Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Curs de Analiza A Politicilor Publice
Curs de Analiza A Politicilor Publice
Mireille Rdoi
Marian Zulean
ANALIZA
POLITICILOR PUBLICE
Bucureti
2002
CUPRINS
Cuvnt nainte
Partea I: POLITICI PUBLICE
1. Ce sunt politicile publice?
2. Ce este analiza politicilor?
3. Stabilirea agendei
4. Formularea politicilor
5. Raionalitate i decizie
6. Implementarea politicilor
7. Evaluarea politicilor publice
Partea a II-a: METODE I TEHNICI DE ANALIZ I EVALUARE A
POLITICILOR PUBLICE
8. Metode i tehnici de definire a problemei
9. Metode de analiz prospectiv pentru formularea problemelor
10. Metode i tehnici pentru recomandarea unei politici
11. Metode i tehnici de monitorizare a politicilor public
12. Metode i tehnici de evaluare a politicilor publice
Partea a III-a: ANEXE
13. Sfaturi practice pentru realizarea analizei i evalurii politicilor publice
14. Ghid de redactare a unei lucrri de politici public
15. Cercetarea calitativ
16. Modele teoretice n evaluarea programelor
Bibliografie
CUVNT NAINTE
Acest Curs de analiz a politicilor publice se adreseaz n primul rnd studenilor
nscrii n programe de tiine politice i administraie public. El este structurat astfel: n
prima parte este prezentat problematica general a analizei politicilor publice. Accentul
cade asupra a dou aspecte: conceptul de politici publice i procesul de nfptuire a
politicilor publice. Cea de-a doua parte este dedicat prezentrii unor metode i tehnici
mai formale de analiz a politicilor publice. Studierea lor va permite studenilor s se
familiarizeze cu instrumentele efective de realizare unei politici publice. Cea de-a treia
parte a cursului cuprinde ndrumri practice pentru producerea sau pentru evaluarea unei
politici politice.
Prima parte a cursului a fost elaborat de Adrian Miroiu. Cea de-a doua i a treia
parte au fost elaborate de Mireille Rdoi i Marian Zulean.
n elaborarea acestui curs autorii au beneficiat de sprijinul oferit prin TEMPUS
JEP 12516-97 i 12517-97, precum i prin proiectul Guvernare i administrare local,
finanat prin CNCSIS . Autorii doresc de asemenea s mulumeasc profesorului W. Dunn
pentru permisiunea de a adapta i de a prelua extensiv n partea a doua a lucrrii din
cartea sa Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1981.
Partea I:
POLITICI PUBLICE
Pe parcursul acestui curs expresii ca cititorul analistul, decidentul etc. vor fi folosite ntr-un sens
neutru fa de gen. Ele se aplic n mod egal persoanelor de sex brbtesc i femeiesc.
Aceste afirmaii nu trebuie s fie ns interpretate ntr-un sens pe care ele nu l au.
Anume, nu rezult din cele susinute aici c impulsul ctre politicile publice, dar i
motivaia principal a faptului c ele reprezint miezul activitilor guvernamentale, se
afl n tensiunea dintre piaa liber i sectorul public. E adevrat, ideea de politic
public, dar i necesitatea promovrii politicilor publice au fost legate de nemplinirile
pieei, pe de o parte, i de rolul sectorului public n viaa societii, pe de alt parte. O
form mai simpl de a pune aceast opoziie a fost cea a evidenierii rolului bunurilor
publice (comune, vmuite sau pur publice) n raport cu cele private.
Numai c aceast mprejurare nu exprim dect o condiie necesar, nu ns i
suficient, a creterii rolului instituiilor guvernamentale n procesul de nfptuire a
politicilor. Argumentul expus mai devreme n favoarea caracterului politic al procesului
de nfptuire a politicilor poate fi reformulat cu uurin astfel nct s spun, pur i
simplu, c nu doar instituiile sau ageniile guvernamentale sunt actorii relevani n
formularea i aplicarea politicilor publice. Aceast consecin e poate cea mai evident
dac ne gndim la cele dou modele de implementare a politicilor: cel de sus n jos i cel
de jos n sus, care vor fi discutate pe plarg n capitolul ase al cursului. Neadecvarea
primului dintre aceste modele nseamn c pentru a nelege cum se implementeaz o
politic centrarea pe ceea ce fac ageniile guvernamentale nu este suficient: trebuie s
vedem care sunt caracteristicile reelelor de actori implicai pentru a ne putea formula o
imagine mai adecvat a modului n care politica este implementat.
Alturi de acest argument general, altele mai specifice pot fi formulate. Pesemne
c unul dintre cele mai tari e cel formulat de E. Ostrom (1990): alturi de stat i de pia,
exist i alte mecanisme, experimentate n felurite chipuri de comunitile umane, de
gestionare a problemelor comune (autoorganizarea acestor comuniti pentru a gestiona
bunurile comune, de pild). Ca s folosim o distincie din logica clasic, silogistic, statul
i piaa nu sunt contradictorii, ci numai contrare; e drept, ele se contrazic, dar ele nu sunt
singurele mecanisme prin care se poate rspunde problemelor comune ale unei
comuniti.
Ce astfel de mecanisme exist? i cum pot fi ele fcute s funcioneze? Iat ntradevr ntrebri care merit puse, i crora o abordare mai aplicat asupra politicilor
publice nu le poate refuza un rspuns. (Faptul c aceste ntrebri sunt semnificative se
poate observa i din aceea c ele ating dimensiuni cheie ale procesului prin care n
Romnia, n aceti ani, s-au putut nfptui sau, poate mai corect zis, ar fi trebuit s se
nfptuiasc politicile publice.) Nu este de aceea exagerat opiunea de a sugera ca una
dintre principale teme de investigaie a politicilor publice din ara noastr s fie cea a
mecanismelelor i structurilor prin care sunt gestionate, n fiecare caz n parte, cu succes
sau (din nefericire, de obicei) fr, diferitele bunuri i servicii publice.
Mai este un fapt care se cuvine subliniat, chiar dac el nu este eplicit accentuat n
cadrul acestui curs. Anume, pentru a nelege cum se desfoar procesul de elaborare i
de implementare a politicilor, accentul trebuie s cad asupra aciunilor, motivaiilor i
intereselor diverilor actori individuali implicai. Pentru a construi un model al politicilor
publice, e necesar s nelegm felul n care se agreg aceste aciuni, motivaii i interese
individuale. n spatele ntregii abordri se afl problemele care se ridic din necesitatea
de a produce aciuni colective. Cum este posibil aciunea colectiv, atunci cnd
interesele diverilor participani la o practic social sunt numai parial convergente?
Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este acela de a introduce dou dintre
conceptele centrale ale cursului: cele de sector public i de politici
publice. Dup parcurgerea lui i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor
de la sfritul capitolului, vei putea:
s definii conceptele de bunuri publice i private;
s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de sector public;
s distingei ntre diferitele sensuri ale termenului politici publice;
s indicai caracteristicile politicilor publice;
s identificai situaiile n care este necesar elaborarea unei politici publice;
Termeni cheie: sector public; birocraie; bunuri publice; politici; politici publice;
.procesul de nfptuire a politicilor; ciclul politicilor.
Coninutul capitolului:
a. Sectorul public
b. Politicile publice
c. De ce este nevoie de politici publice?
Vorbim adesea despre politicile pe care le formuleaz sau le aplic guvernarea.
Auzim ntrebri de genul: De ce a luat parlamentul sau guvernul (sau consiliul judeean;
sau primria) o astfel de decizie? Sau, dimpotriv: De ce, n problema aceasta, guvernul
(sau consiliul judeean; sau primria) nu ia nici o msur? Sau: De ce nu cunoatem nc
rezultatele aplicrii unei astfel de msuri? Sau chiar: Nu sunt de acord cu aceast decizie
i voi face tot posibilul ca s mpiedic aplicarea ei! n toate aceste cazuri, ceea ce avem n
minte noi sau interlocutorii notri sunt diversele politici promovate (sau care, din
punctul nostru de vedere, ar trebui sa fie promovate) de parlament, guvern, de primrie
sau, n general, de o instituie public.
8
S mai observm c ntrebrile noastre privesc aspecte diferite ale unei politici
publice: cum se ajunge ca o problem s fie obiect al unei decizii a unei instituii publice;
cum, dintre alternativele aflate n faa sa, ea alege una anume; cum, odat luate, deciziile
sunt implementate; de ce unele politici au succes iar altele nu. S ncepem n acest capitol
discuia unor astfel de ntrebri cu problema nsi a definirii termenilor centrali.
Primul dintre acetia este acela de public. l ntlnim n multe expresii, precum:
opinie public; drept public; sntate public; transport public; educaie public; datorie
public dar i n expresia politici publice. O politic public, intuitiv, privete o
aciune n domeniul public neles ca opunndu-se domeniului privat. Vorbim despre
universiti publice i private; despre proprietate public i proprietate privat, nelegnd
c cei doi termeni se opun.
La modul general, ce se nelege prin public i prin privat? n gndirea liberal
tradiional, distincia privete dou sfere sau genuri de activiti sociale. Sfera privat e
cea a libertii de aciune individual; sfera rezultatelor alegerilor private ale fiecrui
individ: de a tri un anumit fel de via; de a-i ntemeia o familie i de a se comporta n
cadrul ei; de a desfura activiti economice. Rolul statului nu putea fi altul dect acela
de a asigura cadrul egal pentru ca fiecare persoan s acioneze n mod liber, mai degrab
dect de a interveni n viaa fiecruia; de a lsa ca iniiativele individuale s se manifeste
nestingherit pe pia. Sfera public e aceea a aciunii guvernrii: n primul rnd, de a crea
condiii pentru manifestarea liber a fiecruia; dar i, desigur, de a furniza faciliti
publice (asigurarea ordinii, a aprrii, a educaiei de baz etc.).
Distincia dintre sfera public i cea privat a fost adesea legat de altele; uneori ea a fost gndit
chiar ca suprapunndu-se acestora, iar n contiina comun ea trimite implicit la ele. Iat numai
cteva:
public
privat
polis
gospodrie casnic
deschis
nchis
brbtesc
femeiesc.
Dar, dac avem dou sfere att de diferite ale unei societi, se ridic dou
ntrebri legitime: 1) Care sunt relaiile dintre ele; exist ntre ele compatibilitate sau,
dimpotriv, o tensiune de neaplanat? 2) Care este temeiul acestei distincii?
Pentru liberalii clasici, rspunsul la prima ntrebare este acela c interesul public
nu este opus celui privat: dimpotriv, atunci cnd acioneaz pentru a-i urma propriul
interes, oamenii l servesc i pe cel public; forele pieei libere nu numai c nu se opun
binelui sau interesului societii, ci l promoveaz. Probabil c cea mai cunoscut
formulare a acestui punct de vedere condensat n metafora minii invizibile i
aparine lui Adam Smith, marele economist englez din secolul al XVIII-lea:
n mod obinuit, ce e drept, el [individul] nu intenioneaz promovarea interesului public
i nici nu tie cu ct contribuie el la aceast promovare... el urmrete numai s-i asigure
capitalul su; iar ndrumnd acea activitate aa nct s produc cea mai mare valoare
posibil, el urmrete numai ctigul su; astfel ... el e condus de o mn invizibil, ca s
promoveze un scop care nu face parte din intenia lui. Urmrindu-i interesul su, el
adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv dect atunci cnd intenioneaz s-l
promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)
Cum putem deosebi ntre sfera public i cea privat? La mijlocul secolului trecut,
J.St. Mill a formulat rspunsul considerat clasic astzi: sfera privat este cea n care
9
aciunile noastre nu cauzeaz vtmarea altcuiva. Eu pot s fac orice aciune care nu l
vatm pe altul Dac ns ceea ce fac interfereaz cu interesele altcuiva, atunci aciunea
mea este una public. Or, dac aciunile din sfera privat nu ncalc libertile altcuiva,
nseamn c aciunea statului nu este legitim n cadrul ei; ea devine legitim numai n
sfera public, pentru a asigura protejarea celorlali ceteni (Mill, 1993).
Este procesul de elaborare i de aplicare a politicilor publice dependent
de felul n care brbaii au conceput distincia dintre public i privat? Dac
rspunsul este afirmativ, atunci n expresiile politici publice, sfer public
i sector public publicul la care se face referire este unul brbtesc, din
care femeile sunt excluse.
Opoziia liberal dintre public i privat este mai mult dect o distincie
ntre dou genuri de activiti sociale. Sfera public i principiile care o
guverneaz sunt vzute ca separate de sau independente de relaiile din
sfera privat Feminitii argumenteaz c liberalismul este structurat n
funcie de relaii de clas dar i patriarhale i c distincia dintre public i
privat pune n umbr raportul dintre femei i brbai n cadrul unei aparente
ordini universale, egalitare i individualiste. (Pateman, 1983: p. 283.)
