1

POLITICI ECONOMICE EUROPENE

POLITICI ECONOMICE EUROPENE.....................................................................................2 CAPITOLUL 1...........................................................................................................................3 FUNDAMENTELE TEORETICE ALE INTEGRRII ECONOMICE....................................3 1.1. Integrarea economic repere teoretice..........................................................................3 1.2. Forme /stadii de integrare economic..............................................................................5 1.3. Integrare pozitiv i integrare negativ............................................................................8 1.4. Vitez variabil i geometrie variabil.............................................................................8 1.5. Interguvernamentalism vs. Supranaionalism..................................................................8 1.6. Efectele proceselor de integrare regional.....................................................................10 3.1.1.Efectele statice ........................................................................................................10 3.1.2. Efectele dinamice ...................................................................................................11 CAPITOLUL 2.........................................................................................................................14 UNIUNEA EUROPEAN.......................................................................................................14 2.1. Evoluia ideii de unitate european................................................................................14 2.2. Procesul integraionist n Europa Occidental...............................................................15 2.3 De la politicile economice comune la marea Pia Unic European.............................18 2.4. Perspectivele integrrii politice a UE.............................................................................19 Comisia European are ca principal misiune promovarea interesului general european. Tratatul de la Lisabona aduce schimbri la nivelul structurii acesteia. Potrivit principiului rotaiei egale ntre statele membre, ncepnd din 2014, colegiul va fi format dintr-un numr de comisari egal cu dou treimi din numrul statelor membre (adic 18, n cazul unei Uniuni cu 27 de ri). Numrul membrilor Comisiei va putea fi modificat de Consiliul european cu unanimitate de voturi........................................................................................24 naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate i vicepreedinte al Comisiei ...................................................................................................25 Celelalte instituii .................................................................................................................25 Parlamentele naionale .........................................................................................................25 2.5. UE stat sau organizaie?..............................................................................................27 CAPITOLUL 3. .......................................................................................................................30 POLITICILE COMUNE ALE UE............................................................................................30 3.1. Politici publice vs. politici comune................................................................................30 3.2 Politicile comune ale Uniunii Europene ........................................................................32 3.3 Mecanisme decizionale ..................................................................................................35 3.4. Ciclul politic la nivelul UE ..........................................................................................38 3.5. Procesul de decizie la nivelul UE .................................................................................43 3.6. Reele decizionale..........................................................................................................46 3.7. Punerea n aplicare a politicilor comune........................................................................50 CAPITOLUL 4. ......................................................................................................................51 POLITICA COMERCIAL A UNIUNII EUROPENE...........................................................51 4.1. Consideraii generale......................................................................................................51 4.2. Uniunea vamal i Tariful Vamal Comun...................................................................53 4.3. Relaiile cu terii.............................................................................................................54 CAPITOLUL 5.........................................................................................................................57 POLITICA AGRICOL COMUN........................................................................................57 5.1 Construcia politicii agricole comune (PAC) .................................................................57 5.2 Organizarea comun a pieei (OCP). Seciunea Garantare a FEOGA .......................62 CAPITOLUL 6.........................................................................................................................65 PIAA UNIC.........................................................................................................................65 2

6.1. Contextul istoric.............................................................................................................66 6.2. Programul Pieei Unice Europene (PUE).......................................................................68 6.3. Actul Unic European.....................................................................................................72 6.4. Reforma instituional ulterioar....................................................................................73 6.5. Elaborarea politicilor n PUE.........................................................................................73 6.6. Piaa Unic ntr-o Uniune extins..................................................................................80 CAPITOLUL 7. ......................................................................................................................81 UNIUNEA ECONOMIC I MONETAR...........................................................................81 7.1. Consideraii generale......................................................................................................81 7.2. Evoluii istorice i motivaii...........................................................................................82 7.3. Criteriile de convergen i Pactul de Stabilitate i Cretere.........................................85 7.4. Legislaie i instituii......................................................................................................86 7.5. Procesele de elaborare a politicilor i coninutul acestora.............................................88 7.6. Guvernana economic n perspectiv comparat..........................................................91 7.7. Politica cursului de schimb............................................................................................93

CAPITOLUL 1. FUNDAMENTELE TEORETICE ALE INTEGRRII ECONOMICE

1.1. Integrarea economic repere teoretice Expresia integrare economic poate acoperi o multitudine de aspecte, de la poziia unei filiale n cadrul unei companii, la cea a unei economii naionale n cadrul unui spaiu regional. Dintre multiplele definiii existente1, ne vom opri asupra celei care consider integrarea drept un proces de eliminare gradual a frontierelor de orice natur ntre dou sau mai multe state independente, menit s permit respectivelor state s funcioneze ca o unic entitate (Pelkmans, 2003, p. 3), definiie care se apropie destul de mult de cea oferit de W. Wallace, conform cruia integrarea presupune crearea i meninerea unor modele intense i diversificate de interaciune ntre entiti anterior autonome (W. Wallace, 1990, p. 9). E. Dobrescu (2001) face chiar o trecere n revist a ctorva din cele mai rezonante definiii: Proces n cadrul cruia actorii politici din diferite structuri naionale sunt convini si transfere loialitatea, speranele i activitile politice, spre un nou centru, ale crui instituii posed sau pretind jurisdicie asupra statelor naionale preexistente (Ernest B. Haas, 1958, 1976); Punerea la un loc a mai multor operaii, efectuate de aceeai firm integrare vertical sau de firme diferite ncorporate n aceeai unitate economic integrare orizontal (Francois Perroux, 1954);
1

Larousse Dictionnaire (2003) definete integrarea ca fiind acea proprietate a unui element inclus de la stadiul de construcie ntr-o structur sau ntr-un ansamblu din care face parte, iar integrarea economic: un ansamblu de proceduri prin care dou sau mai multe state creeaz un spaiu economic comun (ea poate mbrca forme diferite, de la zone de liber schimb, la uniuni vamale, pia comun, uniune economic sau integrare economic total). La rndul sau, Marele dicionar de neologisme (2004) definete integrarea ca aciunea de reunire a mai multor pri ntr-un ntreg iar integrarea economic ca reprezentnd un proces de intensificare a interdependenelor economice dintre diferitele state ale lumii.

 Procesul prin care naiuni, pn atunci doritoare i capabile s-i conduc independent politica intern i extern, ncearc s ia mpreun anumite decizii sau s delege procesul lurii deciziilor unor organe centrale, respectiv procesul prin care actorii politici din mai multe state diferite sunt convini s-i modifice speranele i activitile politice ctre un nou centru (Lean N. Lindberg, 1963). J. Nye (1968, p. 855) consider c exist trei tipuri de integrare: economic, politic i social. Integrarea economic este definit ca reprezentnd un nalt nivel al schimburilor economice ntre entitile componente; Integrarea social drept proces de unificare la nivelul maselor, grupurilor specifice i elitelor; Integrarea politic ca incluznd o multitudine de fenomene, inclusiv decizii la nivel internaional, precum i atitudini similare la nivelul statelor membre. Majoritatea analitilor percep ns integrarea drept un fenomen preponderent economic, ncercnd astfel s rspund la ntrebri privind nivelurile de interdependen, condiiile ce trebuie ntrunite, efectele generate etc. Termenul de integrare economic poate fi interpretat att n sens dinamic, ct i static. n sens dinamic integrarea este privit ca un proces prin care frontierele economice dintre statele membre sunt treptat desfiinate (echivalent cu a afirma c discriminrile naionale sunt astfel eliminate), ducnd la apariia unui spaiu economic nou. n sens static integrarea este definit ca reflectnd o situaie n care componentele naionale ale unei noi economii nu mai sunt separate prin frontiere economice, dar funcioneaz n continuare ca entiti distincte. Trebuie fcut observaia c interpretarea dinamic este cea care revine n majoritatea lucrrilor de gen, fiind i cea pe care o vom adopta n continuare i n cadrul acestui curs. Integrarea economic presupune deci eliminarea barierelor economice dintre dou sau mai multe state, bariere care, la rndul lor, pot fi definite ca reprezentnd orice tip de obstacole care mpiedic sau distorsioneaz mobilitatea factorilor de producie. Trebuie reinut ns c, de cele mai multe ori, barierele economice nu coincid cu cele teritoriale, Pelkmans afirmnd c n vreme ce rile sunt demarcate de frontiere teritoriale, economiile sunt demarcate de frontiere economice (Pelkmans, 2002, p. 2). n acelai timp, experiena european demonstreaz c eforturile de eliminare a barierelor economice i teritoriale nu elimin automat toate distorsiunile care se manifest la nivelul pieei unice, distorsiuni determinate de diferene n calitatea infrastructurii, a nivelului de dezvoltare sau de existena aglomerrilor industriale i care continu s se manifeste i dup eliminarea barierelor economice. ntr-o lume ideal, n care nu exist state-naiune i nici guverne, integrarea economic ar putea rmne o simpl integrare a pieelor, fr s sufere nici o influen politic. ntr-o lume real ns, integrarea economic este influenat de factorii politici, n cazul procesului de integrare economic european, acest lucru fiind chiar extrem de evident. Mai mult, relaia stabilit ntre procesul de integrare economic i cel de integrare politic a fost evident nc de la nceput. Apelul fcut de Ministrul francez al Afacerilor Externe, Robert Schuman, n mai 1950, de a pune dou din cele mai importante sectoare ale industriei de rzboi, respectiv crbunele i oelul, sub coordonarea unei singure autoriti naionale, era menit n primul rnd s duc la evitarea uniui nou conflict franco-german. Ulterior, Tratatul de la Roma, din 1957, face trimiteri explicite la o posibil integrare politic, menionnd dorina de a crea an ever closer Union among the people of Europe. n acest mod, integrarea economic a fost privit i ca un mijloc de instaurare a pcii, conflictele politice fiind tot mai golite de coninut pe msur ce barierele n calea schimburilor comerciale sunt

eliminate iar msurile de liberalizare a schimburilor de persoane, capital i servicii, precum i de realizare a unei uniuni economice i monetare devin tot mai evidente. Integrarea economic nu a fost privit niciodat ca un scop n sine, i pe msur ce relaiile economice devin tot mai strnse, ideea integrrii politice2 revine tot mai frecvent, cele dou forme de integrare potenndu-se reciproc. Oricum, dac apare ca nendoielnic faptul c la nceputurile procesului de integrare economic au stat motive politice, la fel de evident este i faptul c, pe msur ce procesul integrrii economice a avansat, n principal prin intermediul integrrii pieelor dar i prin aplicarea unor politici economice specifice, consecinele politice nu au ntrziat s se manifeste (vezi, de pild, dezbaterile i consecinele adoptrii euro). A stabili ns cum i n ce msur obiectivele economice au influenat natura i cursul procesului de integrare economic se dovedete a fi extrem de dificil (Pelkmans, 2003). 1.2. Forme /stadii de integrare economic Tendina de formare a unor blocuri regionale comerciale este determinat de aciunea mai multor factori, att de natur endogen, ct i exogen. Factorii endogeni sunt rezultatul evoluiilor care s-au petrecut n interiorul unor ri sau grupri de ri deja constituite: - opiunile fundamentale de politic economic similare, concepia comun despre dezvoltare; - politicile de liberalizare a comerului ntreprinse de multe ri n dezvoltare, proces care va facilita liberalizarea accentuat n vederea unei viitoare integrri cu statele industrializate; - dificultile economice cu care s-au confruntat rile ca urmare a crizei energetice, i care au avut ca efect contientizarea faptului c exist potenial de cretere insuficient valorificat. Ca factori exogeni menionm: - modalitatea de acoperire a riscurilor poteniale determinate de evenimente care se petrec fie n zona respectiv, fie n alte zone; - ncercri de a compensa, printr-o intensificare a schimburilor intragrup, eventualele pierderi datorate din ngustarea unor piee extraregionale, ca urmare tot a unor procese integraioniste; - dorina de stabilitate politic i de ntrire a sistemelor democratice. Formele pe care le mbrac integrarea economic regional sunt determinate de multitudinea de relaii care se stabilesc ntre dou sau mai multe state care-i conjug eforturile spre atingerea unui obiectiv comun. Dimensiunile unui proces integrativ sunt date, n principal, de axa vertical, cea a adncimii gradului de integrare i cea orizontal, respectiv numrul de state membre. Gruprile integraioniste existente astzi, chiar dac au obiective diferite sau grad de instituionalizare inegal (elemente ce caracterizeaz intensitatea procesului de integrare), sunt grupri deschise, ce permit aderarea de noi state, n condiiile stabilite de fiecare acord n parte. Analiza diverselor forme de integrare are n vedere n principal axa vertical, respectiv intensitatea procesului integrativ. Principalele forme de integrare, n funcie de intensitatea procesului integrativ sunt: zone de liber schimb, uniunea vamal, piaa comun, uniunea economic, uniunea monetar i uniunea politic.
2

2 Integrarea politic poate fi definit ca procesul prin care liderii politici i cetenii din diferite state sunt ncurajai s creeze un set comun de instituii crora s le fie transferate anumite competene, specifice pn n acel moment numai instituiilor naionale.

O zon de liber schimb este rezultatul unui aranjament comercial preferenial prin care se liberalizeaz comerul cu bunuri produse n statele membre. n acelai timp fiecare stat partener ntr un astfel de aranjament i menine propriul tarif vamal n relaiile comerciale cu rile tere. O uniune vamal include dou sau mai multe state care convin3: s elimine restriciile tarifare i netarifare asupra comerului dintre ele; s adopte un tarif vamal comun n relaiile cu terii; s mpart veniturile din tariful vamal comun ntr-un mod predeterminat. Forme mai avansate de integrare sunt piaa unic, uniunea monetar i uniunea economic. Piaa unic presupune4: eliminarea restriciilor tarifare i netarifare asupra comerului dintre statele membre; stabilirea unui tarif vamal extern comun; eliminarea restriciilor comerciale invizibile, incluznd armonizarea standardelor i practicilor comerciale; libera circulaie a serviciilor, capitalurilor i persoanelor. Uniunea monetar presupune rate de schimb fixe sau o moned unic. Aceasta implic o politic monetar comun i eventual armonizarea politicii fiscale. Uniunea economic este expresia maximei integrri economice i combin elementele pieei comune i ale uniunii monetare. Raportul Comitetului Delors(1989) menioneaz patru aspecte principale ale uniunii economice5: o pia unic n care bunurile, serviciile, capitalurile i persoanele se pot mica liber; o politic concurenial i alte msuri destinate ntririi mecanismelor pieei; politici comune pentru schimbrile structurale i dezvoltarea regional; coordonarea politicilor macroeconomice, inclusiv reguli obligatorii pentru politicile bugetare. Dincolo de variatele forme de integrare economic exist uniunea politic care, de regul, implic o structur federal, cu politic comune, stabilite la nivel regional i care afecteaz toi membrii.6 Procesul de integrare economic include deci dou dimensiuni care se susin reciproc: procesul de integrare a pieelor i cel de integrare a politicilor economice. Esena integrrii economice o reprezint ns integrarea pieelor, care se materializeaz ntr-o circulaie transfrontalier semnificativ a bunurilor, serviciilor, capitalului i forei de munc. Pe o pia a bunurilor i / sau serviciilor perfect omogen sau pe o pia financiar de un anumit tip, gradul de integrare s-ar putea msura prin gradul de convergen al preurilor. n cazul integrrii la nivelul politicilor delimitarea conceptual este mult mai dificil de realizat; integrarea politicilor poate acoperi diferite categorii de politici, cu trimitere la diferite categorii de instrumente, al cror grad de obligativitate i caracter comun variaz foarte mult (de la consultare i cooperare, prin coordonare sau armonizare, la politici comune sau centralizare deplin). n plus, n timp ce unele elemente de politici pot fi exprimate prin reglementri specifice, altele pot lsa o important marj de manevr, mijloacele nonreglementare, precum i cheltuielile bugetare, variind i ele n mod diferit. Ca atare, integrarea politicilor nu poate fi msurat n mod direct, precum cea a pieelor. Mai mult
3 4

Hine R. C., Reed G. V. Notes on customs union theory, www Economic and monetary integration. Lecture one Introduction http://homepages.uel.ac.uk/K.Bain/CU theory1.pdf 5 Idem 6 Idem

to

Economic

Integration,

chiar, n timp ce n cazul integrrii pieelor exist supoziia c integrarea pieelor, atunci cnd nu este distorsionat, poate duce la creterea bunstrii, n cazul integrrii politicilor, rezultatul nu mai poate fi anticipat (Pelkmans, 2003, p. 7). OMC specific faptul c aranjamentele comerciale regionale pot completa sistemul comercial multilateral, contribuind la consolidarea lui. Dar, prin natura lor aceste aranjamente sunt discriminatorii, reprezentnd o derogare de la CNF. Crearea GATT n 1947 a marcat nceputul unei lungi perioade de liberalizare progresiv a comerului internaional pe principii nediscriminatorii (CNF). Dar, n acelai timp, aceast perioad este caracterizat de apariia a dou valuri de aranjamente comerciale regionale. Primul val a aprut la nceputul anilor 60 cnd, sub impulsul Pieei Comune Europene, regionalismul7 s-a rspndit n Africa , America Latin i n alte zone n curs de dezvoltare. Statele Unite au fost ns un susintor fidel al multilateralismului.Al doilea val, mult mai durabil dect primul, ncepe la jumtatea anilor 80. De aceast dat SUA devine un juctor important, fapt ce constituie, dup prerea unor specialiti, motivul apariiei acestui al doilea val al liberalizrii prefereniale a fluxurilor comerciale. Jagdish Bhagwati crede c acest al doilea val va persista deoarece prezint multe puncte forte i puine puncte vulnerabile. Dup negocierea unor acorduri bilaterale de liberschimb cu Israel i Canada, SUA lanseaz propunerea pentru o zon de liberschimb emisferic (Enterprise for the Americas Initiative). Ulterior SUA semneaz mpreun cu Canada i Mexic acordul pentru nfiinarea NAFTA. n Europa, procesul integraionist continu att printr-o lrgire succesiv, ct i printr-o adncire. Pe celelalte continente s-au revigorat vechile scheme prefereniale i au luat natere altele noi.8 Poziia blocurilor comerciale n economia mondial este semnificativ. De exemplu n anul 20039, UE (15 state), NAFTA (3 state) i ASEAN (10 state), dei numrau o populaie de 21,42%din populaia globului, realizau 65,04% din PIB-ul mondial. n acelai an derulau 59,96% din exporturile mondiale i 63,92% din importurile mondiale de mrfuri. Realitatea arat c liberalizarea preferenial (care este, prin natura sa, discriminatorie) a fost mai atrgtoare dect liberalizarea pe baze multilaterale. Astfel, pentru dezarmarea tarifar multilateral au fost necesari peste 50 de ani, n timp ce perioadele de dezarmare tarifar preferenial au fost chiar mai scurte dect s-a prevzut n acordurile de constituire (n cazul CE/UE -10 ani; n cazul AELS 6 ani; ). La prima vedere o explicaie ar fi numrul mai mic de participani la astfel de scheme prefereniale, precum i gradul ridicat de similitudine al economiilor lor. Paul Krugman apreciaz c motivul cheie pentru care SUA s-au convertit la regionalism este progresul mai lent al negocierilor n cadrul GATT/OMC, cauzat de10 : - creterea numrului participanilor; - schimbarea caracterului proteciei (prevalena autolimitrilor la export a mecanismelor antidumping i la altor forme de protecie administrat); - declinul hegemoniei comerciale a SUA; - existena a numeroase diferene instituionale ntre ri. De remarcat faptul c al doilea val prezint unele modificri calitative fa de precedentul. Prima este trecerea de la un regionalism nchis la unul mai deschis. Multe dintre blocurile comerciale nfiinate n anii 60 70 se bazeaz pe o politic de substituire a importurilor i impunerea barierelor externe ridicate. Noul val se caracterizeaz printr-o
7

Regionalismul este descris n Dictionary of Trade Policz Terms ca fiind aciuni ale guvernelor de liberalizare sau facilitare a comerului pe baze regionale, prin zone de liber schimb sau uniuni vamale (www.wto.org trade topics) 8 de Melo, J.; Panagaryia, A.- New dimensions in regional integration, Cambridge University press, 1995 , pag.3 9 Conform datelor publicate de UNCTAD (www.unctad.org) 10 De Melo, J.; Panagaryia, A., op. cit., pag. 6

deschidere mai mare fa de exterior i o disponibilitate mai mare de a susine, dect de a controla, comerul internaional. A doua este apariia blocurilor comerciale n care sunt parteneri att din statele dezvoltate ct i statele n curs de dezvoltare (NAFTA, UE). 1.3. Integrare pozitiv i integrare negativ Termenul de integrare negativ a fost propus de J. Tinbergen (1954) i se refer la procesul de nlturare a obstacolelor asupra comerului dintre statele participante sau la eliminarea oricror restricii n procesul de liberalizare a comerului. Termenul de integrare pozitiv se refer la modificarea instrumentelor i instituiilor existente i la crearea unora noi ,capabile s asigure pieei integrate o funcionare efectiv i eficient i s promoveze i alte scopuri/obiective mai ample. Privind problema sub acest aspect s-ar putea spune c zonele de liber schimb presupun exclusiv integrare negativ, n timp ce celelalte forme de aranjamente prefereniale mai complexe necesit i integrare pozitiv. n realitate distincia nu se poate face cu mult precizie deoarece toate schemele integraioniste presupun o serie de elemente legate de integrarea pozitiv11. 1.4. Vitez variabil i geometrie variabil12 Deoarece numrul participanilor la aranjamente de integrare regional este n continu cretere devine tot mai dificil asigurarea consensului asupra adncirii integrrii. Apariia acestei dileme n evoluia UE(confruntat cu un numr tot mai mare de membri avnd diferite niveluri de dezvoltare economic) a dat natere conceptelor de vitez variabil i geometrie variabil. Viteza variabil se refer la situaia n care toi membrii sunt legai prin obiective comune, dar unora li se acord un timp mai ndelungat pentru realizarea acestora. n locul meninerii tuturor membrilor la ritmul celui mai lent i mai ovielnic dintre ei, unele state pot opta pentru aplicarea unor politici comune la care celelalte vor adera cnd vor fi pregtite. Geometria variabil, pe de alt parte, se refer la situaiile n care sub-grupuri de membri(i posibil diferite sub-grupuri, pe diferite probleme- de aici termenul variabil) doresc s treac la forme mai adnci de integrare i cooperare pe probleme specifice, n timp ce ali membri doresc s rmn n afara acestor iniiative. 1.5. Interguvernamentalism vs. Supranaionalism n funcie de gradul n care autoritatea este divizat ntre statele participante se pot distinge mai multe grade / niveluri de cooperare. Confederalismul(interguvernamentalismul) reprezint un sistem de organizare n care dou sau mai multe state/organizaii suverane, i menin identitatea, dar confer puteri clar precizate unei autoriti centrale, din motive legate de securitate, eficien etc. La rndul ei, confederaia reprezint o asociere de state suverane, constituite ntr-un nou stat, n care transferul de putere este limitat i rezervat numai anumitor domenii. Baza legal a unei confederaii o reprezint existena unui tratat ntre statele membre, ncheiat conform normelor
11

EL-AGRAA, A.M. The European Union. Economics and Policies, 7th edition, Prentice Hall, Londra, 2004, pag.2. 12 Weis Barbara Marga The Economics of Integration. The Politics of Regionalism, www.ciaonet.org/isa/wbm01

internaionale. Un asemenea tratat nu intr n contradicie cu prezena constituiilor proprii n fiecare din statele membre, iar modificarea lui necesit aprobarea fiecrui stat membru, prin decizie unanim. Caracteristicile de baz ale confederaiei sunt: - membrii ei sunt suverani att n plan intern, ct i extern; - autoritatea central este relativ slab, ea existnd numai n funcie de voina statelor membre; - cetenii statelor respective vor continua s relaioneze direct cu guvernele naionale, nu cu autoritatea central; - confederaia reprezint o uniune de state suverane, nu un stat suveran de sine stttor; - la rndul lor, statele membre au dreptul s adere i s se retrag dintr-o confederaie atunci cnd doresc; - baza legal o reprezint un tratat semnat de toate statele membre. Exemple de confederaii: - SUA, pentru perioada 1781-1789 (pn la Constituie), - Germania ntre 1815-1871 - Elveia astzi (ntr-o oarecare msur). n cazul SUA, de pild, guvernul central putea declara rzboi, bate moned, semna tratate dar nu putea impune taxe sau reglementa relaiile comerciale. Puterea confederal era reprezentat de un Congres ales, n cadrul cruia fiecare din cele 13 state avea un vot. Federalismul(supranaionalismul) poate fi definit drept un sistem de organizare administrativ n care puterea se mparte ntre guvernul central i statele membre, ambele niveluri de putere derivndu-i fora de la ceteni, n mod direct. Ca atare, federaia, la rndul ei, reprezint un stat suveran, n care puterea este partajat ntre autoritatea federal, central i autoriti locale, regionale. Ea presupune existena unui guvern naional, cu puteri n domeniul politicii externe i de securitate, dar i a unor guverne locale, cu putere n domeniul educaiei, culturii etc. Exist o singur moned, o singur for de aprare i o constituie scris (baza legal a federaiei), care statueaz clar separarea puterilor n stat ntre diferitele niveluri de guvernare. n cazul unei federaii, baza legal reprezentat de Constituia, nu anuleaz existena altor constituii n statele membre. Modificarea Constituiei nu necesit aprobarea fiecrui stat membru (unanimitate), ci doar nregistrarea unei majoriti mult mai strict definite (de pild, n SUA, amendarea Constituiei necesit voturile a cel puin din membri). Caracteristicile de baz ale federaiei sunt: - statele membre pierd atribute ale suveranitii n favoarea unor instituii federale; - puterea este mprit ntre autoritile federative i cele ale statelor membre, respectndu-se principiul separrii puterilor n stat (ntre puterea legislativ, executiv i judectoreasc); - federaia nu reprezint o uniune de state, ci un nou stat suveran; - statele membre nu au dreptul s se retrag dintr-o federaie; - baza legal o reprezint Constituia. Exemple de federaii: Canada, Australia, la Germania, India sau Nigeria, dar cea mai bine cunoscut este SUA (care a devenit o federaie n 1789). 1.6. Efectele proceselor de integrare regional

Nici o ar nu este imun la efectele crerii acordurilor comerciale prefereniale deoarece ele fac parte tot mai mult din configuraia actual a economiei mondiale. Probabil c, la un moment dat, n toate statele se ridic ntrebri asupra oportunitii unor astfel de acorduri, asupra potenialilor parteneri, asupra msurilor care ar trebui implementate etc. Rspunsurile la aceste ntrebri nu sunt uor de gsit deoarece rile difer ntre ele att prin structur, ct i prin obiectivele lor economice i politice. Cert este c, datorit eliminrii restriciilor asupra fluxurilor intra-regionale, acordurile prefereniale stimuleaz comerul ntre statele membre. Problema care se pune se este dac aceast cretere a comerului intra-regional este benefic fiecrui stat membru, blocului comercial n ansamblu i/sau ntregii lumi. Se apreciaz c procesele integraioniste genereaz dou categorii de efecte, respectiv efecte statice i efecte dinamice 3.1.1.Efectele statice Dezvoltarea gruprilor comerciale regionale n perioada postbelic atrage atenia teoreticienilor comerului internaional. Teoriile standard erau preocupate n exclusivitate de efectele modificrilor nediscriminatorii ale taxelor vamale. Dar aranjamentele de integrare regional sunt prin definiie discriminatorii deoarece presupun eliminarea restriciilor asupra fluxurilor n interiorul zonei i promovarea unei politici comerciale comune n relaiile cu terii. Ele combin liberul schimb cu protecionismul fiind privite ca o politic a optimului de gradul doi. Teoria optimului de gradul doi, fundamentat de R. Lipsey i K. Lancaster, statueaz c pentru sistemele economice distorsionate eliminarea unui set de distorsiuni nu garanteaz o ameliorare a bunstrii economice globale att timp ct celelalte distorsiuni se menin. Aplicat aranjamentelor de integrare regional aceast teorie implic faptul c reducerea tarifelor pe o baz discriminatorie(care determin o micare aparent n direcia optimului de gradul unu - liberul schimb generalizat) nu garanteaz o cretere a bunstrii pentru statele membre n mod individual sau pentru economia mondial n ansamblu.13 Primele studii asupra aranjamentelor de integrare regional, mai exact asupra uniunilor vamale, au fost fcute de Jacob Viner nc nainte ca teoria general a optimului de gradul doi s fi fost dezvoltat. In lucrarea sa, The Customs Union Issue, Viner nu i propune s ofere un model general al uniunilor vamale, ci i propune s arate c unul din elementele pe care se bazeaz teoria avantajului comparativ, i anume acela c liberul schimb maximizeaz prosperitatea n timp ce restriciile o reduc, nu este ntotdeauna valabil. Importana lucrrii const n demonstrarea faptului c o uniune vamal nu are ntotdeauna efecte pozitive asupra membrilor si. Viner a introdus conceptele cheie creare de comer i deturnare de comer. Crearea de comer presupune o schimbare n consumul naional de la o surs autohton de aprovizionare, mai scump, la o surs de aprovizionare dintr-o ar partener, mai ieftin, ca rezultat al eliminrii restriciilor asupra comerului intra-uniune.14 Deturnarea de comer implic o schimbare n consumul naional de la o surs de aprovizionare mai ieftin, dintr-o ar ter, la o surs de aprovizionare mai scump, dintr-o ar partener, devenit n mod artificial mai ieftin ca rezultat al eliminrii restriciilor asupra comerului n interiorul zonei.15

13

deRosa, D. Regional Integration Arrangements.Static Economic Theory, Quantitative Findings and Policy Guide Lines, The World Bank development Research Group Trade, noiembrie 1998, pag. 21
14 15

Hine, R. C, Reed G. V. - Notes on customs union theory, www............ Idem

10

Ambele procese determin mutaii n alocarea resurselor, iar efectele asupra prosperitii depind de proporia dintre crearea de comer i deturnarea de comer. . Ulterior analiza asupra efectelor formrii schemelor de integrare regional a fost dezvoltat lundu-se n considerare i alte elemente(costurile de transport, termenii schimbului, proximitatea geografic, tariful extern comun, nr. blocurilor comerciale etc). n practic ns devine dificil de cuantificat crearea de comer i deturnarea de comer rezultate din aranjamentele de integrare regional. n cazul Uniunii Europene studiile arat c n industrie a predominat crearea de comer deoarece statele membre aveau economii competitive, iar gradul de substituibilitate al produselor era ridicat. Spre deosebire de aceasta agricultura s-a confruntat cu o masiv deturnare de comer, prin instituirea Politicii Agricole Comune, mai ales datorit faptului c producia agricol era diferit de la o ar la alta i costurile de producie destul de ridicate. Dar soldul balanei globale dintre crearea i deturnarea de comer este nc n dezbatere. Economitii recunosc ns acum c aranjamentele comerciale discriminatorii tind s duc la o cretere a prosperitii membrilor i dac membrii unui asemenea aranjament acioneaz concertat pot influena termenii schimbului cu restul lumii. Rmne ns o problem deschis dac schemele integraioniste influeneaz pozitiv sau negativ statele tere. De exemplu: n cazul Angliei, aceast deturnare de comer a fost destul de costisitoare. Prin instituirea Politicii Agricole Comune consumatorii britanici au pierdut accesul la sursele lor ieftine de aprovizionare cu produse alimentare din Commonwealth (Australia, Canada, i Noua Zeeland). Ei s-au vzut nevoii s achiziioneze produse mai scumpe de pe piaa comunitar. n plus, au pltit taxele impuse asupra importurilor din Commonwealth, taxe care erau dirijate apoi ctre fermierii francezi, danezi i irlandezi sub form de subvenii. Se estimeaz c formarea pieei comune agricole a costat Marea Britanie aproximativ 1,8% din PIB n anii 70 comparativ cu un beneficiu de doar 0,2% din PIB n cazul produselor manufacturate.16 3.1.2. Efectele dinamice Cercettorii au identificat i alte posibile beneficii ale liberalizrii prefereniale a fluxurilor comerciale, dei este dificil de cuantificat ct de mari sunt acestea. Aceste beneficii apar datorit faptului c, prin astfel de acorduri, se creeaz o pia de desfacere mai ampl dect pieele naionale ale statelor membre; pe aceast pia firmele i pot vinde produsele fr restricii. Thomas Pugel sintetizeaz aceste beneficii astfel: 17 Amplificarea concurenei poate duce la reducerea preurilor. nainte de crearea blocului comercial firmele din fiecare ar ar putea deine o putere de monopol pe pieele naionale separate, astfel nct preurile sunt mari pe fiecare din aceste piee. Dup ce pieele naionale se unesc ntr-o pia lrgit, firmele din rile membre sunt puse n situaia de a concura ntre ele. Aceast concuren reduce puterea de monopol i preurile. Amplificarea concurenei poate diminua costurile de producie Dac firmele dein o poziie de monopol i se bucur de o protecie substanial n faa concurenilor externi, atunci presiunile asupra lor n vederea reducerii costurilor sau implementrii de noi tehnologii sunt slabe. Odat cu formarea unor piee lrgite, concurena mai acut foreaz firmele s acorde mai mult atenie reducerii costurilor i modernizrii
16 17

Pugel, T., op. cit., pag.255 Idem, pag. 253, 254

11

tehnologiei. Studiile arat c determinanta principal a diferenelor de productivitate ntre firmele din ri diferite este intensitatea concurenei cu care se confrunt. Firmele i pot reduce costurile prin extinderea scrii / dimensiunilor produciei. nainte de formarea pieei mrite producia unei firme era limitat de dimensiunea pieei interne. Dup eliminarea barierelor comerciale fiecare firm dispune de o pia de desfacere mai mare. n aceste condiii unele firme i pot amplifica producia pentru a obine avantaje din economiile de scal adiionale. Alte firme care nu se adapteaz cu rapiditate ar putea fi eliminate de ctre aceste firme mai mari. Acest fapt este benefic pentru blocul comercial n ansamblu, dar unii membrii s-ar putea simi lezai de dispariia firmelor lor. Formarea unei piee lrgite sporete oportunitile de investiii. Companiile multinaionale i aleg adesea locaii externe n funcie de mrimea pieei pe care ar trebui s o aprovizioneze. Astfel, o pia lrgit ar putea atrage un volum mai mare de investiii externe, care ar putea crea externaliti pozitive (prin tehnologiile avansate, practicile manageriale etc. pe care le-ar aduce). Aceste efecte nu apar pentru toate produsele i pentru toate rile. Dei exist economiti care apreciaz c, n cazul UE, de exemplu, deturnarea de comer a predominat, efectul net al liberalizrii schimburilor depinde totui i de acele beneficii greu de cuantificat care decurg din concurena mai acut, din economiile de scar i din nivelurile mai ridicate ale productivitii muncii. Studiile cantitative efectuate mai ales dup 1970, arat c, n cazul CE/UE prosperitatea a crescut cu 0,7 mld $ anual n industrie (ceea ce reprezint aproximativ 0,15% din PIB al CE). Costul economic al instituirii Politicii Agricole Comune a fost estimat ca aproximativ 0,3 0,4 mld $ annual. Ctigurile net se situa astfel n jurul a 0,4 mld $ annual, adic mai puin dect 1/10 din 1% din PIB al CE 18. Studii mai recente efectuate de ctre deRosa arat c liberalizarea concertat pe baza CNF este de preferat liberalizrii discriminatorii. n cazul ASEAN, de exemplu, se apreciaz c statele membre (cu venituri de nivel mediu) nregistreaz ctiguri mai mari, n termeni de prosperitate, prin liberalizarea simultan a comerului lor pe o baz nediscriminatorie dect pe baze prefereniale(discriminatorii)19. Cu toate acestea, schemele de liberalizare preferenial continu s fie predominante i se pare c nu ntotdeauna argumentele de natur economic sunt cele care le impulioneaz. Adesea motivaiile de ordin politic determin decizia unui stat de a deveni partener n astfel de acorduri. Aa s-a ntmplat n cazul Europei Occidentale unde, prin creearea uniunii vamale, n 1957, se dorea evitarea viitoarelor conflicte ntre Frana i Germania, creearea unei a treia fore n lume i aducerea zonei la statutul de putere mondial. Tot raiuni politice au stat la baza crerii zonei de liber schimb care acoper cele dou continente americane (FTAA), precum i la baza acordurilor ocazionale ncheiate de SUA cu Israel, Pakistan, Iran i Turcia. Competiia economic internaional tot mai intens i lupta tot mai acerb pentru supremaie tehnologic determin tot mai multe state din Europa, America i Asia Pacific s se alture pentru a-i spori att propriile fore economice, ct i poziiile n cadrul negocierilor internaionale. Uniunea European particip deja ca organizaie regional la negocierile comerciale internaionale. Muli economiti apreciaz c dezbaterea asupra rolului liberalizrii prefereniale a schimburilor ntr-o economie global ar putea fi soluionat prin instituirea unui regim internaional care s guverneze formarea schemelor regionale. Un asemenea regim ar trebui ns, s depeasc n primul rnd obstacolele de ordin politic, este greu de crezut c un asemenea regim ar avea prea curnd ctig de cauz.
18 19

de Rosa, D., lucr. cit, , pag.55 Idem, p.19

12

13

CAPITOLUL 2. UNIUNEA EUROPEAN Integrarea economic interstatal a debutat n perioada postbelic, cuprinznd ri din toate colurile lumii, att dezvoltate, ct i n dezvoltare; de la o zon la alta a economiei mondiale exist deosebiri n ceea ce privete momentul declanrii procesului de integrare, ritmul evoluiei sale, formele concrete de manifestare i, mai ales, performanele realizate. Fr ndoial, modelul integrrii interstatale l constituie Uniunea European. 2.1. Evoluia ideii de unitate european Ideea unitii europene i are nceputurile n perioada interbelic; sub impulsul consecinelor catastrofale ale primului rzboi mondial, n 1923, ia natere Micarea paneuropean, din iniiativa unui aristocrat de origine ceh. ntr-un apel lansat la Viena, n 1924, se afirm: Salvarea rezid n unirea tuturor statelor democratice ale continentului ntr-o grupare politic i economic internaional. Nu trebuie s se lase s se repete acest adevr simplu: o Europ divizat conduce la rzboi, la agresiune, la mizerie... (s.n.). Prima iniiativ oficial, n direcia uniunii europene, are loc n 1929 i aparine lui Aristide Briand, cunoscut om politic francez, artizan al Societii Naiunilor, laureat al Premiului Nobel pentru Pace (1926), adept al unei legturi federale, bazate pe apropierea franco-german. Din pcate, demersul lui Briand a fost obstrucionat de evenimentele care au urmat: criza economic mondial din 1929-1933, victoria nazismului n Germania (1933), rzboiul civil din Spania (1926-1939), invadarea Poloniei de ctre trupele naziste aliate cu cele ale comunitilor rui etc. Ideea unitii europene este reluat de Winston Churchill, imediat dup sfritul celui de-al doilea rzboi mondial; ntr-un discurs inut la Zrich, n 1946, el spunea: ...exist un remediu care, dac ar fi acceptat peste tot i spontan, ar transforma ca prin minune toat scena i ar face din Europa, n civa ani, un pmnt tot aa de liber i fericit ca acela al Elveiei de astzi... Care este acest remediu suveran? Este formarea familiei europene... Noi trebuie s construim un fel de State Unite ale Europei (s.n.); civa ani mai trziu, generalul Charles de Gaulle, ntrevedea o Europ de la Atlantic la Ural. Rzboiul rece care a urmat a trezit la realitate lumea occidental. Scindarea Europei n dou blocuri devenise un fapt real. Prbuirea comunismului n Europa (1989-1991) a nlturat principalul obstacol din calea materializrii ideii de unitate european. n mod incontestabil, Europa occidental a fcut coal n domeniul integrrii interstatale. Din acest punct de vedere, ea ofer ntregii lumi un adevrat model cel al Comunitii Europene. Printre cauzele care explic succesul ei ntr-o ntreprindere att de complex, unde nu exist nici un precedent, nici o experien anterioar pot fi menionate: Europa de Vest reprezint un ansamblu omogen de ri, o zon n care statele au un mod de via asemntor (dar nu identic) i se caracterizeaz prin acelai tip de civilizaie. O astfel de stare de lucruri constituie o oportunitate pentru integrarea interstatal. Fora de atracie a ideii de integrare este dat de efectul de antrenare pe care l genereaz. O mare pia unic, libera circulaie a capitalurilor i a bunurilor, n cadrul ei, fac ca economiile integrate s obin rezultate superioare sumei performanelor individuale realizate anterior. Acest efect devine posibil numai atunci cnd ntre state nu exist decalaje semnificative de dezvoltare. Este tocmai ceea ce caracterizeaz rile Europei occidentale.

