarea tipurilor de date disponibile presupune :
o clasificarea logic i cronologic a acestora;
o analiza validitii interne i externe a lor (msura n care o anumit dat
reprezint ntr-adevr o variabil mai abstract)
o credibilitatea datelor.
o comparabilitate;
o diversitate: msurtori att cantitative, ct i calitative ale variabilelor majore
(Blalock, 1999:135-136).
b) timpul (termenul de finalizare a raportului final): de cele mai multe ori timpul
reprezint o constrngere sever pentru evaluatori;
c) costurile (materiale i umane) presupuse de evaluare i analiza msurii n care
acestea sunt disponibile (instituii implicate n evaluare i fonduri dedicate acesteia).
4. Aprecierea evaluabilitii politicii i alegerea tipului de evaluare. Pentru a
stabili dac o politic este evaluabil trebuie parcuri urmtorii pai:
1. precizarea politicii. Care activiti locale, zonale sau de nivel naional i care anume
obiective constituie respectiva politic?
2. culegerea informaiilor despre politic. Ce informaii trebuie colectate pentru a
defini obiectivele, activitile i presupoziiile fundamentale ale politicii?
3. modelarea politicii. Care model descrie cel mai bine politica respectiv, precum i
obiectivele i activitile asociate, din punctul de vedere al presupuilor utilizatori ai
informaiilor obinute? Care este relaia cauzal presupus a exista ntre aciuni i
efecte?
4. aprecierea evaluabilitii politicii. Este politica suficient de lipsit de ambiguitate
nct evaluarea s poat fi folositoare? Ce tip de studii de evaluare ar fi cele mai
utile?
5. rspunsul celor care utilizeaz aprecierea evaluabilitii. Dup prezentarea
concluziilor despre evaluabilitatea politicii potenialilor utilizatori, care pare a fi
urmtorul pas care ar trebui (sau nu) s fie fcut pentru a evalua performana
politicii?
Este necesar ca evaluatorul s sistematizeze aceste etape ntr-un protocol de interviu
(ntrebrile sunt deschise) pentru studiul celor care utilizeaz politia respectiv:
Specificarea politicii
1. Care sunt obiectivele politicii?
2. Ce ar trebui s fie acceptat ca dovad a ndeplinirii obiectivelor?
Modelarea politicii
3. Ce "activiti" ale politicii (de pild, resurse, orientri, aciuni ale conducerii) sunt
disponibile pentru atingerea obiectivelor?
4. Aciunea "A" va conduce la obiectivul "O"?
Aprecierea evaluabilitii politicii
5. Ce ateapt diferitele grupuri implicate (oficialii guvernamentali, finanatorii etc.) de
la politica respectiv n termenii de performan? Sunt aceste expectaii realiste?

188

6. Care este cel mai serios obstacol n atingerea obiectivelor?

Rspunsul utilizatorilor la aprecierea evaluabilitii
7. De ce fel de informaii privind performana ai nevoie pentru a-i face treaba? De ce?
8. Prezentele surse de informaii privind performana sunt adecvate? De ce? De ce nu?
9. Care este cea mai important surs de informaii care privesc performana de care vei
avea nevoie n anul viitor?
10. Cror probleme fundamentale ar trebui s li se adreseze orice evaluare?
(dup W. Dunn, 1981:415)
5. Metodologia evalurii: identificarea complexului potrivit de metode
a) precizarea fundamentelor teoretice aplicate;
b) nivelurile evalurii: empiric sau normativ;
c) alctuirea planului (evaluation design): alegerea tehnicilor de cercetare
(cantitative i calitative);
d) stabilirea echipei (cei care conduc angajai cu norm ntreag i ali membrii
n funcie de nevoi, persoane din interiorul sau din afara ageniilor de aplicare
a politicii).
6. Desfurarea propriu-zis a evalurii (aplicarea metodei). Cercetarea n
domeniul politicilor publice se folosete de metode i tehnici mprumutate de la diverse
tiine conexe: sociologia, psihologia, economia etc. Deoarece ancheta prin interviu a
devenit metoda utilizat cel mai frecvent n cercetarea sociologic (Caplow, 1970) am
decis s-i acordm o atenie sporit.
Interviul se bazeaz pe comunicarea verbal i presupune ntrebri i rspunsuri ca
i chestionarul. Spre deosebire ns de chestionar, unde ntrebrile i rspunsurile
sunt scrise, interviul implic ntotdeauna obinerea unor informaii verbale (Chelcea
S., 2001: 267).
Listarea avantajelor i dezavantajelor utilizrii interviului ajut evaluatorul s
hotrasc n ce msur aceasta tehnic reprezint o alegere potrivit pentru ceea ce
urmrete s afle. Kenneth D. Bailey (1978/1982; dup S. Chelcea, 2001: 272) enumer
urmtoarele avantaje i dezavantaje ale utilizrii interviului:
Avantaje
flexibilitatea, posibilitatea de a obine
rspunsuri specifice la fiecare ntrebare;
rata mai ridicat a rspunsurilor,
datorat faptului c rspund i
persoanele (semi-) analfabete, ca i cele
care prefer mai degrab s vorbeasc,
dect s scrie;
cantitatea i calitatea sporit a
informaiilor culese, oferind prilejul de
a
observa
i
comportamentele

Dezavantaje
costul ridicat;
timpul ndelungat necesar identificrii
persoanelor cuprinse n eantion etc.;
erorile de interviu datorate operatorilor;
imposibilitatea repondentului de a
consulta documente n vederea
formulrii unor rspunsuri precise;
inconveniente legate de dispoziia sau
starea de oboseal a celui care
rspunde;

189

nonverbale;

asigur standardizarea condiiilor de

rspuns;
controlul
asupra
succesiunii
ntrebrilor, de unde deriv i o mai
mare acuratee a rspunsurilor;
colectarea unor rspunsuri spontane;
asigur rspunsuri personale;
precizeaz data i locul convorbirii,
pentru comparabilitatea informaiilor;
studierea unor probleme mai complexe.

neasigurarea anonimatului;
deficitul de standardizare n formularea
ntrebrilor;
dificulti de acces la cei care inclui n
eantion

Interviurile pot fi clasificate astfel:

dup criteriul coninutului comunicrii, exist interviuri de opinie i
documentare;
n funcie de durata convorbirii i de profunzimea informaiilor obinute, sunt
interviuri intensive i extensive;
gradul de libertate al cercettorului distinge ntre tipurile extreme interviuri
nondirective (deplina libertate) i cele directive (lipsa oricrei inovaii
ntrebri nchise)
Un caz special l reprezint interviul centrat, care este semistructurat,
presupunnd utilizarea unui ghid de interviu menit s focalizeze convorbirea pe o
experien comun tuturor subiecilor;
interviurile pot fi unice sau repetate n cazul anchetelor panel (care surprind
evoluia n timp a unei problematici);
pot fi aplicate individual sau n grup;
interviurile pot fi fcute cu aduli, cu tineri sau cu copii cele din urm
solicitnd atenie sporit att datorit specificului relaiei adult-copil, ct i
datorit vocabularului limitat al copiilor i sugestibilitii lor crescute.
dup modalitatea de comunicare, interviurile sunt directe i prin telefon, cele
din urm fiind adesea preferate datorit costurilor mult mai reduse,
flexibilitii i anonimatului relativ pe care l asigur;
dup funcia pe care o au n cadrul cercetrii, interviurile sunt de explorare, de
completare sau verificare a datelor obinute prin alte metode i, de asemenea
ele se mai pot constitui n principalul demers de recoltare a informaiilor.
7. Diseminarea i utilizarea rezultatelor propuneri pentru redactarea raportului de
evaluare (direct / indirect, conceptual / persuasiv).
8. Meta-evaluarea (meta-evaluarea va fi discutat pe larg mai jos).

190

Construcia metodologic i mizele sale. Dup Jean Turgeon (1998: 196) putem
deosebi dou mari tipuri de abordri metodologice ale evalurii de politici publice: cea
pozitivist i cea constructivist.
Ele pot fi caracterizate astfel:
Pozitivism: evaluarea se aplic unui obiect (o politic public) exterior, independent
de cel care l studiaz; se folosesc mai ales experimente i studii de caz; criteriile cele
mai importante in de validitatea intern i extern, de fiabilitate, de puterea de
generalizare; sistemul de valori personale ale cercettorilor trebuie separat de fapte i
nu trebuie s interfereze cu cercetarea.
Constructivism: realitatea obiectiv nu exist, ci exist tot attea realiti ci indivizi,
ele nefiind dect construcii mentale specifice; cercettorul i obiectul se influeneaz
reciproc; criteriile eseniale vizeaz credibilitatea, transferabilitatea cunotinelor,
confirmabilitatea prin coroborare i altele care conteaz n realizarea evalurii.
Plecnd de aici, Turgeon distinge dou mari categorii de metode: prt--porter
i sur mesure. Dac primele ocazioneaz evaluri sumative, celelalte sunt prevalent
formative.
Metodele de tip prt--porter sunt subsumate abordrii pozitiviste a evalurii. Ele
urmresc verificarea a posteriori a faptului c un program sau o politic:
a) produce sau nu impactul scontat;
b) i atinge propriile obiective;
c) produce un randament (costuri versus impact) demn de interes;
d) nu poate fi nlocuit() cu o soluie alternativ mai puin costisitoare (ibidem:
198).
Principalul avantaj al apelului la acest tip de metode de evaluare este, aa cum am
vzut, acela c ele sunt foarte riguroase i produc rezultate precise.
Una dintre principalele sarcini pentru un astfel de evaluator const din a cunoate
impactul unei politici i a vedea dac ipoteza teoretic ce a stat la originea acesteia (fie i
n mod implicit) se dovedete a fi adevrat sau fals. n aceast privin, autori ca
Scriven (1980), Mny i Thoenig (1989), Yin (1994) au subliniat necesitatea de a
preciza n prealabil, cu referire la respectiva evaluare, teoria schimbrii sociale coninut
de un program sau, mai larg, de o politic public aa nct s se poat discerne corect ce
este imputabil efectelor programului (ibidem: 198).
n absena impactului, evaluatorul ar fi obligat s se asocieze altor experi sau
grupuri de actori pentru a proceda la examinarea fazelor de formulare i aplicare a unei
politici. Eecul politicii de a modifica situaia problematic a intelor (de a produce un
impact) se poate datora unei planificri defectuoase (care prevedea, de exemplu, un
mijloc de intervenie inadecvat) sau unei implementri deficiente (datorat insuficienei
resurselor sau gestionrii sub-optimale a celor existente).
Dimensiunea constructiv este auxiliar pentru aceste tipuri de evaluare; ns i
adepii metodelor prt--porter sesizeaz mizele strategice care stau dincolo de orice
evaluare. De pild, Marceau et al. (1992) arat c modul efectiv n care se realizeaz o
evaluare depinde n cele din urm de disponibilitatea datelor, de cunoaterea dezvoltrii
actuale a teoriilor, de evalurile anterioare, de avantajele diferitelor opiuni i, desigur,
depinde de constrngerile de timp i bani la care este supus exerciiul de evaluare.

191

Metodele de tip sr mesure presupun acceptarea (att n planificare, ct i n

implementare) a unui rol de prim plan jucat de diferitele grupuri de actori implicai de
politica public. Astfel c evaluatorul nu trebuie s formuleze a priori o list de ntrebri,
ci s ntreprind un proces de construcie colectiv a cunotinelor mpreun cu prile
interesate de proces.
Un asemenea demers permite o readaptare prin diferite mijloace a concluziilor
evalurii, astfel nct ele s devin ct mai utile n luarea deciziei. Chestionarea
evaluativ a prilor implicate se deplaseaz din jurul problemelor relative la o mai bun
nelegere a fenomenului, ctre cele relative la mbuntirea producerii i implementrii
politicii. Atunci cnd sunt abordate efectele, evaluatorul constructivist postuleaz c cel
mai n msur s le estimeze este chiar cel care particip la acea politic; o eventual list
de ntrebri conceput anterior se poate dovedi adesea nefolositoare. Aadar: adevratele
ntrebri evaluative la care evaluatorul trebuie s rspund, dimpreun cu diferitele
grupuri de actori interpelai prin politica public, sunt cele ridicate de acetia din urm,
iar nu cele formulate a priori, la care ncearc s rspund acel evaluator care croiete un
proces de evaluare de-a gata (Turgeon, 1998:198).
Mizele metodologice au o dubl intensiune: politic i epistemologic. Atributele
metodologiei sunt legate de tipul de evaluatori alei pentru procedur: ei pot fi exteriori
procesului de aplicare a politicii sau pot fi implicai n acesta (stakeholders). n primul
caz avem de-a face cu o evaluare expert (adesea numit i managerial), n cellalt cu o
evaluare de tip politic.
Evaluarea expert este preocupat exclusiv s emit cunotine obiective
asupra efectelor aciunii publice i se nscrie mai degrab n cadrele pozitiviste.
Evaluarea politic, din interior, are n vedere mprtirea unei viziuni comune asupra
obiectivelor politicii, clarificat prin rezultatele evalurii, fiind o expresie a cadrului
epistemic constructivist.
Deci: se disting dou blocuri epistemice care opun principalele maniere de
concepere i aplicare a evalurii politicilor publice, att ca premise i criterii, ct i ca
metode sau chiar rezultate.
Pornind pe filiera pozitivist, care vizeaz mai ales eficiena i randamentul, se
folosesc metode "de-a gata" privite ca instrumente, aplicate de un expert, din exteriorul
instituiei care deruleaz politica. Aceasta este perspectiva clasic, oportun n diagnoza
strict a performanei de implementare, la nivel micro i pe termen relativ scurt.
Dimpotriv, un demers evaluativ constructivist va inti asupra adecvrii politicii i
asupra extensiei ei, utiliznd metodologii elaborate ad-hoc ca procese "pe msura"
nelegerii tuturor actorilor implicai. n aceasta optic pluralist, dialogal, evaluatorul
este mai degrab un mediator specializat care faciliteaz dezbaterea ntre diferitele
percepii i niveluri de satisfacie pe care iniiatorii, cei care aplic i beneficiarii
politicilor le au fa de aceasta. Aceast variant de evaluare se aplic n vederea
aprecierii efectelor pe termen lung i la nivel macro social ale politicilor publice; dar
tocmai de aceea ea presupune costuri sporite.
Evalurile pot fi folosite dintr-o varietate de motive (Eleonore Chelimsky, 1978):
cu finalitate administrativ, pentru a aprecia ce schimbri ar fi oportune n cadrul
politicii;
pentru a identifica modalitile de mbuntire a interveniei;

192

 pentru a verifica ndeplinirea cerinele finanatorilor;

din raiuni care in de formularea politicii (ex ante), pentru a testa msura n care
noile idei rezolv problemele comunitii;
pentru a decide extensia unei politici; pentru a furniza argumente n sprijinul sau
mpotriva unei politici; pentru a testa anumite ipoteze din tiinele sociale sau a
unele principii de practic profesional.
Indiferent de scop, principala problem rmne cum s proiectezi i s aplici
evaluarea ct mai obiectiv cu putin adic s produci o apreciere serioas, care s nu-i
schimbe rezultatele dac evaluarea ar fi repetat de aceeai echip sau de alt grup.
Abordri clasice n evaluarea de politici publice. Multe din activitile descrise
ca "evaluare" sunt n esen non-evaluative. Tocmai de aceea, W. Dunn (1981) gsete de
cuviin s disting ntre trei abordri diferite proprii acestui proces: pseudo-evaluarea,
evaluarea formal i cea n funcie de teorii i decizii.
ABORDAREA
Pseudo-evaluarea

Evaluarea formal

Evaluarea
decizional- teoretic

Trei abordri evaluative (W. Dunn, 1981:407)

SCOPURI
PRESUPOZIII
FORME
Folosete metode
Msurtorile valori-ce Experimentele
descriptive pentru a
sunt evidente i
sociale;
produce informaii
indubitabile
Aprecierea
privind efectele
sistemului social;
politicii
Auditul social;
Cercetarea de
sintez
Folosete metode
Obiectivele i scoEvaluarea
descriptive de a
purile fixate formal de experimental;
produce informaii
ctre cei care
Evaluarea
privind efectele ponfptuiesc i adretrospectiv a
liticii care au fost
ministrez dau mprocesului sau a
formal anunate drept sura valoric poefectelor;
obiective ale
trivit programului
Evaluarea
programului
dezvoltrii
Folosete metode
descriptive de a
produce informaii
privind efectele politicii care sunt
valorizate explicit de
mai muli beneficiari

Scopurile fixate
formal, ca i cele
latente ale beneficiarilor sunt msurile adecvate de
valoare

Aprecierea
evaluabilitii;
Analizele
multiatribut ale
utilitii

"Pseudo-evaluarea" include activiti de monitorizare. Evaluarea formal privete

efectele politicii prin prisma obiectivelor acesteia, asumate ca atare nc de la nceput.
Doar ele sunt privite ca msuri adecvate ale valorii politicii. Principala diferen fa de

193

pseudo-evaluare o constituie utilizarea reglementrilor legale, a documentelor pe care se

bazeaz acea politic, precum i a interviurilor cu cei care au iniiat i administreaz
politica respectiv pentru a identifica, defini i specifica obiectivele acesteia. Nu este
pus sub semnul ntrebrii adecvarea obiectivelor formal asumate de politic, iar criteriile
cel mai frecvente in de eficien sau eficacitate.
Una dintre cale mai importante categorii de evaluare formal este evaluarea
sumativ, care implic efortul de a monitoriza ndeplinirea scopurilor i obiectivelor
propuse dup o oarecare perioad de la derularea politicii. Ea caut s aprecieze
rezultatele unor politici i programe bine stabilite.
Prin contrast, o evaluare formativ implic demersuri de monitorizare continu a
ndeplinirii obiectivelor. Caracteristic acestui tip de evaluare este numrul de momente
diferite n timp la care sunt monitorizate efectele politicii.
Diferite evaluri formale:
Evaluarea dezvoltrii se refer la evaluarea activitilor care sunt explicit desemnate
pentru a servi nevoile de zi cu zi ale celor care conduc politica respectiv; este foarte
util n a semnala slbiciunile incipiente ale politicii i n asigurarea desfurrii
operaiunilor potrivite de ctre cei care sunt responsabili pentru ele.
Evaluarea retrospectiv a procesului presupune ncheierea politicii; evident, nu
permite manipularea intrrilor i proceselor, ci se bazeaz mai degrab pe descrierea
ex post facto a activitilor de mplinire a politicii; cere un sistem bine pus la punct de
raportare a informaiilor care privesc politica respectiv, adesea dificil de elaborat
(sistemele de gestionare a datelor din ageniile guvernamentale permit uneori
evaluarea retrospectiv a procesului, deoarece conin date i despre implementare i
despre efecte).
Evaluarea experimental presupune focalizarea efectelor n condiiile unui control
direct asupra intrrilor i proceselor; adic, la modul ideal, controlul tuturor factorilor
care ar putea influena politica respectiv, mai puin unul - o anume variabil
procesual sau un anume input.
Ea cere ndeplinirea mai multor condiii: (1) un set bine definit i direct
manipulabil de variabile ale "tratamentului", care s fie specificate n termeni
operaionali; (2) o strategie de evaluare care s permit generalizarea maximal a
concluziilor privind evoluia ct mai multor grupuri int similare (validitate extern); (3)
o strategie de evaluare care s permit minimalizarea erorii n interpretarea
performanelor politicii ca rezultante ale manipulrii unor procese sau intrri ale politicii
(validitate intern); (4) un sistem de monitorizare care produce date de ncredere asupra
relaiilor complexe dintre precondiii, evenimente neprevzute, intrri, procese, ieiri,
impacte i consecine incidentale. Deoarece aceste condiii metodologice sunt destul de
greu de ndeplinit, cel mai adesea se opteaz pentru "cvasi-experimente".
Evaluarea retrospectiv a efectelor implic de asemenea monitorizarea i evaluarea
rezultatelor, fr ns a avea un control direct asupra intrrilor i proceselor
manipulabile ale politicii, ci, n cel mai bun caz, unul indirect ori statistic - adic
evaluatorul ncearc s izoleze efectele mai multor factori diferii folosind metode
calitative. Exist dou maniere diferite de a ntreprinde asemenea evaluri:
longitudinal i transversal. Studiile longitudinale urmresc s surprind
schimbarea efectelor la diferite momente din timpul derulrii politicii respective.
Frecvent, asemenea studii se aplic n domeniul planning-ului familial, n care rata

