ACADEMIA TEFAN CEL MARE A MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE AL REPUBLICII MOLDOVA Cu titlu de manuscris CZU: 342.9(043.

2) Belecciu Liliana

CONTRACTUL DE CONCESIUNE
Specialitatea 12.00.02 Drept public (administrativ); Organizarea i funcionarea instituiilor de drept Tez de doctor n drept CONDUCTOR TIINIFIC:
Maria Orlov, confereniar universitar, doctor Autor: Belecciu Liliana

CHIINU 2007

CUPRINS INTRODUCERE ............................................................................................................................... 3 CAPITOLUL I CONTRACTUL DE CONCESIUNE CONTRACT ADMINISTRATIV ...... 9 SECIUNEA I NOIUNI GENERALE PRIVIND CONTRACTELE ADMINISTRATIVE................................ 9 1. Teoria contractelor administrative...................................................................................... 9 2. Caracterele generale ale contractului administrativ ........................................................ 18 3. Conexiuni i delimitri ale contractului administrativ cu i fa de alte acte administrative ................................................................................................................................................... 23 4. Principalele contracte administrative .............................................................................. 29 SECIUNEA II CONCEPTUL, ESENA I NATURA JURIDIC A CONTRACTULUI DE CONCESIUNE .... 32 1. Noiunea contractului de concesiune ................................................................................. 32 2. Unele opinii asupra naturii juridice a contractului de concesiune.................................... 35 3. Trsturi caracteristice contractului de concesiune ......................................................... 39 4. Caracterele juridice ale contractului de concesiune.......................................................... 41 5. Clasificarea contractelor de concesiune ............................................................................ 44 6. Delimitarea contractului de concesiune fa de alte contracte.......................................... 48 CAPITOLUL II REGIMUL JURIDIC APLICABIL NCHEIERII CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ................................................................................................................................ 51 SECIUNEA I PRILE CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ............................................................. 51 1. Concedentul ....................................................................................................................... 52 2. Concesionarul..................................................................................................................... 55 3. Pluralitatea subiectelor contractului de concesiune .......................................................... 59 SECIUNEA II CONDIII DE VALIDITATE ALE CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ........................... 61 1. Capacitatea de a contracta ................................................................................................ 61 2. Consimmntul valabil al prii ce se oblig ................................................................... 63 3. Obiectul contractului de concesiune .................................................................................. 67 4. Cauza i forma contractului de concesiune....................................................................... 83 SECIUNEA III NCHEIEREA CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ..................................................... 85 1. Procedura prealabil ncheierii contractului de concesiune ............................................. 85 2. Procedura de concesionare ................................................................................................ 93 3. ncheierea contractului de concesiune ............................................................................. 100 CAPITOLUL III EFECTELE I NCETAREA CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ... 102 SECIUNEA I EFECTELE CONTRACTULUI DE CONCESIUNE ......................................................... 102 1. Puterea obligatorie a contractului de concesiune............................................................ 102 2. Drepturile i obligaiile prilor....................................................................................... 104 SECIUNEA II MODIFICAREA I NCETAREA CONTRACTULUI DE CONCESIUNE.......................... 120 1. Principiul echilibrului financiar al contractului .............................................................. 122 2. Modificarea unilateral a contractului de concesiune .................................................... 128 3. ncetarea contractului de concesiune............................................................................... 130 NCHEIERE .................................................................................................................................. 137 BIBLIOGRAFIE ........................................................................................................................... 152

INTRODUCERE Actualitatea temei investigate i gradul de studiere a acesteia Contractul de concesiune, n calitatea sa de contract administrativ, a aprut i s-a dezvoltat n perioada statului liberal de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea, din jurisprudena Consiliului de Stat din Frana, care era strns legat de noiunea de domeniu public i, respectiv, de servicii sau de lucrri publice. Prin urmare, contractul de concesiune i are originea n necesitile imperioase de ordin financiar ale autoritilor publice care aveau n administrare bunuri proprietate public, pentru a le valorifica n interesul comunitilor sau aveau n gestiune servicii publice, care trebuiau prestate la un nivel nalt. Dup cum meniona Ilie St. Mndreanu, prin sistemul concesiunilor s-au valorificat bogiile naturale, absolut necesare dezvoltrii statului, graie lor s-au nfrumuseat i organizat instituii ce lncezeau, prin sistemul concesiunilor s-au utilizat bunuri neproductive din domeniul public i prin ele s-a nlesnit progresul civilizaiei, uurnd viaa individual i colectiv fr a greva bugetul statului, ci din contra aducndu-i venituri. Azi e uor s se critice acest mod de concesiune; ns cnd ne gndim la drumul parcurs pn azi, la progresul realizat n interesul general, trebuie s recunoatem rolul mare pe care l-au avut concesiunile n viaa statelor. Concesiunile au fost alese ca mijloc de realizare a cilor ferate, prin mijlocirea lor s-au asanat malurile mrii, s-au creat canale, poduri, s-au ndiguit ruri navigabile, s-au fcut instalaii de distribuiri de ap, gaz, electricitate, transporturi n comun etc.. Clasic, concesiunea a fost definit ca un mod de gestionare a serviciilor publice prin care o autoritate public (concedent) nsrcineaz pe un particular (cetean sau societate comercial), printr-o convenie ncheiat cu acesta, s fac s funcioneze un serviciu public pe cheltuiala i riscul celui din urm, care-i primete remunerarea din redevene percepute de la usageri. Astfel, contractul de concesiune i marcheaz de la bun nceput locul su n dreptul public ca un contract administrativ i form juridic de realizare a gestiunii de bunuri ale domeniului public, servicii publice, activiti sau lucrri de interes public. Aceast instituie juridic a dreptului public, mai exact, a dreptului administrativ a constituit i constituie subiectul unor studii ale specialitilor n domeniu, fiind justificate, de necesitatea imperioas de a cunoate dimensiunile i implicaiile contractelor administrative n societate i, pe aceast baz, s se poat stabili aciunile i msurile cele mai eficiente de utilizare a acestora n procesul de administrare. Modalitile de exploatare a bunurilor domeniului public, de gestionare a serviciilor publice sau a desfurrii de activiti s-au 3

modificat semnificativ att ca numr, ct i ca diversitate datorit creterii considerabile a necesitilor colective pe de o parte, iar, pe de alt parte, datorit problemelor financiare pe care le ntmpin statul i colectivitile locale, fapt ce determin o dezangajare din ce n ce mai mare a acestora n prestarea activitilor sau a serviciilor publice. Antrenarea persoanelor de drept privat la prestarea serviciilor publice, prin parteneriat public-privat, se urmrete, n toate rile, creterea calitii serviciilor publice i plasarea usagerului n mijlocul preocuprilor serviciilor n cauz. Contractul de concesiune, care a avut i continu s aib cea mai mare pondere printre contractele administrative, la noi n ar nu este nc suficient cercetat de specialitii din domeniu, iar studiile efectuate trateaz doar unele aspecte fragmentare i nu dezvluie integral coninutul acestuia. Aadar, problemele legate de cunoaterea contractului de concesiune cer a fi supuse unui studiu amplu. Necesitatea studierii contractului de concesiune comport un dublu aspect: n primul rnd, sub aspectul formei juridice concrete de realizare a concesiunii, ca mod de exploatare a bunurilor, serviciilor i activitilor de interes public, iar n al doilea rnd se impune stabilirea caracteristicilor contractului de concesiune ca un contract administrativ, regim juridic special cruia i sunt supuse contractele de concesiune, condiiile indispensabile ncheierii lor (caietele de sarcini, licitaiile), precum i principiile speciale cu privire la executarea acestor contracte perfectate pentru un interes general i pentru buna funcionare a serviciilor publice. Mai mult dect att, contractul de concesiune necesit o studiere aprofundat, pentru a-i determina trsturile specifice, prin care acesta se deosebete de alte contracte, pentru a-l putea ncadra n grupul contractelor din care face parte, i anume: contractele administrative. Vom ncerca, cu modestele noastre puteri, s aducem o ct de puin lumin n acest domeniu att de discutat i de important pentru ara noastr, care trece printr-o perioad de tranziie la economia de pia, deoarece concesiunea a jucat un rol foarte mare n crearea i dezvoltarea statului modern. Pentru a alege calea cea mai bun de modernizare a administraiei, fundamentat pe experiena altora i cu evitarea propriilor greeli, toate acestea necesit investigaii speciale i o apreciere tiinific bine argumentat. Referindu-ne la gradul de studiere a temei de investigaie vom releva c studierea contractului de concesiune, n calitate de contract administrativ i are sediul n lucrrile de specialitate ale savanilor francezi i romni, lucrri consultate de noi. Astfel, n ara de origine a

contractelor administrative, n general, i a contractelor de concesiune, n special, a fost abordat aceast tem de profesori consacrai n materie ca: Gaston Jeze, J. Rouviere, A. de Laubardre, J. Rivero, J. Waline, L. Richer, Geoges Phillippe, R. Chapus. n Romnia, un suport considerabil n studierea acestei teme l are literatura de specialitate din perioada interbelic, reprezentat de profesorii: E. D. Tarangul, Jean H. Vermeulen, Ilie St. Mndreanu, Pavel Strihan, Paul Negulescu, Anibal Teodorescu. n prezent, recunosc teoria contractelor administrative, abordnd i contractul de concesiune, profesorii romni: A. Iorgovan, Eugen Popa, R. N. Petrescu, Ilie Iovna, Iulian Avram, Mircea Preda, Verginia Vedina, Valentina Gilescu, Ioan Alexandru . a. n Republica Moldova, teoria contractelor administrative e susinut, cercetnd tangenial unele aspecte ale contractului de concesiune, de autori, precum: M. Orlov, t. Belecciu, Ala Climov, V. Popa, I. Munteanu, V. Mocanu, V. Furdui, I. Trofimov, inclusiv autoarea tezei. Amnunte despre contractul de concesiune le gsim n lucrrile: Comentariu la Legea serviciilor publice de gospodrie comunal(Sv. Dogotaru, M. Orlov, t. Belecciu, L. Belecciu,), Ghid de urbanism i amenajare a teritoriului pentru funcionari publici (Sv. Dogotaru, M. Orlov, Iu. Povar, A. Paladi, t. Belecciu), Concesiunea o modalitate eficient de gestionare a proprietii UAT(V. Furdui). Scopul i sarcinile tezei Scopul cercetrii contractului de concesiune poate fi studiat din dou puncte de vedere, i anume: a identifica locul contractului de concesiune, ca instrument al administraiei publice de realizare a atribuiilor i a supune analizei sub toate aspectele contractul de concesiune ca un contract administrativ, distinct de contractele din dreptul comun. Acest scop se impune i prin faptul c, n prezent, serviciile publice nu satisfac pe deplin necesitile populaiei, deoarece bugetul statului i cel al unitilor administrativ-teritoriale este destul de precar. Prin urmare, trebuie gsite i alte ci de realizare a sarcinilor statului de satisfacere deplin i calitativ a necesitilor vitale ale populaiei. Astfel, lucrarea nu are doar un scop teoretic, de dezvoltare a doctrinei juridice n domeniu, ci i unul practic: a propune administraiei publice instrumente eficiente de prestare a serviciilor publice, testate n timp n practica multor ri. ntru realizarea scopului propus, ne-am stabilit urmtoarele sarcini: publice; Identificarea locului contractului administrativ, n general, i a contractului de concesiune, n special, printre celelalte forme concrete de realizare a activitii administraiei

Determinarea naturii juridice a contractului de concesiune, respectiv regimul juridic Studierea i stabilirea prilor contractului de concesiune (concedent i concesionar), Studierea i concretizarea bunurilor, activitilor (lucrrilor) i serviciilor care pot Analiza i motivarea procedurilor de ncheiere a contractului de concesiune; Identificarea i analiza elementelor contractului de concesiune specifice dreptului

aplicabil acestuia, avnd la baz literatura de specialitate i legislaia n vigoare; prin comparaie cu contractele de drept comun; face obiectul contractului de concesiune;

administrativ care i au originea n: voina unilateral a autoritii publice, n calitate de concedent; modificarea unilateral i rezilierea unilateral a contractului de concesiune; dreptul de control al concedentului asupra respectrii condiiilor i clauzelor contractuale de ctre concesionar; concesiune; Identificarea i analiza lacunelor, confuziilor legislative ce mpiedic punerea n Elaborarea de recomandri de ordin teoretic, legislativ i practic n vederea utilizrii practic a contractului de concesiune; pe larg a concesiunii ca form eficient de gestiune a bunurilor domeniului public, n general, i a serviciilor publice, n mod special. Noutatea tiinific a rezultatelor obinute este una dintre primele cercetri, n ansamblu, ale problemelor teoretice i practice privind contractul de concesiune - contract administrativ supus unui regim de drept public. Astfel, lucrarea ofer noi posibiliti pentru aplicarea real a elaborrilor tiinifice n scopul activizrii utilizrii metodelor moderne i a instrumentelor eficiente de exploatare a bunurilor, gestiunea serviciilor i executarea de activiti de interes public. De asemenea, pe parcursul lucrrii au fost fcute diferite propuneri care au la baz un suport tiinific, ce pot fi folosite n elaborarea unor acte juridice de o nalt calitate de reglementare a domeniului dat. Elementele de noutate sunt concretizate precum urmeaz: este concretizat natura juridic a contractului de concesiune, i anume n calitate de sunt determinate elementele cu valoare de constant a contractului de concesiune, contract administrativ supus unui regim juridic de drept public; care-l delimiteaz de contractele de drept comun; 6 Determinarea cauzelor care pot rupe echilibrul financiar al contractului de

este argumentat necesitatea de a studia contractul de concesiune n cadrul avnd la baz legislaia n vigoare, au fost studiate prile contractului de concesiune,

contractelor administrative; prin determinarea competenelor concedentului i indicarea categoriilor de persoane fizice sau juridice care pot avea calitatea de concesionar; au fost elucidate problemele ce apar n legtur cu condiiile de validitate ale contractului de concesiune, vizavi de dreptul comun n materie de contracte, i anume: capacitatea de a contracta, consimmntul, obiectul, cauza i forma contractului de concesiune; au fost relevate modalitile de desemnare a concesionarilor prin licitaie public sau negociere direct, determinat de necesitatea alegerii celui mai apt contractant, care s fie n stare s execute contractul n condiiile impuse de autoritatea public; a fost stabilit regimul juridic aplicabil bunurilor domeniului public al statului sau unitii administrativ-teritoriale care fac obiectul contractului de concesiune, precum i situaia acestora la ncetarea concesiunii; au fost caracterizate modalitile de ncetare a contractului de concesiune. Importana teoretic i valoarea aplicativ a lucrrii rezid n cercetarea complex a contractului de concesiune, care a fost mult timp subiect de dispute ntre autorii dreptului civil i dreptului public, vizavi de apartenena acestuia, fie dreptului civil, fie dreptului administrativ. Importana teoretic rezid n evidenierea factorilor care determin existena i necesitatea studierii i aplicrii contractului de concesiune, precum i prin naintarea de propuneri de lege ferenda, n vederea elaborrii unui cadru normativ adecvat reglementrii acestuia, pornind de la analiza legislaiei i experiena n acest domeniu a altor state. Lucrarea propus poate servi, de asemenea, drept suport teoretic la predarea cursurilor de drept administrativ sau a altor discipline, n materie de contracte administrative. Valoarea practic a lucrrii const n elaborarea instrumentelor de punere n aplicare a concesiunii, ca mod de exploatare eficient a bunurilor domeniului public a statului sau bunurilor domeniului public a unitii administrativ-teritoriale, ca mod al gestiunii de servicii publice sau al desfurrii de activiti (lucrri) publice. Aprobarea rezultatelor tezei Unele compartimente de baz cuprinse n lucrare i-au gsit reflectare n articolele publicate la tema tezei n reviste tiinifice i n comunicrile prezentate la conferine teoretico-tiinifice

naionale i internaionale, precum: forul naional Descentralizare fiscal: provocri pentru Republica Moldova organizat de fundaia Soros-Moldova (Chiinu, 9-10 martie 2006); sesiunile tiinifice anuale organizate de Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu SibiuRomnia, (20-21 mai 2005, 19-20 mai 2006); n cadrul a dou prezentri de carte Comentariu la Legea serviciilor publice de gospodrie comunal(Chiinu) i Ghid de urbanism i amenajare a teritoriului pentru funcionari publici(Chiinu, 15 decembrie 2005). Materialele tezei sunt destinate att teoreticienilor care predau materia contractelor administrative, ct i publice. Structura i volumul lucrrii Teza de doctorat cu tema Contractul de concesiune este compus din introducere, 3 capitole, divizate n 7 seciuni care, la rndul lor, sunt mprite n paragrafe i subparagrafe, ncheiere, referine bibliografice, rezumate n limbile englez i rus. Necesitatea structurrii n capitole, seciuni, paragrafe i subparagrafe rezid n complexitatea temei cercetate, deoarece ntr-o structurare mai concis nu s-ar fi reuit s se analizeze toate aspectele teoretico-practice ale contractului de concesiune, fapt neelucidate multe probleme. Volumul total al tezei este de 158 de pagini. Cuvinte-cheie: contract de concesiune, contract administrativ, caiet de sarcini, concedent, concesionar, autoritate public, persoan de drept privat (particular), proprietate public a statului i proprietate public a unitii administrativ-teritoriale, bunurile domeniului public i bunurile domeniului privat ale proprietii publice, servicii publice, usageri, activiti i lucrri publice, redeven, regim juridic de drept public, licitaie public, negociere direct. ce ar fi lsat autoritilor publice care au n competena lor administrarea bunurilor proprietate a statului sau a unitii administrativ-teritoriale i gestiunea de activiti sau servicii

CAPITOLUL I CONTRACTUL DE CONCESIUNE CONTRACT ADMINISTRATIV

SECIUNEA I Noiuni generale privind contractele administrative 1. Teoria contractelor administrative 1.1. Teoria contractelor administrative n dreptul francez Noiunea contractelor administrative este indisolubil legat de categoriile juridice ale proprietii publice, domeniului public i autoritii publice. Originea contractelor administrative trebuie cutat, n esen, n necesitile imperioase de ordin financiar ale autoritilor publice care aveau n administrare bunuri proprietate public, de a le valorifica n interesul comunitilor locale sau n interes naional, n funcie de proprietatea asupra acestor bunuri. [26, p. 5] Teoria contractelor administrative s-a format n dreptul francez datorit jurisprudenei Consiliului de Stat, fiind dezvoltat i sistematizat de doctrin. Teoria Consiliului de Stat asupra contractelor administrative are la baz existena instanelor de contencios administrativ ca instane judiciare i, respectiv, existena dreptului exorbitant, adic a dreptului administrativ ca regim derogatoriu de la dreptul comun, aplicabil administraiei de stat. Astfel, prin jurisprudena lor, instanele de contencios administrativ din Frana, n primul rnd Consiliul de Stat, au calificat drept contracte administrative numai acele contracte n care, n afar de simpla participare a unei administraii publice, se mai ntlnete un anumit scop asigurarea funcionrii unui serviciu public, respectiv un anumit regim juridic de drept public. [57, p. 109-110] n literatura juridic francez de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul celui de-al XX-lea, autori ca E. Perrignet (n lucrarea Les contrats de lEtat, 1890) i, mai ales, Gaston Jze (n Les contrats administratifs de lEtat, des dpartements, des communes et des tablissements publics, 1927-1934), contureaz teoria potrivit creia, n afar de contractele caracteristice dreptului privat, exist o categorie de contracte specific dreptului public, cu un regim juridic diferit, i anume - contractele administrative. [26, p. 5] Astfel, ntreaga doctrin a contractelor administrative are la baz distincia ntre contractele ncheiate de administraiile publice ca autoriti publice i contractele civile (sau contractele de

drept privat) ncheiate de administraiile publice n aceleai condiii i cu aceleai efecte ca atunci cnd acestea sunt ncheiate de ctre particulari. Pornind de la aceste aspecte, Gaston Jze consider c de cte ori prile au neles s se supun unor astfel de reguli care alctuiesc aa-zisul regim de Drept public ne gsim n faa unor contracte administrative. Cocontractantul spune Jeze nu se gsete fa de un alt particular; obligaiunile sale vor trebui s fie interpretate ca i cum s-ar ntinde la tot ceea ce este absolut necesar pentru asigurarea funcionrii regulate i continui a serviciului public la care el consimte s colaboreze. De partea ei, administraia va fi obligat s-l despgubeasc pe cocontractant pentru cazul cnd ntinderea acestor obligaii i-ar pricinui un prejudiciu anormal, pe care el nu putea s-l prevad n mod natural n momentul contractrii. [104, p. 232] De asemenea, ntemeietorul teoriei contractelor administrative susine c pentru existena contractului administrativ sunt necesare urmtoarele condiii: 1) un acord de voine ntre administraie i un particular; 2) acordul de voine s aib de obiect crearea unei obligaiuni juridice de prestare de lucruri materiale sau de servicii personale, n schimbul unei remuneraii (n numerar sau altfel); 3) prestaiunea particularului s aib drept scop asigurarea funcionrii unui serviciu public; 4) prile s fi neles s se supun regimului aprat de Dreptul public printr-o clauz expres prin nsi forma dat contractului, sau prin oricare alt manifestare de voin. [104, p.16] Referitor la regimul juridic aplicabil contractelor administrative s-a subliniat, de ctre aceeai surs, c regulile de ordin tehnic privitoare la formarea, executarea i desfacerea contractelor administrative difer, n mare msur, de regulile dreptului privat pentru contractele determinate de el. Teoria lui Jze a fost urmat de o teorie important consacrat n 1945 de ctre Georges Pequignot n lucrarea sa Torie gnrale du contrat administratif, n care se face o analiz general a tuturor contractelor administrative. Un alt studiu complet, care unific concepiile lui Jze i Pequinot, a fost publicat n 1957 de Andr de Laubadre (Trait thorique et pratique des contrats administratifs) i reeditat n 19831984 de ctre profesorii F. Moderne i P. Devolv. [84, p.19] Acest tratat despre contractele administrative rmne pn astzi lucrarea de referin n materie, dar dezvoltarea procedeului contractual n aciunea administrativ a suscitat apariia a numeroase lucrri asupra unor anumite tipuri de contracte. [84, p. 20]

10

Ali autori francezi abordeaz problematica contractelor administrative att prin prisma diversitii contractelor pe care le ncheie administraia public, ct i a elementelor specifice contractelor administrative, prin care ele se deosebesc de cele de drept comun. [86, p. 97; 62, p. 284] n felul acesta, dei limitat la nceput, teoria contractelor administrative s-a dezvoltat, fiind strns legat de evoluia contenciosului administrativ i de practica jurisdicional a Consiliului de Stat, care a fost calificat drept unicul ghid n aceast materie. [88, p. 104-105; 57, p. 112] . Cercetnd originea contractelor administrative, profesorul A. Iorgovan susine c literatura francez este foarte bogat n aceast materie, teoria contractelor administrative fiind preluat i de jurisdicia altor ri. Perioada statului liberal de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul celui de-al XX-lea a fost de neconceput fr teoria i, mai ales, practica, inclusiv contencioas, n materia contractelor administrative. Marile echipamente de infrastructur ale Franei din acea perioad i pn la ora actual sunt strns legate de teoria contractelor administrative (cile ferate, drumurile, electricitatea, aprovizionarea cu gaze i ap etc.). Pe parcurs, contractele administrative au penetrat i sfera socialului (se consider contract administrativ, de exemplu, convenia dintre Casa naional de asigurare medical i organizaiile naionale ale medicilor, decizie susinut i de Consiliul de Stat n 1974). [57, p. 99-100] Pornind de la practica i jurisprudena francez, A. de Laubardre definete contractul administrativ ca fiind contractul ncheiat de o persoan public i identificat prin intermediul unui criteriu alternativ, i anume: prezena clauzelor exorbitante sau participarea cocontractanilor la exercitarea aceluiai serviciu public. [57, p. 112] Conchidem c jurisprudena francez a avut i are un rol deosebit de important n conceptualizarea doctrinei n materie de contracte administrative. 1.2. Teoria contractelor administrative n dreptul romn n dreptul romn din perioada interbelic, teoria contractelor administrative nu s-a deuvoltat cu aceeai amploare ca n dreptul francez i nu s-a ajuns la formarea unui regim juridic diferenial n aceeai msur ca n Frana, deoarece a lipsit jurisdicia unui tribunal administrativ de importana Consiliului de Stat, litigiile referitoare la toate contractele administrative fiind judecate tot de instanele puterii judiciare. [82, p. 206; 74, p. 338]

11

n literatura juridic romneasc din perioada interbelic s-au conturat trei opinii cu privire la contractul administrativ: Acceptarea teoriei contractelor administrative; Respingerea oricrei teorii a contractelor administrative; Considerarea tuturor contractelor ncheiate de administraia public drept contracte

administrative. a) Prima opinie este cea mai susinut, promotorii ei fiind reputaii juriti J. Vermeulen [104, p. 108], E. D. Tarangul [92, p. 411] i I. Vntu. Ei consider c contracte de drept public sunt actele juridice ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora n vederea realizrii unui serviciu public sau a unui interes general. n susinerea teoriei contractelor administrative, prima opinie pleac de la ideea conform creia concesiunea este un contract de drept public, un contract de servicii publice sau un contract administrativ propriu-zis. Astfel, au fost evideniate principalele trsturi ale acestui contract administrativ: [74, p. 344] concesiunea de servicii publice se realizeaz printr-un acord ce intervine ntre concesionar i administraie, dar, n pofida acestui fapt, nu este un contract de drept comun, deoarece administraia are dreptul i obligaia de a controla i reglementa exploatarea serviciului public pentru a-l putea adapta intereselor generale publice; actul de concesiune nu poate fi considerat un act unilateral de putere public pentru c actul de concesiune este un act juridic complex alctuit dintr-o parte reglementar interesele concesionarilor ar fi lsate la discreia administraiei, ceea ce nu ar conveni particularilor; stabilit pe cale unilateral i o parte contractual stabilit printr-un acord de voin intervenit ntre administraia concedent i concesionar; administraia are dreptul de a retrage concesiunea ori de cte ori va constata c, de fapt, concesionarul nu ndeplinete condiiile prevzute n contractul de concesiune sau dac apreciaz c serviciul public concesionat trebuie s primeasc o alt organizare; n consecin, administraia poate s rezilieze contractul de concesiune pe cale unilateral, dar cu obligaia de a-l despgubi pe concesionar; administraia este responsabil de buna funcionare a serviciului public concesionat, avnd posibilitatea de a controla activitatea concesionarului;

12

n materie de concesiune a serviciilor publice s-a admis teoria impreviziunii.

Impreviziunea avea loc atunci cnd se produceau evenimente excepionale i anormale, independent de prile contractante, care nu puteau fi prevzute n momentul ncheierii contractului i care fceau ca executarea acestuia s fie prea oneroas. n aceste situaii, administraia era obligat s restabileasc echilibrul financiar al concesiunii. Menionm c nc din perioada interbelic, dup adoptarea Legii cu privire la concesiune, n 1929, jurisprudena a impus teza dup care contractele de concesiune sunt acte de autoritate de competena Curilor de Apel, ca instana de contencios administrativ. [57, p. 106] Se observ c jurisprudena din Romnia prin diferite decizii, ndeosebi ale Curii de casaie, a admis teza conform creia administraia poate ncheia cu particularii, n vederea realizrii unui serviciu public, fie un contract de drept privat, supus regimului juridic al codului civil, fie un contract de drept public sau contract administrativ, guvernat de regimul dreptului public, cu condiia ca prile s consimt, n mod expres sau tacit, c vor s se supun regimului juridic special al dreptului public. b) Opinia bazat pe respingerea teoriei contractelor administrative a fost susinut de profesorii A. Teodorescu [93, p. 294-298] i P. Negulescu [69, p. 154-169], ncurajai i de faptul c dup adoptarea Legii cu privire la concesiunile publice 1929, jurisprudena a impus teza potrivit creia, contractele de concesiune sunt acte de autoritate de competena instanelor de contencios administrativ, de la curile de apel. Argumentele eseniale invocate de A. Teodorescu sunt urmtoarele: statul se manifest n dreptul public nu numai sub fa de stat suveran, ci sub aceea de stat - persoan juridic, n care calitate stpnete un patrimoniu ce-i aparine n propriu i este subiect de drepturi i de obligaiuni ca orice particular; n actul de gestiune, statul nu comand i nu interzice nimnui nimic, i face cu privire la patrimoniul su acte juridice pe care i simplii particulari le-ar putea face cu privire la patrimoniul lor propriu; el face acte patrimoniale; spre deosebire de actul de autoritate care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, cci el const ntotdeauna ntr-un acord de voine; din aceast cauz mbrac ntotdeauna forma obinuit a actelor contractuale de drept privat; prin actul de gestiune administraia poate s urmreasc satisfacerea unui interes public, cu alte cuvinte, uneori actul (de gestiune) nu se refer numaidect la domeniul privat, ci i la

13

domeniul public, a crui paz i administrare o are tot ea (administraia), sau chiar la interese publice; numai actele de autoritate sunt deferite contenciosului administrativ i judecate dup principiile i procedura special prevzute de Legea din 23 decembrie 1925, pe cnd actele de gestiune sunt justiiabile de tribunale i curi, dup principiile i procedura dreptului comun (afar numai de cazurile cnd acestea ar fi contrazise de legi speciale). [93, p. 294-298] Profesorul P. Negulescu susinea c teoria dup care concesiunea este un contract, promovat de jurisprudena francez, apare duntoare interesului general, pe care serviciul concedat este menit s-l satisfac, cci face ca serviciul public s urmeze mai mult interesele concesionarului dect s satisfac interesul public, nerealiznd astfel mbuntiri n serviciu; pe cnd din contr, serviciile publice trebuie s fie dominate de grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul public ntr-o afacere privat. [69, p. 155] Bineneles, orict de mult am agrea ideea de contract administrativ, nu putem nega raiunea acestei reticene ntemeiate pe egoismul particularului obsedat de propriile interese. n consecin, concesiunea era calificat ca un act mixt, o combinaie de dispoziiuni regulamentare i de contract. [69, p. 155, 160] c) Reprezentanii celei de-a treia preri, consider c toate contractele ncheiate de administraia public sunt contracte administrative, supuse unui regim de drept administrativ. Unul dintre adepii acestei opinii susinea c toate contractele ncheiate de administraia public erau supuse, n primul rnd, principiilor generale ale contractelor din dreptul privat, din care cauz ele rmn contracte, i n al doilea rnd, unor principii i norme de drept administrativ, din care cauz ele devin administrative. De aceea, socotim c denumirea de contracte administrative pe care o propunem pentru toate aceste contracte este potrivit, pentru c este revelatoare i corespunde exact coninutului noiunii aa cum se desprinde din principiile i normele dreptului nostru pozitiv. [91, p. 247] Argumentele n favoarea acestei opinii au fost mai puin convingtoare. De asemenea, trebuie avut n vedere i faptul c tribunalele n activitatea lor, din perioada interbelic erau nclinate, n lipsa unor reguli precise i n lipsa unor clauze contractuale corespunztoare (prevzute n contractele administrative), s caute n dreptul privat analogii pentru judecarea i interpretarea acestora. [82, p. 26]

14

n perioada regimului comunist, teoria contractelor administrative a fost total abandonat, datorit att dispariiei noiunilor de proprietate public i privat a statului ori a comunitilor locale, ct i nlocuirii acestora cu proprietatea socialist de stat i imposibilitii existenei unor raporturi juridice de natur contractual ntre stat i particulari, n scopul exploatrii unor bunuri proprietatea statului. Totui, n pofida tuturor impedimentelor de ordin politic i legislativ, unii autori de drept administrativ din perioada regimului comunist, ca profesorii Valentina Gilescu [53, p. 122] sau Antonie Iorgovan [58, p. 214] de la facultatea de drept din Bucureti, au ncercat s aduc argumente pentru fundamentarea teoriei contractelor administrative. Perioada de dup decembrie 1989 poate fi calificat ca o nou etap n evoluia teoriei contractului administrativ, prima n istoria Romniei n care ar fi trebuit s se regseasc fundamentat legal i doctrinar existena ei, pornind de la faptul c nsi Constituia din 1991 o recunoate fr a o califica expres cu denumirea de contract administrativ. Este vorba de art. 135 alin. 5 care declar, pe de o parte proprietatea public inalienabil, iar pe de alt parte, recunoate posibilitatea existenei unor mijloace juridice de valorificare a bunurilor proprietate public. Este vorba de trei tipuri de contracte administrative: darea n administrare, care nu se poate face dect ctre o regie autonom sau instituie public; concesiunea; nchirierea. [103, p. 126] Dup cum spunea I. Iovna, n doctrina romneasc, innd seama i de reglementrile legislative din ara noastr, s-a admis i azi se reia ideea c contractele administrative reprezint o entitate specific dreptului administrativ, distinct att fa de actul unilateral de putere, ct i de actul juridic civil sau comercial. [59, p. 74-75] Juritii care susin teoria contractelor administrative sunt A. Iorgovan, Ioan Alexandru [22, p. 458-465], Verginia Vedina, Ilie Iovna, Rodica Narcisa Petrescu, Ion Corbeanu [40, p. 108119], Corneliu Manda [65, p. 143-148], Dana Apostol Tofan [94, p. 91-102], Eugen Popa [78, p. 293-360], Emil Balan [29, p. 101] . a. ns, noul sens al reglementrilor din Romnia pune din nou fa n fa tezele tradiionale referitoare la contractele administrative cu tezele clasice referitoare la contractele civile. Prin urmare, rmne n sarcina doctrinei de a stabili trsturile contractelor administrative, care trebuie s le delimiteze att de contractele civile, ct i de actele administrative ori de operaiunile administrative.

15

Astfel, administrative:

profesorul A. Iorgovan stabilete urmtoarele trsturi ale contractelor

a) reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraiei publice i un particular; b) presupune efectuarea de lucrri, prestarea de servicii etc. de ctre particulari n schimbul unei remuneraii (caracter oneros); c) este destinat s reprezint asigure funcionarea aceluiai serviciu public, a crui organizare obligaie legal a autoritii administraiei publice cocontractante (are ca scop un

serviciu public) sau, dup caz, punerea n valoare a aceluiai bun public; d) prile trebuie s accepte unele clauze de natur reglementar stabilite prin lege, sau n baza legii, prin hotrre a guvernului (clauze reglementare); e) autoritatea administraiei publice (cel autorizat) nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile sale dect altei autoriti a administraiei publice, n condiiile legii, iar particularul le poate ceda oricrei persoane, dar numai cu aprobarea administraiei publice; f) cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu i-a ndeplinit din culp obligaiile din contracte, ori cnd executarea apare prea mpovrtoare pentru particular, autoritatea administraiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fr a mai recurge la justiie; g) prile, prin clauz expres sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite au neles c se vor supune, inclusiv cu privire la soluionarea litigiilor, unui regim juridic de drept public; h) soluionarea litigiilor este de competena instanelor naionale de contencios administrativ, dac legea nu dispune altfel. [57, p.115] n fine, Verginia Vedina definete contractul administrativ ca fiind un acord de voin, dintre o autoritate public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de o parte, i alte subiecte de drept, pe de alt parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte pri), prin care se urmrete satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public, supus unui regim de putere public. [103, p. 127] Dup cum am artat, n Romnia, teoria contractelor administrative este susinut de doctrina actual cu o i mai mare amploare dect n perioada interbelic.

16

1.3. Teoria contractelor administrative n Republica Moldova n Republica Moldova, teoria contractelor administrative a ptruns mpreun cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre firme, mai cu seam cele cu capital strin, i administraia public ce aveau ca obiect concesiunea diferitor lucrri publice sau servicii publice. n perioada sovietic, dar chiar i n primii ani de independen, n Moldova nu se discuta despre contractele administrative, deoarece nu se fcea distincie ntre proprietatea public a statului i proprietatea privat a acestuia. [90, p. 25-30] Potrivit altei opinii, apariia n dreptul moldovenesc a noiunii de contract administrativ nu este altceva dect o influen a doctrinelor teoretice existente n rile europene i adoptarea unor legi noi ce determin existena unor astfel de contracte. [44, p. 239-242] Necesitatea dezvoltrii teoriei contractului administrativ s-a actualizat i prin promovarea instituiei contenciosului administrativ, nc o materie nou pentru legislaia i tiina dreptului din Republica Moldova. [70, p.116-120] n ceea ce ne privete, alturi de ali autori [98, p. 14-15], considerm c teoria contractelor administrative ncepe s se dezvolte mai mult datorit legislaiei care deja a pus temelia unor asemenea categorii de contracte. Spre exemplu, Legea cu privire la concesiuni nr. 534-III din 13.07.1995 [4] i H.G. nr. 77 din 27.02.1996 [14] care reglementeaz contractul de concesiune, reprezentnd dreptul comun n materia concesionrii bunurilor domeniului public, activitilor i serviciilor publice, fiind urmat de H.G. nr. 1006 din 13.09.2004 [15] cu privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal. Un contract cu natur juridic administrativ este cel de achiziii publice reglementat de Legea achiziiei de mrfuri, lucrri i servicii 30.04.1997 [10]. ns, aportul cel mai mare n materie de contracte administrative l are Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000 [7], care consacr noiunea de contract administrativ cu determinarea obiectului acestuia. Astfel, art. 2 din Legea nr. 793-XIV din 10.02.2000 definete contractul administrativ ca fiind acel contract ncheiat de autoritatea public, n virtutea prerogativelor de putere public, avnd ca obiect administrarea i folosirea bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes pentru necesitile statului nr. 1166-XIII din

17

public, prestarea de servicii publice, activitatea funcionarilor publici care reiese din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora. Actualmente, n ceea ce privete doctrina, nu exist nici o lucrare n materia contractelor administrative, ns problema a fost abordat de autori ca Maria Orlov [70, p. 116-120], t. Belecciu [72, p. 199-208], tefan Stamatin [90, p. 25-30], Ion Creang [44, p. 239-242], Ala Climova [39, p. 68-69], Igor Trofimov [98, p.1 4-15]. 2. Caracterele generale ale contractului administrativ J. Rivero, studiind problematica contractelor administrative,1 menioneaz: Dou probleme, aparent distincte, dar confuze, apar n practic: dup ce criterii recunoatem c un contract este administrativ? Dac un contract este administrativ, prin ce trsturi fundamentale a regimului su se distinge de un contract de drept privat? . [85, p. 117] Pornind de la aceste dou probleme, vom ncerca n continuare s identificm criteriile de distincie ale contractelor administrative, precum i regimul juridic aplicabil ncheierii i executrii acestora. Profesorul E. D. Tarangul susinea: Contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora mpreun n vederea unui serviciu public sau a unui interes general i care, din aceast cauz, sunt supuse regimului administrativ, sunt contracte de drept public sau contracte administrative. Aa de exemplu, sunt considerate contracte administrative concesiunea de servicii

Potrivit concepiei lui J. Rivero, contractele ncheiate de administraia public se mpart n dou mari categorii: contractele administraiei i contractele administrative. Contractele administraiei sunt contractele identice cu cele ale particularilor, aa cum sunt definite i reglementate de Codul civil. Drept exemplu sunt aduse: contractele de vnzare-cumprare (cele pentru achiziionarea unui teren sau cele pentru vnzarea produselor din domeniul privat al autoritilor publice), contractele de nchiriere (nchirierea unui imobil a administraiei publice), contractul de asigurare (asigurarea unor bunuri mobile ori imobile ale administraiei publice). Am putea afirma c, ori de cte ori administraia public apare ntr-un contract pe o poziie de egalitate cu cellalt contractant, i aceasta credem c este diferena esenial fa de contractele administrative, ne aflm n faa unui contract civil de administraie. La fel, ori de cte ori prin contractul ncheiat, administraia ncredineaz unui particular (persoan fizic ori juridic) executarea unei lucrri publice sau efectuarea unui serviciu public, ne aflm n faa unui contract administrativ numit sau nenumit, ncheiat de administraie. Interesul distinciei dintre cele dou categorii este c, n primul rnd, contractele administrative sunt supuse regulilor speciale ale dreptului administrativ, diferite de regulile dreptului civil, ceea ce determin n sistemul judiciar din Frana de exemplu, competena judiciar diferit n soluionarea litigiilor aprute n legtur cu executarea acestor contracte. Astfel, dup cum este firesc, litigiile generate de modul de ndeplinire a obligaiilor din contractele administrative sunt soluionate, n Frana, de tribunalele administrative sau curile administrative de apel, instanea suprem n materie administrativ fiind Consiliul de Stat, iar contractele civile ncheiate de administraie sunt de competena instanelor de drept comun. [85, p. 114-115].