14

 Dar integrarea economic interstatal, pentru a avea succes, presupune i asumarea unor responsabiliti, de unde i importana capabilitii rilor n cauz. rile candidate la integrare trebuie s posede un anumit potenial economic i politic fr de care ndeplinirea obligaiilor devine imposibil. Statele Europei occidentale ndeplinesc i aceast condiie. Integrarea vest-european a fost posibil datorit existenei unei voine politice puternice; n acest sens, apropierea franco-german a avut un rol decisiv. Aici se cuvine amintit rolul deosebit jucat de cele dou mari personaliti politice care au fost preedintele Franei Charles de Gaulle i primul cancelar al noii Germanii (de vest) Konrad Adenauer. Graie lor, cei doi eterni dumani i-au dat mna pentru ca mpreun s construiasc o nou Europ, n pace. Nu trebuie subestimat ns rolul rilor mici. Ele n-au aderat cu fora la ideea de uniune european. Potenialul lor politic s-a dovedit mare, mai ales atunci cnd s-a pus n discuie caracterul relaiilor reciproce. Europa nu poate fi conceput... dect n egalitatea dintre state; ceea ce ar fi periculos i total inacceptabil este ca anumite mari state s-i imagineze c, atunci cnd ajung la un acord ntre ele, problemele sunt n mod automat rezolvate..., declara, n aprilie 1962, Paul-Henri Spaak, fostul ministru belgian al afacerilor externe. Relaiile dintre rile participante la procesul de integrare vest-european n-au fost idilice. Important este ns c, prin negocieri, s-au gsit ntotdeauna soluii reciproc convenabile. Integrarea economic interstatal a Europei occidentale s-a bazat pe un nucleu dur format din ase naiuni: trei mari (Frana, Germania, Italia) i trei mici (Belgia, Olanda, Luxemburg Benelux). Ele n-au fost numai primele care s-au nscris pe traiectoria integrrii, ci i cele mai consecvente. Uniunea European de astzi ar fi fost de neconceput fr aportul acestor ri. Vorbind despre cauzele integrrii vest-europene, n afara celor interne, trebuie amintite i cele internaionale. Dup ncheierea ultimului rzboi mondial, Europa occidental se afla ntro situaie deloc favorabil. Pe de o parte, ncepuse rzboiul rece, iar rile occidentale se simeau ameninate de colosul sovietic. Soluia nu putea fi alta dect solidaritatea rilor din vestul continentului. Pe de alt parte, era vorba despre impactul economic cu cealalt superputere Statele Unite. Transnaionalele americane, deja instalate n Europa, reprezentau cel mai teribil concurent pentru economiile vest-europene, vizibil slbite de rzboi. Unui concurent att de redutabil, numai o uniune european putea s-i fac fa. 2.2. Procesul integraionist n Europa Occidental De la primii pai pe calea integrrii economice vest-europene i pn n prezent a trecut jumtate de secol. Cele mai importante momente care au marcat evoluia procesului integraionist n Europa sunt urmtoarele. Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO) Considerat ntreprinderea pilot a construciei europene, CECO a fost nfiinat prin Tratatul de la Paris (18 aprilie 1951). Sediul su a fost instalat la Luxemburg, primul preedinte fiind francezul Jean Monnet. Tratatul a intrat n vigoare pentru o perioad de 50 de ani. Membrii fondatori au fost Frana, R.F. Germania, Italia i rile Benelux; CECO avea n frunte o instituie cu caracter supranaional nalta Autoritate. Scopul CECO era crearea unei piee comune a crbunelui i oelului ntre cele ase state care furnizau, mpreun, cea mai mare producie din Europa de Vest, n cele dou domenii. Totodat, CECO i-a propus libera circulaie a acestor produse, prin desfiinarea taxelor vamale, fapt realizat n 1954. De asemenea, a avut un rol important n reconversia minerilor disponibilizai. Comunitatea Economic European (CEE)

15

n comparaie cu CECO, limitat doar la dou domenii de activitate, CEE nseamn o considerabil extindere a procesului de integrare economic interstatal. Comunitatea Economic European a luat fiin pe baza Tratatului de la Roma (martie 1957), semnat de ctre reprezentanii celor ase state membre ale CECO. n acelai timp se parafeaz i Tratatul privind Comunitatea European a Energiei Atomice (Euratom). Din acel moment s-a putut vorbi despre existena a trei comuniti. Principalul obiectiv al CEE a fost crearea unei Piee Comune n cadrul creia s se realizeze libera circulaie a bunurilor, a serviciilor, a capitalurilor i a persoanelor. Termenul limit prevzut era 31 decembrie 1992. Piaa Comun este o form de integrare superioar, att fa de zona de liber schimb, ct i fa de uniunea vamal. Totui, ea reprezint doar o etap intermediar n calea ctre uniunea economic i, mai ales, integrarea total. Ideea de baz este stimularea concurenei ntre agenii economici din rile membre i realizarea economiilor de scal. Primii zece ani de la intrarea n vigoare a Tratatului de la Roma au marcat realizri importante n direcia integrrii. La loc de frunte se plaseaz desfiinarea drepturilor vamale ntre cei ase (iulie 1968), cu 18 luni nainte de termenul prevzut i instituirea unui tarif vamal extern comun. Consecinele pe termen lung au fost creterea constant a ritmului comerului ntre statele membre, mai repede dect cel cu statele tere. Printre realizrile importante din aceast perioad mai pot fi amintite lansarea politicii agricole comune, fuziunea instituiilor celor trei comuniti (CECO, CEE i Euratom); din acel moment a existat o singur Comisie a Comunitilor Europene i un singur Consiliu de Minitri European. Aderarea de noi state Printre performanele Comunitii Europene se nscrie i extinderea sa, proces care vorbete de la sine despre marea for de atracie a ideii de uniune european. Acest proces s-a derulat astfel: - n 1973 Danemarca, Marea Britanie i Irlanda; - n ianuarie 1981 - Grecia; - n ianuarie 1986 - Spania i Portugalia; - n ianuarie 1995 Austria, Finlanda i Suedia; - n mai 2004 - Polonia, Cehia, Slovacia, Ungaria, Slovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Cipru i Malta; - n ianuarie 2007 Bulgaria i Romnia. Actul Unic European A fost semnat la Luxemburg, n februarie 1986, de ctre cei 12, i a intrat n vigoare un an mai trziu; denumirea de Act Unic vine de la faptul c el grupeaz o serie de amendamente i de completri la Tratatul de la Roma. Se prevedea crearea, nainte de 31 decembrie 1992, a unui spaiu fr frontiere interne, n care este asigurat libera circulaie a mrfurilor, a capitalurilor i a persoanelor. Actul Unic marcheaz decizia de a crea marea pia unic european; el relanseaz procesul de integrare vest-european. Deschiderea marii piee europene prevzut n Actul Unic, intensificarea circulaiei mrfurilor i capitalurilor ntre rile membre, aduc la ordinea zilei necesitatea unor msuri instituionale i pe plan monetar. Sistemul Monetar, lansat n 1979, ddea semne de criz de cretere. n iunie 1988, Consiliul European, ntrunit la Hanovra, cere unui comitet condus de preedintele, de atunci, al Comisiei Europene, Jacques Delors, s studieze i s propun etapele concrete care s conduc la uniunea economic i monetar (s.n.). Raportul Delors va fi prezentat Consiliului European din aprilie 1989 i se va afla la baza acordurilor de la Maastricht. Uniunea European

16

Semnat n februarie 1992, de ctre cele dousprezece state membre i intrat n vigoare dup ratificare, la 1 noiembrie 1993, Tratatul de la Maastricht marcheaz consolidarea procesului de integrare european. Comunitatea European capt denumirea oficial de Uniune European. Noul tratat stabilete drept principal obiectiv economic trecerea la Uniunea Monetar, prin adoptarea unei monede unice i a unor pariti fixe i irevocabile. Uniunea Monetar cuprinde rile care au ndeplinit criteriile de convergen stabilite. Dou dintre criterii au n vedere caracterul suportabil al situaiei finanelor publice.... n scopul realizrii acestui deziderat se prevede ca: - deficitul bugetar s reprezinte cel mult 3 % din PIB; - datoria public s nu depeasc 60 % din PIB. Tratatul mai prevede realizarea unui grad ridicat de stabilitate a preurilor; acest lucru va rezulta dintr-o rat a inflaiei apropiat de aceea a trei state membre... care prezint cele mai bune rezultate n materie de stabilitate a preurilor. Rata inflaiei n rile membre nu va trebui s reprezinte mai mult de 1,5 % n raport cu rata medie a celor trei ri, pe acest plan. n fine, tratatul mai subliniaz caracterul durabil al convergenei atinse de un stat membru... care se reflect n nivelul ratei dobnzii pe termen lung. Rata nominal a dobnzii pe termen lung nu va trebui s depeasc cu mai mult de 2 % media ratelor dobnzii celor trei ri care au cele mai bune performane pe planul ratei inflaiei. Aceast condiionare are la baz logica economic. Consiliul European, la reuniunea de la Madrid din 1995, stabilete programul pentru introducerea monedei unice. Conform acestui program, n 1998 s-a efectuat nominalizarea a unsprezece ri care s participe la Uniunea Economic i Monetar. n acelai an, Banca Central European i intr n atribuii, fiind puse la punct scenariile privind introducerea Euro(la 31 decembrie 1998 s-a produs lansarea oficial a monedei unice). Pe plan instituional, trebuie menionat c, n octombrie 1997, a fost semnat Tratatul de la Amsterdam, care propune adncirea i lrgirea, n continuare, a integrrii interstatale, cu un accent sporit pe problema locurilor de munc, pe problemele sociale, n general. n acelai an (decembrie 1997), Consiliul European, n reuniunea sa de la Luxemburg, adopt Pactul de stabilitate i de cretere, menit s stea la baza coordonrii msurilor destinate pregtirii ultimei faze a UEM i, n special, s asigure respectarea criteriului din Tratatul de la Maastricht referitor la deficitul bugetar al statelor membre (maximum 3% din PIB). Drumul parcurs de la Tratatul de la Roma pn la cele de la Maastricht i Amsterdam, de la Europa celor 6 la Europa celor 25, este marcat de realizri importante. Ele demonstreaz oarecum viabilitatea acestui model de integrare, viabilitate dovedit i de succesul su n confruntarea cu un alt model occidental, de sorginte britanic. n 1959, din iniiativa Marii Britanii a luat fiin, prin acordul de la Stockholm, Asociaia European a Liberului Schimb, care a inclus apte state: Austria, Danemarca, Norvegia, Suedia, Elveia, Portugalia i ara iniiatoare, Marea Britanie. Deci ase state mici alturi de o mare putere economic, ceea ce avea s conduc la un echilibru precar. Din punctul de vedere al nivelului de integrare, AELS s-a situat pe prima treapt cea a zonei de comer liber: asociaia i-a propus doar suprimarea taxelor vamale reciproce (la produsele industriale), nu ns i un tarif vamal extern comun. Spre deosebire de Comunitatea European, n cadrul AELS a fost lsat liber jocul forelor pieei. Accentul a fost pus pe utilizarea mijloacelor funcionale i nu a celor instituionale. La un moment dat, AELS a nceput s dea semne de slbiciune. Pe de alt parte, fora de atracie a Comunitii Europene s-a dovedit din ce n ce mai mare, cinci ri membre prsind AELS i adernd la Comunitatea European: Marea Britanie i Danemarca (1

17

ianuarie 1973), Portugalia (1 ianuarie 1986), Austria i Suedia (1 ianuarie 1995). La momentul actual AELS nu mai cuprinde dect Elveia, Norvegia, Islanda i Liechtenstein. 2.3 De la politicile economice comune la marea Pia Unic European Uniunea European ar fi de neconceput fr existena politicilor economice comune. Cum au aprut ele? Integrarea economic interstatal a fcut posibil saltul de la intervenionismul statal la cel suprastatal; totodat, ea a deschis calea cooperrii ntre factorii de decizie aflai la cele dou niveluri, ntre instituiile respective. Aceast nou posibilitate a aprut datorit cedrii liber consimite, de ctre statele membre ale Comunitii Europene, a unor prerogative ale suveranitii lor naionale n favoarea instituiilor comunitare (dreptul de a fixa taxe vamale, de a bate moned naional etc.). Evoluiile ulterioare au demonstrat c aceast renunare a fost larg compensat prin avantajele ce decurg din noua suveranitate aceea a Uniunii Europene ca entitate. Politicile economice comune sunt rodul cooperrii ntre cele dou niveluri de decizie. n ordine cronologic, prima lansat a fost Politica Agricol Comun (1962), pe vremea Europei celor ase Frana, Germania, Italia, Belgia, Olanda i Luxemburg considerate state fondatoare. Prin aceast politic se urmrea ieirea din situaia de criz de subproducie existent pe piaa produselor agricole, imediat dup sfritul celui de-al doilea rzboi mondial. Succesul PAC a fost deplin; oferta a crescut considerabil; sigurana alimentar i calitatea produselor au fost asigurate. Ulterior, PAC avea s intre ntr-o faz de criz de supra-producie, cnd accentul a fost pus pe reducerea ofertei n raport cu cererea. Politica agricol comun a fost marea beneficiar a existenei i funcionrii celorlalte politici economice comunitare. Politica comercial comun a nsemnat eliminarea progresiv a taxelor vamale i a restriciilor netarifare, n cadrul schimburilor intracomunitare, ceea ce a facilitat i comerul reciproc cu produse agricole. Piaa comun s-a realizat, n primul rnd, n sectorul agricol. Tariful vamal comun extern, intrat n vigoare la 1 iulie 1968, a asigurat, dup caz, o protecie i a produciei agricole comunitare, dei el a sczut continuu, datorit negocierilor din cadrul GATT/OMC. Politica bugetar a Uniunii a satisfcut preferenial cerinele PAC; de cte ori au fost luate n discuie proiectele de buget comunitare, s-au manifestat puternice disensiuni ntre reprezentanii rilor membre, n primul rnd din acest motiv.

18

 Politica monetar comun, dup parcurgerea a dou etape preliminare, cea a aa-numitului arpe monetar (1972-1978) i cea a sistemului monetar european (1979-1998) intr ntr-o etap calitativ superioar, etapa Uniunii Economice i Monetare, prin lansarea oficial a monedei unice euro, la 31 decembrie 1998, prin crearea Bncii Centrale Europene, devenit operaional la 1 ianuarie 1999 i prin ncheierea procesului de retragere din circulaie a monedelor naionale ale statelor care aderaser la euro, la 1 martie 2002, moment n care euro devine efectiv moned unic. Euro a mrit efectul de antrenare generat de procesul de integrare economic interstatal, prin alinierea n jos a ratelor inflaiei i ale dobnzii, tendin care a stimulat investiiile i, n consecin, creterea economic la nivelul UE. Euro a facilitat considerabil stabilirea unor preuri unice, ceea ce a consolidat marea pia intern european. Semnificaia formrii Marii Piee Unice Europene Actul Unic European (1 iulie 1987) a dinamizat procesul de integrare vest-european. El a prevzut ca, pn la data de 31 decembrie 1992, s fie realizat definitiv marea pia unic, un spaiu economic fr frontiere. Marea pia unic este chemat s asigure cele patru liberti de circulaie: a mrfurilor, a persoanelor, a serviciilor i a capitalurilor. Aceste liberalizri nu s-au produs simultan, ci n ritmuri diferite. Deosebiri de ritm s-au nregistrat nu numai ntre diferitele fluxuri, ci i n interiorul lor ,ntre segmentele care le compun. Libera circulaie a mrfurilor a devenit posibil graie politicii comerciale comune. Un rol important au jucat i diverse reglementri, cum sunt cele privind fiscalitatea sau recunoaterea reciproc a calitii produselor. Libera circulaie a capitalurilor i propune sa nlture restriciile care exist n legtur cu circulaia capitalurilor ntre rile membre, s contribuie la desvrirea Pieei unice europene nlesnind celelalte liberti i s favorizeze progresul economic prin alocarea optim a capitalului. Ea permite crearea unui spaiu financiar de dimensiuni internaionale i contribuie la realizarea obiectivelor politicii economice i monetare a Uniunii Europene. Libera circulaie a capitalurilor deschide calea unei concurene directe ntre fiscalitatea statelor membre. Libera circulaie a persoanelor a debutat prin libertatea trecerii frontierelor (un rol important revenind acordului de la Schengen) i apoi prin abolirea discriminrii de naionalitate, n privina angajrii, salarizrii, condiiilor de munc. Tratatul de la Amsterdam a avut un rol considerabil pe planul respectrii drepturilor omului, a persoanei. Liberalizarea serviciilor a evideniat un ritm mai rapid n cazul serviciilor bancare, urmate de cele din domeniul valorilor mobiliare i din cel al asigurrilor. 2.4. Perspectivele integrrii politice a UE Tratatele privind integrarea economic interstatal (Roma 1957, Maastricht 1992,Amsterdam 1997) nu prevd explicit obiective referitoare la integrarea politic. S fi fost, oare, abandonate pe parcurs principiile formulate de pionierii integrrii europene sau s-a dorit, mai degrab, menajarea unor susceptibiliti naionaliste? Fapt este c aproape fiecare dintre deciziile majore pe planul integrrii economice i monetare a reprezentat, n felul ei, o crmid pus la temelia construciei politice europene: Crearea instituiilor comunitare, care s-a fcut cu preul renunrii la unele dintre prerogativele suveranitii naionale a statelor, expresie a unei voine politice de integrare interstatal. Implementarea politicilor comunitare, reprezint o afirmare a spiritului integraionist n competiia cu cel naionalist. Depirea marilor dificulti aprute pe parcurs este o dovad a unui angajament politic crescut al tuturor statelor participante la procesul de integrare. 19

 Acquis-ul comunitar, cu tot ceea ce reprezint el, constituie un fundament pentru o integrare politic n cadrul Uniunii Europene. Realizrile la nivel comunitar n-ar fi avut efect dac n-ar fi influenat pozitiv viaa cetenilor. Pe fondul general al creterii nivelului de trai n ansamblul Uniunii Europene, a fost ntrit protecia drepturilor i intereselor ceteneti n toate statele membre prin adoptarea unor decizii, cum sunt: acordarea unor drepturi politice suplimentare privind garantarea liberei circulaii a persoanelor n cadrul UE, a dreptului rezidenilor de a participa la alegeri locale, chiar dac sunt ceteni ai altui stat comunitar; protecia ceteanului european n calitate de consumator prin impunerea unor standarde superioare de calitate, obligatorii pentru toate statele UE, ca i pentru exportatorii strini; construirea progresiv a unei zone de libertate, securitate i justiie. introducerea monedei unice, Euro acionnd i ca un instrument de coagulare politic. O moned nu este numai un simbol al valorii, ci i unul politic, al independenei i suveranitii unui stat. Moneda naional, prin cursul ei de schimb, permite statului care a emis-o s-i valorifice avantajul comparativ, drepturile economice care i se cuvin, n schimbul cu alte state i s asigure un standard de via corespunztor propriilor ceteni. De aceea, n rile dezvoltate, cu moned forte, se formeaz un adevrat ataament al populaiei fa de moneda naional. ncrederea cetenilor unei ri n moneda proprie este, ea nsi, un factor de stabilitate. Pn n prezent nu s-a menionat nimic oficial despre felul cum va arta uniunea politic european. O indicaie indirect se gsete, totui, n Tratatul de la Amsterdam, n partea privind instituirea ceteniei europene: Cetenia Uniunii completeaz cetenia naional i nu o nlocuiete (art. 8, s.n.). Aadar, fiecare persoan ar urma s aib dreptul la dubl cetenie: una naional i alta european, n acelai timp. Acest fapt prefigureaz coexistena a dou tipuri de entiti politice: pe de o parte, statele-naiune, membre ale UE, cu ceea ce au ele specific, nainte de toate pe plan cultural, iar, pe de alt parte, Uniunea, cu instituiile, legislaia i politicile sale comunitare. UE este guvernat de o serie de tratate, revizuite periodic n ultimii 50 de ani. Cele trei tratate fondatoare au fost Tratatul instituind Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO), 1951, Tratatul instituind Comunitatea European (CEE), 1957, i Tratatul care a instituit Comunitatea European a Energiei Atomice, 1957. Al patrulea Tratat fondator este Tratatul de la Maastricht sau Tratatul asupra Uniunii Europene (1992/1993). Tratatele fondatoare au fost amendate de cteva ori: prin Tratatul de Unificare/ Merger Treaty (1965), Actul Unic European (1986/1987), Tratatul de la Amsterdam (1997/1999) i Tratatul de la Nisa (2001/1.02.2003). Tratatele de aderare, semnate cu noile state membre, reprezint exemple de noi amendamente la tratate. Tratatul de la Maastricht a creat o nou entitate, Uniunea European, cu o structur pe trei piloni: pilonul Comunitar (corespunztor tratatelor comunitare), pilonul Politic extern i de securitate comun (PESC) i pilonul Justiie i afaceri interne (JAI). Tratatul de la Amsterdam a transferat pilonului Comunitar o parte din activitile acoperite de pilonul trei, care a rmas limitat numai la cooperarea juridic i poliieneasc n probleme infracionale. Tratatul Constituional a unit cei trei piloni dei n continuare sunt meninute proceduri speciale n domeniul politicii externe, de securitate i aprare. Tratatul Constituional a fost rezultatul unor discuii organizate n cadrul unei Convenii, desfurat ntre 2002 i 2003 i la care au participat 105 reprezentani ai guvernelor statelor membre i candidate, parlamentelor naionale, Parlamentului European, Comisiei Europene, observatori din partea Comitetului Regiunilor, ai Comitetului Economic i Social, ai partenerilor sociali i

20

a Mediatorului european. Prin aceast Convenie s-a ncercat, pentru prima dat n istoria UE, s se asigure discuii deschise, transparente, oferindu-se posibilitatea exprimrii ct mai multor puncte de vedere naionale i europene. Rezultatele tuturor acestor eforturi s-au concretizat n proiectul de Tratat Constituional prezentat de ctre preedintele conveniei, V. G dEstaigne, n cadrul Consiliului European de la Salonic (20 iunie 2003). Ulterior, proiectul a fost analizat de statele membre ale UE n cadrul unei Conferine Interguvernamentale (care a reunit reprezentani ai guvernelor, ai Comisiei Europene i ai PE), care i-a nceput lucrrile n octombrie 2003. Dup aproape un an de negocieri, tergiversri i reculuri, n cele din urm, n cadrul Consiliului European din 18 iunie 2004, s-a ajuns la un acord asupra unui text nu foarte diferit de cel al proiectului iniial. Tratatul Constituional a fost semnat la Roma, la 29 octombrie 2004, de ctre reprezentanii celor 25 de state membre, ulterior urmnd a fi supus ratificrii, conform procedurilor constituionale naionale.Dei, din punct de vedere tehnic, avem de a face cu un tratat, adoptat conform procedurilor de revizuire a TCE / TUE, din punctul de vedere al coninutului, avem de a face cu o constituie, care genereaz drepturi, proclam separarea puterilor n stat, precum i garanii privind independena unor instituii unele fa de altele. n vocabularul juridic, noiunea de tratat este diferit de cea de Constituie: n vreme ce tratatul este un act care privete dreptul internaional, Constituia privete ordinea intern; Tratatul este un acord ntre pri, Constituia un act universal; Tratatul este elaborat de state suverane, Constituia de ctre naiuni; Tratatul reprezint rezultatul negocierilor internaionale, mai mult sau mai puin secrete, Constituia este rezultatul deliberrilor publice i al votului cetenilor. Tratatul Constituional, care nlocuiete, printr-un text unic i din raiuni de claritate, toate celelalte tratate existente, este format din patru pri mari: Prima parte: Definiia i obiectivele Uniunii (Definirea obiectivelor, competenelor, procedurilor decizionale i instituiile UE); Partea a doua: Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii (proclamat cu ocazia Consiliului European de la Nisa, din decembrie 2000 i ncorporat acum n proiectul constituional); Partea a treia: Politicile i funcionarea Uniunii (ncorporeaz un numr important de prevederi ale tratatelor actuale, departajate n politici i aciuni interne i funcionarea Uniunii); Partea a patra: Dispoziii generale i finale (clauze finale, inclusiv procedurile privind adoptarea i revizuirea acestei Constituii). Dei reprezint un text care reflect un compromis, Tratatul Constituional consolideaz procesul integrrii europene, ntrind recunoaterea i respectarea suveranitii statelor membre, a diversitii instituionale, culturale i lingvistice. De asemenea, el consolideaz piaa intern unic, ntrind totodat i dimensiunea social a UE, mai ales n ceea ce privete respectarea drepturilor politice i sociale fundamentale. Tratatul de reform a fost semnat la 13 decembrie 2007 de ctre efii de stat/de guvern i minitrii afacerilor externe ai UE, la Lisabona. La fel ca i Tratatul de la Amsterdam i, respectiv, Nisa, Tratatul de la Lisabona(TL) este un tratat de amendare a Tratatelor existente - Tratatul Uniunii Europene (TUE), care i va pstra denumirea, i Tratatul Comunitilor Europene (TCE), acesta din urm urmnd s fie redenumit Tratatul privind funcionarea Uniunii (TFUE). Cele dou tratate, modificate conform prevederilor Tratatului de la Lisabona, vor reprezenta tratatele de baz ale Uniunii i vor avea o valoare juridic egal. De asemenea, va fi meninut Tratatul privind Comunitatea Energiei Atomice Europene (Euratom). 13 Protocoale i 65 de Declaraii sunt anexate Tratatului de la Lisabona.

21

Elaborarea Tratatului s-a realizat n baza mandatului precis i detaliat agreat la Consiliul European din 21-23 iunie 2007, i care a reluat practic substana prevederilor fostului Tratat Constituional. Din perspectiv istoric, semnarea Tratatului finalizeaz procesul de reform a Tratatelor Uniunii demarat n 2001 la Laeken i care urmrea elaborarea unui tratat cuprinztor pentru Europa. Tratatul de la Lisabona este primul tratat adoptat n cadrul Uniunii Europene cu 27 de state membre, fiind de asemenea primul Tratat al Uniunii pe care Romnia l-a semnat n calitate de stat membru. Romnia participase anterior, n octombrie 2004, la Roma, n calitate de stat candidat, la semnarea Actului Final al Conferinei care a adoptat Tratatului Constituional(TC). O Europ mai democratic i mai transparent, n care Parlamentul European i parlamentele naionale se bucur de un rol consolidat, n care cetenii au mai multe anse de a fi ascultai i care definete mai clar ce este de fcut la nivel european i naional i de ctre cine. Un rol consolidat pentru Parlamentul European: Parlamentul European, ales direct de ctre cetenii Uniunii Europene, va avea noi atribuii privind legislaia, bugetul Uniunii Europene i acordurile internaionale. Prin faptul c se va recurge mai des la procedura de codecizie n cadrul elaborrii politicilor europene, Parlamentul European se va afla pe o poziie de egalitate cu Consiliul, care reprezint statele membre, n ceea ce privete adoptarea celei mai mari pri a legislaiei Uniunii Europene. O mai mare implicare a parlamentelor naionale: parlamentele naionale vor participa ntr-o msur mai mare la activitile Uniunii Europene, n special datorit unui nou mecanism care le permite s se asigure c aceasta intervine numai atunci cnd se pot obine rezultate mai bune la nivel comunitar (principiul subsidiaritii). Alturi de rolul consolidat al Parlamentului European, implicarea parlamentelor naionale va conduce la consolidarea caracterului democratic i la creterea legitimitii aciunilor Uniunii. O voce mai puternic pentru ceteni: datorit iniiativei cetenilor, un milion de ceteni din diferite state membre vor putea cere Comisiei s prezinte noi propuneri politice. Cine i ce face: relaia dintre statele membre i Uniunea European va deveni mai clar odat cu clasificarea competenelor. Retragerea din Uniune: Tratatul de la Lisabona recunoate explicit, pentru prima dat, posibilitatea ca un stat membru s se retrag din Uniune. O Europ mai eficient, cu metode de lucru i reguli de vot simplificate, cu instituii eficiente i moderne pentru o Uniune European cu 27 de membri, capabil s acioneze mai bine n domenii de prioritate major pentru Uniunea de astzi. Un proces decizional eficient: votul cu majoritate calificat din Consiliu va fi extins la noi domenii politice, astfel nct procesul decizional s se desfoare mai rapid i mai eficient. ncepnd din 2014, calcularea majoritii calificate se va baza pe sistemul dublei majoriti, a statelor membre i a populaiei, reflectnd astfel dubla legitimitate a Uniunii. Dubla majoritate se obine atunci cnd o decizie este luat prin votul a 55% din statele membre, reprezentnd cel puin 65% din populaia Uniunii. Un cadru instituional mai stabil i mai eficient: Tratatul de la Lisabona creeaz funcia de preedinte al Consiliului European, ales pentru un mandat de doi ani i jumtate, introduce o legtur direct ntre alegerea preedintelui Comisiei i rezultatele alegerilor europene, prevede noi dispoziii referitoare la viitoarea structur a Parlamentului European i la reducerea numrului de comisari i include reguli clare privind cooperarea consolidat i dispoziiile financiare.

22

O via mai bun pentru europeni: Tratatul de la Lisabona amelioreaz capacitatea UE de a aciona n diverse domenii de prioritate major pentru Uniunea de azi i pentru cetenii si precum libertatea, securitatea i justiia (combaterea terorismului sau lupta mpotriva criminalitii). ntr-o anumit msur, Tratatul se refer i la alte domenii, printre care politica energetic, sntatea public, schimbrile climatice, serviciile de interes general, cercetare, spaiu, coeziune teritorial, politic comercial, ajutor umanitar, sport, turism i cooperare administrativ. O Europ a drepturilor, valorilor, libertii, solidaritii i siguranei, care promoveaz valorile Uniunii, introduce Carta drepturilor fundamentale n dreptul primar european, prevede noi mecanisme de solidaritate i asigur o mai bun protecie a cetenilor europeni. Valori democratice: Tratatul de la Lisabona specific i consolideaz valorile i obiectivele care stau la baza Uniunii. Aceste valori sunt menite s serveasc drept punct de referin pentru cetenii europeni i s arate ce anume are de oferit Europa partenerilor si din ntreaga lume. Drepturile cetenilor i Carta drepturilor fundamentale: Tratatul de la Lisabona menine drepturile existente i introduce altele noi. n mod special, garanteaz libertile i principiile nscrise n Carta drepturilor fundamentale i confer dispoziiilor acesteia for juridic obligatorie. Se refer la drepturi civile, politice, economice i sociale. Libertate pentru cetenii europeni: Tratatul de la Lisabona menine i consolideaz cele patru liberti, precum i libertatea politic, economic i social a cetenilor europeni. Solidaritate ntre statele membre: Tratatul de la Lisabona prevede faptul c Uniunea i statele membre acioneaz mpreun ntr-un spirit de solidaritate n cazul n care un stat membru este inta unui atac terorist sau victima unui dezastru natural sau provocat de mna omului. De asemenea, se subliniaz solidaritatea n domeniul energiei. Mai mult siguran pentru toi: Uniunea va beneficia de o capacitate extins de aciune n materie de libertate, securitate i justiie, ceea ce va aduce avantaje directe n ceea ce privete capacitatea Uniunii de a lupta mpotriva criminalitii i terorismului. Noile prevederi n materie de protecie civil, ajutor umanitar i sntate public au, de asemenea, obiectivul de a ntri capacitatea Uniunii de a rspunde la ameninrile la adresa securitii cetenilor europeni. Europa ca actor pe scena internaional instrumentele de politic extern de care dispune Europa vor fi regrupate att n ceea ce privete elaborarea, ct i adoptarea noilor politici. Tratatul de la Lisabona va oferi Europei o voce mai clar n relaiile cu partenerii si din ntreaga lume. Va utiliza fora dobndit de Europa n domeniul economic, umanitar, politic i diplomatic pentru a promova interesele i valorile europene pe plan mondial, respectnd, n acelai timp, interesele specifice ale statelor membre n domeniul afacerilor externe. Numirea unui nalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate, care va fi i unul din vicepreedinii Comisiei, va crete impactul, coerena i vizibilitatea aciunii externe a UE. Noul Serviciu european pentru aciune extern va oferi naltului Reprezentant sprijinul necesar. Uniunea va avea o personalitate juridic unic, ceea ce i va ntri puterea de negociere determinnd-o s fie mai eficient pe plan mondial i un partener mai vizibil pentru rile tere i organizaiile internaionale. Progresele n domeniul politicii europene de securitate i aprare vor menine unele modaliti decizionale specifice, facilitnd totodat o cooperare consolidat n cadrul unui grup mai mic de state membre.

23

 Tratatul de la Lisabona nu schimb fundamental structura instituional a Uniunii, care se va baza, n continuare, pe triunghiul Parlament, Consiliu, Comisie. Cu toate acesta, Tratatul introduce cteva elemente noi menite s amelioreze eficiena, coerena i transparena instituiilor, astfel nct acesta s poat rspunde mai bine exigenelor cetenilor europeni. Vor exista apte instituii: Parlamentul European, Consiliul european, Consiliul, Comisia European, Curtea de Justiie a Uniunii Europene, Banca Central European i Curtea de Conturi. Ce schimbri aduce Tratatul de la Lisabona? Parlamentul European i reprezint pe cetenii statelor membre. Tratatul de la Lisabona sporete competenele acestuia la nivel legislativ, bugetar i n materie de aprobare a acordurilor internaionale. De asemenea, Tratatul modific i structura Parlamentului: numrul deputailor europeni nu va depi 751 (750 plus preedintele), iar repartizarea locurilor pe state membre se va face dup principiul proporionalitii degresive. Altfel spus, deputaii din rile cu cei mai muli locuitori vor reprezenta un numr mai mare de ceteni dect deputaii din rile cel mai puin populate. Tratatul mai precizeaz c fiecare stat membru va fi reprezentat n Parlament de minim 6 deputai i de maxim 96. Consiliul european, care are misiunea de a impulsiona elaborarea politicilor, devine, la rndul su, o instituie a Uniunii, fr a primi ns noi atribuii. Este creat totui un nou post, cel de Preedinte al Consiliul european. Acesta este ales de Consiliul european pentru un mandat de doi ani i jumtate i va avea rolul de a asigura pregtirea i continuitatea lucrrilor Consiliului european i de a gsi soluii care s conduc la obinerea consensului. Preedintele Consiliului european nu poate ocupa alte funcii la nivel naional. Consiliul reprezint guvernele statelor membre. Rolul su rmne n mare msur neschimbat. Consiliul va continua s mpart prerogativele legislative i bugetare cu Parlamentul i i va menine rolul central n materie de politic extern i de securitate comun (PESC) i de coordonare a politicilor economice. Schimbarea esenial adus de Tratatul de la Lisabona se refer la procesul de decizie. n primul rnd, Consiliul va decide cu majoritate calificat, cu excepia cazurilor n care tratatele prevd o alt procedur, cum ar fi votul n unanimitate. n practic, odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, votul cu majoritate calificat va fi extins la numeroase domenii de aciune (de exemplu, imigrarea sau cultura). Ulterior, introducerea, n 2014, a votului cu dubl majoritate al statelor membre ale UE (55%) i al populaiei (65%), care reflect dubla legitimitate a Uniunii, va conduce la consolidarea transparenei i eficienei. Noua modalitate de calcul va fi completat de un mecanism similar compromisului de la Ioannina, care ar trebui s permit unui numr mic de state membre (apropiate de minoritatea de blocare) s-i manifeste opoziia fa de o decizie. ntr-o asemenea situaie, Consiliul trebuie s fac tot ce-i va sta n putin pentru a obine, ntr-un interval de timp rezonabil, o soluie satisfctoare pentru ambele pri. Comisia European are ca principal misiune promovarea interesului general european. Tratatul de la Lisabona aduce schimbri la nivelul structurii acesteia. Potrivit principiului rotaiei egale ntre statele membre, ncepnd din 2014, colegiul va fi format dintrun numr de comisari egal cu dou treimi din numrul statelor membre (adic 18, n cazul unei Uniuni cu 27 de ri). Numrul membrilor Comisiei va putea fi modificat de Consiliul european cu unanimitate de voturi. Alt schimbare important: Tratatul de la Lisabona introduce o legtur direct ntre rezultatele alegerilor pentru Parlamentul European i alegerea candidatului la preedinia Comisiei. De asemenea, trebuie menionat c rolul preedintelui Comisiei va fi consolidat, din moment ce acesta i va putea obliga pe membrii colegiului s demisioneze.

24

naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate i vicepreedinte al Comisiei nfiinarea postului de nalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate este una dintre inovaiile instituionale majore ale Tratatului de la Lisabona. n consecin, coerena aciunii externe a Uniunii ar trebui s fie ameliorat. Acest nalt Reprezentant va avea o dubl misiune: pe de o parte, va fi mputernicitul Consiliului pentru politica extern i de securitate comun (PESC) iar pe de alt parte, va fi vicepreedinte al Comisiei pentru relaii externe. Responsabil pentru elaborarea politicii externe i a politicii de aprare comun, va prezida i Consiliul Afaceri externe. n plus, va reprezenta Uniunea pe scena internaional n domeniul PESC i va fi asistat de un serviciu european pentru aciune extern, format din funcionari ai Consiliului, Comisiei i serviciilor diplomatice naionale. Celelalte instituii Dispoziiile tratatelor actuale referitoare la Banca Central European (BCE) i la Curtea de Conturi nu au suferit schimbri notabile. n ceea ce privete Curtea de Justiie a Uniunii Europene, Tratatul de la Lisabona extinde domeniul de intervenie al acesteia, mai ales n materie de cooperare penal i poliieneasc i introduce cteva modificri procedurale. Parlamentele naionale Tratatul de la Lisabona recunoate i consolideaz rolul parlamentelor naionale care, dei nu fac parte din cadrul instituional al Uniunii, joac un rol important n funcionarea acesteia. Tratatul de la Lisabona face progrese semnificative n materie de protecie a drepturilor fundamentale, deschiznd calea aderrii UE la Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. n plus, Tratatul de la Lisabona garanteaz aplicarea efectiv a Cartei drepturilor fundamentale. Prin urmare, UE va dispune de un ansamblu de drepturi civile, politice, economice i sociale care vor fi obligatorii, din punct de vedere juridic, nu doar pentru UE i instituiile sale, ci i pentru statele membre. Carta grupeaz drepturile fundamentale n ase capitole mari: demnitate, libertate, egalitate, solidaritate, cetenie i justiie. n plus, sunt introduse i alte drepturi suplimentare, care nu apreau n Convenia european a drepturilor omului, precum protecia datelor cu caracter personal, bioetica i dreptul la o bun administrare. Carta reafirm msuri importante viznd eliminarea discriminrii pe motiv de sex, ras i origine etnic. n acelai timp, menioneaz i drepturile sociale aplicate ntreprinderilor, de exemplu dreptul muncitorilor de a fi informai, de a negocia i de a iniia aciuni colective altfel spus, dreptul la grev. Prin Tratatul de la Lisabona, Europa se va putea exprima cu mai mult fermitate n domeniul relaiilor sale externe. Pentru a menine libertatea, securitatea i prosperitatea pe tot continentul, Uniunea European trebuie s joace un rol ct mai activ pe scena mondial. n contextul globalizrii, statele membre nu pot face fa singure unor provocri precum asigurarea rezervelor de energie, schimbrile climatice, dezvoltarea durabil, competitivitatea economic i terorismul. Uniunea European, vzut ca un ntreg, este singura care poate oferi soluii la aceste probleme. Tratatul de la Lisabona conine dou inovaii instituionale importante, care vor avea un impact semnificativ asupra aciunii externe a Uniunii: numirea unui preedinte permanent al Consiliului European, pentru un mandat de doi ani i jumtate cu posibilitate de rennoire, precum i a unui nalt Reprezentant pentru afaceri externe i politica de securitate, care va fi i vicepreedinte al Comisiei i care va avea misiunea de a asigura coerena aciunilor externe ale Uniunii. Tratatul de la Lisabona va oferi Uniunii posibilitatea 25

de a aciona mai eficient i mai coerent pe plan internaional. mbinnd diversele componente ale politicii externe, respectiv diplomaia, securitatea, comerul, dezvoltarea, ajutorul umanitar i negocierile internaionale, Europa va dobndi o poziie mai ferm n relaiile cu rile partenere i organizaiile din ntreaga lume. Intervenia UE va avea un impact i mai puternic odat cu crearea unui nou serviciu european pentru aciune extern. Acesta se va sprijini pe resursele instituiilor UE i ale statelor membre pentru a-l asista pe naltul Reprezentant. Tratatul atribuie Uniunii o personalitate juridic unic, dndu-i posibilitatea s ncheie acorduri internaionale i s adere la organizaii internaionale. Prin urmare, UE va putea s se exprime i s acioneze ca o singur entitate. Tratatul de la Lisabona acord o i mai mare importan principiilor care stau la baza aciunilor Uniunii Europene: democraia, statul de drept, libertile fundamentale i drepturile omului, respectarea demnit ii umane, principiile egalitii i solidaritii. Tratatul de la Lisabona introduce, pentru prima dat, o baz juridic specific pentru acordarea ajutorului umanitar i prevede posibilitatea nfiinrii Corpului voluntar european de ajutor umanitar. Definind rolul pe care UE trebuie s l joace n lume, Tratatul de la Lisabona abordeaz i problema politicii de securitate i de aprare comun, admind c aceasta face parte integrant din politica extern i de securitate comun. n acest context, este introdus i o clauz de solidaritate, prin care Uniunea European i statele membre sunt chemate s ac ioneze n comun n cazul n care un stat membru devine inta unui atac terorist. Tratatul de la Lisabona va avea o influen considerabil asupra normelor actuale care reglementeaz libertatea, securitatea i justiia la nivel comunitar i va facilita derularea, de ctre UE, a unor aciuni mai complexe, mai legitime, mai transparente i mai democratice. Pn n prezent, aspectele importante din acest domeniu erau reglementate prin decizii adoptate n unanimitate de ctre Consiliu, rolul atribuit Parlamentului European i Curii Europene de Justiie fiind limitat. Tratatul de la Lisabona va contribui la consolidarea democraiei i a transparenei, ntruct o serie de acte juridice vor fi adoptate prin codecizie, procedur care consolideaz rolul de colegiuitor al Parlamentului European, iar principiul adoptrii deciziilor cu majoritate calificat va fi extins la Consiliu. Aciunile ntreprinse de UE vor fi facilitate prin eliminarea separrii domeniilor politice autonome cunoscute i sub numele de piloni care definesc structura instituional existent n ceea ce privete cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal. Cu toate acestea, iniiativele legislative bazate pe iniiativele a cel puin un sfert din statele membre vor fi n continuare posibile n domeniul cooperrii poliieneti, al dreptului penal i al cooperrii administrative. Comisia European i va asuma, pe deplin, rolul de gardian al Tratatelor i va veghea, alturi de Curtea European de Justiie, la aplicarea corect a deciziilor. La rndul lor, parlamentele naionale vor avea un rol mai important n examinarea i emiterea de opinii privind aspectele legate de justiie, libertate i securitate. Tratatul de la Lisabona garanteaz libertile i principiile nscrise n Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene i confer dispoziiilor acesteia for juridic obligatorie. n acest sens, Curtea de Justiie va beneficia de competene sporite pentru a garanta aplicarea corect a Cartei. Aceste schimbri vor facilita crearea unui proces decizional mai complet, mai legitim, mai eficient, mai transparent i mai democratic n domeniul comun al libertii, justiiei i securitii, ntruct va elimina blocarea frecvent a propunerilor datorat regulii unanimitii.