Rspunznd liberalilor, care vorbesc de public i de privat ca i
cum acestea ar fi categorii fixe care constrng o guvernare bun, criticii
argumenteaz uneori c publicul i privatul sunt contingente, sunt concepii
care se pot schimba cu privire la felul n care puterea poate fi atribuit ntre
indivizi, grupuri i guvernare. Criticii feminiti ai liberalismului insist c
distincia public/privat este i o unealt ideologic de subordonare n
societile n care brbaii albi, posesori de proprietate, domin alte grupuri.
Privatitatea justific monopolurile exclusive asupra resurselor sociale i
indiferena societii fa de violena i srcia care caracterizeaz viaa
privat a multor femei i copii O relaie printe/copil poate fi una n care
un copil este abuzat sexual sau un printe vrstnic este neglijat. O cstorie
poate fi una n care unul dintre parteneri este btut sau violat. Guvernarea nu
poate s protejeze cetenii si vulnerabili de violena domestic dac ziduri
nalte de privatitate legal nconjoar familia. (Allen, 1998: p. 463.)
a) Sectorul public
Sectorul public are un impact uria asupra fiecruia dintre noi: este o prezen
cotidian i de neocolit. S ne gndim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite
10
prioritar de ctre acesta: educaia (educaia de baz, n primul rnd); asistena sanitar;
aprarea naional i a ordinii publice; sau televiziunea i radioul public.
Ce este sectorul public? Desigur, sectorul public cuprinde acele instituii i
organizaii care produc astfel de bunuri i servicii. Dar el este mai mult dect att (Lane,
1995: pp. 15 17). Anume, sectorul public vizeaz:
instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului, precum i consecinele
acestora;
consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul i investiiile
privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag deci mai mult de preferinele
consumatorilor; transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor i
depind de concepiile dominante n societate despre echitate i dreptate social;
producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine n proprietate mijloace de
producie i produce direct unele bunuri; b) statul furnizeaz anumite bunuri (nu
neaprat producndu-le; el poate s realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor
de stat); c) statul angajeaz for de munc: el este, n societile moderne, cel mai
mare angajator.
Cum se observ, definiia sectorului public se face pe ase dimensiuni: 1) deciziile
instituiilor i organizaiilor guvernamentale; 2) alocrile guvernamentale (consumul i
investiiile); 3) transferurile guvernamentale; 4) proprietatea public; 5) contractrile
publice; 6) angajrile de for de munc guvernamentale. E important de notat c cele
ase dimensiuni pot evolua diferit. Astfel, dei pe o anumit dimensiune sectorul public
poate s scad, el poate s se menin la acelai nivel sau chiar s creasc pe o alta. De
exemplu, n rile post-comuniste proprietatea public a sczut foarte mult, n primul rnd
datorit privatizrii. Dar n unele dintre ele angajrile fcute de stat au crescut, deoarece a
crescut birocraia. Sau, ntruct taxele au crescut, statului n revine o proporie mai mare
dect n trecut din produsul intern brut.
Aceast definiie a sectorului public ridic dou probleme: 1) Cum se deosebete
sectorul public de cel privat? i: 2) Ct de mare este (i, corelat, ct de mare ar trebui s
fie) sectorul public?
Distincia dintre sectorul public i sectorul privat. De cele mai multe, ori,
atunci cnd se deosebete sectorul public de cel privat, e avut n vedere n mod prioritar
o singur dimensiune: cea a formei de prioritate. Spunem c o firm este privat n sensul
c nu statul este proprietarul ei. Dar, argumenteaz J.-E. Lane, dac admitem o definiie
multidimensional a sectorului public, nseamn c nici diferenele dintre cele dou
sectoare nu se reduc la un singur aspect. n fapt, avem ase distincii:
1) Distincia dintre autoritatea guvernamental i libertatea individual; dintre ceea ce
este legitim ca guvernarea s impun i libertatea de aciune individual.
2) Distincia dintre alocrile publice (pentru consum, dar i investiiile guvernamentale)
i alocrile private: consumul i, respectiv, investiiile private. (De pild, consumul
individual se realizeaz din venitul net din care au fost extrase taxele.)
3) Distincia dintre transferurile publice i cele private. Cum redistribuie statul veniturile
sale este o problem de mare importan pentru toi membrii societii: de pild, ct
din bugetul de stat revine educaiei sau sntii sau culturii sau cercetrii?
4) Distincia dintre proprietatea public i proprietatea privat.
11
5) Distincia dintre contractrile publice i cele private. Statul poate s ofere un bun fr
ca el nsui s l produc: de pild, prin contracte cu firme particulare sau prin
concesionarea ctre unele firme private a anumitor activiti.
6) Distincia dintre cei angajai n sectorul public i cei angajai n sectorul privat. (Nu
toi cei care lucreaz n instituiile i organizaiile guvernamentale sunt funcionari
publici; dar funcionarii publici reprezint un grup foarte important de persoane n
elaborarea i aplicarea politicilor publice. De aceea ne vom referi de multe ori la ei n
cele ce urmeaz.)
Dup W.F. Baber (apud Parsons, 1995: p. 9) sectorul public difer
de cel privat prin urmtoarele caracteristici:
are de-a face cu sarcini mai complexe i mai ambigui;
are mai multe probleme n implementarea unei decizii;
sunt angajai n el mai muli oameni cu motivaii mai diverse;
e mai mult preocupat cu asigurarea de oportuniti;
e preocupat mai mult de compensarea eecurilor pieei;
vizeaz activiti cu o semnificaie simbolic mai ridicat;
trebuie s in mai mult seam de standardele de legalitate;
are o mai mare capacitate de aine seam de problemele de echitate social;
funcioneaz sau trebuie s funcioneze n interesul public;
trebuie s se bucure de un nivel minim de sprijin, mai ridicat dect cel din sectorul
privat.
