Finane

MANAGEMENTUL
PROCESULUI BUGETAR
N REPUBLICA MOLDOVA
Dr. hab. Tatiana MANOLE,
prof. univ.
THE MANAGEMENT OF THE BUDGET
PROCESS IN THE REPUBLIC OF MOLDOVA
This article points out the problems facing the
management of the budget process in the Republic of
Moldova. National public budget and its structural
divisions are analyzed. The major focus is orientated
to inter-budget relations, the largest effort in this
context is on the state budget. There are also shown
the weighted transfers into the public revenues by
compartments. In particular, the transfers to the
administrative territorial budgets are increasing,
fact which indicates a weak management of local
public finance. The authors proposals are about
public finance management reform, transforming it
into a performing one, and also the budget system
reform.

Bugetul administraiei publice este un plan

pentru cheltuieli, de obicei, curente i mijloacele
de finanare ale acestora. El este instrumentul
primar de control al activitilor de finanare,
achiziionare, cheltuire i prestare a serviciilor de
ctre o administraie public.
Cheltuielile indicate n buget sunt obligaii
financiare curente, care necesit fonduri publice.
Aceste prevederi se refer la bugetele de orice nivel,
fie central sau local.
Bugetul este elaborat n conformitate cu
legislaia i reglementrile n vigoare. n Republica
Moldova, la baza elaborrii bugetului st cadrul
legal: Legea nr.847-XIII din 24 mai 1996 privind
sistemul bugetar i procesul bugetar, Legea nr.397XV din 16 octombrie 2003 privind finanele publice
locale i Hotrrea Guvernului nr. 82 din 24 ianuarie
2006 Cu privire la elaborarea Cadrului de cheltuieli
pe termen mediu i a proiectului de buget, Notele
metodologice privind elaborarea de ctre autoritile
administraiei publice centrale i locale a proiectelor
de buget pentru anul de planificare (de exemplu,
pentru anul 2011). Un rol important la elaborarea
bugetelor are Clasificaia Bugetar.
Legislaia bugetar din Republica Moldova
stabilete reguli stricte de elaborare a bugetului.
n cadrul administraiei publice, un buget este un
plan financiar de generare a veniturilor i executare
a cheltuielilor pentru o anumit perioad de timp

(n mod normal un an), care are ca scop realizarea

obiectivelor i ndeplinirea funciilor de ctre
organismele guvernamentale la nivelul la nivelul
respectiv.
n calitatea sa de plan financiar, bugetul
ndeplinete urmtoarele funcii:
ndeplinete menirea principal a bugetului
anual (curent), cea de instrument de reglementare a
operaiunilor financiare anuale.
Ofer informaii cu privire la activitile
financiare din anul curent i din cel trecut, pentru
fiecare departament sau funcie, incluznd
cheltuielile anului curent i cele din anul precedent.
Reflect situaia financiar a autoritii publice (centrale i locale) la sfritul anului bugetar.
Ofer informaii cu privire la sursele de
venituri curente i propuse (planificate).
Arat o legtur clar ntre bugetul curent
i cel de capital, unde plile n contul serviciului
datoriei sunt alocate ca rambursare a ratelor de
mprumut i a dobnzii. Bugetul este un plan de
management. Administraia public (central
i local), prin esena i funciile ei, este obligat
s organizeze furnizarea eficient a serviciilor de
ctre organele administraiei publice i n baza
unei analize minuioase s stabileasc dac banul
public este cheltuit judicios, n condiiile respectrii
principiilor justiiei i democraiei. Scopul ei este
s asigure atingerea obiectivelor propuse cu costuri
minime i cu minime efecte negative posibile asupra
cetenilor. Aceast preocupare pentru eficien
ine de activitatea managerial i de revizuirea
personalului, dar i de efectuarea bilanurilor
anuale i de elaborarea unui buget care realizeaz o
coresponden ntre obiective i costuri.
Bugetul este cheia prin care se gestioneaz
serviciile i cheltuielile prin alocarea de fonduri
pentru programe specifice, destinate s ndeplineasc obiective clar definite.
Stabilete un plan detaliat cu privire la felul
serviciilor care urmeaz s fie prestate i n ce
mod.
Ofer ndrumri elementare cu ajutorul
crora oficialii alei verific personalul i executivul
n ceea ce privete realizarea serviciilor.
Contureaz categoriile, obiectivele serviciilor
i sistemul financiar, care pot fi utilizate ca baz
pentru raporturile periodice cu privire la situaia
aciunilor autoritii publice.
Procesul bugetar poate fi definit ca ansamblu
de activiti i operaiuni integrate coerent i
orientate spre acelai scop, care deruleaz stadial,
fiind aezate ntr-un orar strict i bine determinat.
Procesul bugetar cuprinde urmtoarele etape
generale:

nr. 3(18), septembrie 2010 - 35

Akademos
elaborarea proiectului de buget;
examinarea i adoptarea
legii bugetare
anuale;
executarea bugetului;
ncheierea i aprobarea contului de executare
bugetar;
controlul bugetar.
Aceste activiti se desfoar ntr-un cadru
constituional
i
administrativ-instituional.
Derularea procesului bugetar difer de la ar la
ar n funcie de evoluia istoric a statului dat. n
literatura de specialitate se menioneaz c procesul
bugetar are trsturi comune, i anume:
este un proces de decizie, ntruct esena sa
const n alocarea resurselor bugetare limitate pentru
bunuri publice, care de regul se caracterizeaz
printr-o presiune a cererii;
este un proces predominant politic, deoarece
deciziile de alocare a resurselor bugetare nu sunt
determinate de forele pieei, ci de ceteni, de grupuri
de interese prin mecanismul reprezentativitii i al
votului;
este un proces complex, cu mii de participani
(instituii publice, administraii publice, organizaii
publice i sindicatele);
este un proces ciclic, care se desfoar
ntr-o ordine temporal bine precizat, consecin
a principiilor bugetare, ndeosebi a principiului
anualitii i a principiului publicitii.
Sistemul bugetar al Republicii Moldova este
unitar i constituie Bugetul Public Naional, alctuit
din urmtoarele componente:
1. Bugetul de Stat, elaborarea i executarea
cruia este de competena Guvernului.
2. Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat,
elaborarea i executarea cruia este de competena
Guvernului.
3. Fondurile de asigurri obligatorii de asisten
medical la fel sunt de competena Guvernului.
4. Bugetele Unitilor Administrativ-Teritoriale
sunt independente, elaborarea i executarea lor
este de competena organelor reprezentative i
deliberative din teritoriu.
La baza elaborrii Bugetului Public Naional
st politica fiscal i monetar-valutar a Republicii
Moldova. Vom meniona c din toate componentele
Bugetului Public Naional numai Bugetul de Stat
poate fi, conform legislaiei, aprobat cu deficit.
Celelalte componente nu pot fi aprobate cu deficit.
Acoperirea deficitului se face din transferuri din
bugetul de stat.
Reieind din cele spuse mai sus, vom ncerca s
analizm situaia real a Bugetului Public Naional
al Republicii Moldova pe perioada anilor 20052010.

36 - nr. 3(18), septembrie 2010

Tabelul 1
Deficitul/ Surplusul Bugetului Public Naional,
% n PIB
2005
Indicator

BPN

2006 2007 2008

2009
2010
Executat
Estimat
Prognoza pe
termen mediu
(progn. real
exec.)
1,5 % - 0,3% -0,2% - 0,5% - 6,39% - 1,0%
(1,0%
(real
exec.)
-12,7%)

Inclusiv pe compartimente
0,2% - 0,4%
- 5,61%
0,6%
0,0% - 0,1% - 0,2% 0,0% - 0,04%

FAOAM 0,5% 0,2% 0,3% 0,1% - 0,32%

BUAT
- 0,4% - 0,6% 0,0 % 0,0 % - 0,42%

x
x

BS
BASS

1,4%

Sursa: Informaia Ministerului Finanelor al Republicii

Moldova, Cadru de Cheltuieli pe Termen Mediu (20092011),(CCTM), Datele Biroului de statistic, www.mf.gov/
www.statistica.md

Din tabelul 1 vedem c situaia n BPN se

nrutete, ndeosebi n anul bugetar 2010. Dac
bugetul de stat poate gsi surse pentru acoperirea
bugetului, apoi situaia devine grav n BASS.
Analizele demonstreaz c din anul 1999 pn n
2008 mrimea medie a pensiei pentru limit de
vrst a crescut de la 85,4 lei (1999) pn la 666,3
lei (2008), lundu-se n calcul i inflaia. Dar aceast
cretere nu arat o mbuntire a situaiei materiale
a pensionarilor dup limita de vrst. Doi indicatori
vorbesc elocvent despre acest lucru, i anume:
raportul dintre pensia pentru limit de vrst i
minimul de existen pentru pensionar, constituind
57% acesta fiind gradul de acoperire. Este
important i indicatorul ratei de substituire, care este
obinut prin raportarea pensiei medii pentru limit
de vrst i salariul nominal mediu lunar pe ar,
acest raport fiind de 26,32 %. Aceasta este ponderea
pensiei medii n salariul nominal mediu pe ar.
Astfel, nici ponderea pensiei medii n minimul
de existen (57%), nici rata de substituire (26,32%)
nu mbuntete soarta pensionarilor din Republica
Moldova, dac acetia nu mai au alte surse de
existen.
Ce am propune la acest compartiment?
1. Fondul de pensii s fie o structur distinct,
gestionat aparte, deoarece cheltuielile pentru plata
pensiilor n BASS alctuiesc cca. 70% din total
cheltuieli, i innd cont de importana strategic a
pensionrii pentru limit de vrst (PLV), ar fi logic
ca colectrile i plile ce in de PLV s fie separate
ntr-un fond aparte de pensii.