26

 Tratatul de la Lisabona consolideaz, totodat, coeziunea economic, social i teritorial n cadrul Uniunii Europene; pentru prima dat, este inclus n obiectivele UE principiul coeziunii teritoriale. Tratatul de la Lisabona atribuie un rol mai important regiunilor. Principiul subsidiaritii, potrivit cruia UE acioneaz doar atunci cnd rezultatele pot fi mai uor obinute la nivel comunitar dect la nivel naional, se va aplica, acum, inclusiv la nivel local i regional. 2.5. UE stat sau organizaie? A rspunde la ntrebarea ce este Uniunea European, se dovedete a fi mult mai complicat dect ne-am putea imagina. Cci UE nu este un stat, n nelesul clasic al termenului, dar nici o organizaie internaional, aa cum sunt apar ele definite conform actualelor norme ONU. Pentru a argumenta acest lucru vom prezenta pe rnd elementele caracteristice celor dou entiti, statul i organizaia internaional. Statul poate fi definit drept acea entitate fizic i juridic caracterizat prin cel puin patru atribute (J. McCormick, 2002, p. 2): a) teritoriu clar demarcat prin granie i controale ale micrii persoanelor, capitalurilor i bunurilor; b) suveranitate asupra acestui teritoriu, asupra persoanelor i resurselor din interiorul granielor, precum i dreptul de a impune taxe i a emite legi n cadrul acelorai limite fizice; c) independen din punct de vedere politic i juridic, crearea i funcionarea unui sistem propriu de guvernare asupra rezidenilor; d) legitimitate, respectiv recunoatere din partea poporului dar i a altor state a autoritii i dreptului de jurisdicie asupra teritoriului respectiv. Ceea ce trebuie reinut este c nici una din aceste caliti nu apare ca absolut, cu alte cuvinte, n realitate pot exista att dispute teritoriale care s contrazic prezena primei trsturi, ct i aspecte de natur economic sau politic, care s pun sub semnul ntrebrii noiunea de suveranitate (de exemplu, obligaia de a respecta standardele, procedurile i alte prevederi stabilite prin reglementri internaionale). n plus, independena unui stat nu va rmne intact n condiiile presiunilor economice i de securitate venite dinspre exterior, iar nivelul de legitimitate al unui stat va varia n funcie de modul n care proprii cetenii respect autoritatea guvernului respectiv. n interiorul unui stat, pe de alt parte, pot exista una sau mai multe naiuni. n vreme ce statul reprezint o entitate politic i juridic, naiunea reprezint un grup de persoane unite printr-o istorie, limb i cultur comune. Dei, uneori naiunile pot coincide cu statele, cele mai multe state gzduiesc ns diferite grupri naionale (ceea ce face ca diferenele dintre state s devin mai puin clare). McCormick (2002) consider c, n ultimele decenii, pe fondul amplificrii efectelor generate de globalizarea economiei mondiale, puterea statelor este n continu descretere i asta deoarece: crete gradul de complexitate al economiei mondiale, ca urmare a intensificrii nevoilor comerciale, de securitate i de capital; crete mobilitatea persoanelor, pe fondul unor noi modele de emigraie (de la turismul n mas la micrile de persoane angajate de companiile multinaionale); micrile minoritilor naionale devin tot mai bine organizate i merg n direcia solicitrii independenei; statele se dovedesc n anumite situaii incapabile s rspund nevoilor de securitate, justiie, prosperitate i aprare a drepturilor umane; revoluia din tehnologie, tiin i comunicaii, precum i nevoia de a rspunde unor probleme transfrontaliere, precum poluarea, impun noi reglementri. 27

De exemplu, Spania este un stat a crui populaie este format din mai multe naiuni, respectiv andaluzi, aragonezi, basci, cantabrieni, castilieni, catalani, galiieni, navarezi i valencieni. 2.5.1 Suveranitate versus guvernare global Suveranitatea reprezint un concept care a suscitat i continu s suscite dezbateri aprinse: Dup cum au artat unii autori (Hinsley, 1966), suveranitatea a aprut n secolele XV XVII, ca o noiune cu dou nelesuri: - pe de o parte, exprima supremaia suveranilor respectiv a conductorilor unei ri fa de populaia guvernat, suveranul declarat i recunoscut ca atare neacceptnd ali egali n rndul populaiei aflate n interiorul rii respective; - pe de alt parte, exprima supremaia respectivilor suverani fa de conductorii altor ri, suveranii recunoscui ca atare neacceptnd existena unor superiori n afara granielor, respectiv n mediul internaional. Noiunea a dobndit o accepiune normativ n a doua jumtate a secolului al XVII-lea, n mod convenional momentul putnd fi plasat n timp dup Conferina de pace din Westphalia (1648), care a urmat rzboiului de 30 de ani. Msura n care ulterior, normele Westphaliene au guvernat efectiv practicile internaionale este ns discutabil, ceea ce l-a determinat pe unii autori (Krasner, 1999) s vorbeasc despre aa-numita ipocrizie instituionalizat, de vreme ce suveranii, dei clamau existena suveranitii i necesitatea respectrii ei nu ezitau s intervin unii n afacerile altora. C. Brown (2001, p. 128) consider c suveranitatea presupune att existena unui statut juridic, ct i a unui concept politic: - a spune despre un stat c e suveran nseamn a emite judeci privind poziia sa juridic n plan internaional, cu alte cuvinte, faptul c statul respectiv nu este colonie sau parte a unui sistem suzeran; - statul este suveran i din punct de vedere politic, acest lucru implicnd existena unor competene, puteri distincte, precum capacitatea de a aciona ntr-un anumit mod, n diferite situaii. Krasner (1999) sugereaz c aceast abilitate are o dubl conotaie, demonstrnd pe de o parte capacitatea de a aciona n plan intern i, pe de alt parte, capacitatea de a controla tranzaciile transfrontaliere. Cu alte cuvinte, suveranitatea poate fi privit att ca un statut juridic, deinut sau nu de un stat n plan internaional ct i ca o nmnunchere de puteri i capaciti, de o mai mare sau mai mic extindere. De observat c, exercitarea acestor puteri n mod eficient nu se poate realiza dect n anumite condiii, respectiv n msura n care statele lumii sunt dispuse s coopereze n plan internaional i s-i partajeze suveranitile. Un exemplu poate explica mai bine ce anume nsemn acest lucru i faptul, oarecum paradoxal, c un stat, pentru a-i ntri puterea de aciune trebuie s renune la o parte a prerogativelor sale. Aa de pild, una din puterile suverane ale unui stat este aceea de a avea un serviciu potal. Un asemenea serviciu nu va putea funciona eficient dect n condiiile n care va exista o cooperare liber consimit cu alte state, astfel nct scrisorile s poat fi trimise i primite i dincolo de granie. Acest lucru se poate ntmpla numai n msura n care statele cad de acord s cedeze o parte din competene unui organism independent. n concluzie, pentru a fi i, respectiv pentru a aciona cu adevrat n mod suveran, un stat trebuie s fie de acord s cedeze o parte din suveranitate. ntre necesitatea cedrii unor prerogative suverane - din nevoia real de a guverna mai eficient n interiorul unui stat i necesitatea unei guvernri globale pare a nu mai fi dect un pas. Cu toate acestea ar fi o eroare s privim procesul guvernrii globale ca fiind unul care treptat va include toate domeniile vieii internaionale sau toate regiunile lumii, la fel cum nu trebuie pus nici semnul egal ntre guvernarea global i guvernul global, cele dou noiuni fiind evident diferite (un 28

proces versus o instituie). Ca atare, nu trebuie niciodat exagerat modul n care lumea, ca ntreg, este ordonat i guvernat pornind de la anumite norme. La prima vedere, UE pare a fi o organizaie internaional standard, respectiv o asociere voluntar de state, n care cele mai multe decizii sunt rezultatul negocierilor dintre liderii statelor membre, cu puteri reduse n a impune aplicarea reglementrilor; majoritatea membrilor instituiilor comunitare nu sunt direct alei, ci sunt numii sau aparin unui organism din oficiu (ca de exemplu, membrii Consiliului de Minitri ai UE sunt minitrii ai guvernelor naionale). La o analiz mai atent ns, UE apare a fi mult mai mult dect o organizaie, din cel puin trei categorii de motive: instituiile sale au capacitatea de a emite decizii cu putere de lege i de a concepe politici obligatorii pentru statele membre (de exemplu, n domeniul concurenei, agriculturii, politicii regionale etc.), iar n domeniile n care UE are autoritate, legislaia comunitar este mai presus de legislaia naional; membrii si nu sunt egali ca putere, cele mai multe decizii se iau folosind un sistem de vot ponderat, n funcie de mrimea populaiei; n anumite domenii (de exemplu, n cel comercial), UE are autoritatea de a negocia n numele celor 27 de membri. Atunci cnd cooperarea duce la transferul autoritii ctre instituiile respectivei OI, se trece n fapt de la nivel interguvernamental la nivel supranaional. Planul supranaional implic existena unor forme de cooperare n cadrul crora se creeaz un nou nivel de autoritate, deasupra statelor, care dobndete autoritate independent de acestea. Un organism supranaional se ridic dincolo de interesele de grup / individuale ale statelor membre i ia decizii n funcie de interesele tuturor. Evident, nu este foarte uor de etichetat UE ca fiind un organism interguvernamental, supranaional sau o combinaie a celor dou niveluri. Dezbaterile au fost ndelungate i au avut n vedere problema puterii cedate de ctre guvernele naionale ctre instituiile comunitare (Comisie, Parlament). Unii analiti (Keohane i Hoffman, 1990) au fcut observaia c interguvernamentalismul i supranaionalismul nu sunt dect dou extreme ale unui proces continuuu sau ale unui joc cu sum nul, respectiv creterea caracteristicilor supranaionale implicnd pierderea anumitor trsturi specifice suveranitii. Pe de alt parte, ali analiti (Lindberg i Scheingold, 1970, pp. 94-95) au descris UE drept un experiment n manifestarea n comun a suveranitii, nu n transferarea ei de la nivelul statelor la nivelul unor instituii supranaionale, subliniind c nu orice ctig la nivelul UE nseamn o pierdere la nivel naional i c relaia dintre UE i statele membre este mai degrab una simbiotic, nu competitiv.

29

CAPITOLUL 3. POLITICILE COMUNE ALE UE 3.1. Politici publice vs. politici comune Ori de cte ori un candidat sau un partid particip la alegeri, ei vin n faa alegtorilor cu o list de idei i propuneri menite s rspund nevoilor i solicitrilor exprimate de electorat. Dup alegeri, n mod ideal raionnd, nvingtorii vor guverna pe baza acestor programe, care vor constitui ulterior miezul politicilor lor. Cu alte cuvinte, avem, pe de o parte, n perioada pre-electoral, dezbateri privind platformele sau programele electorale i, pe de alt parte, n perioada post-electoral, modalitile concrete prin care guvernele i exprim i i pun n practic opiunile, prin intermediul legilor, regulamentelor, normelor etc. n cadrul oricrui sistem democratic, dezbaterile privind modul n care sunt concepute i implementate aceste politici publice la nivel naional ocup un spaiu larg, acest lucru fiind vizibil chiar i n cele mai stabile, predictibile i instituionalizate sisteme de guvernare. La nivelul UE, dezbaterile devin cu att mai complicate, cu ct structura de guvernare a UE este diferit de cea specific statelor membre, iar UE este un organism n continu micare, balana puterii ntre instituiile comunitare i statele membre modificndu-se n timp. Politicile publice includ poziiile adoptate de guverne, precum i aciunile ntreprinse de ctre acestea n mod deliberat i/sau conjunctural, ca rspuns la problemele i nevoile societii guvernate. Ca atare, ntr-un sistem democratic putem considera alegerile electorale i opinia public drept input-uri ale politicilor, iar politicile publice propriu-zise drept rezultate (output-uri). Cu toate acestea, chiar dac sursele i parametrii puterii n UE s-au modificat, nu exist ndoieli n privina faptului c tendina sesizabil este de cretere a autoritii UE. De la domeniul crbunelui i a oelului, au fost transferate treptat noi puteri UE (gradele de intensitate fiind diferite n funcie de domeniu), n momentul de fa fiind acoperite arii diferite, precum cele economice, sociale, de mediu etc. n anii 80, pe fondul deciziei de realizare a pieei unice, Uniunea a fost cuprins de o adevrat frenezie reglementar care a dus n cele din urm la discuii privind necesitatea unor intervenii considerate a fi excesive. Pentru ca Bruxelles-ul s nu mai intervin n domenii fr semnificaie la nivel comunitar, Tratatul de la Maastricht aduce n prim-plan conceptul de subsidiaritate. n ciuda aa-numitului proces de europenizare a procesului politic i n ciuda temerilor permanent exprimate de anumite ri privind pierderea suveranitii, UE nu are nc puteri directe n domeniul implementrii politicilor iar bugetul de care dispune are dimensiuni extrem de reduse. Evident, Uniunea nu poate interveni n mod legitim dect n domeniile prevzute prin tratate. Limitarea ariei de aciune reflect opoziia ntre cele dou opiuni fundamentale, interguvernamentalismul, care sprijin conservarea suveranitii statelor membre i aciunea concertat a statelor naiune, i federalismul, care susine necesitatea apariiei i dezvoltrii de organisme supranaionale, ntr-un context al suveranitilor n continu modificare. Formele diferite pe care le mbrac aciunile Uniunii relev n fapt existena a dou modaliti concrete de exercitare a competenelor UE, respectiv substituirea i armonizarea (Pierre Le Mire, 2003). Prima modalitate este asimilat noiunii de politici comune, prin intermediul crora competenele naionale sunt transferate Uniunii, n vreme ce a doua modalitate are n vedere meninerea competenelor n plan naional, pe fondul apropierii legislative, n diferite domenii punctuale.

30

n realitate ns lucrurile sunt mult mai complicate, n practic n legtur cu modul de exercitare al competenelor putnd fi identificate i alte categorii de relaii care se stabilesc ntre UE i statele membre: de coordonare (situaie n care se menine dreptul naional, iar dreptul comunitar nu acioneaz dect n sensul reducerii diferenelor de abordare), de coexisten (precum n cazul pieelor publice, n cazul crora dreptul naional i cel comunitar, dei acioneaz n aceeai direcie, ndeplinesc funcii diferite), etc. n plus, n cadrul unei politici comune pot fi identificate i elemente care in de domeniul armonizrii legislative (de pild, n cazul PAC, circa o treime din cele 282 de directive de armonizare prevzute n Cartea alb, privind realizarea pieei unice, vizau sectorul agroalimentar directive privind controlul veterinar sau fitosanitar, privind utilizarea coloranilor etc. i vizau n principal armonizarea legislativ). n cei peste 50 de ani de existen, Comunitatea a elaborat un corpus legislativ impresionant i coerent; este vorba de acquis-ul comunitar, care ia forma textelor decise n comun dar i a jurisprudenei (domeniu n care Curtea de Justiie are nu numai dreptul de a soluiona litigii dar i de a crea drept).

31

3.2 Politicile comune ale Uniunii Europene Politicile comune susin att integrarea economic, ct i pe cea politic, adncirea procesului de integrare, care vizeaz n principal economiile statelor membre, depinznd ns n cele din urm de deciziile politice ale acestora. n mod progresiv, trecnd prin uniunea vamal, piaa unic, uniunea economic i monetar, adncirea procesului de integrare deschide economiile statelor participante ctre schimburile comerciale i concurena internaional. Pe msur ce economiile naionale se deschid ctre exterior, parametrii lor interni sufer modificri care necesit introducerea unor noi reglementri privind investiiile strine, regimul fuziunilor i achiziiilor etc. Toate aceste mutaii interne ating de o manier decisiv comportamentul actorilor economici, fie ele firme multinaionale, private sau de stat, actorii instituionali constituindu-se n grupuri de interes puternice ce vor interveni n procesul decizional pentru a-i apra i promova propriile interese. Apare astfel cu eviden relaia puternic care se creeaz ntre elita politic i cea economic, cea dinti fiind important s manifeste deschidere i spirit vizionar, astfel nct s nu se transforme ntr-o frn pentru procesul de integrare. Presiunile economice venite dinspre statele membre, dei vor influena deciziile i politicile comune ale Uniunii reprezint condiia necesar nu ns i suficient, elementul esenial, n cele din urm, fiind reprezentat de acordul creat ntre elitele politice i cele economice, precum i de existena unei viziuni comune n ceea ce privete viitorul. Opiunile privind modalitile concrete prin care pot fi atinse obiectivele comune pot trece de la cele care susin ntrirea cooperrii interguvernamentale (ceea ce nu presupune o pierdere de suveranitate) la cele privind integrarea supranaional (care implic existena unui numr important de politici comune i, deci, gestionarea n comun a suveranitii). n 1957, Tratatul CEE se limita la a institui trei politici comune, care nsoeau unul din cele mai importante transferuri de competene n profitul Comunitii: politica agricol, politica n domeniul transporturilor i politica comercial. Treizeci de ani mai trziu, Actul Unic adaug cinci noi domenii: politica monetar, social, a mediului, de coeziune economic i social i de cercetare-dezvoltare. Tratatul de la Maastricht (n special art. 3 A, actualul art. 4) adaug noi competene UE, mrind numrul domeniilor de intervenie la 25 (ca, de exemplu, politica de ntrire a competitivitii n industrie, reele transeuropene, educaie, formare i cultur). Dar, dincolo de consacrarea principiului subsidiaritii, Tratatul de la Maastricht face trimitere n termeni destul de ambigui la msuri, contribuii, prin ntrire, promovare, ncurajare fr a meniona ns i calificativul de politici comune. Ambiguitatea noiunii se reflect n practica comunitar prin diversitatea expresiilor utilizate, de la politici comunitare, politici ale Comunitii, la aciuni sau intervenii ale Comunitii. Definiie - politicile comune reprezint un ansamblu de reguli, msuri, linii de conduit propuse i/sau adoptate de instituiile comunitare. Condiiile apariiei i dezvoltrii politicile comune apar i se dezvolt n msura n care guvernele pri contractante ntr-un tratat consider c interesele particulare ale statelor membre sunt astfel mai bine reprezentate dect prin politicile naionale. Politici comune sau comunitare? Dei distincia nu este foarte uor de fcut, majoritatea autorilor sunt de acord c politicile comune sunt cele care nlocuiesc un numr de elemente eseniale ale politicilor naionale, n vreme ce politicile comunitare sunt cele care susin i completeaz politicile naionale. Caracteristici politicile comune sunt rezultatul negocierilor realizate ntre diferitele pri implicate n procesul de integrare (guvernele statelor membre, grupuri de 32

interes, instituii comunitare etc.). Deciziile privind politicile comune fundamentale, care pun problema renunrii la anumite atribute ale suveranitii, sunt luate de guvernele participante i nscrise n tratatele semnate de fiecare din statele membre, iar ulterior ratificate de parlamentele naionale. Deciziile privind politicile comune derivate, inclusiv liniile directoare i actele juridice bazate pe tratate, sunt de regul luate de instituiile comune stabilite prin tratate, respectndu-se procedurile prevzute de acestea. Formularea politicilor comune de ctre instituiile comune trebuie s rspund n mod clar unor nevoi comune, s urmreasc atingerea unor obiective comune i s serveasc, n acelai timp, unor interese comune. Conform Macmillan English Dictionary, o politic (policy) reprezint un set de planuri i aciuni agreate de guverne, partide politice, oameni de afaceri sau alte grupuri, n vreme ce politica (politics) reprezint: (1) profesia unui politician, (2) o sum de credine i atitudini n legtur cu modul n care trebuie s acioneze guvernele, (3) studierea modului n care oamenii ctig i folosesc puterea politic (tiina politic). Clasificare: politici comune orizontale (numite uneori i politici generale) care afecteaz n mod egal condiiile generale ale economiei i societii statelor membre, ca de exemplu, politica social, n domeniul concurenei, mediului etc. politici comune sectoriale care vizeaz numai anumite sectoare ale economiei statelor membre, n special industria, agricultura, transporturile, energia etc. politici comune externe care vizeaz relaiile UE / statelor membre cu tere ri, precum politica comercial sau politica de ajutor n sprijinul dezvoltrii. De la terminologie la tipologie Construcia european reprezint, n cele din urm, rezultatul unor decizii de natur politic. Chiar dac marea majoritate a analitilor par a fi de acord cu acest lucru, riscul confuziei terminologice este ridicat i asta deoarece, pe de o parte, n limba romn (ca i n limba francez, de exemplu), termenul politic / politici este asociat cu jocul partidelor politice (politica partidelor politice) n vreme ce, n limba englez, coninutul termenului este altul: o politic (policy) reprezentnd o strategie public. Dincolo ns de aspectul semantic, frontiera apare ntre viziunile naionale i abordarea european. Pentru toate subiectele importante, Bruxelles-ul are o anumit strategie, anumite orientri permanente, independente de abordrile naionale i de simplu joc instituional. Cu alte cuvinte, Uniunea dispune de politici specifice anumitor domenii, a cror eficacitate depinde de aria respectiv i de procedurile utilizate. Dac pornim de la faptul c n Articolul 3 al TR, prin care se instituiau cele trei politici comune (politica agricol comun, politica n domeniul transporturilor i politica comercial), nu exist absolut nici o definiie a politicii comune, putem considera c fundamentele juridice sunt aproape inexistente. Ca urmare a acestui fapt, n timp, s-au manifestat numeroase ezitri terminologice. Astfel, n rapoartele generale privind activitatea Comunitilor, Comisia, pe fondul tendinei evidente de cretere Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Dincolo de aspectele terminologice, problema este, n cele din urm, cea a dezvoltrii competenelor comunitare (respectiv cele care revin Comisiei) n detrimentul competenelor care revin statelor membre (ceea ce explic de ce, n acest spaiu de interferen, apar frecvent dispute juridice). Acest ansamblu trebuie completat prin acorduri complementare, la care subscriu statele membre reunite n cadrul Consiliului (de exemplu, pentru politica regional, monetar, industrial sau social). Dincolo de simpla apropiere a legislaiilor naionale, problema care se pune este cea a unui veritabil transfer de competene statale n beneficiul Comunitii, aceasta din urm fiind autorizat s stabileasc reguli i s conduc o politic proprie. Ca atare, anumii autori 33

(P. H. Teigen, C. Megret) fac distincia ntre cele trei politici iniiale, considerate politici comune i politicile comunitare sau cele coordonate. Totui, dup cum am mai artat, n practica comunitar exist tendina de a nu face distincia ntre cele dou categorii de politici (comune i comunitare). Ali autori (J. C. Gautron) consider c aceast ultim abordare nu reprezint dect o adaptare inteligent la realitile politice i economice, care reclam n special unitate i vitez de reacie n procesul de decizie sau de negociere. Este oare n acest caz posibil s se considere, din dorina de echilibru ntre realismul i rigoarea analizei, c prin politici ale Comunitii putem nelege, pe de o parte, politicile comune, caracterizate printr-un veritabil transfer de competene n profitul Comunitii i, pe de alt parte, prin politicile comunitare un simplu ancadrament al politicilor naionale? Este totui de neles c, ntr-un anumit numr de cazuri, n practic, Comunitatea acioneaz adesea dincolo de textele legale, micorndu-i sau maximizndu-i competenele n funcie de situaia concret respectiv. ntr-adevr, urmare a principiului originar conform cruia Comunitatea nu dispune dect de competene exprese, generate de renunarea la suveranitate consimit de statele semnatare ale Tratatelor de Aderare, politicile comune s-au limitat iniial (n Tratatul CE) la cele trei politici consacrate prin art. 3 i confirmate prin articole specifice (art. 110 pentru politica comerciala actualul art. 131, art. 38 pentru PAC, actualul art. 32 i art. 74 pentru politica transporturilor, actualul art. 70). Ca urmare a efectului de spill-over, competenele comunitare s-au extins n noi domenii. Astfel, prin Actul Unic cinci noi domenii devin de competena UE: politica monetar, politica social, politica mediului, politica de coeziune economic i social i politica de cercetare-dezvoltare. Prin Tratatul de la Maastricht, numrul de domenii crete la peste 20, adugndu-se domenii noi, precum: creterea competitivitii industriale, reele transeuropene, educaie, formare, cultur etc.). Tratatul Constituional aduce un plus de claritate, grupnd competenele UE n trei categorii mari, respectiv: competene exclusive, pentru domeniile n care numai UE poate legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, precum politica n domeniul concurenei, politica comercial comun, uniunea vamal sau politica monetar pentru zona euro; competene partajate, pentru domeniile n care i UE i statele membre au dreptul de a legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic precum piaa intern, agricultur i pescuit, transport i reele transeuropene, energie, coeziune economic i social etc. aciuni de sprijin, coordonare sau complementare precum politica industrial, educaie, formare profesional, cultur etc. Acestor trei domenii li se adaug: domeniul politicii externe i de securitate comun; politicile coordonate care se ntlnesc n domeniul economic i al ocuprii forei de munc. O alt modalitate de clasificare (P. le Mire, 2003, p 219) are n vedere gradul de avans atins n domeniul integrrii, situaie n care, n capul listei se plaseaz politica comercial, politic care reflect competenele exclusive ale Comunitii (cu posibilitatea ncheierii de acorduri mixte). Politica agricol comun este i ea considerat a fi una extrem de integrat, cel puin n ceea ce privete politica pieelor (organizarea comun de pia). Pe o poziie similar se plaseaz i politica monetar care, oricum ar fi prezentat realitatea, prezint caracteristicile unei politici comune. Pe de alt parte pot fi avute n vedere i aa numitele politici coordonate care se caracterizeaz prin partajarea competenelor i prin complementaritate n definirea aciunilor. Modalitatea de clasificare propus de Tratatul Constituional - generat tocmai de nevoia de simplificare i clarificare inclusiv n acest domeniu, separ competenele Uniunii n trei categorii mari: competene exclusive, partajate i de sprijin (complementare), la care adaug,

34

pe de o parte, politica de coordonare n domeniul economic i al ocuprii forei de munc i, pe de alt parte, politica extern i de securitate comun i politica de aprare. Toate aceste abordri de natur diferit demonstreaz totui caracterul extrem de pragmatic al construciei europene i existena unei game diverse de intervenii comunitare, care marcheaz gradul de avans atins n procesul integrrii, de la simpla apropiere a legislaiilor, la veritabile politici comune, dup cum sublinia Le Mire (Pierre le Mire, 2003). 3.3 Mecanisme decizionale Din perspectiva mecanismelor decizionale, trstura specific politicilor comune o reprezint diversitatea. Aa de pild, Tratatele prevd posibilitatea lurii deciziilor prin vot cu majoritate simpl, calificat sau cu unanimitate, n cadrul unor proceduri care s-au multiplicat pe msur ce procesul de integrare a avansat (n special n ceea ce privete gradul de participare al Parlamentului European). Cea mai important parte a jocului instituional se poart ntre trei actori principali, Consiliul, Comisia i Parlamentul, asistai de Curtea de Justiie, ca de un arbitru. ntre cei trei, puterile sunt repartizate relativ echilibrat, fiecare actor avnd propria sa partitur. n funcie de domeniul n discuie, tratatele definesc modaliti i proceduri decizionale diferite: pentru luarea deciziei variaia esenial rezid n modalitatea de vot; n ceea ce privete procedurile, n ciuda variaiilor destul de numeroase (pot fi identificate peste 20 de modaliti diferite), dou elemente eseniale trebuie avute n vedere: n anumite situaii, Comisia este delegat s decid singur; deciziile care revin Consiliului sunt precedate de una, dou sau trei consultri cu PE (procedura de codecizie, de pild, caut s asigure echilibrul ntre cei trei actori, sporind pentru aceasta rolul care revine PE). Principalele categorii de mecanisme decizionale: 1. Procedura de consultare o A fost specific manierei iniiale de adoptare a deciziilor, fiind astzi pstrat pentru foarte puine domenii; o Rolul Parlamentului European (PE) este doar consultativ: PE emite o opinie sau propunere de amendare a iniiativelor legislative, pe care Consiliul le poate lua sau nu n considerare; o Aceast procedur se aplic, de pild, n cazul revizuirii preurilor agricole. 2. Procedura de cooperare o Introdus prin Actul Unic, reprezint o form mai evoluat de adoptare a deciziilor, oferind PE un rol mai important; o Presupune existena a dou lecturi ale propunerilor fcute de ctre Comisie, ceea ce ofer PE posibilitatea s amendeze propunerile acesteia sau poziia iniial a Consiliului; o Pentru a putea ignora amendamentele PE, Consiliul are nevoie de unanimitate; o Se aplic n numeroase domenii: fonduri structurale, cercetare, mediu, relaii externe etc. o Tratatul de la Nisa propune renunarea la aceast procedur pe msura adncirii procesului integrrii europene. 3. Procedura de codecizie o Introdus prin Tratatul de la Maastricht, sporete semnificativ rolul PE n cadrul procesului decizional, oferind PE puterea de a decide pe plan de egalitate cu Consiliul; a dus la creterea numrului de decizii adoptate cu majoritate calificat; o Tratatul de la Amsterdam modific procedura de codecizie n sensul simplificrii. 35

n linii mari, procedura de codecizie este astfel structurat: Dac PE i Consiliul cad de acord asupra propunerii Comisiei, aceasta este aprobat; Dac exist un dezacord, PE poate fie s accepte poziia comun a Consiliului, fie s o resping sau s o amendeze, cu votul majoritii membrilor; Dac Consiliul nu accept amendamentele, se convoac un comitet de conciliere format din reprezentanii celor trei instituii, dup care PE i Consiliul voteaz acordul realizat/poziia comun; n caz de dezacord, propunerea nu este adoptat. Se aplic n numeroase domenii: libera circulaie a lucrtorilor, protecia consumatorilor, educaie, cultur, sntate, reele trans-europene etc. Procedurile pot varia chiar i n cadrul aceleiai politici, n funcie de obiectivele sau tipul de aciune prin care se intervine. Astfel, pentru politica n domeniul transporturilor, articolul 71 (fostul art. 75) al Tratatului impune recursul la procedura de cooperare prin art. 252 (fost art. 189 C), dar aliniatul trei prevede o derogare, n principal prin cerina asigurrii unanimitii n cadrul Consiliului atunci cnd dispoziiile prevd c afecteaz grav nivelul de via i de ocupare a forei de munc n anumite regiuni ca i modul de utilizare al echipamentelor. Pentru multe din situaiile prevzute n tratate sunt menionate i derogri, ca de pild n cazul politicii de cooperare i dezvoltare, pentru care art. 179 (fost art. 130 W) impune procedura de cooperare (art. 252) n cazul msurilor necesare atingerii obiectivelor, fiind prevzute ns i excepii n ceea ce privete cooperarea cu rile ACP (Africa, Caraibe, Pacific) sau cu rile tere i organizaiile internaionale (situaie n care intr n funciune mecanisme de cooperare specifice, dezvoltate ntre statele membre i Comunitate). Dei, de regul, majoritatea autorilor consider c exist dou categorii mari de proceduri prin care sunt generate politicile comune, respectiv metoda comunitar i metoda interguvernamental, H. Wallace (2004) rafineaz analiza, descriind cinci modaliti de elaborare a politicilor, respectiv: metoda comunitar, reglementarea, guvernarea la multiple nivele, coordonarea politicilor i transguvernamentalismul. a. Metoda comunitar (regsit, de pild, n cazul PAC), a fost definit n linii mari nc din anii 60 i const n urmtoarele: Rolul important care revine Comisiei Europene n elaborarea, intermedierea i punerea n aplicare a politicilor; Rolul important care revine Consiliului de Minitri n procesul de negociere i decizie; Parlamentul European are posibilitatea de a interveni i a influena procesul de decizie; Curtea European de Justiie intervine pentru a impune autoritatea legal n respectarea deciziilor comunitare. b. Reglementarea s-a dezvoltat ca model de politic alternativ n anii 70 80, pe fondul nevoii de eliminare a barierelor de orice fel existente ntre economiile statelor membre n procesul de dezvoltare a pieei unice; Comisia este cea care face propuneri de armonizare tehnic i standardizare; Consiliul intervine n calitate de forum de dezbatere (sensul discuiilor fiind de regul orientat spre atingerea unor standarde ct mai nalte) i adopt o poziie comun; Parlamentul European are un rol important, intervenia sa fiind decisiv; Curtea European de Justiie garanteaz interpretarea i aplicarea corect a deciziilor;

36

Posibiliti extinse pentru actorii economici i sociali de a influena forma i coninutul reglementrilor (obligaia de a consulta Consiliul Economic i Social). Dup cum se pronun i H. Wallace, literatura referitoare la acest model de reglementare a fost marcat de accentul pus pe grupurile de interese, de lobby, pe factorii corporatiti, pe abordrile bazate pe reele, coaliii i aliane (H. Wallace, 2004, p. 34). c. Guvernarea pe multiple niveluri s-a impus ncepnd cu mijlocul anilor 80, n special n legtur cu politica fondurilor structurale, pentru a marca deschiderea spre contacte tot mai strnse ntre nivelurile de guvernare comunitar, naional i regional. Implicaia direct era faptul c politicile interne ale statelor membre erau parial reformulate, ca o consecin a procesului politic n UE, n care fluxurile financiare puteau genera noi relaii politice: Comisia, actor important n procesul de concepere al programelor, n parteneriat cu autoritile locale i regionale; Guvernele, membre n Consiliul de Minitri, negociaz bugetul i alocrile structurale, sub presiunea autoritilor locale i regionale; Parlamentul European, prin parlamentarii europeni, se constituie ntr-o surs suplimentar de presiune pe lng factorii politici regionali; Autoritile locale i regionale au posibilitatea s fie implicate n procesul decizional comunitar (ncepnd cu anul 1993) ca parte n Comitetul Regiunilor, dar i prin faptul c au posibilitatea de a avea propriile reprezentane la Bruxelles; Bugetul UE include sume tot mai importante pentru susinerea coeziunii economice i sociale. d. Coordonarea politicilor are trsturi comune cu aa-numita metod OCDE45. Acest mod de abordare are n vedere folosirea experilor i utilizarea de argumente tehnice n definitivarea unei poziii comune. ncepnd cu anii 70, Comisia a promovat tot mai sistematic consultrile ntre guvernele statelor membre pe diferite subiecte, consultri care, n cele din urm, au permis elaborarea unei adevrate politici n cazul mediului. Comisia acioneaz n calitate de creator de reele de experi; Experii independeni sunt implicai n calitate de promotori ai ideilor i tehnicilor; Aceste grupri sunt adesea convocate la nivel nalt n Consiliu, ntr-o atmosfer de brainstorming n locul uneia de negocieri; Comisiile specializate din Parlamentul European pot susine diferitele abordri cu mai mult succes dect omoloagele lor naionale. Rolul principal al UE (ca de exemplu n cazul politicii de ocupare a forei de munc) este de a permite compararea experienelor naionale, locale, regionale, sectoriale, nu cu scopul de a stabili un cadru unic comun, ci pentru a permite mprtirea de experiene i promovarea celor mai bune practici (best practices). e. Transguvernamentalismul intensiv reprezint o form mai slab i mai puin restrictiv de elaborare a politicilor; n privina termenului propus, trebuie amintit c, dei majoritatea analitilor prefer s utilizeze termenul de interguvernamentalism, H. Wallace (2004) l consider pe acesta potrivit numai pentru a sublinia cooperarea limitat dintre guverne, n cazul unei cooperri intense fiind de preferat termenul de transguvernamentalism, caracterizat prin: Implicarea activ a Consiliului European n stabilirea direciei generale; Rolul predominat al Consiliului de Minitri n consolidarea cooperrii; Rol limitat sau marginal al Comisiei; Excluderea PE i a CEJ n aria de desfurare a acestui tip de politici; Implicarea unui cerc distinct de factori politici cheie naionali; Lipsa de transparen a procesului pentru parlamentele naionale, dar i pentru public. 37

n ciuda faptului c acest mod de abordare este considerat a reprezenta o form slab de cooperare, el s-a dovedit relativ eficient n cazul unor organisme precum NATO sau Agenia European pentru Spaiu. n cazul politicii externe i de aprare, nucleul l constituie Consiliul European, alturi de reprezentanii ministerelor de externe i de aprare, cu un secretariat care i avea sediul n cadrul Consiliului de Minitri i nu n cadrul Comisiei (Tratatul Constituional modific acest fapt). 3.4. Ciclul politic la nivelul UE Pentru a studia anatomia procesului de elaborare a unei politici, o metod extrem de popular presupune divizarea acestui proces n etape succesive i analizarea ulterioar a fiecrei componente. Aceasta este n fapt i cea mai frecvent uzitat modalitate de a studia procesul de elaborare a unei politici publice, proces abordat sub forma unui ciclu, n care se succed, de regul, urmtoarele etape: stabilirea prioritilor sau a agendei; formularea politicilor; legitimarea politicilor; implementarea politicilor; evaluarea politicilor. De reinut ns c aceast divizare este artificial i, n acelai timp, neltoare, de vreme ce ea ar putea sugera c procesul de elaborare a unei politici se desfoar raional i coerent, ca atunci cnd scrii o lucrare oarecare, cu nceput, cuprins i sfrit, cu pri componente legate ntre ele n mod logic. De fapt, foarte rar, elaborarea unei politici se desfoar n acest mod. [] Pasul numit implementare, ca i cel numit ntocmirea agendei se ntreptrund reciproc. Din faza de implementare apar noi probleme politice. Ele sunt introduse pe agend ntr-o succesiune fr sfrit. (Carles E. Lindblom, Edward J. Woodhouse, 2003, p. 24). Cu toate acestea, n continuare, din raiuni didactice vom prezenta pe rnd, n mod succint i distinct, fiecare moment al acestui ciclu politic, fcnd, de fiecare dat trimitere direct la realitile Uniunii. 3.4.1 Identificarea problemelor i stabilirea agendei (a prioritilor) nainte ca orice alegere politic s fie fcut este necesar identificarea problemei de rezolvat. Identificarea problemei se va face diferit n funcie de valorile economice, sociale i ideologice specifice momentului respectiv, dar i n funcie de modul de implicare al guvernelor. Dup identificarea problemelor prioritare, se va realiza o ordonare a acestora n funcie de nivelul lor de interes public i politic. Cum se realizeaz acest lucru la nivelul UE reprezint nc o problem deschis, rspunsul fiind dependent de modul n care stabilirea agendei reprezint un fenomen reactiv sau proactiv. El este, pe de o parte, reactiv, n msura n care fenomenul de extindere a competenelor n noi domenii (spillover), precum i evenimentele externe genereaz noi probleme de rezolvat, care pot i trebuie incluse pe agend; pe de alt parte, stabilirea agendei poate deveni un proces proactiv n msura n care anumii lideri politici (efi de guvern, Preedintele Comisiei etc.) impun anumite subiecte pe agend. Evident, exist diferene semnificative ntre modul n care se stabilete agenda la nivel european i naional, diferene generate de: rolul jucat de opinia public:

38

la nivel naional, partidul care a ctigat alegerile va impune anumite subiecte ca rspuns la nevoile opiniei publice, dar nu numai din dorina de a reprezenta voina public, ci i pentru c acioneaz n perspectiva unor alegeri viitoare; la nivelul UE, singurii decideni care pot fi influenai de votul electoratului sunt membrii Parlamentului European, iar acetia au o influen limitat asupra ntregului proces politic. Cele mai semnificative prerogative decizionale revin ns Comisiei i Consiliului de Minitri, dou instituii care nu sunt direct alese i deci nici direct responsabile n faa alegtorilor europeni; complexitatea i extrema fragmentare specific instituiilor UE, precum i absena unei coordonri efective la nivelul politicilor UE; n funcie de modul n care pot fi identificate diferitele soluii: la nivel naional sau subnaional, identificarea problemelor i formularea soluiilor este ceva mai uor de realizat; la nivelul UE, datorit complexitii i diversitii nevoilor i prioritilor celor 27 de state membre, identificarea cauzelor dar i a potenialelor efecte implicate de alegerea uneia dintre posibilele alternative politice, este mult mai dificil. n cadrul UE, obiectivele politice ale UE sunt creionate de Consiliul European, care are adesea iniiative politice n diferite domenii, iniiative determinate ns de factori diferii precum opinia public, obligaiile asumate prin tratate, deciziile Curii de Justiie, iniiativele personale ale unor lideri politici, presiunile interne i externe (de pild, nevoia de a rspunde unor probleme de securitate, precum cele din Balcani etc.) sau existena unor procese specifice globalizrii (criza din Asia de Sud-Est din 1997 i Rusia din 1998). Ca atare, n stabilirea agendei de lucru la nivelul UE pot interveni variabile specifice, precum: gradul n care guvernele statelor membre sunt sau nu de acord s permit UE s exercite competenele n anumite domenii; gradul n care diferitele presiuni politice, economice, tehnice etc., sesizate la nivelul statelor membre, necesit rspunsuri la nivelul UE; capacitatea de compromis manifestat de liderii politici n cazul unor nevoi adesea conflictuale ale statelor membre. n plus, n definirea agendei sunt permanent avute n vedere i obiectivele de baz ale UE, stipulate n Tratatele fondatoare. Modaliti de stabilire a agendei la nivel naional Cele mai multe studii din domeniul politicilor publice consider c stabilirea agendei se poate realiza printr-una din urmtoarele trei modaliti: 1. abordarea pluralist conform creia, procesul decizional la nivelul guvernului este partajat ntre mai multe zone de putere, influenate de diferite grupuri de interes, guvernul fiind n fapt suma tuturor acestor grupuri de interes concurente, care se manifest la un moment dat n societate; 2. abordarea elitist conform creia procesul decizional este dominat de o elit a puterii, compus din indivizi care i exercit influena prin diferite mijloace economice, financiare, de status, carism etc.; 3. abordarea centrat pe stat (state centric aproach) conform creia principala surs a politicilor o reprezint mediul n care decidenii politici i desfoar activitatea iar vectorul determinat n stabilirea agendei este chiar guvernul i nu factorii externi. La nivelul UE, fiecare din cele trei modaliti amintite anterior (abordarea pluralist, elitist i cea centrat pe stat) capt trsturi specifice: 1. stabilirea agendei se poate realiza conform abordrii pluraliste n msura n care diferitele grupuri de interes joac un rol important n determinarea prioritilor la nivelul UE. Cea mai important poziie n rndul acestora o ocup chiar statele membre, dar abordarea pluralist are n vedere i existena unor grupuri de interes 39

mult mai specifice. Astfel, n cazul CECO, interese aprate erau cele ale industriailor din ramurile crbunelui i oelului, n cazul PAC, influena fermierilor este considerabil, n cazul politicii n domeniul mediului exist diferite grupuri de interes care au folosit uneori UE pentru a ocoli chiar guvernele naionale. 2. abordarea poate deveni elitist n msura n care prioritile sunt stabilite exclusiv de ctre lideri ai statelor membre sau de ctre membri ai Consiliului de Minitri sau Comisiei Europene (instituii nealese n mod direct). ntr-o asemenea situaie deficitul democratic deriv n mare parte din faptul c cea mai mare parte a ntlnirilor nu sunt transparente, desfurndu-se departe de ochii publicului. Se consider c, pe msur ce fora grupurilor de interes i a Parlamentului European va crete, procesul va deveni tot mai deschis i democratic. 3. abordarea poate fi centrat pe stat n msura n care stabilirea agendei urmeaz i este rezultatul procesului de integrare decis de ctre guvernele statelor membre. Astfel, decizia de a semna Actul Unic a fost luat n mod contient de liderii europeni, fapt care a permis UE s se implice n noi domenii politice, dar i s dobndeasc puteri sporite n altele. Aa de pild, asupra srciei exist abordri foarte diferite: sunt oamenii sraci pentru c nu au suficient voin, ambiie, imaginaie n a-i mbogi viaa sau pentru c sunt mpiedicai de mediul social? Sau poate pentru c nu sunt suficient educai, sau poate pentru c sunt lenei i nu vor s munceasc? Sau, poate pentru c exist diferite bariere economice i politice care i mpiedic s-i mbunteasc viaa? Dei nu exist o abordare unitar a acestui subiect, la nivelul UE au fost create aa-numitele Fonduri Structurale, menite s reduc disparitile economice dintre diferitele regiuni, prin alocarea de fonduri menite s le sprijine dezvoltarea, n ciuda faptului c este de domeniul evidenei (dar acest lucru a fost probat i prin diferite cercetri, studii) faptul c n sudul Italiei, de exemplu, cauzele srciei sunt altele dect n zonele industriale din Estul Germaniei. 3.4.2. Formularea politicilor Odat ce o nevoie sau o problem au fost identificate, apare necesar a fi formulat un rspuns i gsit o soluie. Acest lucru implic un plan, un program care s-i propun acest lucru, ceea ce implic existena unor legi noi i a unor resurse financiare corespunztoare (a unor alocri bugetare distincte). Abordarea logic i cuprinztoare implic, anterior acestui proces, realizarea unor analize metodologice i raionale prin care s fie studiate cauzele i dimensiunile problemei respective, precum i costurile i beneficiile implicate. n realitate ns, acest lucru se ntmpl arareori, iar cele mai multe politici se aplic intuitiv, fie ca rezultat al conjuncturilor politice, fie ca rspuns la diferitele semnale transmise de ctre opinia public. Pot fi identificate diferite obstacole care se interpun n calea formulrii raionale a unei politici, printre care: 1. obstacolele generate de caracterul impredictibil al naturii umane, inconstana ei. Nu este foarte uor s identifici factorii care fac ca la un anumit moment dat, un anumit grup s acioneze ntr-un anumit mod, i de ce. Ceea ce poate prea logic, moral, rezonabil pentru o anumit persoan, poate fi complet deplasat pentru o alta. Cu att mai mult, ntr-o entitate att de complex precum UE, vom descoperi puine trsturi comune ntre un funcionar valon, un fermier irlandez sau un omer francez. 2. obstacolele generate de lipsa informaiilor sau cantitatea insuficient a acestora. Acest lucru face ca decidenii s fie adesea incapabili s neleag problemele sau cauzele acestora. Alteori, chiar atunci cnd asemenea informaii exist, se atinge foarte greu un punct comun n privina interpretrii acestora.

40

3. obstacole legate de dificultatea alegerii rspunsurilor, a soluiilor la diferitele probleme. Alegerea celei mai bune alternative va fi influenat de existena concepiilor personale, dar i de valorile sociale i ideologice pe care le mprtete respectivul decident. Aa de pild, un preedinte francez conservator va avea o alt abordare dect un social-democrat suedez sau un socialist danez, i asta nu numai datorit valorilor ideologice diferite dar i datorit nevoilor diferite ale alegtorilor din rile lor. 4. obstacole legate de impredictibilitatea rezultatelor anticipate. Chiar i apelnd la cele mai sofisticate analize i cercetri, chiar pornind de la premisa c decidenii sunt cuprini de cele mai bune intenii, este imposibil s ai certitudini totale n privina rezultatelor ateptate, politicile avnd adesea rezultate neanticipate. 5. obstacole legate de calitatea actorilor implicai. Distribuia puterii n orice sistem de guvernare este adesea ambigu, pe de o parte pentru c i Constituiile pot fi subiect de interpretri diferite dar i pentru c, pe de alt parte, calitatea procesului de guvernare este n mod decisiv influenat de calitatea actorilor implicai, de valorile lor personale, de concepiile acestora, de modul n care funcionarii administraiei centrale i folosesc puterea n cadrul ministerului respectiv. La nivelul UE, de pild, rolul Comisiei Europene va depinde mai puin de fia postului preedintelui i mai mult de personalitatea acestuia, de viziunea lui strategic ca i de capacitatea acestuia de ai impune punctul de vedere n diferite situaii. n cadrul UE, rolul principal n formularea politicilor revine Comisiei, care este singura abilitat s iniieze legi noi, s asigure respectarea Tratatelor, i faptul c spiritul acestora se regsete n reglementri i politicile adoptate. De regul, propunerile venite din partea Comisiei sufer modificri ca urmare a interveniilor fcute prin intermediul grupurilor de lobby, a guvernelor naionale, a presiunilor externe sau a dezbaterilor din cadrul Consiliului de Minitri i Parlamentului European. Comisia a fost descris ca fiind nc n faza adolescenei birocratice, n sensul c relaiile ei cu grupurile de interes sunt nc fluide iar ea tinde s fie mult mai deschis inputurilor dect birocraiile naionale. Termenul face trimitere i la resursele ei decizionale limitate i la modificrile raporturilor de putere n raport cu celelalte instituii comunitare. 3.4.3. Legitimarea Pentru a putea deveni funcionabile, politicile trebuie s se bazeze pe un suport legal, dar i pe recunoaterea public. Cu certitudine, ntr-un sistem politic democratic, bazat pe respectarea regulilor de drept, cu o guvernare realizat pe baza unor seturi de reguli reciproc acceptate i fa de care toi cetenii sunt n mod egal subieci, exist puine semne de ntrebare n ceea ce privete autoritatea guvernului de a face sau de a implementa politici. n cadrul UE, evoluia procesului integrrii a fost jalonat de dezbateri privind autoritatea instituiilor comunitare, pe fondul temerilor exprimate privind pierderea suveranitii naionale. Un alt handicap semnificativ al UE este cel al deficitului democratic precum i cel al decalajului de autoritate, care exprim diferena dintre ceea ce ar dori s fac instituiile comunitare i ceea ce cetenii i guvernele statelor membre permit acestora s fac. Decalajul este nc mare, dar se remarc tendina de reducere treptat a acestuia, datorit unor evenimente obiective (alegerile directe pentru PE), dar i a unor percepii subiective: PE este n acest moment singura instituie european direct responsabil n faa cetenilor, ca urmare a posibilitii de exercitate a votului; Legitimitatea Uniunii crete pe msur ce cetenii UE nva s triasc cu efectele integrrii, iar UE devine tot mai real, tot mai palpabil, pe msura trecerii timpului.

41

3.4.4. Implementarea Politicile, orict de genial ar fi concepute, rmn simple vorbe dac nu sunt implementate corespunztor i apoi aplicate i respectate ca atare. De regul, acest lucru nseamn nu numai legi i reglementri noi sau instruciuni pentru funcionarii publici care le vor aplica, dar i informarea cetenilor afectai de noile politici. Elementele respective transform acest moment n cel mai dificil din ntreg ciclul politic. Cu alte cuvinte, implementarea reprezint un proces de interaciune ntre momentul stabilirii obiectivelor i cel al adoptrii msurilor corespunztoare de transpunere n practic a acestora. Pentru c este ns iluzoriu s presupui c, odat ce un guvern a luat o decizie, ea va fi i automat transpus i respectat exact aa cum a fost conceput (politicile pot fi reinterpretate i redefinite chiar i n stadiul de implementare), aciunile n sensul respectrii deciziilor luate sunt i ele extrem de importante pentru reuita ntregului proces. n momentul implementrii pot interveni diferii factori care s mpiedice reuita acestei faze, precum: lipsa fondurilor necesare transpunerii; lipsa unui acord politic ntre partidele aflate la guvernare sau ntre guvernani i sindicate / patronate; lipsa unor obiective realiste i realizabile; interpretri contradictorii; redefinirea prioritilor ca rezultat al unor noi condiii sau a unor noi informaii; lipsa suportului public; interese contradictorii n rndul aparatului administrativ nsrcinat cu punerea n aplicare a politicii respective; probleme structurale neanticipate sau efecte colaterale. n cazul UE, Consiliul de Minitri reprezint autoritatea final n procesul decizional, dei acest lucru reflect n fapt rezultatul unei interaciuni complexe dintre Consiliu, Comisie, Parlament i statele membre, la care se adaug Curtea de Justiie (care ofer interpretrile necesare reglementrilor comunitare). Responsabilitatea supravegherii implementrii revine Comisiei, dei, n fapt, implementarea revine statelor membre (respectiv, administraiilor din aceste ri). Resursele i personalul limitat de care dispune Comisia i impun acesteia ca, ntr-o oarecare msur, s se bazeze, de la caz la caz, i pe rapoartele realizate de statele membre sau de diferite grupuri de interes implicate n procesul de implementare. n asigurarea faptului c legile sunt uniform interpretate i aplicate, rolul hotrtor revine Curii de Justiie, care are i rolul de a rezolva disputele aprute ntre statele membre. Pentru a uura procesul de implementare au fost create agenii specializate, precum Banca Central European sau Europolul. Cu toate acestea, implementarea depinde de numeroi ali factori pe care UE i poate controla n mod diferit, precum: eficiena instituiilor responsabile cu implementarea; modul n care coopereaz subiecii unei politici (guvern, populaie, agenii publice); modul n care se poate impune autoritatea UE (aceasta nu are puteri directe n domeniul respectrii politicilor, deoarece procesul integrrii europene s-a bazat de la bun nceput pe cooperarea voluntar dintre statele membre). Iniial, la nceputurile procesului de integrare, Comisia supunea propunerile Consiliului; n cazul n care era prevzut de ctre tratate, PE putea fi consultat; n final, decizia fiind adoptat de ctre Consiliu. Treptat, puterea i influena PE n procesul decizional a crescut, fapt reflectat i de modificrile suferite n timp de tratate.

42

3.4.5. Evaluarea Evaluarea reprezint momentul final al ciclului politic, n care se determin modul n care o lege sau o politic a fost pus n aplicare. Momentul devine greu de transpus n practic n cazul n care nu au fost stabilite scopuri specifice de la bun nceput sau dac nu au fost realizate raportri corecte privind rezultatele politicilor. Astfel, n multe situaii este aproape imposibil de tiut ce aciuni au fost realizate i cu ce consecine sau dac rezultatele au fost corect raportate. Evaluarea devine extrem de util n cazul n care se pornete de la premisa c rezultatele politicilor pot fi identificate i msurate (integral sau parial), astfel nct s fie fcute ajustri (pe parcurs sau la finalul perioadei) sau chiar se poate renuna la o anumit politic n cazul n care nu se dovedete a fi eficient. n cazul UE, evalurile sunt realizate att de ctre Comisie, Consiliul de Minitri, Consiliul European, Parlamentul European, la care se adaug i rapoarte ale statelor membre, ale grupurilor de interes sau ale consultanilor independeni. 3.5. Procesul de decizie la nivelul UE Procesul decizional n UE, generator al metodei comunitare, nu a ncetat s evolueze de-a lungul anilor, sub semnul a dou trsturi distincte, prima privind procedurile de vot n cadrul Consiliului, a doua privind extinderea puterii acordate Parlamentului European, ambele evoluii influennd, direct i indirect, i rolul jucat de Comisie.

43

Toate procedurile care vor fi prezentate n continuare au un element comun, faptul c ntreg procesul este declanat de propunerea venit din partea Comisiei, dar i un element distinctiv major, respectiv puterea care revine PE. n legtur cu originea propunerilor fcute de Comisie, conform datelor colectate i prelucrate chiar de ctre Comisie48, 35% reprezint obligaii internaionale, ntre 25-30% sunt amendamente la legislaia existent, 20% reprezint rspunsul la solicitri venite din partea altor instituii ale UE, state membre sau grupuri de interes, 10% sunt generate de prevederile incluse n tratate i numai 5-10% reprezint iniiative pure, spontane ale Comisiei. Instituiile UE Consiliul European reunete efii de stat i de guverne, ofer impulsurile necesare dezvoltrii Uniunii i fixeaz orientrile politice generale. Consiliul de Minitri, principalul organ de decizie, reunete minitrii statelor membre, pentru fiecare din formaiunile sale (Consiliul Afacerilor Externe, Consiliul Agriculturii etc.); acest reprezentat este singurul competent s reprezinte statul membru respectiv i s-i exercite dreptul de vot; Consiliul este ajutat n activitatea sa de Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER). Comisia European are iniiativa proiectelor legislative, pune n aplicare aceste decizii i vegheaz la respectarea dreptului comunitar; i exercit atribuiile n deplin independen, n ndeplinirea sarcinilor lor, comisarii nu solicit i nu accept instruciuni din partea unui guvern sau organism. Parlamentul European exercit, alturi de Consiliul de Minitri, funciile legislative i bugetare, precum i pe cele de control politic i consultative; parlamentarii sunt alei prin vot universal direct, pentru un mandat de cinci ani, reprezentarea cetenilor europeni fiind asigurat n mod proporional degresiv, cu stabilirea unui prag minim. Curtea de Justiie (format din Curtea European de Justiie, Tribunalul de nalt Instan i tribunale specializate) traneaz litigiile privind dreptul comunitar i se pronun asupra interpretrii i aplicrii legislaiei europene. Banca Central European alturi de bncile centrale naionale, formeaz Sistemul European al Bncilor Centrale, care conduce politica monetar a Uniunii pentru statele care au adoptat Euro; BCE are personalitate juridic i este singura abilitat s autorizeze emisiunea de Euro, fiind independent n exercitarea prerogativelor sale. Curtea de Conturi asigur controlul conturilor i buna gestiune financiar privind veniturile i cheltuielile Uniunii; este o instituie care acioneaz n deplin independen. Comitetul Economic i Social exercit o funcie consultativ pe lng PE, Consiliul de Minitri i Comisie i este format din reprezentani ai organizaiilor patronale, sindicale, reprezentani ai societii civile, n special din domeniile socio-economice, civice, profesionale i culturale. Comitetul Regiunilor exercit o funcie consultativ pe lng PE, Consiliul de Minitri i Comisie i este format din reprezentani ai colectivitilor regionale i locale, care sunt fie titulari ai unui mandat electoral n cadrul unei colectiviti regionale sau locale, fie sunt rspunztori din punct de vedere politic n faa unei adunri alese. PE reprezint interesele popoarelor din Uniune, Consiliul de Minitri, pe cele ale statelor membre, iar interesele generale ale UE sunt reprezentate de ctre Comisie. Caracterul de originalitate al UE rezid i n faptul c principiul separrii puterilor n stat nu se regsete n structura instituional a UE; cu excepia puterii juridice (ncredinat Curii de Justiie), celelalte puteri (executiv i legislativ) sunt partajate n

44

cadrul aa-numitului triunghi instituional ntre Parlamentul European, Consiliul de Minitri i Comisia European, fiecare instituie reprezentnd anumite interese specifice. n conformitate cu Tratatele, fiecare instituie va trebui s-i exercite puterile n condiiile i pentru scopurile pentru care a fost creat; n cazul n care prerogativele unei instituii sunt preluate de o alta, care i depete astfel competenele, instituia lezat poate veni n faa CEJ pentru a cere protejarea principiului balanei instituionale sau al echilibrului instituional. Echilibrul instituional se reflect n procedura aleas n momentul n care se ia o decizie. n funcie de tipul de politic avut n vedere, care reflect nivelul de competene ale UE, se vor regsi proceduri care acord mai mult putere fie Consiliului, fie PE, care permit Comisiei s aib o influen mai mare sau mai mic, care ofer CEJ jurisdicie, sau nu. Cu toate acestea, trebuie spus c nu exist o clar diviziune a muncii ntre instituiile comunitare n cadrul ciclului politic, de vreme ce, n funcie de reglementrile aplicate ntr-un domeniu anume, deciziile se iau n mod diferit. Ca atare, complexitatea acestui sistem face foarte dificil identificarea unui singur decident (decision-maker) n cazul ntregului sistem decizional al UE (decision making system). Cu alte cuvinte, dup cum afirma cineva la un moment dat (G. Scappucci, 1998), este practic imposibil s identifici persoana responsabil n cazul n care o politic este eficient sau ineficient. Elementele de originalitate i unicitate, privind melanjul ntre concepii aparent opuse precum federalismul i interguvernamentalismul se regsesc i n structura hibrid a instituiilor UE. Michel Clamen, fcnd trimitere la sistemul instituional al UE, afirm c avem de a face cu o organizaie de tip francez funcionnd dup model englez, de vreme ce n esena sa, nc din anii 50, structura administraiei bruxelleze a fost inspirat de sistemul francez (ntre cei ase, Frana avea la vremea respectiv cea mai avansat structur administrativ). n timp ns, pe msur ce numrul de membri a crescut, aceste instituii s-au dezvoltat ntr-o ambian de ezitri perpetue, de balans ntre federal i interguvernamental, de folosire hibrid a dreptului, balansnd ntre dreptul roman, care i propune s defineasc i s prevad toate situaiile posibile, i dreptul anglo-saxon, care se bazeaz pe cutume, tradiii, obiceiuri dar i controlului democratic (M. Clamen, 1996, pp. 20-25). Raporturile n continu micare din cadrul triunghiului instituional (Comisie, Consiliu, Parlament) s-au organizat ntr-o structur complicat, considerat de unii autori ca reprezentnd un sistem n reea . Caracterul de unicitate al procesului decizional comunitar deriv i din rolul care revine statelor membre, ale cror interese sunt aprate nu n cadrul Parlamentului, aa cum se ntmpl n cazul statelor federale, ci n cadrul Consiliului de Minitri. O alt trstur specific este cea privind rolul activ jucat de administraiile naionale n pregtirea i aplicarea deciziilor, administraii care, la rndul lor, se constituie n adevrate sub-reele. Trebuie menionat totui faptul c numrul lor este relativ complicat de stabilit. Majoritatea analitilor sunt ns de acord c numrul acestor proceduri variaz ntre 20 i 30, un raport al Comisiei din 1995 identificnd 29 asemenea proceduri, respectiv: 22 sub pilonul CE, 4 sub pilonul PESC i 3 sub pilonul JAI (Commission, 1995, pp. 80-84). Numrul lor ridicat este generat de particularitile procesului politic al UE, de lipsa de consens ntre elitele politice vis--vis de direcia i modul de evoluie al procesului de integrare european (opinii divergente aprnd att n tabra interguvernamentalist, ct i n cea federalist). Diferendele i controversele dintre statele membre, reflectnd poziiile diferite n ceea ce privete fie direcia supranaional, fie interguvernamental, au fost relansate la mijlocul anilor 80 (cele mai multe iniiative au aparinut guvernului britanic, mult mai declarat interguvernamental dect celelalte). Lipsa unor puncte de vedere comune privind sensul procesului de integrare au fcut ca deciziile privind procesul decizional, care se iau, n principal, n cadrul Conferinelor Interguvernamentale (CIG), s produc un sistem decizional

45

tot mai complicat. Acest sistem a fcut ca, n timp, s apar noi proceduri decizionale i variaii considerabile n cadrul procedurilor existente. N. Nugent propune clasificarea procedurilor decizionale ale UE n dou mari categorii: Decizii constituionale majore i decizii privind direcia procesului de integrare acest tip de decizii (acoperind aspecte precum modificarea tratatelor, principii i etape ale UEM, aderarea de noi state membre) sunt luate, sau cel puin aprobate, de Consiliul European. Deoarece ei se ntlnesc numai cteva zile pe an, desfurarea acestor ntlniri este pregtit de Consiliul de Minitri n strns colaborare cu Comisia. Deciziile Consiliului European se iau, cu rare excepii, cu unanimitate i sunt decizii politice care implic aciuni corespunztoare din partea Comisiei i Consiliului pentru a produce efecte legale. Decizii legislative exist patru principale proceduri legislative, respectiv consultarea, cooperarea, codecizia i avizul conform. Cele patru categorii au o trstur comun care rezid n faptul c, n cazul fiecreia, Consiliul i PE solicit Comisiei s fac o propunere, Comisia fiind singura care are dreptul formal de iniiativ. Pe de alt parte, diferenele sunt majore, i in, n principal, de rolul care revine PE n fiecare din ele (de la dreptul de a fi consultat, n cadrul procedurii de consultare la dreptul de veto, n cadrul procedurii de codecizie sau aviz). Procesul decizional comunitar pare a fi i chiar este unul extrem de laborios, urmare a complexitii procedurilor, dar i a numrului ridicat de actori instituionali implicai. Aa de pild, pentru a elabora un prim proiect al unei propuneri, Comisia are nevoie de cel puin un an, n care s realizeze studii prealabile, s consulte experii etc. Ulterior, ntre momentul prezentrii unui proiect n faa Consiliului i adoptarea sa definitiv, formalizat prin publicarea n Jurnalul Oficial al UE, se mai scurg civa ani (cel puin doi ani, adesea mult mai mult), i asta deoarece procedura implic (cu diferene specifice de la o procedur la alta) una sau mai multe dezbateri n Consiliu (frecvent precedate de reuniuni tehnice pregtite de COREPER), una sau mai multe consultri n Parlament, n CES sau n Comitetul Regiunilor i abia apoi votul final. Odat ce o directiv este publicat, responsabilitatea principal revine statelor membre, care urmeaz s o transpun n dreptul naional, ceea ce mai implic nc cel puin doi ani. n continuare, n analiza procesului decizional comunitar vom avea n vedere att palierul politic, ct i pe cel administrativ, o importan semnificativ prezentnd ns i reeaua format din grupurile de interes. 3.6. Reele decizionale 3.6.1 Reeaua politic Reeaua politic este mult mai vizibil, de vreme ce ea asociaz la exerciiul puterii instituii precum Comisia, Consiliul i Parlamentul European (PE). n funcie de modul n care este implicat PE n procesul de decizie, pot fi deschise urmtoarele categorii de proceduri legislative: o Procedura de consultare Aceasta a fost procedura utilizat iniial i care nc se mai folosete n unele domenii. Ca orice procedur, ncepe cu propunerea fcut de ctre Comisie. Proiectul Comisiei este transmis apoi PE, spre avizare. Opinia PE nu este obligatorie din punct de vedere juridic dar, n conformitate cu jurisprudena CEJ reprezint o procedur n mod esenial necesar, fr de care anumite acte pot deveni nule. Consiliul este cel care va lua decizia final, innd cont sau nu de observaiile fcute de PE. n cazul n care ine cont de observaii, Comisia va modifica propunerea fcut iniial. n final, Consiliul se va pronuna, n funcie de problema n discuie, cu majoritate simpl, 46

majoritate calificat sau unanimitate. Consiliul se va pronuna n unanimitate atunci cnd dorete s amendeze propunerile Comisiei (la rndul lor, acestea pot fi amendate n lumina opiniilor PE). o Procedura de cooperare A fost instituit prin AUE, odat cu votul cu majoritate calificat, pe fondul msurilor menite s permit crearea Pieei Unice. Procedura a fost extins prin Tratatul de la Maastricht, dei ulterior Tratatele de la Amsterdam i Nisa i vor reduce semnificaia n mod covritor, cea mai mare parte a domeniilor care fceau subiectul ei fiind incluse sub procedura de codecizie. Spre deosebire de procedura de consultare, cea de cooperare impune o a doua lectur, puterea de care dispune PE sporete, iar Consiliu poate decide prin VMC (cu excepia situaiilor n care este n disput cu instituia Comisiei sau cu PE). Dup o prim lectur, PE i face cunoscut opinia asupra propunerii fcute de ctre Comisie, opinie care trebuie luat n considerare de ctre Consiliu atunci cnd i elaboreaz poziia comun. La a doua lectur, PE are posibilitatea de a propune amendamente sau de a respinge poziia Consiliului, ceea ce demonstreaz rolul important care-i revine PE Aviz consultativ Comisia Propunere Comisia Propunere modificat Consiliul Decizie final n elaborarea legislaiei comunitare. Astfel, PE are puterea de a respinge un act comunitar (cu majoritatea membrilor si), dei respingerea nu are un caracter definitiv de vreme ce Consiliul, n unanimitate, poate adopta actul respectiv chiar i n aceast ipotez. Prin urmare, i n cazul acestei proceduri, Consiliul are ultimul cuvnt. Rolul Comisiei este i el sporit n aceast procedur, deoarece ea poate veni cu o nou propunere nainte de cea de a doua lectur realizat de Consiliu. Acest lucru nseamn c, n cazul n care Consiliul dorete s resping propunerea modificat, el are nevoie de unanimitate. ansele Comisiei de a vedea acceptat propunerea modificat cresc dac ea are n vedere i amendamentele propuse de PE. Procedura poate fi considerat o etap tranzitorie ntre procedura de consultare i cea de codecizie. o Procedura de codecizie Dei a fost solicitat cu mult timp n urm de ctre Parlament, a fost instituit abia prin Tratatul de la Maastricht n 1993, pentru cteva domenii importante precum cercetarea, mediul, reelele de transport trans-europene etc. ntr-o prim variant, procedura era foarte complex, ea fiind ulterior, prin Tratatul de la Amsterdam i apoi Nisa, simplificat. Prin Tratatul de la Nisa aceast procedur a fost instituit ca procedura de drept comun n toate situaiile n care Consiliul decide cu majoritate calificat. Tratatul de la Amsterdam a suprimat cea de a doua lectur a Consiliului i a plasat Parlamentul pe o poziie de egalitate cu acesta. Astfel, odat ce o propunere a Comisiei a fost examinat o prim dat de ctre Consiliu i Parlament: sau Parlamentul aprob poziia comun a Consiliului, ceea ce finalizeaz procedura decizional n mod favorabil; sau PE respinge prin majoritatea membrilor si poziia comun i textul nu mai poate fi adoptat, ceea ce transform votul PE ntr-un drept de veto; fie PE adopt cu majoritate anumite modificri, pe care dac, la rndul su i Consiliul le aprob, procesul se poate ncheia aici; n cazul n care Consiliul nu aprob toate amendamentele votate de PE, preedintele Consiliului de comun acord cu preedintele PE convoac un comitet de conciliere, care reunete membri ai Consiliului sau reprezentani ai lor, ca i membri ai PE. Comisia este i ea prezent la lucrrile acestui comitet cu scopul de a apropia punctele de vedere divergente; dac ntr-un interval de ase sptmni de la convocarea sa, comitetul aprob un nou proiect comun, PE i Consiliul dispun fiecare de un termen de ase sptmni pentru a aproba actul respectiv, n conformitate cu proiectul comun; n absena aprobrii uneia

47

din cele dou instituii, actul respectiv nu mai poate fi adoptat. Dac respectivul comitet nu poate propune un proiect comun, Consiliul poate totui, cu unanimitate, s adopte propunerea dar PE, acionnd cu majoritatea membrilor, are puterea s se opun prin veto adoptrii acesteia. o Procedura avizului conform Este folosit numai pentru o gam limitat de domenii legislative, respectiv pentru anumite probleme constituionale i politice sensibile sau pentru anumite categorii de acorduri interinstituionale. A fost instituit prin Actul Unic, pentru a permite Parlamentului aprobarea tratatelor de aderare sau de asociere, fiind ulterior extins prin Tratatul de la Maastricht la ase noi domenii. Ulterior, Tratatul de la Amsterdam a transferat dou din ele ctre procedura de codecizie. Procedura este n continuare obligatorie pentru adoptarea de sanciuni n cazul unei violri grave i persistente a drepturilor fundamentale de ctre unul din statele membre. Conform acestei proceduri, Consiliul adopt o poziie cu unanimitate de voturi, de regul, dar nu ntotdeauna, ca urmare a unei propuneri fcute de Comisie. Poziia Consiliului este avizat de PE, care poate agrea poziia respectiv, n majoritatea cazurilor, cu majoritatea nominal a celor prezeni, nu a tuturor membrilor. PE nu are fora de a propune amendamente n cadrul acestei proceduri. Dac avizul este acordat, Consiliul adopt propunerea. n domeniul financiar, mai poate fi amintit declaraia comun a Consiliului i Comisiei, adoptat la 4 martie 1975, prin care s-a instituit procedura de concertare. Aplicat de circa 20 de ori n zece ani, ea nu a fost ntotdeauna ncununat de succes. Ea a deschis ns calea procedurii de conciliere stabilit prin tratatul de la Maastricht i acordurilor interinstituionale ntre cele trei instituii. o Coordonarea politicilor Metoda deschis de coordonare Aceast tehnic a fost folosit nc din anii de nceput ai procesului de integrare de ctre Comisie, ca o modalitate de realizare a unei cooperri i coordonri flexibile. De pild, n anii 70, Comisia a promovat consultaii ntre statele membre n probleme de mediu, reuind ca astfel s conving statele membre s acorde Uniunii puteri legislative oficiale. Acest tip de abordare se bazeaz pe urmtoarele caracteristici: Comisia apare n calitate de creator de reele de experi independeni, care vor promova ideile i tehnicile; n cadrul Consiliului sunt convocate grupri de lucru la nivel nalt, ntr-o atmosfer de brainstorming, nu de negociere; n cadrul Parlamentului European se poart un dialog organizat cu diferitele comisii specializate care pot susine o anumit abordare. De exemplu, n domeniul politicii de ocupare a forei de munc, rolul UE este de a compara experiene naionale, locale i sectoriale. Obiectivul este nu de a stabili un cadru unic comun, ci de a mprti aceleai experiene i de a promova rspndirea practicilor optime. Acest tip de abordare reprezint substana aa-numitei metode deschise de coordonare (open method of coordination), promovat prin intermediul Strategiei Lisabona.

48

3.6.2 Reeaua administrativ Comisia nu are numai sarcina de a impulsiona luarea deciziilor, dar i de a asigura transpunerea n practic a acestora i de a coordona modul n care sunt aplicate politicile comune. n acest scop, ea dispune de o administraie compus din servicii i agenii, fiecare Comisar avnd propria sa responsabilitate ntr-un anumit domeniu. Pe de alt parte, minitrii naionali care formeaz Consiliul de Minitri, nu au un sediu permanent la Bruxelles, ceea ce a impus crearea unei logistici care s compenseze activitatea sporadic a acestora. Ca atare, paralel cu reeaua politic i n deplin sincronizare cu aceasta, funcioneaz o reea administrativ compus, n principal, din trei elemente: serviciile propriu-zise ale Comisiei; COREPER-ul, ca i Secretariatul general al Consiliului; administraiile naionale ale statelor membre, care ofer experi, precum i delegaii ale grupurilor socio-profesionale, care, dincolo de activitatea propriu-zis de lobby, particip i la procesul de consultri organizat de Comisie i Consiliu. Scpnd de sub controlul democratic al PE i al parlamentelor naionale, aceast a doua reea este considerat n unele medii, ca reprezentnd o Eurocraie ocult i iresponsabil. Un asemenea punct de vedere trebuie ns nuanat, de vreme ce principalii actori ai reelei ajung la Bruxelles prin intermediul administraiei naionale i a gruprilor socio-profesionale. J. L. Quermonne (2002) constat c rolul acestei reele poate fi urmrit la dou niveluri, la cel de pregtire a deciziilor i la cel de punere n aplicare a acestora. Nivelul de pregtire a deciziilor n acest stadiu, pentru a-i testa validitatea propunerilor, Comisia organizeaz, la Bruxelles, ntlniri ntre experi n domeniul care va face obiectul viitoarei propuneri, aceti experi putnd fi funcionari naionali, reprezentani ai grupurilor socio-profesionale i/sau consultani independeni. Aceste reuniuni permit Comisiei s-i completeze informaiile din domenii extrem de specializate i s menin contactul cu viaa real. n plus, frecvena acestor reuniuni are ca scop ntrirea legturilor dintre funcionarii naionali i comunitari, contactele dintre acetia meninndu-se i ulterior, de-a lungul procesului decizional, prin telefon, telex, e-mail sau chiar prin detaarea temporar a funcionarilor naionali la Bruxelles (J. L. Quermonne, 2002, p. 51). Acestei prime sub-reele i se adaug cea format din grupele de lucru reunite n cadrul Consiliului, fie cu titlu permanent, fie sub form de grupuri ad-hoc. Numrul lor a crescut permanent, astfel nct n 1997 ajunseser la 307, fa de 10 n 1958 (Sidjanski Dusan, 1989, p. 80). n ultimul timp se ncearc o reducere a activitii acestora, sub influena criticilor aduse aa-numitei comitologii. Ele se constituie nc ntr-o surs important de expertiz pentru COREPER. Reprezentanii permaneni ai statelor membre intervin n ultima faz a acestui proces de pregtire a deciziilor, reunindu-se n cadrul COREPER. Fiecare Reprezentan Permanent este condus de un ambasador i este format din reprezentani ai Ministerului Afacerilor Externe i ai principalelor ministere tehnice. Ea pstreaz legtura permanent cu guvernul su i ia n calcul toate avantajele i dezavantajele care deriv dintr-o propunere a Comisiei. Poziia sa este una strategic, n amonte de Consiliul de Minitri. COREPER-ul i exercit misiunea n cadrul a dou formaiuni: COREPER 1 reunete reprezentanii permaneni adjunci i se ocup, n cadrul a dou reuniuni hebdomadare, de dosarele tehnice; COREPER 2 reunete chiar reprezentanii permaneni, se reunete o dat pe sptmn i pregtete, n special, reuniunile Consiliului Afacerilor Generale.

49

Dosarele care necesit un acord n cadrul COREPER, i care reprezint circa 70-75% din cazuri, sunt nscrise la punctul A al ordinii de zi a Consiliului, care le aprob la nceputul unei edine, de regul fr discuii. Numai 20-25% din probleme, cele nscrise la punctul B al ordinii de zi, fac obiectul deliberrilor n cadrul Consiliului. Acest parcurs i-a permis lui C. Lequessne s constate c e de neles de ce anumii responsabili politici, n special cei din interiorul PE i a parlamentelor naionale, denun periodic deficitul democratic specific acestui proces decizional (C. Lequessne, 1993, n J. L. Quermonne, 2002). Nivelul de transpunere a deciziilor Conform tratatelor, Consiliul confer Comisiei, n actele pe care le adopt, competene privind punerea n aplicare a acestora (Art. 10 al AU, Art. 202 al TCE). n aplicarea acestei dispoziii, la 13 iulie 1987, Consiliul a adoptat o decizie intitulat Comitologie, care, modificat la 28 iunie 1999, trece n revist competenele Comisiei n acest domeniu, pe care i le exercit prin intermediul a trei tipuri de comitete interguvernamentale, formate din funcionari naionali, respectiv: comitete consultative, chemate s ofere un aviz consultativ n legtur cu msurile anticipate de Comisie; comitete de gestiune; comitete de reglementare. Puterile Comisiei sunt mai puternice n cadrul procedurii viznd comitele consultative (comitetele consultative nu au din punct de vedere formal fora s mpiedice Comisia s acioneze aa cum ea dorete) i mai reduse n cazul procedurii de reglementare (situaie n care aciunile Comisiei necesit sprijin din partea acestor comitete, care se pot pronuna prin VMC). Comitetele amintite mai sus se pot pronuna i asupra dezacordurilor care se nregistreaz adesea ntre Consiliu, Comisie i PE, atunci cnd li se solicit acest lucru. 3.7. Punerea n aplicare a politicilor comune Structura Comisiei, concentrat pe existena unei administraii centrale grupat pe direcii generale, este lipsit de aa-numitele servicii externe. n schimb, dei exist o Curte de Conturi, formalizat prin Tratatul de la Maastricht, ea nu dispune dect de Oficiul European de Lupt Antifraud (OLAF), ca veritabil corp de inspecie. Desigur, au fost create anumite agenii comunitare care preiau o parte din atribuiile Comunitii n domeniu, precum cele stabilite n cadrul Consiliului European din 29 octombrie 1993, de la Bruxelles, respectiv Agenia european de mediu, cu sediul la Copenhaga, Fundaia european pentru formare, cu sediul la Torino, Oficiul de inspecie veterinar, n Irlanda, Observatorul european al drogurilor, la Lisabona, Agenia european de evaluare a medicamentelor, la Londra sau Oficiul de armonizare pentru piaa intern i Agenia pentru protecia muncii, cu sediul n Spania. La rndul su, Consiliul european de la Nisa a mai luat act de crearea unei noi agenii, respectiv Autoritatea alimentar european, precum i a unor noi agenii orientate ctre domeniul securitii maritime sau al cilor aeriene. Rolul de servicii externe ale Comunitii revine ns administraiilor publice din statele membre, care au sarcina s implementeze politicile comune.