Mrimea sectorului public. Puine atitudini par mai corecte dect aceea de a
susine c sectorul public este prea mare. La noi n ar, ea s-a transpus n politicile de
privatizare (att ct s-a fcut) a imensului sector de stat n economie. Dar n multe ri
acelai sentiment a prevalat n ultimele dou decenii. n Statele Unite ale Americii, n
Marea Britanie i n Germania, administraii precum cele ale lui R. Reagan i G. Bush;
M. Thatcher i J. Major; H. Kohl au fcut eforturi mari pentru a reduce rolul guvernrii n
viaa de zi cu zi ale cetenilor. S ne uitm la urmtorul tabel, n care sunt cuprinse
cheltuielile publice ca procent din produsul intern brut al unei ri. (Mrimea acestor
cheltuieli este o bun msur sintetic a mrimii sectorului public dintr-o ar.)
ara
Statele Unite
Marea Britanie
Suedia
Kenya
India
1960
27,5
33,1
28,7
11,5
11,4
1970
30,3
33,2
37,1
16,2
14,1
1980
33,4
42,2
57,2
20,4
18,0
1985
33,2
42,8
51,9
30,1
25,2
1990
34,1
41,9
48,8
32,2
24,0
Cum se vede, n pofida eforturilor unor administraii din rile dezvoltate, ceea ce
s-a reuit a fost nu o reduce radical, ci o stopare a tendinei de cretere a cheltuielilor
publice ca procent din produsul intern brut; procent care continu s rmn ns foarte
ridicat. Observm, de asemenea, c n rile mai puin dezvoltate cheltuielile publice au
crescut mai repede, ajungnd n anii '90 la un nivel comparabil cu cel din rile
12
13
4. Birocraia. Funcionarii publici sunt una dintre forele care au dus la creterea
sectorului public. Cea mai cunoscut analiz n acest sens i aparine lui W. Niskanen
(1994). Potrivit lui, ntruct birocraii nu i pot mri profiturile, aa cum fac managerii
dintr-o firm privat, ei urmresc altceva anume maximizarea bugetului pe care l
primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad n
sarcin; i au succes, ntruct ei posed informaia necesar privind costurile reale ale
biroului, ns pot s o ascund fa de cei care le stabilesc bugetele (fa de legislativ:
parlamentul). Ca urmare, birocraia tinde s consume o proporie tot mai mare din
produsul intern brut n propria ei activitate.
Birourile moderne au, potrivit lui Max Weber, urmtoarele caracteristici:
Birourile sunt organizaii mari; ntr-o organizaie mare persoanele aflate pe poziii nalte
nu au relaii directe cu cele mai multe persoane aflate pe poziii mai joase (i uneori nici
nu le cunosc direct).
Cei mai muli angajai din birouri lucreaz n ele cu norm ntreag, cea mai mare parte a
vieii lor active i obin de aici cea mai mare parte a veniturilor lor.
Angajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd pe baza performanei lor i
nu pentru c au fost numii sau pe baza vreunor caracteristici a priori.
Birourile sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice ntre superior i subordonat,
drepturile i obligaiile fiind formulate prin norme scrise.
Exist o separaie strict ntre poziia n cadrul biroului i persoana care o deine.
Superiorii nu au n proprietate acea poziie; subordonatul este subiect al autoritii numai
n rolul su de angajat.
Activitatea birocratic este caracterizat prin complexitatea administraiei, prin specializare
funcional a sarcinilor i prin secretul operaiunilor desfurate. Specializarea crete importana
pregtirii formale anterioare a birocratului i a numirii sale iniiale ca rezultat al unui concurs
(apud W. Niskanen, 1994: p. 21). S observm c, potrivit lui Max Weber, termenii birocrat i
birocraie nu au o conotaie negativ; dimpotriv, dup Weber organizarea birocratic a
societii moderne exemplific autoritatea raional, spre deosebire de autoritatea tradiional i
de cea charismatic.)
14
n felul urmtor. Exist unele bunuri care nu pot fi furnizate cetenilor numai prin
mecanismul pieei n cantiti suficiente i la un pre ndeajuns de sczut. Acestea pot fi
oferite numai dac intervine statul. Mai mult, n societile contemporane nevoile de
astfel de bunuri au crescut foarte mult; de aceea a crescut i implicarea statului pentru a le
oferi propriilor ceteni. Creterea sectorului public este astfel explicat prin existena
unor caracteristici tehnice i economice ale bunurilor.
Bunuri publice i bunuri private. Dac ntr-o societate funcioneaz legile
pieei, atunci bunurile vor fi distribuite n mod eficient. Aceast afirmaie este de obicei
adevrat; ns nu ntotdeauna. Cci exist situaii n care piaa nu reuete s aloce
anumite bunuri eficient: ele tind s fie produse n cantiti mai mici, iar preurile lor tind
s creasc. De ce se ntmpl aa ceva? Rspunsul cel mai simplu este acela de a distinge
ntre dou tipuri de bunuri: publice i, respectiv, private; cele publice au caracteristici
care fac ca alocarea lor prin mecanismul pieei s nu fie eficient.
Bunurile private sunt cele mai cunoscute: o prjitur sau o cma sau un
apartament etc. Ele au dou caracteristici:
1) Rivalitatea: ceea ce eu consum nu poate fi consumat de altcineva. Prjitura pe care o
mnnc nu poate fi mncat de altcineva; iar apartamentul meu e cel n care eu
locuiesc (cu familia mea), i nu poate fi n acelai timp locuit de altcineva.
2) Exclusivitatea: este posibil ca cineva s aib controlul asupra acelui bun. Dac eu am
cumprat o prjitur, eu sunt cel care determin cine s o mnnce; iar dac altcineva
mai st n apartamentul proprietatea mea, aa ceva se ntmpl pentru c eu am
permis acest lucru.
Dar, mai mult sau mai puin, altor bunuri le lipsesc aceste caracteristici. Un
program al televiziunii naionale pot fi urmrit de mine fr ca astfel vecinul meu s fie
mpiedicat s l urmreasc, dac i el dorete acest lucru. Tot aa, eu beneficiez de
ordinea public i de aprarea naional fr ca astfel s se reduc beneficiile altora n
aceast privin.
Pe de alt parte, atunci cnd un bun cu greu poate fi adus n proprietatea cuiva, el
nu are proprietatea de exclusivitate. Cineva ar putea, de bun seam, s ncerce s devin
proprietarul tuturor petilor din Marea Neagr; dar ar fi de-a dreptul imposibil s
reueasc. (ns un program de televiziune poate fi codat iar atunci el va avea
proprietatea de a fi exclusiv.)
Dac avem dou caracteristici, pe care un bun le poate avea sau nu, apar patru
posibiliti. aa cum se observ din tabelul de mai jos, bunurile care nu sunt private sunt
de trei feluri: a) comune; b) vmuite; c) publice. Prin intermediul sectorului public statul
poate s aloce astfel de bunuri.