194

fertilitii i schimbrile la nivelul acceptrii metodelor contraceptive sunt

monitorizate i evaluate de-a lungul unei perioade rezonabile de timp: de la 5 la 20
de ani. Dimpotriv, studiile transversale ncearc s monitorizeze i s evalueze
politici multiple la un anume moment. Obiectivul acestora este de a vedea dac
rezultatele i impactul diferitelor politici variaz semnificativ fa de un altul, iar
dac da, care anume aciuni, precondiii, sau evenimente neateptate pot explica
diferena.
Evaluarea decizional - teoretic utilizeaz metode descriptive pentru a produce
informaii valide i de ncredere despre rezultatele explicit valorizate de ct mai
muli dintre cei implicai (W. Dunn, 1981:411). Diferena specific dintre acest tip de
evaluare i pseudo-evaluare sau evaluarea formal const din ncercarea de a reliefa
i a face explicite obictivele i scopurile manifeste, ca i pe cele latente ale celor
implicai (obiectivele formale fiind considerate doar o surs de valoare).
Evaluarea decizional-teoretic este o modalitate de a depi unele din deficienele
pseudo-evalurii i evalurii formale, precum:
a) Subutilizarea sau neutilizarea informaiilor despre ceea ce s-a efectuat. Multe
din informaiile obinute prin evaluri sunt folosite arareori sau niciodat pentru
mbuntirea elaborrii politicii, n parte pentru c evalurile nu sunt suficient de
armonizate cu obiectivele i scopurile prilor care au fost implicate n
formularea i implementarea politicilor i programelor.
b) Ambiguitatea obiectivelor de ndeplinit. Multe dintre obiectivele politicilor
publice sunt vagi. Aceasta nseamn c acelai obiectiv general - de pild,
mbuntirea strii de sntate sau ncurajarea unei mai bune conservri a
energiei - pot conduce (i conduc) la rezultate care se contrazic la nivelul
obiectivelor specifice. Situaia este de domeniul evidenei pentru c acelai
obiectiv poate fi operaionalizat n termenii a cel puin urmtoarele tipuri diferite
de criterii de evaluare: eficien, randament, adecvare, echitate, concordan i
conformitate. Unul dintre scopurile evalurii decizional-teoretice este de a face
explicit contradicia obiectivelor i de a le reduce ambiguitatea.
c) Multitudinea obiectivelor contradictorii. Scopurile i obiectivele politicilor i
programelor publice nu pot fi satisfctoare dac se concentreaz numai asupra
valorilor uneia sau mai multor pri: n majoritatea situaiilor de evaluare sunt
prezente mai multe persoane implicate avnd eluri n conflict.
Un obiectiv principal al evalurii decizional-teoretice este de a pune n relaie
informaiile despre efectele politicii cu valorile celor implicai. Acest proces se
desfoar sub dou forme (W. Dunn, 1981: 412):
i. Aprecierea evaluabilitii. Pentru aceasta se apeleaz la un set de proceduri
menite s analizeze sistemul de luare a deciziei, care se presupune c beneficiaz de
informaiile obinute i clarific obiectivele, scopurile i premisele fa de care trebuie
msurat performana. ntrebarea fundamental este dac o politic poate fi evaluat n
vreun fel. Pentru a fi evaluabil, o politic trebuie s ndeplineasc obligatoriu trei
condiii:
articulare limpede a acesteia;
obiective i/sau consecine clare specificate;

195

 un set explicit de prezumii care s lege aciunile politicii de consecinele

i/sau obiectivele sale (ntr-o relaie de determinare).
ii. Analiza multiatribut a utilitii. Aceasta reprezint un set de proceduri pentru a
scoate la iveal judecile subiective ale diverselor persoane implicate cu privire la
probabilitatea de a se produce i de a fi valoroase efectele scontate de politic.
Paii derulrii a unei analize multiatribut a utilitii sunt:

1. Identificarea persoanelor implicate: identificarea celor care afecteaz i a celor care

sunt afectai de politic. Fiecare dintre cele dou pri au obiective pe care caut s
le maximizeze.
2. Precizarea problemelor relevante pentru decizie: specificarea direciei de aciune
sau interaciune cu privire la care exist un dezacord ntre cei implicai. n cazul cel
mai simplu vor fi dou: pstrarea status quo-ului i cteva noi iniiative.
3. Specificarea rezultatelor politicii: precizarea ordinii consecinelor ateptate n urma
fiecrui curs al aciunilor. Efectele pot fi ierarhizate atunci cnd o aciune are mai
multe consecine. O ierarhie a rezultatelor este asemntoare unui arbore al
obiectivelor, cu precizarea c rezultatele nu sunt obiective dect n msura n care
sunt valorizate.
4. Identificarea atributelor rezultatelor: gsirea atributelor relevante care fac ca
rezultatele s fie de valoare. De exemplu, fiecare rezultat al politicii poate avea
diferite tipuri de beneficii i costuri pentru diversele grupuri int.
5. Ordonarea atributelor: aezai n ordinea importanei fiecare atribut valorizat.
6. Scalarea atributelor: scalai atributele ordonate n funcie de importan, conferind
arbitrar celui mai puin important atribut o valoare echivalent cu zece. Pentru a
identifica atributul urmtor ca importan, rspundei la ntrebarea: de cte ori este
acest atribut mai important dect fa de cel imediat mai puin important? Continuai
procedura de scalare pn cnd cel mai important atribut a fost comparat cu toate
celelalte. El poate avea o valoare pe scal de 10, 20, 30 de ori mai mare (sau mai
mult!) dect cel mai puin important.
7. Standardizarea scalei: atributele scalate vor avea valori maxime diferite pentru
diversele persoane implicate. nsumai toate valorile originale pentru fiecare scal,
mprii fiecare valoare original la respectiva sum, apoi nmulii cu 100. Aceasta
rezult din diferite scale ale cror componente au valori de pn la 100.
8. Msurarea efectelor: msurarea gradului n care fiecare efect este probabil s rezulte
din realizarea fiecrui atribut. Probabilitatea maxim ar trebui s ia valoarea 100, iar
cea minim 0.
9. Calculul utilitii: calculai utilitatea fiecrui efect dup formula:

Ui = wj uij
unde
Ui = agregarea utilitii efectului "i"
Wj = valoarea standardizat pe scal a atributului "j"
uij = probabilitatea ca efectul "i" s aib atributul "j"

196

10. Evaluarea i prezentarea: specificarea efectelor politicii cu cea mai mare

performan i informarea decidenilor relevani (ibidem: 413-414).
Valoarea analizei multiatribut a utilitii const n faptul c ofer posibilitatea de
a gestiona obiectivele contradictorii ale tuturor celor implicai. Ea se poate aplica doar
dac paii specificai anterior se deruleaz ntr-un proces de grup din care fac parte i cei
implicai n mod relevant de politic. Prin urmare, grupurile care afecteaz i cele afectate
prin politic trebuie s fie participani activi la evaluarea performanelor acesteia.
Din perspectiv clasic, evaluarea de politici publice este privit ca un proces de
nvare din i despre consecinele politicilor (Thomas Dye,1987), adic examinarea
empiric, obiectiv i sistematic a efectelor programelor i politicilor publice.
Cercetrile evaluative au n vedere cum poate fi msurat o politic prin prisma
obiectivelor propuse, precum i a impactului actual al politicii.
n mod curent, se msoar relaia costuri - beneficii i utilitatea, performana sau chiar
se folosesc experimente. nelegem mai bine rolul tehnicilor evaluative dac relaionm
stadiile politicilor cu circuitul informaiilor D.J. Palumbo n The Politics of Program
Evaluation (1987). Ideea este reluat i adaptat astfel nct s reliefeze legtura dintre
stadiile unei politici publice i analiza evaluativ (T. Parsons, 1995:546).
n fazele de stabilire a agendei de lucru i de definire a problemei cercetarea
evaluativ are implicaii n nelegerea mrimii i distribuiei problemei, n previzionarea
nevoilor i n identificarea grupurilor int ale politicii, precum i a dimensiunilor
acestora.
Stadiul de configurare, de proiectare a politicii presupune tehnici decizionale pentru a
gsi obiectivele cele mai potrivite. Se dorete aplicarea variantei optime cost - eficien.
Analiza relaiei dintre cost - beneficiu i eficien - randament reprezint o aplicaie
evaluativ anterioar stadiului propriu-zis dedicat evalurii: este iniiat prospectiv, iar nu
retrospectiv.
Conform lui Palumbo, n legitimarea politicii evaluarea privete acceptarea de ctre
public, precum i de ctre cei direct implicai. Prin comparaie cu analiza cost-beneficiu,
legitimarea este un exerciiu non-raional. Decidenii moderni vor s tie care este
dimensiunea (reflectat n sondajele de opinie) sprijinului sau antipatiei fa de o
iniiativ. Raionalizarea opiniei publice n forme care s permit celor care iau decizii
s fac aprecieri asupra legitimitii unui program sau a unei politici sporete ncrederea
acestuia. n plus, msurarea opiniei poate fi inclus n programe, prin introducerea unei
grile publicabile cu referire la satisfacia sau insatisfacia beneficiarului fa de
furnizarea serviciilor incluse n politica respectiv.
Evaluarea formativ are loc chiar pe parcursul implementrii politicii i
presupune analize privind amploarea i condiiile optime de punere n practic a politicii.
Faza de implementare a politicii necesit un asemenea tip de evaluare tocmai pentru a
gsi calea cea mai plin de succes. n acest stadiu se monitorizeaz maniera n care
politica respectiv este administrat, furniznd-se astfel un feed-back menit s
mbunteasc nsui procesul de implementare.
Rossi i Freeman descriu acest mod de evaluare ca decurgnd direct din:
1) msura n care politica respectiv ajunge la populaia int vizat;

197

2) conformitatea livrrii serviciilor cu ceea ce era prevzut n proiectul politicii;

3) natura resurselor cheltuite n derularea actual sau viitoare a politicii (apud
Parsons, 1995: 547).
Monitorizarea implementrii ofer instrumente pentru a aprecia cum se aplic
politica. Prin urmare, aceste informaii pot fi folosite pentru a corecta sau a controla
livrarea politicii i a o face mai eficient. Aceasta ia forma a numeroase categorii de
sisteme de gestionare a informaiei (Management Information Systems M.I.S), care
faciliteaz acumularea i centralizarea continu a datelor ce hrnesc decizia managerilor.
O tehnic central pentru abordarea M.I.S. a evalurii este cea a folosirii
msurrii performanei ca surs primar de informaie despre aplicarea eficient a
politicii. Acest tip de evaluare a predominat n anii 70: sub presiunea finanelor publice,
era n cretere nevoia de eficientizare derivat din raportarea input-urilor la output-uri.
Chestiunea cheie rmnea nzuina de a echilibra ceea ce se folosete i ceea ce se obine
(Parsons, 1995: 548). Dezvoltarea evalurii performanelor trebuie neleas n contextul
nevoii de control a finanelor publice i de atingere a celui mai nalt nivel de rentabilitate,
eficien i eficacitate.
Totui, controlul nu este att de neutru sau de tehnicist cum s-ar putea crede
datorit propensiunii pozitiviste. Indicatorii de performan (P.I.) au adesea o nepermis
ncrctur cu valori politice: cine stabilete criteriile pentru msurarea performanei,
cum se calculeaz, cine adreseaz ntrebrile, care este perioada selectat pentru
evaluare, cine hotrte ce se nelege prin eficien i eficacitate, cum se
operaionalizeaz acestea. n plus, P.I. vorbesc despre cantitate, dar multe dimensiuni
relevante reprezint caliti care pot sau nu s fie msurabile. Mai mult dect att, ct
este de corect (chiar i metodologic) s compari performane n domenii diferite?
Exist limite incontestabile ale cuantificrii, deoarece exist dimensiuni non
cantitative, ca cele legate de echitate i dreptate. O cantitate mai mare nu nseamn
neaprat c ea a fost distribuit echitabil n rndul celor care beneficiaz; de asemenea,
nu putem preciza care dintre acetia aveau mai mare nevoie de respectiva intervenie. n
economie, noiunea de echitate se aplic la distribuia bunurilor sau investiiilor,
distingndu-i-se n mod obinuit o dimensiune orizontal (cu referire la tratament egal
pentru egali), precum i una vertical (cu referire la tratament inegal pentru inegali,
pentru a-i face mai egali). Se poate ntmpla ca mai mult s presupun o cale pentru
mai ru, iar creterea cantitii s nu fie real pentru cei care primesc i folosesc, ci
doar pentru cei la care ajung datele.
Aadar, n sine msurarea performanelor poate s nu nsemne nimic (ibidem: 548).
Cu toate acestea, P.I. aduc beneficii pentru c determin care este progresul pe calea
atingerii obiectivelor, identific extensiile problemei i contribuie la mai buna
managerializare a personalului. Se poate contraargumenta c P.I. ajut la creterea
capacitii de control asupra oamenilor i organizaiilor. Dimpotriv, pentru avocaii
P.I., adevarata problem ar fi cea a integritii i profesionalismului celor care calculeaz
i implementeaz acest fel de audit al performanelor. Toate avantajele enumerate mai
sus devin reale doar dac P.I. reflect adecvat activitile. Pentru ca ei s oglindeasc
realitatea, la modul ideal ei trebuie s posed urmtoarele caracteristici:
s aib consisten n timp i ntre uniti;
s compare aceiai termeni; s fie clar i bine definii;
s msoare doar ceea ce este n responsabilitatea managerului;

198

s nu fie independeni de mediul n care este luat decizia;

s fie cuprinztori i s reflecte ariile semnificative ale problemei;
s se limiteze la aspectele principale ale performanei;
s fie relevani pentru specificul nevoilor i condiiilor mediului
organizaional;
s fie realiti n stabilirea scopurilor (Jackson, 1988; apud Parsons, 1995:
549).

Evaluarea sumativ ncearc s estimeze impactul actual al politicii sau

programului asupra problemelor pentru care au fost concepute. Metodele integrate
evalurii sumative sunt att cantitative ct i calitative, relevante fiind i evaluarea
politicilor de ajustare structural i cea bazat pe teorie (Baker, 1999:1-13).
a. Analiza Cost - Beneficiu (A.C-B). Este o tehnic de estimare sistematic a
eficienei impactelor unei politici i a intrat n uzul cercettorilor odat cu evaluarea
proiectelor de control al fluxului, din S.U.A. din anii '30. Actul de Control al Fluxului
American (1936) cerea evaluarea proiectelor privind resursele de ap n termenii
diferenei dintre beneficiile i costurile estimate. Ulterior, s-a ncercat identificarea
costurilor i beneficiilor sociale, urmnd a decide dac reglementarea propus
maximizeaz beneficiul net pentru societate (Weimer i Vining, 1999:331).
Pentru A.C-B, valoarea relevant n luarea deciziilor este eficiena economic, iar
cheltuiala presupus de fiecare rezultat important trebuie monetarizat. Dar, chiar i
atunci cnd primeaz alte valori dect eficiena, A.C-B rmne un instrument util n
evaluarea complex a unei politici.
Este necesar identificarea tuturor impactelor semnificative i clasificarea lor n
costuri i beneficii pentru diversele grupuri implicate. Principiul care ntemeiaz A.C-B
este criteriul Kaldor-Hicks: o politic ar trebui adoptat doar dac cei care vor ctiga n
urma aplicrii acesteia pot s compenseze pe deplin pierderile, existnd nc o
mbuntire a situaiei. n deciziile privind cheltuielile publice, A.C-B este principalul
cadru analitic i presupune enumerarea sistematic a tuturor costurilor i beneficiilor,
tangibile i intangibile (adesea dificil de cuantificat i/sau de msurat). Ea a devenit o
metod foarte utilizat n special dup cel de-al doilea rzboi mondial.
Uneori A.C-B este descris ca versiune a administraiei publice de contabilizare
exclusiv a profitului i pierderilor. Totui, analogia nu este potrivit (dup E. Stokey i
R. Zeckhauser, 1978: 134) deoarece examineaz ntregul impact al proiectului, intern i
extern, pe cnd afacerile private se concentreaz doar asupra impactului care le poate
afecta bunstarea. n plus, profitul i costul sunt concepte "ex post" (care descriu ceea ce
s-a ntmplat dup nfptuire), n timp ce A.C-B poate fi i "ex ante": ca ncercare de a
evalua proiectul nainte de a decide n ce form i la ce scar s fie aplicat sau chiar dac
nu trebuie aplicat deloc.
Argumentul fundamental implicat n A.C-B este eficiena economic: resursele s
fie utilizate n cel mai valoros mod (incluznd i posibilitatea de a fi administrate
privat). n practic, A.C-B ajut i la o definire ct mai clar a proiectelor,
presupunnd o analiz cantitativ de detaliu. Tehnica prezint pericolul potenial
de a fi aplicat abuziv datorit aurei sale de obiectivitate i precizie. Foarte
important pentru calitatea A.C-B este calitatea datelor cu care se opereaz.

199

Procedura urmat const (n general) din cinci pai (ibidem: 136):

1) se identific alternativa (sau alternativele) de analizat;
2) se determin toate categoriile de implicaii pentru societate;
3) se estimeaz impactul, atribuind o valoare monetar fiecrei schimbri: cele
favorabile vor fi nregistrate ca beneficii, celelalte drept costuri, acordnd
atenie i evoluiei n timp a acestora;
4) se calculeaz beneficiul net (scznd totalul costurilor din cel al beneficiilor);
5) se alege alternativa cea mai eficient.
A.C-B este un instrument ce nu trebuie aplicat mecanic: circumstanele, plasarea
problemei n context i estimrile generale conduc la stabilirea unui anumit nivel de
detaliu al analizei.
Regula folosit este ca, n toate situaiile de alegere, s selectezi varianta care
produce beneficiul net cel mai mare. Desigur, este posibil ca toate alternativele s
produc un beneficiu net negativ, n asemenea cazuri cel mai eficient fiind atunci s nu
dai curs nici uneia.
"Raportul beneficiucost" desemneaz mprirea totalului beneficiilor la costurile
totale. Valoarea acesteia variaz n jurul unei uniti i poate conta n alegerea sau
respingerea unei alternative. n multe situaii, criteriul "raportului beneficiu - cost"
conduce la aceleai opiuni ca i criteriul "maximizrii benficiului net", ns nu
ntotdeauna (de pild, cnd trebuie ales ntre alternative care se exclud reciproc sau cnd
limitarea resurselor reprezint o constrngere). De altfel, este general acceptat faptul c
"raportul beneficiu-cost" nu reprezint un criteriu satisfctor pentru a lua o decizie
(ibidem: 146).
Dincolo de msurarea intrrilor i ieirilor, precum i a echivalrii acestora n
bani, A.C-B trebuie s se concentreze i asupra distribuiei costurilor i beneficiilor ce
rezult din aplicarea unei politici publice.
Frank Fischer citeaz n lucrarea sa (1995: 37) un set de ntrebri lansate de J.T. Bonnen
nc din 1969 pentru a clarifica chestiunea impactului distribuiei.
Pentru beneficii:
1) Care este inta sau obiectivul programului sau politicii publice, cine ar trebui s
beneficieze?
2) Cine beneficiaz de fapt, ce grupuri? - uneori nefiind att de simplu s identifici cu
claritate grupurile care beneficiaz.
3) Ct este de mare beneficiul total al politicii? de multe ori, plasarea unei valori n
rndul beneficiilor unui program de asemenea nu constituie o sarcin uoar.
4) Care este distribuia beneficiilor politicii printre cei crora li se aplic?
5) Care este distribuia curent a investiiilor i bunurilor sau altor dimensiuni relevante
pentru bunstarea actualilor beneficiari, precum i pentru cea a
beneficiarilor poteniali?
Pentru costuri:
1) Cine ar trebui s suporte costurile politicii? - uneori natura unei politici face ca
rspunsul la aceast ntrebare s fie deosebit de dificil, dac e n general posibil.
2) Cine pltete de fapt costurile politicii? Identificarea grupurilor responsabile ar trebui

200

s ia n considerare nu doar structura taxelor, ci preul direct i efectele intrrilor,

precum i efectele indirecte ale factorului major.
3) Care este costul total al politicii? - de multe ori, acesta include costuri sociale i
economice care nu sunt reflectate de cheltuieli bugetare.
4) Cum sunt distribuite costurile politicii ntre grupurile rspunztoare?
5) Care este distribuia curent a bunurilor i investiiilor pentru grupuri care pltesc
efectiv, precum i pentru cei vizai a plti sau potenialii pltitori?
Odat stabilit empiric efectul unei politici, evaluarea l poate msura de aici
nainte ca "beneficiu", spre deosebire de costurile presupuse de atingerea acestuia.
Trebuie puse n balan "intrrile" unei politici cu "ieirile" acesteia, investiiile cu
rezultatele obinute. Majoritatea cercetrilor experimentale se ocup de calcularea
consecinelor politicilor, prin A.C-B atribuindu-se costuri i beneficii numerice i
calculndu-se n termeni monetari cea mai eficient alternativ de politic (Gramlich,
1990 - apud Fischer, 1995:35).
Prin A.C-B se verific performana politicilor, acordndu-i o valoare economic.
Pornind de la premisa c deciziile se iau tehnicist-raional, metoda folosete valorile
monetare ca standard de msurare. Obiectivul fundamental este de a determina n ce
condiii investiia fondurilor ntr-o politic este economic avantajoas. n analizele mai
complexe, metoda este folosit pentru a identifica politica de care s beneficieze cel mai
mare numr de indivizi dintr-o societate dat.
Ideea este simpl: analistul determin mai nti costurile de care este nevoie
pentru factorii de input n mplinirea unei anumite politici; apoi atribuie valoare bneasc
rezultatelor (outcomes) prezumate ori actuale, ce se asociaz n derularea politicii. n
sfrit, se calculeaz eficiena politicii punnd n relaie costurile cheltuite i beneficiile
produse. O politic eficient este una n care beneficiile depec costurile; o politic este
ineficient atunci cnd, dimpotriv, costurile depesc beneficiile. Folosind A.C-B n
formularea politicilor publice, factorii de decizie se nscriu implicit ntr-o etic specific
bazat pe utilitarianism.
S ne aducem aminte c, dup F. Fischer (1995: 36) analiza cost beneficiu
cuprinde patru pai:
1. sunt stabilii cei care pltesc i cei care beneficiaz de aplicarea unei
politici;
2. se atribuie valoare monetar pentru resurse i pentru rezultatele politicii;
3. se estimeaz costurile i beneficiile peste timp;
4. se calculeaz raportul dintre costuri i beneficii.
b. Analiza cost - eficien (A.C-E). O variant frecvent utilizat a A.C-B este
analiza costeficien. n acest caz, costurile sunt msurate n raport cu nivelurile
specifice ale rezultatului (ex: numrul de studeni care au absolvit). ntr-o A.C-E,
compararea variantelor de aciune se realizeaz n termenii costurilor i ai potenialului
relativ sau ai capacitii de a atinge anumite obiective (Quade, 1982 - apud Fischer, 1995:
38).
Acest fel de analiz este folosit cnd scopul este de a determina care dintre
variante atinge cel mai bine obiectivul fixat, precum i atunci cnd este greu s atribui
rezultatelor o valoare monetar. Principala metod este de a calcula media costurilor