18

publice, concesiunea domeniului public, contractul de lucrri publice, concesiunea de lucrri publice, contractele prin care se angajeaz un funcionar, mprumuturile etc. [92, p. 478] Consiliul de Stat i celelalte instane franceze de contencios administrativ au considerat drept contracte administrative pe acelea la care una dintre pri este o autoritate a administraiei publice, scopul lui fiind asigurarea funcionrii unui serviciu public i cruia i se aplic un regim juridic, regimul de drept public. [23, p. 283] n opinia ntemeietorului teoriei contractelor administrative, profesorul G. Jeze, elementele caracteristice ale contractului administrativ sunt urmtoarele: existena unui caiet de sarcini i condiii generale care cuprind i reguli exorbitante angajamentul de cooperare activ i personal a furnizorului la funcionarea de drept comun; serviciului public; contractul ncheiat n legtur cu funcionarea unui serviciu public implic aplicarea inserarea unei clauze, prin care prile declar c sunt de acord s se supun unui regim de drept public; jurisdiciei administrative. [82, p. 201] Pentru a marca distincia dintre regimul contractelor administrative (propriu-zise) i cel al contractelor civile, profesorul E. D. Tarangul meniona c: regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative, se caracterizeaz prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor, precum i prin principii speciale cu privire la executarea lor. [92, p. 478-481] n acest sens se evoc urmtoarele aspecte: pentru ncheierea contractelor administrative sunt necesare caietele de sarcini care cuprind toate clauzele contractului ce urmeaz a fi ncheiat i indic drepturile i obligaiile ambelor pri contractante, precum i modul n care urmeaz s se execute contractul. Caietul de sarcini devine parte integrant a contractului administrativ; alegerea cocontractantului se face prin licitaie public care are la baz principiul alegerii de ctre administraie a particularului cu care urmeaz s ncheie un contract administrativ, pe cale de concuren i nu prin bun nvoial; contractele administrative odat ncheiate n baza unei licitaii publice trebuie aprobate de autoritile superioare dac valoarea lor depete o anumit sum;

19

pornind de la faptul c contractele administrative sunt ncheiate intuitu personae,

particularul care a ncheiat un contract administrativ cu administraia nu va putea s-l cedeze, ntreg sau n parte, altei persoane, dect cu aprobarea administraiei; unele clauze din contractul administrativ sunt de natur reglementar i anume cele administraia i rezerv dreptul, dac interesul general ar pretinde sau dac cu privire la organizarea i funcionarea serviciilor publice sau cu privire la interesele generale; concesionarul nu i-a ndeplinit obligaiile stipulate n actul de concesiune, s poat rezilia contractul, fie direct, fie din oficiu, prin decizie administrativ dat pe cale unilateral sau pe cale judectoreasc; contractelor administrative li se aplic teoria impreviziunii, care nu se aplic contractelor de drept comun. ntr-adevr, E. D. Tarangul a reuit s evidenieze caracteristicile de baz care delimiteaz contractele administrative de contractele din dreptul comun, ceea ce ne determin s afirmm c doctrina din perioada interbelic, dominat de guvernri liberale, este de o necontestat valoare i la acest nceput de veac. n dreptul francez, analiza noiunii de contract administrativ pornete de la teza c nu toate contractele ncheiate de administraie sunt contracte administrative [62, p. 735-737; 86, p. 119-120]. Pentru a ne afla n prezena acestui tip de contract se impun urmtoarele criterii: a) contractul este administrativ prin determinare legal, cnd legiuitorul nsui l-a calificat ca atare; b) criteriul jurisprudenial, adic contractul ntrunete elementele stabilite de jurispruden ca fiind de esena unui asemenea tip de contract. J. Rivero arta c, dei exist asemnri importante cu contractele civile, n sensul c ambele categorii de contracte sunt manifestri de voin generatoare de situaii juridice subiective, totui sunt cel puin trei caracteristici care individualizeaz contractele administrative. [85, p.118] Acestea sunt: a) Prile contractului. n contractele administrative, cel puin unul dintre subiecte este o autoritate a administraiei publice sau alt subiect autorizat de o autoritate a administraiei publice. O excepie reprezint cauza din 13 decembrie 1963 soluionat de tribunalul de Conflict francez, ntre Sindicatul practicienilor artei dentare din Departamentul de Nord i Casa de asigurri sociale. [63, p. 606; 26, p.12]

20

O alt excepie creat n cauza din 8 iulie 1963, prin care Tribunalul de Conflict a decis c Societe Entreprise Peyrot, trecnd unei societi de economie mixt(persoan privat) executarea unei lucrri publice, a ncheiat un contract administrativ, deoarece construcia drumurilor naionale, avnd caracter de lucrri publice, aparine, prin natur, statului. Acestea, tradiional, sunt executate de stat n regie proprie (direct), i afacerile ncheiate de maitre de louvrage pentru executarea acestora sunt supuse regulilor de drept public, indiferent dac construcia este asigurat n manier normal direct de stat sau cu titlu excepional printr-un comisionar (persoan moral de drept public sau de drept privat). [57, p. 113] n ambele spee, Tribunalele de Conflict franceze au decis c, n cazul unui contract dintre dou persoane fizice sau juridice private, dac una dintre acestea acioneaz n scopul executrii unui serviciu public, atunci contractul dobndete un caracter administrativ. b) Obiectul contractului. Sunt administrative acele contracte care au ca obiect realizarea unui interes general, a unui interes public, fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin executarea unei lucrri publice. La nceput, practica Consiliului de Stat a fost, fr distincie, axat pe ideea serviciului public. Dup 1912 sa pus i problema clauzelor: sunt acestea stabilite de pri, potrivit dreptului comun, ori sunt clauze exorbitante. Problema a fost soluionat abia prin hotrrea Consiliului de Stat din 20 aprilie 1956(Bertin i Guimourd G. A.), care a precizat c nu este necesar ca n contract s se prevad clauze exorbitante, de vreme ce el are ca obiect realizarea unui serviciu public. [57, p. 113] c) Clauzele contractelor administrative sunt ntotdeauna clauze exorbitante de drept comun. Criteriul clauzelor exorbitante constituie criteriul decisiv al contractului administrativ, iar clauzele contractuale sunt derogatorii de la dreptul comun. [85, p.121] Dei este destul de dificil definirea clauzelor derogatorii, J. Rivero afirm c sunt cu certitudine clauze derogatorii acele care exced principiul libertii contractuale, fiind nesusceptibile de a figura ntr-un contract dintre particulari, deoarece pun interesul general mai presus dect cel particular. Un alt autor francez menioneaz c sunt calificate ca i contracte administrative, contractele care comport cel puin o clauz exorbitant dreptului comun i care are o legtur suficient cu serviciul public. [84, p. 77]

21

Prin urmare, considerm c contractul administrativ este distinct att fa de contractele civile comune, ct i de alte contracte ncheiate de administraia public, avnd elemente specifice, menionate mai sus. Fiind un contract cu ajutorul cruia administraia i realizeaz o parte din sarcinile sale, regimul juridic aplicabil contractului administrativ este unul exorbitant, de drept public n special, avnd i clauze negociate, ceea ce i confer un regim mixt de drept public i de drept privat. Prerogativele de drept public, la ndemna administraiei, constau n faptul c administraia ncheie contractul pentru realizarea unor sarcini de interes public, ceea ce o pune n situaie privilegiat, cu posibilitatea de a impune clauze exorbitante n contract, de a controla modul de executare a contractului i, nu n ultimul rnd, de a dispune unilateral rezilierea contractului. Contractelor administrative, comparativ cu cele de drept privat, li se aplic reguli mai tehnice: administraia are limite de aciune, are o competen legat, fiind inut de dispoziiile legale i de satisfacerea interesului general, iar particularul este inut de clauzele exorbitante, derogatorii, propuse i impuse de administraie. [40, p. 110] Regimul juridic al contractului administrativ decurgnd din clauzele exorbitante, din dispoziia legii sau din soluiile jurisprudeniale mprumut unele caractere din dreptul privat (spre exemplu, condiiile de validitate ale contractului), dar se distinge prin dou elemente eseniale: [78, p. 295-296; 85, p. 121-122] 1. Are la baz inegalitatea juridic a prilor. Ne referim la faptul c autoritatea public acioneaz ca titular a unor prerogative publice care decurg din interesul general pe care l apr i promoveaz. Contractul administrativ urmrete o mai bun funcionare a serviciului public i, de aceea, nu presupune un echilibru perfect de interese caracteristic contractelor civile i comerciale. Acordul de voine apare astfel pe fondul unei inegaliti juridice ntre cocontractani, ce decurge din poziia de superioritate a autoritii publice. De aici i necesitatea de a furi un regim juridic deosebit, care s asigure prin derogare de la normele dreptului civil anumite drepturi mai largi autoritii administrative n ceea ce privete controlul executrii contractului i chiar n privina modificrii contractului pe cale unilateral, potrivit cerinelor serviciului public. [59, p. 75-76] 2. Autoritatea public, parte n contract, nu dispune de o libertate de voin identic cu cea reglementat de dreptul privat.

22

Competena autoritilor publice sau persoanelor juridice de drept public este determinat de lege, este circumscris realizrii interesului general i, din acest motiv, este expres determinat prin actul constitutiv sau actul normativ de organizare i funcionare a autoritii respective. Competena de soluionare a cauzelor privind ncheierea contractelor administrative revine judectorului administrativ tribunalului administrativ. Acest element este de ordine public, de aceea este interzis cocontractanilor s insereze clauze privind atribuirea competenei de soluionare a unor asemenea litigii arbitrajelor sau altor instane. 3. Conexiuni i delimitri ale contractului administrativ cu i fa de alte acte administrative Profesorul Ilie Iovna menioneaz c n cadrul formelor concrete de realizare a activitii administraiei publice se pot distinge dou mari categorii. O prim categorie const din formele concrete productoare de efecte juridice i anume actele administrative, contractele administrative, actele civile, actele de drept al muncii i faptele juridice materiale. A doua categorie o reprezint formele de activitate care nu produc efecte juridice proprii operaiunile tehnico-administrative i actele exclusiv politice ale organelor administrative. [59, p. 9] Din analiza literaturii de specialitate, rezult c autoritile administraiei publice i concretizeaz activitatea n mai multe categorii de acte juridice; majoritatea autorilor romni actuali apreciaz c este vorba de dou categorii: a) actele administrative i b) actele contractuale. Aceast tez a fost formulat, n principal, de profesorul Tudor Drganu care arat c actele de drept administrativ sunt fcute de organele administraiei de stat n calitatea lor de organe investite cu atribuii ale puterii de stat, ca autoritate, pe cnd actele de drept civil sunt fcute de aceste organe n calitatea lor de persoane juridice, ncredinate cu administrarea operativ direct a unei pri determinate din fondul proprietii de stat. [47, p. 37] Un alt punct de vedere este promovat de profesorul R. Ionescu, dup care, n sfera actelor juridice ale administraiei de stat intr: a) actul administrativ; b) actul juridic unilateral ce nu realizeaz puterea de stat (sesizri, oferte de ncheieri de contracte, adeverine de comunicri de acte, acte de imputaie bneasc, acte de aplicare a sanciunilor disciplinare, desfaceri unilaterale de contracte de munc etc.); c) actul juridic contractual. [87, p. 209]

23

Profesoara Valentina Gilescu susine c sfera actelor juridice ale administraiei de stat include i contractele administrative, categorie distinct de actul administrativ i, respectiv, de actul contractual n sensul dreptului civil. [58, p. 247-262] Analiza opiniilor exprimate n literatura de specialitate conduce la concluzia c o construcie teoretic se proiecteaz n dependen de gradul de evoluie a gndirii juridice din momentul dat. Dezvoltarea fenomenului administrativ statal, implicit a formelor juridice de activitate ale organelor administraiei de stat, a reclamat o permanent micare de idei n cadrul doctrinei juridice administrative. [57, p. 159] n prezent, profesorul A. Iorgovan, pornind de la modul n care se manifest voina organului administraiei publice, deosebete dou genuri de acte juridice: a) actul juridic unilateral, care, la rndul su, cuprinde dou specii: 1) actul de drept administrativ i 2) actul juridic ce nu realizeaz puterea public (actul juridic unilateral ce aparine altor ramuri de drept); b) actul juridic bi- sau multilateral, care, la rndul su, cuprinde: 1) contractul de drept civil (n sensul de drept comun contracte civile, contracte economice, contracte de dreptul muncii etc.) i 2) contractele de drept administrativ(sau, mai simplu, contractele administrative). [57, p. 260] Contractul administrativ reprezint o instituie care, dup cum se exprim att de relevant un autor interbelic, ndeprtndu-se de le principiile cluzitoare ale dreptului privat, a contribuit la autonomia dreptului administrativ. [104, p. 202] Se poate observa c att teoretic, ct i practic, contractul administrativ ocup un loc important n cadrul formelor concrete de realizare a activitii executive. Delimitarea contractului administrativ fa gestiune. Un mare profesor din perioada interbelic, Paul Negulescu, face o distincie, mai nti, ntre actele puterii executive n raporturile cu Parlamentul i actele fcute de puterea executiv, n raporturile cu cetenii ori cu cei care au intervenit ntre diversele servicii publice ale statului. [69, p. 290] La rndul lor, actele puterii executive, n raporturile sale cu cetenii, erau divizate n dou categorii: a) actele administrative de autoritate, care erau nelese ca fiind manifestri de voin fcute de un organ administrativ competent, prin care se creeaz o situaiune juridic general sau de actele de autoritate i actele de

24

individual, guvernat de norme de drept public, n care gsim ideea de dominaiune i comandament; b) actele administrative de gestiune, care reprezentau tot o manifestare de voin fcut de un organ competent, ns el tinde s creeze unui organism administrativ o situaiune juridic de caracter patrimonial, reglementat de dreptul privat. [69, p. 304] Aceast deosebire a fost formulat i dezvoltat att de literatura de specialitate din Frana (Laferrire, Berthlemy), ct i de autori romni (P. Negulescu, A. Teodorescu, C. G. Rarincescu). De asemenea, clasificarea actelor administrative n acte de autoritate i acte de gestiune a fost mult timp adoptat de jurisprudena Consiliului de stat din Frana1. L. Duguit, precum i Gaston Jeze, critic clasificarea actelor administrative n acte de autoritate i de gestiune pentru consideraia c nu ar oferi un criteriu sigur de distincie. [69, p. 320] De asemenea, aceast catalogare a adus n practic mari nenelegeri, pn cnd Consiliul de stat din Frana a abandonat-o. Din acelai motiv, credem, i literatura de specialitate actual a respins-o. Totui, nu putem face abstracie de legislaia n vigoare, care prevede i reglementeaz, pe lng actele unilaterale de putere, i actele de gestiune. Pentru a vedea care sunt formele de activitate a autoritilor administraiei publice, vom ncerca s le definim i s le delimitm. A. Delimitarea contractului administrativ fa de actul unilateral de putere. Potrivit art. 2 din Legea nr. 793-XIV din 10.02.2000: Actul administrativ este o manifestare juridic unilateral de voin, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autoriti publice n vederea organizrii executrii sau executrii n concret a legii. Contractul administrativ este contractul ncheiat de autoritatea public, n virtutea prerogativelor de putere public, avnd ca obiect administrarea i folosirea bunurilor proprietate

Aceast deosebire a fost ntrebuinat, mai nti, pentru a determina responsabilitatea administraiei pentru daune. Dac daunele erau cauzate printr-un act administrativ de autoritate, se punea principiul iresponsabilitii statului. Numai daunele cauzate prin acte de gestiune au angajat ntr-un timp responsabilitatea statului. n al doilea rnd, jurisprudena francez s-a folosit de deosebirea dintre actele de autoritate i de gestiune pentru a determina competena tribunalelor administrative i pe aceea a tribunalelor judectoreti. Actele administrative de autoritate au fost date n competena tribunalelor administrative, pe cnd actele de gestiune - n competena tribunalelor de drept comun. n fine, distincia ntre actele de autoritate i de gestiune s-a mai luat la baza deosebirii ntre contenciosul subiectiv i obiectiv, astfel actele de autoritate fac obiectul contenciosului obiectiv n anulare, pe cnd actele de gestiune comport un contencios subiectiv i de plin jurisdicie. [92, p. 454]

25

public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcionarilor publici care reiese din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora. Prin urmare, att actul administrativ, ct i contractul administrativ sunt forme de realizare a activitii administraiei publice, ns locul central l ocup actele administrative. n ceea ce privete delimitarea actului administrativ de contractul administrativ se pot reine urmtoarele: a) n timp ce actul administrativ este o manifestare unilateral de voin, contractul administrativ mbrac forma unui acord de voin ntre serviciul public i o persoan fizic sau juridic. [59, p. 75] Spre exemplu, contractul de concesiune se ncheie, prin negocierea prilor, cu respectarea elementelor caietului de sarcini aprobat de autoritatea public administrativ, care a aprobat ncheierea contractului. n consecin, dac actul administrativ este revocabil, contractul administrativ nu poate fi revocat pe cale unilateral. b) Dac actul administrativ de autoritate determin naterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic, precum i recunoaterea ori suprimarea unui drept al particularilor (persoane fizice sau persoane juridice), contractul administrativ cuprinde drepturi i obligaii pentru ambele pri care particip la ncheierea acestui act. [80, p. 190] c) Spre deosebire de actele de autoritate a cror executare este asigurat de puterea public, fiind executorii de drept, garania executrii contractelor administrative o constituie clauza penal i despgubirile pentru neexecutarea sau executarea necorespunztoare a celor convenite, stabilite prin hotrre judectoreasc. B. Contractul administrativ i actul de gestiune al administraiei publice. Dac n definirea contractului administrativ nu exist dificulti deoarece este definit n Legea nr.793-XIV din 10.02.2000, atunci, referitor la actele de gestiune, legiuitorul se rezum doar s le excepteze parial de la controlul judectoresc al legalitii actelor administrative, fr a le defini sau mcar a arta cteva trsturi caracteristice. Prin urmare, n elucidarea acestei probleme vom porni de la prevederile legale. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 din Romnia (n prezent abrogat), n art. 2 lit. d meniona, printre actele administrative care nu puteau fi atacate la instanele de contencios administrativ, actele de gestiune, svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su.

26

Pornind de la aceste prevederi legale coroborate cu altele din Hotrrea Guvernului nr. 216/1999 [20], care prevede c litigiile n legtur cu ncheierea i executarea contractelor de concesiune ale administraiei publice sunt de competena instanelor de drept comun, unii autori ca Valentin I. Priscaru [80, p. 184-256; 81, p. 120-134], A. Trilescu [95, p. 39; 96, p. 28] sunt determinai s susin teoria juritilor din perioada interbelic cu privire la mprirea actelor administrative n acte de autoritate (care sunt dominate de principii de drept public) i acte de gestiune (reglementate de dispoziiunile dreptului privat). Astfel, n opinia lui Valentin I. Priscaru, actul administrativ de gestiune este actul juridic ncheiat, pe de o parte, de un serviciu public, iar, pe de alt parte, de un particular (persoan fizic sau juridic, romn ori strin) ce are ca obiect concesionarea ori nchirierea de bunuri imobile proprietate public a statului, judeului sau comunei, dobndirea de produse, executarea de lucrri, ori prestarea de servicii publice sau mprumuturi publice. [80, p. 188] Din definiia dat, distingem acele acte fcute de autoritile administrative ca persoane de drept civil susinute de literatura interbelic care respingea ideea de contracte administrative [57, p. 76-77] i recunoatem contractul de concesiune public, contractul de nchiriere de bunuri proprietate public, contractul de achiziii publice, contractul de mprumuturi publice care sunt contracte administrative. Prin urmare, autorul citat nu recunoate contractele administrative ca o categorie aparte, dar le include n categoria actelor administrative de gestiune, nelund n consideraie c autoritile publice pot s ncheie i acte unilaterale de putere pentru gestiunea domeniului public. n aceeai ordine de idei, credem c este important de reinut meniunea profesorului I. Iovna: Contractul administrativ nu poate fi identificat cu actul de gestiune, cum e neles acesta din urm de Legea nr. 29/1990. n acest sens, actul de gestiune are - dup prerea noastr o sfer mai larg dect cea a noiunii de contract administrativ. Gestionarea patrimoniului statului sau unitii administrativ-teritoriale poate mbrca forma contractelor administrative, dar i a unor acte sau fapte proprii de gestionare, care mbrac alte forme: contracte civile, contracte de drept al muncii, fapte juridice materiale i chiar operaiuni tehnice materiale. De pild, trotuarele dintr-o localitate urban aparin domeniului public de interes local. Dac, ns, un local de alimentaie public dorete s i extind spaiul de desfacere pe o teras prin

27

care s-ar restrnge spaiul domeniului public, el va ncheia un contract de concesiune a unei suprafee din domeniul public. n schimb, dac municipalitatea afecteaz un spaiu pentru instalarea unor locuri de afiaj electoral, ea i gestioneaz, nu printr-un contract administrativ, propriul patrimoniu, ci printr-un act administrativ. [59, p. 76-77] Opinie la care ne aliniem i care nu mai las loc altor interpretri sau argumentri. Dei n literatura de specialitate din Republica Moldova nu gsim o clasificare a actelor juridice ale administraiei publice n acte de autoritate i acte de gestiune, totui, legislaia n vigoare o prevede, ntr-un fel. Astfel, n conformitate cu art. 4 lit. g din Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova nr. 793-XIV din 10.02.2000, nu pot fi atacate n instanele de contencios administrativ actele de gestiune emise de autoritatea public n calitate de persoan juridic, n legtur cu administrarea i folosirea bunurilor ce aparin domeniului su privat. Avnd drept argument abordarea profesorului Ilie Iovna, menionat mai sus, credem c n aceast categorie pot fi incluse att actele unilaterale, ct i cele bi- sau multilaterale emise de autoritatea public n legtur cu administrarea i folosirea bunurilor ce aparin domeniului su privat, deoarece actele administrative emise de autoritatea public n legtur cu administrarea i folosirea bunurilor ce aparin domeniului public sunt supuse controlului instanelor de contencios administrativ. Credem c aceast mprire seamn cu delimitarea actelor juridice fcute de M. Hauriou, care susinea c activitatea administraiei se manifesteaz sub trei modaliti: prin acte de autoritate, prin acte de gestiune public i prin acte de gestiune privat. [69, p. 319] Mai mult dect att, actului administrativ, n sensul Legii contenciosului administrativ, i este asimilat i contractul administrativ, care are ca obiect administrarea i folosirea bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea de servicii publice. Prin urmare, contractul administrativ reprezint o form concret de realizare a activitii administraiei publice, care se deosebete de actul unilateral de putere, cel mai des poate s fac parte din categoria actelor de gestiune, dar nu se identific cu acesta, aa cum o fcea literatura interbelic, deoarece litigiile izvorte din ncheierea i executarea acestora sunt supuse soluionrii de ctre instanele de contencios administrativ.

28

 4. Principalele contracte administrative Vom ncerca s enumerm contractele administrative, pornind de la clasificrile fcute n doctrina francez1, doctrina romn2, precum i n Republica Moldova. n opinia ntemeietorului teoriei contractelor administrative, G. Jeze, principalele contracte de aceast natur erau considerate urmtoarele: contractul de furnituri, care const n furnizarea sau confecionarea de obiecte materiale contractul de lucrri publice, care avea ca obiect efectuarea unei construcii imobiliare publice; contractul administrativ de transport, care avea ca obiect transportul pentru stat; contractul de concesiune a unui serviciu public, care avea ca obiect organizarea i exploatarea J. Rivero a evideniat, n funcie de diversitatea obiectului, administrative: Contractele de lucrri publice, prin care administraia ncredineaz unui antreprenor privat Contractele de furnituri, care au ca obiect achiziia de ctre administraie a bunurilor mobile de Contractele de transport a cror denumire definete i obiectul contractului (de exemplu, construirea i exploatarea unei lucrri n interes public; toate tipurile; contractul ncheiat cu o companie de navigaie n vederea transportrii pe mare a persoanelor sau bunurilor cu caracter public). Contractul de concesiune de servicii publice, prin care administraia confer unui particular s construiasc infrastructura necesar funcionrii sarcina de a face s funcioneze un serviciu public, obinnd remunerarea de la beneficiari. serviciului. Dac particularul se angajeaz principalele contracte mobiliare;

unui serviciu.

Dup J. Rivero, contractele administrative pot fi clasificate n dou mari grupe: contracte administrative determinate de lege i contracte administrative prin natura lor. Din prima grup fac parte contractele de lucrri publice, contractele de vnzare a imobilelor de stat, contractele de ocupare a domeniului public i conveniile dintre diferite organisme de securitate social i sindicatele din medicin (conform legii franceze din 20 iulie 1975, art. 4 i 7). n Frana, toate contractele administrative determinate de lege au fost grupate n anul 1964 ntr-un Cod al conveniilor publice. n grupa contractelor administrative prin natura lor intr contractele calificate de ctre jurispruden n baza celor trei caractere fundamentale ale contractelor administrative: prile contractului, obiectul contractului i clauzele contractului. [85, p. 117-118]. 2 A. Iorgovan clasific contractele administrative dup mai multe criterii: dup subiecte (contracte ncheiate ntre dou autoriti ale administraiei publice sau contracte ncheiate ntre o autoritate public i un particular); dup natur (contracte ncheiate pentru realizarea de servicii publice destinate punerii n valoare a bunurilor din domeniul public i contracte pentru realizarea altor servicii publice) i dup modalitile de ncheiere. [57, p. 115-116]

29

normale a serviciului (spre exemplu, o reea de tramvai), ne aflm n prezena unei concesiuni de lucrri publice. Contractul de mprumut public, prin care un particular mprumut o sum de bani statului sau Loffre de concours, care reprezint angajamentul pe care i-l asum un particular n vederea unei alte persoane publice. susinerii financiare sau materiale a realizrii unei lucrri publice. [85, p. 115] Literatura juridic romn [97, p. 204-205; 40, p. 112-114; 23, p. 286-287], n funcie de obiectul lor, face urmtoarea clasificare a contractelor administrative: Contractul de concesiune (a activitilor i serviciilor publice, precum i a bunurilor din domeniul public sau privat) este contractul prin care o autoritate public (administrativ), numit concedent, transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numit concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public n schimbul unei redevene. Contractul de achiziii publice (a bunurilor i investiiilor publice) reprezint dobndirea definitiv sau temporar, de ctre o autoritate public achizitoare, de bunuri sau investiii publice prin cumprare, nchiriere sau antrepriz, precum i servicii publice finanate integral sau parial din bugetul public sau din fonduri extrabugetare. Contractul de achiziie public are trei variante [97, p.205; 74, p.341]: contractul de furnizare de produse care are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, pe baza cumprrii, inclusiv n rate, sau a nchirierii, acesta din urm cu sau fr opiune de cumprare a acestor produse; contractul de executare de lucrri publice care are ca obiect execuia sau, dup caz, att contractul de prestare de servicii care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii, aa Contractul de mprumut public este contractul prin care statul sau unitile administrativproiectarea, ct i execuia uneia sau mai multor lucrri de construcii; cum sunt acestea cuprinse n clasificrile statistice oficiale; teritoriale obin sau garanteaz mprumuturi de pe pieele interne sau externe pentru realizarea de investiii publice, precum i pentru refinanarea datoriei publice; Contractul de grant este acel contract ncheiat ntre Fondul Romn de Dezvoltare Social i reprezentanii comunitilor rurale i grupurilor dezavantajate n temeiul cruia, Fondul transmite

30

beneficiarilor sau, dup caz, organizaiilor intermediare, cu titlu gratuit, sume de bani denumite granturi, n scopul exclusiv al executrii proiectelor aprobate. [97, p.205] Contractul de transport are ca obiect transportul de persoane sau bunuri cu caracter public, n n literatura de specialitate din Republica Moldova nu se gsete o enumerare a contractelor administrative. n continuare vom ncerca s le identificm pe cele reglementate prin acte normative, cu meniunea c se pot ntlni i altele. Astfel, la noi n ar sunt reglementate urmtoarele contracte administrative: Contractul de concesiune, reprezentnd un contract prin care statul cesioneaz (transmite) unui investitor (persoan fizic sau juridic, inclusiv strin), n schimbul unei redevene, dreptul de a desfura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata obiecte proprietate de stat (municipal) care, conform legislaiei, sunt scoase, integral sau parial, din circuitul civil, precum i dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul statului, prelund gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea patrimonial. Contractul de achiziii publice este un contract, ncheiat ntre grupul de lucru pentru achiziii i ofertantul ctigtor conform rezultatului procedurii de achiziie i prevederile legii, prin care furnizorul (antreprenorul) se oblig s transmit grupului de lucru pentru achiziii marfa, lucrarea, serviciul, iar grupul de lucru se oblig s le recepioneze i s plteasc pentru ele preul stabilit. Contractul de achiziii publice are urmtoarele variante: contractul de achiziie de mrfuri care are ca obiect procurarea de mrfuri de orice tip i contractul de achiziie de lucrri care are ca obiect executarea de lucrri legate de contractul de achiziie de servicii care are ca obiect achiziiile de orice alte obiecte, n cu orice aspect, inclusiv materii prime, n stare solid, lichid sau gazoas, electricitate; construcia, reconstrucia, demolarea, reparaia cldirilor sau ncperilor de producie; afar de mrfuri i lucrri; Contractul de nchirieri de bunuri are ca obiect darea n chirie a bunurilor din patrimoniul statului sau unitii administrativ-teritoriale. [21] beneficiul i n contul statului. [40, p. 114]

31

Prin urmare, dac raportm aceste prevederi normative la trsturile contractelor administrative, expuse mai sus, putem trage concluzia c i n Republica Moldova sunt recunoscute i reglementate juridic aceste contracte. Urmeaz ca doctrina s-i spun cuvntul n acest sens, rolul su fiind n cercetarea i analiza teoriei contractelor administrative. SECIUNEA II Conceptul, esena i natura juridic a contractului de concesiune 1. Noiunea contractului de concesiune Pentru a putea defini contractul de concesiune, vom aborda mai nti definiiile acestei instituii abordate de ctre autori din dreptul francez i doctrina romn interbelic, puternic influenat de cea francez. J. Rivero susine: concesiunea serviciului public este un mod de gestiune a unui serviciu prin care o persoan public, concedentul, nsrcineaz prin contract o persoan privat, concesionarul, cu funcionarea unui serviciu, pentru o anumit perioad de timp, cu asumarea sarcinilor i cu dreptul de remunerare al serviciilor prestate. [85, p. 259] Potrivit altei opinii, concesiunea serviciului public este convenia prin care o colectivitate public ncredineaz exploatarea unui serviciu public celui care poate asigura investiii n acesta, el urmnd a se remunera din redevenele percepute de la usageri. [26, p. 38] Dup cum se poate observa, autorii francezi fac referire doar la concesiunea serviciului public, prin aceasta nelegnd i concesiunea de lucrri publice, care, dup prerea lui J. Rivero i J. Waline este tot o concesiune a unui serviciu public, prin care, ns, concesionarul nu se oblig doar s fac s funcioneze acest serviciu, ci el se angajeaz s construiasc, pe cheltuiala sa i lucrrile publice necesare funcionrii. [86, p. 451] n doctrina romn interbelic, instituia concesiunii a fost tratat de ctre doi mari autori n materia dreptului administrativ i anume Paul Negulescu i E. D. Tarangul. Paul Negulescu a definit concesiunea ca o form de exploatare a unui serviciu public, n care un particular - persoan fizic sau moral - ia asupra sa riscurile exploatrei i conducerea activitii serviciului n schimbul dreptului de a percepe taxele pentru serviciile prestate. [69, p. 154]

32

La rndul su, E. D. Tarangul menioneaz c concesiunea este modul de organizare a serviciilor publice, n care administraia ncredineaz un serviciu public unui particular. Acesta se angajeaz s gireze serviciul public pe socoteala i riscul su n conformitate cu regulile stabilite de administraie, remunerndu-se din taxele pe care le percepe de la particularii cari se folosesc de serviciul concesionat. [92, p. 411] n legislaia Republicii Moldova, o definiie a concesiunii o gsim n art. 1 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995: Concesiunea este un contract prin care statul cesioneaz (transmite) unui investitor (persoan fizic sau juridic, inclusiv strin), n schimbul unei redevene, dreptul de a desfura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata obiecte proprietate de stat (municipal) care conform legislaiei sunt scoase integral sau parial din circuitul civil, precum i dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care patrimonial. Mai nti, credem c, n mod eronat, s-a definit de ctre legiuitor concesiunea drept un contract, deoarece concesiunea este un mod de gestiune a bunurilor domeniului public, a serviciilor publice, prin urmare, este o operaie juridic ce se realizeaz n temeiul unui act juridic contractul de concesiune. Din analiza definiiei, se pot reine urmtoarele [71, p. 52-53]: a) Contractul de concesiune are ca obiect transmiterea urmtoarelor drepturi n schimbul unei redevene: dreptul de a desfura activitatea de prospectare, explorare, valorificare sau dreptul de a presta servicii publice; dreptul de a exploata obiecte proprietate de stat, care conform legislaiei sunt scoase dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova; constituie monopolul statului, prelund gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea

integral sau parial din circuitul civil; monopolul statului. b) prile contractului sunt statul (concedent) i orice persoan fizic sau juridic n calitate de investitor (concesionar);

33

c) investitorul, n executarea contractului, preia gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea patrimonial. Spre deosebire de dreptul francez, n care se vorbete doar de concesiunea serviciilor publice, prin acest termen nelegnd i lucrrile publice, legiuitorul moldovean prevede, de asemenea, posibilitatea concesionrii activitii de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale, activitii de exploatare a obiectelor proprietate de stat, precum i desfurarea unor anumite genuri de activitate. Suntem de prere c definiia dat contractului de concesiune chiar n textul legii este prea aglomerat i nu se pot reine principalele trsturi. Credem c ar fi fost mai raional ca menionarea activitilor care pot fi supuse concesionrii s se fac la un alt articol, i anume la obiectul concesiunii. Rmne neelucidat i problema identificrii genurilor de activitate care pot face obiectul concesiunii, inclusiv cele monopol de stat. n concluzie, concesiunea, ca mod de gestiune a bunurilor domeniului public, activitilor i a serviciilor publice, se face n baza unui contract administrativ contractul de concesiune - prin care o persoan juridic de drept public, numit concedent, transmite unei persoane fizice sau juridice de drept privat, denumit concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau serviciu public, n schimbul unei redevene. De lege ferenda se propune ca definiia dat contractului de concesiune n art. 1 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni s fie modificat, dup cum urmeaz: Concesiunea se face n baza unui contract prin care o persoan, numit concedent, transmite unei alte persoane, numit concesionar, care acioneaz cu riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene. Actele normative care reprezint cadrul general al reglementrii n aceast materie sunt: Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995, Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova, aprobat prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 77 din 17.02.1996, Regulamentul cu privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal, aprobat prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 1006 din 13.09.2004. Consecinele n plan juridic ale coexistenei mai multor acte normative n domeniu determin, n practic, aplicarea urmtoarelor principii:

34

a) Contractul de concesiune va putea fi ncheiat att n temeiul legilor speciale, ct i a legii generale n materie Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995; b) Contractul de concesiune al crui obiect va fi reglementat prin legi speciale se ncheie conform prevederilor acelei legi i, doar n msura n care legea special nu le prevede, se vor aplica dispoziiile legii generale, potrivit principiului de drept conform cruia lex specialis derogat principali. 2. Unele opinii asupra naturii juridice a contractului de concesiune Natura juridic a contractului de concesiune a fost i rmne o problem viu discutat, acesta fiind calificat drept un contract sui generis, de drept privat, bilateral de drept public, un contract mixt sau complex, un contract administrativ etc. Oscilaiile abordrilor concesiunii, de ctre specialitii n materie din ara noastr, sunt generate, n mare parte, de lipsa unei fundamentri teoretice a contractelor administrative n literatura autohton de specialitate. Aceasta a fost o problem greu de depit i n rile care au dat natere teoriei contractelor administrative. Astfel, opinia care domina doctrina la sfritul sec. Al XIX-lea i nceputul celui deal XX, era c actul de concesiune ar fi un contract de drept comun intervenit ntre administraie i concesionar. Paul Negulescu s-a opus acestei opinii, susinut i de jurisprudena francez1, susinnd c serviciile publice trebuiesc s fie dominate de grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul public ntr-o afacere privat. [69, p. 155] De aceea, autorul respectiv califica concesiunea drept un act mixt, o combinaie de dispoziiuni regulamentare i de contract [69, p. 160], refuznd ideea de contract tocmai pentru a nu lsa s se neleag c satisfacerea interesului public, care trebuie s domine regimul juridic al concesiunii, rmne la latitudinea concesionarului. n aceeai ordine de idei, E. D. Tarangul sublinia c: Dac s-ar admite c actul de concesiune este un contract de drept comun, ncheiat prin acord de voin ntre administraie i particular, atunci el ar fi reglementat de codul civil, ar cdea sub regimul juridic al dreptului privat i nu ar putea fi modificat dect printr-un nou acord de voine, intervenit ntre administraie i

Curtea de casaie printr-o decizie din 1 mai 1873 a hotrt: le cahier des charges impos a une compagnie de chemin de fer nest autre chose quun contrat intervenu entre lEtat et la compagnie [69, p.155]

35

concesionar. Aceasta ar stnjeni administraia s dispun de serviciul public i dup ncheierea contractului de concesiune. [92, p. 413]. O alt opinie susinut de autorii germani ca Otto Mayer, W. Jelinek sau Kobler se refer la actul de concesiune ca un act de putere public, deoarece prin el se concesioneaz un serviciu public. n acest caz, administraia ar stabili pe cale unilateral toate drepturile i obligaiile concesionarului, fr a le coordona cu voina concesionarului. E. D. Tarangul neag aceast opinie menionnd c: Dac s-ar admite aceast teorie, atunci administraia ar avea oriicnd posibilitatea s modifice dispoziiunile sale cu privire la organizarea i funcionarea serviciilor publice, fr s aib nevoie de asentimentul concesionarului. Dac actul de concesiune a fost stabilit pe cale unilateral de ctre administraie, el va putea s fie modificat tot pe aceast cale. Astfel s-ar realiza postulatul c administraia s poat oriicnd s dispun n mod liber de serviciul concesionat. Dar, pe de alt parte, am vzut c noi suntem obligai s avem n vedere i interesele concesionarului. Dac aceste interese nu ar fi garantate, nu s-ar gsi concesionari, cari s ia asupra lor girarea unui serviciu public. Ori, dac s-ar admite c actul de concesiune este un act unilateral, care poate s fie modificat oricnd pe aceeai cale unilateral de ctre administraie, toate interesele concesionarului ar fi lsate la discreia administraiei, ceea ce, bineneles, nu le-ar conveni concesionarilor. [92, p. 414-415] n acelai sens se pronun i Jean Vermeulen: Nu numai c aceast teorie nu ne poate satisface din punctul de vedere teoretic, dar ne putem da seama de consecinele practice dezastruoase la care ar da natere. Ar nsemna s-i lsm pe concesionari la arbitrarul administraiei i al politicii. Ar nsemna s nlturm pentru totdeauna concesiunea ca form de exploatare a unor servicii publice, cci desigur nu s-ar gsi particulari s-i nvesteasc avutul lor n unele ntreprinderi, neavnd mcar un minimum de drepturi garantate n faa crora administraia s trebuie s se nchine. [104, p. 220] Afar de cele dou preri menionate vis-a-vis de natura juridic a contractului de concesiune, diametral opuse, n literatura francez de specialitate au fost susinute teze precum c acest contract ar fi un contract special sui generis, sau un contract bilateral de drept public [104, p. 223], ns nici unul dintre autori nu purcede la o analiz mai aprofundat a contractului, n vederea stabilirii naturii sale juridice.

36

Astfel, Dufour, ocupndu-se de contractul de concesiune, menioneaz: Natura juridic a actului de concesiune este aceeai, fie c el a intervenit cu concursul special al puterei legiuitoare, fie n baza unei delegaii mai mult sau mai puin general. Este un act sui generis, propriu administraiei i cruia Dreptul civil i este strin. Jurisprudena este, deci, chemat s rezerve autoritii administrative, aprecierea i interpretarea actelor de concesiune . [104, p. 223]. n prezent, dup cum menioneaz J. Rivero: Mais, au fur et mesure que se dveloppait la thorie de service public, et quon prenait mieux conscience de ses exigences, la jurisprudence et la doctrine ont rvis cette solution. Elles consacrent lheure actuelle le principe de la double nature de lacte de concession, en partant, de la situation juridique qui en dcoule. [85, p. 464] Dubla natur a contractului de concesiune const n faptul c acesta cuprinde, pe lng clauzele de natur contractual, i clauze de natur reglementar. Clauzele de natur contractual deosebesc actul de concesiune de actele unilaterale, de putere, ale autoritii publice, iar clauzele reglementare, l disting, l separ de categoria contractelor civile. [26, p.,24] Clauzele de natur reglementar sunt acele clauze care prevd organizarea i funcionarea serviciului public, condiiile de exploatare sau folosire a bunului public concesionat sau caracteristicile lucrrilor publice care se vor realiza de ctre concesionar, preurile pe care le poate stabili concesionarul n raporturile sale contractuale cu terii, dreptul concedentului de a da dispoziii concesionarului i de a-l controla, obligaia concesionarului de a se supune controlului din partea concedentului i de a pune n executare dispoziiile i instruciunile date de ctre concedent, precum i dreptul concedentului de a modifica unilateral unele clauze ale contractului pentru adaptarea concesiunii la nevoile i cerinele interesului general. De asemenea, prile ar trebui s specifice n contract stabilirea unor clauze reglementare care vor aprea ulterior prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate. Administraia (statul) nu poate s renune la dreptul de organizare a unui serviciu public; nevoile publicului pot varia n timp i statul care e dator s le satisfac trebuie s aib posibilitatea de a o face. [69, p. 168] Aceste clauze, elaborate n mod unilateral de ctre concesionar, pot fi modificate ntotdeauna de ctre acesta. Toate aceste reguli sunt cuprinse n caietul de sarcini al concesiunii aprobat de ctre autoritatea administrativ, care are calitatea de concedent, prin hotrre a Guvernului, dac se concesioneaz bunuri proprietatea statului i servicii publice de interes naional, sau prin hotrre a

37

consiliului local, pentru bunurile proprietatea unitii administrativ-teritoriale i serviciile publice de interes local. O consecin a existenei unei pri reglementare este aceea c aceasta poate fi modificat unilateral de ctre concedent , n cazul n care apar circumstane deosebite de cele care au fost prevzute la acordarea concesiunii. [4, art. 14] Clauzele contractuale ale contractului de concesiune au drept scop s garanteze interesele concesionarului, i anume drepturile acestuia n legtur cu avantajele sale personale i care nu au legtur direct cu buna funcionare a serviciului concesionat. Partea contractual conine, n principal, prevederi de ordin financiar care garanteaz concesionarului remuneraia sa i care este dominat de principiul echilibrului financiar al contractului, fundamental n materia contractelor administrative. [85, p. 464] Astfel, n partea contractual se va stabili durata concesiunii, modalitile de rscumprare a concesiunii nainte de mplinirea termenului, mrimea taxelor ce poate concesionarul s perceap de la particularii, care se folosesc de serviciul public, diferite garanii de interese etc. [92, p. 416] Natura juridic a contractului de concesiune de bunuri publice, activiti i de servicii publice trebuie cutat n criteriile care s-au degajat pentru calificarea unui contract ca fiind administrativ1, i anume: calitatea prilor contractului; obiectul contractului; clauzele contractului (s includ clauze exorbitante de la dreptul comun). Un contract este administrativ dac: a) cel puin una dintre pri este o persoan juridic de drept public. Pornind de la art. 4 din Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995 care prevede subiectele ce pot avea calitatea de concedent Guvernul, organele centrale de specialitate i autoritile administraiei publice locale ntotdeauna una dintre pri este o persoan juridic de drept public. b) are ca obiect executarea unui serviciu public sau a unei lucrri publice. Potrivit art. 1 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 obiectul contractului de concesiune poate fi: desfurarea activitii de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova; prestarea de servicii publice; exploatarea obiectelor proprietate de stat

J. Rivero menioneaz c un contract poate avea caracter de contract administrativ fie ca urmare a determinrii prin lege a unui asemenea statut, fie n condiiile n care el ntrunete elementele stabilite de jurispruden ca fiind de esena unui asemenea tip de contract (criteriul jurisprudenial). Este vorba despre calitatea prilor contractului, obiectul contractului, clauzele contractului. [85, p.119-120]

38

(municipal); desfurarea anumitor genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopol de stat. c) conine clauze derogatorii de la dreptul comun. Asemenea clauze sunt cuprinse n partea reglementar i impuse de concedent, cum ar fi clauzele obligatorii ale contractului de concesiune prevzute de art. 9 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995. Avnd n vedere aceste stipulri legislative i elementele cu valoare de constant ale teoriei contractelor administrative, expuse mai sus, considerm contractul de concesiune un contract administrativ, iar litigiile izvorte din ncheierea i executarea acestor contracte nu pot fi dect de competena instanei de contencios administrativ. Calificarea contractului de concesiune ca un contract administrativ credem c este susinut i de unii autori de drept civil. Astfel, I. Trofimov menioneaz c muli pot s nu fie de acord cu o asemenea afirmaie, ns, faptul, c prin contractul de concesiune este realizat un interes public, c acest contract presupune dobndirea de ctre concesionar a drepturilor i obligaiilor pe care n temeiul legii le avea concedentul, i c acest contract se supune unor reguli caracteristice dreptului public, i, n special, dreptului administrativ, nu poate fi neglijat. Prin urmare, suntem n prezena unui contract diferit de cel civil, de cel comercial, de cel de dreptul muncii, precum i de alte categorii de contracte suntem n prezena contractului administrativ. [98, p. 15] n concluzie, actul de concesiune poate fi calificat ca un contract, ns, un contract complex, administrativ, n care coexist alturi de clauze specific contractuale i clauze de natur reglementar, care-l deosebesc att de contractele civile propriu-zise, ct i de celelalte acte administrative. n consecin, aceste contracte trebuie studiate n cadrul teoriei contractelor administrative. 3. Trsturi caracteristice contractului de concesiune De la bun nceput, artm c la baza identificrii i argumentrii existenei contractelor administrative st att legislaia Republicii Moldova care consacr trsturile caracteristice ale contractului de concesiune, ct i literatura de specialitate care exemplific contractele administrative prin prisma contractelor de concesiune. Deoarece scopul principal al lucrrii noastre este a demonstra c contractul de concesiune de bunuri publice, activiti i servicii publice este un contract administrativ, vom analiza n continuare aceste trsturi:

39

a)

Contractul de concesiune este un contract administrativ, ncheiat ntre o persoan

juridic de drept public, numit concedent, i o persoan fizic sau juridic de drept privat1, din Republica Moldova sau strin, numit concesionar. b) Contractul de concesiune are ca obiect exploatarea unui bun proprietate de stat (municipal), altfel spus, bunurile domeniului public2, ori prestarea unui serviciu public sau desfurarea unor activiti. c) d) Executarea contractului de concesiune se realizeaz de ctre particular pe propriul risc Concesionarul are att dreptul, ct i obligaia de exploatare a bunului, prestare a i propria rspundere.3 serviciului public sau de a desfura activiti n condiiile stipulate n caietul de sarcini, care este parte integrant a contractului de concesiune. e) f) g) Transmiterea drepturilor i obligaiilor corelative ctre concesionar se face pe o Obiectul contractului de concesiune l formeaz bunurile domeniului public a statului, Contractul de concesiune conine dou pri distincte: partea reglementar a perioad de cel mult 50 de ani.4 raionului, oraului sau satului, precum i serviciile publice.5 contractului, care cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini, i partea contractual, care conine clauze stabilite de pri, prin acordul lor. h) Alegerea concesionarului se face, n principiu, prin licitaie public, licitaie cu precalificare sau licitaie restrns, sub sanciunea nulitii absolute a contractului de concesiune.6

Art. 5 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 stipuleaz c calitatea de concesionar o au persoanele fizice sau juridice din Republica Moldova i din alte state. n tcerea legii, avnd drept argument definiia clasic a concesiunii, credem c pot avea calitatea de concesionar doar persoanele juridice de drept privat. Asupra acestor prevederi vom reveni ntr-un capitol urmtor. 2 Dei nu este prevzut n lege, credem c pot face obiectul contractului de concesiune i bunurile domeniului privat al statului, raionului, oraului, comunei, satului. 3 Potrivit art.1 alin. 1 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995: Concesiunea este un contract prin care statul cesioneaz (transmite) unui investitor (persoan fizic sau juridic, inclusiv strin), n schimbul unei redevene, dreptul de a desfura prelund gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea patrimonial. 4 Art. 13 alin. 4 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 5 Art. 84 alin. 2 din Legea privind administraia public local nr. 123-XV din 18.03.2003 prevede: Consiliile locale decid ca bunurile care aparin domeniului public de interes local s fie date n administrare ntreprinderilor municipale i instituiilor publice, s fie concesionate, nchiriate sau arendate. 6 n acest sens putem meniona c art. 12 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 prevede c concesiunea se acord n baza rezultatelor tenderilor internaionale sau se negociaz direct. Nu este reglementat procedura unei licitaii publice pentru obiectele de interes local.