Finane
2. Deoarece la baza sistemului de pensionare
st principiul solidaritii generaiilor, ar trebui ca
n Republica Moldova s ne dezicem de privilegii
de pensionare pentru deputaii n Parlament care,
conform Hotrrii de Guvern nr. 412 din 22.04.2004,
dac i exercit mandatul timp de cel puin doi ani,
pot beneficia de dreptul la pensie n valoare de 75%
din venitul mediu lunar asigurat de un deputat, la
fel i pentru membrii guvernului n exerciiu i alte
categorii, precum funcionarii publici, aleii locali.
Aceste categorii sunt finanate n proporie de
50% din BASS i de 50% din BS. Trebuie de unificat, astfel, nct baza pensionrii s fie contribuia i
stagiul necesar de munc conform legislaiei.
3. S fie recalculat pensia, deoarece categoriile
de pensionari care s-au pensionat pn la 1999 sunt
nendreptii, nclcndu-se principiul echitii
sociale.
Este adevrat c situaia n Sistemul Public de
Asigurare n Republica Moldova este foarte dificil.
Dac lum n calcul raportul dintre populaia
ocupat i numrul pensionarilor, acesta este de 2 la
1. Adic 2 lucreaz i pltesc contribuii pentru un
pensionar. Acest raport se pstreaz pe tot parcursul
anilor 2003-2009, doar cu mici abateri n primii ani
ai acestei perioade.
Prin urmare, deficitul BASS crete, fiind acoperit
din transferurile de la Bugetul de Stat. Este nevoie de
o reform radical n sistemul Asigurrilor Sociale
de Stat n Republica Moldova.
Nu-i mai bun situaia i n Bugetele Unitilor
Administrativ-Teritoriale (BUAT). Baza fiscal
a teritoriilor este n scdere, iar transferurile de la
Bugetul de Stat cresc, ajungnd n unele raioane
pn la 80-90 % din totalul veniturilor BUAT.
Dup cum am menionat, numai Bugetul de Stat
poate fi aprobat conform Legii privind sistemul
bugetar i procesul bugetar cu deficit, celelalte
componente ale Bugetului Public Naional (BPN)
n caz de deficit sunt finanate de la Bugetul de Stat
sub form de transferuri. n tabelul 2 prezentm
ponderea transferurilor pe componentele structurale
ale BPN.
Transferurile n BASS sunt necesare i motivate
prin faptul c raportul ntre pltitorii de contribuii
i pensionari este 2:1, pe cnd normal ar fi 5:1.
Transferurile n fondurile asigurrilor obligatorii
de asisten medical au o tendin de scdere.
Transferurile la BUAT sunt o mare problem,
ele fiind n cretere, iar n 2009 au constituit 57,52%
n totalul veniturilor bugetelor UAT.
E de menionat, c problema modelrii i
reglrii relaiilor interbugetare este una din cele mai
importante n contextul consolidrii perfecionrii
managementului procesului bugetar n Republica

Moldova. Pentru bugetele unitilor administrativteritoriale care

se elaboreaz i se execut
independent semnificaia ei crete. La nivel central
nc nu este determinat un model eficient de relaii
interbugetare, nu numai privind transferurile, dar
i defalcrile din veniturile generale de stat. La fel,
nu sunt formulate criteriile de evaluare a structurii,
precum i a eficienei relaiilor interbugetare. n acest
sens, principalele aspecte ce trebuie analizate se
refer la: funcia de stimulare, stabilitatea relaiilor
interbugetare, promovarea politicii bugetare de ctre
autoritile locale.
Importana bugetelor unitilor administrativteritoriale deriv din funcia principal a acestora
de a presta comunitii servicii publice de nalt calitate, a contribui la dezvoltarea economico-social
a teritoriului pe care l administreaz. Cu prere de
ru, ponderea crescnd a transferurilor n bugetele
unitilor administrativ-teritoriale denot un management slab al finanelor publice locale.
Tabelul 2
Ponderea transferurilor n volumul total al
veniturilor din bugetul de stat n anii 2005-2009,
%
Anii