50

CAPITOLUL 4. POLITICA COMERCIAL A UNIUNII EUROPENE 4.1. Consideraii generale Politica comercial este cea mai veche politic elaborat i implementat la nivel comunitar i rmne cea mai avansat ramur a politicii externe a Uniunii Europene. n linii mari, politica comercial comun implic :20 existena unui set unificat, strict, de reguli i proceduri (cu vmile naionale acionnd ca ageni ai UE); competenele UE sunt aproape exclusive, doar cu cteva excepii rmase n jurisdicia statelor membre; Comisia are rolul dominant; Rezoluia final se adopt mpreun cu Consiliul (Minitrii Afacerilor Externe); Deciziile se adopt, n principal, cu majoritate calificat. Tratatul de la Roma nu conine prevederi foarte precise/explicite n legtura cu obiectivele, principiile i instrumentele politicii comerciale comune, fapt ce a permis interpretri nuanate din partea diverilor analiti. Cu toate acestea obiectivele politicii comerciale comune pot fi sintetizate astfel:21 promovarea comerului cu alte state i a principiului liberului schimb; amplificarea/consolidarea forei competitive a societilor europene. Conform Tratatului de la Roma, principiul de baz care guverneaz politica comercial comunitar este o economie de pia deschis n care concurena este liber. Coninutul i actorii politicii comerciale comune se prezint dup cum urmeaz:
INSTITUII COMUNITARE INSTITUII COMUNITARE IMPLICATE N PCC: IMPLICATE N PCC: Consiliul de Minitri Consiliul de Minitri Comisia European Comisia European Comitete consultative Comitete consultative STATE MEMBRE STATE MEMBRE (atribuii limitate ,, n domeniul (atribuii limitate n domeniul unor servicii i proprietatea unor servicii i proprietatea intelectual) intelectual) OBIECTIVE: OBIECTIVE: promovarea comerului cu terii promovarea comerului cu terii creterea competitivitii firmelor creterea competitivitii firmelor comunitare comunitare PRINCIPII: PRINCIPII: economie de pia deschis economie de pia deschis uniformitate uniformitate subsidiaritate subsidiaritate

INSTRUMENTE: INSTRUMENTE: Bariere tarifare i Bariere tarifare i netarifare netarifare Tariful Vamal Tariful Vamal Comun Comun

GATT/OMC

RI TERE

Sursa: Prelucrat dup Gh. Popescu Economie european, Editura Economic, Bucureti, 2007, pag.156

n ceea ce privete politica comercial a Uniunii Europene problemele se pun oarecum diferit fa de alte state, deoarece ea trebuie s armonizeze interesele naionale i sectoriale
20 21

Pierre DEFRAIGNE - Trade policy-making in the EU, San Jos Nov. 3O Dec 1 2006 Gh. Popescu Economie european, Editura Economic, Bucureti, 2007

51

care clameaz protecie cu obiectivele exprimate la nivel supranaional, precum i cu forele internaionale. Politica comercial european s-a dezvoltat ca rspuns la evoluiile interne i internaionale; iniial preocuprile interne erau orientate ctre consolidarea uniunii vamale iniiat prin Tratatul de la Roma i elaborarea unor politici comune; ulterior, chiar dac uneori a avut o poziie predominant defensiv, CEE a rspuns iniiativelor SUA de liberalizare comercial multilateral, participnd la rundele de negocieri care s-au succedat n cadrul GATT. Un factor care a avut o contribuie important la modelarea politicii comerciale a UE a fost necesitatea reglementrii relaiilor comerciale cu fostele colonii; n acest sens CEE/UE a ncheiat o serie de acorduri prin care rile din Africa, Caraibe, Pacific beneficiau de un tratament preferenial, respectiv de acces liber pe piaa comunitar pentru numeroase produse din aceste ri, fr obligaia reciprocitii.22 Modificarea opticii SUA i abordarea relaiilor ei comerciale externe i din perspectiv bilateral/regional a determinat implicarea mai activ a CEE n susinerea sistemului comercial multilateral; astfel, de la nceputul anilor '90, UE a evoluat treptat ca susintor important al multilateralismului. Climatul actual difer ns de cel din primii ani postbelici pn la jumtatea anilor '70, cnd SUA era principalul partizan al multilateralismului; actualmente sistemul comercial multilateral numr circa 150 de state, comparativ cu 23 de state care au participat la prima rund de negocieri; mai mult, rile n curs de dezvoltare au nceput s se implice i ele mult mai activ i s i susin punctele de vedere n cadrul sistemului. Multilateralismul este o faet important a politicii comerciale a UE, dar acest lucru nu a exclus i derularea de relaii comerciale la nivel bilateral, regional sau transregional. Frecvent UE a fost criticat pentru faptul c nu a avut un rol mai activ n liberalizarea pieelor agricole; n ciuda reformelor din ultima perioad, sectorul agricol din UE beneficiaz nc de un sprijin considerabil din partea autoritilor (dei subveniile au fost eliminate, se menine nc un anume grad de protecie de natur tarifar). Critici la adresa politicii comerciale a UE mai sunt aduse i n legtur cu caracterul ei opac i netransparent atribuit de organizaiile non-guvernamentale .23 n pofida prevederilor Articolului 110 din Tratatul de la Roma (conform cruia statele membre se angajau s contribuie la dezvoltarea armonioas a comerului mondial i abolirea progresiv a restriciilor n comerul internaional), CEE i ulterior UE a fost departe de a se manifesta pe arena internaional ca un promotor consecvent al liberalismului comercial. n afar de un grad de restrictivitate deloc neglijabil, politica comercial comun prezint alte trei caracteristici importante 24: discriminare, mult mai accentuat dect n alt ar sau grupare( este vorba, pe de o parte, de o discriminare negativ prin aplicarea de restricii n mod difereniat, n funcie de partenerii comerciali -limitri voluntare la export, msuri anti dumping, contingente bilaterale etc.; pe de alt parte este vorba de o discriminare pozitiv materializat ntr-o serie de acorduri comerciale prefereniale ncheiate cu rile n curs de dezvoltare din Africa, zona Caraibe i Pacific); prezen semnificativ a msurilor cu caracter netarifar, mai redus totui dect n Japonia i fr a fi evident c ar fi mai extins dect n S.U.A; promovarea cu insisten a principiului reciprocitii; dei este departe de a o egala pe cea de care dau dovad S.U.A, CEE/UE a fost, de regul, partizanul unei
22

H.Wallace .a. Elaborarea politicilor n Uniunea European, ediia a cincea, Institutul European din Romnia, 2005 23 H.Wallace .a. Elaborarea politicilor n Uniunea European, ediia a cincea, Institutul European din Romnia, 2005 24 NEGRESCU, D. Protecionismul netarifar, Editura Economic, Bucureti 1998, pag. 37, 38

52

reciprociti integrale n relaiile cu alte state dezvoltate, urmnd ns o abordare asimetric a principiului reciprocitii n relaiile cu celelalte categorii de ri. 4.2. Uniunea vamal i Tariful Vamal Comun Prin Tratatul de la Roma (1957) cele ase state membre fondatoare au pus bazele a ceea ce avea s devin Uniunea European. Primul pas a fost crearea unei uniuni vamale prin eliminarea tuturor obstacolelor tarifare i a restriciilor cantitative din comerul dintre rile membre.25 Liberalizarea fluxurilor comerciale intra-comunitare a fost acompaniat de definitivarea unui Tarif Vamal Comun. n textul Tratatului de la Roma au fost prevzute metodologia i fazele de elaborare, precum i principalele excepii. Conform regulilor stabilite, taxele vamale prevzute n Tariful Vamal Comun nu trebuiau s depeasc nivelul mediei aritmetice a taxelor vamale aplicate n cele patru zone vamale ale Comunitii (Frana, Germania, Italia, Benelux) la 1 ianuarie 1957 (excepie fceau produsele agricole). Apropierea tarifelor celor patru zone vamale de Tariful Vamal Comun s-a realizat treptat, finalizndu-se, n virtutea clauzei de accelerare, pn la 1 iulie 1968.26 Instituirea Tarifului Vamal Comun a nsemnat pentru statele membre uniformizarea proteciei fa de partenerii comerciali din statele tere i crearea unei preferine pentru produsele comunitare. Tariful vamal integrat comunitar (TARIC) reprezint unul dintre instrumentele aplicrii politicii comerciale comunitare n relaiile cu rile tere; acest tarif vamal este aplicat n toate statele membre ale UE27 la importurile de mrfuri care trec frontierele exterioare; prin politica comercial comun sunt fixate taxele vamale aplicabile mrfurilor importate din afara Comunitii, precum i excepiile, prohibiiile i restriciile. La baza TARIC se afl nomenclatura comunitar, cunoscut mai ales sub denumirea de Nomenclatura Combinat (format din 10.000 de coduri) care detaliaz codurile de 6 cifre ale nomenclaturii Sistemului armonizat n coduri formate din 8 cifre. Nomenclatura TARIC este mprit n 21 de seciuni i 96 de capitole. TARIC reprezint un instrument care cuprinde sub form codificat numeric totalitatea reglementrilor comunitare i naionale aplicabile n procesul de vmuire; el este adaptat/actualizat permanent n funcie de regulile/rezultatele negocierilor n cadrul OMC.28 Treptat a fost elaborat i legislaia vamal prin care se uniformizau comisioanele vamale, regulile de origine, procedurile de depozitare i alte elemente legate de intrarea i ieirea mrfurilor din spaiul comunitar. Un pas foarte important l-a constituit adoptarea, n 1988, a Documentului Unic Administrativ care a nlocuit 150 de documente separate utilizate anterior de administraiile vamale din statele membre i care a dus la simplificarea procedurilor vamale. n 1994 Codul vamal a integrat toat legislaia vamal a comunitii ntr-un singur text i a stabilit un cadru unitar pentru procedurile de import i export. Crearea Pieei Interne Unice a favorizat o mai mare armonizare a elementelor legate de politica vamal i nu numai.29
25

Pentru eliminarea gradual a barierelor tarifare a fost fixat o perioad minim de 12 ani(cu posibilitate de prelungire pn la 15 ani) mprit n 3 etape a 4 ani fiecare.n virtutea clauzei de accelerare-conform creia statele membre puteau realiza aceste reduceri ntr-un ritm mai rapid dac situaia lor economic o permiteaultimele bariere tarifare au fost eliminate n 1968, cu 18 luni naintea datei stabilite. Analog, eliminarea restriciilor cantitative intra-comunitare i a celorlalte msuri cu caracter asemntor s-a finalizat nainte de data stabilit (1970). 26 Ignat, I., .a. Economie politic, Editura Economic, Bucureti, 2002 27 n general, statele membre ale unei uniuni vamale aplic un tarif vamal comun. 28 G. Caraiani, G.. Diaconu Tehnici vamale de facilitare a comercului internaional, Editura LUMINALEX, Bucureti, 2003, pag.208 i urmtoarele 29 * * * - The customs policy of the European Union, European Commisssion, 1999, pag. 7

53

Din punct de vedere sectorial cel mai protejat sector este cel al produselor agricole. n cazul produselor industriale cererea de protecie provine din sectoarele care sunt nevoite s fac fa concurenei din partea importurilor la preuri sczute. O parte a acestei cereri este acoperit prin msuri interne de subvenionare a ramurilor care, altfel, nu ar fi capabile s contracareze concurena extern (crbune, aeronautic, construcii navale). Pentru celelalte produse industriale se aplic un sistem de msuri protecioniste care combin instrumente cu sfer larg de cuprindere i instrumente cu aciune discret. Din prima categorie fac parte mai ales restriciile cantitative directe, impuse mai pregnant n cazul autovehiculelor i produselor textile. Instrumentele de combatere a comerului incorect (de tipul aciunilor anti-dumping) sunt folosite cu intensitate destul de ridicat n special n cazul produselor chimice i electronice de larg consum. Dup renunarea la sistemul de acorduri de limitare voluntar a exporturilor n cazul oelului, produsele acestui sector au fcut tot mai frecvent obiectul investigaiilor anti-dumping. Nici unul din instrumentele de protecie utilizate nu este foarte sever, dar efectul lor cumulat permite penetrarea doar a importurilor de produse care au un avantaj competitiv substanial din punct de vedere al costurilor.30

4.3. Relaiile cu terii O caracteristic important a relaiilor comerciale ale U.E. cu rile tere este multitudinea de acorduri multilaterale i prefereniale, al cror obiectiv este promovarea comerului i cooperrii economice. Aceste acorduri sunt descrise de unii analiti ca o piramid a privilegiilor, structurat pe trei nivele:31 o Nivelul I : partenerii comerciali cei mai preferai, care beneficiaz de un tratament preferenial mult mai favorabil dect cel acordat prin SGP; o Nivelul 2: grupul de mijloc, respectiv rile care beneficiaz strict de regimul instituit prin SGP; o Nivelul 3: partenerii comerciali cei mai puin preferai, n principal rile industrializate, cu care relaiile comerciale se deruleaz pe principiul CNF. Numrul partenerilor comerciali de la nivelul 1 s-a extins continuu n ultimii ani, precum i ponderea lor n importurile comunitare; cea mai mic importan ca parteneri comerciali o au rile de la nivelul 2. Acordurile de comer preferenial C. E./U. E. a ncheiat o serie de acorduri prefereniale cu diferite ri sau grupuri de ri. Astfel, pentru a promova legturile comerciale cu statele vecine a ncheiat acorduri de liber schimb cu Islanda, Norvegia i Liechtenstein, membre A.E.L.S32, formnd Spaiul Economic European. Exist de asemenea un acord de liber schimb ncheiat cu Elveia, care
30 31

Negrescu, D. Protecionismul netarifar,Editura Economic, Bucureti, 1998, pag. 40 C. Stevens - Creating a Development Friendly EU Trade Policy, Institute of Development Studies, March 2005 32 A.E.L.S. Asociaia European a Liberului Schimb a fost fondat n 1960 cu scopul de a oferi un cadru pentru liberalizarea schimburilor de mrfuri ntre statele membre. Membrii fondatori au fost Austria, danemarca, Norvegia, Portugalia, Suedia, Elveia i mArea britanie, la care s-au alturat Finlanda(1961), Islanda(1970) i Liechtenstein(1991). n 1973 Marea Britanie i dAnemarca s-au alturat C.E., urmate de Portugalia(1986) i Austria, Finlanda i Suedia(1995). Relaiile cu C.E./U.E. au fost o preocupare pentru membrii A.E.L.S. nc de la nceput. n anii ' 70 rile membre A.E.L.S. au ncheiat acorduri de liber schimb cu C. E. ; n 1994 a intrat n vigoare Acordul privind crearea Spaiului Economic European. De la nceputul anilor ' 90 A.E.L.S. a promovat relaii comerciale cu ri tere din Europa i din alte zone ale lumii. Primii parteneri au fost statele din Europa Central i de Est, urmate de cele din zona mediteranean. Mai recent reeaua de acorduri de liberalizare s-a extins a comerului s-a extins dincolo de Atlantic i Asia.(http://secretariat.efta.int)

54

este membru A.E.L.S. dar, n urma unui referendum a decis s nu se alture Spaiului Economic European. Au mai fost semnate acorduri de liber schimb cu rile din Europa Central i de Est, printre care i Romnia. Dintre acestea o parte au dobndit deja statutul de membru la 1 mai 2004 i la 1 ianuarie 2007. Alte ri cu care U.E. a ncheiat acorduri prefereniale de liberalizare a fluxurilor comerciale sunt Turcia (uniune vamal), Mexic i Africa de Sud (zon de liber schimb). Acordurile de asociere a rilor i teritoriilor de peste mri n Tratatul de la Roma s-a prevzut asocierea rilor i teritoriilor de peste mri, fiind vizate mai ales coloniile sau fostele colonii din Africa, aparinnd rilor membre ale Comunitii. ncepnd cu 1958 au fost semnate o serie de convenii de asociere la Yaounde (1962, 1970), urmate de prima ediie a conveniei de la Lome (1975) 33 ncheiat ntre C.E.E. i 46 de teritorii i ri n curs de dezvoltare din Africa, Bazinul Caraibelor i Pacific (A. C. P.). Numrul rilor n curs de dezvoltare care au aderat la aceast convenie a crescut treptat, depind 60 (69). Majoritatea membrilor A.C.P. au legturi economice tradiionale cu U.E. rile n curs de dezvoltare care au semnat aceste convenii beneficiaz de acces liber pe piaa comunitar pentru toate produsele industriale i pentru o serie de produse agricole. n septembrie 2002 au nceput negocierile la nivelul U.E.- A.C.P. pentru ncheierea unor acorduri de parteneriat economic. Se dorete ca aceste acorduri s constituie un mijloc de integrare treptat a rilor A.C.P. n economia global.34 Acordurile mediteraneene U.E. a ncheiat o serie de acorduri de asociere prin care se liberalizeaz schimburile comerciale cu state din Bazinul mediteranean (Algeria, Egipt, Maroc, Israel, Iordania, Liban, Autoritatea palestinian, Tunisia).35 Sistemul Generalizat de Preferine Sistemul Generalizat de Preferine al U.E. este un sistem de acorduri de comer preferenial prin care se asigur un acces liber sau preferenial(cu un regim de taxe vamale mai reduse) pe piaa comunitar pentru produsele care provin din rile n curs de dezvoltare i din economiile n tranziie. Sistemul de preferine al U.E. este cel mai generos dintre toate sistemele de preferine acordate de statele dezvoltate. Volumul importurilor provenind din rile n curs de dezvoltare beneficiare de preferine este mai mare dect volumul importurilor n cadrul sistemelor SUA, Canadei i Japoniei. La 1 ianuarie 2006 a intrat n vigoare o nou schem care s-a derulat pn la sfritul anului 2008, asigurnd stabilitate i transparen pentru importatori i exportatori. Noua schem includea36: acordul/aranjamentul general care ofer tratament preferenial pentru aproximativ 7200 de produse importate din 179 de ri i teritorii beneficiare (a mai ncorporat nc 300 de produse de interes pentru rile n curs de dezvoltare, majoritatea din sectorul agricol i piscicol); aranjamentul special Everything but arms care permite celor 50 de ri cel mai puin dezvoltate din lume acces liber pe piaa U.E. pentru toate produsele cu excepia armelor i muniiei; o nou iniiativ S.G.P. +, care vine n sprijinul rilor vulnerabile confruntate cu probleme financiare, comerciale sau de dezvoltare. Este vorba de rile Andean (Bolivia, Columbia, Ecuador, Peru, Venezuela), ase ri din America Central (Costa Rica, Salvador,
33 34

Ulterior au fost semnate nc trei convenii , tot la Lome, n 1979, 1984 i 1989. http://europa.eu.int 35 http://europa.eu.int/comm/trade/gentools/faqs_en.htm 36 http://europa.eu.int/comm/trade/issue/global/gsp/pr211205_en.htm

55

Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama), Moldova, Georgia, Mongolia i Sri Lanka. Acestea au beneficiat de acces liber pe piaa U.E. pentru cele 7.200 de produse care fac obiectul acordului general cu condiia anumitor criterii. * * * Sub aspect intern europenii consider politica comercial protecionist un pre pltit pentru atingerea unor obiective politice, fie n direcia adncirii procesului integraionist, fie n direcia expansiunii teritoriale a UE prin acorduri comerciale prefereniale.37 UE a utilizat acordurile comerciale pentru a-i delimita zonele de influen politic; complexa gam de acorduri comerciale negociate de UE (aranjamente reciproce/nereciproce, acorduri de liberschimb, uniuni vamale) reflect o ierarhizare a statelor n funcie de statutul lor n relaiile cu UE (partener comercial preferenial, membru asociat i membru cu drepturi depline). Aceste acorduri comerciale, dincolo de o pronunat dimensiune politic, reflect o atractivitate puternic a UE ctre bilateralism, uneori n defavoarea multilateralismului; prin politica sa comercial UE promoveaz pe de o parte un bilateralism defensiv(materializat n acordurile de reducere voluntar a exporturilor unor ri partenere, precum SUA, Japonia, Taiwan, frecvente n sectoarele textile, automobile, electronic etc.) i, pe de alt parte, un bilateralism ofensiv (materializat n acordurile prefereniale negociate de UE).38 Taxele vamale au reprezentat un instrument important de protecie a pieei comune fa de concurena extern n anii '50 i '60; angajamentele asumate n cadrul GATT s-au reflectat n practic prin reducerea sensibil a proteciei tarifare pentru produsele neagricole, n prezent nivelul mediu al taxelor vamale aplicate fiind de circa 5%. n schimb produsele agricole au continuat s fie protejate prin taxe vamale mai ridicate.39 Pe msur ce rolul taxelor vamale ca instrumente de protecie s-a diminuat, s-au impus noi forme de bariere comerciale, de natur netarifar, din ce n ce mai sofisticate i adesea mai costisitoare pentru cei afectai dect vechile taxe vamale. Protecia netarifar a mbrcat forme diverse, de la limitrile cantitative (de tipul contingentelor la import sau al limitrilor voluntare ale exporturilor) pn la cele legate de mecanismul preurilor (antidumping, prelevri variabile, preuri minime/maxime, subvenii). Diverse alte instrumente care nu sunt legate n mod direct de politica comercial au avut efecte restrictive; din aceast categorie fac parte standardele tehnice i ecologice, normele fitosanitare, reglementrile privind protecia consumatorului, investiiile, drepturile de proprietate intelectual .a. Prin reglementrile comune ale UE se promoveaz principiul libertii importurilor i exporturilor; n ceea ce privete importurile, n anumite mprejurri critice se poate recurge la msuri de supraveghere i, eventual de salvgardare, care s nu depeasc ns o perioad de timp stabilit. n sfera exporturilor, pn n 1992 statele membre puteau introduce restricii cantitative sau embargouri motivate de moralitate, politic, securitate (ulterior au fost eliminate toate aceste derogri acordate rilor membre n materie de exporturi).40 Dup finalizarea Rundei Uruguay i a implementrii programului Pieei Interne Unice protecia comercial a UE s-a atenuat considerabil, piaa devenind motorul ajustrilor structurale din economia comunitar. n a doua parte a anilor '90 i nceputul anilor 2000 preferinele comerciale i-au pierdut importana ca urmare a generalizrii lor, dar i a diminurii semnificative a taxelor vamale.
37 38

A. Vaas - Protecionismul european, Editura Economic, Bucureti, 2004, pag. 13 A. Vaas - Protecionismul european, Editura Economic, Bucureti, 2004, pag. 15 Gh. H. Popescu - Economie european, Editura Economic, Bucureti, 2007, pag. 159 Gh. H. Popescu - Economie european, Editura Economic, Bucureti, 2007, pag. 167

39 40

56

CAPITOLUL 5. POLITICA AGRICOL COMUN 5.1 Construcia politicii agricole comune (PAC) Politica agricol comun, politic de importan major pentru UE (adesea fiind considerat n fapt singura veritabil politic comun), a avut n principal raiuni de natur politic, interne dar i externe. Dup cum arta Helen Wallace (2004) PAC poate fi perceput ca o strategie defensiv, condus politic, de modernizare a agriculturii vesteuropene, pe fondul ameninrilor interne venite dinspre societatea industrial dar i a ameninrilor externe generate de competiia comercial american. n anii imediat de dup rzboi, problema implicrii grupurilor dezavantajate i izolate politic a fost transformat n prioritate. Prin integrarea sectorului agricol, a fost astfel asigurat suportul fermierilor, categorie social semnificativ la sfritul anilor 50. Pe de alt parte, PAC oferea protecia necesar n faa exportatorilor agricoli de peste ocean, n special n faa celor americani. Importana acestei politici poate fi probat i de elemente cantitative precum faptul c 80% dintre textele publicate n Jurnalul Oficial al CE aparin domeniului agricol i, nu mai puin semnificativ, de faptul c i n prezent, circa 40% din bugetul comunitar este orientat ctre acest domeniu. Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. 5.1.1 Orientrile trasate prin Tratatul CEE La momentul negocierii Tratatului de la Roma (TCE), agricultura ocupa un loc important pe agenda statelor membre, deoarece reprezenta 12% din PSB al celor ase state fondatoare i ocupa circa 20% din fora de munc. Cele mai multe ferme agricole erau mici i deci vulnerabile, majoritatea guvernelor naionale oferind susinere agriculturii. Ca atare, conform Tratatului de la Roma, PAC se baza pe urmtoarele principii: cel al promovrii pieei unice n domeniul agricol; un sistem protecionist menit s aduc avantaje productorilor agricoli comunitari n faa produselor importate; o susinere financiar comun, de ctre toate statele membre a costurilor implicate. Conform Art. 33 TCE, PAC viza urmtoarele obiective (N. Suta, 2000): 1. creterea productivitii n agricultur, prin asigurarea unei dezvoltri raionale a produciei, precum i o exploatare optim a factorilor de producie, n special a minii de lucru; 2. asigurarea unui nivel de via echitabil pentru populaie; 3. stabilizarea pieelor; 4. garantarea securitii aprovizionrii; 5. asigurarea unor preuri rezonabile pentru consumatori. Ceea ce apare cu eviden numai din lectura acestor obiective este faptul c politica agricol comun a utilizat diferite instrumente de intervenie pentru a echilibra sau modifica raporturile de pia, cu scopul de a atinge rezultate care nu ar fi putut fi realizate n alte condiii. Aceste intervenii, n esen politice, erau evident ghidate de alte valori dect cele specifice pieei libere, principalul scop fiind de a influena distribuia veniturilor agricole, prin influenarea preurilor. Ca atare, n cadrul PAC, ca i n economiile centralizate de altfel, preurile care guverneaz deciziile fermierilor nu mai sunt rezultatul cererii i al ofertei, ci 57

rezultatul unor decizii politice (H. Wallace, 2004, p. 192). Obiectivele trei i cinci (stabilitatea pieelor i garantarea unor preuri rezonabile pentru consumatori) exprim substana aanumitei organizri comune a pieelor. Mijloacele de realizare a politicii agricole comune (PAC) sunt prevzute n articolele urmtoare ale Tratatului CE: a) organizarea comun a pieei (art. 34). Pentru atingerea obiectivelor prevzute n cadrul art.39, piaa agricol urma a fi organizat, avnd n vedere urmtoarele elemente: reguli comune n domeniul concurenei; coordonare obligatorie privind organizarea diferitelor piee naionale; organizarea pieelor europene. n final, aceast a treia form se va impune, sub termenul generic de Organizarea Comun a Pieelor (OCP), pentru cereale, zahr etc. b) msuri orizontale, respectiv aciuni, acte normative, instrumente financiare aplicabile ntregului sector agricol, indiferent de natura produselor agricole, respectiv: msuri prin care se finaneaz sectorul agricol, proceduri privind administrarea i controlul terenurilor, mecanisme comerciale i acorduri comerciale (n special legate de relaiile din cadrul OMC), msuri privind protecia consumatorilor etc. 5.1.2 Marile etape ale PAC Toate statele membre au intervenit n domeniul agricol pentru a asigura fermierilor venituri comparabile cu cele ale altor categorii de lucrtori, dei aceste aciuni nu au fost niciodat ncununate de succes. Instrumentele utilizate erau relativ aceleai: organisme de intervenie, controlul importurilor, ajutoare pentru export etc. Cu toate acestea, intensitatea a fost diferit, ca urmare a condiiilor existente diferite: Frana i Italia aveau suprafee agricole importante i o pondere ridicat a populaiei n agricultur, dar practicau nc o agricultura predominant tradiional, spre deosebire de Germania i rile Benelux, n care nivelul industrializrii sectorului agricol era mult mai ridicat. n construcia PAC pot fi identificate mai multe perioade (J. Neme, 1995, p. 161-165): 1. Perioada de formare (Stressa) Comisia a avut obligaia de a organiza, odat cu intrarea n vigoare a tratatului, o conferin a statelor membre pe probleme agricole, nainte de a prezenta propuneri privind elaborarea i realizarea unei PAC. Aceast conferin, care a avut loc la Stressa, n iulie 1958, a ajuns la un consens privind necesitatea protejrii pieei interne n faa concurenei din exterior, a existenei unei corelaii ntre politica preurilor i structura produciei, precum i asupra necesitii asigurrii unor venituri rezonabile pentru agricultori i a protejrii exploataiilor agricole. 2. Perioada maratoanelor i crizelor Comisia a avansat primele propuneri n noiembrie 1959, urmnd ca formulrile respective revzute s fie prezentate n vara anului 1960. Cu toate acestea, la finele anului 1961 nu se luase nc nici o decizie. Frana condiiona acordul su privind trecerea la a doua etap a perioadei tranzitorii (31 decembrie 1961), care necesita unanimitate, de finalizarea deciziilor n domeniul agricol. Un prim maraton agricol (200 ore repartizate n 23 de zile) a dus la elaborarea fundamentelor PAC. Crizele i discuiile maraton vor continua ns s se succead. o Realizarea organizaiilor comune de pia La nceputul anului 1962 Consiliul de Minitrii va adopta ase reglementri pe produse (viznd n special cerealele i produsele derivate (porci i psri), o rezoluie privind produsele lactate, carnea de vit i zahrul, o decizie privind piaa produselor agricole prelucrate industrial, o reglementare privind regulile de concuren n agricultur i o reglementare privind crearea Fondului European de Orientare i Garantare Agricol (FEOGA). 58

Odat cu fixarea unui pre indicativ pentru cereale, de la care urmau a fi stabilite preurile de intervenie, prelevrile la import i restituirile la export, s-au pus bazele PAC. Mecanismul preurilor devenea astfel piesa de baz n susinerea veniturilor agricole, fiind astfel trasate i trei dintre caracteristicile importante ale PAC: unicitatea pieei, pornind de la existena unui sistem de preuri unice, care urmau a fi fixate; preferina comunitar, manifestat fa de concurena extern; solidaritatea financiar, prin suportarea cheltuielilor implicate de PAC prin intermediul FEOGA. Un nou set de discuii maraton, la finele anului 1963, va permite adoptarea de reglementri preliminare n ceea ce privete carnea de vit, produsele lactate i orezul precum i fixarea liniilor directoare n viitoarea politic comun privind produsele grase (prin instituirea unei taxe pe ulei i margarin). Un al treilea maraton va avea loc la sfritul anului 1964. n acea perioad, deoarece Germania ntrzia cu fixarea preurilor comune pentru cereale (deoarece aceasta nsemna o reducere pentru agricultorii naionali), la 21 octombrie 1964 Frana a anunat c va nceta s mai participe la CEE dac Piaa comun nu va fi organizat aa cum s-a prevzut. Germania va ceda i astfel Consiliul va decide asupra unificrii preurilor la cereale i produse derivate (porc i pasre) ncepnd cu 1 iulie 1967 precum i asupra unei ntriri a OCP n cazul fructelor i legumelor. n iulie 1966, Consiliul va fixa preurile agricole comune pentru produse lactate, carne vit, zahr, orez, oleaginoase i ulei de msline i va definitiva organizarea pieelor pentru zahr i materii grase. Noi OCP vor fi realizate ulterior pentru carne de oaie, pete, tutun, vin, flori etc. Rmn ns neacoperite unele produse precum alcoolul etilic (neinclus n OCP nici la nceputul anilor 90). o Finanarea PAC i criza din 30 iunie 1965 Conform celor decise n cadrul primului maraton agricol, Consiliul de Minitrii urma s precizeze modul de finanare al PAC cel mai trziu la 30 iunie 1965. n faa reticenelor manifestate de unele ri, dar i pentru a accelera construcia comunitar, Comisia a propus, la nceputul anului 1965, realizarea unui vast plan incluznd: realizarea anticipat a uniunii vamale pentru produse industriale ncepnd cu 1 iulie 1967; realizarea pieei comune agricole de la aceeai dat, ceea ce, din punct de vedere financiar implica preluarea tuturor cheltuielilor de susinere a PAC de ctre FEOGA; alocarea taxelor vamale i a prelevrilor agricole bugetului CEE. Deoarece semnarea unui acord privind finanarea agricol la dat prevzut (30 iunie) prea imposibil, Frana a anunat c nceteaz s mai participe la lucrrile Consiliului. Criza nu va fi depit dect prin aa numitul compromis de la Luxemburg, din ianuarie 1966, care, limitnd utilizarea regulii majoritii, va apsa greu asupra continurii construciei comunitare (n domeniul agricol va trebui ateptat anul 1982, pentru ca atunci, Consiliul s adopte, pentru prima dat cu majoritate calificat, decizia privind preurile campaniei 1982/83). Ulterior, la 11 mai 1966, Consiliul se va pune de acord n problema finanrii FEOGA, iar la nceputul anilor 70 se va lua decizia definitiv privind finanarea cheltuielilor comunitare, inclusiv agricole. 3. Planul Mansholt La finele anilor 60, comisarul responsabil cu politica agricol, olandezul Sicco Mansholt, a tras un semnal de alarm, dnd publicitii un memorandum celebru prin care prezenta problemele ridicate de PAC n cadrul Europei celor 6 (momentul este plasat naintea primei lrgiri): 59

o Probleme comerciale, legate de apariia excedentelor, rezultat al unei dezvoltri mult mai rapide a produciei dect a consumului. Cantitatea de gru afectat de intervenii ajunsese la 1,1 mil. tone n 1967-68, iar rata auto-satisfacerii trecuse de la 93% n 1958 la 103,9% ncepnd cu 1965). Stocul de unt, care se ridica la 67,9 mii tone n 1965, urma s ating nivelul estimat de 325 mii tone n 1969. Pe de alt parte, n acel moment se menineau nc deficite n privina cerealelor, crnii de vit sau uleiurilor vegetale (unde rata auto-satisfacerii, n 1965, era de 37,7%). o Probleme financiare, legate de creterea cheltuielilor FEOGA, seciunea Garanie. o Probleme sociale, legate de faptul c n ciuda nivelului ridicat al preurilor agricole comunitare, nu se asigurau venituri rezonabile pentru agricultori. Memorandul Mansholt propunea, pe termen scurt, o mai bun ierarhizare a preurilor, pe termen mediu, msuri de eliminare a excedentelor (n special pentru unt - preuri de vnzare reduse etc.) iar pe termen lung, o reform a structurilor agricole. 4. Creterea provocrilor n ciuda mecanismelor de organizare a pieelor realizate, a preurilor comune practicate, a deciziilor comune privind finanarea agriculturii, PAC prea a ridica n continuare noi probleme, n sprijinul acestei afirmaii stnd cel puin trei argumente: a) Atitudinea Marii Britanii i presiunile SUA Marea Britanie, n mod tradiional ostil includerii agriculturii n spaiul european al liberului schimb, a trebuit s accepte PAC ca pre al intrrii sale n CEE (ncepnd cu 1 ianuarie 1973). Acceptul a fost doar temporar, intenia real fiind de a obine punerea n discuie a PAC sau, cel puin, modificarea acesteia ntr-un mod favorabil Marii Britanii. Astfel, ncepnd cu anul 1974, guvernul laburist va solicita renegocierea PAC i va obine chiar concesii importante (subvenii pentru consumatorii de unt, un aranjament privind importul de unt din Noua Zeeland, un protocolul privind zahrul n cadrul Conveniei de la Lome etc.). n continuare, presiunile britanice vor avea n vedere nivelul preurilor i limitarea costurilor financiare ale PAC. n exteriorul spaiului comunitar, SUA exercitau o presiune crescnd n vederea modificrii PAC, considerat a fi mult prea protecionist i de natur s falsifice schimburile comerciale internaionale datorit subvenionrii agresive a exporturilor. b) Acumularea excedentelor i creterea costurilor PAC Intrarea Marii Britanii n CEE, mare importator de produse agricole, a prut s rezolve, cel puin pe moment, problema produselor lactate. Soluia era ns provizorie, problema excedentelor fiind reluat ulterior la finele anilor 70. Pe ansamblu, conform unui studiu publicat de OCDE53, n 1979, pentru prima dat, Comunitatea celor 9 a nregistrat un excedent al aprovizionrii cu produse alimentare, gradul mediu de auto-satisfacere atingnd nivelul de 103%. Dac lum n calcul i importurile de furaje din rile tere, gradul net de auto-aprovizionare scade la 89%, ceea ce demonstra faptul c o parte considerabil a bazei de produse animale nu exist n interiorul comunitii i trebuie importat sub form de furaje. Cu alte cuvinte, securitatea nu era dect aparent. Comunitatea producea mai mult dect consuma dar nregistra i o dubl fragilitate: dependen energetic (datorit produciei tot mai mecanizate) i dependen n cazul furajelor. n anii urmtori, stocurile vor continua s creasc (n 1986, 1,3 milioane tone unt, 1 milion tone lapte pudr, 730.000 tone carne vit). Intrarea Spaniei i a Portugaliei, dei ar fi trebuit s mai atenueze uor anumite excedente, dimpotriv, a ridicat noi probleme n domeniul fructelor, legumelor, vinului, uleiului de msline i pescuitului maritim. La nceputul anilor 90, gradul de auto-satisfacere, pentru Comunitatea celor 12, era de 120% pentru cereale (din care, numai grul, 132,6%), 133,7% pentru zahr, 121% pentru unt i 102% pentru carne. 5. Reforma PAC 60

A fost realizat printr-o serie de msuri punctuale: o Primele schimbri n PAC, dei modeste, au fost operate n 1979, prin introducerea unei taxe de co-responsabilitate la producia de lapte n scopul transferrii asupra productorilor a unei pri din cheltuielile de stocare i a subveniilor la export. n scurt timp, aceast tax s-a dovedit insuficient pentru a stopa creterea produciei de lapte. o Pentru a restrnge oferta la nivelul cererii (consum intern plus export), n 1984 s-a introdus sistemul cotelor la producia de lapte. o Modificri substaniale s-au produs n 1988, cnd Consiliul de Minitrii a decis s plafoneze creterea cheltuielilor agricole: rata creterii acestora nu putea depi 74% din rata de cretere a PIB-ului comunitar. o De asemenea, s-a decis extinderea aplicrii cotelor de producie la ntreaga producie agricol (la lapte ele fuseser introduse n 1984, iar zahrul fusese ntotdeauna supus acestui regim). Aceste limite, numite stabilizatori, erau menite s controleze cheltuielile comunitare aferente organizrii comune a pieei. Stabilizatorii respectau urmtorul principiu: dac producia depea un nivel determinat (cantitatea maxim garantat CMG), sprijinul acordat agricultorilor se reducea automat. Reducerea se aplica ansamblului produciei nu doar prii care depea CMG. Astfel, n cazul cerealelor, CMG a fost fixat la 160 milioane tone pe an. n cazul depirii acestui plafon, preul se reducea cu 3% pe parcursului anului viitor care urma recoltei respective. Reducerile de pre fiind cumulative, atunci cnd producia depea CMG pentru a doua oar, se realiza o nou reducere de pre de 3%. Stabilizatorii au avut un succes limitat, acumularea excedentelor, n special pentru carne vita i lapte, continund s se produc. Pe fondul reducerii preurilor mondiale, s-a nregistrat o cretere a volumului subveniilor. n plus, pierderea anumitor piee tradiionale de export, precum a fostelor republici din URSS i anumite regiuni din Orientul Mijlociu, a agravat problema excedentelor, impunnd continuarea reformei. o Reforma din 1992 a plasat PAC n centrul strategiei de dezvoltare rural a UE. Obiectivele sale eseniale erau urmtoarele: meninerea Comunitii n rndul productorilor i exportatorilor de produse agricole, prin creterea competitivitii, att n plan intern ct i extern; reducerea produciei pn la nivelul cererii manifestate pe pia; concentrarea ajutorului ctre susinerea direct a fermierilor; ncurajarea agricultorilor s nu-i abandoneze terenurile; protejarea mediului i dezvoltarea potenialului natural al satelor. Elementul central al pachetului de reforme l-a constituit reducerea preurilor de intervenie i a suprafeelor arabile cultivate. Pentru a compensa pierderile, ranii primeau ajutoare sub form de pli directe pe hectar sau pe cap de animal. Produsele vizate erau: cerealele, oleaginoasele, plantele proteice i carnea de vit. o Un nou set de reforme a fost adoptat n 1999 i implementat ncepnd cu anul 2000, sub numele de Agenda 2000. El avea ca obiectiv continuarea i aprofundarea reformei din 1992, prin nlocuirea msurilor de susinere a preurilor cu ajutoare directe i promovarea unei politici rurale coerente. Consiliul European de la Berlin a oferit un coninut concret pentru ceea ce urma a fi, n anii ce vin, noul model agricol european. S-a reafirmat faptul c reforma va garanta existena unei agriculturi multifuncionale, durabile, competitive, repartizat pe tot teritoriul european, inclusiv n regiunile cu probleme. Orientrile generale ale reformei din 1992 se regsesc n liniile directoare adoptate de Consiliul European de la Berlin: 61