40

i)

Prin ncheierea contractului de concesiune, nu are loc o transmitere de la concedent

ctre concesionar, a proprietii asupra bunului, lucrrii publice sau a exclusivitii puterii de organizare a serviciului public. Concesiunea are ca efect transmiterea ctre concesionar, n condiiile prevzute n caietul de sarcini, numai a unui drept de gestiune j) k) a serviciului public ori a bunului public, n scopul eficientizrii economice a acestuia i a creterii calitii serviciului public. Dreptul de exploatare a bunului, serviciului sau activitii se acord n schimbul plii n cazul n care apar circumstane deosebite de cele care au fost prevzute la unei redevene de ctre concesionar n favoarea concedentului. [4, art. 15] acordarea concesiunii, concedentul poate modifica, unilateral, partea reglementar a contractului de concesiune. n concluzie, susinem c doar o colaborare ntre concedent i concesionar n baza principiilor echitabile ale economiei de pia ndreptate att spre eficientizarea gestiunii bunurilor publice, ct i a ridicrii calitative a prestrii serviciilor publice ctre usagerii acestora, poate s fac din aceast modalitate de gestiune una foarte apreciat la moment. 4. Caracterele juridice ale contractului de concesiune Analiznd definiia dat contractului de concesiune n Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995, acesta apare ca un contract administrativ, sinalagmatic, cu titlu oneros, comutativ, constitutiv de drepturi reale, solemn, cu executare succesiv i ncheiat intuitu personae. Acestea i sunt caracterele juridice principale care individualizeaz contractul de concesiune: a) Contractul de concesiune este un contract administrativ, supus unui regim juridic special, fiind alctuit dintr-o parte reglementar i una contractual, avnd ca obiect concesionarea unor bunuri publice, activiti sau servicii publice. b) de debitor. Astfel, concedentul este obligat s transmit dreptul de exploatare asupra unui bun, asupra unei activiti sau asupra unui serviciu public, iar concesionarul are obligaia de a plti redevena i de a exploata bunul sau de a realiza activitatea sau serviciul public la care s-a angajat. Caracterul sinalagmatic al contractului de concesiune rezult din reciprocitatea obligaiilor prilor, concedentul i concesionarul avnd concomitent calitatea att de creditor, ct i

41

Desigur, n contractul de concesiune, alturi de obligaiile concesionarului (prevzute n caietul de sarcini), prile pot s prevad i alte drepturi i obligaii, esenial fiind faptul c fiecare obligaie care incumb unei pri, s fie echivalentul unui drept al celeilalte pri. c) Contractul de concesiune este un contract cu titlu oneros, adic fiecare parte urmrete realizarea unui folos, a unei contraprestaii, n schimbul obligaiei pe care i-a asumat-o. Concedentul urmrete punerea n valoare a bunului public, executarea activitii sau prestarea serviciului n vederea eficientizrii exploatrii i creterii nivelului calitativ a acestora n beneficiul usagerilor lor. Scopul concesionarului este sporirea beneficiului propriu, dar cum acesta nu poate fi realizat dect prin exploatarea eficient a bunului sau calitatea superioar a serviciului public prestat, se ajunge, ca, de exemplu n Frana, la un adevrat mariaj ntre interesele i modul de aciune al concedentului i cele ale concesionarului n executarea contractului de concesiune, desigur, n avantajul usagerilor concesiunii[26, p.42]. d) Contractul de concesiune este comutativ deoarece, nc de la ncheierea contractului (chiar din faza premergtoare ncheierii contractului, din etapa licitaiei publice), drepturile i obligaiile reciproce ale prilor au o existen cert (concret, exact), precum i o ntindere determinat sau, cel puin, determinabil. n literatura de specialitate exist, ns, o opinie conform creia, contractul de concesiune are un caracter aleatoriu. Astfel, Mihai T. Oroveanu susine c dat fiind caracterul aleatoriu al concesiunii, nu se poate face din echilibrul financiar o ecuaie ai crei termeni s fie cunoscui, n totalitate i n mod absolut. Concesionarul a acceptat un anumit risc; nu i s-a garantat c va realiza beneficii i el a sperat s realizeze beneficii superioare fa de acelea pe care Administraia a avut intenia s-l lase s le obin. [73, p. 47] Nu suntem de acord cu aceast opinie, deoarece, atunci cnd se preconizeaz ncheierea unui contract de concesiune, se face mai nti calculul cheltuielilor, pe care concesionarul ar putea s le aib (spre exemplu, cu investiiile), se fixeaz cuantumul tarifelor pe care concesionarul urmeaz s le ncaseze de la particulari n aa fel, nct s poat s-i acopere cheltuielile ocazionate cu organizarea i girarea serviciului public concesionat, i s mai realizeze un oarecare profit pentru el. n acest sens, se garanteaz un echilibru ntre cheltuieli i venituri, echilibru care este cunoscut din momentul ncheierii contractului de concesiune. Iar n cazul n care acest echilibru financiar al contractului de concesiune se ncalc, fie prin aciuni ale autoritii concedente (ala

42

administratif), fie din cauza unor evenimente neprevzute (ala conomique), autoritatea public este obligat s-l restabileasc. ns vis--vis de dorina concesionarului de a avea beneficii superioare celor pe care administraia inteniona s-l lase s ctige, atunci concesionarul i asum riscul concesiunii i rspunderea patrimonial. d) n privina caracterului juridic al contractului de concesiune, de a fi constitutiv de drepturi reale, este important a distinge ntre contractele de concesiune de bunuri din domeniul public i ntre concesiunile de activiti i servicii publice.1 Dreptul real este acel drept subiectiv, n virtutea cruia titularul poate s-i exercite atributele asupra unui lucru determinat, n mod direct i nemijlocit, fr a fi necesar intervenia unei alte persoane. [30, p. 17] Pornind de la faptul c drepturile reale sunt drepturi patrimoniale, i c ele poart asupra unor bunuri determinate, concluzia care se impune este c numai contractele de concesiune a bunurilor din domeniul public sunt constitutive de drepturi reale, nu i concesiunile de activiti ori servicii publice. e) Contractul de concesiune are un caracter temporar, adic se ncheie pe o perioad determinat de cel mult 50 de ani. Durata concesionrii se stabilete n funcie de perioada de amortizare a investiiilor care urmeaz s fie fcute de concesionar. f) Contractul de concesiune este un contract cu executare succesiv. Contractele cu executare succesiv sunt acele contracte din care se nate obligaia ambelor pri sau, cel puin, a uneia dintre ele, de a executa prestaiile ce le datoreaz ntr-o perioad de timp [75, p. 43]. n cazul contractului de concesiune, prestaiile la care s-a obligat concesionarul, prevzute n caietul de sarcini, se execut continuu, pe ntreaga durat a concesiunii, iar concedentul se oblig a nu-l tulbura pe concesionar i a nu modifica unilateral clauzele contractului de concesiune, dect n cazurile prevzute de lege. g) Contractul de concesiune este un contract solemn, ceea ce nseamn c forma scris este o condiie ad validitatem. Altfel spus, contractul de concesiune va fi ncheiat n form scris, sub sanciunea nulitii absolute.

Contractele de concesiune de bunuri aparinnd domeniului public au fost calificate ca fiind constitutive de drepturi reale publice. [57, p. 229]

43

h)

Contractul de concesiune este un contract numit i reglementat. Legea cu privire

la concesiuni nr. 534-XIII utilizeaz termenul de contract de concesiune, care este reglementat expres n art. 13-15 din aceast lege. i) Contractul de concesiune este un contract ncheiat intuitu personae. Concedentul ncheie contractul cu un anumit concesionar, adic cel care a fost adjudecat n urma licitaiei concesiunii, bazat pe concurena dintre virtualii concesionari, sau n cazul atribuirii concesiunii prin negociere direct, prin luarea n considerare a tuturor argumentelor care-l ndreptesc s ncheie contractul cu o anumit persoan fizic sau juridic. Faptul c i contractele de concesiune sunt ncheiate n considerarea persoanei fizice sau juridice care dobndete calitatea de concesionar este confirmat de i art. 17 din Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995, care prevede interdicia pentru concesionar de a subconcesiona obiectul concesiunii. Toate aceste caractere juridice, n ansamblul lor, fac posibil identificarea contractelor de concesiune i aprecierea importanei acestora n procesul de administrare. 5. Clasificarea contractelor de concesiune 5.1. Clasificarea contractelor de concesiune dup criteriul obiectului lor Contractele de concesiune pot fi clasificate dup mai multe criterii, dar cel mai relevant dintre acestea este obiectul concesiunii. Pentru a putea face aceast clasificare, vom porni chiar de la definiia concesiunii fixat n art. 1 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995. ntr-un paragraf anterior am menionat c definiia concesiunii dat de legiuitorul Republicii Moldova este prea larg, ncercnd s cuprind i obiectul contractului de concesiune. Potrivit acestei norme pot face obiectul concesiunii: bunuri din domeniul public (a exploata obiecte proprietate de stat(municipal) care conform legislaiei sunt scoase integral sau parial din circuitul civil), servicii publice sau activiti publice sau economice (a desfura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova; a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul statului). Aadar, putem distinge, n funcie de obiectul consacrat n legislaie, trei variante ale contractului de concesiune:

44

a) Contractele de concesionare de bunuri; b) Contractele de concesionare de servicii publice; c) Contractele de concesionare de activiti. a) Contractele de concesionare de bunuri Pot face obiectul contractului de concesiuni de bunuri, n conformitate cu art. 3 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995: a) terenurile i alte resurse naturale, prospectarea, explorarea i valorificarea acestora; b) bunurile mobiliare i imobiliare ale organizaiilor i ntreprinderilor de stat(municipale). Din prevederile art. 1 alin. 1 coroborat cu art. 3 alin. 2 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 se rein urmtoarele: parte; public. Suntem de prere c pot fi concesionate, pe lng bunurile aparinnd domeniului public (prevzute expres n lege), i bunurile domeniului privat, artnd c dac bunurile domeniului public, care au un regim juridic distinct, fiind inalienabile, imprescriptibile i insesizabile [3, art. 296], pot fi concesionate, cu att mai mult bunurile domeniului privat a statului ori a unitilor administrativ-teritoriale, care se supun regulilor dreptului comun, pot fi gestionate, pe calea concesiunii de ctre persoane fizice sau juridice private. b) Contractele de concesionare de servicii publice Acest tip de contract este modelul clasic al contractului de concesiune i cel mai des practicat. Dac urmrim doctrina francez, putem observa c noiunea de concesiune este ntotdeauna legat de termenul servicii publice i nsi definiia se d asupra concesiunii de servicii publice. ns, aceasta nu nseamn c n Frana nu se concesioneaz i bunuri publice. Potrivit art. 1 alin. 1 din legea-cadru a concesiunilor, concesionarul, n baza contractului de concesiune, poate presta servicii publice. pot face obiectul unei concesiuni i resursele naturale; pot fi concesionate bunuri proprietate de stat (municipal), care conform legislaiei, pot fi concesionate terenuri, fr a arta domeniul (public sau privat) din care fac

sunt scoase integral sau parial din circuitul civil; n alt ordine de idei bunurile domeniului

45

Serviciile publice ca obiect al concesiunii sunt clar reglementate n Legea serviciilor publice de gospodrie comunal nr. 1402-XV din 24.10.2002 [6]. Astfel, art. 3 alin. 1 stabilete c pot face obiectul contractului de concesiune urmtoarele servicii publice: a) alimentarea cu ap; b) alimentarea cu energie termic; c) canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale; d) salubrizarea, nverzirea localitilor; e) asigurarea cu transport public local; f) administrarea fondului locativ public i privat. Mai mult dect att, legea sus-numit stabilete c i alte servicii, care nu sunt menionate expres n acest articol, pot fi gestionate n baza unui contract de concesiune. c) Contractele de concesiune de activiti. Contractul de concesiune de activiti este acel contract prin care statul sau o autoritate a administraiei publice locale confer unei persoane private dreptul de a desfura o anumit activitate de interes naional sau local, n condiiile legii i a contractului de concesiune. Mai nti, trebuie s menionm c am folosit termenul de activiti publice, care este mai aproape de esena concesiunii, n timp ce Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 menioneaz doar activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale sau a desfura anumite genuri de activitate. Anume beneficiul public al rezultatelor acestor activiti le determin ca fiind de interes public i, respectiv, obiect al contractului de concesiune, denumit contract de concesiune de activiti. 5.2. Clasificarea contractelor de concesiune dup modul de ncheiere a lor Prin mod de ncheiere a contractelor de concesiune se nelege totalitatea normelor ce reglementeaz modalitatea de selecionare a concesionarului de ctre concedent, procedur obligatorie i prealabil momentului naterii drepturilor i obligaiilor contractuale ale prilor. n funcie de modul de ncheiere a contractelor de concesiune, acestea pot fi: a) contracte de concesiune ncheiate n urma unei licitaii publice a concesiunii; b) contracte de concesiune ncheiate prin negociere direct.

46

Contractele de concesiune ncheiate n urma unei licitaii publice reprezint contractele tipic(regula), deoarece licitaia constituie regula de baz a alegerii concesionarului. Licitaia are drept scop selectarea prin concurs a celui mai convenabil solicitant al concesiunii, care accept condiiile prevzute n caietul de sarcini i ofer cele mai avantajoase condiii de concesionare. Contractele de concesiune ncheiate prin negociere direct constituie excepia de la principiul licitaiei publice, ea fiind aplicabil, conform art. 12 alin. 2 din Legea cu privire la concesiuni nr534-XIII din 13.07.1995: (2) n cazul n care exist mai multe oferte pentru un singur obiect al concesiunii, tenderele internaionale se organizeaz pe baz de concurs. Dac obiectul concesiunii este solicitat de un singur ofertant, a crui ofert corespunde condiiilor stabilite de ctre concedent, ncheierea contractului de concesiune se negociaz direct. Pentru a putea folosi aceast metod la selectarea concesionarului, trebuie s fie ndeplinit condiia existenei unui singur solicitant, ns cu precizarea c oferta lui s corespund condiiilor stabilite n caietul de sarcini. 5.3. Clasificarea contractelor de concesiune n funcie de natura prilor a) n funcie de natura concedentului, putem distinge: contracte de concesiune unde concedent este Guvernul, n cazul concesionrii contracte de concesiune unde concedent este organul de specialitate al administraiei terenurilor i altor resurse naturale de interes naional; publice centrale, pentru concesionarea bunurilor domeniului public al statului ori pentru serviciile i activitile de interes naional; contracte de concesiune unde concedent este organul administraiei publice locale, pentru concesionarea bunurilor domeniului public al raionului, oraului, satului, ori pentru serviciile sau activitile de interes local. Importana acestei clasificri rezid n competena diferit a acestora, competen determinat de forma de proprietate asupra bunului, i crei autoriti administrative (central sau local) i este dat prin lege atribuia desfurrii activitii ori prestrii serviciului obiect al contractului. b) n funcie de natura concesionarului putem distinge:

47

(din alte state).

contracte de concesiune unde concesionari pot fi persoane fizice sau juridice din contracte de concesiune unde concesionari pot fi persoane fizice sau juridice strine

Republica Moldova;

Aceste clasificri demonstreaz ct de variate pot fi contractele de concesiune i, respectiv, posibilitile administraiei publice de a gestiona eficient domeniul public i serviciile publice. 6. Delimitarea contractului de concesiune fa de alte contracte n baza caracteristicilor specifice contractului de concesiune, analizate mai sus, vom ncerca n continuare s-l delimitm de alte contracte. a) Contractul de vnzare-cumprare i contractul de concesiune Potrivit art. 753 din Codul civil al Republicii Moldova Prin contractul de vnzarecumprare, o parte (vnztor) se oblig s predea un bun n proprietatea celeilalte pri (cumprtor), iar aceasta se oblig s preia bunul i s plteasc preul convenit. n primul rnd trebuie artat c contractul de vnzare-cumprare este un contract de drept civil, supus normelor de drept privat, n timp ce contractul de concesiune este un contract de drept administrativ, supus normelor de drept public. Distincia principal ntre cele dou contracte const n faptul c, n cazul vnzriicumprrii are loc un transfer de proprietate de la vnztor la cumprtor [69, p.154], adic dreptul de posesie, folosin i dispoziie asupra bunului, n timp ce n cazul concesiunii de bunuri publice se opereaz doar cesionarea dreptului de posesie i de folosin asupra obiectului concesiunii de la concedent la concesionar. n acest sens, art. 6 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni prevede c concedentul cesioneaz concesionarului, n baza contractului de concesiune, drepturile sale de posesie i de folosin asupra obiectului concesiunii, rezervndu-i dreptul exclusiv de dispoziie asupra acestuia. b) Contractul de achiziii publice i contractul de concesiune Conform Legii achiziiei de mrfuri, lucrri i servicii pentru necesitile statului nr. 1166XIII din 30.04.1997, prin achiziie public se nelege procurarea de mrfuri, lucrri i servicii pentru necesitile statului ,cu bani publici n orice mod neinterzis de lege.

48

Asemnarea contractului de concesiune cu contractul de achiziii publice const n aceea c, prin ambele contracte, se ncredineaz unei persoane private efectuarea de lucrri necesare pentru desfurarea serviciului public (construirea unei autostrzi, a unei linii de cale ferat, a unei staii de tratare a apei potabile . a.). Spre deosebire, ns, de contractul de achiziii publice, prin contractul de concesiune de servicii publice, concesionarului i este ncredinat att efectuarea lucrrii, ct i exploatarea serviciului public pentru care lucrarea a fost efectuat. De asemenea, concesionarul i recupereaz investiia realizat prin redevenele pltite de utilizatorii serviciului public, pe cnd n cazul contractului de achiziii publice, plata investiiei se va face din bugetul instituiei publice cumprtoare ori din fonduri extrabugetare, constituite n acest scop. Mai mult dect att, dac n contractul de achiziie public trece dreptul de proprietate de la particular ctre autoritatea public, atunci la contractul de concesiune este un proces invers, trece de la autoritatea public ctre particular. c) Contractul de concesiune i contractul de arend n practic, cele mai multe confuzii apar la delimitarea contractului de concesiune de contractul de arend, atunci cnd ambele au drept obiect bunuri ale domeniului public. n conformitate cu art. 911 din Codul civil, arenda este contractul ncheiat ntre o parte, proprietar, uzufructuar sau un alt posesor legal de terenuri i de alte bunuri agricole (arendator), i alt parte (arenda) cu privire la exploatarea acestora pe o durat determinat i la un pre stabilit de pri. Mai nti, trebuie menionat faptul c att concesiunea, ct i arenda sunt moduri de gestionare a unor bunuri publice. n Frana, arenda (affermage-ul) este utilizat n anumite comune pentru ocuparea, de ctre comerciani, a unor hale sau piee publice, ori n sectorul distribuiei de ap potabile, contra unor taxe. Distincia esenial ntre cele dou moduri de gestiune a domeniului public const n faptul c, n cazul arendei, titularul contractului nu este nsrcinat de ctre colectivitate s fac cheltuieli (investiii) de dezvoltare a lucrului pe care-l gestioneaz, aa ca n cazul concesiunii.1
Spre exemplu, potrivit art. 22 din Regulamentul cu privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal, aprobat prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 1006 din 13.09.2004: Investiiile efectuate de operator pentru reabilitarea, modernizarea i dezvoltarea sistemului public se vor amortiza de ctre operatorul serviciilor publice de gospodrie comunal, pe durata contractului de concesiune. Mai mult dect att, n Caietul de sarcini pentru concesionarea serviciilor de alimentare cu ap i de canalizare (model),(prevzut n anexa Regulamentului cu privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal) la cap. IV sunt stabilite Sarcinile autoritilor administraiei
1

49

Spre deosebire de concesiune, unde concesionarul nu poate subconcesiona obiectul concesiunii1, n cazul arendei, arendaul are dreptul ca, n cursul executrii contractului, s subcontracteze bunul pe care-l gestioneaz. n cazul concesiunii, plata pentru exploatarea bunurilor publice, serviciilor publice sau activitilor se numete redeven, iar n cazul arendei de bunuri publice chirie. n concluzie, contractul de concesiune se individualizeaz prin obiectul su, prin durata sa, prin existena principiului echilibrului financiar al contractului i prin prezena clauzelor exorbitante de drept comun (partea reglementar, modificarea unilateral a contractului de concesiune de ctre concedent).

publice locale i ale operatorilor n domeniul investiiilor. De asemenea, n contractul de concesiune (model), (prevzut n anexa la Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova, aprobat prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 77 din 27 februarie 1996) la capitolul VI Obligaiile prilor, se prevede c concesionarul se oblig s efectueze investiii n valoare de __________ lei. 1 Art. 17 din Legea cu privire la concesiuni prevede c transmiterea integral sau parial de ctre concesionar a obiectului concesiunii unor teri este interzis.

50

CAPITOLUL II REGIMUL JURIDIC APLICABIL NCHEIERII CONTRACTULUI DE CONCESIUNE

SECIUNEA I Prile contractului de concesiune Caracteristica esenial a contractelor administrative, din specia crora face parte i contractul de concesiune, i care le deosebete de contractele civile, este aceea c cel puin unul dintre subiectele contractului administrativ este o persoan juridic de drept public. Astfel, dac subiect al contractului civil poate fi orice persoan fizic sau juridic care are capacitate deplin de exerciiu, atunci, n cazul contractelor administrative, cel puin un subiect trebuie s aib o calitate special, i anume s fie o autoritate public sau o persoan moral de drept public. Prin excepie1, contractul ncheiat ntre dou pri de drept privat, prin care una acioneaz n sensul executrii unui serviciu public, dobndete un caracter administrativ. Dac una din prile contractante este o persoan public i cealalt este o persoan de drept privat, contractul poate fi administrativ. Aceast condiie este necesar, dar nu suficient. [85, p. 119] Prin definiia dat concesiunii n art. 1 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni, legiuitorul determin att denumirea prilor contractante ntre care se formeaz raportul juridic (concedentul, respectiv, concesionarul), ct i obiectul contractului de concesiune, care-l deosebete de alte contracte administrative. Mai mult dect att, n art. 4 al legii citate, se determin sfera autoritilor publice, persoane juridice de drept public care pot avea calitatea de concedent, n timp ce art. 5 prevede sfera persoanelor care pot avea calitatea de concesionar.

Excepia a fost consacrat de practica Consiliului de Stat francez. n spe, problema care s-a pus este dac contractele ncheiate ntre Sindicatele Medicale franceze i Casele de Securitate Social sunt sau nu contracte administrative, dat fiind faptul c cele dou pri contractuale erau persoane juridice de drept privat i nu public. Dac la nceput, jurisprudena francez a interpretat n sens restrictiv aceast excepie, limitnd-o doar la lucrrile de drumuri, astzi, att practica Consiliului de Stat, ct i a Tribunalelor de Conflict franceze (ambele fiind instane franceze de contencios administrativ) sunt ferme n a statua c dac prin contractul dintre dou persoane juridice private, sau, altfel spus, persoane morale de drept privat, se realizeaz un obiectiv sau un scop public, atunci conflictul respectiv este unul administrativ, iar ntreprinderea privat, care urmrete realizarea scopului public, poate fi considerat ca fiind mandatara persoanei juridice de drept public, ea acionnd n contul acesteia din urm. [85, p. 118]

51

 1. Concedentul Potrivit art. 4 din Legea cu privire la concesiuni, au calitatea de concedent: a) Guvernul, n cazul concesionrii terenurilor i altor resurse naturale. n acest caz contractul de concesiune se va ncheia ntre concesionar i organul central de specialitate al administraiei publice autorizat de Guvern; b) organele centrale de specialitate i autoritile administraiei publice locale, n limitele competenei lor, n cazul concesionrii bunurilor ntreprinderilor de stat (municipale), a altor obiecte economice. n ceea ce privete calitatea de concedent pe care o au autoritile publice prevzute n articolul sus-menionat, avem unele reineri i obiecii pe care vom ncerca s le argumentm n cele ce urmeaz. Mai nti, referitor la calitatea de concedent a Guvernului, suntem de prere c Guvernul nu poate fi concedent, atta timp ct nu este parte n contract, nu semneaz contractul, ci doar autorizeaz calitatea de concedent a organelor centrale de specialitate. Atta timp, ct nu avem o lege special care s dea n competena Guvernului administrarea de bunuri, prestarea de servicii publice sau executarea de lucrri publice concrete, acesta nu poate fi considerat, la modul direct, ca concedent. Probabil, confuzia a pornit de la obiectul concesiunii reglementat n Legea cu privire la concesiuni, i anume de la terenurile i alte resurse naturale, care, fiind considerate de interes naional, ar putea avea un statut prioritar fa de bunurile ntreprinderilor de stat sau municipale. Chiar i aa, organul indicat n lege, competent a ncheia contractul de concesiune, este organul central de specialitate al administraiei publice autorizat de Guvern. n acest sens, credem c e binevenit critica fcut de unii autori din literatura de specialitate [72, p. 208], care susin c Legea cu privire la concesiuni, n mare parte, este depit, n mod special, prevederile referitoare la atribuiile autoritilor publice n domeniul prestrii serviciilor publice. Drept argument se aduce faptul c n 1995, cnd a fost adoptat legea cadru a concesiunilor, tot patrimoniul public aparinea statului, fiind gestionat de autoritile publice centrale. Ulterior, prin Legea privind proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale nr. 523XIV din 16 iulie 1999 [9], acestea au devenit, de asemenea, proprietare de bunuri.

52

n privina art. 4 alin.1 lit. b din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995, se reine c organele centrale de specialitate aveau n competena lor bunurile ntreprinderilor de stat, iar autoritile administraiei publice locale bunurile ntreprinderilor municipale. Asupra bunurilor proprietate public a statului ori pentru bunurile proprietate public a raionului, oraului sau satului (bunuri care pot fi concesionate), calitatea de proprietar o are statul, raionul, oraul i satul. Autoritile publice,(ministerele, organele administraiei publice centrale, precum i consiliile locale i raionale) administreaz1 aceste bunuri, iar n raporturile juridice care au ca obiect bunurile n cauz, ele acioneaz n numele statului, raionului, oraului i satului. n cazul activitilor sau serviciilor publice de interes naional sau local, nu se poate vorbi de un titular al dreptului de proprietate, pentru c desfurarea acestor activiti i prestarea acestor servicii constituie o obligaie a autoritilor publice respective, indiferent de faptul dac aceste servicii funcioneaz sau urmeaz s fie nfiinate. Prin urmare, n cazul concesionrii de bunuri, statul, raionul, oraul sau satul, n calitate de proprietar, deleg autoritii publice care le reprezint, atributul su de a ncheia contractul de concesiune, pe cnd n cazul concesiunii de activiti sau servicii publice, autoritatea public apare ca subiect de drept n nume propriu. n aceast ordine de idei, pentru o ulterioar modificare a Legii cu privire la concesiuni, de lege ferenda, se propune modificarea n totalitate a acestui articol, dup cum urmeaz: Au calitate de concedent: a) b) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru consiliile raionale sau consiliile locale, pentru bunurile proprietate a raionului, bunurile proprietate a statului ori pentru activitile i serviciile de interes naional; oraului sau comunei ori pentru activitile i serviciile de interes local . n acest sens, competena fiecruia este determinat de bunurile proprietate public pe care le are n obiectul su de activitate. Astfel, prin legea de nfiinare, fiecare minister sau organ de specialitate al administraiei publice centrale are stabilite anumite competene i atribuii care formeaz obiectul su de activitate. De asemenea, prin Legea privind administraia public local

Potrivit art. 18 alin. 2 lit. x din Legea administraiei publice locale nr. 123-XV din 18.03.2003, consiliul local administreaz bunurile publice ale satului (comunei), oraului (municipiului). De asemenea, credem c dreptul de administrare exist i n cazul ministerelor sau altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale pentru bunurile din proprietatea public a statului.

53

nr. 123-XV din 18.03.2003 [5] sunt stabilite atribuiile consiliilor raionale (art. 49 din lege) sau consiliilor locale (art. 18 din lege). Altfel spus, ncheierea contractului de concesiune trebuie s aib loc cu respectarea normelor legale de competen ale concedentului. Astfel, spre exemplu, ncheierea unui contract de concesiune a unei autostrzi de interes naional o poate face doar Ministerul Transporturilor. n timp ce concesionarea unui teren din proprietatea unitii administrativ-teritoriale o poate face consiliul local n administrarea cruia se afl terenul. Referitor la persoana care urmeaz s semneze contractul de concesiune, n literatura de specialitate exist o opinie [78, p.327] la care achiesm i noi. n temeiul Legii privind administraia public local, unitile administrativ-teritoriale au personalitate juridic, ele fiind reprezentate n raporturile cu terii de ctre primarii localitilor sau preedintele consiliului raional. Pe de alt parte, consiliile locale sunt concepute ca fiind autoriti deliberative cu caracter colegial, care administreaz domeniul public sau privat al unitii administrativ-teritoriale fr a reprezenta aceste localiti n cazul ncheierii unor acte juridice. Soluia care se propune este ca autoritile locale deliberative consiliile locale - s aib calitatea de concedent n numele unitilor administrativteritoriale i s fie delegat primarul localitii pentru a semna contratul de concesiune, deoarece, potrivit legii organice, primarul reprezint unitatea administrativ-teritorial. n practic, pornind de la faptul c stabilirea calitii de concedent n legtur cu bunurile, serviciile sau activitile care pot face obiectul concesiunii, este, n unele cazuri, problematic, se pot ntmpla situaii cnd o persoan de drept public s ncheie un contract de concesiune fr a avea capacitatea juridic. Spre exemplu, un consiliu raional ncheie un contract de concesiune a unui teren care se afl n proprietatea unui municipiu i nu n proprietatea raionului. Care este situaia juridic a contractului de concesiune? Contractul va fi lovit de nulitate1 deoarece nu s-a respectat una din condiiile de validitate ale contractului capacitatea juridic. Cu alte cuvinte, s-a nclcat o prevedere legal, contractul

Nulitatea intervine n cazul n care nu se respect cel puin una din condiiile de validitate ale contractului. Cauzele care atrag nulitatea unui contract trebuie s fie anterioare sau concomitente ncheierii contractului. Regula principal care guverneaz nulitatea este c contractul lovit de nulitate se consider c nu a fost ncheiat, iar clauza lovit de nulitate se consider c nu a fost stabilit. Aceast regul atrage o serie de urmri cum ar fi faptul, c prile restituie toate prestaiile ce le-au fost executate, se anuleaz toate actele subsecvente acestui contract, cu excepia contractelor ce privesc dobndirea de bun credin. Totodat, legislaia prevede i cazuri cnd actele subsecvente ce privesc dobndirea de bun credin, de asemenea, sunt lovite de nulitate. Este vorba, n asemenea caz, de bunurile proprietate public a statului sau unitilor administrativ-teritoriale, care fac parte din categoria bunurilor inalienabile, imprescriptibile i insesizabile. [98, p. 39-41]

54

fiind ncheiat de o persoan de drept public care nu avea calitatea de concedent a terenului respectiv. De asemenea, credem, alturi de ali autori [26, p. 52], c prin nclcarea dispoziiilor legale privind calitatea de concedent, nu s-a respectat o norm juridic referitoare la un interes general, obtesc, dat fiind faptul c att consiliul local, ct i cel raional, administreaz un patrimoniu care este proprietatea unei colectiviti: satul, oraul sau raionul, ca persoane juridice de drept public. n consecin, n situaia ncheierii contractului de concesiune de ctre un alt concedent dect cel competent, contractul respectiv este lovit de nulitate absolut. Iar n ceea ce privete efectele contractului lovit de nulitate absolut, pornind de la principiul quod nullum est, nullum producit efectum, contractul este desfiinat cu efecte att pentru trecut, ct i pentru viitor, prile fiind puse n situaia anterioar ncheierii acestuia. n concluzie, calitatea de concedent, ntr-un contract de concesiune, o are o autoritate public sau persoan moral de drept public, n competena creia intr administrarea de bunuri publice, desfurarea de activiti, prestarea de servicii publice sau executarea de lucrri publice. 2. Concesionarul Potrivit art. 5 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995: Concesionari pot fi persoane fizice sau juridice din Republica Moldova i din alte state. Referitor la capacitatea juridic a concesionarilor persoane fizice i juridice din Republica Moldova ori strine vom meniona c aceasta este reglementat de Codul civil al Republicii Moldova. Pentru ca persoana fizic, cetean al Republicii Moldova, s fie subiect de drept n cadrul unui raport juridic nscut dintr-un contract de concesiune, s aib, deci, calitatea de concesionar, este necesar s aib capacitate juridic (adic, capacitatea de folosin1 i capacitatea de exerciiu2).
Capacitatea de folosin a persoanei fizice este acea parte a capacitii civile, care const n aptitudinea omului de a avea drepturi i obligaii civile. [33, p. 313] Conform art. 18 din Codul civil al Republicii Moldova, capacitatea de folosin a persoanei fizice apare n momentul naterii i nceteaz odat cu moartea. 2 Capacitatea de exerciiu a persoanei fizice este acea parte a capacitii civile a omului care const n aptitudinea acestuia de a dobndi i exercita drepturi civile i de a-i asuma i executa obligaii civile prin ncheierea de acte juridice civile. [33, p. 347] n ce privete nceputul capacitii de exerciiu deplin, Codul civil al Republicii Moldova determin cteva momente: 1) mplinirea majoratului; 2) cstoria pn la mplinirea majoratului; 3) emanciparea (dobndirea capacitii de exerciiu nainte de atingerea vrstei de majorat prevzut de lege n legtur cu practicarea unei activiti de antreprenoriat sau n legtur cu exercitarea unui contract de munc); 4) ridicarea limitrii impuse pe cale judectoreasc n baza art. 25 Cod civil. [99, p. 15-16]
1

55

n privina persoanelor juridice din Republica Moldova care pot avea calitatea de concesionar subiect de drept al raportului juridic de concesiune vom arta c, de asemenea, sunt aplicabile dispoziiile Codului civil, care stipuleaz modalitile de nfiinare a unei persoane juridice. Legiuitorul prevede c pot avea calitatea de concesionar persoane juridice din Republica Moldova i strine, fr a specifica dac pot avea aceast calitate att persoanele juridice de drept privat, ct i persoanele juridice de drept public.1 Prin urmare, tcerea legii ne oblig s utilizm sensul larg (deplin) al acestei noiuni. Definiia clasic a concesiunii menioneaz c autoritatea public (concedent) nsrcineaz un particular (cetean sau societate comercial), printr-o convenie ncheiat cu acesta, s fac s funcioneze un serviciu public pe cheltuiala i riscul su, remunerndu-se prin redevene percepute de la uzageri. [101, p. 165] Concesiunea a aprut din lipsa posibilitilor autoritilor locale de a face s funcioneze mari servicii publice sau s realizeze lucrri de importan naional. Atunci, s-a nscut ideea ca unele servicii publice (n principiu cele comerciale i industriale) s fie gestionate de un particular, acesta remunerndu-se prin taxele colectate de la beneficiarii serviciului. n secolul al XIX-lea, concesionarul era ntotdeauna o persoan privat, ntreprinderi mai mari sau mai mici asigurnd investiia necesar pentru construcia cilor ferate, aducia apei curente, etc. [101, p. 164]. n prezent, concesiunea nu se mai acord numai unor persoane private, ci i unor organisme mixte (societi de economie mixt, cum este cazul Franei), al cror capital o parte este privat, iar o parte aparine colectivitilor locale. [101, p. 160] Conform reglementrilor normative n vigoare, calitatea de concesionar la noi n ar o poate avea o persoan juridic a crei capital poate fi integral privat sau mixt, din Republica Moldova sau strin. n opinia profesorului E. Popa, persoanele juridice de drept public trebuie s fie excluse de la posibilitatea de a dobndi calitatea de concesionar, deoarece acestea pot exploata bunuri ce fac parte din domeniul public al statului, raionului, oraului sau municipiului, prin alte mijloace legale. [78, p. 328] O alt ntrebare este dac toate persoanele de drept privat2 pot avea calitatea de concesionar.

Art. 57 din Codul civil clasific: Persoanele juridice sunt de drept public sau de drept privat care, n raporturile civile, sunt situate pe poziii de egalitate. 2 Art. 59 din Codul civil clasific: Persoanele juridice de drept privat pot avea scop lucrativ (comercial) i scop nelucrativ (necomercial).

56

Alturi de ali autori [26, p. 62], credem c, dei legiuitorul nu l-a menionat expres, scopul legii nu poate fi altul dect punerea n valoare, eficientizarea i exploatarea n condiii de pia i interes public a bunurilor, serviciilor sau activitilor, care constituie obiectul concesiunii. Acest rezultat poate fi, ns, atins numai prin concesionarea ctre o anumit categorie de persoane juridice, i anume, ctre cele care, potrivit actului de nfiinare, au un scop lucrativ (comercial). n consecin, avnd n vedere aceste imperative, potrivit opiniei lui I. Avram, de regul, nu pot avea calitatea de concesionari persoanele juridice de drept privat cu scop nelucrativ. n sensul realizrii scopului artat de lege, pot avea calitatea de concesionar doar societile comerciale. Excepie de la aceast regul o constituie concesionarea unui teren public de interes local ctre o persoan juridic fr scop patrimonial, n vederea construirii propriului sediu sau a unei cldiri destinate realizrii obiectului de activitate al persoanei juridice respective, deoarece, prin aceasta, nu s-ar nclca statutul de societate nonprofit al acesteia. La rndul su, S. David [45, p. 45] susine c persoanele juridice de drept privat cu scop nelucrativ (numai cele de naionalitate romn ) pot avea calitatea de concesionar. Totui, autorul i pune ntrebarea dac aceste persoane juridice pot svri acte de comer fr a se ajunge la o ncrcare a specializrii capacitii de folosin. Jurisprudena francez i cea belgian de dat recent cunosc, ns, soluii n sensul admisibilitii efecturii de acte de comer, afectate realizrii scopului necomercial. n ceea ce ne privete, credem c pot avea calitatea de concesionar doar persoanele juridice de drept privat cu scop lucrativ, deoarece, doar aa, serviciile publice vor fi prestate la o calitate superioar i cu un pre minim, vor fi realizate lucrri de importan major, care altfel nu s-ar fi executat, avnd n vedere situaia financiar precar a statului sau unitilor administrativ-teritoriale, indiferent de forma de organizare juridic, precum i indiferent dac capitalul este majoritar privat sau mixt (de stat i privat). Pentru a argumenta faptul c persoanele fr scop lucrativ nu pot fi concesionari ntr-un contract de concesiune vom pleca de la prevederile legale n materie. Astfel, potrivit art. 187 din Codul civil: (1) Organizaiile necomerciale sunt n drept s desfoare orice gen de activitate neinterzis de lege, care ine de realizarea scopurilor prevzute de statut. coroborat cu art. 188 alin. 1 i 2 din Codul civil: de ctre persoanele juridice cu scop nelucrativ, dac profiturile obinute n urma activitii comerciale sunt

57

(1)Organizaia necomercial este n drept s desfoare activitate economic ce rezult nemijlocit din scopul prevzut n statut. (2) Pentru practicarea activitii economice care nu rezult nemijlocit din scopul prevzut n statut, organizaiile necomerciale pot fonda societi comerciale i cooperative. n rezultat, persoanele juridice cu scop nelucrativ (denumite n Codul civil i organizaii necomerciale,) pot desfura activitate economic, care nu rezult nemijlocit din statut, cu condiia ca profitul obinut s serveasc la realizarea scopului acesteia (care este unul neecnomic), nfiinnd societi comerciale sau cooperative . [99, p. 163-164] n acest sens, amintim i alte acte normative care reglementeaz activitatea diferitor persoane juridice de drept privat cu scop nelucrativ, precum Legea cu privire la asociaiile obteti nr. 837-XIII din 17.05.19961, Legea cu privire la fundaii nr. 581-XIV din 30.10.1999 [12]. Referitor la calitatea de concesionar a persoanelor juridice de drept privat strine, vom meniona c, n conformitate cu art. 1598 din Codul civil, persoana juridic strin desfoar n Republica Moldova activitate comercial i alt activitate reglementat de legislaia civil n conformitate cu dispoziiile stabilite de aceast legislaie pentru o activitate similar a persoanelor juridice ale Republicii Moldova, dac legea Republicii Moldova nu prevede altfel pentru persoanele juridice strine. Trstura contractului de concesiune n care calitatea de concesionar o are o persoan juridic de drept privat strin este c i se va aplica legea Republicii Moldova, motivat pe calitatea unei persoane juridice de drept public, n calitate de concedent, ct i pe faptul c obiectul concesiunii l constituie doar bunuri din domeniul public al statului, judeului, oraului sau comunei, activiti sau servicii publice de interes naional sau local. De asemenea, n lipsa prevederilor legale, considerm c nimic nu mpiedic posibilitatea ca i o societate comercial cu capital mixt, din R. Moldova i strin, s aib calitatea de concesionar a unor bunuri, activiti sau servicii, deoarece, prin aceasta, nu s-ar contraveni cu nimic finalitii concesiunii, i anume - exploatarea privat a acestora n condiiile economiei de pia.
Potrivit art. 28 din Legea cu privire la asociaiile obteti: (1) Asociaia obteasc este n drept s desfoare activitate economic productiv i alt activitate de ntreprinztor n exclusivitate pentru realizarea scopurilor i sarcinilor statutare. (2) Asociaia obteasc are dreptul s creeze ntreprinderi i alte organizaii economice cu personalitate juridic, precum i s procure complexuri patrimoniale necesare desfurrii activitii tehnico-tiinifice, pedagogice, culturaleducative, sportive, de ntremare, activiti de ntreprinztor i alte activiti permise de legislaie. Asociaiile obteti de invalizi sunt n drept s creeze ntreprinderi specializate n scopul utilizrii forei de munc a invalizilor, n conformitate cu Legea privind protecia social a invalizilor.
1

58

De lege ferenda, se propune modificarea art. 5 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 astfel: Calitate de concesionar poate avea orice persoan fizic sau juridic de drept privat din Republica Moldova i din alte ri . n concluzie, menionm c ntr-un contract de concesiune de bunuri, activiti i servicii publice calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau juridic de drept privat din Republica Moldova ori strin. 3. Pluralitatea subiectelor contractului de concesiune n dreptul civil exist destule cazuri n care se ntlnete o pluralitate de subiecte att active, ct i pasive ale aceluiai raport juridic. Rmne s vedem dac este posibil naterea unor raporturi juridice complexe, cu mai multe persoane active ori pasive1, i prin ncheierea unui contract de concesiune? La prima vedere s-ar prea c la ncheierea unui contract de concesiune se nasc raporturi juridice simple - un singur subiect activ (concedentul) i un singur subiect pasiv (concesionarul). Analiza aprofundat constat c pot exista situaii n care raporturile juridice nscute din contractul de concesiune pot fi i raporturi juridice complexe. [26, p. 55] a) Pluralitatea de subiecte active (mai muli concedeni) Pornind de la faptul c bunurile, activitile sau serviciile care fac obiectul concesiunii sunt n administrarea ori constituie atribuia unei singure autoriti publice, credem c posibilitatea existenei pluralitii de subiecte active, deci mai muli concedeni n cadrul aceluiai raport juridic, este exclus. [26, p. 55] Spre exemplu, un teren public de interes local nu poate fi concesionat de ctre consiliul local i raional mpreun, deoarece acelai teren nu poate fi concomitent n competena a dou autoriti publice. De asemenea, dou organe centrale de specialitate nu pot fi concedente ale unei lucrri publice, deoarece aceeai lucrare nu poate fi n competena ambelor ministere, ci numai a unuia din ele. n concluzie, artm c n cadrul raporturilor obligaionale nscute din contractul de concesiune, poate exista doar un singur concedent.

n cazul raportului contractual, nscut din contractul de concesiune, concedentul apare ca subiect activ al raportului juridic, n timp ce concesionarul sau concesionarii apar n calitate de subiecte pasive.