201

relative pentru rezultate. Pentru aceasta este necesar s se calculeze costurile normale ale
fiecrei alternative luate n consideraie, s se msoare apoi efectele fiecrei alternative i,
n sfrit, s se decid care alternativ are efectul cel mai mare cu preul cel mai mic. De
pild, pentru a gsi cel mai bun raport cost - eficien pentru transportul unor persoane
dintr-un ora la aeroport, se poate compara media per persoan a costului pentru autobuz,
cu cea pentru tren (Fischer,1995: 37).
c. Analiza risc - beneficiu (A.R-B). Reprezint o alt variant de A.C-B, dar n
cazul dat consecinele negative ale unei alternative de aciune sau ale unei politici sunt
msurate n funcie de categoriile i magnitudinea riscurilor pentru indivizii sau
comunitatea expus, n locul unitilor monetare (Sylvia, Meier, and Gunn, 1991 - apud
Fischer,1995: 38). Ca i n A.C-B, procesul de luare a deciziei este formal adaptat
scopului final de a alege alternativa cea mai bun de politic public. Conform cadrului
standard al A.R-B, obiectivul principal este de a alege alternativa cu cea mai mai nalt
valoare cantitativ pentru volumul total al beneficiilor scontate minus numrul total i
nivelul riscurilor prezumate, pentru toi membrii afectai ai comunitii relevante.
A.R-B s-a dezvoltat ca rspuns la provocrile pe care societatea tehno-industrial
le-a ridicat n faa decidenilor. Datorit unui numr tot mai mare de ameninri nou
aprute pentru sntate i pentru mediu, a fost nevoie de metode de msurare empiric a
riscurilor asociate, care s vizeze evaluarea acceptabilitii lor. (Acest tip de analiz nu a
rmas doar o metod general de decizie, ci a fost formal adoptat de Agenia de
Protecie a Mediului din S.U.A. drept criteriu de baz n dezvoltarea i evaluarea oricrei
reglementri pertinente de mediu.)
A.R-B integreaz dou demersuri: A.C-B i estimarea riscului. n domeniul
amintit, riscul se estimeaz avndu-se n vedere att potenialul pericol tehnologic, ct i
ameninrile toxice la sntate. Principiul de estimare a riscurilor este acelai. Pentru
expunerea la toxicitate, de pild, obiectivul este de a preciza cu acuratee implicaiile
pentru sntate nainte i dup existena pericolului i de a stabili standardele valide de
siguran pentru protecia populaiei expuse. Aceasta presupune patru etape: procesul de
identificare a pericolului; estimarea amplorii expunerii umane; modelarea dozei de
reacie; caracterizarea riscului complet.
De obicei, se ine cont de scenariile cele mai pesimiste, rezultatul fiind exprimat
n general ca un numr probabil de mbolnviri la o mie sau un milion de persoane
expuse. Fundamentale sunt ntrebrile privind abilitatea de a cuantifica riscurile
particulare la adresa cetenilor, dat fiind mai ales numrul redus de date empirice despre
efectele chimice n contextul expunerii respective. Evaluatorul construiete adesea
modelele statistice complexe bazate pe simulri ale micrii unor substane periculoase
(n aer, n ap sau la animale) i pe prefigurarea activitii umane ce ar crea expunerea la
acestea. Datorit ipotezei folosite privind modul n care acele substane ajung n corpul
uman, apar dificulti de interpretare derivate din: diferena dintre efectele unei doze
crescute folosit experimental i cele ale dozei mai mici existente n realitate;
complexitatea transferrii la om a rezultatelor aplicrii testelor pe animale; raportarea
expunerii pe termen lung la cea pe o perioad mai scurt.
A doua faz a A.R-B este o A.C-B, iar obiectivul explicit este de a compara
beneficiile rezultate din activitatea periculoas cu riscurile pe care aceasta le implic.
Totui, costurile se definesc n termenii nivelului specific de risc, iar nu n valori

202

monetare. Metoda presupune att calcularea beneficiilor proiectului, compararea raiei

riscurilor i beneficiilor, ct i multiplicarea cu numrul total de populaie afectat.
A.C-B, A.C-E, A.R-B sunt necesare i n evaluarea prospectiv, n urma creia se
poate opta pentru aplicarea unei politici sau a alteia, ns ele vor fi ntotdeauna nsoite i
de alte estimri. A.C-B este binevenit dup implementarea unei politici pentru a constata
n ce msur limitrile bugetare conduc la decizia de ncheiere, restrngere sau
transformare a politicii respective. Acest tip de evaluare ar aparine, dup clasificarea
propus de Lincoln i Guba n 1985, primei generaii - anume tehnic - urmnd a subzista
i a fi mbuntit pe parcursul celorlalte vrste ale evalurii - descriptiv, apreciativ,
participativ. Analiza cost-beneficiu se nscrie n cadrele pozitiviste clasice, oarecum
depite la ora de fa, dar nu abandonate.
Evaluarea de impact. Dei e tot o evaluare de tip sumativ, vom trata separat
evaluarea de impact deoarece ea este, poate, forma cea mai frecventat de evaluare. Ea
urmrete s stabileasc dac intervenia produce sau nu efectele scontate. Estimrile au
un oarecare grad de plauzibilitate, cu att mai mare cu ct designul este mai ngrijit. Dar,
cu toate c exigenele metodologice sunt nalte, presiunea unor consideraii de ordin
practic - timpul, banii, protejarea subiecilor etc. - limiteaz opiunile reale.
Evaluarea de impact vizeaz aprecierea efectelor unei intervenii publice prin
realizarea sistematic a unor comparaii semnificative de exemplu, ntre situaia de
dinainte i cea de dup aplicarea politicii; compararea impactului interveniei asupra unui
grup fa de altul sau ntre un grup asupra cruia s-a intervenit i un altul de control;
compararea a ceea ce s-a ntmplat cu ceea ce s-ar fi putut ntmpla fr intervenia
respectiv; sau compararea impactului aceleiai politici n diferite zone ale rii.
La rigoare, o evaluare de impact trebuie s estimeze un contrafactual: adic ce sar fi ntmplat dac proiectul nu s-ar fi derulat, fa de ceea ce s-a ntmplat n realitate.
Pentru a determina aceasta, este necesar evidenierea efectelor interveniei, prin
raportare la ali factori, folosind grupuri de comparaie i grupuri de control. Grupul de
comparaie este un grup aleator care nu a beneficiat de programul investigat, n timp ce
grupul de control este selecionat din aceeai categorie de populaie cu cei asupra crora
se intervine.
Noiuni cheie:
Factori de deformare: variabile exterioare care rezult deodat cu efectele i care
ascund ori exagereaz "adevratele" efecte ale unei intervenii.
Studii transversale: o form de cercetare de impact n care sunt identificate inte
neexpuse tratamentului i sunt comparate cu inte care au fost expuse.
Efecte de design: impactul asupra constatrilor derivate din metodele i procedurile
folosite pentru a estima efectele nete ale politicii.
Generalizabilitate: extensia n care rezultatele unei evaluri de impact pot fi
extrapolate la politici similare sau de la politicile abia supuse testelor la cele deja
implementate.
Efectele rezultatelor brute: rezultatul total msurat printr-o evaluare, cu referire doar
la partea care poate fi cauzat de intervenie.
Impact: efectele nete ale politicii.
Meta-analiz: analiza sistematic a unei serii de evaluri de impact a unei politici sau
203

a unui grup de politici, pentru a oferi o estimare serioas i generalizabil a efectelor

nete.
Efecte nete: rezultatul unei intervenii, dup ce factorii deformatori au fost nlturai.
Msur prin procur: o varibil folosit "prin asociere" pentru una care este dificil de
msurat direct.
Cvasi - experiment: un design de cercetare de impact n care grupul "de control" i cel
"experimental" nu au fost formate randomizat (la ntmplare).
Experiment randomizat: un design de cercetare de impact n care grupul "de control"
i cel "experimental" sunt selectate randomizat.
ncredere: msura n care rezultatele obinute sunt repetabile n condiii
asemntoare.
Reproductibilitate: msura n descoperirile unui studiu pot fi reproduse de ali
cercettori n condiii comparabile.
Efect stochastic: fluctuaii de msurare atribuibile ntmplrii, anselor.
Serii n timp: un design de cercetare a impactului n care efectele sunt estimate de-a
lungul unei serii de msurtori de dinainte i de dup intervenie.
Msur valid: o msur care reflect sau se presupune c ar putea s reflecte
conceptul care se intenioneaz a fi msurat.
(dup P. Rossi i H. Freeman, 1991: 226-227)

Evaluarea impactului este adnc nrdcinat n valori, credine, ideologii sau

diverse alte raiuni politice; de aceea, a face dovada c o politic a avut un anume impact
sau altul este o chestiune delicat. n privina terminrii unei politici, ideea c procesul
ar decurge conform unui calcul raional al costurilor i beneficiilor este departe de
realitate. ntr-un studiu de referin din 1983, Peter de Leon releva faptul c decizia de
ncheiere a unei politici publice rmne - n esen - politic, chiar dac i se poate ataa
eventual o evaluare sumativ.
Unul dintre cele mai interesante modele de evaluare a impactului include dirijarea
unui experiment social, tocmai pentru a cerceta situaia de dinainte i de dup intervenie.
n acest scop se folosete un grup martor i unul asupra cruia se intervine experimental.
Datele rezultate n urma experimentului sunt de obicei foarte limpezi, dar interpretarea
lor ridic probleme.
Principalele etape n proiectarea i implementarea evalurilor de acest tip sunt:
1. descrierea succint a politicii pentru a vedea dac este necesar sau nu o evaluare
a impactului, precum i dac o astfel de evaluare este posibil sau nu;
2. clarificarea obiectivelor evalurii (ntrebrile eseniale, pistele, direciile de
evaluare), precum i estimarea posibilelor erori;
3. aprecierea resurselor informaionale (cercetarea relevanei datelor avute la
dispoziie);
4. proiectarea evalurii (stabilirea metodelor, selectarea grupurilor de comparaie
etc.);
5. formarea echipei de evaluatori;
6. culegerea datelor;
7. analiza datelor, alctuirea raportului i diseminarea rezultatelor.
204

ntrebrile tipice pentru evaluarea de impact sunt:

Cum sunt afectai beneficiarii de politica derulat?
Au existat mbuntiri ca rezultat direct al politicii respective sau ele s-ar fi produs
oricum?
Poate fi modificat acea politic astfel nct s aib un impact mai mare?
Costurile sunt justificate?
Uneori nu se poate delimita impactul net atribuibil interveniei publice, datorit
insuficienei datelor semnificative care s diagnosticheze situaia iniial (prin comparaie
cu care s-ar putea determina impactul). n situaia absenei datelor privind starea
anterioar, li se poate cere celor care particip la acest program s evoce statutul lor
anterior, chiar dac comparaia va fi afectat insuficiena datelor existente (Hodwood,
Gunn, 2000:247). Adesea, impactul major, inclusiv eventualele efecte neanticipate pot fi
observate abia mai trziu.
Pot exista (i adesea exist!) factori i evenimente corelate cu efectele, dar care nu
sunt cauzate de intervenia public respectiv. La rigoare, trebuie vzut ce s-ar fi
ntmplat dac respectiva politic nu s-ar fi derulat sau ce ar fi fost veridic n alte condiii.
Pentru a determina aceasta, este necesar delimitarea efectului propriu-zis de ali factori,
folosind grupuri de control i de comparaie.
Grupurile de control sunt alctuite din indivizi neinclui n acea politic; ei nu
beneficiaz de aceasta i sunt comparai cu un grup asupra cruia s-a intervenit.
Persoanele din astfel de grupuri sunt selecionate ntmpltor (randomizat) din aceeai
populaie cu participanii la respectiva politic, n timp ce grupul de comparaie este un
simplu grup care nu beneficiaz de intervenia politicii investigate (World Bank: 9). E
deosebit de important ca grupul de control i cel de comparaie trebuie s fie
asemntoare din toate punctele de vedere cu grupul supus interveniei: deosebirile dintre
ele s decurg doar din participarea sau non-participarea la acea politic. Delimitarea
strict a impactului unei politici de situaia de fapt este destul de delicat n absena
interveniei, ea putnd fi afectat de evoluia istoric, erori de selecie i de contaminare.
Pentru stabilirea impactului se pot folosi i metodele calitative sau participative, care
ofer adesea o incursiune critic la nivelul percepiei i valorizrii programului de ctre
beneficiari.

PROIECTAREA I APLICAREA EVALURILOR DE IMPACT

(dup procedura Bncii Mondiale)
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Pe parcursul identificrii politicii:

Determin dac pui la punct o evaluare sau nu
Clarific obiectivele evalurii
Exploreaz disponibilitatea datelor
Proiecteaz evaluarea
Formeaz echipa de evaluare
Dac vor fi colectate date:
i. proiecteaz eantionul i selecia
ii. dezvolt instrumentul de culegere a datelor

205

iii. pregtete personalul n domeniu i stabilete-i conducerea

iv. testeaz (pilot)
v. culege datele
vi. gestioneaz datele i accesul
Pe parcursul implementrii politicii:
7. Continu culegerea de date
8. Analizeaz datele
9. Scrie rezultatele i discut-le cu cei care fac politica, precum i cu celelalte persoane
implicate
10. ncorporeaz rezultatele n proiectul de derulare a politicii
Determin dac evaluezi sau nu
Evaluarea de impact difer de alte evaluri prin aceea c este concentrat asupra
aprecierii cauzalitii. Date fiind complexitatea i costurile unei evaluri de impact,
trebuie estimate costurile i beneficiile i, de asemenea, trebuie analizat dac nu ar fi mai
potrivit o alt abordare (ca de exemplu monitorizarea indicatorilor de performan sau o
evaluare a procesului). Dar poate c factorul decisiv rmne acela de a stabili dac o
astfel de evaluare are un sprijin politic solid i un suport financiar.
Mobilizarea resurselor i efortul cerute de aplicarea unei evaluri de impact sunt
indicate atunci cnd proiectul de evaluare a politicii este inovativ, replicabil, presupune
alocarea unor resurse substaniale i intervenii bine definite. Ele ar trebui s fie prioritare
dac proiectul n cauz lanseaz o nou abordare, care este luat n consideraie pentru o
viitoare extindere pe baza rezultatelor respectivei evaluri.
Important este de asemenea dac politica evaluat este suficient de dezvoltat
pentru a i se putea evalua impactul. Politicile pilot i reformele in statu nascendi sunt
adesea nclinate s-i revad coninutul, precum i maniera de implementare. Aceste
schimbri pot submina coerena eforturilor evaluative, mai ales n cazul experimentelor
care au nevoie de o determinare precis a grupului de tratament i a celui de control.
Atunci cnd politicile de evaluat sunt nc n procesul de definire, este mai indicat
evitarea cercetrii impactului pentru a le permite s-i pstreze flexibilitatea.
Ctigarea sprijinului politic i financiar se poate dovedi dificil, dar este o
condiie prealabil desfurrii proiectului. Finanatorii i politicienii trebuie convini c
evaluarea este un exerciiu util n msura n care ea ridic ntrebri ce pot fi relevante n
luarea unor decizii privind extinderea, restrngerea ori rafinarea politicii. n plus, ei
trebuie convini de legitimitatea formulei de evaluare i, prin urmare, a rezultatelor, mai
ales atunci cnd rezultatele nu sunt att de "pozitive" precum se ateptaser.
Finanarea unei evaluri de impact este o chestiune delicat i pentru c datele cu
privire la costurile acesteia sunt dificil de obinut. Poate c cel mai neplcut aspect deriv
din valorificarea public a evalurii: dac rezultatele sale urmeaz a fi utilizate n
politicile din alte ri, cum este adesea cazul n programele Bncii Mondiale, de ce ar
trebui ca o anumit ar s plteasc pentru o asemenea evaluare? Experiena arat c
statele sunt dispuse s suporte majoritatea costurilor evalurii, ns nu n ntregime.
S clarifici obiectivele evalurii
Odat hotrt faptul c evaluarea de impact este necesar i posibil, trebuie
stabilite cu claritate obiectivele, iar acordul asupra chestiunilor cheie care constituie

206

inima evalurii este esenial. Cunoaterea obiectivelor conduce la identificarea nevoilor

de informaie, la fixarea indicatorilor de impact i a efectelor relevante, precum i la
construirea strategiei de evaluare pentru a oferi rspunsuri la ntrebrile dorite. Folosirea
unui cadru logic reprezint un instrument de nenlocuit pentru a identifica obiectivele
programului i necesarul de date concrete.
Banca Mondial utilizeaz din ce n ce mai mult un astfel de cadru alctuit de o
matrice simpl de patru pe patru, n care se armonizeaz informaiile privind obiectivele
unei politici cu:
- modul n care performanele vor fi urmrite, folosind jaloane i orare de lucru;
- ce impact vor avea rezultatele politicii asupra instituiei sau sistemului care
beneficiaz;
- cum va fi msurat;
- ce input-uri sunt folosite pentru a conduce la acele rezultate.
Cu ali termeni, se prezum c impactul scontat al politicii este dependent de ceea
ce "intr", de resurse, ca i de o serie de ali factori. Trebuie identificate msurile
cantitative pentru fiecare pentru fiecare verig din ciclul politicii. Aceast abordare nu
conduce evaluatorul la decelarea impactului neateptat la politicii, dar l ajut s pstreze
obiectivele limpezi i n centrul ateniei. Tehnicile calitative sunt de asemenea utile n
evidenierea participrii, n clarificarea obiectivelor i a indicatorilor impactului.
Interveniile fiind n genere destul de complexe, evaluarea trebuie s se adreseze
obiectivelor detaliate pe categorii, concentrndu-se nu numai asupra impactului, dar i
asupra unor aspecte operaionale: acoperirea intelor i respectarea graficului de
formulare i de implementare a politicii. Evaluarea de impact poate fi completat de
analize cost - eficien i evaluri ale procesului: raportul cost - eficien poate interesa
n mod deosebit pentru cei care vor s decid n privina extinderii, restrngerii sau
reformrii interveniei; evaluarea procesului poate fi relevant n aprecierea procedurilor,
normelor, dinamicii i constrngerilor din furnizarea serviciului.
S explorezi datele disponibile
Evalurile de impact utilizeaz multe categorii de date. Acestea pot include de la
studii transversale i cercetri panel (la mai multe momente n timp) pn la date
calitative cum ar fi cele din interviuri deschise etc. Ideal ar fi ca informaia s fie
disponibil la nivel de individ pentru fi sigur c este apreciat adevratul impact. Datele de
la nivel de gospodrie pot ascunde diferene n alocarea de resurse n interiorul familiei,
care afecteaz n principal femeile i copiii, deoarece ei au adesea o contribuie limitat la
resursele productive. Cu ceva creativitate, este posibil s maximizezi resursele
informaionale deja existente.
Datele caracteristice pentru populaia de interes vor fi folosite drept fundament
pentru a determina dimensiunile eantionului, pentru construirea cadrului de eantionare
i pentru selectarea acestuia. Alte tipuri de date ca pot fi disponibile ntr-o ar dat i se
pot utiliza n evaluri de impact sunt:
studiile privind veniturile i cheltuielile la nivel de gospodrie;
studiile de msurare a standardului de via (LSMS);
studiile privind piaa locurilor de munc;
nregistrarea cooperativelor, uniunilor de credit i a altor instituii financiare;

207

 datele privind sntatea public, mortalitatea infantil, incidena diferitelor boli

infecioase, numrul femeilor care se folosesc metode contraceptive sau
consumul de prezervative;
studii specializate sub conducerea universitilor, organizaiilor nonguvernamentale, grupurilor de consulting;
date de monitorizare de la administratorii politicii;
studii de caz.
Folosirea datelor de cercetare existente
Pe parcursul proiectrii pot fi ntreprinse multe studii. Dac este planificat
msurarea indicatorilor cerui, evaluarea este capabil s extrapoleze eantionul la
populaia de interes pe parcursul studiilor generale. Dimpotriv, dac este planificat un
studiu care acoper populaia de interes, evaluarea poate introduce o ntrebare ori serii de
ntrebri ca parte a studiului, sau poate aduga studii calitative pentru a completa
informaiile cantitative.
Identificarea resurselor de date pentru evaluarea de impact
Principala condiie care apare aici este aceea a bunei cunoateri a politicii. Este
riscant s porneti la o evaluare fr a ti multe despre detaliile administrative i
instituionale ale politicii; aceste informaii provin n mod obinuit de la cei care o
administreaz.
Culegerea de informaii despre "faptele stilizate" relevante pentru aezare. Ele pot
include modul n care funcioneaz piaa de munc, diviziunile etnice majore, modul
de reprezentare al srciei, alte politici publice relevante n context.
Eclectism n privina datelor. Sursele pot fi att informale (de pild, interviuri
nestructurate cu participani la acea politic), ct i date cantitative despre eantioane
reprezentative. Totui, este dificil s detectezi contrafactuali prin interviuri sau focusgrupuri; ncearc mai degrab s ntrebi pe cineva care a participat curent la politica
respectiv "ce-ai fi fcut acum dac aceast politic n-ar fi existat?" S vorbeti cu
participani la politic poate fi folositor, dar nu poi oferi o evaluare credibil
bazndu-te numai pe acestea.
Garania c exist date privind indicatorii efectelor i variabilele explicative
relevante. Ai nevoie s te descurci mai trziu cu eterogenitatea efectelor n funcie de
condiiile de participare la politic. Efectele pot fi diferite dac, de pild, un
participant are un nivel superior de educaie. Se poate s nu fie posibil s distingi
impactul politicii dac nu controlezi aceast eterogenitate.
n funcie de metodele utilizate, pot fi necesare date n ceea ce privete variabilele
care influeneaz participarea dar nu influeneaz efectele ale participrii date. Aceste
variabile instrumentale pot fi valorificate n clasificarea efectelor cauzale ale
politicilor.
Datele despre efecte i despre variabilele explicative relevante pot fi cantitative ori
calitative, dar trebuie s fie posibil organizarea informaiilor ntr-o structur
sistematic de date.
Sursele specifice de date privind efectele i ceea ce le determin, inclusiv participarea
la politic, deriv n mod obinuit din anumite date de cercetare. Uniti de observare
pot fi gospodria, firma, zona geografic, n funcie de politic studiat.