Exclusivitate /
Rivalitate
Exclusivitate
Rivalitate
Nerivalitate
BUNURI PRIVATE
BUNURI VMUITE
tax
Neexclusivitate
BUNURI COMUNE
BUNURI PUBLICE
Problema alocrii bunurilor care nu sunt private este un caz particular al aanumitei probleme a aciunii colective (Olson, 1965). Atunci cnd un bun este alocat prin
aciunea comun a membrilor unui grup, fiecare membru al grupului beneficiaz dac
acel bun se produce. S lum exemplul nclzirii globale. Dac toate rile cad de acord
privind reducerea emisiunilor de dioxid de carbon, atunci pericolul nclzirii globale
devine cel puin mai mic. Dar, pe de alt parte, fiecare membru al grupului tie c
dac el nu acioneaz n vederea producerii acelui bun, ns toi ceilali procedeaz astfel,
atunci el i mrete beneficiile: cci aciunea tuturor celorlali membri ai grupului
permite totui s se produc bunul respectiv, la care el are acces fr s l fi costat
producerea lui. Dac majoritatea rilor iau msuri de reducere a emisiunilor de gaze,
totui unele pot s nu fac astfel, pentru a-i dezvolta economia. La fel, dac toi
conductorii auto ar reduce poluarea produs de propria main, atunci n general aerul ar
fi mai puin poluat. Dar dac toi fr mine ar proceda astfel, eu a beneficia de aer curat
fr s fi avut partea mea de costuri. (M comport ca un blatist: beneficiez de un bun
fr s pltesc pentru el n timp ce toi ceilali pltesc.) n cazul bunurilor publice,
aceast situaie face ca respectivul bun s se produc ntr-o cantitate mai mic dect cea
necesar. n cazul bunurilor comune, accentul cade pe protejarea lor. C lucrurile stau
astfel este limpede odat ce ne gndim la felul n care arat la noi spaiile publice: pline
de gunoaie; cu toalete publice mizere; sau, n cminele studeneti, o continu degradare.
E ceea ce s-a numit tragedia bunurilor comune (Hardin, 1968).
Existena bunurilor care nu sunt private este aadar o cauz a creterii alocaiilor
de stat; n acelai timp, este stimulat redistribuirea de ctre guvernare a bunurilor, astfel
nct aceste bunuri s se produc sau s fie protejate.
Problema aciunii colective poate fi neleas ca o generalizare a unei situaii
cunoscute n teoria jocurilor sub numele de dilema prizonierului. S presupunem c
dou persoane, A i B au fost surprinse de poliie avnd asupra lor echipament care le
putea folosi pentru un jaf. Cei doi sunt separai i li se comunic urmtoarele: dac unul
dintre ei mrturisete c urmau s fac un jaf, dar nu i cellalt, atunci el este condamnat
la un an nchisoare (deoarece a colaborat cu poliia), n timp ce cellalt e condamnat la
ase ani. Dac amndoi mrturisesc, fiecare e condamnat la patru ani de nchisoare. Dar
dac nici unul nu mrturisete, atunci fiecare e condamnat la doi ani de nchisoare pentru
posedarea ilegal de echipament pentru jaf.
16
B: mrturisete
A: mrturisete
B: nu mrturisete
-4
-6
-4
-1
A: nu
-1
-2
mrturisete
-6
-2
Am notat anii de nchisoare cu minus, pentru a evidenia faptul c beneficiile
fiecruia sunt negative.
Cum se vor comporta cei doi? Desigur, fiecare va dori s fie condamnat ct mai
puini ani. i fiecare va raiona astfel: dac mrturisesc, atunci dac cellalt nu
mrturisete, voi lua un an de nchisoare rezultatul cel mai favorabil; dar dac i cellalt
se comport ca mine, voi lua patru ani. Atunci poate c ar fi mai bine s nu mrturisesc.
Dac nici cellalt nu mrturisete, voi lua numai doi ani deci mai bine dect n cazul n
care mrturisesc. Dar dac cellalt mrturisete (i va face aa, pentru c atunci el va
primi nu doi, ci un singur an de nchisoare), eu voi ajunge s fac ase ani de nchisoare!
Ca urmare, cel mai bine este s mrturisesc: cci rezultatul cel mai ru la care m pot
atepta este de patru ani, nu de ase ct m pot atepta dac nu voi mrturisi. Cum i
cellalt prizonier raioneaz la fel, fiecare va ajunge la concluzia c va mrturisi. Ca
urmare, fiecare va primi cte patru ani de nchisoare.
Problema care apare e urmtoarea: exist o situaie care e mai bun pentru
amndoi cea n care nici unul nu mrturisete (i n care fiecare primete o pedeaps de
doi ani). ns raional este ca cei doi s mrturiseasc (deci s nu coopereze ntre ei).
Aadar, comportamentul raional nu duce la cel mai bun rezultat.
Acum s presupunem c avem o situaie de acest tip n care sunt implicate n
persoane (unde n e un numr mare), care vor s produc mpreun un anumit bun. Dac n
1 persoane coopereaz, atunci bunul se produce; dar cea care nu coopereaz nu pltete
pentru a se produce bunul respectiv, de care ns beneficiaz. Aceast problem privind
aciunea colectiv e aadar o generalizare a dilemei prizonierului.
b) Politicile publice
Ideea c instituiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea i
aplicarea politicilor publice a ptruns cu dificultate la noi n ar n contiina comun;
astzi ns ea este luat, de cele mai multe ori, ca evident: auzim de politicile de
integrare european, de politicile sectoriale (privind, de pild, restructurarea unor
domenii economice sau reforma nvmntului). Ce este o politic public?
n sensul comun, termenul politic se consider de obicei c se aplic la ceva mai mare
dect deciziile particulare, dar la ceva mai mic dect micrile sociale generale. Aadar,
politica, n termenii nivelului de analiz, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea
element, i anume unul esenial, este c pentru cei mai muli autori termenul trimite la un
scop de un anumit fel. (Heclo, 1972: p. 84)
17
avem numai unul: exist cuvntul policy; i exist cuvntul politics. Se vorbete despre
political science i despre policy science. n romnete am avea aceeai traducere:
tiine politice; dar sensul celor dou expresii este foarte diferit.
n universitile noastre exist specializarea tiine politice. Aici expresia are
sensul de political science. Ca s ne facem o idee, acestea vizeaz urmtoarele
probleme (i ne putem atepta s ntlnim cursuri pe aceste subiecte oferite studenilor n
tiine politice Goodin, R.E., Klingemann, H.-D., 1996):
Instituii politice
Comportamentul politic
Politic comparat
Relaii internaionale
Teorie politic
Politici publice i administraie
Economie politic
Metodologie politic
tiinele politice n sens de policy sciences nseamn ns altceva: ele sunt
disciplinele care studiaz metodele utilizate n formularea i aplicarea politicilor
publice, precum i rezultatele lor. Aadar, aici termenul politic este traducerea lui
policy.