59

b) Pluralitatea de subiecte pasive (a concesionarilor) Dac posibilitatea existenei mai multor concedeni n cadrul aceluiai raport juridic de concesiune este exclus, deoarece serviciul public este n administrarea unei singure autoriti publice, atunci existena mai multor concesionari nu este interzis de lege. ntr-adevr, nu exist nici o piedic ca dou persoane fizice sau dou persoane juridice s participe mpreun i s adjudece licitaia public de concesionare a unui serviciu public. n acest caz, contractul de concesiune se va ncheia, pe de o parte ntre persoana juridic de drept public competent, n calitate de concedent i persoanele fizice sau juridice n calitate de concesionari, de cealalt parte. Spre exemplu, e posibil ca dou persoane juridice din Republica Moldova sau strine, ori una din ar i alta strin, s contracteze mpreun lucrrile de construire a unei autostrzi sau exploatarea unor resurse naturale. n acest caz, se nate o obligaie complex cu un singur subiect activ (concedentul) i o pluralitate de subiecte pasive1 (concesionarii). Pornind de la faptul c obiectul obligaiei care izvorte din contractul de concesiune este indivizibil (deoarece concesionarii s-au obligat s exploateze mpreun bunul, s presteze serviciul sau s execute lucrarea public), atunci, n caz de neexecutare a ei, oricare dintre coconcesionari poate fi obligat de ctre concedent la executarea integral a prestaiei la care s-au obligat toi. De asemenea, plata redevenei fcut de un concesionar ctre concedent, libereaz pe toi concesionarii. Chiar dac pare irealizabil un raport obligaional ntre un concedent i doi, trei sau mai muli concesionari, n practic exist, deja, un astfel de contract de concesiune. Consiliul local Cimilia a ncheiat un contract de concesiune, avnd ca obiect prestarea serviciului de alimentare cu ap, cu trei concesionari persoane fizice i juridice de drept privat din Republica Moldova. n cadrul acestui raport obligaional, toi concesionarii rspund solidar pentru obligaiile prevzute n contractul de concesiune. Prin urmare, un contract de concesiune va avea ntotdeauna n calitate de concedent doar o persoan de drept public, n competena creia intr administrarea bunurilor sau prestarea activitilor i serviciilor, conform prevederilor legale, asigurat de unul, doi, trei sau mai muli concesionari. n timp ce realizarea obligaiilor contractuale privind exploatarea bunurilor sau gestiunea activitilor sau serviciilor poate fi

Solidaritatea pasiv a fost definit ca obligaia cu mai muli debitori, n care creditorul este ndreptit s cear oricrui codebitor executarea integral a prestaiei care formeaz obiectul obligaiei. [31, p. 420]

60

SECIUNEA II Condiii de validitate ale contractului de concesiune A. M. Luca definete condiiile de validitate a contractului ca elementele structurale, obligatorii pentru orice contract, care sunt determinate de lege drept elemente obligatorii, respectarea lor fiind impus sub sanciunea nulitii. [64, p. 78; 98, p. 31] Ca orice contract, pentru a produce efecte juridice, contractul de concesiune trebuie s ndeplineasc condiiile generale de validitate: a) b) c) d) e) capacitatea de a contracta; consimmntul valabil al prilor; un obiect determinat; o cauz licit; forma cerut de lege pentru ncheierea contractului.

Este important de menionat c, n cazul contractelor administrative, condiiile privind capacitatea de a contracta i, mai ales, cea a consimmntului valabil al prii ce se oblig, comport unele trsturi specifice care decurg din calitatea pe care o are, cel puin, una dintre pri, aceea de persoan juridic de drept public autoritate a administraiei publice centrale sau locale. [26, p. 66] 1. Capacitatea de a contracta Pentru ca acordul de voin s produc efecte juridice, prile contractante trebuie s aib capacitate de a contracta1. Aceast condiie de validitate a contractului de concesiune trebuie privit prin prisma celor dou pri - concedent i concesionar. Pe de o parte, examinarea capacitii de folosin i de exerciiu a concesionarului persoan fizic sau juridic, nu comport necesitatea unei priviri mai atente, datorit faptului c ele sunt supuse dispoziiilor dreptului privat, iar pe de alt parte, noi am analizat-o succint n seciunea I a capitolului II, unde am vorbit despre concesionari. O situaie specific este n cazul concedentului.

Capacitatea de a contracta presupune examinarea prilor contractante persoane fizice sau juridice sub aspectul capacitii de folosin, ct i sub acela al capacitii de exerciiu. [31, p. 44-45]

61

n dreptul public, conceptul de capacitate se identific cu cel de competen a persoanei juridice de drept public. Prin competen se nelege acea situaie juridic general, impersonal, legal care permite agenilor administraiei publice s ndeplineasc acte juridice.[41, p. 32] Competena reprezentanilor administraiei publice prezint anumite caractere specifice care o deosebesc de capacitatea din dreptul civil. Aceste caractere sunt: a) Competena este determinat de lege. n domeniul dreptului public domin regula n virtutea creia competena funcionarilor publici se poate exercita numai n materiile determinate de lege. Un agent public nu poate desfura activitatea sa dect atunci cnd dispoziiunile legale i arat terenul de manifestare. b) Competena are drept scop satisfacerea interesului general. Regulile relative la reglementarea competenei agenilor persoanei administrative au n vedere numai ndeplinirea nevoii publice. Legiuitorul fixeaz competena administraiei publice cu gndul de a organiza, n modul cel mai eficace, mijlocul de satisfacere a interesului colectivitii. Legea de organizare a capacitii funcionarilor administraiilor nu are n vedere autoritatea public ca atare; competena acestora este creat pentru mulumirea ntregii colectiviti. c) Competena trebuie exercitat atunci cnd reclam satisfacerea interesului general. Reprezentanii administraiei sunt obligai s exercite atribuiile conferite lor de lege i n limitele fixate de aceasta. Uneori, legea decide c, dac se ntrunesc anumite condiii de fapt, agentul administraiei este obligat s ia msuri. Alteori, legea las administraiei o margine de apreciere a oportunitii i utilitii msurii ce trebuie luat n vederea satisfacerii nevoii colective. i n ipoteza cnd legea las luarea msurilor administrative la aprecierea funcionarilor publici, ca i n cazul cnd legea impune agenilor administrativi desfurarea unei anumite activiti, reprezentanii persoanei administrative sunt obligai s acioneze n conformitate cu dispoziiile legii, oricare ar fi prerea lor personal asupra actului ce trebuie emis. Luarea msurii administrative n acest sens este cerut de satisfacerea interesului general. d) Competena administrativ este mprit ntre mai muli ageni publici. ndeplinirea interesului colectiv este dat n atribuiunile mai multor persoane administrative. Satisfacerea nevoii publice de ordin general este n cderea statului. Competena administrativ a Statului se exercit de mai multe organe care se cunosc sub denumirea de guvern i departamente ministeriale. Satisfacerea interesului general de ordin local este dat n atribuia altor persoane administrative care sunt, n actuala organizaie de la noi, provincia, judeul i comuna.

62

e)

Competena este de ordine public. Atribuiile agenilor persoanelor administrative

sunt fixate de legi. Acestea arat care este limita pn unde poate aciona administraia public. Prile contractante nu pot deroga de la norma competenei. Aceasta este de ordine public. Prin urmare, incompetena unei persoane administrative este de ordine public i poate fi invocat chiar din oficiu de judector. [41, p. 32-34] Am vzut, mai sus c Legea cu privire al concesiuni stabilete att persoanele de drept public care au calitatea de concedent (Guvern, organele centrale de specialitate, organele administraiei publice locale), ct i categoriile de bunuri pe care le poate concesiona fiecare concedent. Astfel, fiecare persoan juridic de drept public, care are calitatea de concedent, are competena de a concesiona numai anumite bunuri, lucrri sau servicii publice, astfel nct, se poate vorbi de o specializare a concedentului. n principiu, specializarea fiecrui concedent este determinat de dou coordonate: cea care privete competena teritorial i cea material a acestuia. Teoretic, aplicarea principiului specializrii nu pune probleme deosebite dar, n practic, pot aprea situaii n care unele autoriti publice se substituie altora n ncheierea unui contract de concesiune. Drept exemplu poate servi cazul n care un consiliu raional ncheie un contract de concesiune a unui teren care este proprietatea unui municipiu sau a unei comune. n acest caz, contractul de concesiune va fi lovit de nulitate absolut deoarece concedentul nu avea capacitatea juridic de a-l ncheia. n concluzie, susinem c, n cazul contractelor de concesiune competena de contractare este determinat prin lege. 2. Consimmntul valabil al prii ce se oblig Consimmntul constituie acea condiie esenial de fond i general a contractului care const n hotrrea prilor de a ncheia contractul prin atingerea acordului de voine. [98, p. 35] Avnd n vedere faptul c consimmntul este o exteriorizare a unui act de voin interior i real, este necesar ca manifestarea acestuia s fie realizat cu respectarea anumitor condiii.1

n vederea constatrii valabilitii consimmntului, este necesar de a respecta urmtoarele condiii: s provin de la o persoan cu discernmnt; s fie exprimat cu intenia de a produce efecte juridice; s fie exteriorizat; s nu fie viciat. [33, p. 148]

63

Dac manifestarea de voin a concesionarului nu presupune o analiz amnunit, deoarece este o persoan fizic sau juridic de drept privat, necesitatea analizei survine n privina exprimrii consimmntului de ctre concedent. Specificitatea manifestrii voinei de a contracta a concedentului rezult din calitatea special a acestuia organ de specialitate al administraiei publice centrale sau consilii locale. Dup cum prevede Legea cu privire la concesiuni, calitatea de concedent o pot avea organele centrale de specialitate i autoritile administraiei publice locale. Din punctul de vedere al organizrii lor i al competenelor de a aproba concesiunea, concedenii pot fi organe cu conducere unipersonal sau cu conducere colegial. Astfel, ministerele, conduse de minitri, precum i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale1, conduse de o persoan numit de organul ierarhic superior, fac parte din categoria concedenilor cu conducere unipersonal. Exist i concedeni, ca exemplu consiliile raionale, oreneti sau steti, cu o conducere colegial, aleas. Din punctul de vedere al manifestrii de voin n sensul iniierii concesiunii, concedenii unipersonali pot fi grupai n concedeni competeni s aprobe concesiunea i concedeni unipersonali pentru care un organ colegial aprob concesiunea, spre exemplu, Guvernul. Din prima categorie de concedeni cu conducere unipersonal fac parte ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Potrivit art. 9 alin. 2 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995, Organele centrale de specialitate pregtesc propunerile de concesionare i le prezint spre examinare Guvernului. Spre exemplu, pentru concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal de interes naional, Agenia pentru Dezvoltare Regional este competent s acorde concesiunile. n acest sens, organul central de specialitate pregtete propunerile de concesionare, dup care urmeaz ca acestea s fie confirmate de Guvern. Dac pentru bunurile, activitile i serviciile publice de interes naional aprobarea dat poate fi argumentat, atunci pentru cele de interes local, confirmarea prealabil a Guvernului constituie un amestec direct n activitatea administraiei publice locale.

Organe de specialitate ale administraiei publice centrale sunt Serviciul standardizare i Metrologie, Serviciul Vamal, Serviciul grniceri, Biroul Naional de statistic, Biroul Naional Migraiune, Biroul Relaii Interetnice, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei; Camera de Liceniere; Agenia Relaii Funciare i Cadastru, Agenia pentru Dezvoltare Regional . a.

64

Mai mult dect att, legislaia prevede c pentru a concesiona, mai trebuie i aprobarea Parlamentului, ca autoritate legislativ. n acest sens, art. 9 alin. 3 din lege menioneaz: Lista obiectelor propuse pentru concesionare i clauzele obligatorii ale contractului de concesiune, confirmate de Guvern, sunt aprobate de Parlament. Suntem de prere c textul menionat contrazice teza conform creia, pentru a concesiona un bun proprietate a statului, este necesar i suficient doar aprobarea Guvernului. n plus, prin acest text, n privina bunurilor, activitilor i serviciilor publice de interes local, se ncalc un principiu constituional i fundamental al administraiei publice locale, i anume principiul autonomiei locale. Potrivit art. 3 din Carta european a autonomiei locale [1]: Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice. Prin urmare, avnd n vedere i Legea nr. 123-XV din 18.03.2003 care prevede c consiliile locale sunt cele care administreaz bunurile publice ale satului, oraului, municipiului, organizarea serviciilor publice locale, precum i determinarea modului de gestiune, nu vedem necesitatea confirmrii concesiunii de ctre Guvern i aprobrii de ctre Parlament. n schimb, pentru concesiunea bunurilor, activitilor sau serviciilor publice de interes naional, este nevoie de manifestarea a dou voine pentru acordarea concesiunii i anume: voina concedentului (minister sau alt organ central), care mbrac forma propunerii fcute ctre Guvern de a se aproba o anumit concesiune, i voina Guvernului de a aproba concesiunea. Dup prerea noastr, aceste dou voine nu pot avea relevan juridic una fr alta[26, p. 71]; de asemenea, sunt prealabile ncheierii contractului de concesiune, deoarece, dup momentul manifestrii lor, au loc procedurile de concesionare viznd alegerea concesionarului. n concluzie, reinem c pentru concesionarea bunurilor, activitilor i serviciilor publice de interes naional, este necesar acordul de voin a dou organe: o voin unipersonal (a ministrului) i o voin a unui organ colegial (Guvernul), pe cnd pentru cele de interes local, decizia consiliului este decisiv, contractul fiind semnat de primar. Formele de manifestare a acestor voine sunt ordinul ministrului de resort pentru voina ministerului i, respectiv, hotrrea de Guvern pentru voina manifestat a Guvernului. Forma de exprimare a voinei concedentului trebuie fcut n scris i supus formalitilor procedurale legale de emitere.

65

Astfel, n cazul concedentului cu organ de conducere unipersonal, manifestarea voinei de a concesiona trebuie s mbrace forma scris a ordinului ministrului sau a deciziei, n situaia conductorului altui organ de specialitate a administraiei publice centrale. Organele colegiale care au calitatea de concedent i exprim voina de a concesiona prin emiterea unei hotrri sau decizii1, care trebuie s ndeplineasc condiiile legale de valabilitate. nclcarea prevederilor legale privind adoptarea hotrrii de concesiune atrage nulitatea relativ a contractului ncheiat n acest mod, deoarece voina concedentului nu a fost legal exprimat. [26, p. 73] Pentru a produce efecte juridice, n vederea ncheierii contractului, manifestarea de voin a concedentului trebuie s fie expres i nu tacit. Viciile de consimmnt. Vicierea consimmntului constituie o situaie de exprimare a actului de voin, ns, n virtutea unor mprejurri, numite vicii, acest act este alterat. Astfel, sunt considerate vicii de consimmnt eroarea, dolul, violena i leziunea. [33, p. 145] Acordul de voin, care constituie manifestarea prilor de a crea efecte juridice, poate fi supus unor vicii care atrag dup sine anularea contractului. n ipoteza existenei viciilor, acordul de voin d natere contractului, dar i se poate cere anularea. Din aceast cauz, viciile acordului de voin se deosebesc de lipsa consimmntului prilor care atrage dup sine inexistena contractului. [41, p. 29] G. Costi susine c n materia contractelor administrative, viciile acordului de voin sunt eroarea i dolul. [41, p. 29] L. Richer menioneaz c, n dreptul public, teoria viciilor de consimmnt nu cunoate dect puine aplicaii, datorit existenei procedurilor de ncheiere mai mult sau mai puin elaborate pentru principalele contracte administrative, fapt care ar nltura, n bun msur, posibilitatea vicierii consimmntului persoanelor morale de drept public. [84, p. 117] Suntem de prere c, la noi n ar, n practic, mai des poate s intervin vicierea consimmntului concedentului prin dol din partea concesionarului. Spre exemplu, cazul n care oferta transmis concedentului conine informaii inexacte asupra calitilor sau capacitilor ofertanilor, determinnd astfel, ctigarea licitaiei concesiunii. Dup cum ns, contractele de

Decizia consiliului local trebuie s fie adoptat cu majoritate absolut, adic 2/3 din numrul total al consilierilor.

66

concesiune sunt ncheiate intuitu personae, prin prisma anumitor caliti ale concesionarului, consimmntul concedentului este, astfel viciat, iar contractul - anulabil. n afara viciilor de consimmnt de drept comun, ncheierea contractelor de concesiune poate fi afectat i de unele mprejurri care sunt caracteristice contractelor administrative. Cu privire la cauzele care pot afecta voina persoanei publice, n doctrina francez s-a emis teoria proteciei consimmntului persoanei publice. [84, p. 128] n acest sens, au fost elaborate anumite reguli care vizeaz asigurarea imparialitii la ncheierea contractului, aceasta garantnd c semnatarul contractului exprim voina persoanei publice i nu a sa personal. n legislaia francez, noiunea de imparialitate este menionat n art. 1 al Legii din 3 ianuarie 1991 relativ la transparena i regularitatea procedurilor de contractare i s-a creat chiar o comisie de anchet asupra condiiilor de regularitate i imparialitate, n legtur cu ncheierea contractelor i conveniilor de delegare a serviciilor publice. n virtutea acestor garanii de imparialitate, autoritatea semnatar alege cocontractantul n funcie de considerentele de interes general, fr intervenia interesului su personal. n cazul contractelor de concesiune, problema imparialitii se poate pune, att n privina concedenilor, organe colegiale sau unipersonale, precum i n cazul corespondenei dintre voina organului colegial, care are calitatea de concedent, i cea a semnatarului persoan fizic care angajeaz rspunderea persoanei juridice de drept public. Prin urmare, pentru a ncheia un contract de concesiune valabil, consimmntul prilor trebuie s provin de la o persoan competent (concedent) i, respectiv, cu discernmnt (concesionar, persoan fizic), trebuie s fie exprimat cu intenia de a produce efecte juridice, s fie exteriorizat i s nu fie viciat. 3. Obiectul contractului de concesiune 3.1. Privire general asupra obiectului concesiunii n literatura de specialitate nu exist un singur punct de vedere n privina noiunii de obiect al contractului. Fr a ne opri la aceste dispute, reinem definiia potrivit creia obiectul contractului const n prestaia (aciunea sau inaciunea) la care prile sau una din ele se oblig prin contract; cnd

67

prestaia se refer la anumite bunuri acestea apar i ele ca obiecte (derivate) ale contractului. [42, p. 349; 38, p. 41] Deoarece contractul de concesiune este sinalagmatic, rezult c atunci cnd ne referim la obiectul acestuia trebuie s avem n vedere din partea concedentului transmiterea dreptului de exploatare a unui bun, a unei activiti sau serviciu public, n condiiile stabilite n caietul de sarcini, i din partea concesionarului obligaia de a executa exploatarea bunului concesionat sau de a ndeplini activitatea ori serviciul public la care s-a obligat la ncheierea contractului de concesiune. Condiiile, metodele i mijloacele de exploatare ale bunului concesionat sau de ndeplinire a activitii ori serviciului public, sunt evideniate n partea reglementar a contractului de concesiune, adic n caietul de sarcini al concesiunii. Obiectul contractului de concesiune nu poate fi dect obiectul concesiunii ca atare, aa cum acesta a fost conturat prin anunul publicitar. Situaiile concrete sunt, ns, foarte complexe, mai ales n ipoteza licitaiilor pentru concesionarea diferitelor servicii publice, care presupune utilizarea unor bunuri ale domeniului public. n asemenea situaie, chiar dac s-a organizat o singur licitaie pentru serviciul public, s-ar impune ncheierea a dou contracte de concesiune: pe de o parte, un contract de concesiune pentru bunul domeniului public, iar pe de alt parte, pentru serviciul public. [57, p. 234] Deosebirea esenial dintre bunurile i serviciile publice care pot fi concesionate const n faptul c, n timp ce n cazul bunului concesionat, obligaia principal a concesionarului const n exploatarea bunului, la concesionarea unui serviciu public, obligaia concesionarului comport o dubl ndatorire: Pe de o parte, concesionarul trebuie s respecte principiile fundamentale ale serviciului public: serviciul trebuie s funcioneze continuu, iar ntrzierile sau amnrile nu sunt admise. Pe de alt parte, fiind girat de un privat, activitatea nu rmne altceva dect un serviciu public i colectivitatea responsabil nu poate s renune la puterea sa de a organiza acest serviciu, chiar dac regulile de organizare sunt prevzute n contract. [26,p. 78] Distincia ntre concesiunile care au ca obiect executarea unei lucrri publice i concesiunile care au ca obiect un serviciu public este formulat tot de doctrina francez. Astfel, n ceea ce privete concesiunea unei lucrri publice, dimpotriv, diferena se reduce la o modalitate simpl: este vorba tot de o concesiune a unui serviciu public, prin care, ns, concesionarul nu se angajeaz

68

doar s fac s funcioneze acest serviciu, ci se angajeaz s construiasc, el nsui, pe cheltuiala sa, lucrrile necesare funcionrii. Gestiunea serviciului va trebui s-i permit, n acest caz, s suporte investiia i s-i amortizeze cheltuielile aferente lucrrilor, care la sfritul concesiunii vor reveni gratuit concedentului. Acesta este motivul pentru care concesionarea serviciilor publice se face pe o perioad foarte lung. Cile ferate, liniile de tramvai au fost realizate n acest mod. Ea se utilizeaz n prezent pentru construcia i exploatarea de autostrzi i de parcri subterane. [85, p. 459-460] n concluzie, trstura comun a concesiunii de bunuri, lucrri sau servicii publice const n obligaia concesionarului de a le exploata sau de a le realiza ori presta, n astfel de condiii care s duc la eficientizarea serviciilor ori activitilor, eficientizare att n folosul general al societii care utilizeaz aceste servicii ori activiti, ct i n folosul privat al concesionarului, prin obinerea de venituri care s-i permit plata redevenei ctre concedent, precum i profitul propriu. n art. 3 alin. 2 din Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995 sunt menionate bunurile care pot face obiectul concesiunii: Pot face obiectul concesiunii: a) terenurile i alte resurse naturale, prospectarea, explorarea i valorificarea acestora; b) bunurile mobiliare i imobiliare ale organizaiilor i ntreprinderilor de stat (municipale). Credem c prin acest articol s-a reglementat concesiunea bunurilor proprietate public a statului, raionului, oraului sau comunei, precum i resursele naturale. n ceea ce privete concesiunea de servicii publice, legiuitorul se rezum s menioneze n art. 1 alin. 1 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 doar c statul cesioneaz unui investitor dreptul de a presta servicii publice. Conform art. 3 alin. 1 din Legea serviciilor publice de gospodrie comunal nr. 1402-XV din 24.10.2002, pot face obiectul contractului de concesiune urmtoarele servicii publice: alimentarea cu ap; alimentarea cu energie termic; canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale; salubrizarea, nverzirea localitilor; asigurarea cu transport public local; administrarea fondului locativ public i privat. n ceea ce privete concesiunea activitilor, legiuitorul nostru las un semn de ntrebare. Din prevederile legii se reine c poate face obiectul unei concesiuni dreptul de a desfura anumite

69

genuri de activitate, precum i faptul c concesiunea se admite n toate ramurile economiei i cuprinde toate genurile de activitate, dac aceasta nu contravine legii. n concluzie, menionm c legea-cadru n domeniul concesiunii este foarte vag n privina bunurilor, activitilor sau serviciilor publice care pot face obiectul contractului de concesiune1. Probabil, legiuitorul a lsat ca prin legi speciale s se prevad bunurile, activitile sau serviciile publice care pot fi concesionate. n acest sens poate fi menionat Legea serviciilor publice de gospodrie comunal nr. 1402-XV din 24.10.2002 care prevede concesiunea ca o modalitate de gestiune a serviciilor publice. Dar, i n acest fel, legea n cauz face trimitere tot la Legea cu privire la concesiuni, lege care este depit, avnd ca efect principal lipsa de aplicare practic a concesiunii. Pentru o modificare ulterioar a Legii cu privire la concesiuni, de lege ferenda, se propune ca obiectul concesiunii s fie reglementat detaliat, avnd ca criteriu de baz concesiunea de bunuri publice, concesiunea de servicii publice i concesiunea de activiti (lucrri publice).

Pentru o orientare asupra bunurilor, lucrrilor sau serviciilor publice care pot face obiectul contractului de concesiune vom exemplifica cu Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 din Romnia. [13] Astfel, conform art. 2 alin. 2 din lege: (2) Pot face obiectul unei concesiuni bunurile, activitile sau serviciile publice din urmtoarele domenii: a) transporturi publice; b) autostrzile, podurile i tunelurile rutiere cu tax de trecere; c) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroporturile civile; d) construcia de hidrocentrale noi i exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate n conservare; e) serviciile potale; f) spectrul de frecvene i reele de transport i de distribuie pentru telecomunicaii; g) activitile economice legate de cursurile de ape naturale i artificiale, lucrrile de gospodrire a apelor aferente acestora, staiile i instalaiile de msurtori hidrologice, meteorologice i de calitate a apelor i amenajrile piscicole; h) terenurile proprietate public, plajele, cheiurile i zonele libere; i) reelele de transport i de distribuie a energiei electrice i termice; j) reelele de transport prin conducte i de distribuie a petrolului i gazelor combustibile; k) reelele de transport i de distribuie public a apei potabile; l) exploatarea zcmintelor minerale i substanelor solide i fluide; m) exploatarea surselor termale; n) resursele naturale ale zonei economice maritime i ale platoului continental; o) bazele sportive, locurile de recreere, instituiile profesioniste de spectacole; p) unitile medico-sanitare, seciile sau laboratoarele din structura acestora, precum i serviciile medicale auxiliare; q) activitile economice legate de punerea n valoare a monumentelor i siturilor istorice; r) colectarea, depozitarea i valorificarea deeurilor; s) orice alte bunuri, servicii sau activiti publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale. Se poate observa c sfera bunurilor, activitilor i serviciilor publice care pot fi concesionate n Romnia este foarte mare, iar natura acestora este foarte divers. Practic exist puine domenii de bunuri, servicii ori activiti care nu pot fi concesionate, spre exemplu, activitile care intereseaz direct aprarea naional ori sigurana statului, pe care legiuitorul a neles s le lase pe mai departe n atribuia direct a serviciului sau autoritii publice care are competena de a le executa.

70

ntruct problemele legate de executarea prestaiilor dintre concedent i concesionar vor fi analizate n capitolul III al prezentei lucrri, n continuare vom analiza problemele legate n sine de lucrul concesionat, acesta constituind obiectul prestaiei concedentului, precum i redevena, care reprezint obiectul prestaiei concesionarului. 3.2. Lucrul concesionat Lucru concesionat, ca denumire generic a contractului de concesiune, poate fi un bun, o activitate (o lucrare public) sau un serviciu public 3.2.1. Bunul concesionat. Mai nti, vom ncerca s ne oprim asupra categoriilor de bunuri care pot face obiectul contractului de concesiune, precum i regimul juridic aplicabil acestora. n perioada interbelic, profesorul Erast Diti Tarangul aprecia c () administraia are nevoie pentru girarea serviciului public de bunuri mobile i imobile. Aceste bunuri care fac parte din patrimoniul administraiei constituiesc domeniul administrativ () domeniul administrativ este, de obicei, mprit n dou categorii, i anume domeniul public i domeniul privat. Din domeniul public fac parte bunurile mobile i imobile ale administraiei care sunt afectate unui interes general, fie c ele sunt afectate unui serviciu public (ca de exemplu: cldirile, materialul rulant al cilor ferate, armamentul), fie c ele sunt afectate uzului tuturora (drumurile, pieele, malul mrii etc.). Din domeniul privat al administraiei fac parte bunurile mobile i imobile ale administraiei, ce nu sunt afectate n mod direct unui interes general. [92, p. 355] n aceeai ordine de idei vine i Legea cu privire la proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale nr. 523-XIV din 16.07.1999 care prevede n art. 1: (3) Patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale este format din bunurile domeniului public i bunurile domeniului privat. (4) Bunurile domeniului public constituie totalitatea bunurilor mobile i imobile, destinate satisfacerii intereselor generale ale colectivitii din unitatea administrativ-teritorial. (5) Bunurile domeniului privat constituie totalitatea bunurilor mobile i imobile, aflate n patrimoniul public al unitii administrativ-teritoriale, care au o destinaie strict determinat, alta dect satisfacerea unui interes general.

71

Dup cum vedem, legiuitorul a acceptat n ntregime teoria interbelic a bunurilor domeniale. De asemenea, art. 296 din Codul civil reglementeaz bunurile domeniului public i bunurile domeniului privat. Astfel, bunurile care aparin statului sau unitilor administrativteritoriale fac parte din domeniul privat dac, prin lege sau n modul stabilit de lege, nu sunt trecute n domeniul public. Din domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale fac parte bunurile determinate de lege, precum i bunurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public1. Bunurile domeniului public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile2. Potrivit art. 84 alin. 2 din Legea privind administraia public local nr. 123-XV din 18.03.2003, bunurile domeniului public pot fi date n administrare ntreprinderilor municipale i instituiilor publice, s fie concesionate, nchiriate sau arendate. n lipsa unor prevederi legale, problema care se pune este dac pot fi concesionate doar bunurile domeniului public a statului, judeului, oraului sau satului sau i bunurile domeniului privat a statului, judeului, oraului sau satului. De regul, pot face obiectul contractului de concesiune doar bunurile domeniului public, deoarece nu pot fi nstrinate, dar pot fi puse n valoare prin concesiune sau alt form. Totui, suntem de prere c, dac bunurile domeniului public pot fi concesionate, dei au un regim juridic special, fiind inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, cu att mai mult credem c pot face obiectul concesiunii i bunurile din domeniul privat, acestea fiind supuse regimului juridic de drept comun. Dup ce am stabilit categoria de bunuri care pot face obiectul contractului de concesiune, s ncercm, n continuare, s identificm condiiile care trebuie s le ndeplineasc bunul n vederea concesionrii.

Interesul public implic afectarea bunului la un serviciu public sau la orice activitate care satisface nevoile colectivitii fr a presupune accesul nemijlocit al acesteia la utilizarea bunului conform destinaiei menionate. 2 Prin caracterul inalienabil al dreptului de proprietate public se nelege c bunurile care fac obiectul su sunt scoase din circuitul civil, deci nu pot fi nstrinate n mod voluntar, prin acte juridice, i nu pot forma obiectul exproprierii. Caracterul insesizabil al dreptului de proprietate public este o consecin a inalienabilitii bunurilor din domeniul public. Astfel, aceste bunuri nu pot fi urmrite de creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posed n temeiul unui titlu valabil i nu pot fi supuse executrii silite. Dreptul de proprietate public este imprescriptibil. Sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea const n faptul c aciunea n revendicarea dreptului de proprietate public poate fi introdus oricnd, iar dreptul la aciune nu se stinge, indiferent de timpul ct nu a fost exercitat. Sub aspect achizitiv, imprescriptibilitatea const n faptul c bunurile proprietate public nu pot fi dobndite n proprietate prin uzucapiune sau posesie de bun-credin. [29, p. 61-63]

72

Pentru validitatea contractului de concesiune considerm c bunul concesionat trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: a) s existe n momentul ncheierii contractului; b) s fie determinat; c) s fie proprietatea concedentului. Vom analiza fiecare din aceste condiii. a) Bunul s existe n momentul ncheierii contractului de concesiune. Potrivit dispoziiilor legale n vigoare, concesionarea unui bun se face pe baza unui studiu de oportunitate (fezabilitate), procedndu-se, apoi, la ntocmirea unui caiet de sarcini i la licitaia concesiunii. n aceast situaie, pentru ndeplinirea acestor formaliti prealabile, dar obligatorii, obiectul concesiunii trebuie s existe nc din faza iniierii concesiunii. Astfel, n cazul n care iniiativa concesiunii aparine concedentului, bunul concesionat trebuie s existe n momentul manifestrii de voin a acestuia de a-l concesiona, n caz contrar, nu va putea fi ntocmit studiul de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesiunii, care presupune i descrierea bunului. Similar, n cazul concesiunii din iniiativa concesionarului, bunul pe care-l are acesta n vedere spre a fi concesionat, trebuie s existe. Exist posibilitatea ca, n perioada dintre adjudecarea licitaiei publice a concesiunii i ncheierea contractului de concesiune, care se ncheie n termen de 30 de zile din data depunerii de ctre ctigtor a acontului definitiv (garania de bun executare a contractului) [14, art. 66] s piar bunul. Pornind de la principiul potrivit cruia riscul pieirii bunului este suportat de partea care avea calitatea de proprietar n momentul dispariiei lui, credem c riscul pieirii bunului concesionat revine concedentului, care nu-i pierde nici un moment dreptul de proprietate asupra acestuia. Exist un punct de vedere la care ne alturm, n legtur cu prevederea legal din art. 1 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni concesionarul preia riscul prezumtiv i rspunderea patrimonial i anume c aici este vorba de riscul economic i financiar al exploatrii bunului i nicidecum de riscul juridic al pieirii bunului. b) Bunul s fie determinat.

73

Aceast condiie este stabilit n p. 4 din studiul tehnico-economic de fundamentare a concesiunii [14, anexa nr. 1] date privind obiectul propus spre concesionare preluat i n caietul de sarcini. c) Bunul s fie proprietatea concedentului. Pentru a se asigura ndeplinirea acestei condiii, problema care se pune este delimitarea i determinarea proprietii concedenilor asupra acestor bunuri. Delimitarea proprietii acestor bunuri o face nsi legea-cadru a concesiunilor, n art. 4 care stipuleaz c Guvernul are calitatea de concedent pentru terenuri i resurse naturale, iar organele centrale de specialitate i autoritile administraiei publice locale - pentru bunurile ntreprinderilor de stat (municipale). Motivnd c legea n cauz este depit, am propus ca ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale s aib calitatea de concedent pentru bunurile publice ale statului, iar consiliile raionale, oreneti sau steti pentru bunurile publice ale unitii administrativ-teritoriale. n prezent, confuzia care poate s apar n practic are drept temei faptul c delimitarea proprietii publice a statului, de cea a unitilor administrativ-teritoriale asupra terenurilor, nu s-a fcut, iar n registrele imobiliare nu se regsete nscris dreptul de proprietate asupra terenurilor unitilor administrativ-teritoriale. n fine, trebuie adugat c bunurile concesionate pot fi mobile sau imobile, corporale sau incorporale. n practic, concesionarea serviciului public se face concomitent cu concesionarea bunurilor, ca accesoriu al primului. Or, n cazul n care concesiunea de bunuri este un accesoriu al concesiunii de servicii, regulile aplicabile n ceea ce privete efectele contractului vor fi cele ale contractului principal. Efectele specifice contractului de concesiune de bunuri se vor aplica numai n cazul n care bunurile sunt afectate unei activiti care nu este un serviciu public. [89, p. 15] Prin urmare, pot face obiectul concesiunii de bunuri, fr a fi accesoriul unui contract de concesiune a serviciilor publice, numai anumite terenuri publice, precum i alte bunuri din domeniul public al statului ori al unitilor administrativ-teritoriale. Spre exemplu, Legea cu privire la resursele naturale [8] n art. 10 prevede: (1) Resursele naturale pot fi date n folosin pe termen lung n condiii de arend sau de concesiune, dac faptul nu contravine legislaiei n vigoare.

74

(2) Darea resurselor naturale n folosin n condiii de arend sau de concesiune este reglementat de Legea cu privire la arend, de Legea cu privire la concesiuni i de alte acte legislative. (3) Se interzice subarendarea, rscumprarea sau ipotecarea resurselor naturale proprietate public date n arend sau concesiune. n consecin, la 6 iulie 1995 s-a ncheiat Acordul de concesiune ntre Guvernul Republicii Moldova i Compania de explorare a resurselor "Redeco" LTD din S.U.A, n scopul prospectrii i exploatrii resurselor de petrol i gaze pe teritoriul republicii, care a fost aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 621 din 07.09.1995 [16], cu modificrile ulterioare. Prin urmare obiectul acordului de concesiune sunt resursele naturale, calitatea de concedent o are Ministerul Ecologiei i Resurselor Naturale, n timp ce calitatea de concesionar Redeco LTD din S.U.A. n lips de alte exemple, vom face trimitere la practica altor ri1, unde diversitatea i sfera larg a posibilelor obiecte ale concesiunii pun n eviden adeziunea statului la liberalismul economic, care n rile din vestul Europei ncepuse s se manifeste nc din sec. al XIX-lea. Astfel, dup cum afirmau J. Rivero i J. Waline, procedeul concesiunii i-a permis statului, concomitent s pstreze ntreprinderile sub autoritatea puterii publice i s aplice n gestionarea lor mobilul profitului capitalist, motorul necesar progresului economic i, n sfrit, s pun asupra concesionarului riscurile financiare ale iniiativelor sale. [86, p. 453]

1 Drept exemplu de concesionare de terenuri poate servi Legea pentru concesionarea instalrii unei apiculturi sistematice din 8 august 1983 din Romnia, care prin modul de redactare, poate constitui i astzi un exemplu. n art. 1 din aceast lege se prevede c Ministerul Agriculturii, Comerului i Domeniului este autorizat a pune la dispoziia domnului G.H., fr plat de arend i pe termen de 10 ani, un teren pentru a nfiina o instalaie de apicultur sistematic. Potrivit art. 2, aceast concesiune era supus urmtoarelor condiii: a) concesionarul va face, pe cheltuiala sa, n primii doi ani, construcii de o anumit valoare, conform planurilor i devizelor prevzute; b) toate construciile ce se fac rmn n proprietatea concedentului la expirarea termenului de 10 ani sau la rezilierea concesiunii; c) concesionarul este obligat s ntrein, n fiecare an, pe cheltuiala sa, 10 elevi pe care s-i nvee apicultur; d) ministerul are dreptul de a executa orice control va gsi necesar, spre a se ncredina dac terenul concesionat este folosit numai la cultura albinelor; e) cnd ministerul va constata c concesionarul nu face construciile la care s-a obligat ori se abate de la condiiile concesiunii i de la ndatoririle ce-l privesc, concesiunea va fi revocat de drept, fr somaie i judecat, iar ministerul va intra n stpnirea terenului i a tuturor instalaiilor i cldirilor, fr nici o despgubire. n art. 3 i ultimul al legii, se dispunea c ministerul va prevedea, n contractul ce se va ncheia cu concesionarul, condiiile detaliate ale acestei concesiuni pe bazele artate mai sus. [80, p. 197]

75

n Republica Moldova, la moment, statul i unitile administrativ-teritoriale nu sunt capabile (din punctul de vedere economic) s gestioneze eficient bunurile publice, i credem c o soluie ar fi experiena Europei de acum un secol, i anume - concesiunea. 3.2.2. Serviciul public obiect al contractului de concesiune Serviciile publice constituie o parte important din viaa de zi cu zi a fiecruia dintre noi, dezvoltarea lor avnd o influen direct asupra nivelului de trai al populaiei. n mod cert, serviciile publice sunt organizate pentru a satisface nevoile oamenilor; la originea oricrui serviciu public se gsete o nevoie, recunoscut de colectivitate, pe care iniiativa privat nu o satisface, nevoie care poate fi legat i de garantarea libertilor fundamentale. Dac privim n urm, regsim n serviciile publice preocuprile cotidiene care au marcat anumite necesiti, cum ar fi: nevoia de electricitate, de ap curent, de gaz, de transport etc. Profesorul E. D. Tarangul a definit serviciul public ca fiind orice activitate a serviciilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general, care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu. [92, p. 115] Relevant este i definiia pe care profesorul Paul Negulescu o ddea serviciului public, afirmnd c serviciul public este un organism administrativ creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri delimitate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice creatoare, pus la dispoziiunea publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent. [69, p. 217] V. Vedina definete serviciul public, ca fiind activitatea desfurat sau autorizat de un organ administrativ, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public. [103, p. 561] Un stat, orict de bogat ar fi, niciodat nu poate acoperi toate nevoile populaiei; cu att mai mult, problema prestrii serviciilor publice se pune la noi, innd seama de problemele economice cu care se confrunt ara. n prestarea serviciilor publice trebuie atrase, responsabilizate colectivitile locale i, n primul rnd, agenii privai i organizaiile neguvernamentale, trebuie s existe o mai mare concuren care s duc la ridicarea calitii serviciilor. n Frana, n ultimii ani a ieit n eviden o modalitate original prin care statul urmrete s-i conserveze monopolul, este vorba despre angajamente de calitate. Ele concretizeaz angajamentele luate fa de uzagerii serviciilor publice n ceea ce privete creterea calitii

76

acestora. Aceast micare novatoare, inspirat din sectorul privat i experienele strine, bazat pe teza c elementul decisiv al competenei este calitatea, este folosit de patru instituii publice din Frana: Electricite de France, Gaz de France, France Telecom i SNSF(Societe nationale de Chemain de Fr)1. Tot doctrina francez, sub numele de Legile lui Rolland (dup numele juristului care le-a conceptualizat), a stabilit principiile de funcionare ale serviciului public, care sunt principiul continuitii serviciului public, principiul adaptrii serviciului public i principiul egalitii n faa serviciului public, care se aplic n absena prevederilor legale, precum i indiferent de modul de gestionare sau natura persoanelor care le presteaz. n funcie de natura obiectului de activitate, serviciile publice sunt clasificate n servicii publice administrative i servicii publice industriale i comerciale.2 a) Serviciile publice administrative3 sunt servicii publice tradiionale, fiind mai greu de definit din raiunea marii lor diversiti, fiind servicii publice propriu-zise care sunt naturalmente supuse regimului dreptului administrativ, att n ceea ce privete organizarea lor, ct i referitoare la raporturile acestora cu utilizatorii serviciului public. b) Serviciile publice comerciale i industriale4 sunt supuse dreptului public n planul organizrii lor, dar i regulilor de drept privat n ceea ce privete raporturile cu utilizatorii. Am ncercat s definim serviciul public, precum i s ncercm o clasificare a acestora pentru a putea determina categoria de servicii publice ce poate face, respectiv, nu poate face obiectul concesiunii. Exist servicii publice care, prin natura lor ori prin voina legii, nu pot fi efectuate dect de autoritile publice. Tradiional, concesiunea serviciilor publice era un mod de gestionare propriu serviciilor publice industriale i comerciale. Cu timpul ns, serviciile publice administrative au nceput s fie

Exemplificm cu angajamentul de calitate formulat de Societatea Naional a Cilor Ferate din Frana, spicuind cteva din clauzele sale: 1) s asigure cumprarea biletelor prin telefon, putnd fi primite la domiciliu; 2) orar garantat pentru cltorii mai mari de 100 de kilometri. n cazul unor ntrzieri de 30 de minute o or, la destinaie se restituie un sfert din preul biletului. Pentru ntrzieri mai mari de o or se restituie jumtate din preul cltoriei. [103, p. 561] 2 [28, p. 146]. De asemenea, A. Iorgovan clasific serviciile publice n: tehnico-administrative, industriale i comerciale, i socio-comerciale. [57 p. 61-71] 3 Sunt servicii publice administrative: n domeniul educaiei, coli, licee, grdinie, cree; n domeniul proteciei sociale; n materie de igien; servicii culturale i sportive; servicii de ntreinere a drumurilor; servicii administrative diverse. 4 n general, sunt considerate servicii publice industriale i comerciale: n materie se salubritate, distribuia apei, canalizare; n materie de energie, distribuia energiei electrice, distribuia gazelor naturale; n materie de comunicaii, transporturi publice interne i interurbane etc.