208

Datele de cercetare pot adesea s fie suplimentate cu alte date despre acea politic (ca
cele din baza de date a monitorizrii politicii) sau despre localizarea ei (precum
bazele de date geografice).

Proiectarea evalurii
Odat clarificate obiectivele i resursele de date, poi ncepe s proiectezi fazele
evalurii de impact. Alegerea metodologiei va depinde de ceea ce vrei s evaluezi, de ct
timp ai la dispoziie, de constrngerile bugetare, precum i de capacitatea de
implementare. Argumentele pro i contra n privina diferitelor tipuri de design trebuie
cntrite pentru a determina care metodologie este mai potrivit i ce tehnici cantitative i
calitative se pot folosi pentru a se completa reciproc.
Chiar i dup ce a fost fixat formula de evaluare i a fost construit proiectul,
evaluatorii trebuie s rmn flexibili i s modifice la nevoie designul, pe msur ce este
implementat.
n definirea designului este de asemenea important cum se va armoniza evaluarea
de impact cu strategia general de monitorizare i evaluare a politicii. ntregul efort de
evaluare trebuie croit dup cerinele de informare specifice politicii.
Problemele de evaluat
Chestiunile ce trebuie evaluate sunt foarte legate de designul evalurii n termenii
tipului de date colectate, unitilor de analiz, metodologiilor folosite i a programrii
diverselor stadii. De exemplu, n aprecierea impactului unor manuale asupra rezultatelor
n nvare, este necesar conceperea unei evaluri pentru a msura impactul la nivelul
studenilor, grupelor i profesorilor pe durata unui an colar. Un astfel de studiu, evident,
va diferi de unul care i propune msurarea impactului serviciilor oferite prin fondurile
de investiie social, care ar necesita date despre facilitile existente n comunitate i n
gospodrii.
n clarificarea problemelor de evaluat, este de asemenea important luarea n
consideraie a implicaiilor acelei politici. Cci n implementarea politicii pot aprea
efecte secundare, care nu pot fi surprinse prin culegerea de date i eforturile de analiz
specifice.
Programarea n timp i chestiunile bugetare
Dac ntreprinzi o evaluare ex-ante, problema critic ine de estimarea impactul
nainte de termenul de implementare al politicii. Oricum, rezultatele trebuie furnizate
atunci cnd este nevoie de ele, la momentul anumit din ciclul de derulare al politicii. Ele
pot fi cruciale n luarea unor decizii de continuare sau ncheiere a unui politicii (de pild
n perioade electorale) etc.
Anumite metode cer mai mult timp dect altele pentru aplicare. Atribuirea
randomizat i metodele de comparare a situaiei de dinainte cu cea de dup necesit mai
mult timp dect abordrile comparative puse la punct ex-post. Cnd foloseti abordrile
comparative de apreciere a situaiei nainte i dup implementarea unei politici, cu
stabilirea unui demarcaj i aprecierea situaiei imediat urmtoare, timpul trebuie s-i
permit ca cel din urm membru al grupului de tratament s primeasc intervenia, mai
apoi o alt perioad pentru ca efectele ulterioare implementrii politicii s se
materializeze i s fie observabile. Grossman (1994) sugereaz c perioada tipic ce

209

trebuie s treac pentru a se putea examina impactul este de dousprezece pn la

optsprezece luni dup nscrierea eantionului n intervenie. n programele Bncii
Mondiale, cnd se ateapt att ca intervenia s aib loc, ct i materializarea efectelor,
perioada considerat este uneori de ani.
Cerinele de timp ale evalurii nu pot conduce la modificri n politica evaluat:
prin nsi natura sa, evaluarea este un subiect ncadrat temporal n restul politicii. De
pild interveniile care privesc infrastructura cer mult timp. Variabila timp este sensibil
i din pricina indicatorilor selectai atunci cnd au nevoie de o durat mai mare pentru a
se manifesta n beneficiul populaiei, cum ar fi schimbrile n rata fertilitii sau la nivel
educaional.
Capacitatea de implementare
n ierarhizarea complexitii proiectelor de evaluare cel din urm considerent ine
de capacitatea de implementare a echipei de evaluare. Aplicarea poate fi foarte dificil,
mai ales n rile n care lipsete expertiza n privina cercetrii evaluative a politicilor.
Compoziia echipei de evaluare este important, ca i experiena acesteia n a aplica
diversele metode. Acest fapt este relevant mai ales cnd se lucreaz cu agenii din
sectorul public care au multiple responsabiliti i un personal disponibil limitat.
Cunotinele echipei sunt importante nu numai pentru calitatea evalurii, dar i pentru
oportunitatea costurilor, innd cont de toate eforturile pe care trebuie s le fac echipa.
Exist situaii n care conducerea ageniei responsabile de acea politic este angajat i n
alte politici, nemaifiind n stare s opereze conform orarului stabilit. Aceste situaii pot fi
evitate dac se constituie o unitate responsabil exclusiv cu evaluarea respectiv: s se
asigure c se respect timpii programai pentru fiecare activitate, ca i distribuirea
personalului i a resurselor pe parcursul tuturor activitilor.
Formarea echipei de evaluare
Cei care sunt implicai n munca de evaluare trebuie s posede anumite
carcteristici. Calitatea i eventual utilitatea unei evaluri de impact pot crete considerabil
datorit unei coordonrii externe ntre membrii echipei i cei care fac politica public
respectiv. Membrii echipei trebuie identificai ct mai repede cu putin, dup care
trebuie stabilit un acord asupra rolurilor i responsabilitilor i mecanismul de
comunicare pe parcursul punctelor cheie ale evalurii.
n esen, o echip cuprinde managerul evalurii, analitii economici i n tiinele
sociale, cei care proiecteaz evaluarea, expertul n eantionare, echipa de teren i
conductorul ei, cei care structureaz i proceseaz datele. n funcie de mrimea, scopul
i designul studiului, unele responsabiliti vor fi mprite sau, adaptat nevoilor, alte
persoane se vor aduga nucleului echipei. Cnd lipsete experiena n integrarea
abordrilor cantitative i calitative, poate fi nevoie de un timp suplimentar n vederea
ntririi echipei i construirii unei colaborri depline. n general posturile cu
responsabiliti ntr-o echip includ:
Managerul evalurii responsabil de stabilirea nevoilor de informaie i a
indicatorilor evalurii, trasarea termenilor de referin, selectarea metodologiei de
evaluare, precum i alctuirea echipei. n multe din cazuri, tot el se ocup de
analiza politicii publice.

210

 Analitii politicii pentru datele cantitative este nevoie de un economist, iar

pentru a analiza participarea i datele calitative este nevoie de un sociolog sau un
antropolog. Dimpreun, ei trebuie implicai n scrierea raportului privind
evaluarea.
Expertul n eantionare poate ghida procesul de selecie al eantionului. n
privina datelor cantitative, el trebuie s poat calcula dimensiunile adecvate ale
eantioanelor pentru indicatorii stabilii, s selecteze eantionul, s revad
rezultatele actualului eantion fa de cel prestabilit i s ncorporeze totul
analizei. n ceea ce privete datele calitative, el trebuie s se asigure c
procedurile stabilite garanteaz o selecie corect. De asemenea, el trebuie s
selecteze locurile i grupurile pentru testrile pilot.
Designer-ul cercetrii (poate fi i o echip) are responsabilitatea de a proiecta
instrumentele pentru culegerea de date, manualele i brourile cu coduri i s se
asigure mpreun cu managerul echipei c instrumentele dedicate culegerii de date
vor produce ntr-adevr acele date de care este nevoie. Persoana sau echipa
trebuie s fie implicate i n testrile pilot, dar i n rafinarea chestionarelor.
Managerul sau echipa de teren trebuie s fie responsabili cu supravegherea i
derularea ntregului efort de culegere a datelor, cu planificarea culegerii datelor,
cu formarea echipei de teren (alctuit n genere din supervizori, operatori de
interviu i oferi). n anumite culturi este necesar s se in cont dac cel care
administreaz interviul este brbat sau femeie i dac interviurile sunt
administrate separat.
Cei care gestioneaz i proceseaz datele proiecteaz programele pentru
introducerea datelor, le nmagazineaz, le verific validitatea, produce rezultatele
primare i ofer documentaia necesar n materie de date.
Managerul echipei trebuie s aib capacitatea de a face aranjamentele
instituionale la nivel local, care s asigure calitatea i imparialitatea rezultatelor
evalurii. n plus, el trebuie desemnat aa nct s fie capabil s lucreze efectiv cu cei care
produc datele, cu cei care la analizeaz, ca i cu politicienii care folosesc rezultatele
evalurii. Dac persoana nu este din zon, se recomand desemnarea uneia care are
conexiunile locale necesare, cu care s se colaboreze ndeaproape.
O problem delicat este gsirea gradului optim de separare instituional ntre cei
care efectueaz evaluarea i cei care i folosesc rezultatele. Desigur, se ctig la nivelul
obiectivitii cnd instituia responsabil de evaluarea politicii este independent; totui,
evalurile pot viza inclusiv creterea capacitii de evaluare prin ageniile guvernamentale
i atunci este mai important ca acestea s dobndeasc expertiz n domeniu.
Culegerea de date
Evaluarea datelor existente este un prim pas important nainte de a lansa orice nou
demers de culegere de date. Tabelul 1 de mai jos aeaz n relaie principalele metode de
evaluare cu datele necesare. Majoritatea metodologiilor pot include tehnici calitative i
participative n designul instrumentelor de cercetare, n identificarea indicatorilor i a
variabilelor folosite.
TABELUL 1: Metodele de evaluare i necesarul corespunztor de date
(dup Banca Mondial: 31)

211

Metoda
Experimente
controlate sau
randomizate

Datele minime
necesare
Un proiect de
studiu transversal
cu sau fr
beneficiari

Datele ideale necesare

Abordarea calitativ

Studii la momentul
ncheierii i imediat dup
ncheierea politicii,
deopotriv asupra
beneficiarilor i asupra
celor neinclui.

- Eantionarea
- Identificarea
indicatorilor
- Culegerea de date i
folosirea
nregistrrilor:
date textuale,
interviuri
informale /
semistructurate,
focus grupuri sau
ntlniri cu
membrii
comunitii,
observaie direct,
metode
participative,
fotografii

S permit controlul
evenimentelor prezente,
precum i msurarea
impactului (diferene n
estimarea diferenelor).

Design non experimental

a) control
Studii de amploare, Studii de amploare, dar
construit sau
recensminte,
i studii la nivel de
potrivire
msurri ale
familie, ntreprinse la
- Triunghiularizare
standardului de
dou momente diferite,
(vezi: Dicionar de
via care
pentru a controla starea
sociologie, 1993:
depesc eantionul prezent
652)
beneficiarilor
b) comparaii
Intereseaz
Cercetri pe serii de
- Analiza datelor
reflexive i
beneficiarii la
timp sau panel asupra
dubla
momentul
beneficiarilor i
diferen
ncheierii
compararea cu cei care
interveniei i
nu au beneficiat
imediat dup
c) control
Date transversale
Transversale i pe serii
statistic sau
reprezentative
de timp reprezentative
variabile
pentru populaia
att pentru beneficiarii,
instrumentale
care a beneficiat,
ct i pentru ceilali, cu
cu variabilele
variabilele
instrumentale
instrumentale
corespunztoare
corespunztoare
Adaptat dup Ezemenari, Rudqvist i Subbarao, 1999 i Bamberger, 1999.

Decizia cu privire la ce msoar evaluarea

Principalul rezultat cutat i indicatorii impactului ar trebui stabilii cnd se
planific evaluarea, pe ct posibil ca parte a cadrului logic de abordare. Pentru a fi sigur
c evaluarea poate aprecia efectele n perioada de timp relevant pentru nevoile
decideilor politici, trebuie stabilit o ierarhie a indicatorilor, ordonndu-i de la indicatori
212

ai impactului pe termen scurt (cum ar fi frecvena colar) pn la indicatori ai impactului

pe termen lung (cum ar fi absolvirea). n plus, evaluatorul ar trebui s planifice msurarea
furnizrii interveniei, lund totodat n considerare i factorii exogeni care pot influena
rezultatele.
Managerii demersului pot planifica evaluarea de-a lungul a mai multe perioade,
reuind astfel s surprind impactul imediat n timp ce nu rateaz msurarea efectului
final.
Informaiile care caracterizeaz beneficiarii, ns fr o legtur direct cu
evaluarea impactului (cum ar fi gradul de srcie, opinia fa de politica respectiv etc.),
pot fi interesante pentru analist. De asemenea, evaluatorul poate dori s includ i
msurarea costurilor pentru eventuale analize ale eficienei.
Design-ul ales pentru evaluarea de impact va ine cont i de necesarul de date: va
fi specific metodologiei, populaiei de interes, msurtorilor propriu-zise etc. Poate fi
util ntocmirea unei matrici a evalurii, n care s se listeze problemele de interes,
indicatorii efectului care vor fi folosii pentru a aprecia rezultatele, variabilele i sursele
de date.
Stabilirea abordrii i a instrumentelor de culegere a datelor
Adecvarea instrumentelor de culegere a datelor la ceea ce caut evaluarea poate fi
delicat. n dezvoltarea acestor instrumente este indicat implicarea celor din teren, a
celor care administreaz datele, precum i a conducerii locale. Trebuie s ai garania c
datele culese pot fi descompuse n categorii pentru a putea explora difereniat impactul
politicilor specifice.
Evalurile cantitative colecteaz i nregistreaz de obicei informaii ntr-o form
numeric ori sub form de categorii precodate. n evalurile calitative, informaiile sunt
prezentate n general ca texte descriptive puin sau deloc formalizate: pot fi incluse
rspunsuri individuale la interviuri cu ntrebri deschise, note luate pe parcursul focusgrupurilor sau chiar observaii ale evaluatorului cu privire la evenimente. Unele studii
calitative folosesc i formalizarea, pre-codificnd datele.
Att pentru culegerea de date calitative, ct i pentru culegerea de date cantitative,
este nevoie de o pregtire referitoare la datele specifice acestei evaluri. Prin urmare, este
necesar un set de brouri care s ghideze pregtirea, ct i activitatea n teren. Dup
complexitatea sarcinilor de culegere de date, pregtirea poate cere de la cteva zile la
cteva luni.
Testrile pilot sunt eseniale, deoarece arat dac un instrument poate produce
datele dorite, precum i maniera de integrare a procedurilor de culegere a datelor n
ansamblul efortului evaluativ. Testele pilot ar trebui s mimeze ct mai aproape cu
putin condiiile din teren. De aceea este necesar ca datele iniiale ale politicii s fie gata
la momentul testrilor pentru a vedea funcionalitatea instrumentelor n mai multe
populaii i n diverse arii geografice, care vor face parte din terenul de cercetare.
S rezumm mai jos tehnicile cel mai frecvent folosite ca instrumente de culegere
de date n evalurile de impact, evideniindu-le sumar att punctele tari, ct i cele slabe
(dup Taschereau, apud Banca Mondial: 35)

213

Tehnica
Studii de caz

Definiie i utilizare
Culegerea de informaii
din care rezult o
descriere sau o
explicaie, ce servesc
drept rspuns la
ntrebrile cum i de ce.

Focus-grupuri

Susinerea unor discuii

concentrate cu membrii
din populaia int, care
sunt familiari cu
subiectul, scriind nainte
un set de ntrebri
structurate.
Scopul este de a
compara perspectiva
beneficiarilor cu
obiectivele evalurii
concepute abstract.

Interviuri

Cel care intervieveaz

adreseaz ntrebri uneia
sau mai multor persoane
i le nregistrez
rspunsurile.

Observaia

Observarea i
nregistrarea situaiilor
214

Virtui
-Poate gestiona o
larg varietate de
date provenite din
interviuri,
documente,
observaii;
-Poate crete puterea
explicativ cnd
privete instituii,
procese, decizii i
evenimente.
-Avantaje similare
interviurilor;
-Deosebit de
utile cnd se dorete
interaciunea
participanilor;
-O cale potrivit
pentru a identifica
influenele ierarhice.

Limite
-Studiile bune de caz
sunt dificil de
realizat;
-Necesit cercetare
specializat i
abiliti de a scrie
pentru a fi riguroase;
-Cer timp;
- Sunt dificil de
reprodus.

-Oamenii (i cei din

instituii) pot explica
propriile experiene
cu cuvintele alese de
ei;
-Flexibil nct s
permit celui care ia
interviul s
urmreasc liniile
neanticipate ale
investigaiei i s
adnceasc anumite
chestiuni.
-Foarte util cnd sunt
anticipate dificulti
de limbaj;
- Probabilitate mare
ca i oficialii s-i dea
curs.
-Ofer informaii
descriptive asupra

-Cere timp;
-Poate fi costisitor;
-dac nu este aplicat
adecvat, cel care
intervieveaz poate
influena
rspunsurile.

-Pot fi costisitoare i
pot cere timp;
-Trebuie s fie atente
n mixarea nivelurilor
ierarhice;
-Nu sunt
generalizabile.

-Calitatea i utilitatea
datelor depind n

Chestionarul

Analiza
documentelor
scrise

ntr-un jurnal sau ntr-o

agend. Aceasta include:
cine este implicat, ce se
ntmpl, unde, cnd i
cum se petrec
evenimentele.
Observaia poate fi
direct (observatorul
privete i nregistreaz)
sau participativ
(observatorul devine
parte la situaie pentru o
perioad).
Construirea unui set de
ntrebri de studiu, ale
cror rspunsuri pot fi
consistent codificate.

contextului i a
schimbrilor vizibile.

foarte mare msur

de abilitile de
observare i de redare
ale observatorului.
-Descoperirile sunt
deschise la
interpretri;
-Nu este uor de
aplicat ntr-un timp
scurt la schimbrile
procesuale.

-Poate acoperi
simultan un eantion
mare;
-Repondenii pot
beneficia de un timp
de gndire nainte de
a rspunde;
-Rspunsurile pot fi
anonime;
-Impun uniformitate,
ntrebnd toi
repondenii acelai
lucru;
-Faciliteaz
compararea i
prelucrarea datelor.

Revederea documentelor
i nregistrrilor, a
bazelor de date
administrative, a
materialelor pregtitoare
i a corespondenei.

-Poate s nu fie
costisitoare;
-Poate identifica
probleme
suplimentare de
investigat i probeaz
aciuni, schimbri,
impacte, care s
sprijine percepiile
repondenilor.

-Calitatea
rspunsurilor este
dependent de
calitatea ntrebrilor;
-Dac sunt trimise,
este dificil s
convingi oamenii s
le completeze i s le
returneze;
-Poate presupune ca
activiti
instituionale i
experiene
individuale s fie
introduse forat n
categorii
predeterminate.
-Poate cere mult
timp.