1. asigurarea competitivitii agriculturii prin reducerea preurilor astfel nct s fie asigurate att debueele interne ct i participarea crescnd la piaa mondial. Aceast reducere a preurilor va fi compensat prin acordarea de ajutoare directe fermierilor; 2. repartizarea sarcinilor ntre Comisie i statele membre va fi redefinit n ceea ce privete acordarea de compensaii sub forma ajutoarelor directe sau a msurilor de dezvoltare rural, n cadrul unui program de ansamblu. 3. aceast micare de descentralizare va fi nsoit n mod logic de simplificarea reglementrilor, respectiv a acelor reglementri privind dezvoltarea rural, ceea ce va duce la dispariia unui numr important de reglementri, n special cele privind marile culturi. Legislaia va fi mai clar, mai transparent, iar sarcinile administrative impuse agricultorilor vor fi reduse la minimum; 4. dezvoltarea rural devine al doilea pilon al PAC. Sunt puse bazele unei politici de dezvoltare rural coerente, a crei misiune este de a asigura o mai bun folosire a cheltuielilor agricole pentru amenajarea spaiului, protecia mediului, instalarea tinerilor etc. Statele membre vor avea posibilitatea s acioneze modulat, respectiv s reduc ajutoarele directe acordate exploataiilor (n funcie de criteriul folosirii forei de munc pe exploataie) i s orienteze aceste sume ctre msuri privind protecia mediului. Acest model de agricultur nu trebuie s fie similar cu cel existent n alte ri, concurente ale UE, existnd multe diferene ntre acestea. Modelul european este astfel conceput nct s pstreze nivelul ctigurilor fermierilor i stabilitatea acestora prin intermediul organizrii comune a pieei i al plilor compensatorii. o n iunie 2003 Consiliul de Minitri a ajuns la un acord n domeniul reformrii PAC, concretizat n adoptarea unui nou cadru legal n septembrie 2003. Obiectivul general al acestei reforme este asigurarea unui mai bun echilibru n susinerea i ntrirea mediului rural prin transferarea unor fonduri din pilonul 1 al PAC, Agricultura n pilonul 2, Dezvoltare rural, prin introducerea unui sistem de modulare pe ansamblul UE i prin extinderea sferei de aciune a instrumentelor actuale de dezvoltare rural. Aceast reform va schimba complet modul n care Uniunea European sprijin sectorul agricol. Politica Agricol Comun va fi direcionat spre interesele consumatorilor i a contribuabililor, astfel nct fermierii s aib libertatea de a produce ceea ce se cere pe pia. Dup cum se poate observa din cele prezentate anterior n perioada scurs de la trasarea arhitecturii Politicii Agricole Comune cea mai important transformare poate fi considerat trecerea de la susinerea agriculturii prin preuri (ca prim pilon al PAC) la dezvoltarea rural (pilonul al doilea). n ultimii ani, prin intermediul obiectivelor dezvoltrii durabile, Uniunea European a realizat tranziia de la sprijinirea produciei la susinerea direct a veniturilor productorilor. Un ctig important al procesului de reform este acela c fermierii accept, prin intermediul msurilor de dezvoltare rural, s-i adapteze afacerile, metodele de management al terenurilor i practicile agricole la nevoile reale ale societii. Politica de dezvoltare rural este din ce n ce mai focalizat pe indivizi i grupuri, altele dect cele reprezentate de fermieri, active n aceste zone, n scopul promovrii unei dezvoltri integrate i durabile a zonelor rurale. 5.2 Organizarea comun a pieei (OCP). Seciunea Garantare a FEOGA Organizarea comun a pieei se bazeaz pe dou mari principii: libera circulaie a produselor pe piaa unic, nsoit de preferina comunitar Ea se traduce prin:

62

a) eliminarea restriciilor cantitative n calea schimburilor agricole, a taxelor vamale i a msurilor cu efect echivalent n schimburile dintre rile membre presupune, ntr-un cadru foarte reglementat, caracterizat prin existena unui regim uniform al preurilor i a unor garanii uniforme pentru productorii comunitari; b) realizarea unei protecii periferice comune, cu scopul protejrii agricultorilor n faa preurilor mondiale de regul mai mici i a fluctuaiei cursurilor de schimb. Aceast protecie periferic trebuie s asigure preferina comunitar, astfel nct s favorizeze achiziionarea produselor agricole comunitare. responsabilitate financiar comun a) la nivelul gestionrii pieelor, cu alte cuvinte n privina cheltuielilor de intervenie necesare n cazul organizrii comune a pieei (de exemplu, ajutoare pentru exportatori, cheltuieli de stocare etc.) b) pentru finanarea operaiunilor de ameliorare a structurilor agricole. Organizarea comun a pieelor a nlocuit treptat, dup introducerea PAC (n sectoarele unde era necesar) organizarea naional a pieelor. n prezent ea acoper circa 90% din producia agricol comunitar (cereale, porcine, fructe i legume, banane, vin, produse lactate, carne vit, orez, materii grase, zahr, floricultur, fructe i legume transformate, tutun, carne oi i capr .a). 5.2.1 Protecia agriculturii comunitare. Modaliti clasice de susinere a veniturilor agricultorilor n faa concurenei strine Din raiuni diferite, n cea mai mare parte a rilor industrializate, agricultorii sunt n mod tradiional protejai. n principal, se urmrete asigurarea unui venit satisfctor dar i un minim de securitate a aprovizionrii (acesta a fost unul dintre obiectivele fundamentale ale politicii agricole n unele ri neutre, precum Elveia, Austria sau Suedia, care au considerat securitatea aprovizionrii drept una dintre condiiile necesare meninerii neutralitii politice). Pe de alt parte ns, consumatorii doresc s profite de preurile reduse de pe piaa mondial. Experiena a demonstrat ns c acetia au nevoie, n acelai timp, de protecie mpotriva unei penurii fizice sau a unei creteri excesive a preurilor. Cea mai mare parte a rilor dezvoltate practic dou mari sisteme de protecie a veniturilor agricole, independent de instrumentele clasice de politic comercial (taxe vamale i restricii cantitative): sistemul msurilor compensatorii (deficiency payments) i sistemul prelevrilor-restituirilor. Logica celor dou sisteme Pentru a nelege mai bine logica celor dou sisteme trebuie s pornim de la ipoteza unor preuri mondiale de 100 u.m. i s considerm c, pentru a asigura un venit decent pentru agricultori, preul ar trebui s creasc la 200 u.m. pe chintalul de gru. Simplificnd foarte mult, putem descrie dou sisteme diferite, respectiv: a) n sistemul msurilor compensatorii, care a fost tradiional n sistemul britanic (vezi teoria lui Ricardo: preurile sczute ale pieei mondiale pentru hrana lucrtorilor duc la creterea competitivitii industriei), se vor importa produse la preul de 100 u.m. preul pieei mondiale. Pentru ca agricultorii naionali s aib un venit decent, ncasrile care provin direct din vnzri vor fi completate cu anumite sume suplimentare. Prin urmare, pe pia, preurile vor fi la nivelul preurilor mondiale, dar se vor face i pli compensatorii de nc 100 u.m., contribuabilul fiind cel care va plti pentru susinerea agriculturii. n mare, acesta era sistemul britanic nainte de intrarea n Comunitate; cu unele modificri, el reprezint i astzi unul dintre fundamentele agriculturii britanice.

63

b) Sistemul prelevrilor-restituirilor, dei va duce la acelai rezultat, va folosi metode diferite. Pentru ca agricultorul s obin un venit decent, el va trebui s primeasc de asemenea 200 u.m. pentru chintalul de gru (preul mondial rmnnd de 100 u.m.). Se va decide atunci ca preul intern s fie de 200 i, de fiecare dat cnd va intra un chintal de gru cumprat cu 100 de pe piaa mondial, i se vor aplica taxe de nc 100 (prelevri), ridicnd preul la 200 (n fapt se va aplica o tax ceva mai mare, pentru a asigura preferina comunitar). Prin urmare, spre deosebire de taxele vamale, acum avem de a face cu taxe variabile la import, deoarece preurile mondiale variaz n mod constant. Diferena dintre preul practicat pe piaa comunitar i cel de pe piaa mondial va reprezenta prelevarea variabila la import. La export, Comunitatea va acorda o subvenie numit restituire, care va compensa diferena dintre preul comunitar de 200 i cel mondial de 100. Diferene ntre cele dou sisteme Din punct de vedere financiar, cum preurile mondiale sunt, de regul, insuficiente pentru a asigura un venit decent agricultorilor, se consider c n sistemul msurilor compensatorii cel care pltete va fi contribuabilul iar n sistemul prelevrilor-restituirilor, consumatorul. Primul sistem este considerat greoi din punct de vedere financiar. El devine extrem de necesar atunci cnd protecia este consolidat n cadrul GATT, situaie n care este imposibil sau foarte dificil (numai n schimbul unor contraprestaii) s aplici la frontier protecia necesar. Al doilea sistem devine foarte costisitor n condiiile n care producia este excedentar i trebuie asigurate subveniile pentru export, n condiiile n care volumul prelevrilor pentru import scade foarte mult. Din punct de vedere al proteciei consumatorilor, de regul, sistemul msurilor compensatorii este mai favorabil acestora. Dar, n cazul unor tensiuni brutale ale preurilor pe piaa mondial, precum a fost cazul la nceputul anilor 70, sistemul prelevrilor-restituirilor se dovedete a fi un factor de stabilitate a preurilor, n beneficiul consumatorilor. n exemplul anterior, dac preurile mondiale cresc la 300, este suficient s se aplice o prelevare de 100 pentru a descuraja exporturile i s se acorde o restituire la import (o adevrat prelevare negativ) pentru a menine preurile comunitare la adpost. Trebuie fcut observaia c, n ambele sisteme (prezentate schematic mai sus), este vorba de a garanta agricultorilor anumite ncasri pe unitatea de producie (de exemplu, pe chintalul de gru). Avem de a face, prin urmare, cu o susinere a veniturilor agricole n funcie de volumul produciei, prin susinerea preurilor sau prin alocarea unei diferene de pre.

64

CAPITOLUL 6. PIAA UNIC Planurile de finalizare a pieei interne au atras dup sine o cretere a interesului academic n Uniunea European (UE). nainte de 1985, dezbaterea teoretic privind integrarea politic stagna, studiile privind elaborarea politicilor UE erau rare i puini economiti se dedicaser analizei integrrii economice europene. La sfritul anilor '80 toate acestea s-au schimbat, pe msur ce analizele politice concurente proliferau i erau examinate consecinele economice ale noului program legislativ. ntr-adevr, multe abordri teoretice noi cu privire la integrarea european au luat piaa unic drept principal punct de referin, la fel cum muli teoreticieni anteriori se inspiraser din politica agricol. Pentru muli, programul pieei unice europene (PUE) constituie un punct important de schimbare de la stagnare spre dinamism, de la politica "veche" a integrrii europene ctre politica "nou" de reglementare n Europa. Analizele de la sfritul anilor '80 au pus accentul pe noutatea programului PUE, dar n retrospectiv putem observa o continuitate semnificativ cu ceea ce exista nainte. Cu toate acestea, ncorporarea programului PUE reprezint o redefinire semnificativ a mijloacelor i scopurilor politicilor. Aceasta a permis adaptarea procesului integrrii europene la noi constelaii de idei i interese i a generat o modalitate diferit de elaborare a politicilor, care sa difuzat n multe alte domenii (Majone 1994). PUE este important i din perspectiva impactului su asupra modelului european de elaborare a politicilor publice n interiorul statelor membre. Astfel, reglementarea pieelor la nivelul supranaional de guvernan european intr n coliziune, uneori n mod destul de semnificativ, cu alte chestiuni de pe agendele politice i economice ale statelor membre UE. De asemenea, exist tensiuni ntre reglementarea supranaional pentru pieele transnaionale, angajnd autoriti transnaionale de reglementare i actori importani de pe pia, i politica naional ncapsulat, implicnd i depinznd de spaiul politic intern mai redus, ntreprinztori de dimensiune mai mic, autoriti locale de reglementare i politicieni naionali sau regionali. Aceste repercusiuni nu s-au limitat la statele membre care au acceptat AUE i PUE. Impactul extrateritorial formal i informal asupra vecinilor, partenerilor i concurenilor a fost puternic. PUE s-a extins oficial la rile vecine prin intermediul Spaiului Economic European (SEE) i prin procesul de preaderare al rilor din Europa Central i de Est, pentru multe finalizndu-se printr-o aderare deplin. Mai puin formal, PUE a schimbat condiiile n care furnizorii de bunuri i servicii din state tere pot intra pe a doua pia din lume ca mrime. Costurile economice, sociale i politice ale ajustrii la piaa unic au generat i aciuni secundare, focalizate uneori pe alte politici UE care puteau compensa sau elimina concurena extern.
Fundamentarea n tratat a pieei unice (Tratatul de la Roma) Art. 28 TCE (fostul art. 30 CEE) Interzicerea restriciilor cantitative asupra importurilor i a tuturor msurilor cu efect echivalent Art. 39 TCE (fostul art. 48 CEE) Libera circulaie a lucrtorilor Art. 43 TCE (fostul art. 52 CEE) Dreptul de stabilire Art. 49 TCE (fostul art. 59 CEE) Libertatea de a presta servicii Art. 56 TCE (fostul art. 67 CEE) Libera circulaie a capitalurilor Art. 94 TCE (fostul art. 100 CEE) Procedur de armonizare a legislaiei care afecteaz direct piaa comun

65

6.1. Contextul istoric Obiectivul instituirii unei piee unice s-a nscut odat cu Tratatul de la Roma. Acesta a stabilit drept inte crearea unei uniuni vamale i armonizarea legislativ treptat, precum i instituirea unei "piee comune", cuprinznd libera circulaie a bunurilor, serviciilor, capitalurilor i a forei de munc ("cele patru liberti") toate n cadrul unui regim unic privind concurena. Drumul a fost mai bine trasat pentru uniunea vamal dect pentru piaa comun (Balassa 1975; Pelkmans 1984), reflectnd o mai mare preocupare a factorilor decizionali din anii ' 50 pentru tarife i contingente dect pentru barierele tehnice n calea comerului (BTC) i a comerului cu servicii. Totui, n anii '60 i '70 noile tehnologii i produse, preocuprile privind bunstarea consumatorilor i protecia mediului, precum i presiunile exercitate de ctre firmele locale n direcia limitrii concurenei externe, au contribuit la adoptarea unor norme i reglementri naionale, care, intenionat sau nu, ngreunau comerul. Astfel, pe msur ce erau eliminate tarifele vamale, deveneau vizibile bariere de alt gen, acestea uneori chiar nmulindu-se. Preferinele pieelor locale, precum i culturile industriale i politice, intrau tot mai des n conflict. Armonizarea i frustrarea crescnd datorat acesteia La nceputul anilor '60, Comisia a nceput s fie preocupat de impactul negativ pe care normele naionale divergente l aveau asupra comerului. Aceste preocupri s-au amplificat dup eliminarea complet a taxelor vamale dintre statele membre, la 1 iulie 1968 (Dashwood 1977: 278-89). Iniial, Comisia a fost nclinat s opteze pentru o armonizare uniform sau "total" adoptarea unor norme detaliate i identice pentru toate statele membre ca mijloc de avansare a procesului general de integrare. Totui, dup prima extindere, Comisia a adoptat o abordare mai pragmatic, i a urmrit armonizarea numai acolo unde era ntr-adevr justificat. Astfel, aceasta insista pe norme uniforme numai cnd acestea se justificau printr-un interes comun superior, altfel utiliznd mai degrab o armonizare "opional" dect una "total". Principalul instrument al Comunitii Economice Europene (CEE) iniiale, folosit pentru realizarea celor patru liberti, era directiva, aceasta stabilind n principiu cadrul esenial de politic la nivel european i lsnd statelor membre alegerea "formei i mijloacelor" pentru punerea sa n aplicare. n cazul BTC, armonizarea se baza pe articolul 94 (fostul articol 100 CEE). Alte articole au oferit un temei juridic pentru libera circulaie a serviciilor, capitalurilor i forei de munc, precum i pentru alinierea multor reglementri naionale. Msurile de armonizare erau concepute de Comisie n colaborare cu grupuri de lucru sectoriale, compuse din experi numii de statele membre. Consilierea specialitilor independeni suplimenta resursele Comisiei i i oferea o expertiz comparabil cu cea a birocraiilor naionale mai mari. De asemenea, Comisia solicita n mod regulat grupurilor de presiune la nivel european comentarii asupra propunerilor sale (Dashwood 1977: 291-2). ncepnd din 1973 cu "directiva privind joasa tensiune", Comisia, atunci cnd a fost posibil, a ncorporat rezultatele organismelor de standardizare private n primul rnd Comitetul European pentru Standardizare (CEN) i Comitetul european pentru coordonarea standardelor electrice (CENELEC) n msurile comunitare prin "trimitere la standarde" (Schreiber 1991: 99). Totui, progresul a fost mult ngreunat de necesitatea obinerii unanimitii n Consiliul de Minitri. Diferitele abordri naionale cu privire la reglementare i presiunile exercitate asupra guvernelor de ctre grupurile interne interesate n pstrarea strii de fapt au condus la ntrzieri i blocaje frecvente (Dashwood 1977: 296). Comisia nsi a agravat aceast problem punnd un accent excesiv pe detalii i acordnd prea puin atenie ataamentului autentic al oamenilor fa de modalitile tradiionale de a face afaceri i de a 66

cumpra bunuri (Dashwood 1977: 297). n consecin, ntre 1969 i 1985 au fost adoptate numai 270 de directive (Schreiber 1991: 98). Ritmul lent al armonizrii europene nu putea ine pasul cu proliferarea normelor naionale, deoarece statele membre adoptau din ce n ce mai multe msuri pentru protejarea propriilor industrii, dar i drept rspuns la noile preocupri privind protecia consumatorilor i a mediului de la sfritul anilor '70 i nceputul anilor '80 (Comisia 1985 b; Dashwood 1983). n consecin, progresul iniial n domeniul armonizrii a fost dat napoi, aceasta contribuind la un declin al importurilor intra-UE fa de importurile totale (Buigues i Sheehy 1994: 18) i la o cretere substanial a numrului de cauze referitoare la libera circulaie a bunurilor aduse n faa CEJ. n aceste condiii, jurisprudena CEJ a nceput s aduc sub control aciunile factorilor decizionali naionali. n 1974, decizia Dassonville a stabilit un temei juridic pentru atacarea validitii normelor naionale care introduc noi BTC. Faimoasa decizie Cassis de Dijon din 1979 a stabilit c n anumite condiii specificate, statele membre ar trebui s accepte pe pieele proprii produse aprobate pentru comercializare n alte state membre (Alter i MeunierAitsahalia 1994: 540-1; Dashwood 1983: 186). Cu toate acestea, Comisia i mediul de afaceri erau din ce n ce mai frustrate de ritmul lent al progresului i de incertitudinea susinerii din partea CEJ, ale crei decizii se aplicau numai cu privire la cauzele prezentate acesteia. Nivelul ridicat de interdependen economic din cadrul UE a fcut aceste BTC costisitoare i vizibile (Cecchini, Catinat i Jacquemin 1988; Pelkmans 1984). n acelai timp existau presiuni din ce n ce mai mari n direcia reformelor. La nceputul anilor '80, guvernele din Europa Occidental se confruntau cu criza economic. Slaba competitivitate a firmelor europene fa de principalii parteneri comerciali, SUA i n special Japonia, a contribuit la acumularea de deficite comerciale mari (Pelkmans i Winters 1988: 6). Companiile transnaionale proliferau i deseori i nsueau marjele de profit i pieele firmelor limitate la teritoriul naional. Creterea brusc a preului petrolului dup revoluia iranian din 1979 a ajutat la instaurarea recesiunii n economiile vest-europene. Att inflaia, ct i omajul au crescut la nceputul anilor '80. ncrederea mediului de afaceri era sczut, iar investiiile, att strine, ct europene, au nceput s se ndeprteze de Comunitate (Pelkmans i Winters 1988: 6). Apariia unei agende de reform Dei criza era clar, rspunsul nu a fost de aceeai natur (Tugendhat 1985). Deficitele comerciale mari i inflaia ridicat au limitat capacitatea statelor membre de a utiliza politici economice expansioniste pentru reducerea omajului. n plus, interdependena economic a redus eficacitatea rspunsurilor naionale la criz i a favorizat rspunsurile coordonate la problemele economice ale regiunii. Perspectivele de adoptare a unui rspuns colectiv au fost mbuntite de schimbrile din statele membre. Acestea sunt n general descrise n literatura despre integrarea politic drept o convergen a preferinelor de politic naional la nceputul anilor '80 (Cameron 1992: 56; Moravcsil 1991: 21; 1998; Sandholtz i Zysman 1989: 111). Aceast convergen, se spunea, reflecta o acceptare larg a ideilor economice neoliberale, care subliniaz c pieele, nu guvernele, sunt ntr-o poziie mai bun pentru a genera cretere economic. Astfel, argumentele neoliberale susin c guvernele ar trebui s se implice mai puin n modul de funcionare a economiei i s se concentreze pe politici precum privatizarea industriei de stat i eliminarea reglementrilor, n special a celor care guverneaz modul de desfurare a concurenei n economii. Dei la nceputul anilor '80 au aprut cu siguran noi politici guvernamentale, o examinare mai atent arat c acestea difereau substanial ntre ri n ceea ce privete originea, motivaia i intensitatea, n Marea Britanie, Belgia, Olanda i Danemarca au ajuns la putere partide politice susintoare ale politicilor neoliberale, n parte datorit respingerii de

67

ctre electorat a partidelor care guvernaser n timpul declinului economic de la sfritul anilor'70 (Hali 1986: 100). Aceast respingere a fost mai puin clar n Germania, unde soliditatea economiei a ajutat la pstrarea ataamentului fa de cadrul existent al "pieei sociale". n Frana, "curba de nvare a politicii" a fost explicit. Politicile fiscale expansioniste au dus la creterea inflaiei i a omajului, au mrit deficitul comercial i datoria public (Hali 1986:199). ncepnd cu anul 1983 guvernul francez a nceput s caute soluii europene, renunnd la ameninarea de a obstruciona piaa comun formulat r toamna anului 1982 (Pearce i Sutton 1985: 68). Guvernul spaniol a ncercat s lege modernizarea socialist n interior de disciplina pieei transnaionale n exterior. Astfel, "convergena" nu este cel mai bun termen liberalizarea pieei europene a fost folosit n scopuri diferite de ctre diferite guverne i diferii actori economici. Drept rspuns la problemele economiei europene, au nceput s fie vehiculate idei noi privind pieele i concurena. Acestea erau influenate de valul de reglementare din SUA de la sfritu anilor '70 i nceputul anilor '80 (Hancher i Moran 1989: 133; Majone 1991: 81; Sandholtz i Zysman 1989: 112). Mai mult, decizia Cassis de Dijon din 1979 a CEJ a avansat conceptul recunoaterii reciproce a standardelor naionale (vezi mai jos) care a furnizat Comisiei o prghie prin care s urmreasc o mai mare integrare a pieei (Dashwood 1983). De la nceputul anilor '80, comunicatele Consiliului European au exprimat n mod repetat preocuparea cu privire la starea proast a pieei unice (Armstrong i Bulmer 1998: 17). n decembrie 1982, acesta a rspuns unei comunicri din partea Comisiei care recomanda eliminarea BTC, simplificarea formalitilor la frontier, liberalizarea achiziiilor publice i o mai strns aliniere a impozitelor (Bulletin of the European Communities, 12/1982) prin crearea unui Consiliu pentru piaa intern care s se ntruneasc regulat pentru analizarea acestor chestiuni. n cursul anului 1983, sprijinul pentru revitalizarea pieei unice a continuat s creasc. n aprilie, conductorii unora din principalele corporaii multinaionale din Europa au format aa-numitul European Round Table of Industrialists (ERT) pentru a susine finalizarea pieei unice (Cowles 1994). Uniunea Confederaiilor Industriale i Patronale din Europa (UNICE) i-a adugat vocea apelurilor n favoarea unei mai mari integrri a pieei. 6.2. Programul Pieei Unice Europene (PUE) ntre timp, Comisia a nceput s caute modaliti de atacare a barierelor ridicate n calea accesului la pia, att prin identificarea sistematic a acestora, ct i prin explorarea modalitilor de relaxare a constrngerilor asupra modificrii politicilor. Aceasta a sugerat o "nou abordare" a armonizrii standardelor, care simplifica "recunoaterea reciproc" a normelor naionale echivalente, i a limitat o mare parte din armonizare la convenirea asupra unor "cerine eseniale". Astfel, Comisia s-a bazat pe jurisprudena CEJ, i n special pe definirea n decizia Cassis de Dijon a cerinelor eseniale n ceea ce privete asigurarea siguranei consumatorilor (Schreiber 1991). De asemenea, Comisia s-a bazat pe sprijinul britanic n favoarea dereglementrii i pe eforturile franco-germane de coordonare a activitilor organismelor naionale de standardizare ale acestora (H. Wallace 1984). Spre sfritul anului 1983, Comisia a convins n privat guvernele din Marea Britanie, Frana i Germania n privina acceptrii acestei noi abordri, care a fost adoptat oficial de Consiliu n mai 1985 (Bulletin of the European Communities , 5/1985). "Noua abordare" limiteaz armonizarea legislativ la convenirea unor criterii minime eseniale i las n mod explicit loc variaiilor dintre legislaiile naionale (supuse recunoaterii reciproce), n cadrul "noii abordri", responsabilitatea elaborrii unor standarde tehnice detaliate este delegat CEN i CENELEC. n domeniul serviciilor financiare, acest

68

lucru s-a realizat prin "controlul n ara de origine", care stabilete standarde minime de reglementare naional a prestatorilor de servicii financiare, iar apoi le permite acestora s opereze n toat piaa unic, fiind reglementai de guvernul rii n care i au sediul (ara de origine). n 1985, dup consultri cu guvernele membre, noul preedinte al Comisiei, Jacques Delors, a decis c "finalizarea pieei unice" era poate singurul obiectiv strategic ce ar fi beneficiat de consens. n discursul su inaugural din faa Parlamentului European (PE), Delors s-a angajat s finalizeze piaa unic pn n 1992. Consiliul European de la Milano din iunie 1985 a avizat Cartea Alb (Comisia 1985a) redactat de Lord Cockfield, comisarul pentru piaa unic, cuprinznd 300 de msuri (ulterior reduse la 282) care ar fi dus la realizarea pieei unice pn n 1992 (vezi tabelul 4.1). n aceeai perioad, dar n afara cadrului comunitar, guvernele francez i german au semnat n 1984 Tratatul de la Moselle, pentru a reduce impactul controalelor la frontier. n 1985 acesta a fost transformat la insistena guvernelor din Benelux n primul Acord Schengen.

69

Piee Msuri
Acces la pia

Bunuri

Servicii

Persoane & munc

Capital

Abolirea controalelor la frontiera intraCE Armonizarea: reglementrilor tehnice TVA i accizelor Implicaii nespecificate pentru politica comercial

Recunoaterea reciproc & controlul rii de origine, eliminare restricii la liceniere(bnci i asigurri) Eliminarea contingentelor i libertatea cabotajului (transport rutier) Acces la piee inter-regionale transp. Aerian Desemnare multipl n bilaterale (transport aerian)

Abolirea controalelor pers.la frontierele intra-CE Relaxarea cerinelor de reedin pentru cetenii UE Drept de stabilire pentru diveri lucrtori cu educaie superioar

Abolire control curs de schimb Admiterea tilurilor listate ntr-un stat membru n celelalte Msuri pentru facilitarea cooperrii industriale i a migrrii firmelor

Condiii concureniale

Promisiune doc. Special ajutor de stat n industrie Liberalizarea achiziiilor Publice Controlul fuziunilor Propuneri specifice privind C&D n telecomunicaii i IT

Introducerea politicii concurenei n transportul aerian Armonizarea aspectelor fiscale i/sau reglementare n diverse piee de servicii Armonizare: reglementare piee i firme n sect. bancar protecia consumatorilor n asigurri Sistem CE de permise pentru transp. Rutier Standarde CE pt. crdurile de

"Cartel de formare profesional" european

Propuneri achiziii i holdinguri Armonizare fiscal pentru: dubla impozitare contribuii sociale legturi firm mam-filial Grupare european de interes Economic Statutul societii europene Armonizarea legislaiei privind proprietatea ind. i corn. Dispoziii comune privind falimentul

Funcionarea pieei

Propuneri standardele, mrci comerciale, dreptul S.C. etc.

Armonizarea: impozit pe venit pentru lucrtorii migrani diverse prevederi formare recunoaterea reciproc a diplomelor

70

plat

Politica sectorial

Propuneri PAC: abolirea frontierelor armonizare i recunoatere reciproc n politicile veterinare i fitosanitare Oel: apel reducere subvenii

Regim comun de criz n transp. Rutier Politica comun a transportului aerian privind accesul, capacitatea i preurile Reguli comune privind asigurarea riscurilor de mas

Fr dispoziii privind piaa forei de munc

Apel pentru consolidarea SME

Surs: Pelkmans i Winters (1988:12).

71

6.3. Actul Unic European Dei programul PUE a indicat drumul de urmat, mai existau anumite impedimente instituionale. n iunie 1984, reuniunea Consiliului European de la Fontainebleau a deschis calea abordrii acestor impedimente instituionale (Armstrong i Bulmer 1998: 18). Acesta a rezolvat chestiunea rabatului bugetar britanic i problemele curente legate de extinderea spre rile iberice, fcnd loc unei analize serioase a posibilitilor de revizuire a tratatelor. La aceast reuniune, Comisia a propus "noua abordare", iar guvernul britanic a prezentat un memorandum care inter alia a fcut apel la crearea unei "autentice piee comune" pentru bunuri i servicii (Thatcher 1984). De asemenea, reuniunea a instituit Comitetul ad-hoc pentru reforma instituional (Comitetul Dooge) pentru studierea reformrii procedurilor decizionale ale Comunitii, n vederea extinderii spre rile iberice. Ceva mai devreme n acelai an, n proiectul su de tratat privind Uniunea European, PE a ncercat s atrag atenia asupra reformei instituionale, solicitnd inter alia puteri parlamentare crescute i o mai larg utilizare a majoritii calificate (VMC) n Consiliul de Minitri (Parlamentul European 1984). n decembrie 1985, o Conferin Interguvernamental (CIG) remarcabil de rapid i eficient a convenit termenii reformei instituionale, cunoscut sub numele de AUE. n plus fa de atenia acordat acomodrii extinderii, AUE a avizat n mod explicit "programul 1992" de realizare a pieei unice i a schimbat principala regul decizional n Consiliu n ceea ce privete msurile privind piaa unic (fiscalitate, libera circulaie a persoanelor, cu excepia drepturilor i intereselor angajailor) de la unanimitate de vot la o majoritate calificat. De asemenea, aceeai Conferin a mrit puterile Parlamentului prin introducerea procedurii de cooperare n ceea ce privete msurile referitoare la piaa unic. Astfel, o schimbare strategic a politicii i reforma instituional au fost legate n mod simbiotic i simbolic. Aceast legtur a fost crucial. n primul rnd, a legat schimbarea instituional de obiectivele concrete de politic. n al doilea rnd, acordul de a continua realizarea pieei unice a fost inclus ntr-un set mai larg de probleme. Acesta era conectat cu acomodarea unor noi membri i cu redistribuia bugetului, dar a fost inclus i un numr de politici conexe precum mediul i politica n domeniul tehnologiei pentru a atenua preocuprile unor state membre cu privire la dinamica de liberalizare a programului PUE (Armstrong i Bulmer 1998: 14). Cvadratura cercului teoretic Prezentrile teoretice ale PUE i AUE pot fi clasificate n dou categorii principale: una subliniind rolul actorilor supranaionali (neofuncionalism), iar cealalt accentund importana statelor membre (interguvernamentalismul liberal) Compararea celor dou abordri este complicat de faptul c unii observatori se concentreaz pe PUE, n timp alii pe AUE. Analitii care se concentreaz pe programul pieei unice europene tind s sublinieze rolul actorilor transnaionali. Cowles (1994) accentueaz importana intereselor legate de afacerile transnaionale, acestea modelnd agenda UE n favoarea realizrii pieei unice. De asemenea, Sandholtz i Zysman (1989) acord un loc important actorilor supranaionali, dei pun pe primul loc Comisia, cu un sprijin semnificativ din partea marilor corporaii. Garrett i Weingast (1993) susin c ideea CEJ asupra recunoaterii reciproce a fost cea care a focalizat acordul statelor membre n favoarea liberalizrii. Alter i Meunier-Aitsahalia (1994) i Pollack (2003) recunosc importana introducerii principiului recunoaterii reciproce, dar accentueaz exploatarea antreprenorial de ctre Comisie a acestei idei formulat pentru liberalizare. Astfel, aceste prezentri sunt cel puin compatibile cu neofuncionalismul. Analitii care se concentreaz pe AUE, dimpotriv, subliniaz rolul negocierii dintre statele membre (interguvernamentalism). n special Moravcsik (1991, 1998) argumenteaz c AUE a fost produsul negocierilor interstatale, n principal ntre guvernele britanic, francez i

72

german, i c instrumentele tradiionale ale diplomaiei internaionale, precum ameninarea excluderii i compensaiile colaterale, explic forma final a "programului 1992" i al AUE. Garrett (1992) argumenteaz c statele membre erau dispuse s accepte limitri ale propriei autonomii, deoarece era angajate ntr-un proiect cooperativ extins i vroiau s se asigure c partenerii vor respecta acordurile. Cameron (1992) concluzioneaz c n final guvernele membre, n special n contextul Consiliului European, au fost actori cruciali, dei recunoate c este posibil ca actorii supranaionali precum Comisia, CEJ i corporaiile mari s le fi influenat preferinele. Deoarece aceste dou abordri teoretice ncearc s explice evenimente distincte, dei corelat ambele pot fi n linii mari corecte. Comisia, corporaiile transnaionale, unele state membre i, nt o anumit msur, CEJ au jucat un rol principal n modelarea programului PUE, n timp ce negocierile dintre statele membre au determinat n primul rnd rezultatul AUE (Armstrong i Bulmer 1998: 19). Aceast reprezentare corespunde perspectivei existenei unor actori diveri cu impact diferit asupra unor tipuri diferite de politici (Cowles 1994;Peterson 1995). n ceea ce privete deciziile "istorice", precum AUE, actorii cruciali sunt guvernele statelor membre. n ceea ce privete deciziile de instituire a politicilor, pentru care PUE este un exemplu foarte semnificativ, instituiile supranaionale i aliaii acestora tind s aib o mai mare importan. 6.4. Reforma instituional ulterioar n fapt, AUE a stabilit cadrul instituional al programului pieei unice, iar parametrii si rmn n linii mari neschimbai. Cea mai important modificare ulterioar a fost introducerea procedurii de codecizie n Tratatul de la Maastricht privind Uniunea European (TUE). Tratatul de la Amsterdam a stabilit linii directoare mai clare privind posibilitatea guvernelor de a adopta reguli naionale mai stricte dect normele comune convenite. Tratatul Constituional a luat n considerare trecerea ctorva aspecte ale pieei unice, precum fiscalitatea, la vot prin majoritate calificat, dar s-a lovit de o opoziie puternic, n special din partea Marii Britanii i a Irlandei. Mai interesant, reforme instituionale introduse prima dat pentru msurile referitoare la piaa unic au fost ulterior extinse n alte domenii. 6.5. Elaborarea politicilor n PUE PUE i AUE au schimbat n mod fundamental politica integrrii pieei n cadrul Comunitii Europene. n primul rnd, PUE a readus la via "integrarea negativ", respectiv eliminarea normelor naionale care mpiedicau schimburile economice. Acest lucru este evident n ceea privete principiul recunoaterii reciproce, abolirea controalelor la frontier i eliminarea controlului asupra cursului de schimb. n al doilea rnd, PUE a schimbat cadrul instituional al "integrrii pozitive" convenirea unor norme comune care s le nlocuiasc pe cele naionale prin aplicarea VMC i extinderea puterilor PE. n plus, n ceea ce privete noua abordare i controlul rii de origine, PUE a redus diferenele dintre integrare pozitiv i negativ, stabilind numai cerine minime. Aceste modaliti diferite de integrare au implicaii politice profunde, att n ceea ce privete identitatea actorilor principali, ct i n privina puterii relative a acestora. Integrarea negativ Integrarea negativ const n eliminarea normelor naionale care ngreuneaz schimburile economice. Aceasta poate aprea n urma unui acord politic ntre statele membre sau n baza unei propuneri a Comisiei, cum a fost cazul eliminrii procedurilor de control la frontier i abolirea controalelor asupra cursului de schimb. n aceste cazuri, integrarea

73

negativ, n pofida inteniilor i scopurilor sale, se aseamn mult integrrii pozitive (vezi mai jos). Totui, cel mai adesea, integrarea negativ apare dup ce o msur naional este calificat incompatibil cu tratatele, n urma unui proces judiciar. n aceste cazuri, iniiatorii sunt de obicei firmele, iar cele care iau decizia sunt instanele (i, n final, CEJ). Principiul recunoaterii reciproce formeaz esena integrrii negative. El este n aparen simplu. Ideea de baz este c toate reglementrile statelor membre, cu toate diferenele de detaliu, ar trebui s aib un efect echivalent. n consecin, produsele fabricate legal ntr-un stat membru ar trebui considerate la fel de sigure, ecologice etc. ca i cele fabricate legal n orice alt stat membru. Dac guvernul unui stat membru interzice vnzarea unui produs fabricat legal n alt stat membru, firma productoare poate contesta aceast interdicie n baza dreptului comunitar. Dac are succes contestarea, statul membru importator trebuie s accepte produsul, avnd astfel loc integrarea negativ. Totui, n baza dreptului comunitar, guvernele membre au dreptul s aplice, n anumite limite, norme naionale mai stricte, n pofida principiului recunoaterii reciproce. n mod esenial, principiul se aplic numai atunci cnd se presupune c normele naionale au efect echivalent.
Tip de integrare Negativ Pozitiv Semnificaia diferitelor modaliti de integrare a pieei Modalitate Descriere Pondere estimat comer intra-UE pe produse afectate principiul recunoaterii diferite standarde 50% reciproce naionale considerate ca avnd efect echivalent "noua abordare" obiective comune cu 20% trimitere la standarde voluntare armonizare norme detaliate comune 30% autorizare comun necesar aprobare farmaceutice, culturi i comun a produselor alimente modificate genetic

Surs: adaptat dup Holmes i Young (2000) i Comisia (2002b). Not: nu este disponibil un procentaj pentru "produse farmaceutice, culturi i alimente modificate genetic". Nu se ntmpl ntotdeauna astfel, iar articolul 30 TCE (fostul articol 36 CEE) permite restricii asupra comerului din anumite raiuni de politic public, inclusiv moralitatea public i protecia sntii i siguranei oamenilor, animalelor i a plantelor. De aceea, este posibil ca reglementrile mai stricte ale unui stat s fie pstrate. n consecin, partenerii si comerciali sunt stimulai s negocieze o norm comun pentru a elimina impactul disruptiv al normelor diferite asupra comerului (Vogel 1995; Young i Wallace 2000). Acesta este unul din motivele pentru care recunoaterea reciproc se aplic n primul rnd produselor relativ simple. De asemenea, nseamn c guvernele cu standarde mai stricte pot juca un rol important n stabilirea agendei de integrare pozitiv. Cu ct sunt mai importante pieele naionale ale acestora, cu att este mai probabil s apar ncercri de convenire a unor norme comune. Integrarea pozitiv ntruct, din diverse motive, statele membre adopt reglementri diferite i deoarece aceste reglementri servesc unor scopuri de politic public i de obicei ngreuneaz comerul doar ca efect secundar, deseori nu este posibil s se elimine pur i simplu normele naionale ("integrare negativ"). n asemenea cazuri, pentru a concilia obiectivul respectrii unor obiective de politic public cu liberalizarea comerului, este necesar s se nlocuiasc diferitele norme naionale cu norme europene comune ("integrare pozitiv"). Dat fiind importana relativ a "integrrii pozitive" n proiectul UE de integrare a pieei (vezi tabelul 74

4.2), este mai adecvat s descriem PUE ca pe un exerciiu de rereglementare, iar nu de dereglementare. Ciclul politic i actorii instituionali Teoretic, n cadrul programului pieei unice, Comisia este cea care stabilete agenda, fiind singura ce poate propune adoptarea de msuri noi. Realitatea ns este ceva mai complicat. Statele membre pot cere Comisiei s elaboreze propuneri i, dup cum am menionat mai sus, poate modela n mod indirect agenda prin eliminarea msurilor care perturbeaz libera circulaie a bunurilor sau serviciilor pe piaa unic. n plus, statele membre, n cadrul procesului de ajungere la anumite compromisuri legislative, includ deseori anumite "mecanisme de blocare a direciei", acestea aducnc dup sine necesitatea reconsiderrii unor chestiuni la un moment dat n viitor. n sfrit, Tratatul de la Maastricht a acordat PE dreptul de a cere Comisiei s depun proiecte legislative. Dup cum s-a discutat anterior, AUE a introdus dou modificri importante ale procesului legislativ pentru msurile legate de piaa unic: VMC i rolul crescut al PE. Dei VMC este procedura decizional formal n Consiliul pentru concuren (care din iunie 2002 ncorporeaz Consiliul pentru piaa intern), aceasta este utilizat relativ puin frecvent. Astfel, n perioada 1989-1993, din 233 de decizii, numai 91 au fost adoptate prin VMC (Financial Times, 13 septembrie 1994). n mod oarecum nefiresc, uneori aceste voturi au izolat statele membre care aveau cel mai mare interes n obinerea rezultatului respectiv. Totui, ar trebui menionat c toate aceste decizii sunt luate "n umbra votului". Aceasta nseamn c deciziile aparent consensuale pot masca compromisuri semnificative ale guvernele izolate sau ale celor aflate n minoriti reduse. Dei AUE a ntrit rolul PE, acordndu-i puterea, n baza procedurii de cooperare, de a resping sau de a modifica propuneri, aceast putere este destul de limitat. Parlamentul trebuia s votez cu majoritatea absolut a membrilor si pentru a modifica sau a respinge o propunere; Comisia putea alege s nu integreze amendamentele Parlamentului n propunerea revizuit transmis Consiliului; iar Consiliul putea elimina sau respinge amendamentele Parlamentului printr-un vot unanim. n consecin, Parlamentul respingea numai foarte rar propunerile n cadrul procedurii c cooperare, i numai circa 40% din amendamentele sale, multe dintre acestea reprezentnd numai schimbri minore ale substanei textului, ajungeau s se materializeze n directive (Parlamentul European 1993). Cu toate acestea, atunci cnd unele state membre erau de acord cu amendamentele PE, acesta putea avea un impact semnificativ asupra politicilor, dup cum a fost cazul celebrei directive 89/458 din 1989 stabilind limite de emisie stricte pentru autovehicule (vezi caseta 4.2). Introducerea prin TUE a procedurii de codecizie a sporit importana PE n chestiuni privind piaa unic, mrindu-i mai ales posibilitatea de a respinge propuneri. Aceasta a dus la o cretere semnificativ a numrului de amendamente acceptate de Comisie i Consiliu (Hix 1999: 96). Influena crescut a Parlamentului, formal n procesul decizional i informal n formularea propunerilor, a avut un impact asupra politicilor rezultate, contribuind la o mai bun reprezentare a intereselor civice, precum cele reprezentate de grupurile pentru protecia consumatorilor sau cele ecologiste (Peterson i Bomberg 1999; Young i Wallace 2000). Deoarece marea majoritate a programului legislativ al PUE se materializeaz n adoptarea de directive, statele membre au un rol central n implementare. Transpunerea directivelor n dreptul naional este un proces necesar, dar nu foarte vizibil, deoarece n cele mai multe cazuri are loc prin legislaie secundar care nu este supus unor dezbateri substaniale. Criticile adresate "birocraiei de la Bruxelles" se refer deseori la norme care au fost transpuse n legislaia naional fr o dezbatere prealabil i atent n cadrul parlamentelor naionale, iar "Bruxelles-ul" este ntotdeauna un ap ispitor la ndemn pentru a justifica schimbri nepopulare.