77

gestionate de particulari, ceea ce a fcut posibil apariia concesiunii serviciilor publice administrative. [101, p. 164] Concesiunea serviciilor publice prezint avantaje atunci cnd este necesar s se creeze servicii publice noi care solicit construirea unor instalaii costisitoare, astfel nct se ncheie un contract cu un particular sau cu o societate particular care se angajeaz s construiasc tot ce este necesar, n schimbul taxelor pe care le va ncasa de la beneficiari. n acest mod, administraia nu cheltuiete nimic. La sfritul concesiunii, dup un anumit timp necesar pentru amortizarea cheltuielilor, instalaiile revin, n mod gratuit, autoritii concedente. [73, p. 157] Calitatea serviciilor publice prestate n Republica Moldova este departe de a fi comparat cu acele angajamente de calitate a serviciilor publice din Frana, datorit situaiei economice din ara noastr. n primul rnd, infrastructura motenit nu permite soluii tehnice pentru ca consumatorii s nu fie afectai din cauza plilor (cel mai des), iar n al doilea rnd, aceste servicii nu sunt gratuite i consumatorii trebuie s-i achite facturile, ceea ce determin politizarea tarifelor la aceste servicii, motivnd cu lipsa posibilitilor materiale ale consumatorilor. La noi, n multe orae s-a sistat furnizarea apei potabile, a apei calde menajere, a energiei termice, din cauz c s-au acumulat mari datorii ale consumatorilor ctre prestatorii de servicii publice. n pofida acestora, considerm c o mai mare implicare a consumatorilor prin acionarea n instan a furnizorilor, de fiecare dat cnd se majoreaz tarifele, cnd se sisteaz prestarea serviciilor publice sau calitatea acestora nu corespunde prevederilor legale, ar duce la schimbarea, cel puin parial, a situaiei, n favoarea consumatorilor. Prin comparaie, au existat perioade cnd i Frana se confrunta cu aceleai probleme cu care ne confruntm noi astzi, perioade care i-au determinat s caute soluii pentru a iei din impas. Una din aceste metode a fost concesiunea de servicii publice, concesiunea de lucrri publice, care, datorit unor reglementri legale a acestei instituii, coroborat cu prevederi contractuale bine determinate, au ajuns acum s poat asigura populaia cu servicii calitative, prestate chiar de ctre Stat. Probabil, aceleai probleme cu care se confrunt toate serviciile publice de gospodrie comunal din ar, a determinat consiliul local din Cimilia s dea n concesiune prestarea serviciului de alimentare cu ap i respectiv canalizare i epurare a apelor uzate. Credem c este prima concesiune de acest fel, urmat, abia dup civa ani buni, de o concesiune a serviciului de

78

furnizare a gazelor naturale la Sngerei, precum i concesiunea unui serviciu de salubrizare la nreni. n fine, teoria concesiunii serviciului public se axeaz pe dou idei, n aparen, contradictorii: prima este c chiar dac s-a concesionat, serviciul rmne a fi public, iar a doua idee este c serviciul public va fi prestat de un particular care are interes i care nu accept s-l fac s funcioneze dect dac gsete un avantaj. Problema major n cazul concesionrii este aceea de a concilia aceste dou interese, concedentul trebuind s aib autoritatea pentru a garanta concesionarului beneficii. Necesitatea acestei nelegeri domin ntregul regim al concesiunilor. 3.2.3. Activitile (lucrrile publice) obiect al contractului de concesiune Potrivit art. 1 alin. 1 din legea-cadru a concesiunilor, pot face obiectul contractului de concesiune activitatea de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, precum i anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul statului. Din textul art. 3 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni rezult c concesiunea se admite n toate ramurile economiei i cuprinde toate genurile de activitate, dac aceasta nu contravine legislaiei. Prin aceste prevederi, legiuitorul a extins foarte mult sfera obiectului concesiunii, dar n acelai timp, este i foarte ngust. Suntem de prere c pentru Republica Moldova, care abia ncepe s cunoasc instituia concesiunii i care nu cunoate genurile de activiti care pot fi concesionate, libertatea de aciune (n toate genurile de activitate) va aduce pagube. De aceea, soluia care se impune ar fi ca genurile de activitate care urmeaz a fi concesionate s fie reglementate i prin acte speciale. Iar pentru o eventual modificare a Legii cu privire la concesiuni, propunem ca s fie exemplificate tipurile de activiti care urmeaz s fac obiectul contractului de concesiune, sau, cel puin, a le putea determina la prima citire a textului. Important e c nu toate activitile pot face obiectul unei concesiuni, ci numai acelea pe care legea le declar de interes naional sau local i pentru desfurarea crora se prevede necesitatea ncheierii unui contract de concesiune. Posibilitatea unui minister, a unui organ de specialitate al administraiei publice centrale ori a unei uniti administrativ-teritoriale de a concesiona o activitate presupune ca aceast autoritate s

79

aib dreptul de a controla acele activiti. Ori, o astfel de posibilitate de control a unei activiti nu poate reveni unei autoriti publice dect n temeiul unei reglementri legale. Dei Legea cu privire la concesiuni nu reglementeaz i concesiunea de lucrri publice, credem c aceasta nu poate fi exclus, fiind foarte important n momentul de fa, cnd statul i colectivitile locale nu au surse financiare suficiente pentru a realiza lucrri publice. Doctrina a definit lucrarea public ca totalitatea lucrrilor efectuate de administraia public att pe domeniul public, ct i pe cel privat, ba chiar i pe proprietatea particularilor, n anumite situaii reclamate de satisfacerea interesului general. Dac concesiunea unui serviciu public este doar o modalitate de gestiune a unui serviciu public, concesiunea unei lucrri publice, dup J. Rivero, constituie tot o concesiune a unui serviciu public, prin care ns, concesionarul nu se angajeaz doar s fac s funcioneze acest serviciu, ci el se angajeaz s construiasc, el nsui, pe cheltuiala sa, lucrrile publice necesare funcionrii serviciului public. Gestiunea serviciului, va trebui s-i permit, n acest caz, s suporte investiia i s-i amortizeze cheltuielile aferente lucrrilor care, la sfritul concesiunii, vor reveni gratuit concedentului. Iat de ce concesiunea se acord pentru o perioad mai lung de timp. n Frana, reeaua feroviar, cea mai mare parte a reelei de tramvai s-a realizat n acest mod. Astzi sistemul este utilizat pentru autostrzile cu plat i pentru parcrile subterane [85, p. 459-460]. n Republica Moldova ns, lucrrile publice sunt la discreia bugetului statului sau unitii administrativ-teritoriale, care nu permite investirea n infrastructur, sau dac este posibil, atunci ntr-un numr foarte redus, n comparaie cu necesitile publice. 3.3. Redevena Redevena pltit de concesionar, la fel, constituie obiect al contractului de concesiune. Redevena este o sum de bani pltit periodic de ctre concesionar concedentului, n schimbul ncredinrii exploatrii unui serviciu public, a unei activiti ori a unor bunuri publice a statului ori unitilor administrativ-teritoriale. Potrivit Legii nr. 534-XIII din 13.07.1995, redevena este un element esenial pentru validitatea contractului de concesiune. Obligativitatea acesteia rezult att din definiia concesiunii,(art. 1 alin. 1 din legea cadru), ct i din faptul c redevena constituie un element obligatoriu al caietului de sarcini.

80

n Frana, plata unei redevene nu este obligatorie dect n cazul n care autoritatea concedent suport o parte din costurile investiiilor necesare pentru exploatarea serviciului public. [89, p. 16] Redevena nu este o fraciune din pre, ci un drept al autoritii concedente de a pretinde o parte din beneficiile realizate din exploatarea serviciului public. [45, p. 48; 89, p. 16], Obinerea de redevene este specific situaiei exploatrii de ctre concesionari a terenurilor cu resurse naturale. Redevena are rolul de a restabili echilibrul financiar de data aceasta n favoarea concedentului, deoarece ea este perceput n situaia n care beneficiile obinute de concesionar sunt mai mari dect cele prevzute de pri la ncheierea contractului. [45, p. 48] Redevena obinut prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz. Modul de calcul i de plat a redevenei se stabilete de ctre ministerele de resort ori de ctre autoritile administraiei publice locale, dup caz. Nivelul minim al redevenei trebuie prevzut n studiul de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesionrii realizat de concedent naintea nceperii procedurii de concesionare. Redevena nu trebuie confundat cu garania de participare la licitaie1, cu garania de bun executare a contractului2 ce trebuie depus de concesionar nainte de semnarea contractului de concesiune, cu garania privind protecia mediului. Potrivit art. 15 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995: (1) Redevena concesiunii se stabilete n natur, n bani sau n ambele modaliti, sub form de pli de o singur dat (bonus), arenda (renta), pli pentru extracia resurselor naturale sau pentru fabricarea produciei (royalty). Dei exist o enumerare a tipurilor de sume pe care concesionarul urmeaz a le plti concedentului ca urmare a exploatrii unui bun, activitate sau serviciu public, totui nu e reglementat o formul de calculare a acestora.

Potrivit art. 14 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova, aprobat prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 102 din 27.02.1996, la licitaie sunt admii solicitanii concesiunii care au depus pe acontul indicat n avizul informaional, pn la prezentarea ofertei, un acont (garania de participare) n mrime de 5% din valoarea iniial a obiectului concesiunii i taxa de participare la licitaie n mrime de 100 salarii minime. Aceast garanie este o dovad a bonitii i seriozitii ofertantului. 2 Conform art. 65 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova, aprobat prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 102 din 27.02.1996, ctigtorul este obligat s depun acontul definitiv(garania de bun executare a contractului) pe contul de decontare al concedentului n mrime de 5% din valoarea iniial a concesiunii n termenul stabilit de ctre comitetul tenderului.

81

Suntem de prere c trebuie identificate sursele financiare de formare a redevenei, pe care concesionarul o pltete concedentului. Din aceast perspectiv, se pot desprinde trei mari grupe de surse financiare: a) o prim grup este format din redevenele care au ca surs financiar taxele sau tarifele, percepute de ctre concesionari de la utilizatorii (beneficiarii) serviciilor publice concedate. b) a doua grup a redevenelor o reprezint cota-parte din profitul obinut sau din producia brut realizat de ctre concesionar ca urmare a exploatrii bunurilor publice constnd din resurse naturale. n acest sens, art. 15 alin. 4 din lege menioneaz: (4) Plile pentru extracia resurselor naturale sau fabricarea produciei reprezint pli periodice pentru dreptul de explorare a resurselor naturale. Ele se achit din momentul nceperii extraciei resurselor naturale sau fabricrii produciei pn la expirarea contractului de concesiune, sub forma de defalcri din costul produciei n procente din volumul de desfacere,(venit, beneficiu), sau sub form de taxe pe unitate de produs. Plile royalty nu cad sub incidena sistemului de faciliti fiscal. c) o a treia grup de surse de formare a redevenelor o reprezint taxele pentru folosirea unui teren public al statului sau al municipiilor, oraelor sau comunelor. Potrivit art. 15 alin. 3 din lege: (3) Cuantumul arendei este stipulat n contractul de concesiune. Concedentul poate stabili arenda n cote progresive. Pentru a stimula demararea ct mai urgent a funcionrii ntreprinderii concesionale, arenda poate fi stabilit pe o perioad limitat, de exemplu pn la nceputul extraciei resurselor naturale sau exportului produselor. n privina cuantumului redevenei, acesta este stabilit, de la bun nceput, de ctre concedent i concesionar i este prevzut n partea contractual a contractului de concesiune. Trebuie fcut o distincie ntre redevena concesiunii, care reprezint preul pe care concesionarul l pltete concedentului i care este menionat n contractul de concesiune, i preul sau tariful practicat de concesionari pentru serviciile publice prestate utilizatorului acestui serviciu i care se nscriu n partea reglementar a concesiunii, adic n caietul de sarcini. Cu privire la tarifele i preurile cu care concesionarul vinde serviciul public usagerilor (utilizatorilor), menionam c interesul concedentului, precum i al utilizatorilor, pentru un pre i tarife ct mai mici a fcut ca, spre exemplu n Frana, s se ajung la o adevrat colaborare ntre concedent i concesionar, n care concedentul acord concesionarului un ajutor financiar din ce n

82

ce mai consistent, de la un regim de separare a bunurilor ajungndu-se astfel, la unul de comunitate, rezultnd, astfel, o asociere ntre concedent i concesionarul privat. [85, p. 487] Prin urmare, la ncheierea contractului de concesiune, prile vor trebui s stabileasc cuantumul redevenei sau modul de determinare a acesteia, data la care concesionarul va fi obligat s o plteasc concedentului i contul unde va fi fcut plata. 4. Cauza i forma contractului de concesiune Cauza n contractul de concesiune. n literatura de specialitate, cauza (scopul) actului juridic civil a fost definit ca fiind obiectivul urmrit la ncheierea acestuia. Persoana administrativ are n vedere atunci cnd procedeaz la ncheierea contractelor un scop. Prin scop, n contractele administrative, nelegem rezultatul final urmrit de persoana administrativ, adic satisfacerea, n mod direct sau indirect, a interesului general. Din nelesul de mai sus al scopului, reies urmtoarele: 1. Scopul este rezultatul final urmrit de administraia public. Activitatea persoanelor administrative are n vedere, la ncheierea contractelor, o realizare. Aceast realizare este posterioar ncheierii contractului. 2. Scopul din contractele administrative are n vedere satisfacerea, n mod direct sau indirect, a interesului general. Atunci cnd administraia public procedeaz la perfectarea contractelor, ea are n vedere ndeplinirea nevoii publice. Satisfacerea interesului general se poate face, prin contracte, n mod direct sau prin intermediul serviciilor publice. Cnd persoana administrativ ncheie un contract de concesiune de serviciu public sau un contract de lucrri publice, ea urmrete mulumirea direct a colectivitii. [41, p. 45-46] Prin urmare, scopul urmrit de autoritile publice este exploatarea bunurilor, activitilor sau serviciilor publice n astfel de condiii care s duc la eficientizarea activitilor ori serviciilor publice, eficientizare n folosul general al colectivitii care utilizeaz aceste servicii publice. Chiar dac bunul, activitatea sau serviciul sunt exploatate de ctre particulari n condiiile specifice economiei de pia, concedentul nu pierde, prin concesiune, dreptul de proprietate, rezervndu-i atribute importante, cum sunt, dreptul de modificare unilateral a prii reglementare a contractului de concesiune, dreptul de control asupra stadiului de realizare a obligaiilor asumate de concesionar . a.

83

Scopul urmrit de concesionar trebuie cutat n interesul particular al acestuia, concesiunea fiind, din acest unghi de vedere, o afacere ca oricare alta, aductoare de profit. Prin urmare, regimul concesiunii asigur concilierea ntre dou date fundamentale i aparent antitetice: pe de o parte, serviciul public, supus imperativelor interesului general, iar pe de alt parte, un particular care urmrete protejarea interesului personal. [86, p. 454] n concluzie, menionm c anume prin pstrarea echilibrului dintre interesul general i cel personal, se realizeaz principiul proporionalitii n administraia public. Forma contractului de concesiune Forma contractului constituie acea condiie de validitate ce const n modalitatea de exteriorizare a manifestrii de voin fcut cu intenia de a crea, modifica sau stinge un raport juridic concret. [98, p. 38] Legislatorul stabilete forma ncheierii contractului n funcie de consecinele juridice pe care le produce una sau alta din formele de ncheiere a contractului. Astfel, ncheierea contractului poate desemna trei cerine de form: forma ad validitatem sau ad solemnitatem nsemnnd forma cerut pentru nsi validitatea contractului; forma ad propationem, adic forma cerut pentru probarea contractului; i forma cerut pentru opozabilitatea fa de teri. Chiar dac literatura i jurisprudena francez susin c contractele administrative sunt aproape ntotdeauna scrise, dar, n principiu, contractul poate fi ncheiat i verbal sau voina administraiei poate fi exprimat ntr-o form tacit [84, p. 125], credem c alta este situaia contractelor de concesiune, tocmai pentru a nu se crea dificulti n executarea acestora. De aceea, n lipsa unor prevederi exprese, susinem c contractul de concesiune va fi ncheiat n form scris, sub sanciunea nulitii absolute. De lege ferenda se propune ca pentru o eventual modificare a Legii cu privire la concesiuni s se reglementeze: Contractele de concesiune vor fi ncheiate n form scris, sub sanciunea nulitii absolute. Prin urmare, nencheierea contractului de concesiune n form scris atrage inexistena contractului, acesta neputnd fi probat prin nici un alt mijloc de prob.

84

SECIUNEA III ncheierea contractului de concesiune 1. Procedura prealabil ncheierii contractului de concesiune 1.1. Studiul de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesionrii Concesiunea bunurilor, activitilor sau serviciilor publice este reglementat de Legea cu privire la concesiuni Nr. 534-XIII din 13.07.95, Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova, aprobat prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 77 din 27 februarie 1996, ca acte normative generale n materie de concesiuni, precum i de Legea cu privire la serviciile de gospodrire comunal nr. 1402 XV din 24.10.2002, Regulamentul cu privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal, aprobat prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 1006 din 13.09.2004 ca norme specifice n materie de servicii publice. n continuare, vom prezenta succint procedura de acordare a concesiunii [71, p. 54-60; 46, p. 197-202], procedur comun i obligatorie att n cazul bunurilor publice a statului sau unitii administrativ-teritoriale, a activitilor sau serviciilor publice. Concesiunea bunurilor, activitilor sau serviciilor publice se acord n baza contractului de concesiune, ca urmare a desfurrii tenderului (licitaie public). Conform prevederilor legale n vigoare, iniiativa concesionrii o poate avea concedentul. Totui, suntem de prere c iniiativa concesionrii o poate avea i investitorul interesat. Astfel, acesta poate face o propunere, n scris, autoritii publice, care va cuprinde datele de identificare ale investitorului, manifestarea ferm i serioas de a concesiona, obiectul concesiunii i planul de afaceri. n acest sens, credem c este i art. 10 alin. 2 din Legea cu privire la concesiuni care prevede c, n perioada de depunere a ofertelor pentru tender, solicitanilor concesiunii li se acord dreptul s solicite concedentului concesionarea unor obiecte neincluse n lista publicat. Dei acest drept apare ulterior deciziei sau hotrrii concedentului de a concesiona, credem c prin aceasta s-a urmrit ca investitorul s aib iniiativa concesiunii. n acest context, menionm c nimic nu mpiedic pe investitor s iniieze concesiunea unui bun, activitate sau serviciu public. Procedura de acordare a concesiunilor este declanat de pregtirea propunerilor de concesionare.

85

n conformitate cu art. 9 alin. 1 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995, pregtirea propunerilor de concesionare include: a) ntocmirea listei obiectelor propuse pentru concesionare; b) Elaborarea studiului de fundamentare tehnico economic a oportunitii concesionrii; c) Clauzele obligatorii ale contractului de concesiune. Astfel, n cazul concesiunii de bunuri proprietate a statului, activiti sau servicii publice de interes naional, organele centrale de specialitate pregtesc propunerile de concesionare i le prezint spre examinare Guvernului. Pentru concesiunea de bunuri publice, activiti sau servicii de interes local, conform art. 9 alin. 2 din legea-cadru, autoritile executive1 ale administraiei publice locale pregtesc propunerile de concesionare i le prezint spre examinare autoritilor reprezentative2 ale administraiei publice locale care, n termen de 20 de zile de la data primirii propunerilor, iau decizia privind oportunitatea lor. n cazul n care propunerile de concesionare nu sunt pregtite conform cerinelor, ele se restituie pentru definitivare. n acelai sens este i p. 13 din Regulamentul cu privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 1006 din 13.09.2004 care prevede c pentru concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal Departamentul Privatizrii, n comun cu Departamentul Construciilor i Dezvoltrii Teritoriului i autoritile respective ale administraiei publice locale, va alctui lista obiectivelor propuse pentru concesionare, prezentndo Guvernului spre aprobare. n lipsa unor prevederi legale exprese, suntem de prere c ulterior identificrii obiectelor care urmeaz a fi concesionate, trebuie elaborat studiul de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesionrii. Se poate trage concluzia c scopul ntocmirii, de ctre concedent, a studiului de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesionrii, naintea declanrii procedurilor de concesionare, este acela de a procura autoritii publice concedente, date economico-financiare suficiente, pentru a putea aprecia dac concesiunea se justific sau nu. Pe de alt parte, ntocmirea studiului de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesionrii este obligatorie, aceasta rezultnd din prevederile legii.
1

Autoritile executive ale administraiei publice locale sunt primarii satelor, comunelor, municipiilor i preedinii raionului. 2 Autoritile reprezentative ale administraiei publice locale sunt consiliile locale i consiliile raionale.

86

n timp ce iniierea concesionrii de ctre autoritatea public se ntemeiaz pe un studiu de oportunitate ntocmit n prealabil, atunci iniiativa investitorului interesat nate obligaia, n sarcina autoritii publice, de a ntocmi studiul de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesionrii. ns, prin aceasta, nu determin i obligaia autoritii publice de a concesiona i, cu att mai puin, de a concesiona n favoarea investitorului interesat. Studiul de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesionrii1 va cuprinde n principal, urmtoarele elemente: 1. date privind persoana juridic, ce deine n proprietate obiectul concesiunii; 2. forma juridic a obiectului concesiunii; 3. motivele care determin concesionarea; 4. date privind obiectul propus spre concesionare; 5. date privind eficiena obiectului propus spre concesionare n ultimii ani; 6. date de baz pentru determinarea preului iniial al obiectului propus spre concesionare; 7. valoarea iniial a concesiunii. Studiul de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesionrii va fi aprobat prin decizie, ordin sau hotrre a autoritii publice concedente. Aprobarea de ctre consiliul local a listei obiectelor propuse pentru concesionare, a clauzelor obligatorii ale contractului de concesiune (cuprinse n caietul de sarcini) permite concedentului s nceap organizarea tenderelor i n baza rezultatelor acestora s ncheie contractul de concesiune. Data desfurrii licitaiei se stabilete prin decizia concedentului. Solicitanilor concesiunii li se acord dreptul: a) s ia cunotin, de obiectele concesiunii, de documentele necesare i s pregteasc ofertele respective;

Pentru exemplificare vom arta c n Romnia, potrivit art. 7 din Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998: Iniierea concesionrii are la baz un studiu de oportunitate, efectuat, n prealabil, de ctre concedent, care va cuprinde, n principal, urmtoarele elemente: a) descrierea bunului, a activitii sau a serviciului public care urmeaz s fie concesionat; b) motivele de ordin economic, financiar, social i de mediu, care justific acordarea concesiunii; c) investiiile necesare pentru modernizare sau extindere; d) nivelul minim al redevenei; e) modalitatea de acordare a concesiunii avut n vedere; dac se recurge la procedura licitaiei publice sau la procedura de negociere direct, trebuie motivat aceast opiune; f) durata estimat a concesiunii; g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare.

87

b) s solicite concedentului concesionarea unor servicii publice neincluse n lista publicat. n cazul n care concedentul consider oportun concesionarea serviciilor n cauz, se va urma procedura menionat mai sus; c) s solicite ncheierea mai multor contracte de concesiune. 1.2. Caietul de sarcini al concesiunii ntocmirea caietului de sarcini1, de asemenea, face parte din etapa prealabil ncheierii contractului de concesiune. Dac privim ncheierea contractului de concesiune ca un proces care cuprinde, n evoluia lui, mai multe etape obligatorii de parcurs, atunci putem situa ntocmirea caietului de sarcini, ca ulterioar deciziei autoritii publice de a concesiona (emis n baza studiului de fundamentare tehnico-economic a oportunitii concesionrii), dar prealabil licitaiei publice. Caietul de sarcini nu poate lipsi din coninutul nici unui contract de concesiune, datorit faptului c caietul de sarcini constituie partea reglementar a contractului de concesiune. Ori, elementul specific contractului de concesiune, care-l individualizeaz n cadrul contractelor administrative i-l deosebete de contractele civile, const tocmai n existena prii reglementare, ca entitate distinct, n coninutul contractului de concesiune. Aceast parte distinct a contractului este expresia voinei concedentului, manifestat printr-un act administrativ unilateral, care d dreptul acestuia ca, n cazurile prevzute de art. 14 din lege, s procedeze la modificarea unilateral a coninutului caietului de sarcini. n caz contrar, concedentul ar fi n imposibilitate s modifice pe cale unilateral vreo clauz contractual, fr acordul concesionarului, datorit faptului c acesta ar deveni contract civil, iar clauzele lui ar putea fi modificate doar prin acordul de voin al ambelor pri. n acest sens, profesorul E. D. Tarangul meniona c prile reglementare din actul de concesiune determin pe cale unilateral modul de organizare i de funcionare a serviciului public concesionat. Aceste pri ale actului de concesiune sunt stabilite n interesul general i au drept scop s asigure buna i regulata funcionare a serviciului public concesionat. Deoarece administraia reglementeaz pe cale unilateral modul de funcionare a serviciului public, ea va putea s modifice
Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995 nu prevede existena unui caiet de sarcini. Totui, art. 9 menioneaz existena unor clauze obligatorii ale contractului de concesiune. Dac lum n considerare c caietul de sarcini reprezint partea reglementar a contractului de concesiune, precum i faptul c este obligatorie n cazul acestui tip de contract, credem c legiuitorul prin acele clauze obligatorii ale contractului de concesiune a avut n vedere existena unui caiet de sarcini. n continuare vom folosi termenul caiet de sarcini, excepie fcnd doar cazurile cnd vom cita articolele din lege.
1

88

stipulaiunile cu privire la aceast materie din actul de concesiune, oriicnd va crede c este n interesul general. [92, p. 415] n legislaia statelor europene, aceste documente adoptate de ctre administraie poart denumirea de caiete de sarcini (cum ar fi Frana1, Belgia2, Romnia3), sau, dei nu poart denumirea de caiete de sarcini, conin clauze similare cu acestea i sunt utilizate pentru delegarea gestiunii serviciilor publice (spre exemplu ,Marea Britanie4, Italia5). n Republica Moldova, art. 19 alin. 3 din Legea nr. 1402-XV din 24.10.2002 indic, n mod indirect, clauzele care trebuie s se conin n caietul de sarcini la ncheierea unui contract de concesionare a serviciilor publice de gospodrie comunal. Astfel, n conformitate exercit atribuiile privind adoptarea politicilor i strategiilor de dezvoltare a cu competenele i obligaiile ce le revin potrivit legii, autoritile administraiei publice locale i serviciilor, respectiv a programelor de dezvoltare a sistemelor publice de gospodrie comunal, precum i dreptul de a controla i de a supraveghea: a) modul de ndeplinire de ctre operatori a obligaiilor asumate conform contractului de concesionare; b) calitatea serviciilor furnizate/prestate; c) parametrii serviciilor furnizate/prestate; d) modul de administrare, exploatare, conservare i meninere n funciune a sistemelor publice din infrastructura edilitar-urban, precum i activitatea privind dezvoltarea i/sau

n Frana, coninutul caietelor de sarcini este reglementat prin art. 112 din Codul conveniilor publice, care le mparte n patru mari categorii: a) caiete de clauze administrative generale, care fixeaz dispoziiile administrative aplicabile tuturor categoriilor de convenii. Prin decretul din 14.05.1991 s-au stabilit patru mari caiete de sarcini administrative generale: pentru conveniile publice de lucrri, pentru conveniile de furnituri i servicii, pentru prestaii intelectuale i pentru alte convenii industriale; b) caiete de sarcini tehnice generale, care fixeaz dispoziiile tehnice aplicabile prestaiilor de orice natur; c) caiete de clauze administrative particulare, care stabilesc dispoziiile administrative proprii conveniei n cauz; d) caiete de clauze tehnice particulare. [84, p. 149] 2 n Belgia, regimul concesiunilor este aproape identic cu cel din Frana, caietele de sarcini fiind stabilite i aprobate de ctre concedeni, ele fcnd parte integrant din contractele de concesiune. 3 n Romnia, potrivit art. 12 alin. 2 din Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998: Caietul de sarcini va cuprinde, n mod obligatoriu, condiiile de exploatare a concesiunii, investiiile care urmeaz a fi realizate de ctre concesionar, clauzele financiare i de asigurri, regimul bunurilor utilizate de concesionar i obligaiile care i revin privind protecia mediului. 4 n Marea Britanie, n domeniul gazului metan Oil-gas entreprise act - adoptat n anul 1982, n domeniul furnizrii de energie electric Electricity act- n 1989, iar n legtur cu concesiunile pentru construirea i exploatarea autostrzilor New roads act and street Work act - adoptat n anul 1991. [83, p. 150] 5 n Italia, Azienda comunale electricita ed acqua di Roma stabilete sarcinile ntreprinztorilor privai care asigur aprovizionarea cu ap a oraului Roma, tratamentul deeurilor urbane i a apei uzate.

89

modernizarea acestor sisteme, prevzut de contractul de concesionare; e) modul de formare i de stabilire a tarifelor la serviciile furnizate/prestate de serviciile publice de gospodrie comunal concesionate. Acestea sunt cele mai generale i obligatorii condiii, dar autoritatea public poate include i alte condiii n caietul de sarcini la ncheierea unui contract de concesiune concret, acestea devenind obligatorii de la momentul ncheierii contractului. Legea cu privire la concesiuni, dei nu prevede expres existena i coninutul unui caiet de sarcini , totui reglementeaz unele clauze care trebuie s le conin contractul de concesiune a terenurilor i resurselor naturale, clauze care sunt suplimentare celor generale, i care sunt caracteristice caietului de sarcini. Potrivit art. 13 alin. 3 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995: Contractul de concesiune a terenurilor i a altor resurse naturale trebuie s mai cuprind: a) caracteristica mediului natural, a solului i a altor resurse naturale, precum i volumul exploatrii lor; b) normele tehnologice de exploatare a acestora; c) condiiile de recultivare a terenurilor; d) plile de compensare pentru scoaterea din circuit a terenurilor i a altor resurse naturale;
1

Pentru exemplificare, vom arta c n Romnia, potrivit art.9 alin. 2 din Hotrrea Guvernului nr. 216/1999 privind aprobarea Normelor Metodologice Cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998: a) obiectul concesiunii: datele necesare pentru identificarea exact a obiectului concesiunii, care se vor obine din fundamentarea tehnico-economic prevzut n studiul de oportunitate, identificarea bunurilor rezultat n urma inventarierii i evalurii; b) destinaia bunurilor, activitilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; c) obligativitatea asigurrii activitilor i serviciilor publice n regim de continuitate i permanen; d) interdicia subconcesionrii bunului, activitii ori serviciului concesionat; e) condiiile n care concesionarul poate nchiria bunul concesionat pe durata concesiunii; f) durata concesiunii, care nu poate depi 49 de ani; g) redevena minim i modul de calcul al acesteia; h) valoarea investiiilor fcute pn la data concesionrii; i) condiiile impuse de natura bunurilor, activitilor sau serviciilor publice ce fac obiectul concesiunii, cum sunt: protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, condiii de siguran n exploatare, condiii privind folosirea i conservarea patrimoniului sau cele privind protejarea i punerea n valoare a patrimoniului cultural naional, dup caz, protecia mediului, protecia muncii, condiii impuse de acordurile i conveniile internaionale la care Romnia este parte; j) modul de organizare a concesionarului: opiunea autoritii concedente pentru forma de organizare a concesionarului; k) cuantumul garaniilor ce urmeaz a fi depuse de ctre concesionar; l) clauze referitoare la personalul angajat i la protecia social; m) orice alte condiii specifice care vor fi stabilite de ctre concedent.

90

e) condiiile de protecie a resurselor naturale nsoitoare; f) volumul i modul de depozitare a deeurilor de producie; g) normele maxime admisibile ale impactului asupra mediului nconjurtor; h) modul de distribuire a cheltuielilor pentru prospectarea, explorarea i valorificarea resurselor naturale, precum i a riscurilor i veniturilor aferente acestor activiti. Pentru prima dat n legislaia noastr, i anume, n Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 1006 din 13.09.2004 prin care se aprob Regulamentul de concesionare a serviciilor publice de gospodrie comunal, se conine caietul de sarcini pentru concesionarea serviciilor de alimentare cu ap i de canalizare, cu titlu de model. n funcie de alte servicii publice de gospodrire comunal, caietul de sarcini poate cuprinde i alte clauze. n funcie de serviciile publice de gospodrie comunal care fac obiectul concesiunii, caietul de sarcini va cuprinde n mod obligatoriu [15, anexa]: a) condiiile de exploatare a serviciului public de gospodrie comunal i obiectivele de ordin economic, financiar i de mediu, urmrite de autoritatea administraiei publice locale privind exploatarea eficace a serviciilor ce fac obiectul concesiunii; b) sarcinile autoritilor administraiei publice locale i ale operatorului n ceea ce privete realizarea investiiilor i modalitatea de finanare a acestora, inclusiv termenele de realizare a investiiilor; c) clauzele financiare i de asigurri; d) regimul utilizrii bunurilor de ctre operator, n derularea contractului; e) obligaiile privind protecia mediului, a sntii publice i de siguran n exploatare, stabilite conform legislaiei n vigoare; f) obiectul concesiunii: datele necesare identificrii exacte a serviciului public ce face obiectul delegrii de gestiune care rezult din fundamentarea tehnico-economic prevzut n studiul de oportunitate, inventarul complet al obiectelor, precum i aria n care se desfoar activitatea concesionat; g) obligativitatea funcionrii serviciilor delegate n regim de continuitate i de permanen; h) durata concesiunii; i) redevena minim i modul de calcul al acesteia; j) cuantumul garaniilor ce urmeaz a fi depuse de ctre operator n conformitate cu legislaia n vigoare;

91

k) clauze referitoare la ncetarea contractului de delegare de gestiune; l) n cazul serviciilor publice existente, clauze referitoare la personalul angajat i la protecia social; m) prevede: (3) Lista obiectelor propuse pentru concesionare i clauzele obligatorii ale contractului de concesiune, confirmate de Guvern, sunt aprobate de Parlament. (4) Aprobarea de ctre Parlament a listei obiectelor propuse pentru concesionare i a clauzelor obligatorii ale contractului de concesiune constituie temeiul pentru organizarea tenderelor internaionale i ncheierea n baza rezultatelor acestora a contractelor de concesiune. Suntem de prere, alturi de ali autori [72, p. 207-208], c textul legii este confuz i, n acelai timp, greoi. Deoarece alin. 3 al art. 9 nu specific despre care list este vorba, se presupune c att cele care au ca obiect bunurile proprietatea statului, activitile sau serviciile de interes naional, ct i cele care au ca obiect bunurile proprietatea unitii administrativ-teritoriale, activitile sau serviciile de interes local pot fi considerate ca atare. Aceste prevederi ar fi binevenite pentru bunurile proprietatea statului, activitile sau serviciile de interes naional, fiind n administrarea sau competena organelor administraiei publice centrale, dei avem unele obiecii. Suntem de prere ca att obiectele care urmeaz a fi concesionate, ct i caietul de sarcini al concesiunii de bunuri, activiti sau servicii publice de interes naional s fie aprobate prin hotrre de Guvern. n ceea ce privete concesiunea bunurilor proprietatea unitii administrativ-teritoriale, activitile sau serviciile publice de interes local este suficient aprobarea de ctre consiliul local. Prin aceasta se manifest autonomia local i descentralizarea serviciilor publice de interes local, declarate n art. 109 din Constituie. Pentru o modificare ulterioar a Legii cu privire la concesiuni, se propune de lege ferenda, ca caietul de sarcini s fie aprobat de concedent prin hotrre a Guvernului sau decizie a consiliului raional sau local, dup caz. n concluzie, caietele de sarcini pot fi definite ca fiind acea parte a contractului de concesiune denumit parte reglementar obligatorie i legal, adoptat printr-un act administrativ unilateral de ctre concedent, anterior ncheierii contractului i care conine controlul exercitat de concedent i cerinele de raportare. n ceea ce privete aprobarea caietului de sarcini, Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 n art. 9

92

principalele clauze ale concesiunii, viznd obligaiile eseniale ale concesionarului, n raport cu obiectul concesiunii, i care pot fi modificate, n condiiile legii, n mod unilateral de concedent, n timpul executrii contractului. 2. Procedura de concesionare Art. 12 alin. 1 i 2 din Legea cu privire la concesiuni stipuleaz c: (1) Concesiunea se acord n baza rezultatelor tenderelor internaionale, cu ncheierea ulterioar a contractului de concesiune. (2) n cazul n care exist mai multe oferte pentru un singur obiect al concesiunii, tenderele internaionale se organizeaz pe baz de concurs. Dac obiectul concesiunii este solicitat de un singur ofertant, a crui ofert corespunde condiiilor stabilite de ctre concedent, ncheierea contractului de concesiune se negociaz direct. Astfel, concesionarea se realizeaz fie prin licitaie, fie prin negociere direct, cu precizarea c, la cea de-a doua modalitate se recurge doar n cazul solicitrii concesiunii de un singur ofertant, a crui ofert corespunde condiiilor stabilite de concedent Licitaia, la rndul su, poate fi licitaie public, licitaie cu precalificare i licitaie restrns. Prima presupune dreptul oricrei persoane fizice sau juridice de a participa la competiie, iar urmtoarele presupun dreptul concedentului de a selecta, pe baza unor criterii, persoanele care au dreptul s prezinte ofertele, adic s participe la licitaie. 2.1. Procedura concesionrii prin licitaie Procedura concesionrii prin licitaie public Licitaia public este definit n art. 5 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova: licitaia, n cadrul creia comitetul tenderului deschide plicurile exterioare i anun coninutul lor n edin public a participanilor la licitaie Potrivit legislaiei n vigoare, concesionarea prin licitaie public presupune parcurgerea urmtoarelor etape succesive i obligatorii: A. Publicitatea; B. Prezentarea ofertelor i verificarea condiiilor de participare; C. edina de deschidere a plicurilor;

93

D. Adjudecarea; E. Aprobarea rezultatelor; F. Soluionarea contestaiilor. A. Obligativitatea publicitii licitaiei concesiunii este prevzut n art. 17 din Hotrrea Guvernului nr. 77 din 27.02.1996, care prevede c anunul licitaiei publice se public cu cel puin trei luni nainte de data stabilit pentru depunerea ofertelor n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, n presa republican i n cea strin, precum i n buletinele speciale informative. Anunul va cuprinde n mod obligatoriu urmtoarele informaii: - data, ora, locul, tipul i condiiile de desfurare a licitaiei; - denumirea, sediul, apartenena departamental a obiectului propus pentru concesionare i caracteristicile lui tehnico-economice; - denumirea concedentului; - informaia privind procedura de precalificare i termenele trecerii ei, n cazul cnd va avea loc; - valoarea iniial a concesiunii; - mrimea taxei de participare la licitaie, suma acontului (garaniei de participare) i contul de decontare, la care acestea se vor transfera; - modul de examinare prealabil a obiectului concesiunii de ctre participanii la licitaie; - termenul i principalele condiii de executare a contractului de concesiune, impunerea unor clauze sau restricii speciale; - termenul de prezentare a ofertelor; - adresa, condiiile de procurare i alte date referitoare la obinerea dosarului tenderului; - telefonul de relaii; - alte date i informaii, la sugestia concedentului. Concedentul este obligat s creeze condiii pentru examinarea nestingherit a obiectelor n cauz. Licitaia este desfurat de Comitetul tenderului. Comitetul tenderului (5-9 persoane) este format prin hotrre sau decizie a concedentului din reprezentani ai acestuia, Direciei de specialitate, Direciei de finane, Direciei economice, reprezentani din aparatul primriei . a.

94

n cazul n care serviciul public supus concesionrii declaneaz procedurile de mediu, Comitetul tenderului poate include n componena sa i un reprezentant al autoritii competente pentru protecia mediului. Dintre membrii alei, concedentul va desemna preedintele i secretarul Comitetului tenderelor i va determina componena experilor de competen. Comitetul ntocmete dosarul tenderului (unde se conin informaii cu privire la desfurarea licitaiei publice), care este pus integral la dispoziia solicitantului concesiunii, potrivit cererii lui oficiale contra plat. [14, art. 23-24] Dosarul tenderului se constituie din urmtoarele compartimente, prevzute n art. 25 din acelai Regulament: date generale despre obiectul concesiunii; documentaia de proiect; condiiile i modul de desfurare a licitaiilor; contractul-cadru de concesiune; componentele obligatorii ale documentelor ofertei; clauzele obligatorii ale contractului de concesiune; instruciuni pentru solicitanii concesiunii privind exigenele respectate la elaborarea,

legalizarea i prezentarea ofertelor. n lipsa unor prevederi care s stabileasc anumite interdicii ale persoanelor de a participa la adjudecarea concesiunii, poate participa la licitaie orice persoan fizic sau juridic din Republica Moldova. n aceast perioad, solicitanii concesiunii au dreptul [14, art. 10 alin. 2]: a) s ia cunotin de obiectele concesiunii, de documentele necesare i s pregteasc ofertele respective; b) s solicite concedentului concesionarea unor servicii publice neincluse n lista publicat. n cazul n care concedentul consider oportun concesionarea serviciilor n cauz, se va urma procedura menionat mai sus; c) s solicite ncheierea mai multor contracte de concesiune. n urma studierii dosarului tenderului, pentru a putea participa la licitaie, solicitantul concesiunii va prezenta oferta n comitetul tenderului. B. Prezentarea ofertelor.