Eantionarea
Este practicat cel mai bine de ctre un specialist cu experien n domeniu.
Proiectarea nu trebuie s fie complicat, ci bine informat pentru a stabili cadrul de

215

eantionare, strategiile de selecie i dimensiunile adecvate. Specialistul n eantionare

trebuie integrat efortului evaluativ nc de la nceput, pentru a avea n vedere nevoile de
informare i a determina ct timp i va lua selecia. Coordonarea cu restul echipei este
important, iar cnd se realizeaz comparaii ajustate aceast colaborare este critic
deoarece designul eantionrii devine baza ntregului demers. Toi trebuie s colaboreze
pentru a fixa criteriile n funcie de care se vor mperechea grupurile de tratament cu
cele de comparaie.
De cele mai multe ori costurile evalurii i precizia eantionrii sunt constrngeri
care nu merg uor mn n mn: dimpotriv, o precizie mai mare a eantionrii duce la
costuri ridicate. Toate aceste aspecte trebuie tranate pe parcursul construirii cadrului de
eantionare. De pild, derularea unei eantionri n dou sau trei stadii va reduce i
costurile muncii de teren, dar i ale eantionrii n sine, ns numrul erorilor va crete.
Odat determinate variabilele i populaia de interes, primul pas al echipei de evaluare va
fi stabilirea de ctre specialistul n eantionare a datelor necesare. Atunci cnd ele pot fi
obinute folosind doar msurarea unui efect (dei evalurile consider adesea mai multe),
sunt necesare unele decizii strategice privind care anume indicator al efectului s fie
folosit cnd se proiecteaz eantionul.
Dup construirea cadrului i strategiei de eantionare, acelai specialist va fi
implicat n selectarea eantionului pentru teren i pentru testele pilot, pentru a fi sigur c
ancheta pilot nu se va desfura ntr-un areal care va fi inclus n eantionul de teren.
Dup stabilirea terenului, specialistul n eantionare va oferi asisten n
determinarea ponderii eantionului pentru a socoti expansiunea factorilor i pentru a
corecta erorile de eantion i non-rspunsurile. n sfrit, specialistul n eantionare
trebuie s-i detalieze strategia ntr-un document care include:
i)
despre stadiul de proiectare al eantionului: puterea calculelor care folosesc
variabilele de impact, determinarea erorilor de eantionare i a dimensiunilor;
utilizarea stratificrii pentru a analiza populaiile de interes;
ii)
despre stadiul de selecie a eantionului: o delimitare de stadiul de eantionare i
de selecie a procedurilor;
iii)
despre stadiul de munc de teren pn la pregtirea analizei: relaia dintre
dimensiunea eantionului i populaia din care a fost selectat, rata de nonrspunsuri i alte informaii referitoare la ponderea eantionului, alte informaii de
care analistul va avea nevoie.
Chestionarele
Designul acestora este important pentru validitatea informaiilor colectate. Dup
Valadez i Bamberger (apud Banca Mondial: 40) exist patru tipuri generale de
informaii necesare ntr-o evaluare de impact:
date nominale clasificate, cu repondenii mprii n conformitate cu participarea la
politic sau aparinnd grupurilor de comparaie;
variabilele expunerii la tratament, care nregistreaz nu numai serviciile i beneficiile
primite, ci de asemenea frecvena, cantitatea i calitatea (aprecierea calitii poate
destul dificil);
variabilele rezultatelor care msoar efectele politicii includ: produsele imediate,
rezultatele constante sau furnizarea continu a serviciilor pe o perioad lung i
impactele politicii (cum ar fi mbuntirea veniturilor, angajrilor etc.);

216

 variabilele care intervin i care sunt factori ce afecteaz participarea la o politic sau
tipul de impact produs la nivel individual, al familiei sau comunitii (aceste variabile
pot fi importante n explorarea deformrilor).
Modul n care o ntrebare este adresat, ca i ordinea ntrebrilor sunt de asemenea
destul de importante n generarea de date de ncredere. Un exemplu relevant este
msurarea bunstrii care ar fi necesar pentru msurarea impactului direct al unui
program de reducere a srciei. ntrebnd individual despre nivelul veniturilor nu
vom produce n mod obligatoriu cunotine exacte referitoare la nivelul economic
al bunstrii. n literatura dedicat msurrii bunstrii, ntrebrile privind
cheltuielile, compoziia familiei, achiziiile, cadourile i trimiterile de bani,
valoarea imputat cheltuielilor curente i pe mncare sunt folosite n genere
pentru a surprinde adevrata valoare a bunstrii individuale i la nivel de
gospodrie. Momentul folosit pentru itemii referitori la cheltuieli sau ordinea n
care aceste ntrebri sunt adresate pot afecta semnificativ validitatea informaiilor
colectate.
Pentru ca un chestionar s fie bun, el trebuie s rmn scurt i concentrat asupra
problemelor importante; s se asigure c instruciunile i ntrebrile sunt clare; s
limiteze ntrebrile la cele evalurii; s includ opiunea nici o opinie pentru
ntrebrile nchise; i s foloseasc proceduri verificate de administrare a
chestionarelor, care pot fi ntr-adevr diferite pentru studiile cantitative i
calitative.
Probleme de teren
Operaiunile de teren pot fi uurate de colaborarea cu staff-ul local care are
experien n a colecta date similare celor necesarre evalurii. Aceste persoane au
cunotine nu numai despre teritoriul geografic care trebuie acoperit, dar cunotinele lor
pot fi eseniale n identificarea i abordarea operatorilor i informatorilor.
Tipul de nevoi proprii celor care colecteaz date n teren variaz n funcie de
obiectivele evalurii. De pild o evaluare cantitativ de impact al unui program de nutriie
poate cere includerea n echipa de studiu a unui antropometrist care s msoare nlimea
i greutatea persoanelor care beneficiaz de program, n timp ce evaluarea de impact a
unei reforma educaionale foarte probabil va include specialiti n aplicarea unor teste
care msoar ndeplinirea reformei n domeniul academic. Dac abordarea este calitativ,
abilitile operatorilor trebuie s difere: este nevoie de o pregtire special n organizarea
i susinerea de focus-grupuri, observaie direct etc.
Alte trei probleme trebuie reinute cnd se planific operaiunile de studiu. Mai
nti, trebuie luate n consideraie evenimentele temporale care pot afecta succesul
activitii din teren, precum i validitatea extern a datelor colectate, cum ar calendarul
anului colar, vacanele, sezonul ploios, vremea culesului recoltelor sau pattern-urile de
migrare. Apoi, este crucial testarea instrumentelor de culegere a datelor (chiar i atunci
cnd ele sunt adaptri ale unor instrumente folosite anterior), att pentru a verifica
adecvarea instrumentului n a produce datele de care este nevoie, ct i pentru a
familiariza pe cei care lucreaz pe teren cu dinamica proceselor de culegere a datelor.
Testele pilot mai pot fi utile pentru selectarea echipei care va ntreprinde cercetarea de
teren. n sfrit, comunicaiile sunt eseniale pentru operaiunile de teren.

217

Gestionarea datelor i a accesului

Obiectivele unui sistem bun de gestionare a datelor ar trebui s fie asigurarea
calitii datelor i a livrrii lor la timp. Furnizarea lor n timp util depinde de ct mai buna
integrare a culegerii datelor cu procesarea acestora, astfel nct erorile s fie s poat fi
detectate i corectate pn la momentul stabilirii concluziilor de ctre echipa de teren.
Calitatea datelor poate fi garantat prin verificarea consistenei i validitii interne att
pe parcursul introducerii datelor, ct i dup aceea, precum i prin asigurarea
documentaiei necesare pentru analiti care le vor folosi. Documentaia ar trebui s
conin: i) informaiile necesare pentru a interpreta datele, inclusiv brouri cu coduri,
ghiduri pentru construirea variabilelor, dicionare cu tipuri de date etc.; ii) informaiile
necesare pentru a derula analiza, care adesea conin descrierea obiectivelor i a scopului
major al evalurii, detalii privind metodologia de evaluare, rezumate sau copii ale
instrumentelor de culegere a datelor, informaii despre eantion, o discuie cu echipa de
teren i ghiduri de folosire a datelor.
Se recomand ca datele produse prin evaluri s fie deschise i disponibile, dat
fiind aprecierea public a utilitii evalurilor i posibilitatea ca o alt echip s le
foloseasc ntr-o viitoare evaluare a impactului pe termen lung. Cu scopul de a facilita
mprtirea datelor, la finele evalurii trebuie s se cad de acord asupra strategiei de
acces la date i stabilite norme i responsabiliti pentru distribuirea lor. O politic de
acces deschis la date trebuie s fixeze grania dintre documentaie i protejarea
confidenialitii celor care informeaz.
Analiza, raportul i diseminarea
Ca i celelalte stadii ale procesului, analiza datelor cantitative i calitative ale
evalurii cere colaborarea dintre cei care produc datele, cei care le analizeaz i cei care
fac politica pentru clarificarea tuturor chestiunilor aa nct rezultatele s fie de calitate i
n timp util. Problemele privind interpretarea datelor vor surveni pe parcursul analizei i
cer contribuia diferiilor membrii ai echipei. Exist multe tehnici de analiz cantitativ i
calitativ a datelor i nu ne propunem s le detaliem n aceast carte. Menionm doar
dou: analiza de coninut i analiza de caz.
Analiza de coninut se folosete pentru datele provenite din interviuri, observaii i
documente. Revznd datele, evaluatorul dezvolt un sistem de clasificare i organizare a
informaiilor bazat pe:
i)
evaluarea ntrebrilor pentru care au fost colectate acele informaii;
ii)
cum va fi folosit materialul;
iii)
nevoia de referine ncruciate la informaii.
Codificarea datelor poate fi complex i poate cere introducerea de ipoteze. Odat
datele clasificate, ncepe un proces dificil: analiza, adic ncercarea de a gsi pattern-uri
n date i de a ptrunde dincolo de descriere, spre nelegerea impactului i rezultatelor
politicii.
Analiza de caz se bazeaz pe studiile de adncime ale cazurilor individuale sau ale
grupurilor. Nivelul crescut al detaliilor ofer o bogat informaie pentru evaluarea
impactului. Culegerea i analiza datelor se desfoar simultan. Evaluatorii pot dezvolta
i testa explicaii, relaionnd pri critice de informaie.
Pentru analiza datelor cantitative i calitative e nevoie s facem cteva precizri.
n primul rnd, adesea analizele iau mai mult timp dect se estimeaz iniial, mai ales

218

cnd datele nu sunt suficient de clare i accesibile la nceputul analizei, analistul nu are
experien n acea form de evaluare ori exist probleme de colaborare. n al doilea rnd,
cel care conduce evaluarea planific producerea mai multor rezultate ale muncii de
analiz, avnd n minte dou elemente: respectarea termenelor de luare a deciziilor i
audiena rezultatelor. Produsele ar trebui s fie diferite n funcie de cei crora li se
adreseaz: finanatori, publicul general, ziariti, persoane din mediul academic sau
politicieni din mediul guvernamental. n al treilea rnd, produsele vor fi mult mai
relevante dac se vor face recomandri de ordin practic care s rezulte din analiza
impactului. Acestea pot fi descompuse n prioriti pe termen scurt, mediu i lung, iar
cnd este posibil, ar trebui s includ implicaii bugetare. n fine, rapoartele trebuie
gndite ca pri ale unei strategii mai ample de diseminare a rezultatelor, care poate s
includ prezentri pentru diferite audiene, pn la a face informaia disponibil pe web.
Aceast strategie trebuie prevzut din stadiile de planificare pentru a-i dedica un buget
corespunztor.
Abordri post-pozitiviste
n ultimii ani, abordarea clasic a evalurii politicilor publice, descris mai
devreme, a fost supus unor critici venite din direcii foarte diferite. Pe baza acestor
critici au fost propuse modaliti alternative, diferite, de a nelege natura i rolul evalurii
politicilor publice. Ilustrative pentru temele i metodologia de evaluare "post-pozitivist"
sunt perspectivele urmtoare, citate de Parsons (1995: 564-568):
multidimensional (Cook,1985);
proiectiv (Miller, 1984; Bobrow i Dryzeck, 1987);
naturalist (Lincoln i Guba, 1987).
Abordarea multidimensional pornete de la deziluzia manifestat fa de
metodele i strategiile de evaluare ca form de analiz raional. Se consider c nu
poate exista o opiune "corect" de politic, iar evaluarea trebuie s presupun msurtori
multiple din perspective diferite, pe variante. Tot astfel cum realitatea are multiple faete,
modalitile de analiz folosite pentru evaluarea lumii politicilor - aa cum este aceasta cu
adevrat - ar trebui s utilizeze o larg varietate de opiuni i date. Selecia va implica
intersectarea variantelor celor mai utile cu cele mai veridice, confruntarea acestora i
stabilirea celei adecvate. tiinele sociale, consider Cook (1985: 45), se preocup nu cu a
garanta adevrul sau utilitatea, ci cu a oferi o interpretare defensiv (post-factum) a ceea
ce este lumea. n acest sens, evaluarea implic testarea argumentelor i preteniilor de a
cunoate, mai degrab dect de a avansa soluia "corect" sau "adevrat". Cum nu se
poate dovedi ce este corect, procesul de evaluare n general (i cel al politicilor publice n
special) ar trebui s se concentreze asupra importanei unei maniere de cunoatere multidisciplinar, pluralist, deschis la schimb.
Abordarea centrat pe proiectare este ilustrat prin ideile lui Bobrow, Dryzek sau
Trudi Miller, care consider c "a proiecta" nseamn n egal msur a nelege realitatea
i a aciona asupra ei. "tiina proiectrii" (design science) este un domeniu n care ceea
ce se face este chiar ceea ce se studiaz. Aceast perspectiv are ca premis faptul c
elaborarea politicilor este o activitate ce vizeaz valori sau obiective. n acest sens, ea se
aseamn cu activitatea unui inginer sau arhitect. Fiinele umane "proiecteaz" realitatea.

219

Astfel, ideea c poi fi obiectiv fa de un produs al aciunii umane este eronat; cci ea se
bazeaz pe evaluarea unei realiti care se schimb mereu i scap sensului creat i
atribuit lumii de fiinele umane.
Aceast abordare respinge ideea c analiza poate fi neutr sau impresia c
problemele politicilor publice pot fi studiate ntr-o manier pozitivist: nu putem
"observa" n sens tiinific, neutru politicile publice i nu putem s ajungem la o evaluare
obiectiv a acestora. Lucrarea lui Miller despre mbuntirea performanei n domeniul
public (1994), scris din aceast perspectiv, se constituie ntr-o abatere radical de la
literatura dedicat performanei. Pentru Miller, a mbunti performana este un obiectiv
dezirabil ale crui valori ar trebui clarificate ct mai bine pentru a le aplica n
circumstane specifice scopului dorit. n locul preteniilor de obiectivitate i neutralitate
valoric ale msurrii performanei, Miller consider c ar trebui s cutm s proiectm
obiectivele ntr-o manier care s implice armonizarea valorilor care pot fi ndeplinite n
diferite circumstane (Parsons, 1995: 565). Cu ali termeni: n loc s trasm obiective ce
privesc comportamentul uman sau predicii, trebuie precizate limpede valorile pe care
dorim s le atingem. Dac lucrurile stau aa, atunci, susine Miller, abordarea
tiinific/raional, pozitivist nu are capacitatea de a msura performanele, de a
mbunti chiar performanele sectorului public.
nscriindu-se n acelai cadru al proiectrii, Drzyek insist asupra imposibilitii
realizrii unei analize obiective: mitul neutralitii, spun ei, a murit. Analitii nu pot
evita s fie de partea unei structuri politice de baz. Ei sunt fie pentru tehnocraie
autoritar, fie pentru democraie liberal. Poziia sa este c analiza politicilor trebuie s
se fac prin comunicarea deschis i prin participarea fr restricii a celor implicai ntr-o
politic; cu alte cuvinte, prin promovarea democraiei discursive i participative..
Abordarea naturalist continu ideea dezvoltrii dialogului critic dintre diferite
cadre de abordare a politicilor publice, constituind nucleul celui mai radical model de
evaluare cea trasat de Guba i Lincoln (1987). n timp ce exponenii abordrilor
multidimensionale i proiective priveau procesul de nfptuire a politicilor ca ntreg,
Guba i Lincoln neleg evaluarea ca o faz distinct n ciclul politicilor. Aa cum am
vzut (n Capitolul 7), cei doi autori identific patru generaii n evoluia evalurii:
tehnic (cnd rolul evaluatorului a fost vzut ca cel al unui tehnician, deintor al unor
competene tehnice); descriptiv (cnd evaluatorul era conceput ca o persoan a crui
sarcin este n primul rnd aceea de a descrie ct mai obiectiv poltica i rezultatele
acesteia); apreciativ (cnd rolul evaluatorului aprea ca fiind acela de judector obiectiv
al politicii); i, n sfrit, participativ (de data aceasta, evaluarea apare i ca un proces cu
semnificaie politic, nu ca o cercetare pur obiectiv a unei politici). Ideea de baz n
aceast ultim generaie a evalurilor este aceea ceea ce ghideaz evaluarea ca form de
negociere este pluralismul valoric, iar nu cutarea adevrului.
Evaluarea este un construct, care ncorporeaz perspectivele diferite ale celor
implicai, iar nu un rezultat cu valoare obiectiv: de aceea, cunoaterea nsi pe care o
cuprinde evaluarea este rezultat al negocierii dintre cei implicai. Prin urmare, evaluarea
ar trebui s se ocupe de colaborarea deplin i ct mai larg a tuturor celor care sunt
implicai ntr-o politic: agenii (care au iniiat-o sau care o aplic); beneficiarii
(grupurile vizate, cei asupra crora se va rsfrnge potenial); excluii sau victimele.
Situaia ar trebui s constituie o oportunitate pentru toi de a contribui cu ceea ce
i privete la fiecare stadiu al evalurii: de la definirea termenilor investigaiei,

220

obiectivelor acesteia i proiectrii ei, pn la culegerea datelor, analiza i interpretarea

lor. Evaluarea ar deveni n acest sens un proces de nvare, iar evaluatorul - cel care
mediaz i faciliteaz nvarea i schimbarea. Din acest punct de vedere, evaluarea ar
trebui s fie un proces deschis, pluralist i divergent n care realitile mai degrab sunt
construite, dect unul n care o realitate este descoperit (Parsons 1995: 568).

221

Partea a III-a:

ANEXE

222

13. SFATURI PRACTICE

PENTRU REALIZAREA ANALIZEI I EVALURII
POLITICILOR PUBLICE

Fii sceptici n privina informaiilor provenite de la alii i modeti referitor la

propriile predicii!
Pregtii-v s-i determinai pe ceilali s acorde credit ideilor dumneavoastr i
s le dezaprobe pe cele n care nu credei!
Dincolo de satisfacia intrinsec pe care v-o ofer lucrul bine fcut, avei grij s
pstrai ncrederea celorlali n competena dumneavoastr!
Pe lng responsabilitatea pe care o avei fa de persoana care a acordat credit
sfaturilor dumneavoastr, nu uitai c suntei responsabili n faa societii.
Comparai consecinele diverselor alternative i fii integru. Promovai libertatea
i demnitatea uman!
Din nefericire, uneori valorile umaniste intr n conflict cu sau nu v pot fi de
folos n activitatea de zi cu zi. Preocupat de chestiuni practice - politicile publice suntei nevoii s inei cont de valori mai puin abstracte. (De pild, uneori,
eficiena economic trebuie sacrificat unor obiective redistributive.)
Uneori facei bine recomandnd abandonarea unei politici populare sau de succes,
iar atunci trebuie s fii cu att mai convingtori. Evaluai obiectiv i
comprehensiv aciunile sociale!
Contribuii la "binele cetii" urmrind scopuri care de obicei beneficiaz de mai
puin atenie:
identificai grupurile cel mai grav afectate de respectiva politic public;
acordai consideraia cuvenit generaiilor viitoare;
fii ateni s nu creai precedente periculoase.

Sfaturi de urmat n analiza de politici publice. Educaia formal (mai ales n

tiinele exacte) a obinuit individul s caute rspunsuri corecte sau greite. n analiza de
politici publice lucrurile nu sunt ntotdeauna att de clare, ceea ce nu nseamn c nu
exist analize bine fcute sau,dimpotriv, proaste. Nu numai recomandrile pe care le
facei reflect calitatea analizei. "O analiz bun formuleaz ntrebrile potrivite i
rspunde la acestea ntr-o manier creativ, dar i logic. Abordarea pe care o alegi ar
trebui s-i permit s elimini, s minimizezi, sau cel puin s micorezi deficienele tale
223

particulare n gndire i scriere" (Weimer D., Vining A., 1999: 254). n funcie de
caracteristicile cognitive i de traseul intelectual la persoanei, se constituie nclinaia ctre
gndirea linear, secvenial sau nonlinear, mai creativ, dar cu dificulti n a structura
i organiza ideile. Aadar:
Cei care gndesc linear s adopte strategii de gndire nonlinear, iar cei care
gndesc nonlinear s adopte strategii de scriere linear.
Trebuie s utilizezi simultan modul linear i cel nonlinear cnd ntreprinzi analize
de politici publice.
Concentreaz-te asupra problemelor ridicate de cei care au comandat analiza sau
evaluarea. Este aproape ntotdeauna mai bine s rspunzi cu un grad de
incertitudine ntrebrilor care i-au fost adresate, dect s rspunzi cu certitudine
unor ntrebri care nu i-au fost adresate.
Analizele bune nu ascund incertitudinile, n timp ce subliniaz fapte sau teorii.
Este mai eficient s revelezi neclaritile, dect s le ascunzi (fie i pentru c-i
imaginezi ce s-ar ntmpla dac cei care au comandat analiza le-ar afla de la un
oponent oarecare). Relevarea incertitudinilor nu trebuie privit ca o scuz pentru o
analiz vag. De asemenea, aceasta nu te absolv de la a extrage concluziile
analitice.
Ce-i de fcut atunci cnd eti convins c cel care a comandat analiza nu a adresat
ntrebrile potrivite, sau nu vizeaz cele mai eficiente obiective? Trebuie s-i
explici detaliat de ce consideri astfel, ajutndu-l eventual s le formuleze pe cele
bune prin identificarea neclaritilor, indicnd totodat motivaia ta privind
inadecvarea scopurilor. n general, este bine s faci acest lucru n stadiile ct mai
de nceput ale eforturilor tale, dect n momentul n care "comanditarul" ateapt
rspunsul la ntrebrile sale iniiale.
Cel mai adesea, "comanditarii" nu adreseaz ntrebri nepotrivite, ci mai degrab
formulate impropriu. Prin urmare, este de datoria ta s reformulezi expresiile ntrun cadru analitic adecvat.