Studiul politicilor este aadar un subdomeniu al tiinelor politice. Abordarea
are ns un caracter interdisciplinar: cum vom vedea, analiza politicilor presupune
elemente i din alte domenii, precum economia, tiinele administrative, managementul,
teoria deciziei etc.
Din aceste motive, e greu de dat o definiie precis a politicilor publice. Aa cum
arat Hogwood i Gunn (1984; 2000: cap. 2), n mod obinuit (de pild dac vom cuta n
paginile ziarelor) termenul politic public este folosit n mai multe sensuri:
1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent
ntlnit apare n contextul afirmaiilor de natur general privind politicile
economice, politicile sociale sau de politic extern ale unui guvern. n acest caz,
politicile descriu mai curnd domeniile activitii i implicrii guvernamentale.
2. Politicile ca expresie a scopului general sau a strii de fapt dorite. ntr-un
document al unui partid politic, sau n cel al unui guvern, termenul politic e folosit
pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activiti guvernamentale n
general sau ntr-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie
starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. Dac studiem
Strategia naional de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu, adoptat
de ctre Guvernul Romniei n martie 2000, avnd consensul tuturor partidelor
politice reprezentative, vom vedea c acesta este sensul n care este folosit termenul
politici acolo.
3. Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie
unele aciuni specifice pe care organizaiile politice (grupuri de interese, partide,
guvernul nsui) ar dori s le vad realizate. Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi n
mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obinerea
unor scopuri mai generale ale acestor organizaii. Spunem, de exemplu, c primria
are o politic de susinere a colilor, sau c guvernul are o politic clar de susinere a
ntreprinderilor mici i mijlocii etc.
18
4. Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercettorii se apleac
asupra analizei unor situaii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison
(1971) a crizei cubaneze din 1962; dup cum se vorbete de politica guvernului n
cazul Bancorex sau F.N.I. sau Sidex etc.
5. Politicile ca autorizare oficial. Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n ce
privete o anumit problem, de multe ori susinerea se face n sensul c exist legi
votate n parlament sau o hotrre a guvernului care ngduie sau solicit derularea
unei activiti. Sau, de asemenea, se poate spune c atunci cnd o anumit legislaie n
domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat.
6. Politicile ca programe. Mai puin familiar, se spune totui uneori c avem o politic
a unei organizaii guvernamentale atunci cnd aceasta are sau aplic un anumit
program. Un program implic existena, ntr-o sfer de activitate guvernamental
definit i relativ specific, a unui pachet de msuri care cuprind: reglementri,
organizare i resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele
studeneti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc.
Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating
nite scopuri mai generale.
7. Politicile ca produse. n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer,
spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei: livrarea
de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma
acestor produse difer de la o un domeniu al politicilor la altul, iar cteodat este
dificil de hotrt care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un
anumit domeniu. n cazul serviciilor de sntate, de pild, mai multe fonduri, un
numr mai mare de personal pregtit sau creterea numrului de paturi sunt condiii
necesare, dar nu suficiente, pentru mbuntirea serviciilor medicale; ele sunt ns
altceva dect produsul dorit: creterea strii de sntate a populaiei (sunt ci sau
mijloace pentru a-l obine).
8. Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al
rezultatelor acestora, adic ceea ce este practic obinut. Abordarea politicilor din
perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al
acelei politici este reflectat n ceea ce se obine efectiv n urma implementrii
politicii.
9. Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implic anumite presupoziii cu
privire la ceea ce poate un guvern s fac i care sunt consecinele aciunilor sale.
Aceste presupoziii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implic o
teorie (sau un model) privind relaia cauz-efect ntre fenomenele i procesele
implicate, ori corelaiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului
politicilor este s detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite n politici i s le
examineze n ceea ce privete consistena intern sau validitatea presupoziiilor lor.
10. Politicile ca procese. Politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad lung
de timp. O politic apare atunci ca exprimnd ntreaga micare de schimbare ntr-un
anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de
reform a educaiei etc.
ncercnd s sintetizm, vom avansa urmtoarele dou definiii:
19
O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea
obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii
specifice.
Procesul de nfptuire a politicilor este procesul de formulare i de aplicare a
politicilor publice.
Stabilirea
agendei
Formularea
politicilor
Evaluarea
politicilor
Implementarea
politicilor
Luarea
deciziilor
20
n acest model, stabilirea agendei privete procesul prin care problemele ajung n
atenia publicului i a instituiilor guvernamentale; formularea politicilor privete
procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de
soluionare a unei probleme aflate pe agend; luarea deciziilor este procesul prin care
instituiile guvernamentale adopt o anumit alternativ pentru soluionarea unei
probleme; implementarea este procesul prin care instituiile guvernamentale aplic
politica, fac trecerea de la decizie la practic; iar evaluarea este procesul prin care
rezultatele politicilor sunt monitorizate i evaluate, rezultatele sale putnd consta n
reconceptualizarea problemei i a soluiilor propuse. (A se vedea i Howlett, Ramesh,
1995: p.11.)
Ciclul politicilor publice a primit i alte conceptualizri. Iat dou dintre ele:
a) Stadiile ciclului politicilor, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000):
(1) A decide s decizi (identificarea problemelor sau stabilirea agendei)
(2) A decide cum s decizi (sau filtrarea problemelor)
(3) Definirea problemelor
(4) Prognoza
(5) Stabilirea de obiective i prioriti
(6) Analiza opiunilor
(7) Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor
(8) Evaluarea i revizuirea
(9) Meninerea, succesiunea i ncheierea politicilor.
b) Stadiile ciclului politicilor, dup Brewer (1974):
1. Iniierea politicii
2. Estimarea alternativelor
3. Selecia opiunii
4. Implementarea politicii
5. Evaluarea politicii
6. Terminarea politicii.
I
N
F
L
U
E
N
T
E
Producerea
rezultatelor
Solicitri
21
Sprijin
Feedback
de informaii
A
U
T
O
R
I
T
R
E
Z
U
L
T
A
T
E
internaional)
22
comunitilor locale respective i, uneori, prin cooperarea acestora cu instituiile statului. Dac
lucrurile stau astfel, atunci consecinele pentru politicile publice sunt deosebit de importante. ntradevr, ele vor trebui s stimuleze aceste comuniti s gseasc modaliti de a gestiona aceste
bunuri.