2005
2006
2007
2008
2009

Transferuri
n veniturile
bugetelor
unitilor
administrativteritoriale
38,78 %
45,24 %
46,21 %
53,10 %
57,52 %

Transferuri
n veniturile
bugetului
asigurrilor
sociale de stat

19,42 %
15,20 %
15,35 %
14,17 %
25,96 %

Sursa: Ministerulul
Moldova, www.mf.gov

Finanelor

Transferuri
n veniturile
fondurilor
asigurrilor
obligatorii de
asisten n
medicin
65,49 %
64,18 %
58,68 %
54,96 %
50,60 %

al

Republicii

Astfel, putem concluziona c situaia financiar

deficitar la nivel local este cauzat de:
lipsa unei voine manageriale la nivelul
autoritilor publice locale n vederea ncasrii
restanelor la pli ale agenilor economici n
bugetele UAT, lipsa cunotinelor manageriale
din partea primarilor i consilierilor, care ar trebui
s fie n stare s aleag prioritile de finanare
i s optimizeze cheltuielile bugetare; tendina
administraiei publice locale de a acumula solduri
bneti la sfritul anului i repartizarea acestora la
compartimentul cheltuieli n anul viitor, majornd
deficitul bugetar i lipsind, astfel, bugetele UAT
de mijloace circulare pentru acoperirea decalajului
temporar de cas, apelnd ulterior la Ministerul
Finanelor pentru transferuri.
n acest caz, este nevoie ca autoritile publice

nr. 3(18), septembrie 2010 - 37

Akademos
locale s ia atitudine fa de eficientizarea utilizrii
resurselor financiare i orientarea cheltuielilor bugetare la atingerea obiectivelor strategice ale localitii respective.
Se impune adoptarea unei noi Legi a
Finanelor Publice Locale, deoarece unele articole
sunt deja depite. Este vorba, mai nti de toate, de
modalitatea de calculare a transferurilor.
n general, considerm c e nevoie de o reform
radical n procesul bugetar al Republicii Moldova.
Trebuie de menionat c la nivel de Buget de Stat
din 2008 se implementeaz trecerea la elaborarea
Bugetului de Stat pe programe i performan.
Bugetul bazat pe programe i performan
reprezint un instrument eficient de management
n stabilirea prioritilor i luarea deciziilor privind
alocarea resurselor bugetare n viitor n funcie de
rezultatele obinute.

Elizabeth Ivanovsky. Monotipie, aa 1990

38 - nr. 3(18), septembrie 2010

Un buget de program i performan este un

plan financiar care asigur stabilirea misiunii
administraiei publice, a scopurilor i obiectivelor,
precum i evaluarea periodic a performanei
lor ca parte a procesului bugetar, care creeaz
legtura dintre intrrile necesare pentru punerea
n aplicare a planului strategic de dezvoltare a
administraiei publice i rezultatele anticipate.
Un buget de programe i performan ofer
rspunsuri la urmtoarele ntrebri:
Ce rezultate vor fi atinse? Ce indicatori de
rezultate?
Care va fi impactul asupra societii?
Care va fi impactul asupra consumatorilor?
Ci bani vor fi cheltuii pentru a presta un
serviciu pentru un scop anume?
La nivelul administraiei publice locale procesul
este n derulare.
Pentru Republica Moldova, reformarea procesului bugetar bazat pe performan
va fi cel cu acoperire parial,
adic vom identifica activiti
centrate pe programe cu indicatori
de msurare. Astfel, procesul
de elaborare va parcurge toate
etapele: de la elaborare pn la
executare i ncheierea conturilor,
cu monitorizare i control pe durata
procesului bugetar.
Bibliografie
1. Legea nr.847-XIII din 24
mai 1996 privind sistemul bugetar i
procesul bugetar.
2.
Legea nr.397-XV din 16
octombrie 2003 privind finanele
publice locale.
3. Hotrrea Guvernului nr.
82 din 24 ianuarie 2006 Cu privire
la elaborarea Cadrului de cheltuieli
pe termen mediu i a proiectului de
buget.
4. Notele metodologice privind
elaborarea de ctre autoritile
administraiei publice centrale i
locale a proiectelor de buget pentru
anul de planificare bugetar.
5. Ordinul
Ministerului
Finanelor al Republicii Moldova
privind Clasificaia Bugetar nr. 91 din
20 octombrie 2008.
6. Regulamentul privind modul
de elaborare, monitorizare i raportare
a bugetelor pe programe (MO nr. 4546 / 107 din 04.03.2008).