Sfaturi practice pentru cercetarea politicilor publice

Concepe o metodologie mixt!

Proiecteaz metodologia innd cont de obiective, domeniu, subiect,
caracteristicile eantionului int!
Nu uita: constrngerile practice conduc la compromisuri legate de timp, bani,
recrutabilitate, fezabilitate, disponibilitile cercettorului!
Fii deschis i flexibil!

224

Prezentarea recomandrilor. Etapa final a oricrei analize de politici publice este a

sftui cu privire la alternativa optim. n acest sens ar trebui s rspunzi clar i concis la
trei ntrebri:
Ce consideri c ar trebui s fac decidentul?
De ce ar trebui s fac astfel?
Cum ar trebui s procedeze?
Rspunsul la primele dou ntrebri decurge din evaluarea politicilor alternative, n
timp ce rspunsul la cea de-a treia ntrebare include a list de aciuni specifice pe care
comanditarul ar trebui s le ntreprind pentru a securiza adoptarea i implementarea
politicii recomandate.
Recomandrile trebuie s derive din compararea i evaluarea sistematic a
alternativelor, iar nu din indiferent care alte constrngeri!
Listeaz pe scurt avantajele i dezavantajele politicii pe care o recomanzi! De
ce ar trebui s urmeze recomandarea? La ce beneficii ar trebui s se atepte i
la ce costuri? Exist riscuri pe care ar trebui s le ia n consideraie? - astfel
atragi atenia asupra consecinelor opiunii recomandate de tine.
Ofer un set de instruciuni clare de aciune! Anume ce s fac decidentul
pentru a realiza politica aceea? - uneori setul de aciuni poate fi foarte scurt.
Comunicarea unei analize sau unei evaluri. Modalitatea n care reueti s ii
cont de caracteristicile celui cruia i comunici rezultatele muncii tale influeneaz
eficiena final a demersului (i percepia asupra competenei tale!). David Weimer i
Aidan Vining (1999:290) subliniaz trei atribute ntlnite de obicei la cei care comand
analize:
vor s joace un rol oarecare n derularea analizei (dar nu vor ca ei s o fac);
sunt ocupai i i prestabilesc timpul;
sunt nervoi n privina folosirii muncii unor analiti netestai atunci cnd ei
trebuie s se descurce cu posibilitile n domeniul politicii.

De aceea, trebuie s-i structurezi interaciunea cu ei:

Implic-l frecvent n mod constructiv pe cel care i cere analiza, mprtindu-i o
prim form a materialului: suficient de devreme nct s-i poi folosi comentariile,
nu ns att de devreme nct s apari drept confuz ori neinformat.
ncercnd s pregteti la intervale regulate rapoarte privind analiza ta, vei fii forat s
identifici tu nsui punctele sensibile n care trebuie s insiti. Dac vei considera c
cel care primete rapoartele este un mai bun asculttor dect un cititor, prefer calea
oral, discuiile putnd s se desfoare dup o anume agend. Fii flexibil i utilizeaz
tipul de comunicare care i se pare a fi cel mai potrivit n contextul dat!
Structureaz rapoartele ct mai clar: descompune analiza n prile componente i
prezint-le fr ambiguiti!
225

Timpul "comanditarilor" este foarte preios: dac vrei s faci recomandri n privina
unei decizii, atunci trebuie s-i comunici sfatul nainte ca aceasta s fie luat. Prin
urmare, amintete-i c o analiz imperfect furnizat cu o or nainte de momentul n
care trebuie s se decid va fi ntotdeauna mai bun dect o analiz perfect livrat cu
o or mai trziu dect momentul limit.

Poi comunica mai eficient dac respeci cteva reguli (dup D. Weimer i A. Vining,
1999:291):
Concepe un scurt rezumat i un cuprins al coninutului: analiza ta nu trebuie s fie
misterioas. Dect s pstrezi suspansul, mai bine precizeaz-i recomandrile de la
nceput ntr-un rezumat relevant (dac este vorba doar despre un raport de cteva
pagini, utilizeaz primul paragraf cu acest scop). Aici trebuie s apar esena
recomandrii tale! Cuprinsul are menirea de a trece n revist ntreaga analiz i de a
prezenta structura principalelor aspecte ce pot fi de interes. mpreun, rezumatul i
cuprinsul ofer posibilitatea de a te concentra asupra unor secvene, fr a pierde din
vedere imaginea de ansamblu. Dei toi dorim ca ceilali s citeasc ceea ce am scris,
ar trebui s considerm c am avut succes dac se ine cont de recomandare doar pe
baza rezumatului i cuprinsului.
Fixeaz prioriti de informare: aranjeaz materialul aa nct s poat fi citit
secvenial, subliniind n primul rnd ce este cel mai important. n mod obinuit,
pentru o persoan ocupat, mai util dect o analiz de zece pagini ar fi o analiz de
cinci pagini nsoit de cinci anexe. Astfel, tu ai ierarhizat informaia i i-ai propus
cititorului structura ta de prioriti, iar el poate s nu mai considere necesar s verifice
toate datele cu care i argumentezi (n anexe) poziia.
Folosete titluri, subtitluri i coloane pentru a expune ideile i pentru a permite celui
care citete s se deplaseze mai uor n interiorul raportului. Ca regul general,
titlurile ar trebui s corespund principalilor pai n raionament. Dei concise,
titlurile nu trebuie s fie vagi sau prea abstracte. Utilizeaz subtitluri din belug, chiar
i cteva pagini de text compact pot conduce la scderea ateniei. Folosete judicios
sublinierile, pentru a organiza punctele importante ale analizei. Chiar dac foloseti
ocazional "bullets" sau alte metode de a evidenia, continu s te bazezi pe paragraf
ca unitate a prezentrii.
Utilizeaz cu grij tabelele, diagramele i graficele: ele pot fi excelente pentru a
ilustra, rezuma sau releva anumite informaii, dar nu abuzai. Ca i n cazul
capitolelor, titlurile lor trebuie "s spun ceva". Toate elementele cuprinse trebuie s
poat fi nelese fr referine la text sau cu foarte puine asemenea trimiteri, deci
trebuie s fie complete. Asigur-te c numrul lor este cel potrivit, iar nu cel pe care la dat automat computerul.
Fii succint i pstreaz textul n logica analizei tale. Nu folosi termeni (tehnici) care
nu vor fi nelei de cel care citete raportul. Prefer frazele mai scurte, iar nu cele
complexe. Folosete diateza activ pentru a pstra textul viu: "estimez c beneficiul
va fi" n loc de "beneficiul estimat este". Acord-i timpul necesar pentru a
tehnoredacta tu nsui textul, mai ales dac ai tendina de a-l lungi excesiv.
Comunicarea analizei de politici (ibidem:293)

226

TREBUIE
NU TREBUIE
1) S ai permanent n minte ce-l intereseaz pe cel 1) S scrii un eseu.
cruia i te adresezi.
Diferena dintre un eseu i o analiz bine
structurat ar trebui s-i fie clar deja.
2) S stabileti prioriti organizeaz cu grij
informaiile.
2) S comunici celui care a comandat
analiza tot ce ti aa cum i vine n
3) S desfaci analiza n prile componente.
minte.
Gndete nonlinear, dar scrie linear.
4) S foloseti titluri care "spun ceva", evitnd
abstraciunile.
3) S scrii ncifrat.
Subliniaz-i de la nceput concluziile n
5) S faci cunoscut incertitudinea, dar ofer i o rezumatul iniial.
soluie la aceasta.
6) Fii credibil documentndu-te ct mai amplu cu
putin.
7) S fii succint.
8) S evii jargonul i s explici orice termen
tehnic.
9) S fii deschis la valori i s argumentezi
importana obiectivelor.
10) S scrii un text care "s nu se ntind": s preferi
frazele scurte i directe; s foloseti diateza
activ.

Utilizarea informaiilor obinute. Distincia dintre aspectul intelectual i cel pur

politic al procesului de nfptuire a politicilor publice este critic pentru nelegerea (subsau ne-)utilizrii informaiilor care privesc performanele policii. ntr-adevr, folosirea
informaiilor obinute prin aplicarea oricrei metode sau tehnici de analiz, monitorizare
sau evaluare a unei politici depinde de o serie de factori politici, organizaionali, sociali i
psihologici, iar nu numai de chestiuni metodologice.
Natura interactiv a proceselor de analiz i evaluare de politici publice face ca
problema utilizrii informaiilor s fie destul de complex. Dup William Dunn
(1981:416), utilizarea informaiilor este n funcie de cel puin cinci categorii de factori.
1. Caracteristicile informaiei: este mai probabil ca informaiile care sunt conforme
cu specificaiile decidenilor s fie folosite, dect cele care nu sunt astfel, de
vreme ce precizrile reflect nevoile, valorile i percepia oportunitilor proprii
decidenilor. Decidenii tind s valorizeze mai degrab informaia care provine

227

2.

3.

4.

5.

din rapoarte verbale personale, dect cea din documente formale scrise, precum i
pe cele exprimate ntr-un limbaj care reflect problemele concrete ale politicii,
mai degrab dect ntr-unul abstract al tiinelor sociale. Decidenii acord de
asemenea o mare atenie informaiilor pe care le percep ca obiective, adic
precise, corecte i generalizabile la alte probleme similare.
Modalitile de investigare folosite pentru a produce i interpreta informaia
trebuie s se conformeze standardelor calitative. Totui, exist foarte multe
puncte de vedere despre ceea ce nseamn "calitate": pentru cercettori i analiti
ea se definete n termenii experimentului social, ai eantionrii sau ai
procedurilor de msurare cantitativ. Presupoziia ar fi c utilizarea informaiilor
este n funcie de gradul n care cercetarea se conformeaz standardelor acceptate
de metodele tiinifice. Dar informaiile trebuie s in cont i de constrngeri
organizaionale cum ar fi nevoia de informaii venite n timp util. Dup ali
practicieni n domeniu, calitatea n cercetarea i analiza de politici publice s-ar
defini cu totul altfel: n termenii procedurilor non-cantitative, care se
concentreaz asupra judecilor subiective pe care decideni i celelalte persoane
implicate le au despre probleme i despre potenialele soluii ale acesteia.
Structura problemei influeneaz de asemenea msura n care informaia este
utilizat de ctre decideni: problemele relativ bine structurate implic un
oarecare consens asupra obiectivelor, scopurilor, alternativelor i consecinelor
cerute de diferite metodologii, dect cele mai puin structurate. "Problemele
insuficient structurate, a cror caracteristic esenial este conflictul, cer
metodologii holiste, care aduc multiple perspective n ce privete definirea naturii
i situarea aceleiai probleme" (ibidem:418).
Structurile politice i birocratice schimb modul n care informaia este utilizat.
Prezena elitelor politice, birocratizarea rolurilor, formalizarea procedurilor i
nclinaia ctre conservatorism a unor sisteme care amendeaz sau chiar
pedepsesc inovaia - toate contribuie la subutilizarea sau neutilizarea
informaiilor provenite din analizele i evalurile de politici publice. Acetia, dar
i ali factori externi demersurilor de analiz, alctuiesc un context birocratic i
politic, caracterizat prin constrngeri i oportuniti pentru utilizarea
informaiilor.
Natura i tipul interaciunilor dintre toi cei implicai n procesul politicii
influeneaz la rndul lor folosirea informaiilor. Analiza i evaluarea de politici
publice nu constituie doar un simplu demers tiinific, el este de asemenea un
proces social i politic n care scopul i intensitatea interaciunilor dintre cei
implicai guverneaz maniera n care informaia este produs, transformat i
utilizat.

228

14. GHID DE REDACTARE A UNEI LUCRRI DE

ANALIZ DE POLITICI PUBLICE3

Acest capitol include indicaii pentru dou tipuri de documente: propunerea de cercetare
i actul de cercetare a politicilor publice.
Propunerea de cercetare a politicii publice
Propunerea este descrierea muncii de cercetare care va fi fcut n timpul
realizrii actului de cercetare. Acest document este inclus aici deoarece studenii care
doresc s devin analiti de politici vor constat c, pe parcursul activitii lor c lucrtori
sau consilieri ai organizaiilor guvernamentale, aproape ntotdeauna li se va cere s
nainteze o propunere care s explice i s justifice munca de cercetare pe care sper s o
fac, nainte de a fi desemnai s realizeze activitatea de cercetare respectiv.
Scopul propunerii de cercetare. Propunerile de cercetare sunt c o ofert de
vnzare. Scopul lor este sa vnd convingerea c este necesar un studiu. nainte de a
realiza cercetarea, pentru analiza de politici publice, eti nevoit s convingi pe cineva cu
autoritate n domeniu c
studiul trebuie ntreprins;
studiul va furniza informaii utile;
studiul va fi realizat n mod corespunztor;
eti calificat s realizezi acest studiu;
costul studiului va fi rezonabil, n raport cu beneficiile pe care le va aduce.
Ca parte a acestui proces de vnzare, trebuie s naintezi o propunere de cercetare a
unei politici, menit a ndeplini urmtoarele sarcini:

S dovedeasc necesitatea studiului;

S descrie obiectivele studiului;
S explice cum va fi realizat studiul;
S descrie resursele (timp, for de munc, echipament, faciliti, etc.) necesare
pentru realizarea studiului;

Materialul care urmeaz este prelucrat dup G. Scott, St. M. Garrison, The Political Science Manual,
Prentice Hall, 1998, pp. 259-279.

229

S includ un grafic care s menioneze cnd va ncepe i cnd se va ncheia

proiectul, precum i cele mai importante date intermediare;
S includ un proiect de buget care s specifice costurile i suma care va fi
facturat ageniei guvernamentale;
S detalieze rezultatele scontate finale ale proiectului de cercetare, felul studiului
care va fi realizat, ct va dura i ce va conine acesta.

Coninutul propunerilor de cercetare. Din punctul de vedere al formei,

propunerile de cercetare pentru analiza de politici publice conin urmtoarele pri:
1. pagina de titlu (se poate utiliza formatul prescris de instituie);
2. pagina de rezumat (fiind foarte important, necesit o atenie special i
o redactare corect);
3. textul;
4. pagina de referine.
Iat mai n detaliu coninutul unei propuneri de analiz de politici publice:
I. Necesitatea unui studiu de analiz a unei anumite politici publice
A. Descrierea iniial a problemei respective de politic
1. O definire a deficienelor din (sau a problemelor cu) politica respectiv.

2. O scurt istorie a problemei de politic.

3. Cadrul legal i instituional al problemei de politic.
4. Caracterul problemei de politic, inclusiv mrimea, extinderea i importana ei.
B. Imperativele analizei politice
1. Costurile probabile ale ne-efecturii studiului.
2. Beneficiile prezumate ale studiului de analiz de politici publice.
II. Obiectivele studiului propus de analiz de politici publice
A. Clarificarea problemei curente de politic
1. O definire mai detaliat a problemei.
2. O estimare a problemei, detaliat calitativ i cantitativ
3. O proiectare mai exact a evoluiei problemei.
B. O evaluare ct mai exact a politicii publice respective
1.O evaluare a efectelor principale ale politicii curente, aplicabil public
a. O clarificare a politicii primare.
b. O clarificare a bazei legale a politicii primare.
c. O clarificare a evoluiei istorice a politicii.
d. O clarificare a mediului politicii.
e. O descriere a implementrii politicii respective.
f. O evaluare a eficacitii i eficienei politicii.
2. O evaluare a efectelor secundare ale politicilor respective, aplicabile public.
C. O evaluare a alternativelor la politicile prezente
1. O prezentare a politicilor posibile alternative.
2. O evaluare comparativ a costurilor i beneficiilor prezumate ale politicilor
alternative i a celei prezente.
III. Metodologia studiului de analiz a unei politici publice propuse
230

A. Metode de administrare a proiectului ce urmeaz a fi utilizate

B. Metode de cercetare prevzute
C. Metode prevzute de analiz a datelor
IV. Resursele necesare pentru realizarea studiului
A. Resursele materiale
B. Resursele umane
C. Resursele financiare
V. Graficul pentru studiul analizei politice
VI. Bugetul pentru studiul analizei politice
VII. Rezultatul final al studiului de analiz de politici publice

Textul propunerilor de cercetare. Textul unei propuneri de cercetare de analiz

de politici publice conine urmtoarele apte elemente:
1. O explicaie cu privire la necesitatea efecturii studiului
2. O descriere a obiectivelor studiului
3. O explicaie privind metodele care vor fi utilizate pentru realizarea studiului
4. O list a resurselor umane, materiale i financiare necesare pentru realizarea studiului
5. Un grafic al proiectului
6. Un buget de proiect
7. O descriere a rezultatelor anticipate ale studiului.
Explicaia cu privire la necesitatea efecturii studiului. Ai ascultat vreodat un
vnztor de automobile? Prima ntrebare a sa este: De ce fel de main avei nevoie?
Poate c va urma o ntrebare despre numrul membrilor familiei, dup care afirmaia: se
pare c avei nevoie de o main mare. Un bun vnztor va continua cu irul de ntrebri
pn cnd clientul accept ideea c are nevoie. Primul obiectiv al unei propuneri de
cercetare implic o tactic similar: s demonstrezi c persoana (factor de decizie) are
nevoie de informaia c este necesar o analiz de politic, deoarece el se confrunta cu
una sau mai multe probleme pe care nu le putea rezolva cu politicile existente n acel
moment. ncepe, deci, propunerea cu o afirmare clar, n scris, a necesitii. Afirmarea
necesitii trebuie s fie suficient de explicit pentru a oferi imaginea unei nevoi precise.
Problema politicii i deficiena politicii. Afirmarea necesitii n propunerile de
analiz a politicilor trebuie s identifice clar att o problem specific a politicii, ct i o
deficien specific a politicilor curente. O problem de politic este o problem pe care
se presupune c o rezolv o politic public. O problema de politic apare cnd, n
politica public, este sesizat o deficien cauzat de o problem independent de acea
politic.
Imperativele cercetrii. Dac un studiu este imperativ, el trebuie realizat. Nu orice
nevoie organizaional trebuie s fie privit ca imperativ, deoarece nu pot fi ndeplinite
niciodat toate nevoile. Totui, orice organizaie de succes i ndeplinete nevoile
imperative, lsndu-le nendeplinite, cel puin temporar, pe cele care nu sunt astfel. Dac

231

propunerea menioneaz o nevoie, persoanele crora te adresezi pot decide c nevoia

respectiv nu este imperativ i pot s nu ia n considerare studiul. De aceea, o bun
propunere include menionarea unor imperative de cercetare pentru a convinge cu privire
la necesitatea studiului propus.
De exemplu, s presupunem c n faa decidenilor n materie de nvmnt
preuniversitar dintr-un anumit jude apare imperativul de a face fa problemelor ridicate
de colarizarea elevilor cu o anumit deficien, s spunem cea cea legat de defectele
severe de vedere ale copiilor. Susinerea c o politic n acest domeniu este imperativ
poate include argumentul c judeul, dac nu i schimb politica n acest domeniu, poate:
s nu reueasc s-i ndeplineasc obligaiile fundamentale fa de copiii implicai; s nu
satisfac nevoia comunitii de a avea copii educai; s nu ndeplineasc standardele la
nivelul rii pentru educaie.
n formularea imperativelor de politic, este vital s urmrii dou principii:
s subliniai c cercetarea este imperativ;
s nu exagerai n prezentarea cazului susinut, ci s fii exaci i oneti.
Descrierea obiectivelor studiului. Gndii-v la persoana creia i prezentai
propunerea de cercetare. Prima sa ntrebare va fi: De ce am nevoie de acest studiu?
Dup ce ai rspuns la aceast ntrebare, persoana va ntreba: La ce mi va fi folosi acest
studiu?, iar voi trebuie s rspundei, n termeni generali, c studiul propus va:
- defini mai clar problema;
- identifica deficienele n politicile actuale;
- examina cile de depire a respectivelor deficiene;
- recomanda soluia cea mai potrivit.
Clarificarea problemei. Propunerea de analiz de politici va include i o definire
iniial cu caracter explicativ a problemei; dar, ntruct nu ai investigat-o n detaliu, ea
nu va oferi o imagine suficient de clar despre caracterul i ntinderea problemei.
Propunerea trebuie s explice c studiul de analiz a politicii va examina i clarifica n
continuare natura i dimensiunile problemei. Continundu-ne exemplul, cercetarea
analizei de politic va cuantifica i clarifica problema politicii: deficienele de vedere
printre colarii din jude. Studiul va determina numrul exact al copiilor care se confrunt
cu deficiene de vedere n acel jude, precum i forma i extinderea deficienelor pe care
le are fiecare dintre aceti copii.
Propunerea trebuie s explice pe scurt cum vor fi ndeplinite aceste sarcini.
Utiliznd exemplul de mai sus, va trebui explicat dac aceti copii vor fi testai pentru
gradul de deficien vizual sau dac v vei baza pe evidenele colii pentru a determina
situaia fiecrui copil.
Evaluarea politicii curente. Propunerea trebuie s includ ideea c studiul ce va fi
efectuat va examina temeinic politica actuala n domeniul respectiv. Ar trebui s explicai
i felul n care vei realiza aceasta sarcina, dnd o idee general despre criteriile pe care le
vei folosi pentru evaluarea politicii curente (actuale) n acest domeniu.
Evaluarea comparativ a alternativelor de politic. Scopul major al cercetrii
unei politici este s examineze cile de rezolvare a unei probleme de politic n derulare.