95

Potrivit art. 27 din Regulament, oferta pentru tender va fi prezentat n comitetul tenderului personal de ctre solicitantul concesiunii (sau de ctre persoana autorizat), sau se va expedia prin pot n dou plicuri sigilate: a) plicul exterior va conine urmtoarele acte: 1) cererea pentru participarea la licitaie, de modelul din anexa nr. 3; 2) date succinte despre statutul sau, potrivit tipizatei din anexa nr. 4, si copiile legalizate ale documentelor sale de nregistrare; 3) numele i prenumele persoanelor, autorizate de acioneze i s semneze documente din numele lui; 4) actul confirmativ privind solvabilitatea sa, eliberat de banc ori de alt instituie creditar-financiar, care l deservete; 5) copiile documentelor de plat, care confirm depunerea acontului iniial i a taxei de participare la licitaie la contul de decontare al concedentului, indicat n anunul privind organizarea licitaiei (art. 26 Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova); b) plicul interior va conine propunerile referitoare la pre i condiiile suplimentare ale concesionrii, formulate potrivit tipizaiei din anexa prevzut la regulament. Primirea cererilor nceteaz din momentul expirrii termenului stabilit de depunerea acestora. C. edina de deschiderea a plicurilor este public i cuprinde dou faze. Prima faz demareaz cu deschiderea plicurilor exterioare, urmnd ca apoi comitetul s elimine ofertele care nu conin totalitatea documentelor cerute de lege, sau n situaia n care unele acte nu vor fi conforme exigenelor i condiiilor stabilite n dosarul tenderului. Acest fapt se va consemna printr-o nscriere respectiv n procesul verbal de recepie a ofertelor, iar solicitantul va fi informat n scris despre motivele respingerii. Cea de-a doua faz, deschiderea plicurilor interioare ale ofertelor reinute, se face numai dup semnarea procesuluiverbal de ctre toi membrii prezeni. Legea permite comitetului ca, n aceast faz, dac consider necesar, s solicite precizri sau s completeze ofertele prezentate, precum i s cear informaii suplimentare, confirmri, documente din alte surse demne de ncredere. (art. 33, 35, 37, 40 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova). ctre participantul la licitaie s

96

D. Adjudecarea. Comitetul tenderului va alege drept ctigtor al licitaiei pe participantul, oferta cruia satisface n modul cel mai avantajos toate cerinele expuse n caietul de sarcini; rezultatele edinei de adjudecare se vor consemna ntr-un proces verbal. Potrivit dispoziiilor art. 55 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova (n termen de 10 zile din data anunrii totalurilor licitaiei), sunt obligai s semneze procesul verbal privind rezultatele licitaiei: a) membrii comitetului tenderelor; b) ctigtorul licitaiei, sau reprezentatul su autorizat, sub sanciunea nerambursrii acontului depus i pierderii dreptului de a ncheia contractul de concesiune; c) participanii la licitaie sau reprezentanii lor autorizai sub sanciunea nerambursrii acontului depus (garania de participare). Procesul verbal se ntocmete n patru exemplare. Un exemplar al procesului verbal privind rezultatele licitaiei se nmneaz ctigtorului i reprezint documentul care confirm dreptul ctigtorului s ncheie contractul de concesiune. E. Aprobarea rezultatelor. Raportul privind inerea licitaiei se transmite n termen de 10 zile din data semnrii procesului verbal concedentului, care n termen de o sptmn va controla legalitatea procedurii de licitaie i va lua decizia corespunztoare privind aprobarea rezultatelor licitaiei, conform art. 58, 59 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova. Concedentul poate lua urmtoarele decizii: a)s aprobe rezultatele licitaiei, situaie n care licitaia se va considera finalizat; b)s anuleze licitaia. Potrivit art. 61 din Regulament, decizia privind anularea licitaiei se ia la propunerea Comitetului tenderului sau a oricrui participant la licitaie n cazurile cnd: nici una dintre ofertele prezentate nu corespunde prevederilor dosarului tenderului (sau se constat nereguli n derularea licitaiei, care afecteaz principiul condiiilor egale de caietului de sarcini); concuren pentru toi solicitanii concesiunii, sau scurgerii de informaii, sau divulgarea datelor despre participanii la licitaie i coninutului ofertelor, sau alte nclcri ce au fcut posibil tinuirea cererilor i ignorarea lor la totalizare;

97

preul minim propus de ctre participanii la licitaie depete esenial preul iniial au fost fcute contestaii ntemeiate; participantul, care s-a clasat pe locul al doilea, nu a semnat n termenul stabilit au aprut alte situaii, specificate n mod expres n dosarul tenderului.

calculat al concesiunii;

procesul-verbal privind rezultatele concesiunii; n aceste cazuri se va organiza o nou licitaie. Comitetul tenderului (n termen de trei zile dup aprobarea de ctre concedent a rezultatelor licitaiei) va informa participanii la licitaie despre rezultatele acesteia, iar n termen de o sptmn va publica informaii privind totalurile licitaiei. [14, art. 62, 63] F. Contestarea licitaiei. n ceea ce privete contestaiile, regulamentul prevede c rezultatele licitaiei pot fi contestate de ctre participani n instana judectoreasc competent n termen de 30 zile calendaristice din data publicrii lor. Instana judectoreasc competent s soluioneze contestaiile este instana de contencios administrativ. Procedura concesionrii prin licitaie cu precalificare Potrivit art. 43 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova, n cazul licitaiei cu precalificare1: Comitetul tenderului: tiprete i expediaz invitaiile pentru participare la licitaia cu precalificare i colecteaz chestionarele completate, avizele i alte documente pentru precalificare i examineaz i evalueaz capacitile tehnice, organizaionale i financiare ale ia decizia privind totalurile verificrii prealabile. chestionarul solicitantului concesiunii; evalueaz documentele primite conform criteriilor stabilite de concedent; solicitantului concesiunii i ntocmete avizul de referin; Licitaia cu precalificare se desfoar n dou etape: Prima etap (de precalificare) permite participarea tuturor solicitanilor concesiunii.
Licitaie cu precalificare licitaie, n cadrul creia concedentul efectueaz preselecia solicitanilor concesiunii, lund n considerare capacitile acestora de a ndeplini condiiile speciale care urmeaz s fie respectate la predarea obiectului n concesiune.
1

98

La a doua etap (etapa de licitare) particip numai solicitanii selectai conform rezultatelor precalificrii, ale cror oferte au fost estimate drept admisibile. Comitetul tenderului, n timp de 10 zile, va comunica (n scris) solicitanilor concesiunii rezultatele precalificrii i va anuna data inerii etapei a doua (art. 44, 46 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova). Procedura concesionrii prin licitaie restrns Art. 47 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova prevede expres cazurile cnd se desfoar licitaia restrns1: pentru executarea activitilor ce fac obiectul concesiunii se cere o capacitate interesele militare sau alte interese importante de stat nu permit organizarea unei organizarea unei licitaii publice ar prilejui o amnare a soluionrii problemelor licitaia public anterioar nu a finalizat prin ncheierea unui contract de concesiune. profesional sau o ncredere deosebit, fr de care nu s-ar garanta buna executare; negocieri publice; publice imediate; n cazul licitaiei restrnse, concedentul d publicitii anunul, care pe lng meniunile prevzute, va conine i lista investitorilor invitai s participe la licitaie. Totodat, concedentul are obligaia de a informa candidaii desemnai despre perioada i locul unde pot studia dosarul tenderului, acetia avnd 30 de zile din data publicrii anunului informativ, timp n care s decid participarea la licitaia restrns, prin prezentarea datelor necesare (art. 48 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova). O condiie pentru desfurarea licitaiei este prezena a, cel puin, doi participani din cei invitai. n caz contrar, se va organiza o nou licitaie peste 10 zile. Iar dac i la a doua licitaie se va prezenta numai un participant, se va proceda la examinarea ofertei lui i dac aceasta este conform cerinelor, participantul este desemnat ctigtor al licitaiei (art. 49 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova). n conformitate cu art. 50 din Regulament, Concedentul i ctigtorul licitaiei vor semna un protocol de intenii n privina procedurii negocierilor ulterioare pentru ncheierea contractului de concesiune.

Licitaie restrns licitaie, n cadrul creia concedentul invit un numr restrns de participani, pe care i-a selectat datorit siguranei lor financiare, spectrului larg al posibilitilor tehnice i competenei lor profesionale.

99

2.2 Procedura concesionrii prin negociere direct Procedura negocierii directe este prevzut n art. 12 alin. 2 din Legea cu privire la concesiuni. Astfel, dac obiectul concesiunii este solicitat de un singur ofertant, a crui ofert corespunde condiiilor stabilite de ctre concedent, ncheierea contractului se negociaz direct. n urma procedurii de negociere direct, concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau juridice, pe care o alege. Dup ncheierea negocierii directe, concedentul ntocmete un procesverbal care va cuprinde concluziile negocierii purtate i n care se recomand cea mai avantajoas ofert. Prin urmare, menionm c procedura de licitaie analizat mai sus este extrem de anevoioas, fiind valabil anume pentru tenderele internaionale, cnd se scot la licitaie bunuri i servicii de interes naional. De aceea, propunem s se adopte un Regulament-cadru al licitaiilor interne, n baza cruia, fiecare autoritate public s-i aprobe propriul regulament de licitaie raportat la nevoile proprii. 3. ncheierea contractului de concesiune Am artat c ncheierea contractului de concesiune este precedat de parcurgerea unor etape procedurale obligatorii licitaia sau negocierea direct n lipsa crora contractul de concesiune nu poate fi ncheiat n mod valabil. Prin urmare, adjudecarea licitaiei publice a concesiunii sau nominalizarea ca i ctigtor a negocierii directe, dau natere la drepturi i obligaii att n favoarea sau sarcina concedentului, ct i a concesionarului. n cazul concedentului, se nate att dreptul acestuia de a ncheia contractul de concesiune cu cel care a ctigat licitaia sau negocierea direct, ct i obligaia de a nu ncheia contractul cu o alt persoan fizic sau juridic. Pentru concesionar se nate att dreptul, ct i obligaia de a ncheia contractul respectiv, sub sanciunea pierderii acontului depus. Pentru a putea ncheia contractul de concesiune, ctigtorul licitaiei este obligat s depun garania de bun executare a contractului (acontul definitiv) pe contul de decontare al

100

concedentului, care este stabilit n valoare de 5% din valoarea iniial a concesiunii n termenul stabilit de ctre comitetul tenderului. n cazul n care ctigtorul nu respect termenul indicat, concedentul poate s anuleze adjudecarea concesiunii, sub sanciunea pierderii acontului iniial. n acest caz, dreptul de a ncheia contractul de concesiune revine participantului la licitaie care s-a clasat pe locul al doilea. [14, art. 65] Potrivit art. 66 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova, contractul de concesiune se ncheie ntr-un termen de 30 zile calendaristice din data depunerii de ctre ctigtor a acontului definitiv, n strict conformitate cu dosarul tenderului, procesul verbal privind rezultatele licitaiei i legislaia n vigoare. Credem c nerespectarea termenului legal de ncheiere a contractului de concesiune nu anuleaz posibilitatea prilor de a-l ncheia n viitor, ci, eventual, partea n culp poate fi obligat la plata de daune-interese. n situaia n care ctigtorul licitaiei refuz s semneze contractul de concesiune, aconturile depuse (acontul iniial i acontul definitiv) nu i se restituie. n cazul n care i participantul clasat pe locul al doilea refuz s ncheie contractul de concesiune, se nate obligaia pentru concedent de a anula licitaia i de a relua procedura licitaiei publice, cu meniunea c, n aceste condiii, studiul de oportunitate i caietul de sarcini i pstreaz valabilitatea. Legislaia ngduie ca, la ncheierea contractului, prile s poat introduce condiii suplimentare, care ns nu vor putea schimba condiiile fixate n dosarul tenderului i oferta ctigtorului. Contractul de concesiune se ncheie, n conformitate cu legislaia Republicii Moldova, indiferent de naionalitatea sau de cetenia concesionarului, pentru o durat ce nu va depi 50 de ani din data semnrii lui. ns, practica demonstreaz c termenul cel mai relevant pentru contractul de concesiune de servicii publice este de 20-25 de ani, n timp ce contractul de concesiune de lucrri publice, n funcie de volumul investiiilor, poate fi ncheiat pe o perioad de 25-50 de ani.

101

CAPITOLUL III EFECTELE I NCETAREA CONTRACTULUI DE CONCESIUNE

SECIUNEA I Efectele contractului de concesiune 1. Puterea obligatorie a contractului de concesiune Deoarece lipsesc prevederile legale referitoare la efectele contractelor administrative, n scopul cercetrii efectelor contractului de concesiune, pornim de la teoria, consolidat deja, a contractelor civile. Astfel, dup cum consider L. Pop, contractele civile sunt ncheiate cu scopul de a produce efecte juridice, adic pentru a da natere, a modifica, a transmite sau a stinge raporturi juridice obligaionale. Cercetarea i analiza obligaiei civile contractuale, ca legtur juridic ntre dou sau mai multe persoane care genereaz i situaii juridice diverse, pot fi realizate numai avnd n vedere dispoziiile Codului civil care consacr dou principii specifice contractului: principiul forei obligatorii a contractului i principiul relativitii efectelor contractului. [75, p. 58] Ambele principii i gsesc reflectarea legal n art. 668 din Codul civil al Republicii Moldova, care stipuleaz: (1) Contractul ncheiat legal oblig prile nu numai la ceea ce au stipulat expres, dar i la tot ceea ce rezult din natura lui n conformitate cu legea, cu uzanele sau cu principiile echitii. (2) Contractul produce efecte numai ntre pri dac legea nu prevede altfel. Contractul produce efecte i pentru succesorii universali sau cu titlu universal dac din lege, din contract sau din natura obligaiei nu rezult altfel. Fr a intra n dezbateri asupra acestui text de lege, vom meniona c profesorul L. Pop susine c fora obligatorie a contractului const n urmtoarele consecine: a) prile contractante sunt inute s execute ntocmai, una fa de cealalt, obligaiile la care s-au ndatorat; b) contractul nu poate fi revocat prin voina uneia din prile contractante; c) obligaiile contractuale trebuie s fie executate ntotdeauna cu bun credin. [75, p. 5960]

102

Dac n dreptul civil, fr ndoial, aa stau lucrurile, n domeniul contractelor administrative - din categoria crora face parte i contractul de concesiune dei unele din caracteristicile contractelor civile se pstreaz, apar o serie de particulariti care trebuie evideniate. [26, p. 147] Analiznd principiul forei obligatorii n contractele administrative, L. Richer arat c totdeauna, fora obligatorie a contractului, fr a fi suprimat, este atenuat prin existena puterii de modificare i reziliere unilateral. [84, p.172] Modificarea unilateral i rezilierea unilateral a contractului de concesiune sunt dou caracteristici de baz pentru definirea contractelor administrative i delimitarea acestora de sfera contractelor civile. Exceptnd cele dou trsturi menionate mai sus, contractului de concesiune i sunt aplicabile principiile generale ale contractelor civile i anume, principiul forei obligatorii i principiul relativitii efectelor contractului. Principala semnificaie a principiului forei obligatorii a contractului este aceea c prile sunt obligate s execute ntocmai toate prestaiile la care s-au ndatorat prin contract. Astfel, dup cum contractele civile sunt obligatorii pentru pri, potrivit principiului latin pacta sunt servanda, aa i contractul de concesiune constituie legea prilor pentru toat durata sa de executare. Prin excepie de la normele dreptului civil, se impun elementele specifice dreptului administrativ, ale contractului de concesiune, i care i au originea n voina unilateral a concedentului n calitate de autoritate public: a) puterea modificrii unilaterale i rezilierii unilaterale a contractului; b) puterea de control a concedentului asupra respectrii condiiilor i clauzelor contractuale, de ctre concesionar. i aceasta, pentru c obiectul contractelor de concesiune l constituie bunuri publice, activiti sau servicii publice i nu bunuri de importan individual, ca n cazul contractelor civile. Potrivit principiului relativitii efectelor contractului, un contract valabil ncheiat produce efecte numai ntre prile contractante, n sensul c el nu poate da natere la obligaii i l drepturi n sarcina i, respectiv, n favoarea altor persoane. [75, p. 97] Referitor la sfera persoanelor crora li se aplic efectele contractului, L. Richer a exprimat opinia, c, la fel ca toate contractele, cel administrativ nu poate avea dect un efect relativ. n

103

acelai sens s-a pronunat i jurisprudena francez care a decis c un contract administrativ nu poate crea obligaii n sarcina unui ter, fr consimmntul su. [84, p. 176] Prin urmare, este posibil ca o persoan, total strin de contract, s dobndeasc direct drepturi i obligaii n baza contractului de concesiune? Dac n dreptul civil exist excepii de la principiul relativitii contractelor (promisiunea pentru altul, invocarea contractului de ctre un ter), atunci, credem c, n cazul contractelor de concesiune, acestea nu sunt posibile. Argumentul acestei susineri se bazeaz pe caracterul intuitu personae al contractelor de concesiune. Practic, concesionarul este obligat s participe, el nsui, la elaborarea i depunerea ofertelor, la adjudecarea licitaiei i ncheierea contractului, precum i la executarea acestuia. Referitor la executarea cu bun-credin a contractului, se evideniaz dou obligaii ce revin prilor contractante: obligaia de loialitate i obligaia de cooperare. [75, p. 62] Buna-credin, presupunnd ndeplinirea celor dou obligaii: de loialitate, care const n ndatorirea prilor de a se informa reciproc i cea de cooperare, care presupune ndatorirea prilor de a facilita executarea contractului, are o importan deosebit. Imperativul satisfacerii interesului public care constituie substana i esena concesiunii trebuie s impun loialitatea i cooperarea dintre concedent i concesionar. Lipsa loialitii i cooperrii prilor n ndeplinirea obligaiilor contractuale poate atrage dup sine apariia unor litigii care mpieteaz asupra executrii contractului, avnd consecine negative asupra satisfacerii interesului public. [26, p. 149-150] n concluzie, dat fiind c legea cadru a concesiunilor reglementeaz doar elementele specifice contractului de concesiune, menionm c dispoziiile legale privind aceste contracte, acolo unde legea nu prevede, se completeaz cu normele generale n materie de contracte ale Codului civil al Republicii Moldova. 2. Drepturile i obligaiile prilor Am analizat anterior obiectul contractului care const n prestaia (aciunea sau inaciunea) la care prile sau una din ele se oblig prin contract; cnd prestaia se refer la anumite bunuri acestea apar i ele ca obiecte (derivate) ale contractului. [42, p. 349; 38, p. 41]. Caracteristica esenial a contractelor sinalagmatice, din categoria crora face parte i contractul de concesiune, o constituie reciprocitatea i interdependena obligaiilor ce revin prilor.

104

Respectiv, obligaia ce revine uneia dintre pri i are cauza juridic n obligaia reciproc a celeilalte pri, ambele obligaii fiind interdependente. n contractul de concesiune, trebuie s avem n vedere,din partea concedentului, transmiterea dreptului de exploatare a unui bun, a unei activiti sau serviciu public, n condiiile stabilite n caietul de sarcini, iar din partea concesionarului, obligaia de a executa exploatarea bunului concesionat sau de a efectua lucrarea, sau de a ndeplini serviciul public la care s-a obligat la ncheierea contractului de concesiune. 2.1. Drepturile i obligaiile concesionarului A. Drepturile concesionarului n conformitate cu art. 16 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni: (1) Concesionarul are dreptul: a) s stabileasc direciile principale i perspectivele dezvoltrii ntreprinderii concesionale, precum i s planifice activitatea ei; b) s stabileasc c) s numeasc structura organelor de conducere, statul de funcii, s angajeze eful ntreprinderii concesionale, adjuncii lui, conductorii lucrtorii, inclusiv ceteni strini i apatrizi; subdiviziunilor structurale, dac contractul de concesiune nu prevede altfel; d) s desfoare activiti extraconcesionale n corespundere cu legislaia i contractul de concesiune sau cu acordul concedentului; e) s atace n instana de contencios administrativ competent aciunile organelor centrale de specialitate ale administraiei publice (autoritilor administraiei publice locale) n cadrul reglementrii raporturilor concesionale. Dup cum se poate observa, prepondereaz drepturile concesionarului n legtur cu modul de organizare i funcionare a ntreprinderii concesionale, fa de cele relative la gestiunea serviciului sau exploatrii bunului concesionat. Un autor francez, J. Rivero, a grupat drepturile concesionarului n dou categorii i anume: drepturi aferente gestiunii serviciului i drepturi pecuniare. Aderm i noi la aceast clasificare, pe care o vom elucida n cele ce urmeaz.

105

1. Drepturi aferente gestiunii serviciului sau exploatrii bunului concesionat. Din momentul n care concesionarul a preluat gestiunea serviciului, acesta nu devine o afacere particular, ci rmne a fi un serviciu public. Concesionarul este un antreprenor particular, dar ntruct gestioneaz un serviciu public, el dispune, n temeiul acestei caliti, de anumite drepturi i prerogative. n virtutea contractului, concedentul pune la dispoziia concesionarului un ansamblu de mijloace materiale sau juridice, care i sunt necesare pentru a pune n funciune serviciul public sau a exploata bunul. Acestea sunt bunuri fie din domeniul public (dar i din domeniul privat) care-i sunt puse la dispoziie, fie privilegii exorbitante fa de dreptul comun. n acest sens, el beneficiaz, adesea, de un monopol de drept. Administraia se angajeaz s nu trateze cu un alt concurent i chiar s nu faciliteze, n mod indirect, concurena. De la aceast regul general se poate face excepie, dac n contractul de concesiune s-a rezervat posibilitatea pentru administraie s acorde exploatri i altor eventuali concureni. Concesionarul, de asemenea, are dreptul s beneficieze de unele prerogative specifice puterii publice, ca de exemplu, exproprierea pentru cauz de utilitate public. Bineneles, acest drept nu presupune ndrituirea concesionarului de a decide, el nsui, exproprierea pentru utilitate public, ci doar faptul c el se poate bucura de bunurile expropriate, cu condiia ca aceste bunuri s fie utile concesiunii i scopului acesteia i s-i fie puse la dispoziie de ctre concedent. Spre exemplu, pentru construirea unei autostrzi este necesar exproprierea pentru cauz de utilitate public a unor terenuri, care, la ncheierea contractului de concesiune privind executarea autostrzii, nu fuseser prevzute, dar care sunt absolut necesare pentru executarea lucrrii respective. n acest caz, concesionarul are dreptul de a solicita concedentului exproprierea i punerea la dispoziie a terenului. i ultimul, dar nu cel de pe urm, concesionarul are dreptul s perceap redevene (taxe) de la beneficiari. n principiu, tarifele sunt stabilite prin caietul de sarcini. Totui, majoritatea autorilor consider clauzele tarifare drept clauze contractuale, cu scopul ca administraia s aib dreptul de a modifica tarifele sau s refuze modificarea tarifelor prevzute n caietul de sarcini n interesul general, dar sub rezerva ca atunci cnd se atinge echilibrul financiar al contractului, s fie obligat s despgubeasc pe concesionar.

106

2. Drepturile pecuniare ale concesionarului. Aceste drepturi sunt cele mai importante, din punctul de vedere al concesionarului antreprenor care urmrete s obin ,din gestiunea sa, beneficii ct mai mari. 1. n mod normal, concesionarul se remunereaz reinnd valoarea taxelor percepute de la utilizatori, n schimbul serviciului prestat. Dar, tarifele care stabilesc cuantumul cheltuielilor fac parte din clauzele regulamentare; concedentul pstreaz autoritatea, controlul i aprecierea asupra tarifelor, ceea ce se justific prin incidenele lor economice i sociale; concesionarul nu-l poate constrnge pe concedent s le modifice, ceea ce, n perioada de instabilitate economic, n lipsa unei compensaii, ar risca s dezechilibreze, n mod total, gestiunea serviciului. Acest principiu tradiional a evoluat, Statul acceptnd uneori, n scopul amplificrii sentimentului responsabilitii concesionarilor n ceea ce privete gestiunea serviciului, s le lase dreptul aprecierii tarifelor. [85, p. 467] 2. Pe coordonatele asocierii ntre concedent i concesionar, n contracte se pot prevedea, n folosul concesionarului, alte avantaje financiare, cum ar fi garania unei dobnzi minime la mprumuturile acordate de concedent. 3. Pe lng clauzele formale, concesionarul poate beneficia de principiul echilibrului financiar. ntr-adevr, concesionarul se gsete ntr-o situaie, aparent, paradoxal, care const n faptul c, pe de o parte, el este n drept s spere la realizarea unui beneficiu, dar, pe de alt parte, el este supus, n interesul general, unor obligaii pe care pot fi meninute sau modificate de concedent. [73, p. 161] Ca n toate contractele administrative, principiul echilibrului financiar are un rol esenial n concesiunea serviciului public, datorit ndelungatei sale durate. Acest principiu este singurul care conciliaz att interesul concesionarului, care nu i-a asumat gestiunea serviciului public pentru a se ruina, cu exigenele inerente ale oricrui serviciu public, ct i continuitatea, care ar aduce ruina concesionarului, cu adaptarea la circumstane care nseamn meninerea autoritii concedentului asupra serviciului. Teoriile fapta puterii publice i impreviziunea se aplic n aceast materie1. Combinarea lor determin urmtoarele soluii practice: a) concesionarul are dreptul la o indemnizaie integral a sarcinilor suplimentare care rezult pentru el, fie din exercitarea, de ctre colectivitatea uman concedent, a puterii sale de a modifica, n mod unilateral, organizarea serviciului (fapta puterii publice), fie dintr-o msur
1

Ambele teorii vor fi analizate n seciunea a II-a a acestui capitol.

107

general luat de aceeai autoritate public, atunci cnd aceast msur, n fapt, se refer la unul din elementele eseniale ale contractului i lovete de o manier special pe concesionar. n aceste dou cazuri, n temeiul teoriei faptei puterii publice, echilibrul financiar este integral restabilit. b) Concesionarul are dreptul la o indemnizaie parial care determin o mprire a sarcinilor cu autoritatea concedant n proporiile stabilite de instana de judecat, dac economia contractului se gsete dezechilibrat: fie prin aciunea circumstanelor economice imprevizibile; fie prin decizii generale de ordin economic, social sau fiscal, luate de autoritatea

concedent sau de alt autoritate public. Atunci cnd o modificare adus de Stat legislaiei economice sau fiscale dezechilibreaz financiar, fie pe anumii concesionari ai si, fie pe anumii concesionari a unei colectiviti locale, i unii i alii se pot adresa concedentului lor pentru a obine o indemnizaie pe baza teoriei impreviziunii. n asemenea cazuri, colectivitile locale concedente suport sarcina indemnizaiei datorat concesionarului lor, fr a putea s se ntoarc mpotriva Statului, autorul msurilor care a dezechilibrat contractul. n toate aceste ipoteze, echilibrul financiar nu este garantat, n mod integral, deoarece, pe de o parte, dezechilibrul contractului, iar nu simplu deficit, condiioneaz indemnizaia, i, pe de alt parte, aceasta nu poate fi integral. Nu se pune problema de a garanta o securitate economic total a concesionarului, care, ca antreprenor, rmne supus la un anumit risc, ci de a-l salva de la ruin pentru a salva serviciul public. [85, p. 468] n situaia actual a Republicii Moldova, cnd cheltuielile pentru a gestiona un serviciu public sunt n continu cretere, s-ar impune ca tarifele la aceste servicii s fie prevzute n partea contractual a contractului de concesiune. Totui, specialitii din domeniul serviciilor publice de gospodrie comunal consider c tarifele trebuie s fie prevzute n contract pe o perioad de 2-5 ani. n acest fel, nu se permite nici concesionarului o libertate prea mare, care, oricnd, poate solicita o mrire a acestora. n cazul n care n aceast perioad, datorit cheltuielilor enorme, concesionarul va nregistra pierderi, el va putea solicita administraiei compensarea acestora, folosindu-se de principiul echilibrului financiar al concesiunii. Principiul echilibrului financiar al concesiunii trebuie s fie prevzut, neaprat, n contractul de concesiune, deoarece legislaia n vigoare nu-l reglementeaz, iar concesionarul nu va putea s-l invoce atunci cnd se gsete ntr-o atare situaie.

108

B. Obligaiile concesionarului Potrivit art. 16 alin. 2 din Legea cu privire la concesiuni: Concesionarul este obligat: a) s respecte clauzele contractului de concesiune; b) s desfoare activitate de ntreprinztor, s in evidena contabil i statistic n conformitate cu legislaia; c) s prezinte, la ncetarea contractului de concesiune, documentele care dovedesc c obiectele concesiunii sunt libere de orice sarcini; d) s restituie concedentului, la expirarea contractului de concesiune sau n cazul rezilierii lui, bunurile n starea n care le-a preluat, inndu-se cont de uzura natural a acestora; e) s lichideze ntreprinderea concesional n corespundere cu legislaia i contractul de concesiune, n termen de 6 luni de la expirarea contractului sau n cazul rezilierii lui nainte de termen. Pornind de la prevederile legale, alturi de literatura de specialitate, vom ncerca, n continuare, s reiterm principalele obligaii ale concesionarului. 1. Obligaia de a exploata n mod direct bunurile, activitile sau serviciile publice, n conformitate cu contractul de concesiune i legislaia n vigoare. Conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995, prin contractul de concesiune statul cesioneaz (transmite) unui investitor (persoan fizic sau juridic, inclusiv strin), n schimbul unei redevene, dreptul de a desfura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata obiecte proprietate de stat (municipal) care, conform legislaiei, sunt scoase integral sau parial din circuitul civil, precum i dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul statului, prelund gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea patrimonial. n privina obligaiei de realizare a obiectului concesiunii, trebuie analizate dou aspecte eseniale: existena unei obligaii de a exploata bunul, a presta serviciul sau a desfura activitatea, precum i asumarea riscului prezumtiv i rspunderii patrimoniale. n cea ce privete asumara riscului, ne-am referit mai sus, analiznd drepturile pecuniare ale concesionarului; totui, menionm c, deoarece realizarea serviciului public intereseaz n egal

109

msur autoritatea public i investitorul privat, legea sau contractul trebuie s prevad o mprire a acestor riscuri ntre concedent i concesionar. Referitor la obligaia de gestiune a serviciului public, considerm c trebuie enunate urmtoarele reguli generale [52, p. 11]: Concesionarul trebuie s realizeze personal serviciile publice. Potrivit Legii cu privire la concesiuni, concesionarul are dreptul i obligaia de a exploata n mod direct serviciul public. Astfel, concesionarul trebuie s aib capacitatea de a presta el nsui serviciile publice ce fac obiectul concesiunii. Contractul de concesiune este intuitu personae, de unde rezult interdicia concesionarului de a subconcesiona, n tot sau n parte, serviciul public. n acest sens, art. 17 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 menioneaz c transmiterea integral sau parial de ctre concesionar a obiectului concesiunii unor teri este interzis. Pe de alt parte, credem c interdicia de a subconcesiona nu implic i interdicia de a ncheia cu tere persoane contracte necesare pentru realizarea serviciilor publice. Pentru a putea delimita actele prin care s-a operat o subconcesionare fa de alte contracte ncheiate de concesionar n realizarea serviciului public, trebuie s reiterm nelesul subconcesionrii. Credem c prin subconcesionare se nelege orice contract prin care se ncredineaz unui ter posibilitatea de a desfura anumite activiti care intr n coninutul serviciului respectiv. Prin urmare, concesionarul va putea s ncheie contracte de antrepriz n vederea realizrii construciilor sau lucrrilor necesare exploatrii serviciului public. De asemenea, concesionarul va putea ncheia contracte de vnzare-cumprare ori leasing pentru utilajele sau tehnologia necesar sau contracte de consultan de specialitate, precum i contracte de finanare a investiiilor legate de concesiune. [52, p. 12] Concesionarul nu va putea ncheia contracte prin care s ncredineze, n tot sau n parte, exploatarea serviciului public altei persoane. Spre exemplu, concesionarul nu va putea ncheia un contract de locaiune sau de uzufruct asupra fondului de comer, ori un contract de locaie de gestiune. Totodat, concesionarul nu va putea ncheia un contract de asociere n participaie cu tere persoane care s aib calitatea de asociat-administrator. n acelai fel, drepturile rezultate din contractul de concesiune nu vor putea fi aduse ca aport ntr-o societate comercial. [52, p. 12]

110

Un argument n favoarea acestei interdicii legale este i faptul c serviciul public se desfoar pe riscul concesionarului, acesta neputnd transfera riscurile ctre tere persoane. O alt problem sesizat de O. Raymundie [83, p. 276] vis--vis de caracterul intuitu personae al contractului de concesiune este dac se refer aceasta exclusiv la persoana juridic sau are n vedere i acionarii acesteia, deoarece, n anumite situaii, calitatea acionarilor sau a asociailor poate avea un rol determinant n desemnarea concesionarului. S-a subliniat c, dei schimbarea acionarilor concesionarului nu constituie o subconcesionare, ea poate da dreptul concedentului de a denuna unilateral concesiunea.1 n acest sens, concedentul i acionarul pot prevedea n contractul de concesiune, obligaia ultimului de a nu nstrina cota sa de participare la capitalul social al concesiunii. Principiul continuitii serviciului public n lipsa unor prevederi legale exprese, credem c concesionarul are obligaia de a asigura exploatarea serviciului public n regim de continuitate i permanen, interesul general fiind superior interesului concesionarului. Din acest principiu deriv o serie de consecine: concesionarul nu va putea invoca esceptio non adimpleti contractus, n cazul n care n cazul n care concesionarul nu mai este n msur s asigure satisfacerea interesului concesionarul nu poate renuna la concesiune fr acordul concedentului, orict de n cazul n care echilibrul contractual este afectat, concesionarul are dreptul de a primi o autoritatea concedent nu-i exercit propriile obligaii; [52, p. 14] general, autoritatea concedent are dreptul s rezilieze unilateral contractul de concesiune2; mpovrtoare ar fi devenit obligaiile rezultate din concesiune; [45, p. 49] compensaie de la autoritatea concedent, pentru a putea continua realizarea serviciului public. [85, p. 467-468] Acesta, ns, nu are caracter prealabil, concesionarul trebuind s continuie prestarea serviciului.
1

Principiul egalitii accesului la serviciul public

Potrivit Hotrrii Curii Administrative de Apel din Lyon din 9 aprilie 1991, regulile generale aplicabile, chiar n lipsa unui text de lege concesiunilor de servicii publice, permit autoritii concedente s pronune desfiinarea unei asemenea concesiuni atribuite unei persoane juridice atunci cnd se constat c, n urma unor modificri ale structurii capitalului social, concesionarul nu mai prezint garanii tehnice, financiare sau de orice alt natur, n considerarea crora concesiunea a fost ncredinat iniial. [83, p. 276] 2 Dei ntr-un mod vag, art. 14 alin. 3 lit. a din Legea cu privire la concesiuni menioneaz c concedentul poate rezilia contractul de concesiune nainte de termen, n cazul survenirii unor evenimente sau depistrii unor fapte care i dau dreptul la reziliere.

111

Conform acestui principiu, concesionarul trebuie s asigure accesul egal al usagerilor la serviciul public. Egalitatea accesului presupune posibilitatea acordat tuturor utilizatorilor de a beneficia de serviciul public, precum i aplicarea unor tarife egale utilizatorilor care se afl n situaii similare. Principiul egalitii nu nseamn o egalitate absolut i abstract, ci, mai degrab, absena discriminrii. Situaiile identice trebuie tratate n aceeai manier, iar situaiile diferite justific tratament diferit. [101, p. 61] Principiul adaptrii serviciului public Pentru a funciona satisfctor, serviciul public trebuie s urmreasc nevoile publicului; mai mult dect att, potrivit acestui principiu, administraia are obligaia de a mbunti continuu prestarea serviciului public. Astfel, att concedentul, ct i concesionarul trebuie s adapteze n mod constant serviciul public la noile necesiti rezultate n urma progresului tehnic. 2. Concesionarul are obligaia de a plti redevena la valoarea prevzut n ofert i n modul stabilit n contract. 3. Conform art. 16 alin. 2 din Legea cu privire la concesiuni, concesionarul este obligat, ca la expirarea contractului de concesiune sau n cazul rezilierii lui, s restituie bunurile n starea n care le-a preluat, inndu-se cont de uzura natural a acestora. Pe parcursul derulrii concesiunii, concedentul pune la dispoziia concesionarului bunuri din domeniul public al statului sau unitii administrativ-teritoriale. Pe de alt parte, concesionarul, n vederea ndeplinirii obligaiilor pe care i le-a asumat prin contractul de concesiune, poate utiliza bunuri proprii sau poate nchiria unele bunuri pentru a fi folosite n scopul menionat. De asemenea, n concesiunile avnd ca obiect executarea de lucrri publice, pot fi create bunuri noi1, care nu existau naintea ncheierii contractului de concesiune. Prin urmare, care este regimul juridic al tuturor acestor bunuri, n timpul concesiunii i la ncetarea contractului de concesiune? Pentru a elucida aceast problem, mai nti, trebuie s clasificm bunurile utilizate de concesionar, care alctuiesc un tot unitar afectat concesiunii.

n literatura de specialitate, aceste bunuri mai sunt numite bunuri realizate n urma investiiilor efectuate n temeiul contractului. [52, p. 17; 100, p. 344]

112

Legea cu privire la concesiuni nu reglementeaz categoriile de bunuri folosite pe parcursul desfurrii concesiunii, ci se reduce la folosirea termenului de obiectul concesiunii. ns, dac avem n vedere c Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 are ca obiect, n principal, doar terenuri i bunuri, atunci obiectul concesiunii nu este altul dect bunurile folosite pe parcursul derulrii concesiunii. Din prevederile art. 6 din lege se poate distinge, indirect, dou categorii de bunuri: bunuri proprietatea statului i bunurile proprietatea concesionarului. Astfel: (1) Concedentul cesioneaz concesionarului, n baza contractului de concesiune, drepturile sale de posesie i de folosin asupra obiectului concesiunii, rezervndu-i dreptul exclusiv de dispoziie asupra acesteia. (2) Produsele i beneficiul (venitul) obinut de concesionar ca rezultat al exploatrii obiectului concesiunii constituie proprietatea acestuia, dac contractul de concesiune nu prevede altfel. (3) Constituie proprietate a concesionarului valorile materiale proprii i de alt natur procurate cu mijloace proprii, precum i mbuntirile aduse de acesta obiectului concesiunii, dac acestea pot fi separate de obiectul n cauz fr a-l prejudicia. (4) mbuntirile inseparabile aduse obiectului concesiunii de ctre concesionar constituie proprietatea Republicii Moldova. La expirarea contractului de concesiune ori n cazul rezilierii lui, concesionarul are dreptul la recuperarea costului mbuntirilor aduse obiectului concesiunii cu permisiunea concedentului, dac contractul nu prevede altfel. Aadar, n cazul concesiunii sunt utilizate dou grupe mari de bunuri, care au regimuri juridice diferite: bunuri din patrimoniul concedentului, care sunt proprietatea public a statului sau unitii administrativ-teritoriale, i bunuri din patrimoniul persoanei fizice sau juridice concesionare, care sunt proprietatea acesteia. De asemenea, n derularea concesiunii pot fi utilizate chiar bunuri proprietatea altor persoane fizice sau juridice, dar asupra crora concesionarul are un drept real de folosin. n aceast ordine de idei, deosebit de important este de a gsi un rspuns la ntrebarea: care este situaia bunurilor rezultate din investiiile concesiunii? Care ar fi cea mai bun clasificare a bunurilor folosite pe parcursul concesiunii? Rspunsul cel mai binevenit ar fi ca, la o ulterioar modificare a Legii cu privire la concesiuni, s se determine bunurile utilizate de concesionar pe parcursul derulrii concesiunii, deoarece sfera acestora este mult mai larg dect cea prevzut de lege.

113

n acest sens, drept exemplu, pot servi prevederile Legii privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 din Romnia, care reglementeaz trei categorii de bunuri: bunuri de retur, bunuri de preluare i bunuri proprii.1 mprtim aceast clasificare, menionnd c trebuie determinate bunurile care fac parte din fiecare categorie n parte, precum i regimul juridic aplicabil acestora. a) Bunurile de retur sunt reprezentate pe de o parte, de bunurile prevzute iniial n contractul de concesiune i atribuite spre exploatare concesionarului prin efectul acestui contract, denumite n continuare bunuri de retur propriu-zise iar, pe de alt parte, de acelea care au rezultat n urma investiiilor impuse prin caietul de sarcini pe care le vom denumi bunuri de retur de investiie. Bunurile de retur propriu-zise sunt proprietatea public a statului, raionului, oraului sau satului, dup caz, i, n principiu, i pstreaz acelai regim pe toat durata concesiunii, urmnd ca la ncetarea, indiferent de motiv, a acestui contract, concedentul s-i recapete, n calitate de proprietar, atributul folosinei i al culegerii fructelor. Bunurile de retur de investiie care au rezultat n urma investiiilor impuse prin caietul de sarcini, sunt, de fapt, bunuri nou create. Pn la data ncetrii concesiunii, concesionarul are un drept de proprietate asupra acestora. [52, p. 17] Ulterior, dreptul de proprietate este transmis de drept, n mod gratuit i liber de orice sarcini, concedentului. b) Bunurile de preluare sunt acelea care, la ncetarea concesiunii, se afl n patrimoniul concesionarului, dar, asupra crora concedentul are un drept de opiune, n sensul cumprrii lor. Prin urmare, dac la ncetarea contractului, concedentul i manifest opiunea de a cumpra aceste
Potrivit art. 29 din Legea nr. 219/1998: (1) La expirarea termenului de concesiune concesionarul este obligat s restituie, n deplin proprietate, liber de orice sarcin, bunul concesionat, inclusiv investiiile realizate. (2) n contractul de concesiune trebuie precizate, n mod distinct, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar n derularea concesiunii, respectiv: a) bunurile de retur care revin de plin drept, gratuit i libere de orice sarcini concedentului, la expirarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au fcut obiectul concesiunii, precum i cele care au rezultat n urma investiiilor impuse prin caietul de sarcini; b) bunurile de preluare care, la expirarea contractului de concesiune, pot reveni concedentului, n msura n care acesta din urm i manifest intenia de a prelua bunurile respective n schimbul plii unei compensaii egale cu valoarea contabil actualizat, conform dispoziiilor caietului de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au aparinut concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata concesiunii; c) bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune, rmn n proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparinut concesionarului i au fost folosite de ctre acesta pe durata concesiunii, cu excepia celor prevzute la lit. b). (3) n contractul de concesiune se va meniona repartiia acestor bunuri la ncetarea, din orice cauz, a concesiunii.
1

114

bunuri de preluare, concesionarul are obligaia de a ncheia un contract de vnzare-cumprare a respectivelor bunuri [100, p. 348]. c) Bunurile proprii sunt bunurile aflate n proprietatea concesionarului, utilizate n derularea contractului de concesiune. Ele trebuie bine delimitate de bunurile de preluare. Asupra bunurilor proprii, concesionarul exercit, att pe durata contractului, ct i ulterior, prerogative de veritabil proprietar: le poate pstra n patrimoniu, le poate greva cu sarcini, le poate nstrina (inclusiv concedentului) etc. n concluzie, propunem de lege ferenda a se stabili categoriile de bunuri care sunt folosite pe parcursul desfurrii concesiunii. De asemenea, trebuie s se stabileasc regimul juridic aplicabil acestor bunuri att pe parcursul desfurrii concesiunii, ct i la ncetarea acesteia. Iar n cazul ncheierii de contracte de concesiune, prile - s precizeze, n mod distinct, categoriile de bunuri ce vor fi folosite de concesionar n derularea concesiunii. 4. Concesionarul este obligat s permit concedentului s controleze i s verifice, pe perioada executrii contractului, modul n care se respect de ctre concesionar condiiile i clauzele acestuia. Dei textul legii nu prevede, credem c este o obligaie ce rezult din prevederile art. 18 alin. 1 lit. c din lege, care menioneaz dreptul concedentului de a exercita controlul asupra respectrii de ctre concesionar a legislaiei Republicii Moldova i a contractului de concesiune. Acest control vizeaz modul n care concesionarul i ndeplinete obligaiile stabilite n partea reglementar a contractului, n general, modul n care concesionarul exploateaz obiectul concesiunii (inclusiv modul n care concesionarul ine evidena financiar-contabil a concesiunii). 5. Concesionarul are obligaia s anune concedentul despre existena unor cauze sau iminena producerii unor evenimente de natur s conduc la imposibilitatea realizrii activitii sau prestrii serviciului public, n vederea lurii msurilor ce se impun pentru asigurarea continuitii activitii sau serviciului respectiv. Aceast obligaie este o consecin a principiului continuitii serviciului public, potrivit creia concesionarul urmeaz s continue prestarea activitii sau serviciului public, dac contractul a ncetat din alte cauze dect ajungerea la termen, pn cnd acesta va fi preluat de concedent. 1.2. Drepturile i obligaiile concedentului A. Drepturile concedentului Art. 18 alin. 1 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 reitereaz c concedentul are dreptul:

115

a) s intre n concesionale;

componena organelor de conducere i de control

ale ntreprinderii

b) s primeasc sau s procure n mod prioritar o parte din producia fabricat de concesionar, dac contractul de concesiune nu prevede altfel; c) s exercite controlul asupra respectrii de ctre concesionar a legislaiei Republicii Moldova i a contractului de concesiune; d) s procure n mod prioritar bunurile concesionarului dup ncetarea efectelor contractului de concesiune; e) s cear, n caz de expirare a contractului de concesiune sau de reziliere a lui, s i se transmit gratuit mbuntirile care nu pot fi separate de obiectul concesiunii fr a-i cauza prejudicii, aduse de ctre concesionar acestui obiect, precum i construciile executate pe sectorul concesionat fr consimmntul concedentului; f) s efectueze controlul asupra activitii economico-financiare a concesionarului prin antrenarea unui serviciu de audit independent. Textul legii, n mai multe articole, enumer i alte drepturi de care dispune concedentul, asupra crora ne vom referi n continuare. 1. Dreptul de modificare unilateral a contractului de concesiune1, n conformitate cu art. 14 alin. 2 din Legea cu privire la concesiuni. Dreptul de modificare unilateral a prii reglementare a contractului de concesiune se fundamenteaz pe dreptul exclusiv al concedentului de a constata modificarea interesului general i de a dispune adaptarea, n consecin a serviciului public. 2. Dreptul de control asupra concesiunii n ceea ce privete limitele dreptului de control al concedentului, att n literatura de specialitate, ct i n practic, prerile sunt mprite: unii autori2 consider c concedentul are dreptul s controleze doar modul n care se respect condiiile i clauzele contractului de

Dreptul de modificare unilateral a contractului de concesiune va fi analizat distinct n seciunea a doua a acestui capitol. 2 S. Gherghina, A. Sebeni susin c n lips de stipulaie contrar, concedentul nu are dreptul s verifice documentele contabile ale concesionarului, ci doar documentaiile tehnice legate de realizarea investiiilor, ntruct aceste investiii sunt destinate satisfacerii interesului general. [52, p. 6]

116

concesiune, n timp ce ali autori1 susin c concedentul are dreptul s verifice i documentele contabile ale concesionarului. n art. 18 alin. 1 lit. c i f sunt prevzute att dreptul concedentului de exercitare a controlului asupra respectrii de ctre concesionar a legislaiei Republicii Moldova i a contractului de concesiune, ct i dreptul de control asupra activitii economico-financiare a concesionarului. Controlul efectuat de autoritatea concedent are ca scop verificarea modului n care este satisfcut interesul general prin serviciul prestat de concesionar. [69, p. 165] n acest sens, concedentul are dreptul de a inspecta bunurile, de a verifica stadiul de realizare a investiiilor, precum i modul n care este satisfcut interesul public. Cu privire la dreptul de control i direcie a concesiunii, n doctrina francez a fost exprimat o opinie, n conformitate cu care, nu se recunoate puterea general de supraveghere i direcie a administraiei, n cazul contractelor de concesiune. [34, p. 1161; 26, p. 227] n acest sens, autorul spune c concedentul nu va putea controla absolut toate amnuntele concesiunii, ca de exemplu, contabilitatea concesionarului sau existena stocurilor de materiale, programul de lucru al angajailor etc. El trebuie s se concentreze asupra respectrii clauzelor eseniale ale concesiunii, cum sunt, de pild, verificarea presiunii apei, n cazul unei concesiuni a transportului apei potabile, sau respectarea orarului de mers al autobuzelor, n cazul unei concesiuni a transportului public. Fiind ntru totul de acord cu aceast opinie, mai menionm c, pentru evitarea unor litigii privind exercitarea controlului asupra concesiunii, concedentul i concesionarul vor putea stipula, n contractul de concesiune, modalitile i mijloacele efective de realizare a verificrilor, astfel, nct, executarea prevederilor contractuale s nu fie stnjenit. 3. Dreptul de reziliere unilateral a contractului de concesiune Concedentul are dreptul s rezilieze nainte de termen contractul de concesiune n conformitate cu art. 14 alin. 3 din Legea cu privire la concesiuni i doar n cazurile prevzute expres n lege2. 4. Dreptul asupra bunurilor de retur i a bunurilor de preluare
Profesorul A. Iorgovan menioneaz c A judeca astfel nseamn, dincolo de faptul nscrierii n "marul" civilist, a scoate din mna concesionarului, implicit a autoritii publice, un instrument eficient de protecie a interesului general. Cum s-ar putea, vreodat, impune interesul general asupra interesului concesionarului, care interes, ns, nainte de toate, este obinut de profit, dac concedentul nu poate s verifice modul n care este evideniat profitul n contabilitate i dimensiunea acestuia. [57, p. 240] 2 Rezilierea unilateral a contractului de concesiune va fi analizat n seciunea a III-a a prezentului capitol.
1

117

Acest drept i are suportul juridic n art. 6 i art. 18 alin. 1 lit. d) din Legea cu privire la concesiuni, i anume - dreptul concedentului asupra bunurilor de retur propriu-zise (proprietatea statului sau unitii administrativ-teritoriale) i a celor rezultate din concesiune. 5. Dreptul concedentului de a prelungi contractul de concesiune Un asemenea drept este prevzut n art. 14 alin. 1 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995, potrivit cruia, la expirarea contractului de concesiune, dac au fost respectate clauzele lui, concesionarul beneficiaz de dreptul preferenial de a prelungi contractul. n cazul prelungirii contractului de concesiune clauzele lui pot fi modificate cu acordul prilor. B. Obligaiile concedentului Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 n art. 18 alin. 2 stabilete urmtoarele obligaii ale concedentului: a) s acorde concesionarului, la timp i n volum deplin, drepturile asupra obiectelor concesiunii, prevzute de contractul de concesiune; b) s predea concesionarului obiectele concesiunii n starea i termenele prevzute de contractul de concesiune; c) s pstreze secretul comercial al concesionarului, n conformitate cu Legea cu privire la secretul comercial; d) s nu intervin n activitatea economic i operativ a concesionarului. 1. Obligaia concedentului de a pune la dispoziia concesionarului obiectul concesiunii Aceast obligaie a concedentului i are coresponden n dreptul concesionarului de a i se pune la dispoziie, imediat i integral, bunul sau serviciul public concesionat. Din prevederile art. 68 din Regulamentul privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova, ctigtorul obine dreptul de folosin asupra obiectului concesiunii din momentul nregistrrii contractului de concesiune de ctre Ministerul Privatizrii i Administrrii Proprietii de Stat. Considerm inoportun aceast prevedere legal, din mai multe motive. n primul rnd, simpla nregistrare a contractului de concesiune, fr a preda obiectul concesiunii, nu poate produce efecte juridice. n practic, punerea la dispoziia concesionarului a bunului sau serviciului concesionat, trebuie s se realizeze prin proces verbal de predare-primire, cu menionarea strii bunului.