75

Dei n mod oficial Comisia are un rol n asigurarea aplicrii normelor privind piaa unic, personalul su este prea puin numeros iar mandatul su prea larg pentru a se angaja activ n supravegherea tuturor detaliilor legate de implementare. n schimb, sarcina asigurrii conformitii este descentralizat i se bazeaz mult pe firme i organizaii neguvernamentale, care identific anumite probleme i le aduc n atenia Comisiei sau a instanelor. Participanii PUE cuprinde n primul rnd reglementri i, conform caracterizrii fcute de Theodore Lowi (1964) politicii de reglementare, concurena grupurilor de interese marcheaz procesul de elaboare a msurilor privind piaa unic. "Bruxelles-ul" atrage de mult vreme grupuri de presiuni i lobby-iti formate din aa-zii "cunosctori" din rndurile celor care n mod potenial au influen asupra legislaiei comunitare, dar PUE a contribuit att la o expansiune dramatic a acestei activiti, ct i la anumite schimbri ale formei n care aceasta se desfoar. Creterea numrului de "eurogrupuri" a fost n parte o simpl reacie la tipul i numrul sectoarelor i produselor afectate de programul PUE i la viteza cu care msurile respective au fost abordate. Organizaiile (grupuri de presiune, firme, autoriti locale i regionale i ONG-uri), care anterior se bazaser pe cltorii ocazionale la Bruxelles, au nceput s-i stabileasc propriile birouri sau s angajeze lobby-iti. Acest transfer la Bruxelles a fost legat i de ameninarea reprezentat de VMC, care nsemna c firmele i grupurile de interese nu mai puteau s se bazeze pe capacitatea guvernelor proprii de a le apra interesele. Construirea unor aliane cu grupuri similare din alte ri, cu alte guverne, i n cadrul Comisiei a devenit crucial, iar aceasta a nsemnat o prezen permanent la Bruxelles. Comisia, cu un personal limitat i dornic de expertiz specializat, i-a deschis porile n faa acestor actori. O alt schimbare intervenit ulterior AUE i lansrii PUE a fost creterea numrului de grupuri civice, dei acestora le-a fost mult mai greu s exercite o influen real. Beneficiarii programului PUE trebuiau s fie n principal consumatorii i cumprtorii, iar "cerinele minime eseniale" ale directivelor de armonizare i liberalizare urmreau deseori s-i ajute pe ei sau presupusele loi interese. Totui, este mai uor s identificm consumatorii ca pe subiecte ale politicilor, dect parteneri n procesul de elaborare a acestora, dei sunt adesea participani ocazionali (Young 1997: Young i Wallace 2000). Pe cale de consecin, n contrast cu opinia favorabil a mediului de afaceri fa de PUE, ateptrile publicului larg au nceput s scad ncepnd cu 1990 (Franklin, Marsh i McLaren 1994; Reif 1994), acesta dezvoltnd o antipatie fa de eforturile vizibile ale "Bruxe-lles-ului" de a elimina diferenele dintre preferinele locale (standardele alimentare n special fiind un subiect foarte emoional). Comisia a rspuns prin lansarea unor iniiative pentru a-i contientiza pe ceteni cu privire la drepturile lor i oportunitile create prin piaa unic. PUE a contribuit, mai mult dect la schimbarea numrului i tipului de grupuri de interese active la Bruxelles, i la schimbarea formei de participare a grupurilor de interese la modelarea politicilor Firmele individuale i asociaiile cu membri direci au ajuns s rivalizeze cu asociaiile comerciale convenionale care dominau anterior procesul consultativ. O alt schimbare a fost creterea n importan a consultanei (un import american), care a nceput s erodeze vechile distincii dintre elaborarea politicilor publice i reprezentarea intereselor private. Comisia, statele membre i firmele au nceput s se bazeze din ce n ce mai mult pe consultani pentru a injecta "expertiz". Dei "Bruxelles-ul" a devenit mult mai important, firmele i grupurile de interese au pstrat contacte strnse cu guvernele naionale, ca actori importani n procesul de elaborare a politicilor PUE. n loc s creeze preferine permanente pentru politica naional ori cea european, PUE a con tribuit la o cretere a "navetei" ntre cele dou niveluri, actorii nestatali

76

urmrindu-i obiectivele de politic la nivelul considerat cel mai probabil s determine rezultatul dorit. n acest proces, Comisia joac un rol esenial. Dreptul su unic de iniiativ legislativ i asigur acest rol, dar ceea ce conteaz cu adevrat este modul n care Comisia a decis s-l utilizeze. De fiind un proces de rereglementare, nu de deereglementare, PUE a avut ntradevr ca efect liberalizarea pieelor i creterea concurenei ntre firmele din diferitele state membre. n aceste mpre jurri, costurile schimbrii politicilor (liberalizrii) sunt concentrate asupra firmelor protejate, iar beneficiile tind s fie dispersate asupra unei game largi de actori (consumatori i utilizatori), dei este probabil s beneficieze i anumite firme foarte competitive. n consecin, factorul politic trebuie s susin schimbarea i s ralieze sprijin pentru aceasta un rol pe care Comisia l-a asumat cu plcere. Deschiderea spaiului de elaborare a politicilor n plus fa de schimbrile instituionale introduse de AUE, simpla revigorare a procesului european de elaborare a politicilor a afectat i relaiile stat-pia n Europa. n principal, acest lucru s-a realizat n dou modaliti: autonomia n cretere a guvernelor fa de societate i deschiderea reelelor existente de elaborare a politicilor. Participarea la o negociere internaional privilegiaz guvernele n raport cu actorii sociali (Putnam 1988; Moravcsik 19936). Mai precis, guvernele pot utiliza un acord internaional sau presiuni externe pentru a aplica reforme blocate pe plan intern de interese puternice. Mai mult dect att, reelele de elaborare a politicilor din jurul PUE att fiindc sunt relativ noi, ci i pentru c implic actori din toate statele membre tind s fie mai deschise dect cele din statele membre. n consecin, interese din ce n ce mai numeroase i variate au acces la procesul de elaborare a politicilor. Atunci cnd urmeaz s fie adoptat o reglementare european, productorii doresc ca normele lor naionale s stea la baza acesteia. Astfel, deseori grupurile de interese economice concureaz ntre ele, subminnd astfel "poziia privilegiat" a corporaiilor n procesul european de elaborare a politicilor. Astfel, pentru reglementrile PUE concureaz de obicei "aliane de susintori", grupri tactice deseori fluide cuprinznd diveri susintori ai anumitor politici (Young i Wallace 2000). Aceste "aliane de susintori" reunesc state membre, instituii supranaionale europene i interese civice i ale productorilor. Astfel, aceste aliane fac legtura ntre aspectul de modelare i cel de stabilire efectiv a politicilor n ciclul politic. Modalitatea de reglementare Prin urmare, procesul de elaborare a politicilor PUE mbin o angajare ridicat a grupurilor de interese cu antreprenoriatul Comisiei, negocierea n Consiliu i deliberarea parlamentar asupra normelor comune. Deseori respectarea acestor norme este asigurat de actori privai, prin intermediul instanelor. Ca atare, PUE este, n mod puin surprinztor, modelul exemplar care ilustreaz modalitatea de reglementare a UE (vezi capitolul 3). Totui este important s recunoatem c modalitatea de reglementare cuprinde de fapt dou dinamici distincte: una care promoveaz liberalizarea pieei, i alta care promoveaz reglementri mai stricte. Aceste dinamici diferite se aplic unor tipuri diverse de reglementare i n linii mari oglindesc tipare existente n alte regimuri politice. n ceea ce privete reglementrile economice precum controlarea preurilor sau concurena PUE a avut un efect de liberalizare. n ceea ce privete reglementrile sociale, precum sigurana consumatorilor sau standardele de protecie a mediului pentru produse, PUE a avut tendina s mreasc concurena ntre statele membre, ns prin producerea unor norme comune relativ stricte (Peterson 1997; Sbragia 1993; Scharpf 1999; Young i Wallace 2000). Exist dou explicaii ale acestor dinamici diferite. Prima se refer la ideile politice. n timp ce neoliberalismul a subliniat beneficiile eliminrii restriciilor asupra concurenei (Majone 1991), susintorii valorilor postmateriale i ai ideilor mai recente precum "principiul precauiei" au susinut reglementri sociale mai stricte (Weale 1992; Vogel 1989). A doua

77

explicaie se refer la modul n care potenialul integrrii negative afecteaz puterea de negociere a statelor membre n Consiliu n condiiile VMC. n ceea ce privete reglementrile economice, perspectiva ca integrarea s aib loc pe cale "negativ" este pronunat, punnd astfel statele membre cu restricii ntr-o poziie slab, acestea putnd cel mult s ncetineasc ritmul liberalizrii (Holmes i McGowan 1997; Schmidt 1998; Young i Wallace 2000). Totui, n ceea ce privete reglementrile sociale, Tratatul de instituire a Comunitii Europene accept, cu anumite limite, dreptul statelor membre de a adopta reglementri sociale care ngreuneaz comerul. n plus fa de punerea pe agend a acestor chestiuni, aa cum am menionat mai sus, aceasta pune statele cu standarde mai stricte ntr-o poziie de negociere mai puternic; firmele lor sunt protejate i cetenii proprii sunt mulumii, n timp ce bunurile sau serviciile strine sunt excluse. De aceea, costul dezacordului este suportat mai mult de celelalte state. n cadrul VMC nici un guvern nu poate susine singur standarde mai stricte, dar de obicei exist o "alian de susintori", cuprinznd grupuri de interese civice, productori cu standarde stricte, unele state membre, Parlamentul i deseori Comisia, toi fiind n favoarea unor standarde mai stricte. n consecin, PUE a avut tendina s contribuie la adoptarea unor standarde UE mai stricte (Vogel 1995). Substan i impact Progresul legislativ n domeniul pieei unice a fost impresionant, pn n 2002 fiind adoptate aproape 1500 de msuri (Comisia 2002c: 10), iar impactul economic estimat este semnificativ (vezi caseta 4.3). n plus, unul din cele mai importante "produse" ale PUE a fost schimbarea atitudinii i comportamentului mediului de afaceri, n mare parte aceste reacii manifestndu-se chiar naintea adoptrii legislaiei (Jacquemin i Wright 1993). Totui, este important s recunoatem c beneficiile pieei unice au fost mai vizibile pentru firmele mari care funcionau n mai multe piee dect pentru ntreprinderile mici i mijlocii (Comisia 1998a) i consumatori (Comisia 2002c: 12). Cu toate acestea, n pofida unor eforturi impresionante, piaa unic nu este nc finalizat i n multe privine aceasta nu va fi niciodat finalizat, avnd n vedere c aceasta este un proiect continuu care necesit o actualizare permanent (Comisia 2002c: 4). ntradevr, exist anumite motive de preocupare n acest sens (Comisia 2004a). n primul rnd, preurile pentru aceleai produse n diferite state membre i-au oprit convergena nainte de 1998, iar variaiile dintre preuri rmn semnificativ mai ridicate n UE dect n SUA. Aceasta sugereaz c exist obstacole semnificative n calea comerului n Uniune. n al doilea rnd, ieirile nete de investiii strine ctre exterior au crescut, chiar dac aceasta poate reflecta doar factori ciclici. Transpunerea directivelor n legislaia naional este mai puin problematic dect n trecut, dar Comisia (2004a: 16) nu este satisfcut, deoarece peste 8% din directivele privind piaa unic nu au fost transpuse n toate statele membre. Exist patru domenii foarte problematice n ceea ce privete realizarea pieei unice: punerea n aplicare inadecvat a directivelor; probleme legate de funcionarea principiului recunoaterii reciproce; diferene culturale persistente ntre statele membre; i decalaje persistente ale programului legislativ, mai ales n privina serviciilor. Probabil c aceste probleme se vor agrava ntr-o Uniune cu 27 de membri. Dei transpunerea directivelor n legislaia naional s-a simplificat, aplicarea lor efectiv este problematic. n 2002, Comisia avea pe rol 1.500 de proceduri de nclcare a dreptului comunitar mpotriva statelor membre care nu aplicau n ntregime directivele (Comisia 2002c: 11). Frana, Italia, Germania, Spania i Grecia adunau peste jumtate din aceste proceduri. Comisia (2002b: 11) consider c aceasta duneaz "enorm" funcionrii efective a pieei unice. Funcionarea efectiv a pieei unice este perturbat i de probleme legate de aplicarea principiului recunoaterii reciproce. Acestea sunt mai marcate n domeniul produselor

78

complexe din punct de vedere tehnic (precum autobuze, camioane, produse de construcie i metale preioase) i al produselor care pot reprezenta o ameninare la adresa siguranei sau sntii (precum alimentele), dei n principiu funcioneaz destul de bine atunci cnd este aplicat unor produse relativ simple (Comisia 2002b: 2). Un factor care alimenteaz problemele legate de aplicarea principiului recunoaterii reciproce este reprezentat de diferenele culturale semnificative dintre statele membre. Aceste diferene pot ngreuna convenirea unor noi norme comune. Diferenele culturale sunt foarte pronunate n ceea ce privete consumul de alimente, dup cum arat atitudinile diferite fa de biotehnologie, dar acestea apar i n alte domenii. Spre exemplu, n domeniul serviciilor atitudinile diferite fa de obligaiile de serviciu public au fcut dificil liberalizarea utilitilor n reea precum serviciile telefonice, electricitatea i gazul. Mai mult, consumatorii din piee diferite pot prefera caracteristici diferite ale produselor, sau pot prefera s fac afaceri cu firmele locale existente (Mller 2003). Astfel, i diferenele culturale au un rol n eliminarea barierelor juridice i fizice la crearea unei piee unice. Cele mai mari decalaje din programul legislativ al pieei unice se refer la prestrile de servicii. Aceste probleme au fost cele mai vizibile n sectoarele dominate de monopoluri publice, precum energia i telecomunicaiile, precum i n domeniul serviciilor intens reglementate, precum serviciile financiare, i n special asigurrile (Mller 2003). Pieele energiei i telecomunicaiilor au fost n sfrit liberalizate n anii '90. n 1999, UE a adoptat Planul de Aciune privind Serviciile Financiare, un ansamblu de 42 de msuri destinate s creeze o pia unic autentic n domeniul serviciilor financiare. Totui, mai exist cteva bariere care ngreuneaz funcionarea transfrontalier a prestatorilor de servicii. Comisia consider acest lucru o problem considerabil n domeniile vnzrii cu amnuntul i serviciilor pentru afaceri (Comisia 2002c: 22). Totui, absena unui drept european coerent al societilor comerciale rmne cea mai izbitoare lacun. Dincolo de nivelul UE, programul pieei unice a contribuit, n mod direct i indirect, la modificarea instituiilor de reglementare din statele membre. Acest lucru este cel mai vizibil n domeniile utilitilor n reea i siguranei alimentare, unde directivele UE au cerut instituirea unor autoriti naionale de reglementare cvasi-independente pentru supravegherea concurenei, n cazul primului domeniu (vezi capitolul 5), sau pentru furnizarea unei consilieri specializate i independente, n al doilea caz (vezi capitolul 13). De obicei, aceste autoriti nu au acelai grad de independen sau prestigiu ca echivalenii lor americani i ofer numai consiliere sau orientare de specialitate politicienilor, care, cel puin formal, iau deciziile. Legturi ntre politici ntruct n prezent produsele i serviciile circul mai uor ntre statele membre, atenia s-a deplasat ctre procesele i condiiile n care acestea sunt produse i furnizate. Indiferent de alte argumente n favoarea politicilor sociale sau de mediu europene (vezi capitolele 10 i 12), preocuparea firmelor de a concura n condiii echitabile a atras atenia asupra impactului acestor norme asupra costurilor, competitivitii i profitabilitii. De asemenea, aceste oferit argumente pentru o politic mai dur n domeniul concurenei. n plus, piaa unic a fost invocat pentru ralierea sprijinului n jurul a dou mari iniiative care au urmat-o: uniunea economic i monetar (UEM) i justiia i afacerile interne. De asemenea, programul pieei unice are implicaii asupra politicilor externe ale UE. Acesta a afectat condiiile n care bunurile i serviciile din ri tere intr n UE (vezi capitolul 15; Young 2004) i, n urma elaborrii "doctrinei puterilor implicite", a mrit capacitatea UE de a participa efectiv la negocieri comerciale internaionale (vezi capitolul 15; Young 2002). De asemenea, a furnizat un cadru de baz pentru relaiile cu "vecintatea apropiat" a UE (Young i Wallace 2000).

79

6.6. Piaa Unic ntr-o Uniune extins Extinderea programului pieei unice ctre noile state membre nainte de aderarea acestora a uurat ajustarea lor la statutul de membru. Totui, aderarea lor este de natur a complica piaa unic, att prin mrirea necesitii de a adopta metode de integrare pozitiv, ct i prin creterea dificultii realizrii acestora. Prin creterea diversitii, noile state membre vor complica un echilibru n materie de reglementare deja delicat n Uniune, n special n ceea ce privete principiul recunoaterii reciproce (Holmes i Young 2000). O indicaie timpurie a acestui lucru a fost preocuparea Comisiei pentru standardele de siguran a alimentelor n noile state membre i posibilitatea impunerii unor msuri de salvgardare (Financial Times, 23 februarie 2004). Dac principiul recunoaterii reciproce devine mai puin eficient, fie vor prolifera obstacolele n calea comerului, fie vor fi adoptate mai multe norme comune. Numrul mai mare de membri, chiar n condiiile unor reguli decizionale revizuite, va complica semnificativ convenirea unor norme comune. Acest lucru este valabil mai ales pentru domeniile noi precum reglementarea noilor tehnologii i domeniile n care piaa unic este nc nefinalizat. Prin complicarea integrrii negative i a celei pozitive, cea mai recent extindere poate marca punctul maxim al integrrii pieei.

80

CAPITOLUL 7. UNIUNEA ECONOMIC I MONETAR Uniunea economic i monetar (UEM) este unul dintre cele mai ambiioase i mai fructuoase proiecte ntreprinse vreodat de Uniunea European (UE). De la primele propuneri, fcute la summit-ul de la Haga din 1969, pn la introducerea efectiv a monedei Euro n 2002, liderii europeni au promovat UEM ca pe o modalitate de a atinge, prin cooperare economic intensiv, obiective politice legate de pace i stabilitate. Dei lideri politici marcani din UE au privit de mult vreme integrarea monetar ca pe o modalitate de a cimenta Europa prin legturile unei monede unice, pentru realizarea efectiv a UEM au fost necesare unele schimbri fundamentale n statele membre. A fost necesar n special o convergen a perspectivelor de politic monetar n ceea ce privete utilitatea inflaiei sczute, plus cteva decenii de cooperare n domeniul cursurilor de schimb i impulsul Actului Unic European (AUE), pentru ca UEM s fie nscris n Tratatul privind Uniunea European (TUE) din 1992. n prezent, autoritatea n materie de politic monetar a fost transferat decisiv ctre Banca Central European (BCE), n timp ce alte elemente cheie ale uniunii economice, n special politica fiscal, rmn sub control naional. Ghidndu-ne dup istoria altor construcii monetare, acest sistem doar parial federalizat de guvernan economic se poate dovedi destul de fragil. Totui, inovarea extraordinar i angajamentul politic durabil fa de UEM arat c liderii europeni ar putea gsi o modalitate de a face fat acestor noi ncercri. 7.1. Consideraii generale Uniunea Economic i Monetar (UEM) este una din cele mai importante inovri ale integrrii europene. Propulsat parial de obiectivul politic al cimentrii cooperrii i solidaritii ntre naiunile Uniunii Europene (UE), procesul lung de integrare monetar a fost ncununat de crearea UEM i a unei Bnci Centrale Europene, precum i de introducerea efectiv, remarcabil de reuit, a monedei Euro ncepnd cu 1 ianuarie 2002. n prezent, capacitatea de a formula politici monetare n UE este cu adevrat supranaional, autoritatea politic fiind situat n mod ferm la nivel european. n ciuda acestor realizri impresionante, UEM ridic i unele dintre cele mai problematice chestiuni pentru liderii i cetenii Europei. n primul rnd, Euro a depit cu mult structura de guvernan a UE. n timp ce politica monetar este foarte centralizat, politica fiscal i macroeconomic rmne n cea mai mare parte n sfera naional, la fel ca i reprezentarea politic. Astfel, proiectul UEM ridic o serie de ntrebri: vor ajunge statele membre la un acord asupra reformrii regulilor de la Maastricht privind Pactul de Stabilitate i Cretere (PSC), care reprezint n prezent cadrul politicii macroeconomice n Euroland? Cum pot statele membre s ajung la poziii comune i s aplice politici ntr-o gam de domenii legate de Euro i economie n general, att n Europa, ct i pe plan internaional? Este UE suficient de democratic pentru a susine UEM? Capacitatea de a rspunde acestor ntrebri a fost limitat n parte de aparentul statut sui generis al UEM. Euro este unic n istorie, ntruct n perioada modern monedele au fost sinonime frontierelor naionale. Trebuie s ne ntoarcem n timp pentru o comparaie, i anume n secolul XIX, cnd procesele de consolidare a monedelor naionale au produs n final modelul actual "o moned, o naiune". n mod similar cu procesul de introducere a

81

monedei Euro, la sfritul secolului XIX numeroasele monede care circulau n cadrul unor piee comune au fost eliminate treptat n favoarea unor monede naionale consolidate. Diferena esenial dintre aceste cazuri din secolul XIX i situaia prezent n UE este c aceste monede erau incluse n proiecte clare de integrare politic i formare a naiunii (Helleiner 2003; McNamara 2003). n ciuda dezvoltrii remarcabile a UE ca sistem politic concret i distinct, UE nu a urmat acelai traseu istoric care a produs statele naionale europene actuale. Astfel, problema fundamental a UEM este cum s aib succes i s fie durabil n ciuda naturii incomplete a integrrii politice a acesteia. Dar cu siguran, pentru a nelege evoluia politicii UEM, trebuie s lrgim perspectiva analizei, incluznd teorii din domeniul politicii comparate i relaiilor internaionale. 7.2. Evoluii istorice i motivaii Euro i BCE, dei constituie evoluii majore, nu au aprut peste noapte; dimpotriv, UEM are rdcini foarte adnci n istoria integrrii europene. n perioada postbelic, guvernele vest-europene au acordat o mare importan stabilitii cursului de schimb. Odat cu declinul sistemului Bretton Woods la sfritul anilor '60, guvernele Comunitii Europene au nceput s studieze posibilitatea crerii unui regim regional de cursuri de schimb care s-1 nlocuiasc. Europenii se temeau c instabilitatea cursului de schimb va perturba comerul n economiile lor foarte deschise, deoarece incertitudinea cu privire la valoarea monedei ar fi creat dificulti cumprtorilor i vnztorilor din diferite ri la calcularea unor preuri corespunztoare i la negocierea contractelor. n ciuda unor dovezi empirice relativ slabe privind efectul negativ al oscilaiilor valutare asupra comerului, percepia unor influene duntoare asupra comerului a fcut ca limitarea fluctuaiilor valutare s devin un interes major al guvernelor europene. Fluctuaiile valutare erau percepute negativ de guvernele europene i dintr-un alt motiv conex comerului, i anume dificultile pe care instabilitatea valutar le-ar fi provocat administrrii i finanrii politicii agricole comune (PAC) a CE (vezi capitolul 7). In sfrit, i poate i mai important, integrarea monetar i o moned unic erau percepute de o parte a elitelor europene ca o modalitate de a cimenta legturile dintre statele naionale, pentru a asigura stabilitatea economic i cooperarea n ansamblul UE. n toate aceste motive, actorii cheie care au susinut integrarea monetar au fost liderii naionali i elitele politice, grupurile de interese din societate furniznd n cel mai bun caz un consens permisiv nu un sprijin activ. Astfel, istoria UEM reflect ipotezele de baz ale teoriei interguvernamentale (vezi capitolul 2; Moravcsik 1998). Totui, fundaiile principalelor acorduri realizate pe parcurs au fost puse n modaliti compatibile cu prediciile neofuncionaliste asupra evoluiei integrrii. Att evoluia crescnd a comerului n UE, ct i programul pieei unice i-au ndemnat pe actori s se ndrepte ctre o moned unic. Pentru nelegerea UEM, trebuie s inem cont i de rolul jucat de idei n construirea cooperam. Schimbrile structurale din cadrul UE i din economia internaional au fost interpretate i contextualizate de ctre actorii cheie n aa fel nct s UEM s devin posibil. De exemplu, actorii politici au ntrit argumentul n favoarea unei monede unice susinnd inevitabilitatea i necesitatea acesteia n urma instituirii pieei unice (Jabko 1999). Aceasta s-a ntmplat n ciuda lipsei unor probe teoretice sau empirice privind necesitatea unei monede unice pentru funcionarea eficienta a pieei unice. La nivel de baz, convergena concepiilor asupra politicii monetare a fost fundamentala pentru succesul Sistemului Monetar European (SME), instituit n 1979, i adoptarea ulterioar a monedei unice (McNamara 1998). Prin politicile de gestiune macroeconomic de tip keynesian de la nceputul perioadei postbelice, guvernele i

82

asumaser libertatea de a modifica cursul de schimb i politicile monetare dup plac. n urma inflaiei i a creterii economice sczute nregistrate n timpul crizei petroliere de la nceputul anilor '70, guvernele vest europene au nceput treptat s considere politicile monetare stabile care vizau inflaia de preferat eforturile keynesiene de a reduce omajul sau de a stimula creterea prin expansiune monetar. Aceast convergen ctre politici influenate de teorii monetariste (nu keynesiene) a deschis perspectiva stabilitii cursului de schimb, n ciuda dezvoltrii fluxurilor speculative de capital, pe msur ce factorii decizionali se distanau de ajustarea ratei dobnzii i alte politici care-l puteau destabiliza. Convergena ideilor a nsemnat i c executarea unei politici monetare unice europene devenea mai atrgtoare pentru diversele autoriti monetare naionale. n final, interaciunea bncilor centrale n forumul instituional al Comitetului Monetar a facilitat la rndul su elaborarea unor norme comune i i-a socializat pe membrii noi n privina culturii de stabilitate a preurilor a elitelor monetare ale UE (Cameron 1995; Verdun 1999). Toate aceste dinamici variate pot fi vzute n lunga evoluie ctre actuala UEM, schiat mai jos. Dup cum s-a artat, proiectul UEM nu a devenit peste noapte un succes. ntr-adevr, primul plan de uniune monetar a fost propus deja n 1969 (Tsoukalis 1977). Planul Werner un program de integrare economic i monetar elaborat de un grup de studiu alctuit din nali funcionari europeni i naionali, prezidat de Pierre Werner, prim ministru n Luxemburg a stabilit un calendar prin care CE s realizeze uniunea economic i monetar ntr-un deceniu. De fapt, iniiativa UEM fusese lansat la summit-ul CE din 1969 de la Haga de ctre Willy Brandt, cancelarul german, mpreun cu Georges Pompidou, preedintele Franei, dnd semnalul unei lungii serii de eforturi franco-germane n direcia integrrii monetare. Dei planul Werner oferea un calendar pentru UEM, acesta era vag cu privire la caracteristicile instituionale exacte ale acesteia i, dei a fost aprobat pe 22 martie 1971 de liderii politici naionali din CE, nu a mai fost pus n aplicare. n pofida stagnrii planurilor ambiioase pentru o moned unic european, s-au fcut civa pai ctre un regim colectiv al cursurilor de schimb. Regimul cursurilor de schimb fixe, numit "arpe n tunel", a fost lansat n 1973, dar ns nu a fost stabil la nivel european. Confruntat cu crize ale cursurilor de schimb i realinieri considerabile, "arpele" a intrat rapid n colaps, iar n anii '70 a supravieuit numai ca o redus "zon a mrcii germane", cuprinznd Germania, Olanda, Belgia, Luxemburg i, uneori, Danemarca. Cnd la sfritul anilor '70 s-a propus un nou regim al cursurilor de schimb, Sistemul Monetar European (SME), acesta a fost primit cu un scepticism aproape universal. Instituiile sale erau foarte asemntoare "arpelui"; mai mult, era lansat ntr-o perioad de profund pesimism cu privire la capacitatea UE de a aciona colectiv n orice domeniu, cu att mai puin n privina unuia att de complex i dificil precum cooperarea monetar multilateral. Totui, SME a surprins muli observatori, evolund ntr-un regim relativ stabil de cooperare, n ciuda presiunilor datorate mobilitii din ce n ce mai mari a capitalurilor. SME a fost nfiinat oficial n martie 1979, incluznd Germania, statele Benelux, Danemarca, Frana, Irlanda i Italia; Marea Britanie era singurul membru CE de atunci care nu lua parte la mecanismul cursului de schimb (ERM), care reprezenta esena SME. SME a parcurs o perioad iniial de adaptare i cteva crize, mai ales n primii ani ai preediniei Mitterrand din Frana, cnd eforturile noului guvern socialist de a stimula creterea pe plan intern i-au determinat pe juctorii de pe piaa valutar, preocupai de inflaie, s vnd franci. Ulterior, Mitterrand a schimbat orientarea politicii macroeconomice franceze, ducnd la stabilizarea SME i permindu-i acestuia s se transforme ntr-un acord cooperativ extrem de strict. SME a repurtat noi succese prin stabilizarea cursurilor de schimb din cadrul UE n anii '80, extinzndu-se cu intrarea n sistem a Spaniei (iunie 1989) i Portugaliei (aprilie 1992), n timp ce Marea Britanie s-a alturat n octombrie 1990 (vezi caseta 6.1). Pn n a doua jumtate a anilor '80, liderii europeni, condui de francezi n parteneriat cu germanii, au

83

nceput s ia n considerare reluarea proiectului de uniune monetar, inactiv de la colapsul Raportului Werner de la sfritul anilor '60. Succesul programului pieei unice n eliminarea barierelor n calea comerului a prut s creeze o legtur logic cu trecerea la o moned unic. De asemenea, proiectul pieei unice europene a creat entuziasm i sprijin pentru a ntreprinde ali pai n direcia integrrii europene. La Consiliul European de la Hanovra din iunie 1988, efii de stat i de guvern din UE l-au autorizat pe Jacques Delors, preedintele Comisiei Europene, s elaboreze un plan de uniune economic i monetar. Comitetul format pentru studierea acestui obiectiv era compus din Delors i un grup de funcionari i experi din bncile centrale care mprteau un set de idei ferme cu privire la valoarea stabilitii preurilor i a disciplinei monetare, fcnd redactarea planului relativ simpl. La Consiliul European de la Madrid din 1989, grupul a prezentat "Raportul Delors" liderilor europeni, iar concluziile raportului au constituit baza Tratatului privind Uniunea European (TUE), semnat la Maastricht n decembrie 1991. n tratat a fost schiat un proces n trei etape, constnd dintr-o perioad de convergen a politicilor, crearea BCE i, n final, o moned unic. Data de pornire a ultimei etape a UEM rmnea subiectul unei decizii politice a lideriloi europeni, innd cont de "criteriile de convergen" de la Maastricht, o serie de criterii economice pentru acceptarea n zona monedei unice. Criteriile de convergen urmau a fi adaptate ulterior CE reguli permanente ale UEM, sub forma Pactului de Stabilitate i Cretere. Criteriile de convergen din tratat erau o concesie necesar pentru anumite state membre, precum Germania cu a sa Bundesbank, care se temeau c UEM va fi inflaionist dac economiile nu erau pregtite corespunztor. Criteriile cereau statelor membre s ating rate sczute i convergente ale inflaiei i dobnzilor, un deficit bugetar de 3 procente din PIB, niveluri ale datoriei publice de cel mult 60% din PIB i un curs de schimb stabil. Regulile de la Maastricht lsau totui o marj de manevr substanial efilor de stat i de guvern n privina statelor care urmau s intre n UEM, precum i n privina calendarului. Cursa ctre UEM s-a dovedit un test critic al angajamentului politic fa de moneda unic. n timp ce cooperarea monetar prea s nfloreasc, din ce n ce mai multe ri consolidndu-i politicile macroeconomice i convergnd ctre criteriile UEM, dou crize ale cursurilor de schimb au ameninat s prbueasc ntregul proiect. n septembrie 1992, speculaii intense au forat lira sterlin s ias din SME, mpreun cu lira italian, aceasta din urm revenim n sistem numai n 1996. n august 1993, mai multe atacuri speculative i-au fcut pe guvernatorii bncilor centrale s lrgeasc temporar banda de fluctuaie permis la +/-15%, reuind s evite colapsul sistemului. Statele membre au rezistat i, n final, pieele financiare au nceput s recompensezi angajamentul acestora fa de UEM prin stabilizarea monedelor i scderea ratei dobnzilor. 1969: efii de stat i de guvern adopt Planul Werner de uniune politic i monetar. 10 aprilie 1972: adoptarea acordului european privind cursurile de schimb, "arpele". 6-7 iulie 1978: Consiliul European de la Bremen nlocuiete "arpele" cu un nou regim al cursurilor de schimb, Sistemul Monetar European (SME). 13 martie 1979: este lansat SME; cele 8 state participante trebuie s-i menin cursul de schimb ntr-o marj de fluctuaie de+/-2.25% (+/-6% pentru lira italian). Crearea unitii monetare europene (ECU). 1 iulie 1987: intr n vigoare Actul Unic European. 24 iunie 1988: adoptarea Directivei Consiliului privind fluxurile de capital, eliminnd cele mai multe restricii pn la 1 iulie 1990. 19 iunie 1989: peseta intr n mecanismul cursului de schimb (ERM) al SME. 26-27 iunie 1989: Consiliul European de la Madrid examineaz Raportul Delors i decide convenirea unei Conferine Interguvernamentale privind Uniunea Economic i Monetar. 1 iulie 1990: este lansat prima faz a UEM. 6 octombrie 1990: lira sterlin intr n ERM cu o marj de fluctuaie de 6%.