232

Dac politica actual nu funcioneaz, cum s-ar putea mbunti situaia? Propunerea
promite s conin o evaluare a politicilor alternative. Aceast afirmaie continu cu o
scurt descriere a unor alternative, pe care le putei evalua n studiul de analiz a politicii
actuale.
Prezentarea recomandrilor. Studiul poate sau nu s recomande o anumit soluie
la problem. Ar trebui verificat dac este nevoie de includerea unei recomandri,
ntrebnd n prealabil persoana creia i va fi naintat propunerea. Rspunsul su va
depinde de un numr de consideraii politice specifice circumstanelor respective. Multe
aciuni de politic public sunt hotrte nu att de merite tehnice, ci de motivaii politice.
Decizia dac s se construiasc un stadion pentru evenimente sportive sau o sal pentru
teatru i balet va depinde mai mult de cine sprijin sportul i cine sprijin teatrul i baletul
dect de avantajele tehnice ale vreunei variante. Nu presupunei c tii dac o
recomandare trebuie inclus, ci ntotdeauna ntrebai. Dac rspunsul este afirmativ,
putei meniona c: bazndu-se pe examinarea avantajelor i dezavantajelor comparative
ale fiecrei opiuni, studiul propus recomand adoptarea unei anumite politici.
Explicarea metodelor de studiu. Persoana creia i-ai naintat propunerea poate fi
impresionat mai degrab de precizia, dect de lungimea rspunsurilor. Ea va dori totui
s tie cum propunei s facei toate acestea. Acum explicai metodologia: paii pe care
i vei face n dezvoltarea analize. Acetia vor include minimum colectarea i analiza
informaiei, precum i prezentarea acesteia ntr-o form lizibil.
Procesul de cercetare i metodele folosite. Propunerea va descrie pe scurt paii
pentru a gsi, a evalua i a trage concluzii din informaiile culese pentru studiu. n mod
normal, procesul de cercetare parcurge trei trepte:
a) colectarea de date: strngerea de informaii necesare;
b) analiza datelor: organizarea datelor, determinarea sensurilor i implicaiilor;
c) evaluarea datelor: stabilirea concluziilor ce pot fi extrase din datele respective.
n propunere ar trebui s
menionai c intenionai s parcurgei aceste trei trepte;
explicai cum intenionai s o facei .
Controlul de calitate. Este o procedur formal pentru a garanta c un produs
ndeplinete toate standardele relevante i nu are defecte, fiind o parte important care
include un raport de analiz a politicii. n aceast analiz, controlul de calitate este
efectuat n mod normal de experi, persoane care au ani de experien n tratarea
problemei respective. Propunerea trebuie s precizeze 1) c studiul va beneficia de un
control de calitate; dar i 2) modul n care se va exercita acest control.
Listarea resurselor necesare pentru a realiza studiul. n final, persoana creia i-a
fost naintat studiul va dori s tie ci bani, ct timp i ce alte resurse vor fi necesare.
Aceasta parte a unei propuneri este esenial atunci cnd sunt necesare experimentri
extensive sau munc de proiectare. Pentru majoritatea studiilor de analiz a politicii,
233

aceast list poate fi scurt, dei trebuie s descrie resursele materiale i umane necesare
materializrii studiului.
Un grafic al proiectului trebuie s menioneze:
- Cnd va ncepe proiectul
- Cnd vor ncepe i se vor termina fazele importante ale acestuia
- Cnd vor fi emise rapoartele preliminare, intermediare i / sau finale
- Cnd vor avea loc momente speciale n procesul de cercetare sau analiz
- Cnd va fi terminat proiectul.
Bugetul va fi mprit n mod normal n urmatoarele categorii:
- Materiale (hrtie, CD-uri, mobil etc.)
- Faciliti (sli de conferin, locuri cu diverse faciliti, etc.)
- Echipamente (materiale de laborator, maini de copiat, computere etc.)
- Cltorii
- Cheltuieli cu personalul.
Pentru fiecare categorie, indicai lista lucrurilor necesare i costul lor. La rubrica
Personal trebuie s trecei separat pe list fiecare persoan, nivelul de plat i costul
total per persoana.
Descrierea rezultatului final anticipat al studiului. n partea final a propunerii se
descrie rezultatul anticipat al studiului. Cu ali termeni: vei explica persoanelor crora le
vei trimite propunerea ce vor primi atunci cnd studiul va fi gata. Ai putea scrie astfel:
Produsul final va fi un studiu de analiz a politicii, avnd 25 - 30 pagini, care va furniza
o analiz a problemei (deficienelor) politicii (actuale) i o evaluare a unor noi politici
alternative, care ar putea soluiona respectiva problem.
Lucrarea de analiz a politicii
Scopul. Toate lucrrile reuite de analiz a politicilor mprtesc acelai obiectiv
general: de a informa politicienii n legtur cu modul n care o politic public dintr-o
anumit zon poate fi mbuntit. O lucrare de analiz a unei politici este n ntregime
un exerciiu practic: nu este nici teoretic, nici general. Obiectivul su este de a identifica
i evalua opiunile politice disponibile pentru o anumit tem.
Coninutul. O asemenea lucrare evalueaz o decizie prin cercetarea politicilor
guvernamentale curente i poteniale. Este un document scris pentru a ajuta decidenii s
selecteze cea mai bun politic pentru rezolvarea unei probleme particulare. O lucrare de
analiz a politicilor trebuie s cuprind:
1. selectarea i definirea clar a unei politici guvernamentale specifice;
2. definirea cu grij a problemei sociale, guvernamentale, economice sau de alt
natur, pe care politica este destinat s-o rezolve;
3. descrierea mediului economic, social i politic n care a aprut problema i n care

234

s-a dezvoltat politica existent de rezolvare a situaiei;

4. evaluarea eficacitii politicii curente sau carenele politicii n tratarea problemei;
5. identificarea politicilor alternative care pot fi adoptate pentru rezolvarea
problemei respective, precum i estimarea costurilor i beneficiilor economice,
sociale, politice i de mediu ale fiecrei alternative;
6. o comparaie sumar a tuturor alternativelor examinate.
Lucrrile de analiz a politicilor trebuie s conin ase elemente de baz :
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Titlul
Prezentare sumar
Cuprins (inclusiv o list de tabele i ilustraii)
Text
Referine bibliografice
Anexe

Parametrii textului. Dou reguli generale guverneaz mulimea de informaii

prezentate n cadrul lucrrii:
- coninutul trebuie s fie adecvat pentru a face o bun lucrare de analiz a
politicilor (n lucrare trebuie inclui toi factorii necesari nelegerii
avantajelor i dezavantajelor semnificative ale politicii i ale alternativelor
sale - indiferent dac susin sau nu propriul punct de vedere);
- trebuie incluse numai informaiile folositoare n respectiva decizie.
Prezentarea sumar:
- s nu fie mai lung de o pagin i s urmeze imediat paginii de nceput (care
conine titlul);
- s fie compus din propoziii atent construite, care s exprime conceptele
principale tratate amnunit n textul lucrrii;
- s i propun ca decidentul s neleag, ct mai repede posibil, principalele
consideraii ce vor fi avute n vedere (decidentul trebuie s-i poat face o
imagine clar asupra ntregii probleme a politicii i asupra costurilor
politicilor alternative doar prin citirea acestei pagini).
Textul unei lucrri de analiz a politicilor trebuie s conin cinci tipuri de informaii:
- o descriere a politicii care va fi analizat;
- o descriere a mediilor social, fizic, economic, politic (legal i institutional)
n care s-a dezvoltat sau se va dezvolta politica;
- o evaluare a eficienei i eficacitii actualei politici;
- o evaluare a alternativelor la actuala politic;
- o comparaie sumar a opiunilor politice.
O lucrare de analiz a politicilor trebuie s urmeze urmtoarea structur:
I. Descrierea politicii
A. O expunere clar i concis a politicii
B. O scurt istorie a politicii
235

C. O descriere a problemei pe care politica respectiv trebuie s o rezolve, inclusiv estimarea

importanei i ntindereii sale.

II. Mediul politicii

A. O descriere a factorilor sociali i fizici care afecteaz originea, dezvoltarea i
implementarea politicii.
B. O descriere a factorilor economici care afecteaz originea, dezvoltarea i
implementarea politicii.
C. O descriere a factorilor politici care afecteaz originea, dezvoltarea i implementarea
politicii.
III. Eficiena i eficacitatea politicii actuale
A. Ct de bine i ndeplinete sarcina actuala politic
B. Ct de bine funcioneaz actuala politic n raport cu resursele i eforturile dedicate ei
IV. Alternativele politicii
A. Posibile modificri ale actualei politici, cu estimarea costurilor i beneficiilor
corespunztoare
B. Alternative la actuala politic, cu estimarea costurilor i beneficiilor corespunztoare
I. Descrierea politicii. Se refer la descrierea politicii existente n acel moment,
pentru a-i permite cititorului s neleag situaia prezent i evoluia ei. Descrierea
politicii conine trei pri:
Prima - o expunere clar i concis a politicii selectate. Dac nu exist politici asupra
subiectului tratat, trebuie menionat lipsa lor i enumerate i descrise apoi orice alte
politici care pot afecta indirect problema. Dac exist astfel de politici, trebuie citate
direct din documentele care le expun, menionnd sursa citrii.
A doua parte a acestei seciuni trebuie s includ o scurt istorie a politicii. Exist mai
multe ntrebri la care trebuie s se rspund aici: Cnd a fost iniiat politica
existent? Cum s-a ajuns la ea? Ca rspuns la ce problem sau nevoie a aprut aceast
politic? Ce efecte a avut politica respectiv?
A treia parte a acestei seciuni este reprezentat de o descriere atent a problemei pe
care politica trebuie s o rezolve, inclusiv o estimare a importanei i rspndirii sale.
II. Mediul politicii. Nici o politic nu exist n vid: legislatorii, guvernanii,
preedinii nu stau n turnuri de filde departe de lumea real, iar dac ei se poart de
parc ar fi astfel, atunci vor plti un pre politic ridicat. Politica se formuleaz n raport cu
diferite medii, cele mai importante fiind cel:
social: cultural, etnic, religios, obiceiuri, practici, ateptri, modele de interrelaionare pe care le stabilete fiecare societate;
fizic: clima, arhitectura, topografia, resursele naturale i alte elemente fizice care
influeneaz modelele de via dintr-o societate;
economic: coninutul i vitalitatea vieii economice a societii, inclusiv tipul de
industrie i comer, nivelul de trai din zona afectat de politic, rata omajului, rata
creterii economice .a.m.d.;
politic: structurile guvernamentale, legile aplicabile, partidele politice, ideologiile
dominante, chestiunile curente proeminente.

236

III. Eficiena i eficacitatea actualei politici. O evaluare a eficacitii politicii trebuie

s indice cititorului ct de bine i ndeplinete rolul pentru care a fost creat o anumit
politic. Exist multe metode de a evalua eficacitatea actualei politici i muli factori care
pot fi folosii n aceast analiz.
Evaluarea eficacitii politicii presupune trei pai:
1.
Construirea unui cadru de evaluare;
2.
Aplicarea acestui cadru la politica evaluat;
3.
Extragerea concluziilor n urma aplicaiei.
Pentru a construi un cadru de evaluare sunt necesare:
- Definirea scopurilor generale pentru care a fost creat politica
- Definirea obiectivelor specifice sau a pailor care probeaz ndeplinirea
parial a scopului
- Definirea criteriilor specifice pentru determinarea gradului n care au fost
ndeplinite obiectivele
- Definirea msurilor specifice pentru aplicarea criteriilor asupra
obiectivelor.
Dup stabilirea cadrului de analiz se efectueaz msurtorile proiectate anterior
pentru a face ct mai multe evaluri cantitative permise de subiectul respectiv. De
asemenea, vor trebui efectuate i analize calitative pentru acele criterii care nu pot fi
msurate cantitativ.
Ultimul pas este formularea concluziilor n urma msurtorilor. Este indicat s se
interpreteze doar datele care demonstreaz clar ceva anume, iar nu i implicaiile care
nc mai au nevoie de dovezi.
Eficiena merge cu un pas mai departe dect eficacitatea, ea relaionnd
ndeplinirea sarcinii cu costurile; este preocupat nu numai de ct de bine a fost
ndeplinit sarcina, dar i de cantitatea de resurse folosite pentru aceasta.
IV. Alternativele politicii. Avnd foarte clar definite deficienele politicii actuale,
urmtoarea ntrebare este: Ce se poate face n acest sens?. A defini opiunile nseamn
a descrie diferitele abordri pentru soluionarea problemei, iar nu de a descrie mai multe
msuri combinate ntr-o singur abordare. Opiunile dintr-o lucrare de analiz a politicilor
sunt abordri diferite, reciproc exclusive n soluionarea unei probleme. Dac este aleas
una din alternative, toate celelalte vor fi respinse.
Realizarea unei analize cost-beneficiu simple. Pentru fiecare opiune disponibil
trebuie descrise nti beneficiile, apoi costurile. Att beneficiile, ct i costurile pot
include factori economici, sociali, politici i de mediu.
Toate acestea vor fi estimri care nu trebuie s fie nici exacte, nici perfecte. Este
important s realizm c cineva trebuie s ia o decizie politic i c o estimare rezonabil
a costurilor i beneficiilor sale este mult mai util dect lipsa oricrei estimri.
n seciunea de recomandri a lucrrii, trebuie prezentat un rezumat al analizei
cost-beneficiu sub forma unui tabel urmat de un paragraf de comparaii explicative.
Referinele bibliografice: toate sursele de informaii trebuie s fie corect citate.

237

Anexele: conin informaii suplimentare utile de tipul graficelor, diagramelor,

tabelelor, hrilor etc.

238

15. CERCETAREA CALITATIV

Cercetarea calitativ este complementar cercetrii cantitative. Ea presupune i
cunotine de psihologie i psihologie social, valorificate ntr-o varietate de tehnici.
Cercetarea calitativ acord un rol esenial interpretrii rezultatelor cercetrii i
ncearc s rspund la ntrebrile: CE? DE CE? CUM?, dar nu rspunde la
ntrebarea: CT? Aa cum au accentuat criticii ei, principalul neajuns al cercetrii
calitative const n aceea c eantioanele mici, la care se apeleaz n cadrul ei, nu sunt
ntotdeauna reprezentative.

Cele mai importante tehnici de cercetare calitativ sunt urmtoarele:

A. Discuii de grup: grupuri standard, mini-grupuri, brainstorming, grupuri extinse,
grupuri chemate de mai multe ori, grupuri cu dou dimensiuni.
B. Interviuri individuale n adncime: cu profunzime standard, de mini-adncime, cu
dubl profunzime, interviuri semi-structurate, interviuri triunghiulare, interviuri ale
familiei.
C. Observaia participativ.

A. Discuii de grup. Acestea se pot realiza n mai multe modaliti:

a) grupuri standard: cele mai obinuite cuprind 7-8 repondeni; dureaz pn n o or i
jumtate;
b) mini-grupuri: cuprind 4-6 repondeni (sau mai puini); sunt adecvate pentru subiecte
intime sau personale; pot cuprinde i copii sau adolesceni; ofer informaie concis;
sunt mai adecvate pentru evaluarea unei chestiuni punctuale;
c) brainstorming: constau n sesiuni deschise i flexibile; surprind evoluia fenomenelor;
nu sunt evaluative; se concentreaz asupra rezolvrii de probleme sau emiterii de
ipoteze;
d) grupuri extinse: dureaz 2-4 ore; sunt indicate pentru deciziile complexe, cnd
intervin relaiile de afaceri, n cazul unor subiecte sensibile sau chestiuni personale;
e) grupuri chemate de mai multe ori: constau n cel puin dou discuii cu aceiai
repondeni; permit stabilirea unei perioade de intervenie; sunt potrivite pentru
destinuiri succesive i pentru evaluarea unei schimbri;

239

f) grupuri cu dou dimensiuni: subgrupul A observ subgrupul B, care devine stimul

pentru cel dinti; sunt indicate pentru nelegerea populaiei int din diferite
perspective sau pentru a analiza chestiuni diferite.
Avantaje

Dezavantaje
constituie un mediu suportiv, n care discuiile pot inhiba francheea;
sunt ncurajate;
rspunsurile negative le pot inhiba i pe
funcioneaz creativ;
cele pozitive;
ofer acces la atitudini;
ignorarea sau chiar dispariia punctului de
faciliteaz observaia;
vedere minoritar;
reliefeaz influenele socio-culturale;
tendina la consens;
sprijin spontaneitatea;
ngustarea perspectivei cnd exist
creeaz sigurana de grup.
contradicii.

Grupurile nu sunt o soluie potrivit cnd subiectele sunt intime, n probleme

strict personale, cnd este necesar un proces de nelegere detaliat, cnd exist presiunea
unor norme sociale.
Discuiile de grup au n vedere trei elemente separate, dar interdependente:
STRUCTUR
(Cum este alctuit grupul)

CONINUT
(datele propriu-zise)
a)
b)
c)
d)
e)

PROCESE
(interaciunea membrilor)

B. Interviurile individuale n adncime la rndul lor se pot realiza n mai multe feluri:
de profunzime standard: cuprind un intervievator un repondent; dureaz 45 minute
o or; ajung dincolo de aspectele superficiale;
de mini-adncime: sunt eficiente i dureaz un timp mai scurt; completeaz
msurtorile cantitative; sunt recomandate pentru chestiuni clare, se caracterizeaz
prin comunicare interpersonal i evaluare comprehensiv;
cu adncime dubl: cuprind doi repondeni (prieteni, cupluri, chiar i necunoscui n
funcie de subiect); sunt recomandate pentru copii i adolesceni, pentru nelegerea
proceselor de decizie; adaug dinamism interviurilor de adncime standard;
semi-structurate: fac apel la un intervievator experimentat i la un chestionar deschis;
sunt recomandate pentru analiza raportul costeficien i pentru extensia datelor;
ns presupun limitarea profunzimii datelor;
triunghiular: fac apel la trei repondeni recrutai pentru a reprezenta diferite puncte de
vedere; ncurajeaz exprimarea diferenei; sunt recomandate pentru nelegerea
motivaiei;

240

f) ale familiei: cuprind diverse combinaii ale membrilor unei familii; exploreaz att
relaiile interpersonale din familie, ct i efectele acestora asupra comportamentului i
atitudinilor.
Avantaje
colectarea independent de date;
informare longitudinal (procesual);
culeg att opiniile majoritare, ct i pe cele minoritare;
se pot culege date i despre subiecte intime;
absena presiunii grupului;
presiune diminuat n privina normelor sociale acceptate.

Dezavantaje
sunt scumpe i consum timp;
dificil de a recruta eantioane;
au tendina de a fi cuantificate;
duc la scderea creativitii

Interviurile sunt potrivite pentru nelegerea proceselor i procedurilor, pentru

interaciunea detaliat, ns uneori este dificil obinerea audienei (experi, profesioniti).

Recomandri pentru cel care investigheaz:

1) Armonizeaz-i gesturile, mimica i vocea cu ale interlocutorului (n cazul interviului
n profunzime) sau ale grupului (mai dificil dac este neomogen). Nu face asta
mecanic, ci empatic.
2) Relaioneaz nu numai la nivel cognitiv. Trebuie s respeci nevoile, valorile i
credinele persoanei cu care vorbeti, relaionnd cu personalitatea sa n ansamblu,
chiar dac nu-i pas prea mult despre ceea ce face el de fapt. Creeaz-i (i afieaz!)
o atitudine pozitiv.
3) Cu repondenii dificili este de ajutor s te interesezi de problemele persoanei,
ascunzndu-i iritarea i enervarea.
C. Observaia poate fi de dou feluri:
a) pasiv: presupune s priveti i s nu faci nimic;
b) activ (participativ): presupune s priveti i s ntrebi, ofer nelegerea
comportamentelor.
Avantaje
Dezavantaje
potrivit pentru accesul la comportamentele reale consum timp i este costisitoare;
(nu mediat);
risc deformri (datorate observatorului).
evaluarea din interior;
explorarea aciunilor subcontiente.
Posibile deformri ale rezultatelor n cercetarea calitativ. Trebuie s tii cum
afectezi datele primare, iar acest lucru l afli rspunznd la ntrebri ca:
Ai vreo problem cu femeile sau cu brbaii sau i apreciezi n egal msur?
Eti mai anxios cu copii chiar dect sunt bunicile?
n ziua n care ai format grupurile, erai iritat sau ncorsetat n prejudeci?
Manifeti aversiuni neobinuite?
Te simi extrem de obosit? Te simi mult mai bine singur?