118

n al doilea rnd, prin aceast nregistrare nu se realizeaz nici opozabilitatea fa de teri a bunurilor imobile, care fac obiectul contractului de concesiune. n dreptul comun, n materie de imobile, dreptul de proprietate apare din momentul realizrii opozabilitii fa de teri, adic din momentul nregistrrii la Oficiul cadastral teritorial. i, nu n ultimul rnd, prin aceast nregistrare iari se ncalc autonomia local i principiul descentralizrii serviciilor. Poate ar fi binevenit aceast prevedere pentru bunurile proprietate a statului, serviciile sau activitile de interes naional, n timp ce pentru bunurile proprietate a unitii administrativ-teritoriale ar fi o tergiversare a procesului de realizare a concesiunii. n concluzie, credem c nepredarea bunului care face obiectul contractului de concesiune nu justific dreptul concedentului de a cere concesionarului executarea contractului. 1 2. Obligaia concedentului de a nu interveni n activitatea economic i operativ a concesionarului De rnd cu aceast obligaie, pentru executarea cu bun-credin a contractului, concedentul are i obligaia de cooperare cu concesionarul, aceasta constnd n ndatorirea de a facilita

Aducem ca exemplu, litigiul comentat n Revista de drept comercial. ntre pri s-a ncheiat contractul de concesiune nr. 409 din 10 iunie 1994 n temeiul cruia reclamanta, n calitate de concedent, s-a obligat s predea prtei terenul n suprafa de 27 mp, pe o perioad de 25 de ani, pentru care prta s-a obligat s plteasc o redeven de 6.200 lei/mp anual. Contractul de concesiune este un contract sinalagmatic ce presupune drepturi i obligaii reciproce pentru ambele pri. Fiind vorba de obligaii reciproce, interdependente n sensul c fiecare obligaie constituie cauza juridic a celeilalte obligaii corelative, exist o simultaneitate n executarea lor. n cauza de fa, obligaiei principale a reclamantei, n calitate de concedent, de a preda terenul de 27 mp i corespundea obligaia reciproc de a achita redevena. Potrivit art. 8 din contract, care este legea prilor, reclamanta i-a asumat obligaia de a preda prtei terenul concesionat pe baz de proces-verbal de predare-primire. Pe tot parcursul procesului reclamanta nu a dovedit c i-a ndeplinit aceast obligaie, chiar mai mult, a amplasat o construcie pe terenul n litigiu. n aceste condiii, reclamanta nu putea pretinde prtei s-i plteasc redevena pentru un bun pe care nu i l-a predat n folosin. Aadar, instana de fond, reinnd aceast situaie de fapt i aplicnd exceptio non adimpleti contractus invocat de prt, n mod legal a respins ca nentemeiat aciunea intimatei-reclamante. Recurenta-prt, pe lng faptul c, anterior procesului intentat 30 ianuarie 1995, a fcut dovada plii redevenei la data de 29 septembrie 1994, a uzat de singura cale pentru obligarea intimatei de a-i executa obligaia principal asumat, respectiv formulnd aciunea reconvenional. Reinnd eronat culpa recurentei n executarea contractului i interpretnd greit actul juridic dedus judecii, instana de apel a pronunat o hotrre nelegal. Drept urmare, Curtea Suprem de Justiie, va admite recursul prtei, va casa decizia pronunat de instana de apel i va respinge ca nefondat apelul reclamantei, meninnd ca legal i temeinic sentina tribunalului. (Curtea Suprem de Justiie, secia comercial, decizia nr. 255 din 26 ianuarie 1999, comentat n Revista de drept comercial nr. 10/2000, Editura Lumina Lex, Bucureti, p. 206-207).

119

ndeplinirea clauzelor contractuale, n aa fel, nct s nu-i impun ultimului efectuarea unor cheltuieli inutile. 3. n lipsa unor prevederi exprese, credem c, concedentul este obligat s notifice concesionarului apariia oricror mprejurri de natur s aduc atingere drepturilor acestuia. n concluzie, menionm c doar n cazul stabilirii unor drepturi i obligaii clare ale prilor din contractul de concesiune, acesta va deveni un adevrat model de contract administrativ i un instrument eficient de gestiune a domeniului public, a activitilor i serviciilor publice. SECIUNEA II Modificarea i ncetarea contractului de concesiune n dreptul civil, modificarea unui contract poate fi doar rezultatul voinei exprese a prilor. Intervenia cazului de for major1 sau a cazului fortuit2 are drept efect imediat suspendarea, ntreruperea executrii contractului de ctre partea care este mpiedicat s-i ndeplineasc obligaiile sale, datorit apariiei mprejurrilor exterioare i mai presus de voina lor, i care nu puteau fi prevzute. Asemntoare cu fora major i cazul fortuit din dreptul civil, dar prezentnd numeroase deosebiri pe care le vom pune n eviden, este teoria impreviziunii din dreptul administrativ, care are dou forme: teoria hazardului (riscului) economic sau teoria impreviziunii propriu-zise i teoria hazardului administrativ sau fapta prinului (La theorie du fait du prince ou lala administratif). [26, p. 169] Aceast teorie s-a conturat n Frana, n perioada primului rzboi mondial, fiind una din cele mai importante din ramura dreptului administrativ. Izvorul acestei teorii l-a constituit Decizia Consiliului de Stat francez din 30 martie 1916, n cauza Compagnie Generale declairage de Bordeaux. Astfel, Consiliul de Stat francez a soluionat
Fora major cauz strin neimputabil debitorului, constnd ntr-un fenomen natural sau social, extraordinar sau de nebiruit, a crui intervenie exclude n ntregime angajarea rspunderii civile dac producerea prejudiciului a fost determinat exclusiv de aceast mprejurare. Principalul efect al forei majore, n raport cu debitorul, este exonerarea de rspundere a acestuia din urm pentru neexecutarea obligaiei sale. Impactul forei majore asupra contractelor cu executare succesiv, dac situaia de for major are caracter temporar, se materializeaz n suspendarea executrii contractului. [43, p. 345-348] 2 Caz fortuit mprejurare relativ imprevizibil i relativ invincibil, neavnd caracter extraordinar, care nltur culpa celui care acioneaz sub influena ei, fr a-l exonera de rspundere pentru prejudiciile cauzate altuia n astfel de circumstane. Cazul fortuit se plaseaz n zona care desparte fora major de culp; el ncepe unde nceteaz culpa i sfrete acolo unde ncepe fora major. [43, p. 174-175]
1

120

cererea Companiei generale de iluminat din Bordeaux privind posibilitatea majorrii tarifelor pentru prestrile de servicii de iluminat cu gaz, datorit creterii preului crbunelui, ca urmare a rzboiului. Concedentul, trebuind s asigure continuitatea serviciului public de iluminat, a suportat creterea preului crbunelui (materie prim pentru fabricarea gazului). Teoria impreviziunii impune administraiei contractante obligaia de a ajuta financiar cocontractantul s-i execute obligaiile contractuale, atunci cnd un eveniment neprevzut i strin de voina prilor a perturbat executarea contractului. Teoria impreviziunii s-a nscut din preocuparea de a satisface exigenele principiului continuitii serviciului public, n special n ipoteza perturbrii derulrii contractului de concesiune a serviciului public. Prin urmare, n cazul situaiilor de impreviziune, are loc o rupere a echilibrului financiar al contractului. Trebuie s menionm c legislaia Republicii Moldova nu reglementeaz existena echilibrului financiar al contractului de concesiune, cu att mai puin scutirea concesionarului de a suporta creterea sarcinilor legate de execuia obligaiilor sale, rezultate ca urmare a unei msuri luate de autoritatea public sau n caz de for major, sau caz fortuit. innd seama de multitudinea contractelor administrative pe care le ncheie, n exercitarea atribuiilor lor, autoritile publice, iar, pe de alt parte, importana acestor contracte pentru continuitatea serviciilor publice i, nu n ultimul rnd, pentru ceteni, de lege ferenda, propunem modificarea Legii cu privire la concesiuni, n sensul reglementrii situaiei concesionarului atunci cnd are loc o rupere a echilibrului financiar al contractului de concesiune, i anume prin dispunerea unei aciuni sau msuri de ctre autoritatea public, precum i n caz de situaii imprevizibile. De asemenea, se impune adoptarea unui act normativ n care s se reglementeze condiiile strii de impreviziune, obligaiile prilor, precum i indemnizaia de impreviziune. n continuare, vom ncerca s prezentm succint cauzele ce duc la ruperea echilibrului financiar al contractului, care se bazeaz n totalitate pe doctrina i jurisprudena francez n materie de impreviziune n contractele administrative.

121

 1. Principiul echilibrului financiar al contractului Dup cum remarca profesorul E. D. Tarangul, administraia garanteaz concesionarului n partea contractual a actului de concesiune, fie n mod expres, fie n mod tacit, un echilibru ntre veniturile i cheltuielile concesiunii. Dac acest echilibru a fost desfiinat, administraia nu este obligat s restabileasc acest echilibru financiar dect n dou cazuri i anume, 1. Cnd administraia modific dispoziiile de organizare i de funcionare a serviciului public concesionat i 2. n cazuri de impreviziune. [92, p. 419] ntr-adevr, concesionarul se gsete ntr-o situaie, aparent, paradoxal. Pe de o parte, el este n drept s spere la realizarea unui beneficiu, dar, pe de alt parte, el este supus, n interesul general, unor obligaii care pot fi meninute sau modificate de concedent. n scopul rezolvrii acestei contradicii se aplic principiul echilibrului financiar al contractului. Echilibrul financiar al contractului de concesiune se justific prin urmtoarele: a) constituie expresia voinei prilor ce fundamenteaz contractul care admite realizarea unor beneficii pentru concesionar; b) funcioneaz n interesul serviciului public nsui. Este evident c dac Administraia ar uza de puterea sa de a modifica obligaiile concesionarului, fr s-i acorde indemnizaii compensatorii, sau chiar dac ea s-ar dezinteresa de modul de funcionare din punctul de vedere financiar al concesiunii, deficitele persistente ar putea constrnge pe concesionar s opreasc continuarea serviciului; c) reunete cele dou elemente ale contractului de concesiune, asigurnd sinteze ntre faptul c este vorba de un serviciu public i, n acelai timp, de o ntreprindere particular. Totui, nu se poate face din echilibrul financiar o ecuaie ai crei termeni s fie cunoscui, n totalitate i n mod absolut. Concesionarul a acceptat un anumit risc; nu i s-a garantat c va realiza beneficii i el a sperat s realizeze beneficii superioare fa de acelea pe care Administraia a avut intenia s-l lase s le obin. Noiunea echilibrului financiar urmeaz s fie combinat cu adevrul c exist, n orice contract de concesiune, un risc normal. O pierdere minim pentru concesionar sau un beneficiu mai mare dect acela pe care Administraia a considerat s-l lase acestuia, nu sunt n afara echilibrului financiar al contractului de concesiune, deoarece contractul cuprinde, n mod necesar, un element necunoscut care este riscul presupus n orice ntreprindere de acest gen.

122

d) n temeiul acestor principii, urmeaz a se rezolva, n mod logic, problemele pe care le ridic atingerile care pot fi aduse echilibrului financiar al concesiunii. Aceste atingeri sunt de dou feluri i pot proveni din partea autoritii concedente, fiind imputabile acesteia, sau din alte cauze, neimputabile autoritii publice. Dac modificarea echilibrului financiar provine de la autoritatea concedent, deoarece una din prile contractante a determinat dezechilibrul financiar, aceasta este datoare s-l repare. Dac atingerea echilibrului provine de la evenimente exterioare ce nu sunt imputabile autoritii concedante, numai n mod excepional, autoritatea concedent este obligat s contribuie n scopul reducerii efectului acestor evenimente, ntruct un oarecare risc a fost avut n vedere la ncheierea contractului. [102, p. 706-707] Dezechilibrul financiar al contractelor administrative are la baz dou teorii jurisprudeniale: teoria faptei prinului i teoria impreviziunii, asupra crora ne vom opri n continuare. 1.1 Teoria hazardului administrativ sau teoria faptei prinului(fait du prince) Aceast teorie vizeaz hazardul administrativ sau teoria faptei prinului(fait de prince), cum a fost denumit n doctrina francez. [27, p. 131] Potrivit teoriei, n situaia n care autoritatea public, prin executarea prerogativelor sale, agraveaz condiiile de executare a unui contract, ea poate fi inut s plteasc o indemnizaie cocontractantului, n raport cu prejudiciul produs. n practic, s-au ivit situaii, ca urmare a crora jurisprudena francez a fcut distincie ntre msurile emanate de la persoana public contractant sau de la o alt persoan public i, respectiv, deciziile prin care s-au dispus asemenea msuri cu un caracter general sau individual. Acestea pot fi grupate astfel [85, p.131-132]: a) Teoria faptei prinului se aplic ntotdeauna cnd persoana public contractant utilizeaz puterea sa pentru a modifica unilateral obligaiile cocontractantului su. n aceast ipotez, care constituie domeniul de aciune al acestei teorii, autoritatea public agraveaz, printr-o msur unilateral, sarcinile cocontractantului su, fr existena vreunei clauze contractuale n acest sens. b) Teoria nu se aplic niciodat cnd msurile care au agravat sarcinile cocontractantului nu eman de la persoana public contractant, ci de la o alt persoan public. Drept exemplu n acest sens poate servi o hotrre de Guvern sau un alt act normativ prin care se agraveaz, n materie social, situaia contractanilor colectivitilor locale. n acest caz, jurisprudena francez

123

asimileaz hazardul administrativ cu hazardul economic i aplicarea eventualei teorii a impreviziunii. c) Teoria poate fi aplicat cnd persoana public contractant ia o msur general care mrete sarcinile cocontractantului, prin influena direct pe care aceast msur o are asupra unui element esenial al contractului,(spre exemplu, mrirea taxelor la materia prim necesar executrii contractului). 1.2. Teoria impreviziunii Al doilea caz n care administraia este obligat s restabileasc echilibrul financiar al concesiunii este cazul de impreviziune. n aceast materie, jurisprudena Consiliului de stat din Frana are o frumoas contribuie. nainte de primul rzboi mondial, Consiliul de Stat a admis rezilierea contractului de concesiune n cazul n care evenimentele au fcut imposibil continuarea executrii concesiunii. Rzboiul, care a adus mari perturbri i schimbri n economia naional, a determinat Consiliul de Stat s-i schimbe jurisprudena. Consiliul a hotrt c atunci cnd evenimentele neprevzute fac executarea concesiunii prea oneroas, concesionarul este obligat s execute concesiunea, el, ns, are dreptul s pretind de la administraie acoperirea pierderilor ce le sufer din cauza mprejurrilor. Concesionarul nu are dreptul s cear o despgubire pentru lipsa de ctig, ci numai pentru pierderile avute. [92, p. 420] Aceast teorie a fost creat de Consiliul de Stat din Frana, n cazul numit gazul din Bordeaux1. [85, p. 132]

Primul rzboi mondial a determinat o cretere considerabil i imprevizibil a preului crbunelui. Compania care a luat n concesiune producia i distribuirea gazului n oraul Bordeaux nu mai putea, pe baza tarifelor prevzute n caietul de sarcini, s echilibreze funcionarea concesiunii. Ca urmare, a cerut Primriei Bordeaux s accepte ridicarea tarifelor pentru a-i permite s echilibreze concesiunea, dar aceasta a refuzat, nefiind de acord cu suportarea parial a pierderilor. Primria avea dreptul s decid dac tarifele care erau prevzute n contractul de concesiune pot fi ridicate pentru a permite concesionarului s presteze, n continuare, serviciul public sau s refuze, situaie n care compania ar fi continuat s exploateze serviciul pn ar fi falimentat. Consiliul de Stat, dup ce a statuat dreptul oraului de a refuza orice cretere a tarifelor, a considerat c acesta trebuie s acopere, ntr-o mare msur deficitul companiei, din dou considerente. Primul este cel al continuitii serviciului. Compania putea s presteze serviciul public doar o anumit perioad de timp, datorit pierderilor suferite, iar apoi serviciul s-ar fi ntrerupt. Deci, continuitatea serviciului cere ca autoritatea concedent s vin n ajutorul concesionarului. Al doilea considerent a fost urmtorul: din moment ce prile au contractat, ele au avut n vedere un anumit alea, ns unul normal, previzibil. Prile nu au avut n vedere circumstane imprevizibile care au fost determinate de rzboi i care au bulversat economia. ntr-o astfel de situaie, se pune ntrebarea: cine suport aceste sarcini extra-contractuale? Judectorul administrativ a stabilit, n general, ca acestea s fie suportate de concesioar ntr-un procent variind de la 5 la 15%, iar restul trebuie suportat de autoritatea concedent. [63, p. 182-183; 101, p. 77-78]

124

Trstura esenial a impreviziunii const n imposibilitatea prilor de a prevedea, la ncheierea contractului, apariia unor cauze care s afecteze echilibrul financiar al acestuia. Cel mai clasic exemplu ar fi urcarea preului avut n vedere la ncheierea contractului, ca urmare a apariiei unor situaii imprevizibile. Aceste situaii imprevizibile pot fi naturale ca, de exemplu, seisme, inundaii, perioade ndelungate de secet, toate fiind susceptibile s ridice costurile prestaiilor ce revin cocontractantului sau s determine scderea cifrei de afaceri. De asemenea, aceste cauze pot fi generate de fapta omului sau exterioare voinei prilor, cum este, spre exemplu, starea de rzboi. [26, p. 170-171] ns, nu orice eveniment care se anun poate s dezechilibreze financiar contractul. Spre exemplu, jurisprudena francez (prin decizia Consiliului de Stat francez din 28 aprilie 1981, n cauza Bernard) a decis c ncheierea unui contract de livrare de carburant, n momentul n care se anun un conflict n Orientul Apropiat, nu d dreptul furnizorului de a invoca incidena acestui conflict asupra preului petrolului. [84, p. 211] Apariia unor situaii care in de hazardul economic impun concesionarul la suportarea unor sarcini care l vor ruina. De asemenea, autoritatea public trebuie s-l ajute financiar pe cocontractantul su, el neputnd renuna, deoarece s-a obligat s fac s funcioneze serviciul n regim de continuitate. n soluionarea litigiilor privind existena cauzelor de impreviziune economic, jurisprudena francez a statuat c falimentul cocontractantului, final previzibil n aceste cazuri, este de natur a compromite necesara continuitate a satisfacerii interesului public. n cazul producerii unui eveniment care rstoarn echilibrul financiar al contractului, concesionarul are dreptul de a primi din partea concedentului o compensaie a sarcinilor suplimentare. Compensaia va fi determinat de pri, iar n caz contrar, va fi stabilit de instan.1
Consiliul de Stat al Franei a precizat n Hotrrea din 21 aprilie 1944 elementele de care trebuie inut seama la stabilirea compensaiei: - Determinarea datei de ncepere de la care este datorat compensaia i precizarea, pe baz de expertiz, a fluctuaiei preurilor cu ncepere de la data ncheierii contractului, pentru a stabili previzibilitatea acestora; - Calcularea sarcinilor suplimentare cauzate de apariia evenimentului imprevizibil; - Determinarea cuantumului compensaiei cuvenite, cu meniunea c aceasta nu trebuie s acopere integral pierderile suferite, o parte din acestea fiind suportat de concesionar. Pentru a se stabili proporia prejudiciului ce va fi suportat de concesionar, se va ine seama de: a) situaia financiar a concesionarului; b) beneficiile realizate anterior i cele prognozate pentru viitor; c) caracterul precar sau permanent al exploatrii; d) diligenele depuse de concesionar pentru depirea dificultilor. [63, p. 179; 52, p. 16]
1

125

Compensaia pentru impreviziune este i o recompens a diligenelor depuse de concesionar pentru a continua prestarea serviciului public n condiiile agravrii sarcinilor. Astfel fiind, ea poate fi acordat chiar dup ncetarea contractului de concesiune. [63, p. 179; 52, p. 16] Condiiile strii de impreviziune Pentru a exista impreviziunea din contractele administrative, trebuie s se ndeplineasc urmtoarele condiii [85, p. 133]: S existe un contract administrativ legal ncheiat. Aa cum s-a menionat deja, teoria impreviziunii are ca fundament sfera contractelor administrative i, n special, a celor de concesiune de lucrri ori transporturi publice. de concesiune. acestor voine. n doctrina de specialitate [75, p. 68] s-a afirmat c n rndul cauzelor de impreviziune n contractele civile se afl i inflaia. ntrebarea care apare, este dac inflaia poate fi cauz de impreviziune n contractul de concesiune? Suntem de prere c inflaia nu poate fi cauza unei impreviziuni n contractul de concesiune, tocmai din motivul c poate fi raional prevzut de ctre pri la ncheierea contractului, i, prin urmare, poate fi inserat ca clauz contractual, la ncheierea acestuia. n sprijinul acestei preri este i meniunea lui L. Richer care a artat c nu orice eveniment neprevzut se ncadreaz n noiunea de impreviziune. Cocontractantul trebuie s ntrevad n mod normal un anumit risc i impreviziunea presupune ca circumstanele economice s nu fie doar excepionale; trebuie, de asemenea, conform jurisprudenei, ca ele s antreneze majorrile preului de cost care dejoac toate calculele i care depesc, cu siguran, limitele externe ale majorrilor ce au putut fi ntrevzute de pri la ncheierea contractului. [84, p. 212] De asemenea, aceast opinie confirm relatrile de mai sus: simpla depreciere a monedei naionale, ca urmare a inflaiei, neprevzut de prile contractante, dar care era previzibil (mai ales n cazul rilor cu economie n curs de dezvoltare) nu poate fi considerat un eveniment de natur a constitui un caz de impreviziune n contractele administrative. d) evenimentul trebuie s provoace o bulversare a condiiilor de executare a contractului. Evenimentul imprevizibil trebuie s fie independent de voina prilor, exterior S survin un eveniment, care n-a putut fi prevzut de pri la ncheierea contractului

126

Bulversarea economiei contractului comport dou caracteristici: prima const n depirea preului-limit pe care prile l-au avut n vedere la stabilirea evoluiei costurilor, reprezentnd contravaloarea prestaiilor la care s-a obligat cocontractantul autoritii publice; a doua caracteristic o constituie faptul c executarea contractului trebuie s comporte un deficit important, adic s fie imposibil fr riscuri majore pentru cocontractant i nu doar afectat de dificulti minore. [26, p. 175] Efectele impreviziunii Am demonstrat c starea de impreviziune nu-l scutete pe concesionar de ndeplinirea atribuiilor sale; dimpotriv, el trebuie s continue executarea contractului. Obligaiei acestuia de a continua, pe timpul aciunii evenimentului imprevizibil, executarea contractului, i corespunde, dreptul corelativ al acestuia de a percepe i de a obine o indemnizaie cu titlu de impreviziune1, de la autoritatea public concedent, care are obligaia de a asigura continuitatea serviciului public. Dup cum remarca profesorul P. Negulescu, motivul, pentru care se admite, n aceste mprejurri, teoria impreviziunii, este c concesiunea nu este un contract de specul; ea are n vedere interesul general pe care administraia i concesionarul se ocup s-l satisfac, or acest interes cere ca concesionarul s nu fie ruinat prin exploatarea serviciului, cci numai astfel autoritatea public va putea gsi capitalitii, care s se intereseze de asemenea ntreprinderi. Trebuie s existe un echilibru, o echivalen ntre obligaiunile concesionarului i beneficiul ce produce afacerea. [69, p. 163-164] nainte de a pretinde autoritii publice plata indemnizaiei de impreviziune, credem, alturi de ali autori [26, p. 176], c prile sunt obligate s caute posibiliti de adaptare a contractului la starea de impreviziune. Drept exemplu, se poate proceda la o reducere adecvat a anumitor sarcini ale cocontractantului sau la o modificare a tarifelor sau preurilor convenite. Dac prile nu cad de acord, atunci cocontractantul autoritii publice are dreptul s perceap acesteia despgubiri n mod amiabil sau s le obin printr-o hotrre judectoreasc. Dup cum artam mai sus, mrimea indemnizaiei difer n dependen dac evenimentul imprevizibil se datoreaz faptei persoanei publice contractante ori, dimpotriv, altor persoane publice sau circumstanelor economice.

Astfel s-a admis, n Frana, de ctre Consiliul de Stat, n 1916, o indemnizaie pentru compania de gaz din Gournaz; n Romnia s-a admis, de la 1919, sporirea taxelor la tramvai. [69, p. 163]

127

Astfel, n cazul n care evenimentul imprevizibil a fost produs prin fapta autoritii publice contractante, cocontractantul are dreptul la o indemnizaie care s asigure repararea integral a prejudiciului produs. Dimpotriv, atunci cnd evenimentul imprevizibil este cauzat de o alt autoritate public sau de fenomene economice, indemnizaia de impreviziune va acoperi, spre exemplu, n Frana, pn la 90-95% din costurile extracontractuale. Condiia care se impune pentru a obine indemnizaia de impreviziune este c titularul contractului nu trebuie s fi ntrerupt executarea acestuia. [84, p. 213] n concluzie, indemnizaia de impreviziune este suma de bani, pe care autoritatea public parte a unui contract administrativ o datoreaz cocontractantului su, n vederea restabilirii echilibrului financiar al contractului, pentru perioada de aciune a evenimentului imprevizibil, n scopul asigurrii continuitii serviciului public sau a executrii lucrrii publice obiect al contractului. 2. Modificarea unilateral a contractului de concesiune Potrivit art. 14 alin. 2 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995, concedentul are dreptul s modifice n mod unilateral clauzele contractului de concesiune, n cazul n care apar circumstane deosebite de cele care au fost prevzute la acordarea concesiunii. n lipsa unor prevederi exprese cu privire la care anume clauze are dreptul de modificare unilateral concedentul, credem c trebuie, mai nti, s vedem care este fundamentul dreptului de modificare unilateral. Dreptul de modificare unilateral se fundamenteaz pe dreptul exclusiv al concedentului de a constata modificarea interesului general i de a dispune adaptarea cu acest interes general a serviciului public. [57, p.237] Autoritile publice competente organizeaz serviciile publice, n regim de drept public, n scopul satisfacerii unui interes general. n msura n care autoritatea concedent constat o modificare a interesului general, aceasta poate, prin acte administrative de autoritate, s modifice condiiile de desfurare a serviciului public ori chiar s desfiineze serviciul public, modificnd sau, dup caz, punnd capt contractului de concesiune. Dup cum a remarcat profesorul A. Iorgovan, concesiunea bunului public, a serviciului public i, pe cale de consecin, contractul de concesiune nu sunt scopuri n sine, ele sunt modaliti

128

juridice create de civilizaia sec. XIX, dar, mai ales a secolului XX, pentru a face s fie puse mai bine n valoare bunurile publice ce urmeaz s fie transmise generaiilor viitoare pentru a fi prestate la cele mai nalte exigene ale oamenilor, servicii publice eseniale cum ar fi: alimentarea cu ap, nclzirea locuinelor, transportul n comun, . a. [57, p. 237]. Deoarece clauzele referitoare la organizarea, funcionarea i condiiile de exploatare a serviciului public sunt cele care fac obiectul prii reglementare ale contractului de concesiune, credem c doar acestea pot fi modificate n mod unilateral de ctre concedent. Clauzele financiare, cele privitoare la durata concesiunii ori la rscumprare, dei sunt prevzute n caietul de sarcini al concesiunii, totui, dup unii autori [69, p. 157-160], nu constituie parte reglementar a contractului de concesiune. Drept urmare, partea contractual va rmne supus regulilor de drept comun privitor la efectele contractului. Prin urmare, modificarea unilateral a contractului de concesiune vizeaz aspecte legate de organizarea, funcionarea i condiiile de exploatare a serviciului public, dar trebuie amintit c orice clauz contractual, care ar interzice sau ar limita posibilitatea concedentului de modificare unilateral, va fi lovit de nulitate absolut, nemaiputnd produce efecte juridice pentru viitor. De asemenea, autoritatea concedent va putea modifica exclusiv condiiile de desfurare a serviciului public. Modificarea nu trebuie s fie incompatibil cu modul de gestiune ales i nu poate s schimbe obiectul contractului. [52, p. 6] n cazul n care se impune o modificare a obiectului concesiunii, concedentul va trebui s procedeze mai nti la denunarea unilateral a contractului pentru modificarea interesului public. [52, p. 6] Potrivit art. 14 alin. 2 din Legea nr. 534-XIII, modificarea clauzelor contractului de concesiune se face n cazul n care apar circumstane deosebite de cele care au fost prevzute la acordarea concesiunii. Fr a intra n detalii, subliniem c sintagma circumstane deosebite vizeaz acele situaii de fapt care apar n organizarea, funcionarea sau n modul de exploatare, ce depesc sfera normalului, a admisibilului previzibil i care, n mod obiectiv, reclam schimbarea modului de operare al concesionarului [57, p. 238]. Subliniem, de asemenea, c, alturi de modificarea unilateral a prii reglementare a contractului de concesiune, concedentul are i obligaia de a nu modifica contractul n mod unilateral, dect n termenii prevzui de lege.

129

n opinia noastr, aceast modificare trebuie s aib drept urmare notificarea concesionarului, pentru a nu crea neconcordane ntre ceea ce exista stabilit n contract i condiiile noi aprute n rezultatul modificrii unilaterale a contractului de concesiune. Ct privete obligaia de notificare prealabil (fapt ce nu este prevzut expres n lege, dar nici interzis), considerm c poate fi ndeplinit prin orice mijloc de comunicare, nsoit de dovada de receptare, de ctre concesionar. Acest mijloc poate fi o not telefonic, o scrisoare recomandat, un fax . a. Acelai articol din lege reglementeaz dreptul concesionarului de a primi de la autoritatea concedent o despgubire1, atunci cnd modificarea unilateral a clauzelor contractului aduce prejudicii acestuia. Dar, nu trebuie s uitm, c concesionarul i-a asumat i riscul acestei modificri. Litigiile cu privire la cuantumul despgubirilor aprute ntre concedent i concesionar sunt de competena instanei de contencios administrativ. De asemenea, litigiile nu constituie un motiv pentru sustragerea concesionarului de la ndeplinirea obligaiilor contractuale. Mai trebuie s precizm c instanele de contencios administrativ sunt competente s cenzureze dac actul de modificare unilateral se nscrie, n mod real, n ceea ce legiuitorul a denumit circumstane deosebite. 3. ncetarea contractului de concesiune Una din caracteristicile concesiunii o constituie durata determinat a acesteia. Aa cum arat profesorul E. D. Tarangul, deoarece serviciul public concesionat rmne mai departe un serviciu public, administraia nu poate s-l nstrineze pentru totdeauna, ci numai pentru un anumit termen. Pe de alt parte, ns, chiar i n cursul acestui termen, administraia trebuie s aib posibilitatea s dispun de serviciul public concesionat, aa dup cum va crede ea c este n interesul general. [92, p. 430] Acelai autor enumera cazurile de ncetare a concesiunii: mplinirea termenului; nerespectarea obligaiunilor; rscumprarea concesiunii i cazurile de for major. Un alt autor interbelic meniona urmtoarele situaii n care concesiunea ia sfrit, i anume: ajungerea la termen; rezilierea cerut de una din pri pentru nerespectarea condiiilor contractuale de ctre cealalt parte; cderea n stare de faliment a concesionarului; prin rscumprare; prin
1

Susinem teza c acoperirea pagubei se poate face i prin alte mijloace dect plata unei sume de bani, cum ar fi majorarea tarifului pentru serviciile prestate, reducerea redevenei sau chiar prelungirea termenului concesiunii. [52, p. 7]

130

efectul legii care ar opri concesiunea pentru un anumit fel de servicii publice, i care ar echivala cu o rscumprare neconsimit i, n fine, prin nerespectarea condiiilor eseniale cerute pentru funcionarea unui serviciu public. [69, p. 168] ncetarea concesiunii poate s fie generat de un fapt juridic expirarea duratei sau un act juridic manifestarea de voin a unei pri sau a ambelor pri contractante. Spre exemplu, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor din Romnia prevede n art. 35 urmtoarele cazuri n care opereaz ncetarea unui contract de concesiune: a) la expirarea duratei amintite n contractul de concesiune; b) n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului; c) n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionari, prin rezilierea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului; d) n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin rezilierea unilateral de ctre concesionar, cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului; e) la dispariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata prin renunare, fr plata unei despguburi. Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995 din Republica Moldova reglementeaz n art. 14 alin. 5 urmtoarele situaii de ncetare a contractului de concesiune: a) la expirarea termenului stabilit; b) n cazul rezilierii lui nainte de termen; c) lichidrii ntreprinderii concesionale; d) prejudicierii obiectului concesiunii sau n situaia cnd acesta devine inutilizabil pn la expirarea contractului. 1. ncetarea contractului de concesiune la expirarea termenului stabilit n conformitate cu art. 13 alin. 4 din Legea cu privire la concesiuni, contractul de concesiune se ncheie pe o durat ce nu va depi 50 de ani. Este procedeul de ncetare ce const din realizarea unui fapt generator de efecte juridice, i anume mplinirea termenului pentru care s-a acordat concesiunea. ncetarea de drept a contractului de concesiune intervine numai n msura n care prile nu convin n scris prelungirea contractului.

131

n acest sens, art. 14 alin. 1 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 prevede c la expirarea contractului de concesiune, dac au fost respectate clauzele lui, concesionarul beneficiaz de dreptul preferenial de a prelungi contractul. n cazul prelungirii contractului de concesiun,e clauzele lui pot fi modificate cu acordul prilor. ns nu exist nici un impediment ca n contractul de concesiune s se menioneze c prile i exprim disponibilitatea de a negocia la o dat ulterioar prelungirea duratei. n lipsa unor prevederi contrare, se pot aplica, n continuare, clauzele contractului iniial. Este de observat c anumite prevederi ale contractului de concesiune nu pot fi aplicate tale quale noului contract. Ne referim, n primul rnd, la clauzele privitoare la echilibrul financiar al concesiunii. Ct timp prelungirea contractului de concesiune se face pentru o perioad de maximum jumtate din durata iniial a contractului, nu se poate susine c toate clauzele financiare se vor aplica n condiiile iniiale, deoarece, spre exemplu, n momentul prelungirii, investiiile prevzute au i fost amortizate. [52, p. 19] La expirarea termenului de concesiune, concesionarul este obligat s restituie, n deplin proprietate, liber de orice sarcin, bunul concesionat, inclusiv investiiile realizate. 2. Rezilierea contractului de concesiune nainte de termen n baza art. 14 alin. 3 din Legea 534XIII din 13.07.1995, concedentul are dreptul s cear rezilierea nainte de termen a contractului de concesiune n cazul: a) survenirii unor evenimente sau depistrii unor fapte care-i dau dreptul de a rezilia contractul. La prima vedere, pare a fi o reziliere survenit deoarece concedentul constat existena unor fapte ilicite n activitatea concesionarului, care i d dreptul de a rezilia contractul de concesiune. Aceast idee, ns, se regsete la lit. b a acestui articol, este enumer rezilierea n cazul nclcrii de ctre concedent a clauzelor contractuale. Suntem de prere c sintagma survenirii unor evenimente sau depistrii unor fapte care-i dau dreptul de a rezilia contractul este asemntoare cu denunarea unilateral reglementat n Legea nr. 219/1998 din Romnia. Potrivit art. 35 lit. b din sus-numita lege, contractul de concesiune nceteaz i n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile, n sarcina concedentului.

132

Dreptul concedentului de a denuna unilateral contractul are acelai fundament ca i dreptul de modificare unilateral a prii reglementare a contractului de concesiune, exist independent de menionarea sa n contractul de concesiune, iar exerciiul su nu poate fi limitat prin contractul de concesiune, sub sanciune de nulitate. n ceea ce privete sintagma interesul naional sau local, se poate explica ca fiind acele mprejurri sau evenimente de natur a afecta interesele naionale sau locale i care impun conformarea conduitei tuturor, pentru asigurarea binelui general sau local. Astfel, autoritatea concedent va putea denuna unilateral contractul de concesiune n cazul n care necesitatea serviciului public a disprut, atunci cnd este necesar o nou form de exploatare a serviciului public, n caz de nenelegeri grave ntre doi concesionari care colaboreaz la realizarea aceluiai serviciu public sau de nenelegeri ntre concesionar i beneficiari. [52, p. 20]. n cazul concesiunii de bunuri din domeniul public, concedentul va putea pune capt concesiunii n cazul dezafectrii bunului concesionat (spre exemplu, dezafectarea unui cimitir sau unei piee etc.) ori n situaia afectrii acestuia pentru realizarea unui serviciu public. n cazul concesiunii de activiti, considerm c autoritatea concedent va putea pune capt concesiunii pentru raiuni ce in de interesul naional ori local. [52, p. 20-21] nainte de a proceda la denunarea unilateral a contractului, concedentul are obligaia de a-l notifica pe concesionar. Notificarea va fi fcut n scris, ntr-un termen rezonabil de timp, astfel nct s se asigure posibilitatea concesionarului de a lua act de intenia concedentului i de a putea stabili, de comun acord, cuantumul despgubirilor datorate de ctre concedent i modul de plat a acestora. Despgubirea va trebui s acopere att prejudiciul efectiv suferit (damnum emergens), ct i beneficiul nerealizat (lucrum cessans). [52, p. 21] n doctrina juridic romn interbelic i n doctrina juridic francez actual, denunarea contractului de concesiune este sinonim cu rscumprarea concesiunii. Dreptul de denunare unilateral trebuie deosebit de rezilierea contractului pentru neexecutarea obligaiilor, n cel dinti caz denunarea unilateral putnd opera independent de existena vreunei culpe a concesionarului n neexecutarea obligaiilor contractuale. Potrivit unei opinii, denunarea unilateral (rscumprarea) este un mod de stingere a obligaiilor prilor, specific contractelor administrative i, n special, contractelor de concesiune prin intermediul cruia autoritatea public contractant (concedentul, n cazul contractelor de

133

concesiune), invocnd motive de interes general, are dreptul s rezilieze un contract, n lipsa unei culpe contractuale a cocontractantului su, dar numai dup o prealabil i echitabil despgubire a acestuia. [26, p. 195] b) nclcrii clauzelor contractuale de ctre concesionar. Este modalitatea de ncetare a contractului de concesiune pentru nendeplinirea obligaiilor asumate de ctre concesionar. nclcare a clauzelor contractuale credem c echivaleaz cu neexecutarea culpabil a obligaiilor contractuale din dreptul comun. Considerm c condiiile rezilierii contractului de concesiune sunt aceleai ca n cazul rezilierii contractelor supuse dreptului comun, i anume o neexecutare culpabil a unora dintre obligaiile contractuale, neexecutarea trebuind s fie suficient de important pentru a putea lipsi de cauz executarea obligaiilor. Aceast culp poate consta fie n nendeplinirea obligaiilor contractuale, fie n incapacitatea ndeplinirii acestora. Incapacitatea ndeplinirii obligaiilor concesionarului trebuie, ns, s se datoreze culpei exclusive a acestuia i nu unei imposibiliti obiective de executare, pentru c, n acest din urm caz, intervine renunarea la concesiune i nu rezilierea acesteia. [26, p. 197] Remarcm c legiuitorul nostru n-a prevzut nici o sanciune n sarcina prii n culp, spre deosebire de legiuitorul romn, care stabilete c despgubire n favoarea concedentului. c) lichidrii concesionarului persoan juridic sau decesului concesionarului persoan fizic ce a ncheiat contractul. n acest caz, att persoana fizic, ct i persoana juridic nceteaz de a mai exista ca subiecte de drept. Suntem de prere c n cazul lichidrii concesionarului persoan juridic sau decesului concesionarului - persoan fizic care a ncheiat contractul, opereaz o ncetare a contractului, dar nicidecum o reziliere. n aceast situaie, ncetarea contractului de concesiune va produce efecte doar pentru viitor. d) falimentul ntreprinderii concesionare reprezint situaia de insolvabilitate, n care se afl ntreprinderea concesionar, declarat de ctre o instan de judecat. concesionarul este obligat s plteasc o

134

i n acest caz, considerm c opereaz o ncetare a contractului de concesiune, deoarece falimentul ntreprinderii concesionare reprezint nu o neexecutare a obligaiilor contractuale, ci starea economic a persoanei juridice. e) pronunrii de ctre instana de judecat competent a hotrrii privind nulitatea documentelor de constituire a ntreprinderii concesionare. Fr a critica prea mult prevederile legii, vom arta c aici se confund nulitatea, care este o sanciune pentru nerespectarea condiiilor de fond sau de form la ncheierea contractului, cu rezilierea care este o sanciune pentru neexecutarea culpabil a obligaiilor contractuale. n literatura de specialitate, nulitatea este determinat drept o sanciune care lipsete contractul sau unele clauze ale sale de efectele contrarii normelor juridice stabilite pentru ncheierea sa valabil. Instituia nulitii, comparativ cu alte instituii de (rezilierea, rezoluiunea, caducitatea etc.), este privit prin prisma efectelor specifice pe care le creeaz declararea faptului c contractul nu a fost ncheiat i, respectiv, nu a produs efecte. [98, p. 39] Rezilierea opereaz n contractele cu executare succesiv i reprezint ncetarea unui contract cu efecte pentru viitor, care se datoreaz neexecutrii culpabile a obligaiilor de ctre una dintre pri. 3.ncetarea contractului de concesiune n cazul lichidrii ntreprinderii concesionale considerm c aceast prevedere este n plus, deoarece acelai mod este descris n alin. 3 lit. c a art. 14. 4. ncetarea contractului de concesiune n cazul prejudicierii obiectului concesiunii sau n situaia cnd acesta devine inutilizabil pn la expirarea contractului Elementul esenial n acest caz l constituie existena unui caz de for major, care determin prejudicierea bunului concesionat, sau imposibilitatea obiectiv a concesionarului de a-l exploata . Efectul forei majore const n suspendarea ndeplinirii obligaiilor de ctre concesionar pe perioada de aciune a evenimentului imprevizibil i de nenlturat. Aadar, dup ncetarea cauzei care a determinat fora major, concesionarul are obligaia de a relua prestaiile contractuale. Dac, din cauza forei majore, bunul concesionat a fost prejudiciat sau a devenit inutilizabil, atunci concesionarul poate renuna la concesiune, dar fr a avea dreptul de a primi despgubiri din partea concedentului.