84

9-10 decembrie 1991: Consiliul European de la Maastricht ajunge la un acord referitor la proiectul Tratatului privind Uniunea European: finalizarea UEM i introducerea monedei unice europene pn n 1999. 4 aprilie 1992: escudo intr n ERM cu o marj de fluctuaie de 6%. 17 septembrie 1992: Marea Britanie i Italia suspend participarea la ERM. 1 ianuarie 1993: intr n vigoare piaa unic. 2 august 1993: marjele de fluctuaie ale valutelor ERM sunt lrgite temporar la 15%. 1 noiembrie 1993: intr n vigoare Tratatul privind Uniunea European. 1 ianuarie 1994: ncepe faza a II-a a UEM i este nfiinat Institutul Monetar European (IME). 9 ianuarie 1995: ilingul austriac intr n ERM. 1516 decembrie 1995: Consiliul European de la Madrid denumete unitatea monetar european "Euro" i confirm introducerea monedei unice pe 1 ianuarie 1999. 14 octombrie 1996: marca finlandez intr n ERM. 25 noiembrie 1996: lira italian revine n ERM. 17 iunie 1997: este adoptat Pactul de Stabilitate i Cretere. 1 iunie 1998: este nfiinat Banca Central European (BCE), nlocuind IME. 1 ianuarie 1999: este lansat etapa final a UEM, cu fixarea irevocabil a cursurilor de schimb ale monedelor celor 11 state i desfurarea unei politici monetare unice sub responsabilitatea BCE. Ianuarie 2001: Grecia intr n faza a treia a UEM i adopt Euro. 1 ianuarie 2002: introducerea bancnotelor i monedelor Euro i eliminarea treptat a monedelor naionale n cele 12 state participante. 22-23 martie 2005: Revizuirea regulilor PSC. 7.3. Criteriile de convergen i Pactul de Stabilitate i Cretere Criterii de convergen (Protocolul privind art. 109j TUE; n prezent art. 121 TCE) sunt : stabilitatea preurilor, msurat n funcie de rata inflaiei din cele 3 state membre cu cele mai bune performane; ratele dobnzilor pe termen lung apropiate de ratele din rile cu cea mai mic inflaie; un deficit bugetar anual de maxim 3% din PIB; datoria public total de maxim 60% sau n scdere continu ctre acea valoare; stabilitatea cursului de schimb al monedei naionale pe pieele valutare, demonstrat prin participarea la mecanismul cursului de schimb al Sistemului Monetar European timp de doi ani. Pactul de Stabilitate i Cretere n iunie 1997 Consiliul European a adoptat "Rezoluia de la Amsterdam", suplimentat de dou regulamente (1466/97 i 1467/97). Acestea au instituit "procedura deficitului excesiv" care stabilete ce este un deficit excesiv ntr-un stat membru, cu proceduri de control, recomandri, avertizri i n final sanciuni, n cazul unui eec persistent n corectarea deficitului. Dezbateri nverunate au dus la modificarea PSC de ctre Consiliul European din 22-23 martie 2005, care a flexibilizat regulile. Decizia de a lansa faza Euro a UEM la 1 ianuarie 1999 a fost luat de un Consiliu European special reunit la Bruxelles n mai 1998. Dei cele mai multe state membre UE depuseser eforturi considerabile pentru a ndeplini criteriile de convergen n momentul lansrii fazei a treia, nu toate condiiile fuseser ndeplinite de cele 11 state desemnate iniial s adopte Euro (Austria, Belgia, Finlanda, Frana, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia i Spania). n ciuda acestui lucru, dorina politic de a continua n direcia unei autoriti monetare comune a prevalat, astfel c s-a nfiinat BCE, pregtindu-se lansarea UEM la sfritul anului 1998, cu nlocuirea bancnotelor i monedelor naionale n ianuarie 2002. Dintre cele patru state (Danemarca, Grecia, Suedia i Marea Britanie) care nu au intrat 85

n faza final a UEM, numai Grecia a aderat ulterior, n ianuarie 2001. Guvernul britanic a preferat pn acum s nu se alture, n ateptarea unui referendum asupra Euro. Referendumurile din Danemarca i Suedia cu privire la adoptarea Euro din 2000 i respectiv 2003 au avut rezultate negative, astfel c aceste state probabil nu se vor altura zonei Euro n viitorul previzibil. 7.4. Legislaie i instituii 7.4.1. Baza legal a UEM Cooperarea monetar european a fost un interes de durat pentru liderii nesatisfcui de sistemul monetar internaional. Totui, Tratatul de la Roma (CEE) nu a specificat printre obiectivele sale crearea unei monede europene unice sau a unei uniuni monetare. Cu toate acestea, a susinut coordonarea politicilor monetare prin nou-creatul Comitet Monetar. De asemenea, articolele 105, 106, 107 i 108 CEE afirmau c ratele de schimb erau de "interes comun", sugernd posibilitatea ajutorului reciproc n cazul unor dificulti ale balanei de pli. De asemenea, tratatul cerea abolirea treptat a restriciilor asupra fluxurilor de capital " n msura necesar bunei funcionri a pieei comune", dar permitea guvernelor naional s "ia msuri de protecie" pentru a limita fluxurile de capital dac acestea "antreneaz perturbri" n pieele acelui stat (articolele 67, respectiv 73 CEE). Accentul pus n Tratatul de la Roma pe cele "patru liberti" ale circulaiei nerestricionate a bunurilor, serviciilor, capitalurilor i forei de munc ar putea fi interpretat ca implicnd n mod logic i un sistem monetar comun. n lipsa unui cadru european, tratatul care guverna deciziile monetare ale statelor membre UE n prima parte a perioadei postbelice era unul internaional, i anume Statutul Fondului Monetar Internaional, care reglementa sistemul Bretton Woods. Bretton Woods fusese relativ eficient n pstrarea stabilitii cursurilor de schimb n lumea necomunist, dar atunci cnd acest sistem internaional a nceput s se prbueasc la nceputul anilor '70, s-a realizat un acord intra-UE pentru fixarea cursurilor de schimb dintre statele membre de atunci, respectiv "arpele", sau Acordul european privind marjele comune. Ca i succesorul su mai reuit din anii '80, mecanismul cursului de schimb din Sistemul Monetar European, "arpele" nu avea o baz n tratat, dar era echivalentul juridic al unui tratat ad-hoc ntre statele membre. Parial, acest lucru se datora dorinei bncilor centrale de a pstra controlul asupra chestiunilor monetare departe de Bruxelles i de ansamblul cadrului european de autoritate. Aceast dorin avea o expresie geografic: de la crearea sa n 1964, Comitetul Guvernatorilor Bncilor Centrale (CGBC) a coordonat sistemul european al cursurilor de schimb prin reuniunile de la Basel ale Bncii Reglementelor Internaionale (Andrews 2003; McNamara 2001; Russell 1977). Desfurarea acestora n Elveia reflecta i ntrea deprtarea lor de restul cercurilor politice europene. ntr-adevr, abia n 1992, prin TUE, normele care guverneaz UEM au fost nscrise n acquis-ul comunitar. UE a trecut dintr-o dat de la absena vreunei baze n tratat pentru integrarea monetar la reguli detaliate i cuprinztoare privind cursa ctre UEM, criteriile de aderare, organizarea, responsabilitatea i scopurile instituiilor care vor guverna UEM, precum i funcionarea ulterioar a Euroland. Totui aceast schimbare juridic aparent dramatic a fost n realitate mai puin radical, deoarece n multe cazuri regulile de la Maastricht doar codificau idei i norme existente i larg mprtite cu privire la valoarea independenei bncilor centrale i a stabilitii preurilor n politica monetar. Regulile de la Maastricht se aplic tuturor membrilor UE, cu excepia Danemarcei i Marii Britanii, care au negociat derogri. Din cele trei ri care au aderat la UE n 1995, dup negocierea Tratatului de la Maastricht (Austria, Suedia i Finlanda), numai Suedia nu a adoptat

86

euro, bazndu-se pe precedentul stabilit de Danemarca i Marea Britanie, dei fr o derogare oficial. Cele zece ri care au aderat n mai 2004 sunt obligate s adopte Euro, dar trebuie s rmn n SME pe o perioad de doi ani pentru a ndeplini criteriile de la Maastricht, naintea acceptrii lor de ctre Consiliul European i adoptarea Euro.

7.4.2. Instituiile UEM Instituiile cu rol de decizie n cadrul politicii monetarespre deosebire de cea economicsunt stabilite foarte detaliat n TUE. Cadrul instituional al politicii este reprezentat de Sistemul European al Bncilor Centrale (SEBC), compus din cele 25 de bnci centrale naionale (BCN) ale UE, n centrul acestuia aflndu-se BCE. "Eurosistemul" este termenul utilizat pentru BCE i bncile naionale ale statelor membre care au adoptat Euro. Bncile centrale ale statelor membre care nu particip la zona Euro sunt membre ale SEBC dar numai ntr-un sens limitat, ntruct elaboreaz politicile monetare naionale n mod unilateral i nu iau parte la decizii n ceea ce privete politica monetar a zonei Euro. Sarcinile de baz ale BCE i SEBC sunt formularea i interpretarea politicii monetare, n principal prin urmtoarele instrumente: stabilirea ratei dobnzilor, executarea de operaiuni pe piaa valutar i deinerea i gestionarea rezervelor oficiale. Dei formularea politicii monetare depinde exclusiv de BCE, aceasta ghidndu-se dup obiectivul prioritar al stabilitii preurilor la nivel practic politica monetar se desfoar n mare parte prin intermediul bncilor centrali naionale. De asemenea, BCE este responsabil pentru promovarea "bunei funcionri a sistemului de pli", respectiv funcionarea TARGET, sistemul intraeuropean de compensare ; plilor mari, aceasta nsemnnd c BCE ar putea fi un creditor de ultim instan n cazul unei crize. Dei au fost transferate ctre UE substaniale capaciti de elaborare a politicilor n domeniu monetar, este important s considerm i domeniile n care BCE nu are atribuii. n special, dou sarcini considerate n mod tradiional vitale pentru bncile centrale naionale nu au fost transferate nivelului supranaional european, i anume responsabilitatea ultim pentru stabilitatea sistemului financiar european i emiterea de instrumente de debit la nivelul ntregului sistem. Rmn incertitudini cu privire la controlarea i soluionarea disputelor intraUE i a crizelor sistemice, datorit; naturii limitate a formulrii din tratat referitoare la "buna funcionare a sistemului de pli". Dei aceast idee a fost susinut, BCE nc nu are o capacitate larg de supraveghere a pieelor financiare din cadrul UE, care sunt din ce n ce mai integrate. Totui TUE cuprinde o clauz ce interzice BCE s salveze statele membre care se gsesc n criz financiar. De asemenea, BCE nu poate emite instrumente financiare la nivelul UE, spre exemplu obligaiuni de trezorerie europene, pentru finanarea cheltuielilor UE. n schimb, bncile centrale naionale au emis n mod individual propriile obligaiuni denominate n Euro, n UE existnd o pia foarte competitiv pentru aceste obligaiuni. Absena acestor elemente ale capacitii monetare naionale tradiionale la nivelul UE poate face mult mai dificil guvernana UEM. n ceea ce privete structura sa intern, BCE este compus din trei organisme decizionale separate, dar strns legate i parial suprapuse. Organismul central este Comitetul Director, alctuit din preedintele BCE, vicepreedinte i ali patru membri. Acetia sunt reprezentant ai UE n ansamblu, nu reprezentani naionali, element ce surprinde cel mai bine elementul de guvernan supranaional a UEM. Cu toate acestea, preedinia BCE post ncredinat prima dat olandezului Wim Duisenberg n 1998, acesta fiind urmat de Jean-Claude Trichet n iunie 2003 a dat natere unor lupte politice ntre statele membre, care doreau s asigure c aceast poziie foarte vizibil este ocupat conform interesului lor naional i

87

flancat de consilieri corespunztori Comitetul Director este rspunztor de gestiunea zilnic a politicii monetare, punnd n aplicare deciziile luate de al doilea organism, Consiliul Guvernatorilor, care este compus din guvernatorii bncilor centrale ale statelor care iau parte la Euro. De asemenea, Comitetul Director emite instruciunile necesare bncilor naionale. Strict vorbind, responsabilitatea primar a acestui Comitet Director este desfurarea politicii monetare, dar acesta este de asemenea puternic implicat n formularea politicii n sine, n tandem cu guvernatorii bncilor centrale. Cei ase membri ai Comitetului Director sunt numii prin acordul guvernelor statelor membre laivelul efilor de stat sau de guvern, la recomandarea Consiliului i dup consultarea Parlamentului European i a Consiliului. Preedintele este ales pentru un mandat de opt ani, vicepreedintele pentru patru ani, iar restul membrilor ntre cinci i opt ani. n contextul regulilor destinate s ncurajeze independena fa de influenele politice i s limiteze tentaia de a acorda favoruri politice mandatele membrilor Comitetului Director nu pot fi rennoite. A treia i cea mai puin puternic grupare din BCE este Consiliul General, alctuit din preedintele i vicepreedintele Comitetului Director, mpreun cu guvernatorii bncilor centrale naionale din UE, inclusiv cele care nu iau parte la Euro. Odat cu extinderea din mai 2004, guvernatorii bncilor centrale din noile state membre au devenit membri deplini ai Consiliului General. 7.5. Procesele de elaborare a politicilor i coninutul acestora Componenta "politic monetar" a uniunii economice i monetare a fost transformat radical n ultimul deceniu prin decizia de a delega responsabilitatea n mod centralizat unei agenii la nivelul UE, i anume BCE. Aceast evoluie prezint similariti cu procesele de consolidare monetar din episoadele timpurii de formare a statelor, n special din secolul XIX. Astfel, este util folosirea unei perspective din cadrul federalismului comparat pentru a nelege tiparele de comportament politic care au condus la instituirea Euro. De asemenea, analiza federalist comparat ne ajut s artm c aceast transformare nu este complet. Unele procese cheie de elaborare a politicilor din cadrul UEM au rmas n sfera naional, complicnd astfel guvernana economic i conducnd la o situaie unic, a unei monede unice separate de sistemul mai larg de elaborare a politicilor economice. nainte de lansarea UEM n 1999, politica monetar era caracterizat de implicarea din ce n ce mai intens a factorilor decizionali naionali, n modalitatea "transguvernamentalismului intensiv" de elaborare a politicilor. ntr-adevr, regimul cursului de schimb al SME s-a transformat ntr-o ordine monetar de succes n mare parte deoarece factori decizionali cheie, respectiv guvernatorii bncilor centrale naionale, au elaborat o reea puternic instituionalizat de interaciune i expertiz. Acest regim, centrat pe CGBC, a facilitat convergena ctre poziii care valorizau stabilitatea preurilor i care uurau realizarea ajustrilor necesare pentru pstrarea echilibrului cursurilor de schimb. Odat cu lansarea UEM n 1999, guvernatorii bncilor naionale centrale participante s-au regrupat n BCE mpreun cu noul Comitet Director supranaional i un personal profesionist permanent, n mod explicit supranaional. BCE continu s pun accentul pe politicile "banilor sntoi", acordnd prioritate inflaiei sczute, i nu eforturilor de a stimula creterea i ocuparea forei de munc. Dei aceste obiective de fond ale politicii au fost preluate din perioada SME, procesele de elaborare a politicilor s-au schimbat n mod explicit. Politica este n prezent elaborat la nivelul UE de ctre BCE, aceasta funcionnd n sistemul federal al bncilor centrale naionale, SEBC. n cadrul BCE, guvernatorii bncilor centrale naionale, reunii n Consiliul Guvernatorilor, formuleaz substana politicii monetare, n primul rnd, prin stabilirea ratelor dobnzilor de

88

referin, care determin cu ce dobnd se pot mprumuta bncile din Euroland de la bncile centrale naionale. La rndul lor, acestea influeneaz ratele dobnzilor aplicate creditorilor i investitorilor din zona Euro. Cei ase membri ai Comitetului Director sunt responsabili de punerea n aplicare a acestei politici prin emiterea de instruciuni ctre bncile centrale naionale, pregtind reuniunile Consiliului Guvernatorilor i gestionnd activitatea zilnic a BCE. Teoretic, ar prea c rolul Comitetului Director este unul subordonat, acesta urmnd indicaiile date de Consiliul Guvernatorilor. Totui, n practic Comitetul Director deine o mare parte a puterii de stabilire a agendei i traseaz deciziile luate n Consiliul Guvernatorilor. La reuniunile bilunare ale Consiliului Guvernatorilor, Comitetul Director prezint informaii guvernatorilor bncilor centrale cu privire la starea economiei din zona Euro i prognoze privind evoluiile viitoare, i recomand direcia de urmat. Dat fiind dimensiunea mare a Consiliului Guvernatorilor i perspectiva colectiv unic a Comitetului Director, se pare c acesta din urm a preluat un rol conductor. Acest rol poate deveni mai pronunat pe msur ce numrul de guvernatori va crete, prin alturarea noilor state membre. De asemenea, se pare c deciziile din Consiliul Guvernatorilor sunt luate prin consens, fr a fi puse la vot, ceea ce nseamn c puterile de stabilire a agendei Comitetului Director pot fi mai importante dect ar putea indica poziia lor minoritar (n prezent ase voturi, fa de cele doisprezece ale guvernatorilor bncilor centrale naionale). De asemenea, membrii Comitetului Director sunt responsabili de supervizarea personalului profesional i administrativ al BCE, care este organizat n 17 divizii i direcii generale. Mai ales n diviziile cheie, precum DG Economie (ECOFIN), Cercetare (JRC) i Relaii Internaionale i Europene, se pare c ghidarea asigurat de membrul Comitetului Director nsrcinat cu respectiva divizie este foarte important n modelarea muncii personalului i a coninutului politicii. O mare parte a politicilor efective care rezult din aceste deliberri par s fie n continuitate cu istoria recent a statelor membre UE, potrivit prevederii din TUE care stabilete c "obiectivul primar" al BCE este "meninerea stabilitii preurilor" (articolul 105 TCE). De asemenea, BCE este nsrcinat cu "susinerea politicilor economice generale n Comunitate", dar "fr a aduce atingere obiectivului stabilitii preurilor". Stabilitatea preurilor nu este definit de TUE n termeni cantitativi, dar de obicei este convenit de observatorii BCE ca o rat a inflaiei sub 2 procente. BCE a utilizat dou strategii pentru atingerea acestui obiectiv. Prima este intirea monetar, prin care este msurat cantitatea de bani care circul n economia european, banca central ajustndu-i politicile pentru a obine un nivel stabilit al masei monetare. A doua este intirea inflaiei, respectiv identificarea i publicarea unei inte de inflaie utilizat de banc pentru ghidarea politicii. Ambele strategii au critici i susintori. Cnd sunt utilizate mpreun, unii critici afirm c exist pericolul ca obiectivele politicii s devin prea confuze pentru ca observatorii s poat stabili care sunt acestea i dac sunt atinse. n plus, s-a criticat prioritatea absolut acordat stabilitii preurilor. Observatorii au argumentat c punerea unui accent strict pe stabilitatea preurilor poate avea un efect deflaionist, ncetinind creterea Europei i a partenerilor si comerciali. Totui, nu toate procesele de elaborare a politicilor importante pentru funcionarea UEM sunt delegate BCE sau altor instituii UE. Printre procesele semnificative de politic macroeconomic care rmn n sfera naional de decizie se numr supravegherea sistemului bancar, reprezentarea extern i politica cursului de schimb, precum i responsabilitile legate de impozitare i cheltuieli publice. Dei Comisia i exprim opinia n aceste chestiuni, nu are puterea juridic sau politic de a modela politicile macroeconomice naionale. Discuii pe aceste teme au loc cu regularitate n cadrul ECOFIN, configuraia Consiliului pentru minitrii de economie i finane ai UE, dar n absena unor puteri juridice comunitare clare

89

ale ECOFIN n domeniul politicii macroeconomice, se pune accentul pe consens i coordonare. n plus, n ceea ce privete politica monetar ca atare, a existat o dezbatere cu privire la instituirea unui forum special numai pentru minitrii de finane din sistemul Euro. Dup o anumit rezisten a statelor cu derogri, n special Marea Britanie, la Luxemburg a fost nfiinat n iunie 1998 "Eurogrupul", un subset al ECOFIN, alctuit numai din minitrii de finane ai statelor din zona Euro, care n prezent funcioneaz ca un forum de coordonare. Eurogrupul se reunete regulat n ziua dinaintea reuniunilor ECOFIN. Printr-un compromis realizat ntre Germania, Frana i Marea Britanie, minitrii de finane non-uro pot lua parte la reuniunile Euro-grupului, dar sunt exclui de la discuiile privind probleme centrale ale Euro, precum valoarea sa extern fa de dolarul american. La reuniunea informal a ECOFIN din septembrie 2004 s-au ajuns la un acord privind stabilirea unor noi modaliti de lucru ale Eurogrupului. Jean-Claude Juncker, primul ministru din Luxemburg, a fost ales ca preedinte pentru o perioad de doi ani, ncepnd cu ianuarie 2005, adjunctul su fiind Karl-Heinz Grasser, ministrul de finane din Austria. Regulile Pactului de Stabilitate i Cretere sunt situate oarecum inconfortabi ntre nivelurile naional i european, acesta dovedindu-se din punct de vedere politic unul din cele mai controversate elemente ale UEM. PSC, descris mai detaliat n seciunea de mai jos referitoare la "guvernana fiscal" de mai jos, motenete criteriile de convergen privind deficitele naionale i datoria public, dei coninutul i forma politicii fiscale rmn o prerogativ naional, astfel c nu toate rile se ncadreaz n limitele stabilite. PSC a fost adoptat n sperana c disciplina macroeconomic va reprezenta o ancor solid pentru moneda unic. O a doua modalitate de caracterizare a elaborrii politicii n UEM este prin sublinierea a dou caliti distincte i corelate ale BCE: independena organizatoric formal i utilizarea expertizei specializate. BCE se distinge printre bncile centrale deoarece statutul su o face cea mai independent banc central din lume, depind chiar entiti n mod tradiional independente, precum Bundesbank sau Federal Reserve din SUA. Politica monetar este n cea mai mare parte formulat i executat de o agenie independent, ale crei reguli de funcionare interzic ndrumarea politic direct. n al doilea rnd, procesele de elaborare a politicilor din cadrul BCE sunt marcate de importana structurilor de cunoatere autoritar i de consensul i opiniile experilor care ghideaz deciziile de politic monetar, dei n acelai timp acestea pot conduce la preocupri privind deficitul democratic al acesteia. In ceea ce privete independena, proiectarea BCE s-a bazat pe perspectiva conform creia politica monetar ar trebui separat de autoritatea politic, perspectiv ce corespunde att ideilor dominante privind forma de organizare a bncilor centrale contemporane, ct i istoriei instituionale anterioare n arena politicii monetare a UE. Procedurile de recrutare a personalului i de supervizare ale BCE sunt concepute pentru a minimiza presiunile politice externe din partea guvernelor naionale sau a Comisiei Europene, de exemplu - i pentru a asigura credibilitii n ceea ce privete stabilitatea preurilor. Un membru al Comisiei Europene i preedintele ECOFIN pot participa, dar nu pot vota, la reuniunile Consiliului Guvernatorilor. Dei BCE trebuie s se prezinte n faa Parlamentului European (PE) pentru prezentarea raportului anual, PE are puine posibiliti de a influena sau ghida oficial BCE, putnd doar s pun ntrebri i s comenteze. S-a nscut o tradiie informal prin care preedintele BCE se prezint trimestrial n faa Comitetului de Afaceri Economice i Monetare al PE pentru a rspunde la ntrebri. De asemenea, preedintele ine o conferin de pres dup prima reuniune din fiecare lun a Consiliului Guvernatorilor. Aceste evoluii au fost salutate de susintorii unui sistem mai deschis i mai transparent de elaborare a politicilor, dei unii critici susin c minutele reuniunilor Consiliului Guvernatorilor ar trebui publicate pentru a mri responsabilitatea i transparena.

90

Consolidndu-i i mai mult independena, statutul BCE nu poate fi schimbat dect prin revizuirea tratatului, cu acordul unanim al statelor membre UE. Aceasta o izoleaz i mai mult de interferene politice, mult dincolo de normele naionale. La nivel intern, aceast autonomie este pstrat n chestiunile operaionale i de personal, deoarece BCE este separat juridic de restul sistemului instituional al UE, avnd propriile proceduri i politici de personal. De aceea, BCE are n mod evident o funcie executiv, dei ntr-o form de organizare n mod explicit delegat i independent de organismele politice executive. Aceast form de organizare delegat reprezint acum norma pentru bncile centrale, reflectnd credina c politica monetar trebuie separat de procesele politice, altfel politicienii pot fi tentai s ncerce stimularea economiei n scopuri electorale, dunnd sntii pe termen lung a acesteia. n ciuda faptului c studiile privind valoarea economic a acestei independene nu sunt concludente, a devenit un simbol important de pruden economic, i oricare ar fi efectele funcionale adevrate ale acesteia, n prezent are considerabile atribute simbolice care semnaleaz actorilor privai i pieelor credibilitate i politici de stabilitate a preurilor (McNamara 2002). Dat fiind consensul normativ prealabil din UE cu privire la virtuile politicii de inflaie sczut, rolul jucat de Bundesbank ca model, precum i izolarea precursorilor BCE, era aproape inevitabil ca BCE s devin att de independent. De asemenea, independena a ntrit o alt calitate inerent procesului de elaborare a politicilor n UEM, i anume intensivitatea cunoaterii n rndurile acesteia. Mai mult dect n alte domenii ale UE, UEM se bazeaz pe o comunitate restrns de experi tehnocratici. Structurile de cunoatere ale acestor factori decizionali sunt eseniale pentru fluxul elaborrii politicilor n BCE. Modelele cauzale privind funcionarea economiei pe care le mprtesc sau asupra crora au dezacorduri, precum i judecile normative privind meritele relative ale diferitelor strategii de politic monetar au consecine majore asupra politicilor efective din Euroland. Politica monetar este un domeniu caracterizat n ansamblu prin contribuii restrnse din partea societii, din cauza naturii foarte tehnice a politicii monetare, efectelor difuze ale modificrii ratei dobnzii (care creeaz actorilor sociali probleme de aciune colectiv) i independenei configuraiei instituionale. Toate aceste caracteristici servesc la consolidarea naturii tehnocratice i intensive n termeni de cunoatere a procesului de elaborare a politicilor UEM. 7.6. Guvernana economic n perspectiv comparat Dei n prezent rile participante au o politic monetar unic ferm instalat la nivel supranaional, importante domenii conexe de guvernan economic rmn situate la nivel naional, cu un grad divers de coordonare ad-hoc la nivelul UE. Cea mai semnificativ este politica fiscal, n prezent situat inconfortabil ntre nivelurile naional i UE. Dei PSC a stabilit limite globale asupra deficitelor i datoriei publice, nu toate rile le-au respectat. Se poate argumenta c PSC nu este instrumentul corect de coordonare a politicii fiscale, fiind foarte puin rafinat i rigid. Printre alte procese macroeconomice semnificative care rmn n sfera de decizie naional se numr: supravegherea sistemului bancar, reprezentarea extern a Euroland n FMI i alte forumuri, precum i politica cursului de schimb. Exemplele istorice de unificare monetar arat c cele care au avut succes au transferat aceste funcii la nivel federal. Astfel, se pune ntrebarea dac UE poate continua numai cu un regim colectiv foarte clar de politic monetar, ori trebuie s elaboreze un ansamblu mai larg de guvernan economic i capacitate politic aferent monedei unice i BCE. Guvernana fiscal

91

Teoretic, uniunile monetare pot funciona fr o coordonare fiscal i fr puterea de a prelua impozite i de a efectua cheltuieli. Totui, exist motive s considerm lipsa unei instituii fiscale "federale" sau la nivelul UE ca fiind o problem potenial pentru funcionarea UEM. Mai precis, este vorba de "mixul de politici" i stabilizatorii fiscali automai. Obiectivele politicii monetare sunt n mod ideal echilibrate cu politica fiscal, pentru a asigura orientarea macroeconomic dorit. Atingerea unui nivel adecvat a obiectivelor de stabilitate a preurilor, ocupare a forei de munc i cretere, precum i echilibrarea acestora, este mai fezabil dac poate fi folosit un mix de politici cuprinznd prghiile de politic fiscal i monetar, dei nu exist garanii c se va ntmpla astfel chiar n sistemele economice cele mai centralizate i unitare. Totui, separarea acestor funcii cu siguran nu este optim din punctul de vedere al unei guvernante economice de ansamblu coerente, n ceea ce privete chestiunile politice, o guvernare monetar comun poate deveni mai acceptabil pentru cei care ar suferi mai mult ntr-o recesiune, dac exist un sistem fiscal federal, ntr-un asemenea sistem, stabilizatorii fiscali automai atenueaz diferenele dintre regiuni, fr dezbateri nverunate asupra modalitii de distribuire a resurselor. Astfel, dac o regiune prosper, impozitele colectate n acea zon vor crete simultan cu creterea veniturilor i profiturilor din investiii, n timp ce o regiune cu probleme va fi impozitat mai puin i va primi mai multe transferuri, de exemplu sub forma alocaiilor de omaj, reducnd astfel n mod automat disparitile. De asemenea, experiena istoric pledeaz n favoarea unei guvernante fiscale comune mai profunde la nivelul UE. O evaluare comparat fcut de autor asupra unui eantion de uniuni monetare din secolul XIX arat c au supravieuit numai cele nsoite de o uniune fiscal. Pe msur ce impozitele i cheltuielile bugetare au trecut la nivel federal, autoritatea politic s-a consolidat, iar exemplele de succes (Germania, Elveia, Italia i SUA n secolul XIX) au devenit ceea ce astzi numim uniuni politice sau state naionale. Eecurile din secolul XIX, precum Uniunea Monetar Scandinav i Uniunea Monetar Latin, s-au limitat la o uniune monetar i s-au prbuit rapid. TUE nu a abordat direct chestiunea guvernantei fiscale, lsnd responsabilitatea politicii fiscale la nivel naional. Totui, dup civa ani, parial datorit preocuprii factorilor decizionali germani cu privire la posibilul impact inflaionist al deficitelor bugetare n zona Euro, efii de stat i de guvern au convenit la Consiliul European de la Dublin din decembrie 1996 proceduri de ameliorare a supravegherii politicilor fiscale, cu sanciuni specifice impuse rilor care depesc limitele stabilite. PSC rezultat se bazeaz pe formularea din tratat referitoare la "deficitele publice excesive" (articolul 104 TCE). Aceasta specific necesitatea remedierii situaiei unui guvern al crui deficit bugetar depete 3% din PIB sau a crui datorie public depete 60% din PIB, n caz contrar acesta putnd fi sancionat i penalizat. Sanciunile variaz de la cerina rezervrii unor fonduri ntr-un depozit bancar fr dobnd la amenzi nerambursabile stabilite ca proporie din PIB. Acordul specific scutirea de amenzi atunci cnd ara este ntr-o recesiune grav, definit ca o scdere a PIB-ului de cel puin 2% ntr-un singur an. Dac producia scade ntre 0,75% i 2% din PIB, Ecofin poate decide neaplicarea amenzilor n funcie de circumstane. PSC nu a fost un panaceu. La sfritul anului 2004 patru ri nclcaser n mod foarte evident PSC. n 2003, Frana a primit o "avertizare timpurie" i i s-a cerut s-i fac ordine n finane, n timp ce Portugalia, Italia i Germania au trecut de la "avertizri timpurii" la constatarea "deficitelor excesive". n noiembrie 2003, minitrii de finane au respins recomandrile Comisiei privind sancionarea acestor ri, acordndu-le n schimb posibilitatea efecturii unor ajustri fr plata amenzilor. Aceast decizie, considerat de muli ca suspendnd efectiv PSC, a revoltat unele state membre, care au considerat c celor mai mari dou state membre li se dduse carte blanche pentru nclcarea regulilor pe care partenerii lor se luptau s le respecte. Comisia a decis s sesizeze Curtea European de Justiie (CEJ).

92

n august 2004, CEJ, dei a condamnat minitrii de finane ai UE pentru suspendarea recomandrilor Pactului cu privire la deficite, a utilizat o interpretare tehnic a normelor pentru a menine dreptul guvernelor naionale de a ignora aceste recomandri i procedurile disciplinare conexe. Consiliul European din 22-23 martie 2005 a modificat regulile, mrind numrul factorilor relevani care puteau fi invocai pentru a justifica ratarea obiectivelor. Dincolo de controversa cu privire la cei care au nclcat PSC, se pun ntrebri serioase cu privire la adecvarea acestuia la necesitile guvernantei economice n Europa. Dei PSC include cuvntul "cretere", este puin probabil s o i promoveze, fiind mai curnd excesiv de restrictiv exact atunci cnd statele europene pot avea nevoie de stimularea economiei, ntruct este mai probabil ca statele membre s aib deficite n cursul recesiunilor. Multe state UE, nu numai cele din Euroland, sufer de slabe performane economice, ignorarea regulilor PSC fiind destul de puin surprinztoare. De asemenea, creterea sczut din Euroland i-a fcut pe muli factori decizionali britanici, inclusiv ministrul de finane i guvernatorul Bncii Angliei, s susin amnarea referendumului cu privire la Euro, deoarece se putea argumenta c Marea Britanie o duce mai bine n afara sistemului. n locul regulilor PSC, o alternativ ar putea o fi coordonare mai strns a minitrilor de economie i finane din UE, astfel nct politicile s poat fi adaptate necesitilor regiunilor. n aceast opinie, o coordonare sporit a politicilor fiscale este mai probabil ntr-un cadru de politic mai flexibil i interactiv dect cel prescris de PSC. Chiar printre cei care sunt de acord c politicile fiscale ar trebui s fie riguroase (deoarece politicile fiscale laxe necesit o politic monetar mai strict, care ar crea presiuni publice asupra BCE i ar obliga-o astfel s adopte o politic monetar mult prea lax), PSC a fost considerat un instrument prea puin rafinat. Unii participani oficiali cu vechime n proiectul UEM au afirmat n privat c, pe termen lung, este necesar o anumit form de federalism fiscal respectiv o structur european mai federal cu politici redistributive centralizate de impozitare, mprumut i cheltuieli. Preocupri de aceast natur au generat a doua iniiativ politic important care afecteaz caracterul i organizarea elaborrii politicilor n UEM, i anume stabilirea unei instituii informale, Eurogrupul, menionat mai sus n seciunea "Procesele de elaborare a politicilor i coninutul acestora". 7.7. Politica cursului de schimb n timp ce structura decizional a politicii monetare n cadrul BCE este relativ clar, TUE a fost mai puin explicit cu privire la elaborarea cursului de schimb al Euro. Responsabilitatea operaional pentru stabilirea valorii cursului de schimb, prin desfurarea unor operaiuni pe piaa valutar, este exclusiv a BCE. TUE este mai puin clar cu privire la responsabilitatea pentru formularea politicii cursului de schimb. Decizia de a realiza un acord oficial cu state tere privind cursul de schimb cade n sarcina ECOFIN, iar orice asemenea acord este obligatoriu pentru BCE. n absena unui acord n cadrul ECOFIN, Consiliul, hotrnd la propunerea Comisiei i dup consultarea BCE, poate adopta (prin VMC) "orientri generale" pentru politica cursului de schimb fa de valute non-UE, dar numai n msura n care nu interfereaz cu obiectivul primar al BCE, i anume stabilitatea preurilor. ntruct resurecia unui sistem formal precum regimul internaional postbelic Bretton Woods este improbabil n viitorul apropiat, limbajul vag referitor la "orientrile generale" este mai adecvat, dat fiind cooperarea informal care a caracterizat sistemul monetar internaional de la nceputul anilor '70. Un rezultat este deschiderea ctre puteri

93

instituionale mai ample ale Comisiei. Discuiile cu privire la competena n domeniul politicii cursului de schimb sunt, n cel mai bun caz, n desfurare, n ciuda eforturilor de a clarifica formularea TUE la reuniunea Consiliului European din decembrie 1997. Primul preedinte al BCE, Wim Duisenberg, a ncadrat politica prevalent a BCE atunci cnd a menionat c fixarea unui obiectiv al cursului de schimb nu este o strategie adecvat de politic monetar pentru BCE, "ntruct pentru o regiune att de mare ca zona Euro, aceast abordare ar putea fi inconsistent cu obiectivul intern al stabiliti preurilor. Valoarea extern a Euro va fi astfel n general rezultatul politicii monetare a BCE". El a continuat artnd c sunt improbabile acorduri formale cu state tere, dei SEBC va avea capacitatea tehnic de "a interveni pentru a contracara fluctuaiile excesive sau neregulate ale Euro fa de principalele state non-UE" (Duisenberg 1998). n contrast, Comisia European i unele state membre, n special Frana, au argumentat c Tratatul las posibilitatea unei politici mai activiste din partea Ecofin i a Comisiei. O motivaie probabil a acestei poziii este dorina de a gestiona valoarea Euro, pentru a mri competitivitatea produselor UE pe pieele mondiale. Experiena iniial a Euro pe pieele valutare a fost marcat de oscilaii extreme ale valorii sale fa de dolar. La introducerea sa pe 1 ianuarie 1999, un Euro valora 1,18$, dar dup un an ajunsese la paritate. n al doilea an, 2001, Euro a sczut la 0,87$. n 2003, acesta i-a revenit considerabil, depind valoarea iniial i crescnd la niveluri istorice fa de dolar pn n decembrie 2004. Nu exist un consens cu privire la implicaiile economice i politice ale acestor oscilaii. BCE a transmis semnale oarecum mixte cu privire la nivelul dezirabil al Euro, iar Comitetul Director al acesteia a fost criticat pentru absena unor aciuni mai coerente. Au existat unele eforturi de intervenie valutar coordonate cu SUA, dar se pare c managementul cursului de schimb nu va deveni o prioritate pe agenda actual a BCE. Fluctuaiile Euro fa de valutele statelor membre UE care nu particip la UEM pot avea importan i mai mare, dat fiind gradul ridicat de interaciune economic i politic din Europa. n mod interesant, incertitudinea referitoare la mprirea juridic a responsabilitilor pentru formularea politicii cursului de schimb ntre ECOFIN i BCE este problematic, dar nu neobinuit, dac lum n considerare aranjamentele din politica naional. n mod tradiional, minitrii de finane au jucat un rol activ n gestionarea cursului de schimb i elaborarea politicilor monetare din statele membre UE, dar rareori rolurile lor au fost definite n mod legal ca atare. Totui, chestiunea de ansamblu ridicat de responsabilitatea incert asupra cursului de schimb al Euro este relaia nesigur dintre politica monetar i alte obiective de politic economic i social ale UEM. Dezvoltarea capacitii instituionale de a integra politica monetar ntr-un set mai larg de instituii politice, att la nivelul UE, ct i la nivel naional, este o chestiune ce poate rmne nesoluionat pe termen mediu. Pe scurt, Euro nu este nc inclus ntr-un cadru instituional bine dezvoltat similar modului n care bncile centrale i monedele naionale au fost situate ntr-un cadru naional de elaborare a politicilor. n schimb, aspectul de "uniune monetar" al UEM a preluat conducerea, n timp ce "uniunea economic" treneaz, iar sistemele politice mai largi de reprezentare rmn fixate la nivel naional. Rmne de vzut ct timp va dura aceast situaie: presiunile funcionale pot duce la o difuzare n domeniile fiscal i de reglementare, iar cerinele responsabilitii democratice i chestiunile de legitimitate pot fora mrirea integrrii politice a UE. Rezultatul de ansamblu al procesului de integrare monetar nu este n nici un caz predeterminat. * * * Exist diverse modaliti de caracterizare a elaborrii politicilor n UEM. Evaluarea cadrului conceptual mai larg al modalitilor de elaborare a politicilor n arena UEM permite s se observe transformarea din domeniul monetar, de la un proces de natur transguvernamental ctre unul supranaional. De asemenea, se pot distinge dou caliti

94

conexe ale UEM care o deosebesc de alte domenii i care influeneaz caracterul elaborrii politicilor, respectiv independena i importana structurilor de cunoatere specializat. n ciuda a numeroase constrngeri economice i politice, UEM s-a consolidat i BCE guverneaz cea mai mare pia unic din lume. Totui, aceste realizri nu semnaleaz sfritul unei lungi evoluii ctre integrarea monetar, ci mai curnd deschiderea unei noi ere i apariia unui nou set de problematici. BCE nu este responsabil de furnizarea stabilitii financiare, n calitate de creditor de ultim instan n cazul unei crize financiare grave, dei logic este cea mai ndreptit n acest sens. De asemenea, politica cursului de schimb este nedeterminat n structura juridic actual. i mai mult, PSC s-a dovedit a fi un mecanism prea inflexibil de coordonare a politicii fiscale, fiind n prezent considerat nelegitim n anumite cercuri, dup ce regulile au fost relaxate pentru Germania i Frana. ns nu exist un acord cu privire la ceea ce ar trebui s ia locul PSC. n urmtorii ani, factorii decizionali europeni vor trebui s analizeze proiectarea unor noi instituii pentru consolidarea politicii fiscale, prin revizuirea PSC, prin consolidarea Eurogrupului sau prin crearea unei instituii la nivelul UE cu capacitatea de a colecta impozite i de a efectua cheltuieli la nivel european. Dei acest tip de federalism fiscal este improbabil n viitorul apropiat, datorit modificrilor profunde de comunitate politic i suveranitate pe care le implic, el nu poate fi exclus pe termen lung, mai ales dac ne ghidm dup istoria uniunilor monetare din secolul XIX. n ceea ce privete responsabilitatea democratic i legitimitatea, UEM rmne s se confrunte cu un set mai larg de probleme. Instituia sa central, BCE, este probabil cea mai independent banc central din lume. Dei aceast structur organizatoric de delegare corespunde ideilor actuale privind guvernarea bncilor centrale, aceasta nseamn c BCE trebuie s fie att eficient n furnizarea unor rezultate economice pozitive, ct i transparent pentru a ctiga aprobarea publicului UE. De asemenea, relaiile BCE cu ali actori instituionali ai UE, precum PE, trebuie s evolueze, pentru a satisface ateptrile de legitimitate democratic din peisajul politic al UE. Dei Convenia privind viitorul Europei a fost lansat pentru a aduce proiectul UE aproape de oameni i pentru a ameliora legitimitatea democratic n Uniune, Tratatul Constituional redactat de aceasta nu aduce nimic nou n domeniul UEM. Integrarea monetar a fost ntotdeauna un proces izolat, condus de elite; totui, crearea Euro i regulile PSC au democratizat politica monetar, crend cerine noi n acest domeniu de elaborare a politicilor UE.

95