241

Poi afecta ceea ce analizezi i poi perpetua deformarea n analizele ulterioare. Dar,
pentru a minimiza acest pericol, caut s ii cont de:
Unde aplici cercetarea? trebuie s cunoti dac mediul n care aplici analiza o
poate deforma. Ai un instrument specific de lucru? Ai prefera alt loc?
Cum aplici cercetarea? uneori analiza poate fi uor de ntreprins, ns aplicarea
propriu-zis i poate ridica probleme n funcie de ct eti de dispus la conversaii
spontane, la destinuiri, ct eti de tolerant i meticulos i cum supori s fii
contrazis?
De ce aplici cercetarea? pentru c tu doreti s o aplici? Te consideri mai
competent dect alii? Te-a ales cineva anume? Dac da, de ce?
Analiza nu este niciodat complet. Ea trebuie:
s fie riguroas, organizat, sistematic, ct mai complet i concret!
s-i ofere satisfacie intrinsec!
Prezentarea recomandrilor. Raportul de cercetare trebuie s fie:
- bine structurat, pe capitole i seciuni;
- ierarhizat n funcie de importana informaiei prezentarea concluziilor astfel
nct, fiecare seciune s fie susinut cu argumente sau cu informaii utile pe
care auditoriul i le-a nsuit din seciunea anterioar;
- succint cu organizarea i stabilirea prioritilor, odat ce concluziile au fost
formulate, meninndu-se i atributul actualitii.
Stilul trebuie s fie corect din punct de vedere formal, iar discursul s se
personalizeze, situndu-se la nivelul eu ei. Unele segmente de public manifest o
atracie mai mare pentru nivele ridicate de interaciune, altele prefer doar s li se
vorbeasc. Prezentarea trebuie s fie informativ, interesant, dar i distractiv. Ea
necesit:
un plan de lucru;
manier clar de derulare a prezentrii;
precizarea clar, ntr-un slide, a obiectivelor i metodelor de cercetare.
Slide -urile sunt preferate deoarece:
rezum ideile pentru audien;
asigur punctarea principalelor idei i concluziilor;
funcioneaz ca un semafor, introducnd un nou stimul - vizual;
invit la reexaminarea principalelor idei, prin rezumarea seciunii;
asigur prezentarea echilibrat i clar a consecinelor care rezult dintr-o
expunere mai complicat.
Sfaturi pentru prezentarea slide -urilor:
Trebuie s cunoatei n detaliu ceea ce urmeaz s prezentai!
Nu folosii idei care nu corespund cu ceea ce susinei verbal!
Pentru a accentua concluziile, rezumai-le pe un slide!
Utilizai alt slide pentru recomandrile derivate din cercetare!
Nu excludei marca personal din prezentare (coloreaz prezentarea i menine
treaz atenia auditoriului)!
Folosii punctele cheie, cele mai reprezentative!
(adaptat dup Wynberg Rebecca: 1997)
242

Modele Teoretice n Evaluarea Programelor

16.

(dup X. Ballart, 1998:224-225)

Termeni

Scriven

Campbell

Weiss

tiina valorizrii

Cvasiexperimente

Modelul de

instruire

Wholey

Stake

Cronbach

Managementul

Sensibil, naturalistic

Analiza UTOS

(Enlightening )

Performanelor

Boruch

Cronbach

Abramson

Guba

stabilirea

S-au mai

Cook

Chelimskz

Bellavita

House

observatiilor)

ocupat de

Riecken

Palumbo

Horst, Nay

Lincoln

problem

Rossi

Wholey

Scanlon

Patton

Lmurirea problemelor

Informaie produs pentru

Informaii practice pentru

Lmurirea ches

pentru mbuntirea

instruirea celor care iau

managementul rezutatelor

mbuntirea programului

legate de probl

deciziei

decizii i a celor implicai

Agenie i finanatori

Legislatori,

Manageri, legislatori,

Beneficiarii programului i

Legislatori,

executori

personalul

noi

Concept

Interes

Aprecierea valorii

Interesul public

Informaie

produs

executori

prioritar
Rolul

(oameni, tratam

program, conte

Judector

Expert n metodologie

Educator

Agent de schimbare

Furnizor de servicii

Educator, care

Obiect

Efecte

Efecte, relaii cauzale

Efecte, procese, context

Efecte, activiti, produse

Activiti

Efecte, proces

Sursa de

Nevoile sociale

Obiective

Obiective, documente,

Cei implicai

Clieni, person nal tehnic

Cei implicai

evaluatorului

difuzeaz

criterii pentru

cei implicai

sau profesional

determinarea
valorii
Orientate pe problem
Metode

Experiment randomizat

Metode cantitative i

Aprecieri evaluative,

Metode calitative i

Metode cantita

Cvasiexperimente

calitativa

Indicatori de p performan

studii de caz

calitative

Instrumental

Conceptual, d

Evaluarea rapid a
feed-back
Instrumental

Instrumental

Perspective

Conceptual, de formulare

Instrumental

a politicilor

a realitii socia

asupra
utilizrii
Cnd

Cum se
organizeaz

Cnd nu cost

Operaiune extern

Dup greeli n implemen- n funcie de c cei 3 I:

Cnd este eficient n

Cnd folosete membrilor

n funcie de re

tare, cnd se iniiaz o

interese, informaii,

raport cu preul

programului

nevoia de infor

reform

ideologii

Operaiune extern

problem

Implicnd personalul, dar

Integrat n sistemul de

Contact permanent cu

n cooperare s

nu excesiv

management orientat pe

programul

programul

procesul de

rezultate

evaluare

243

BIBLIOGRAFIE
Allison, G.T. (1971): The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis,
Little Brown, Boston.
Allen, A. (1998): Privacy, n Jaggar, A.M., Young, I.M. (eds.), A Companion to
Feminist Philosophy, Blackwell, Oxford.
Anderson, J.E. (1989): Government and the Economy: What in Fundamental?, n
M.W.J.Samuels (ed.), Fundamentals of the Economic Role of Government, Greenwood
Press, New York.
Arrow, K.J. (1951): Social Choice and Individual Values, Wiley, New York.
Axford, B., Browning, G.K. et al. (1997): Politics: An Introduction, Routledge, London.
Bachrach, Baratz, (1962): Two Faces of Power, n American Political Science Review,
56, pp. 947-952.
Baker, Judy L. (1999): Evaluating the Poverty Impact of Projects: A Handbook for
Practitioners, LCSPR/PRMPO, The World Bank.
Ballart, X. (1998): Spanish Evaluation Practice versus Program Evaluation Theory, n
Kessler, M.C., Lascoumes, P., Setbon, M., Thoenig, J.-C. (ed.), Evaluation des politiques
publiques, L Harmattan, Paris.
Baudouin, J. (1992): Introducere n sociologia politic, Editura Amarcord, Timioara
(partea a patra: Politicul n oglinda politicilor publice), pp.245-306;
Birkland, T.A. (1997): After Disaster: Agenda Setting, Public Policy, and Focusing
Events, Georgetown University Press, Washington.
Blalock, A.B. (1999): Evaluation Research and the Performance Management
Movement, n Evaluation, 5, pp. 117 149.
Bochenski, J. M. (1992): Ce este autoritatea?, Editura Humanitas, Bucureti.
Brewer, G.D. (1974): The Policy Science Emerge: To Nurture and Structure a
Discipline, n Policy Sciences, 5, pp. 239 244.
Brewer, G., DeLeon, P. (1983): The Foundations of Policy Analysis, Homewood, Dorsey.
Carlsson, L. (2000): Non-Hierarchical Evaluation of Policy, n Evaluation, vol.6,
SAGE Publications, London, Thousand Oaks, New Delhi, pp.201-216;
Chelcea S. (2001): Metodologia cercetrii sociale, Editura Economic, Bucureti.
Cobb, R., Elder, Ch. (1972): Participation in American Politics: The Dynamics of
Agenda-Building, Bacon, Boston.
Cobb, R., Ross, J.-K., Ross, M.H. (1976): Agenda Building as a Comparative Political
Process, n The American Political Science Review,70, pp.126-138.
Cobb, R., Ross, M.H. (1997): Denying Agenda Access: Strategic Considerations, n
Cobb, R., Ross, M.H. (eds.), Cultural Strategies of Agenda Denial, University Press of
Kansas.
Cohen, M., March, J., Olsen, J. (1972): A Garbage Can Model of Organizational
Choice, n Administrative Science Quarterly, 17, 1, pp. 1 25.
Crenson, M. (1971): The Un-Politics of Air Pollution. A Study of Non-Decisionmaking in
the Cities, John Hopkins University Press, Baltimore.
Dahl, R. (1957): The Concept of Power, n Behavioral Science, 2, pp. 201-215.
Dahl, R. (1961): Who Governs?, Yale University Press, New Haven.
DeLeon, P. (1978): A Theory of Policy Termination, n May, J.V., Wildavsky, A.B.
(eds.), The Policy Cycle, Sage, Beverly Hills.
244

DeLeon, P. (1983): Policy Evaluation and Program Termination, n Policy Studies

Review, 2, pp. 631 647.
DeLeon, P. (1987): Policy Termination as a Political Phenomenon, n Palumbo, D.
(ed.), The Politics of Program Evaluation, Sage, Newbury Park.
Dima, A.M., Vlsceanu, L. (2000): ntlnire cu studenii, n Miroiu, A. (ed.),
Restructurarea sectorului public n Romnia, Trei, Bucureti.
Dolbeare, K.M., Dolbeare, P. (1976): American Ideologies, Random House, New York.
Dolowitz, D.P., Marsh, D. (2000): Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer
in Contemporary Policy-Making, n Governance, 13, pp. 5 24.
Dryzek, J.S. (1990): Discursive Democracy, Cambridge University Press, Cambridge.
Dunleavy, P. (1991): Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Harvester, New York.
Dunleavy, P., O'Leary, B. (1987): Theories of the State, MacMillan, London.
Dunn, W.N. (1981): Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, Englewood
Cliffs.
Easton, D. (1965): A Framework for Policy Analysis, A.A. Knopf, New York.
Edelman, M.J. (1988): Constructing the Political Spectacle, University of Chicago Press,
Chicago.
Elster, J. (1993): Constitution-Making in Eastern Europe: Rebuilding the Boat in the
Open Sea, n J.J. Hesse (ed.), Administrative Transformation in Central and Eastern
Europe: Towards Public Sector Reform in Post -Comunist Societies, Blackwell, Oxford.
Etzioni, A. (1967): Mixed Scanning: a Third Approach to Decision Making, n
Public Administration Review, XXVII, pp. 385-392.
European Commission (2000): European Report on Quality of School Education.
Fischer, F. (1995): Evaluating Public Policy, Nelson-Hall, Chicago.
Forester, J. (1984): Bounded Rationality and the Politics of Muddling Through, n
Public Administration Review, 44, 1, pp. 23-31.
Geva-May, I, Wildavsky, A. (1997): An Oprational Approach to Policy Analyis: The
Craft, Kluwer, Boston.
Geva-May, I., Pal, L.A. (1999): Good Fences Make Good Neighbours, n Evaluation,
5, pp. 259 277.
Goodin, R.E. (1996): Institutions and Their Design, n R. E. Goodin (ed.), The Theory
of Institutional Design, Cambridge University Press, Cambridge.
Goodin, R.E., Klingemann, H.-D. (eds.) (1996): A New Handbook of Political Science,
Oxford University Press, Oxford.
Guba, E.G., Lincoln, Y.S. (1987): The Countenances of Fourth-Generation Evaluation:
Description, Judgement, and Negotiation, n Palumbo, D.J. (ed.), The Politics of
Program Evaluation, Sage, Newbury Park.
Ham, C., Hill, M. (1984): The Policy Process in the Modern Capitalist State, Harvester,
New York.
Hardin, G. (1968): The Tragedy of the Commons, n Science, 162, pp. 1243 1248.
Hayek, Fr. (1995): Law, Legislation, and Liberty, Routledge, London. Heclo, H. (1972):
Review Article: Policy Analysis, n British Journal of Political Science, 2, pp. 83
108.
Hesse, J.J. (1997): Rebuilding the State: Public Sector Reform in Central and Eastern
Europe, n J. E. Lane (ed.), Public Sector Reform, Sage, London.
Hill, M. (1997): The Policy Process in the Modern State, 3rd ed., Prentice Hall, London.

245

Hjern, B., Porter, D.O (1998): Implementation Structures: A New Unit of

Administrative Analysis, n Hill, M. (ed.), The Policy Process, Prentice Hall, London.
Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (1984): Policy Analysis for the Real World, Oxford
University Press, Oxford; trad rom. (2000): Introducere n politicile publice, Trei,
Bucureti.
Hood, C. (1983): Using Bureacracy Sparingly, n Public Administration, 61, pp. 197
208.
Hood, C. (1991): A Public Management for All Seasons? n Public Administration, 69,
pp. 3 19.
Howlett, M., Ramesh, M. (1995): Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems, Oxford University Press, Oxford.
Hughes, O.E. (1998): Public Management and Administration, MacMillan, London.
Jenkins-Smith, H.C., Sabatier, P.A. (1993): The Study of Public Policy Processes, n
Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H.C. (eds.), Policy Change and Learning, Westview,
Boulder.
Katchanovski, I. (2000): Divergence in Growth in Post-Communist Countries, n
Journal of Public Policy, 20, pp. 55-81.
King G., Keohane R., Verba S. (2000): Fundamentele cercetrii sociale, Editura Polirom,
Iai.
Kingdon, J. (1995): Agendas, Alternatives, and Public Policies, Litle, Brown et Co.,
Boston; prima ed., 1984.
Kirkpatrick, S.E., Lester, J.P., Peterson, M.R. (1999): The Policy Termination Process,
n Policy Studies Review, 16, pp. 209 235.
Lane, J.-E. (1995): The Public Sector, Sage, London.
Lasswell, H.D. (1951): The Policy Orintation, n Lerner, D., Lasswell, H.D. (eds.), The
Policy Sciences, Stanford University Press, Stanford.
Lindblom, Ch. (1959): The Science of Muddling Through, n Public Administration
Review, 19, pp. 79 88.
Lindblom, C.E., Braybrooke, D. (1963): A Strategy of Decisions, The Free Press, New
York.
Lindblom, Ch. (1968): The Policy-Making Process, Prentice Hall, Englewood Cliffs.
Lindblom, Ch. (1977): Politics and Markets, Basic Books, New York.
Linder, S.H., Peters, B.G. (1989): Instruments of Government: Perceptions and
Contexts, n Journal of Public Policy, 9, pp. 35 58.
Lynch, R. (2000): Corporate Strategy, Financial Times/Prentice Hall, London.
MacRae, D. Jr., Whittington, D. (1997): Expert Advice for Policy Choice, Georgetown
University Press, Washington.
March, J., Olsen, J. (1979): Organization Choice Under Ambiguitiy, n March, J.,
Olsen, J. (eds.): Ambiguity and Choice in Organizations, Universitetsforlagen, Bergen.
Marsh, D., Stoker, G. (eds.) (1995): Theory and Methods in Political Science,
MacMillan, London.
May, P. (1992): Policy Learning and Failure, n Journal of Public Policy, 12, pp. 331
354.
Mazey, S., Richardson, J. (1996): The Logic of Organization: Interest Groups, n
Richardson, J. (ed.), European Union. Power and Policy-Making, Routledge, London.

246

May, P.J. (1991): Reconsidering Policy Design: Policies and Publics, n Journal of
Public Policy, 11, pp. 187 206.
McKinney, J.B., Howard, L.C. (1998): Public Admnistration, Praeger, Westport.
Mill, J. St. (1993): Despre libertate, Bucureti, Humanitas.
Miroiu, A. (1998): Filosofie fr haine de gal, ALL, Bucureti.
Miroiu, A. (ed.) (1998): nvmntul romnesc azi, Polirom, Iai.
Miroiu, A., Dinc, G. (2000): PHARE Universitas 2000, Bucureti.
Miroiu, M. (1999): Societatea retro, Editura Trei, Bucureti.
Miroiu, M., Blebea-Nicolae, G. (2001): Introducere n etica profesional, Trei,
Bucureti.
Muraskin, L. D. (1003): Understandig Evaluation: the Way to Better Prevention
Programs, U.S. Departement of Education.
Niskanen, W. (1994): Bureaucracy and Public Economics, Edward Elgar, Cheltenham.
Oackeshott, M. (1991): Rationalism in Politics, Liberty Press, Indianopolis; partial tradus
n romnete, Raionalismul n politic, Editura ALL, Bucureti, 1995.
Offe, C. (1996): Designing Institutions in East European Transitions, n R. E. Goodin
(ed.), The Theory of Institutional Design.
Osborne, D., Gaebler, T. (1992): Reinventing Government, Addison Wesley, Reading,
MA.
Olson, M. (1965): The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Cambridge,
Ma.
Osborne, D., Gaebler, T. (1993): Reinventing Government, Plume, New York.
Ostrom, E. (1990): Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective
Action, Cambridge University Press, Cambridge.
Parsons, W. (1995): Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy
Analysis, Edward Elgar, Aldershot.
Pateman, C. (1983): Feminist Critiques of the Public/Private dichotomy, n Benn, S.I,
Gaus, G.F. (eds.), Public and Private in Social Life, Croom Helm, London.
Peters, G. (1996): Agenda-Setting in the European Union, n Richardson, J. (ed.),
European Union. Power and Policy-Making, Routledge, London.
Patton, C.V., Sawicki, D.S. (1986), Basic Methods of Policy Analysis and Planning,
Prentice Hall, Englewood Cliffs.
Peters, B.G., van Nispen, F.K.M. (1998): Public Policy Instruments, Edward Elgar,
Cheltenham.
Pfeffer, J., Sutton, R.I. (2000): The Knowing-Doing Gap, Harvard Business School Press,
Boston.
Pressman, J., Wildavsky, A. (1973): Implementation, University of California Press,
Berkeley.
Rawls, J. (1971): A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge.
Rein, M. (1983): From Policy to Practice, MacMillan, London.
Rose, R. (1991): What is Lesson-Drawing?, n Journal of Public Policy, 11, pp. 3 30.
Rossi, P.H., Freeman, H.E., Lipsey, M.W. (1999): Evaluation. A Systematic Approach,
6th ed., Sage, Thousand Oaks, London.
Rothstein, B. (1998): Just Institutions Matter, Cambridge University Press, Cambridge.
Sabatier, P.A., Mazmanian, D.A. (1980): A Framework of Analysis, n Policy Studies
Journal, 8, pp. 538 -560.

247

Sabatier, P.A. (1986): Top-down and Bottom-Up Approaches to Implementation

Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis, n Journal of Public Policy, 6,
pp. 21- 48.
Sabatier, P. (1998): The Political Context of Evaluation Research. An Advocacy
Coalition Perspective, n Kessler, M.C., Lascoumes, P., Setbon, M., Thoenig, J.-C. (ed.),
Evaluation des politiques publiques, L Harmattan, Paris.
Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H.C. (1999): The Advocacy Coalition Framework. An
Asseement, n Sabatier, P.A. (ed.), Theories of Policy Process, Westview Press.
Schmitter, P.C. (1974): Still the Century of Corporatism?, n Review of Politics, 36, pp.
85 131.
Sen, A. (1987): On Ethics & Economics, Blackwell, Oxford.
Simon, H.A. (1945): Administrative Behavior, MacMillan, New York.
Simon, H.A. (1982): Models of Bounded Rationality. Vol.2: Behavioral Economics and
Business Organization, The MIT Press, Cambridge, Mass.
Simon, H.A. (1955): A Behavioral Model of Rational Choice, n Quarterly Journal of
Economics, 69, pp. 99 118.
Simon, H.A. (1956): Rational Choice and the Structure of the Environment, n
Psychological Review, 63, pp. 129 138.
Simon, H.A. (1976): From Substantive to Procedural Rationality, n Latsis, S.J. (ed.):
Method and Appraisal in Economics, Cambridge University Press, Cambridge.
Smith, A. (1964): Avuia naiunilor, Editura Academiei, Bucureti.
Stokey, E.; Zeckhauser, R. (1978): A Primer for Policy Analysis, W. W. Norton & Co.,
New York, London.
Stone, D. (1988): Policy Paradox and Political Reason, Scott, Foresman, Glenview.
Uusikyl, P., Virtanen, P. (2000): Meta-Evaluation as a Tool for Learning, n
Evaluation, 6, pp. 50 65.
Walters, L.C., Aydelotte, J., Miller, J. (2000): Putting More Public in Policy Analysis,
n Public Administration Review, 60, 4.
Weimer, D.L. (1993): The Current State of Design Craft: Borrowing, Tinkering, and
Problem Soving, n Public Administration Review, 53, pp. 110 120.
Weimer, D.L., Vining, A.R. (1999): Policy Analysis. Concepts and Practice, Prentice
Hall, Upper Saddle River.
Wilensky, H. (1975): The Welfare State and Equality, University of California Press,
Berkeley.
Wynberg, Rebecca (1997): Qualitative Methods, n Essentials of Qualitative Research,
The Market Research Society.
Wynberg S. (1997): Analysis & Interpretation: another view, n Essentials of
Qualitative Research, The Market Research Society.
*** Evaluation des politiques publiques sous la direction de Marie-Christine
Kessler, Pierres Lascoumes, Michel Setbon, Jean-Claude Thoenig, LHarmattan, France,
Canada, 1998.

248