135

Dac concedentul apreciaz c nu este vorba de for major, n sensul legii, va introduce o aciune n faa instanei judectoreti, care s aib ca obiect, pe de o parte, constatarea, iar pe de alt parte, obligarea concesionarului la ndeplinirea obligaiilor din contract, cu plata unor dauneinterese. [57, p. 246] Credem c modul de ncetare a contractului de concesiune prevzut de legislaia n vigoare necesit revizuire. Argumentul acestei afirmaii const n faptul c se confund n lege instituiile juridice care determin ncetarea unui contract: nulitate, reziliere, ncetare de drept, ncetare n caz de for major . a. n acest context, considerm c cazurile de ncetare a contractului de concesiune pot fi urmtoarele: expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune; nerespectarea obligaiilor contractuale de ctre una din pri, prin reziliere unilateral, cu n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre n cazul dispariiei bunului concesionat sau imposibilitii obiective de a-l exploata,

plata unei despgubiri n favoarea celeilalte pri; concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului; dintr-o cauz de for major, prin renunarea concesionarului.

136

NCHEIERE Sinteza rezultatelor obinute O dat cu declararea independenei i suveranitii Republicii Moldova, legiuitorul a trecut la activitatea de elaborare a cadrului juridic necesar tranziiei la economia de pia. Drept consecin, legislaia Republicii Moldova s-a mbogit cu o serie de instituii juridice noi, iar instituiile tradiionale ale dreptului se afl n proces de modernizare, de adaptare la cerinele actuale ale societii. Exemplificativ pentru acest proces este i reglementarea contractelor de concesiune, statornicit prin Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995. Legea menionat reglementeaz concesiunea ca mod de punere n valoare a bunurilor publice, de prestare a activitilor i serviciilor publice, care se realizeaz printr-un act juridic denumit contract de concesiune. Dei adoptarea legii a fost important la acel moment, att prin faptul c instituia cadrul legal de aplicare a concesiunii, ct i prin evidenierea principalelor trsturi ale contractului de concesiune, a fost totui imposibil s fie luate n calcul toate circumstanele n care urma s fie aplicat. Actualmente, constatm c exist o serie de lacune care necesit a fi abordare, pentru a se percepe corect adevratul neles i raiunea existenei contractului de concesiune ca un contract administrativ, precum i importana aplicrii lui n administraia public. Aceste motive ne-au determinat s cercetm contractul de concesiune sub dou aspecte, i anume: s identificm locul contractului de concesiune, ca instrument al administraiei publice de realizare a atribuiilor i de a analiza sub toate aspectele contractul de concesiune ca un contract administrativ, distinct de contractele proprii dreptului comun. Pornind de la faptul c nici Codul civil al Republicii Moldova nu reglementeaz contractul de concesiune, iar legea cadru nr. 534-XIII din 13.07.1995, dei prevede elemente eseniale de calificare a contractului de concesiune ca un contract administrativ, nu stabilete expres apartenena acestuia regimului juridic, fie de drept public, fie de drept privat, n prezenta lucrare am identificat i argumentat locul acestuia n totalitatea contractelor existente. Astfel, avnd drept baz criteriile jurisprudeniale de calificare a unui contract ca fiind administrativ, i anume calitatea prilor contractului, obiectul contractului, clauzele contractului (s includ clauze exorbitante de la dreptul comun), considerm contractul de concesiune un contract administrativ, iar litigiile privind ncheierea i executarea acestor contracte nu pot fi dect de competena instanei de contencios administrativ.

137

De asemenea, n tratarea tuturor aspectelor legate de ncheierea i executarea contractelor de concesiune, precum condiiile de validitate, procedura specific ncheierii contractului, efectele, puterea de modificare unilateral i modalitile specifice de ncetare a acestuia, am abordat un aspect comparativ cu dreptul comun n materie de contracte, evideniind, o dat n plus, deosebirile care apar ntre contractele administrative i contractele de drept comun. Contractul de concesiune, ca instrument al administraiei publice de realizare a atribuiilor cu privire la bunurile publice, activitile i serviciile publice, ocup un rol important alturi de alte acte pe care le face administraia public n realizarea atribuiilor stabilite de lege, cum ar fi: actele administrative, contractele administrative, actele civile, actele de drept al muncii i faptele juridice materiale. Necesitatea utilizrii pe larg a contractului de concesiune de ctre administraia public se impune, mai ales, la ora actual, n situaia crizei economice i sociale existente n perioada de tranziie, a crei limit este imprevizibil, cnd statul i unitile administrativ-teritoriale nu pot asigura continuitatea nici chiar a serviciilor de importan vital precum: alimentarea cu ap, alimentarea cu energie electric, alimentarea cu gaz natural, salubrizare . a. Pe lng aceasta, gestiunea domeniului public prin intermediul contractului de concesiune, cu atragerea investiiilor din sectorul privat, se justific i prin faptul creterii considerabile a nevoilor colectivitii pe de o parte, iar pe de alt parte, prin multiplicarea problemelor financiare pe care le ntmpin statul i comunitile locale, ceea ce determin o dezangajare tot mai mare a acestora n exploatarea eficient a bunurilor domeniului public, prestarea activitilor i serviciilor publice de calitate. La rndul su, i concesiunea, ca orice mod de gestiune a serviciilor publice, prezint att avantaje, ct i dezavantaje. Ca form de exploatare a serviciilor publice, concesiunea prezint mari avantaje, ntruct d posibilitate statului s poat crea fr cheltuial lucrri publice de mare importan, pe care nu le-ar fi putut nfptui altfel sau le-ar fi fcut mult mai trziu i n condiii inferioare. i apoi, lund ntregul risc asupra sa, concesionarul scutete statul de orice pagub. n acelai timp, concesiunea prezint i dezavantaje: concesionarul, n lipsa unor tradiii de parteneriat public-privat, va fi preocupat mai mult de interesul su personal dect de interesul public, va cuta s i asigure un beneficiu ct mai mare, de multe ori n detrimentul publicului, profitnd de faptul c exercit un monopol al domeniului. n prezenta lucrare am ncercat s elucidm problemele existente n calificarea contractului de concesiune ca un contract administrativ, s analizm toate aspectele legate de ncheierea,

138

executarea i ncetarea contractului, precum i s artm locul i rolul acestora n activitatea administraiei publice. Concluzii n continuare, vom identifica principalele concluzii vizavi de analiza contractului de concesiune ca un contract administrativ. 1. Dezvoltat i sistematizat de doctrina francez, teoria contractelor administrative s-a nscut din jurisprudena instanelor de contencios administrativ din Frana, n primul rnd a Consiliului de Stat, care a calificat drept contracte administrative numai acele contracte n care, afar de simpla participare a unei administraii publice, se mai ntlnete un anumit scop asigurarea funcionrii unui serviciu public ntr-un regim juridic de drept public. n Romnia aceast teorie s-a dezvoltat ncepnd cu perioada interbelic, urmat de o perioad de cdere, ca dup 1989 s se revin din plin n susinerea, cercetarea i reglementarea contractelor administrative. n Republica Moldova acest deziderat contracte administrative - este la nceput de cale, avnd, n acelai timp, i o consacrare oficial n legislaia n vigoare care stabilete un regim de drept public pentru unele contracte ncheiate de administraia public, acestea fiind calificate drept contracte administrative. 2. La delimitarea fcut ntre contractele administrative ncheiate de autoritile publice i contractele civile (sau contractele de drept privat) ncheiate de acestea, n aceleai condiii i cu aceleai efecte ca atunci cnd acestea sunt ncheiate de particulari, am apelat la cele trei elemente jurisprudeniale, pe care trebuie s le ntruneasc orice contract, pentru a putea fi identificat ca un contract administrativ: prile, obiectul contractului i clauzele exorbitante de dreptul comun. 3. Contractele administrative sunt forme concrete de realizare a activitii administraiei publice, alturi de acte administrative, acte civile, acte de dreptul muncii, fapte materiale . a. De asemenea, contractul administrativ nu se confund cu actul unilateral de putere, dup cum nici nu se identific totalmente cu actele administrative de gestiune. 4. n scopul elucidrii confuziilor care se creeaz n Legea cu privire la concesiuni referitoare la noiunea de concesiune i la obiectul contractului de concesiune, am artat c o concesiune ca mod de gestiune a bunurilor domeniului public, activitilor i a serviciilor publice, se face n baza unui contract de concesiune, prin care o persoan juridic de drept public, numit concedent, transmite unei persoane fizice sau juridice de drept privat, denumit concesionar, care

139

acioneaz cu riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun public, a unei activiti sau serviciu public, n schimbul unei redevene. 5. Prin determinarea trsturilor caracteristice ale contractului de concesiune i avnd la baz elementele cu valoare de constant a contractelor de concesiune am determinat categoria de contracte din care face parte contractul de concesiune i, respectiv, regimul juridic aplicabil acestui contract. Astfel, contractul de concesiune de bunuri publice, activiti i servicii publice este contract administrativ i supus unui regim juridic de drept public. 6. Prile n contractul de concesiune sunt concedentul i concesionarul. n condiiile n care proprietatea public poate aparine doar statului sau unitii administrativ-teritoriale, exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate public, mai puin n ce privete nstrinarea, fiind vorba despre bunuri inalienabile, este realizat de autoritile care acioneaz n numele acestora la nivel central i, respectiv, la nivel local. n aceeai ordine de idei, organizarea i prestarea activitilor i serviciilor publice este n competena autoritilor publice. Prin urmare, n calitate de concedent trebuie avute n vedere autoritile administraiei publice centrale, pentru bunurile publice de interes naional, activitile i serviciile publice de interes naional i, respectiv, autoritile administraiei publice locale pentru bunurile publice de interes local, activitile i serviciile publice de interes local. Deoarece nsi esena concesiunii rezid n faptul c autoritatea public transmite dreptul de a exploata bunuri, activiti sau servicii publice unui particular, considerm c i calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau juridic de drept privat din Republica Moldova sau dintr-o ar strin. 7. Obiectul contractului de concesiune nu poate fi altul dect obiectul concesiunii ca atare, aa cum acesta a fost conturat printr-un anun prealabil. Dat fiind faptul c n Republica Moldova instituia concesiunii i, respectiv, a contractului de concesiune se cunoate foarte puin, considerm c aceast instituie trebuie reglementat cu lux de amnunte, n special obiectul concesiunii. De regul, obiectul contractului de concesiune l formeaz bunurile domeniului public, activitile i serviciile publice, precum i lucrrile publice. 8. Caietul de sarcini constituie partea reglementar a contractului de concesiune, de aceea nu poate lipsi din coninutul nici al unui contract de concesiune. Or elementul specific contractului de concesiune, care-l individualizeaz n cadrul contractelor administrative i-l deosebete de

140

contractele civile, const tocmai n existena prii reglementare, ca entitate distinct, n coninutul contractului de concesiune. 9. Alegerea concesionarului se face prin licitaie public sau prin negociere direct. Dei legea-cadru prevede i negocierea direct, susinem c anume licitaia public este de esena concesiunii i are drept scop alegerea celui mai bun concesionar, n baza ofertelor pe care acetia le vor prezenta concedentului i care vor evidenia cele mai bune condiii pentru exploatarea bunurilor, prestarea serviciilor publice i executarea lucrrilor publice. Negocierea direct este folosit doar n cazul prezentrii unui singur solicitant al concesiunii, cu respectarea condiiei ca acesta s ndeplineasc condiiile cerute. 10. Dreptul de modificare unilateral a contractului de concesiune apare ca o clauz specific tuturor contractelor de concesiune i derogatorie de la dreptul comun n materie de contracte, fiind prevzut i n art. 14 din Legea cu privire la concesiuni n care se prevede c concedentul are dreptul s modifice n mod unilateral clauzele contractului de concesiune, n cazul n care apar circumstane deosebite de cele care au fost prevzute la acordarea concesiunii. Esena acestei prevederi rezid n faptul c nsei condiiile n care a fost concesionat serviciul public pot suferi schimbri n timp, iar autoritatea public dup ce a concesionat s poat adapta serviciul public la necesitile populaiei. 11. Dreptul de control al concedentului asupra modului cum concesionarul i ndeplinete obligaiile contractuale este o alt clauz specific unui contract de concesiune i i are suportul n asigurarea prestrii de calitate a serviciilor publice. n virtutea acestui drept, concedentul poate s inspecteze bunurile, s verifice stadiul de realizare a investiiilor, precum i modul n care este satisfcut interesul public prin realizarea activitii sau a serviciului public concesionat. 12. Concedentul poate rezilia unilateral contractul de concesiune n baza art. 14 alin. 3 din Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 i n cazul nendeplinirii obligaiilor contractuale sau incapacitii concesionarului de a le ndeplini. Rezilierea opereaz ca o sanciune pentru concesionar i poate fi aplicat doar n cazul cnd neexecutarea prestaiilor de acesta suport n permanen consecine grave. Recomandri Drept rezultat al lucrrii au fost naintate mai multe propuneri i recomandri de modificare i completare a cadrului normativ de reglementare a concesiunii, fapt care demonstreaz o dat n

141

plus existena problemelor de o stringent actualitate i necesitatea de a studia instituia juridic n discuie. n continuare vom meniona cele mai importante propuneri i recomandri: 1. n scopul de a cunoate profund teoria contractelor administrative, propunem ca aceast instituie juridic s fie studiat n cadrul disciplinei drept administrativ, la tema activitatea administraiei publice (actele administraiei publice). De asemenea, n cadrul temei domeniul public, s fie studiat concesiunea ca mod de punere n valoare a bunurilor publice, de gestiune a serviciilor publice i executare de lucrri publice, precum i la alte discipline, care au legtur cu aceast instituie (spre exemplu, la facultile de administraie public n cadrul disciplinei managementul serviciilor publice). Pentru punerea n practic a acestui mod de gestiune a bunurilor domeniului public, a activitilor sau serviciilor publice, recomandm s fie organizate seminarii, mese rotunde, ore de perfecionare a funcionarilor publici din cadrul autoritilor publice care, n numele statului, oraului sau satului, administreaz aceste bunuri sau au n competen atribuii privind prestarea de activiti sau servicii publice . 2. A propune, de lege ferenda, ca definiia dat concesiunii n art. 1 alin. 1 din Legea cu privire la concesiuni s fie modificat, precum urmeaz: Concesiunea se face n baza unui contract prin care o persoan concedent, transmite unei alte persoane, numit concesionar, care acioneaz cu riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene. 3. ntru eliminarea confuziilor create de legislaie n ceea ce privete prile contractului de concesiune, se propune, de lege ferenda, modificarea concesiuni, dup cum urmeaz: Au calitate de concedent: c) d) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru consiliile raionale sau consiliile locale, pentru bunurile proprietate public a bunurile proprietate public a statului ori pentru activitile i serviciile de interes naional; raionului, a oraului sau a comunei ori pentru activitile i serviciile de interes local Calitate de concesionar poate avea orice persoan fizic sau juridic de drept privat din Republica Moldova i din alte ri. art. 4 i art.5 din Legea cu privire la

142

4. Lipsa unor reglementri clare referitoare la obiectul contractului de concesiune ne determin s propunem modificarea art. 3 din legea-cadru, n sensul exemplificrii acestuia, avnd drept criteriu de baz concesiunea de bunuri publice, concesiunea de servicii publice i concesiunea de activiti sau lucrri publice. Obiectul contractului de concesiune trebuie gndit sub aspectul legislativ astfel, nct s se constituie ntr-o alternativ viabil i mai atractiv n unele situaii, pentru cele dou pri antrenate, administraia public, pe de o parte, i partenerul privat, pe de alt parte, n sensul de a le antrena n atingerea unui scop comun n folosul comunitii. 5. Avnd n vedere c legea-cadru stabilete doar modul de calcul al redevenei pentru resursele naturale, propunem modificarea art. 15 din lege n sensul de a stabili un mod de calcul al redevenei pentru bunuri publice, activiti i servicii publice, precum i nominalizarea organelor competente s le stabileasc. De asemenea, trebuie prevzut unde se face venit redevena obinut prin concesionare. n mod logic, redevena se face venit la bugetul de stat, n cazul concesionrii bunurilor domeniului public ale statului, a activitilor sau serviciilor publice de interes naional, respectiv bugetul local, pentru concesiunea de bunuri aparinnd domeniului public al unitii administrativ-teritoriale, a activitilor sau serviciilor de interes local. 6. Importana ncheierii contractului de concesiune n form scris impune urmtoarea reglementare: Contractele de concesiune vor fi ncheiate n form scris, sub sanciunea nulitii absolute. Astfel, nencheierea contractului de concesiune n form scris atrage inexistena contractului, acesta neputnd fi probat prin nici un alt mijloc de prob. 7. Caietul de sarcini nu poate lipsi din coninutul nici al unui contract de concesiune, datorit faptului c caietul de sarcini constituie partea reglementar a contractului de concesiune. n acest sens, se propune, de lege ferenda, ca nsui caietul de sarcini s fie reglementat n legea-cadru, precum i condiia aprobrii acestuia de concedent printr-o hotrre a Guvernului sau o decizie a consiliului raional sau local, dup caz. 8. Procedura complex i de lung durat de concesionare, stabilit prin hotrre de Guvern, nu poate prezenta interes i atractivitate pentru eventualii investitori. Procedura de ncheiere a contractului de concesiune trebuie s fie simplificat i clarificat n aa mod, nct din dispoziiile

143

noii reglementri s rezulte o procedur accesibil att autoritilor publice centrale, ct i autoritilor publice locale. n aceast ordine de idei propunem: alin. 3 art.9 din Legea cu privire la concesiuni (nr. 534-XIII din 13.07.1995), a-l modifica precum urmeaz: Lista obiectelor propuse pentru concesionare i clauzele obligatorii ale contractului de concesiune, cu excepia obiectelor ce constituie bunuri i servicii publice de interes local, confirmate de Guvern sunt aprobate de Parlament. 9. Este incontestabil faptul c bunurile domeniului public sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile. Ele constituie bunuri care pot fi date doar n administrare, concesiune, nchiriate sau arendate. n acest scop se impune a reglementa cu claritate care este situaia juridic a acestor bunuri n timpul derulrii concesiunii i crui regim juridic sunt supuse la ncetarea contractului de concesiune. Dac referitor la bunurile proprietate public legea prevede c nsui concedentul nstrineaz doar dreptul de a poseda i a folosi, respectiv la ncetarea contractului acestea se ntorc n proprietatea concedentului libere de orice sarcini, atunci cu privire la bunurile rezultate de pe urma investiiilor, precum i a celor folosite de concesionar pentru executarea concesiunii, fiind proprietate a acestuia legea nu menioneaz nimic. n acest sens se propune o clasificare a acestora n bunuri proprii, bunuri de preluare i bunuri de retur, cu stabilirea unui regim juridic aplicabil fiecrei categorii de bunuri la ncetarea concesiunii. 10. innd seama de multitudinea contractelor administrative pe care le ncheie, n exercitarea atribuiilor lor, autoritile publice, iar, pe de alt parte, importana acestor contracte pentru continuitatea serviciilor publice i, nu n ultimul rnd, pentru satisfacerea intereselor cetenilor, propunem, de lege ferenda, modificarea Legii cu privire la concesiuni, n sensul reglementrii situaiei concesionarului atunci cnd are loc o rupere a echilibrului financiar al contractului de concesiune, i anume, prin dispunerea unei aciuni sau msuri de ctre autoritatea public, n caz de impreviziune economic. De asemenea, se impune i reglementarea condiiilor strii de impreviziune, obligaiile prilor, precum i indemnizaia de impreviziune. 11. Modul de ncetare a contractului de concesiune necesit a fi revizuit. Propunem urmtoarele cazuri de ncetare a contractului de concesiune: la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune;

144

n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre una dintre pri, prin reziliere n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de n cazul dispariiei bunului concesionat sau imposibilitatea obiectiv de a-l exploata,

unilateral, cu plata unei despgubiri n favoarea celeilalte pri; ctre concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului; dintr-o cauz de for major, prin renunarea concesionarului. n baza celor expuse, considerm c se impune cu necesitate o nou reglementare n acest domeniu (o nou lege-cadru a concesiunii sau o nou redacie a legii existente) care s fie adoptat i redactat ntr-un limbaj clar, fluent i inteligibil, caracterizat prin precizie i simplitate, cu evitarea lacunelor, confuziilor i interpretrilor eronate care sunt att de frecvente normativ actual n vigoare ce stabilete regimul juridic al concesiunilor. n cadrul

145

ADNOTARE Liliana Belecciu Contractul de concesiune Tez de doctorat la specialitatea: 12.00.02 Drept public (cu specificarea: constituional, administrativ, poliienesc, militar, financiar, vamal, informaional, ecologic); organizarea i funcionarea instituiilor de drept. Teza de doctorat este consacrat unei probleme-cheie a administraiei publice, n general i a dreptului administrativ, n special. n lucrare se studiaz contractul de concesiune - form a contractului administrativ. Teza ncepe cu cercetarea teoriei contractelor administrative, care s-a nscut din jurisprudena instanelor de contencios administrativ din Frana, la sfritul sec. al XIX-lea, care au calificat drept contracte administrative numai acele contracte n care, afar de simpla participare a unei administraii publice, se mai ntlnete un anumit scop asigurarea funcionrii unui serviciu public, respectiv sunt supuse unui regim juridic de drept public. Prin urmare, ntreaga lucrare cerceteaz contractul de concesiune pornind de la caracteristicile cu valoare de constant a contractelor administrative. Astfel, sunt prezentate opiniile referitoare la natura juridic, este determinat regimul juridic aplicabil contractului de concesiune, sunt stabilite trsturile caracteristice pentru a putea fi identificat n ansamblul contractelor existente, precum i delimitat, prin asemnri i deosebiri, de alte contracte. De asemenea, n analiza regimului juridic aplicabil ncheierii contractului de concesiune s-au cercetat prile contractului de concesiune, condiiile de validitate, precum i procedura de concesionare n vederea alegerii celui mai bun cocontractant, care va ncheia contractul. Prezentarea aspectelor legate de executarea, modificarea i ncetarea contractului, rein atenia prin evidenierea specificului contractelor de concesiune ca adevrate contracte administrative, i anume: dreptul de control al concedentului asupra modului de ndeplinire de ctre concesionar a clauzelor stipulate n contract, dreptul de modificare unilateral a prii reglementare a contractului de ctre concedent, dreptul de reziliere unilateral a contractului de ctre concedent. n lucrare sunt discutate o serie de lacune ce in de modul de implementare a instituiei concesiunii n procesul de administrare. n acest sens, trebuie modificate prevederile legale, care mpiedic punerea concesiunii n practic, motivat i prin faptul c n prezent serviciile publice nu

146

satisfac pe deplin necesitile populaiei, deoarece bugetul statului i cel al unitilor administrativteritoriale este destul de precar. n ncheiere, sunt formulate o serie de concluzii i recomandri tiinifice de natur s mbunteasc situaia n domeniul cercetat. ntru realizarea obiectivelor propuse, sunt amplu analizate prevederile legislaiei n vigoare n aceast materie, precum i literatura de specialitate din domeniu, un rol deosebit aducndu-l lucrrile de specialitate din Frana, care are o bogat practic n materie de concesiuni. Materialele lucrrii sunt destinate att teoreticienilor care predau materia contractelor administrative, ct i practicienilor din administraia executrii de lucrri publice. Cuvinte-cheie: contract de concesiune, contract administrativ, caiet de sarcini, concedent, concesionar, autoritate public, persoan de drept privat (particular), proprietate public a statului i proprietate public a unitii administrativ-teritoriale, bunurile domeniului public i bunurile domeniului privat, servicii publice, usageri, activiti i lucrri publice, redeven, regim juridic de drept public, licitaie public, negociere direct. public, deoarece concesiunea este un instrument eficient de prestare a serviciilor publice, de exploatare a bunurilor publice, precum i a

147

ADNOTATION Belecciu Liliana ,, The Concession Contract,, The PHD paper is dedicated to a key problem in general of public administration and particularly to administrative law. In this thesis is studied the concession contract as a part of the administrative contract. The PHD paper starts by researching administrative contracts theory, that appeared in France at the end of the XIX century from judicial institutions of administrative solicitor s office, which qualified as administrative contracts only those contracts where besides the participation of one public administration is found a specific purpose the insurance of public office functioning, in this way being submissive to public law judicial regime. As follows the whole thesis researches the concession contract starting from constant administrative contracts characteristics. In this way are presented opinions about judicial nature, it is determined the judicial regime applicable to concession contract, are established the characteristics features in order to be identified the generally existing contracts, as well as to be distinguished trough similarities and differences from other contracts. Also, analyzing the judicial regime applicable to sign the concession contract there are made researches on concession contract parts, the validity conditions, as well as the concession procedure in order to choose the best joint person to sign the contract who will sign the contract. Presenting the aspect linked to the execution, modification and contracts canceling the attention is kept by putting into evidence the particularities of the concession contract as administrative contracts, and especially the concender write to control the fulfilling way by leasing person of the stipulated clauses from the contract, the write to modify unilateral the settled part of the concede contract, the write to cancel one side the contract. In the thesis are puttied into evidence several gaps about the way of implementation the concession institution trough administrative process. In this way there should be modified law stipulation which stop using concession in practice, motivating by the fact that nowadays public services do not satisfy completely the citizens needs because of the precarious state and administrative units budget. The closure formulates several conclusions and scientific recommendations to improve the researched field situation.

148

In order to realize the proposed goals, are deeply analyzed the legislation stipulations in the field, a special contribution is brought by France literature from this domain, which has reach experience concerning concession. Paper s information is dedicated to both public administration practitioners and those who teach about administrative contracts, because concession is an efficient tool to offer public services, to use public services, as well as performing public duties. Key words: concession contract, administrative contract, duty notebook, the concede person, the concessionaire, public authority, private law person, state and administrative public property, public and private domain goods, public department, users, public works, due, public law judicial regime, public auction, direct negotiation.

149

 , . . , I , , . , , . , , , , . , , . , , , , : , , . . , , . .

150

 , , . , . : , , , , , , - , , , - , , , , , .

151

BIBLIOGRAFIE
ACTE NORMATIVE: 1. Carta european a autonomiei locale adoptat la Strasbourg la 15.10.1985, a intrat n vigoare la 1.09.1988. Republica Moldova a semnat Carta la 2.10.1997 i a intrat n vigoare la 1.02.1998 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 48/423 din 24.07.1997 2. Constituia Republicii Moldova, din 29.07.1994 // Monitorul Oficial nr. din 12.08.1994 3. Codul civil al Republicii Moldova, Legea nr. 1107 din 6.07.2002 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 082 din 22.06.2002 4. Legea cu privire la concesiuni nr. 534-XIII din 13.07.1995 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 67 din 30.11.1995 5. Legea privind administraia public local nr.123-XV din 18.03.2003 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 49 din 19.03.2003 6. Legea serviciilor publice de gospodrie comunal nr. 1402-XV din 24.10.2002 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 14-17 din 07.02.2003 7. Legea contenciosului administrativ nr.793 XIV din 10.02.2000 // Monitorul Oficial al republicii Moldova nr.57-58 din 18.05.2000 8. Legea cu privire la resursele naturale nr. 1102-XIII din 6.02.1997 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.40 din19.06.1997 9. Legea privind proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale nr. 523-XIV din 16.07.1999 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 124-125 din 11.11.1999 10. Legea achiziiei de mrfuri, lucrri i servicii pentru necesitile statului nr. 1166-XIII din 30.04.1997 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 67-68 din 16.10.1997 11. Legea cu privire la asociaiile obteti nr. 837-XIII din 17.05.1996 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 6 din 23.01.1997 12. Legea cu privire la fundaii nr. 581-XIV din 30.10.1999 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 118-119 din 18.10.1999 13. Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 // Monitorul Oficial al Romniei nr. 459 din 11.30.1998

152

14. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova despre aprobarea Regulamentului privind tenderele internaionale de concesionare n Republica Moldova nr. 77 din 27.02.1996 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 32-33 din 30.05.1996 15. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova despre aprobarea Regulamentului de concesionare a serviciilor publice de gospodrie comunal nr. 1006 din 13.09.2004 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 171-174 din 17.09.2004 16. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la Acordul de concesiune ntre Guvernul Republicii Moldova i Compania de explorare a resurselor "Redeco" LTD din S.U.A nr. 621 din 07.09.1995 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 065 din 24.11.1995 17. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la modificarea i completarea unor hotrri ale Guvernului Republicii Moldova nr. 362 din 28.03.2002 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 045 din 04.04.2002 18. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova privind rezultatele executrii Acordului de concesiune ntre Guvernul Republicii Moldova i Compania de explorare a resurselor "Redeco" L.T.D nr. 65 din 27.01.2003 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 011 din 31.01.2003 19. Hotrre Guvernului Republicii Moldova din 15.09.2003 despre aprobarea Regulamentului cu privire la achiziiile publice de lucrri // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 204-207 din 26.09.2003 20. Hotrrea Guvernului Romniei nr. 216/1999 privind aprobarea Normelor Metodologice Cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 // Monitorul Oficial al Romniei nr. 140 din 06.04.1999 21. Regulamentul cu privire la modul de dare n arend i cuantumul arendei patrimoniului de stat aprobat prin Ordinul Ministerului Economiei i reformelor nr. 41 din 28.12.1998 i Ministerul Finanelor nr. 148 din 24.12.1998 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.5-6 din 21.01.1999

153

MONOGRAFII, TRATATE, CURSURI. 22. Alexandru, Ioan. Negoi, Alexandru. Santai, Ioan. Brezoianu, Dumitru. Vida, Ioan. Ivan, Stelian. Popescu-Slniceanu, Ion. Drept administrativ. Braov: Ed. Omnia, 1999, 736p. 23. Alexandru, Ioan. Popescu, Ion. Cruan, Mihaela. Dinc, Drago. Drept administrativ. Bucureti: Editura economic, 2002, 431p. 24. Alexandru, Ioan. Structuri, mecanisme i instituii administrative. Bucureti: Arta Grafic, 1992, 475 p. 25. Anghene, Mircea. Utilizarea domeniului public. Bucureti: Tez de doctor, 1942, 88p. 26. Avram, Iulian. Contractele de concesiune. Bucureti: Editura Rosetti, 2003, 236p. 27. Badaoui, J. La fait de prince dans les contrats administratifs. Paris: L. G. D. J.,1954, 24p. 28. Blan, Emil. Instituii de drept public. Bucureti: Editura ALLBECK, 2003, 192p. 29. Blan, Emil. Introducere n studiul domenialitii. Bucureti: Ed. ALLBECK, 2004, 119p. 30. Brsan, Corneliu, Gai, M., Pivniceru M. M. Drept civil. Drepturile reale. Institutul European, 1997, 417 p. 31. Brsan, Corneliu. Sttescu, Constantin. Drept civil. Teoria general a obligaiilor. Bucureti: Editura ALLBECK, 2002, 504p. 32. Belecciu, Liliana. Concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal. Sibiu: Caietul tiinific al ISAR-ului, nr.7, Ed. BURG, 2005, 7p. 33. Beleiu, Gheorghe. Drept civil romn. Introducere n dreptul civil. Subiectele dreptului civil. Bucureti: Editura universul juridic, 2003, 603p. 34. Benoit F.P. Le droit administratif francais. Paris: Dalloz,1968, 1161p. 35. Bloenco, Andrei. Drept civil. Contracte speciale. Chiinu, 2004, 186p. 36. Boti, Emil. Rezilierea contractelor administrative. Iai: Tipografia Alexandru A. erec, 1941, 16p. 37. Chibac, Gheorghe. Bieu, Aurel. Rotari, Andrei. Efrim Oleg. Drept civil. Contracte speciale. Chiinu: Editura Cartier juridic, 2005, 674p. 38. Chiric, Dan. Drept civil. Contracte speciale. Bucureti: Editura Lumina Lex, 1997, 320p. 39. Climova, Ala. Raporturile juridice administrative. Chiinu: Tipografia Reclama, 2001, 117p. 40. Corbeanu, Ion. Drept administrativ. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2002, 398p.

154

41. Costi, George. Noiunea contractului administrativ. Bucureti: Monitorul Oficial i imprimeriile statului. Imprimeria central, 1945, 64p. 42. Costin, Mircea. Murean Mircea. Ursa Victor. Dicionar de drept civil. Bucureti: Editura tiinific i enciclopedic, 1980, 378p. 43. Costin, N. Mircea. Costin, C. Mircea. Dicionar de drept civil. vol. I. Bucureti: Editura Lumina Lex, 382p. 44. Creang, Ion. Curs de drept administrativ. Chiinu: Editura Epigraf, 2003, 333 p. 45. David, Sorin. Contractul de concesiune. Bucureti: Revista Dreptul nr. 9/1991, 17p. 46. Dogotaru, Svetlana. Orlov, Maria. Povar, Iurie. Paladi, Alexei. Belecciu, tefan. Ghid de urbanism i amenajare a teritoriului pentru funcionari publici. Chiinu: Tipografia Sinectica Com, 2006, 256p. 47. Drganu, Tudor. Actele de drept administrativ. Bucureti: Ed. tiinific, 1959, 297p. 48. Forges, J. M. Droit administratif. Paris: Presses Universitaires de France,1991, 549p. 49. Furdui, Viorel. Concesiunea - o modalitate eficient de gestionare a proprietii UAT. Chiinu: Ed. TISH, iunie 2004,39p. 50. Gaston, Jeze. Les contrats administratifs de lEtat, des depatements, des comunes et des etablisement public. Paris: ed. III, tome III, 1927, 297p. 51. Georges, Philippe. Droit public. 10 edition. Paris: Dalloz, 1996, 493p. 52. Gherghina, Simona. Sebeni, Aladar. Efectele i ncetarea contractului de concesiune. Bucureti: Revista Dreptul nr. 11/1999, 19p. 53. Gilescu, Valentina. Natura juridic a contractului de specializare universitar. revista Romn de Drept nr. 7/1970, 10p. 54. Giurgiu, Liviu. Domeniul public. Bucureti: 1997, 187p. 55. Giurgiu, Liviu. Zaharie C. G. Drept administrativ. 234p. 56. Guillouard, Jean. Notion juridique des autorisations et concesions. Paris: 1903, 182p. 57. Iorgovan, Antonie. Tratat de drept administrativ. vol. II. Bucureti: Editura ALLBECK, 2002, 640p. 58. Iorgovan, Antonie. Gilescu, Valentina. Drept administrativ i tiina administraiei. Bucureti: Tipografia Universitii din Bucureti, 1986, 401p. 59. Iovna, Ilie. Drept administrativ. Arad: Ed. Servo-Sat, 1997, 184p. Bucureti: Editura Pro Universalis, 2005, Bucureti:

155

60. Jugastru, Clina. Unitile administrativ-teritoriale. Domeniul public. Domeniul privat. ClujNapoca: Editura Argonaut, 2001, 191p. 61. Laubardere, Andre de. Traite theoretique et pratique des contrats administratifs. Paris: 1970, vol. I, 305p. 62. Laubardere, Andre de.; Venezia, J. C.; Gaudement, Y.. Traite de droit administratif. 14-ieme edition. Paris: LGDJ, 1996, 856p. 63. Long, M., Weil, P., Braibant, Devolve P., Genevois, B., Les grands arrts de la jurisprudence administrative. Paris: Dalloz, 1996,137p. 64. Luca, M, Drept civil. Noiuni generale despre obligaii. Contracte civil. Iai: 1994, 457p. 65. Manda, Corneliu. Drept administrativ. Bucureti: Ed. Victor, 2000, 320p. 66. Mndreanu, Ilie St. Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridic. Bucureti: Tipografia Remus Cioflec, 1943, 136p. 67. Moulenes, Christine Brechon. Llorens, F.. Bazex, Miche. La concesion de service public face au droit communautaire. Paris: 1992, 135p. 68. Negoi, Alexandru. Drept administrativ. Bucureti: Ed. Sylvi, 1998, 312p. 69. Negulescu, Paul. Tratat de drept administrativ. Bucureti: Institut de arte grafice E. Marvan, 1934, 631p. 70. Orlov, Maria. Contractul administrativ. Sibiu: Caietul tiinific al ISAR-ului nr. 1,1999, 4p. 71. Orlov, Maria. Dogotaru, Svetlana. Belecciu, tefan. Belecciu, Liliana. Comentariu la Legea Serviciilor Publice de Gospodrie Comunal. Chiinu, 2004, 96p. 72. Orlov, Maria. Belecciu, tefan. Drept administrativ. Chiinu: Editura Elena V. I., 2005, 270p. 73. Oroveanu, Mihai T. Concesiunea serviciului public. romnesc nr. 2/1995, 8p. 74. Petrescu, Rodica Narcisa. Drept administrativ. Cluj-Napoca: Ed. Accent, 2004, 544p. 75. Pop, Liviu. Teoria general a obligaiilor. Bucureti: Editura Lumina Lex, 1998, 512p. 76. Pop, Liviu. Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale. Bucureti: Ed. Lumina Lex, 1997, 320p. 77. Popa, Eugen. Cioia, Pantilimon. Elemente de drept administrativ. Arad: Ed. Servo-Sat, 1998, 168p. Bucureti: Revista Studii de drept

156

78. Popa, Eugen. Mari instituii ale dreptului administrativ. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2002, 472p. 79. Popa, Eugen. Regimul juridic al dreptului de administrare asupra bunurilor ce fac parte din domeniul public. Bucureti: Revista Dreptul nr. 3/2000, 4p. 80. Priscaru, Valentin I. Actele i faptele de drept administrativ. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2001, 404p. 81. Priscaru, Valentin I. Contenciosul administrativ romn. Bucureti: Ed. ALL, 1994, 468p. 82. Rarincescu, Constantin G. Contenciosul administrativ romn. ALCALAY & Co., 1937, 201p. 83. Raymondie, Olivier. Gestion delegue des services publics en France et en Europe. Paris: Le Moniteur Paris, 1995, 395p. 84. Richer, Laurent. Droit des contrats administratifs, Paris: L. G. D. J., 1995, 291p. 85. Rivero, Jean. Droit administratif. 9-ieme edition. Paris: Dalloz, 1980, 534p. 86. Rivero, Jean. Waline Jean. Droit administratif. 18e edition. Paris: Dalloz, 2000, 567p. 87. Romulus, Ionescu. Drept administrativ. Bucureti: Ed. Didactic i Pedagogic, 1970, 482p. 88. Rouviere, Jean. Les contrats administratifs. Paris: 1930, 457p. 89. Sebeni, Aladar. Noiunea contractului de concesiune i ncheierea acestuia. Bucureti: Revista Dreptul nr. 8/1999, 18p. 90. Stamatin, tefan. Scurte referiri privind contractele administrative. Chiinu: Analele tiinifice ale Academiei tefan cel Mare a MAI al Republicii Moldova, seria Drept privat nr. 4/2004, 5p. 91. Strihan, Pavel. Contractele administrative n dreptul romn. Contribuii la o teorie general. Bucureti: Tipografia Curierul judiciar, 1946, 325p. 92. Tarangul, Erast Diti. Tratat de drept administrativ romn. Cernui: Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, 685p. 93. Tedorescu, Anibal. Tratat de drept administrativ. Bucureti: vol. I, 1929, 597p. 94. Tofan Apostol, Dana. Unele consideraii privind legislaia n domeniul parteneriatului publicprivat. Bucureti: revista de drept public nr. 2/2004, 11p. 95. Trilescu, Anton. Competena instanelor judectoreti n exercitarea controlului de legalitate al actelor de gestiune ale administraiei publice locale i pentru soluionarea litigiilor nscute din ncheierea i executarea acestora. Bucureti: Revista Dreptul nr. 8/1997, 8p. Bucureti; Ed: Universal

157

96. Trilescu, Anton. Momentul ncheierii actelor de gestiune ale administraiei publice. Bucureti: Revista Dreptul nr.10/1999, 6p. 97. Trilescu, Anton. Drept administrativ. Tratat elementar. Bucureti: Editura ALLBECK, 2001, 311p. 98. Trofimov, Igor. Drept civil. Contracte civile. Chiinu: Tipogr. Elena V. I., 2004, 252p. 99. Trofimov, Igor. Zavatin, Vasile. Srbu, Sergiu. Drept civil. Persoanele. Chiinu: Tipogr. Elena V. I., 2004, 170p. 100. 101. 102. 103. 104. uca, Florentin. Regimul bunurilor concesiunii. Bucureti: Revista Juridica nr.9/2000, 5p. Vasile, Ana. Prestarea serviciilor publice prin ageni privai. Bucureti: Ed. ALLBECK, Vedel, G. Droit administratif. ediia a IV. Paris: P. U. F., 1968, 707p. Vedina, Verginia. Drept administrativ i instituii politico-administrative. Bucureti: Ed.

2003, 221p.

Lumina Lex, 2002, 656p. Vermeulen, Jean H. Evoluia Dreptului Administrativ Romn. Bucureti: Institutul de Arte Grafice (Vremea), 1943, 280p.

158