Monopolurile naturale. Acestea exist atunci cnd fie competiia nu exist, fie
cnd ea nu este eficient: o singur firm, de exemplu, poate produce un bun la un cost
mai mic dect dac ar exista competiie. Astfel, costul produciei de electricitate ntr-un
sistem integrat este mai mic dect dac fiecare locuin ar avea propriul su generator de
energie electric. n astfel de cazuri, firmele mari produc mai ieftin, domin piaa; cele
mici dau faliment i se instaureaz monopolul asupra producerii sau furnizrii unui bun.
consecina este c preul acelui bun crete, iar producia lui e mai mic dect cea
dezirabil social.
E rolul guvernrii ca, prin politicile sale, s corecteze aceste situaii. Desigur, n
unele cazuri, cnd puterea monopolului este redus sau cnd exist substitute pentru acel
bun, nu e necesar o intervenie direct (de exemplu, operatorii de televiziune prin cablu
tind s formeze monopoluri naturale; dar exist substitute pentru acestea: televiziunea n
sens obinuit etc.). Soluia tradiional a fost aceea de a nfiina o ntreprindere public al
crei scop era producerea bunului respectiv. Supoziia era c aceasta va produce bunul
ntr-o cantitate mai mare i la un pre mai mic cci, ca ntreprindere public, obiectivul
su central nu este obinerea de profit. O alt soluie este aceea de a reglementa
activitatea ntreprinderilor private care produc acel bun: n cazul telefoniei, al asigurrii
cu ap potabil sau cu gaz a locuinelor, al cureniei n ora; sunt formulate standarde de
producere a bunului, este reglementat preul acestuia etc. O alt soluie este cea de
franchise: producerea bunului este cedat prin competiie unor ntreprinderi private
(cele care ofer cel mai mic pre la cea mai bun calitate); supoziia este c astfel va
scdea preul acelui bun.
Externalitile. O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezult
dintr-o aciune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) i care afecteaz pe
cineva care nu a consimit la ea prin participarea ntr-un schimb voluntar. (Creterea
preurilor la un produs nu e aadar o externalitate, fiindc att cei care cumpr ct i cei
care vnd se angajeaz n mod voluntar n acest schimb). O externalitate negativ este de
pild poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ca s lum exemple
binecunoscute), fcut de o firm prin activitile ei productive; sau depozitarea gunoiului
n spaii publice (n spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de
igri al celor care fumeaz n sli de edin n care exist i nefumtori etc. O
externalitate pozitiv este, de pild, vaccinarea care reduce riscul mbolnvirii pentru toi,
sau plcerea resimit cnd trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lng o cas bine
ngrijit.
De la productor la
productor
Externaliti pozitive
parcuri de distracii create,
care faciliteaz comerul de
buturi rcoritoare
Externaliti negative
poluare chimic a rurilor,
care aduc pagube pescarilor
din aval
De la productor la
consumator
23
natur
De la consumator la
consumator
fumul de igar de la o
persoan care reduce
plcerea comeseanului
De la consumator la
productor
scrisori trimise de
consumatori privind
calitatea produselor
24
Oamenii sunt de asemenea mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu urmeaz s
sufere de consecinele propriilor aciuni: pe osea oferii tind s mearg cu o vitez mai
mare dect cea legal, dac tiu c nu exist radar sau un echipaj al poliiei; aceasta, chiar
dac limita de vitez este impus pentru securitatea lor proprie. Hazardul moral este lipsa
de stimulente de a avea grij atunci cnd nu urmeaz s suferim consecinele aciunilor
noastre. Societile de asigurri, nefiind sigure c clienii lor au un comportament
adecvat, tind s ofere mai puin i s mreasc primele de asigurri. Politicile cele mai
mult practicate de instituiile guvernamentale au fost acelea de a promova informaiile
relevante; de a oferi subsidii (pentru ieftinirea centurilor de siguran n automobile); de a
ridica taxele pentru igri i alcool (descurajnd astfel consumul acestora).
Necesitatea interveniei statului prin politicile publice decurge din existena unor nempliniri,
imperfeciuni sau limitri ale pieei. Totui, aa cum vom vedea n capitolele urmtoare,
intervenia statului nu nseamn c ele sunt automat eliminate sau rezolvate. Aciunea
guvernamental creeaz propriile ei probleme.
Supoziii idealizante
Piaa
eficien
libertatea alegerii
creativitate
Statul
dreptate
democraie
tratament egal
Probleme reale
segregare
formare de carteluri
monopoluri
(Dup Rothstein, B., 1998: p. 201)
birocraie
corupie
cozi
80
70
100
80
70
80
C
40
50
30
Alegerea propus:
Evaluri alternative
Utilitarism Rawls
Nash
(suma)
(minimul)
(produsul)
200
40
256000
190
50
245000
210
30
240000
Politica 3
Politica 2
Politica 1
25
Vom discuta trei modaliti alternative de evaluare a acestor politici. Prima este
cea utilitarist. Potrivit utilitaritilor (printre cei mai cunoscui utilitariti sunt J. Bentham
i J. St. Mill, n secolul trecut; J. Harsanyi, n secolul nostru), fiecare politic trebuie
evaluat innd seam numai de consecinele aplicrii ei asupra tuturor persoanelor
afectate. Politica cea mai bun e cea care produce cea mai mare utilitate (cum spuneau
utilitaritii clasici, cea mai mare fericire pentru cei mai muli). Comparnd cele trei
politici din exemplul nostru, observm c a treia produce cea mai mare utilitate (vedem
acest lucru dac nsumm utilitile fiecrei persoane) i ca urmare ea este cea care
potrivit utilitarismului trebuie s fie adoptat. Utilitarismul este democratic: cci sunt
luate n considerare, cu aceeai pondere, utilitile fiecrui membru al societii.
Problema este ns c el nu ofer o protecie cetenilor: cum observm, politica 3 este
aleas de utilitariti chiar dac prin aplicarea ei persoana C obine cea mai mic utilitate
dintre toate rezultatele posibile.
Criteriul pe care l-a propus J. Nash este mai egalitarist: dintre dou distribuii ale
utilitilor, el prefer pe cea care nu permite discrepane mari ntre persoanele implicate.
J. Rawls (1971) consider c utilitarismul, dar i criteriul modificat al lui Nash, nu
reuesc s dea seam de valoarea fundamental a societilor moderne: cea a echitii sau
a dreptii sociale. ntr-o societate trebuie s se acorde cea mai mare consideraie acelor
membri ai ei care sunt cei mai dezavantajai. Att prin adoptarea politicii 3, ct i prin
adoptarea politicii 1 (care rezult prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al
lui Nash), persoana cea mai dezavantajat, anume C, nu obine cea mai mare utilitate care
i este accesibil. Dac ns aplicm principiul celui mai mare beneficiu pentru cel mai
dezavantajat, atunci politica acceptabil este a doua. Rawls ajunge la aceast concluzie
apelnd la urmtorul experiment imaginar. S presupunem c fiecare dintre noi ne-am
afla n situaia de a alege cea mai dreapt form de organizare a societii n care trim
(ne-am afla, zice el, ntr-o poziie originar). S lsm deoparte toate modalitile pe
care moral nu le acceptm ca fiind relevante pentru a diferenia ntre oameni: faptul c au
o anumit poziie social, c au o anumit avere sau un anumit venit, c au sau nu talente
etc. Cci noi acceptm c aceste caracteristici ale persoanelor nu sunt semnificative moral
i nu trebuie s conteze atunci cnd tratm pe altcineva ca persoan. Rawls spune c neam gsi sub un vl de ignoran, n care fiecare dintre noi nu ar ti ce astfel de
caracteristici are: ce poziie avem n societate, ce talente avem, ce avere sau venit avem
etc. Atunci cum am gndi o societate dreapt? Dup Rawls, de teama riscului ne-am
gndi la o societate n care cel mai slab situat are cea mai bun poziie posibil. Nu am
dori, de pild, o societate sclavagist: cci, dei poate c multora le-ar place s fie stpni
de sclavi, nu au cum s tie dac n acea societate nu vor fi cumva slavi; i, pentru a
elimina acest risc, ei vor prefera o societate n care nu exist sclavie. n exemplul nostru,
politica pe care va trebui s o alegem este 2, cci ea maximizeaz utilitatea persoanei C,
cea mai dezavantajat din societatea descris aici.
Valoarea dreptii este fundamental pentru societile moderne; promovarea
politicilor publice trebuie s se raporteze necontenit la ea ca o constrngere esenial.
Cci ea nseamn, n fond:
a respecta libertatea individual;
a respecta egalitatea de anse;
a respecta demnitatea uman, dreptul fiecruia la un trai decent.
26
27
ntrebri i aplicaii
1) n ce const mecanismul minii invizibile?
2) Analizai pe baza unor exemple concrete criticile feministe la adresa distinciei dintre
public i privat.
3) Discutai dou cte dou cele ase coordonate pe care se definete sectorul public i
determinai diferenele ntre ele.
4) Care sunt caracteristicile sectorului public care l disting de cel privat?
5) Analizai factorii care au determinat creterea sectorului public. Cum influeneaz ei
msurile luate de guvernele Romniei de privatizare i n general de reducere a
sectorului public?
6) Dai exemple de bunuri comune; vmuite; publice. Analizai-le n funcie de cele
dou criterii. ncadrarea unui bun ntr-o categorie depinde de caracteristicile tehnice
ale bunului sau de caracteristicile lui economice?
7) n ce const problema aciunii colective?
8) Dai exemple de folosire a termenului politic n fiecare din cele zece sensuri
menionate de Hogwood i Gunn.
9) Definii ciclul unei politici.
10) Analizai, pe baz de exemple proprii, necesitatea unor politici publice n cazul n
care intervin monopoluri naturale, externaliti, asimetrii de informaie.
11) Argumentai rolul valorilor ecologice n politicile industriale.
28
Coninutul capitolului:
a. Analiza politicilor
b. Statul i politicile publice
c. Modele ale politicilor
a) Analiza politicilor
Studiul sau analiza politicilor reprezint o preocupare relativ nou (chiar dac,
desigur, guvernrile se confruntaser i nainte cu problemele privind nfptuirea
politicilor); originile sale se afl n anii imediat urmtori celui de-al doilea rzboi
mondial. Cel puin dou surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:
a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, n ri diferite, s-a confruntat
guvernarea. Creterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor
au fcut necesar utilizarea n elaborarea i n implementarea politicilor a unor
tehnici i abiliti care presupuneau o nelegere specializat.
29
30
Clientul
Stilul
comun
Constrnger
i de timp
Slbiciuni
Cercetarea
academic n
tiinele
sociale
Elaborare de
teorii pentru a
nelege
societatea
Adevrul, aa
cum e definit
el n cadrul
disciplinei; ali
cercettori
Metode
riguroase
pentru a
construi i
evalua teoriile
rare
adesea este
irelevant n
deciziile pe
care le iau
guvernanii
Planificarea
definirea i
atingerea unei
stri dezirabile
viitoare a
societii
interesul
public
reguli i norme
profesionale;
specificare a
obiectivelor de
atins
presiune mic,
atunci cnd se
are n vedere un
viitor mai
ndelungat
Administrai
a public
tradiional
realizarea
eficient a
programelor
stabilite n
procesul
politic
interesul
public, aa
cum apare
acesta n
programele
stabilite
managerial i
legal
Jurnalismul
concentrarea
ateniei
publicului
asupra
problemelor
societii
publicul
descriptiv
constrngeri de
timp (de
exemplu, n
stabilirea i
executarea
bugetelor),
alturi de
decizii rutiniere
termene foarte
precise
atunci cnd
procesul
politic e
ignorat, e mai
degrab o
sum de
dorine
excluderea
alternativelor
care nu se
ncadreaz n
program
lips de
analiz i de
moderaie
produse alimentare sau de pantofi sau de snii), ns ele nu aveau cum s stabileasc un
raport eficient ntre producie i dorinele consumatorilor; 2) pentru a fi eficient,
planificarea necesit prelucrarea unei cantiti uriae de date, privitoare la toi actorii
economici ceea ce este efectiv imposibil.
Adesea, atunci cnd vorbim despre planificare, ne vine n minte planificarea
socialist, al crei eec a fost consfinit la sfritul anilor '80. i o lung perioad de timp
spectrul ei a mpiedicat aplicarea unor metode mai simple, mai puin ambiioase de
planificare. (Chiar cuvntul planificare este evitat.) Dar anumite modaliti de
planificare sunt chiar de dorit. De exemplu, ceea ce se cheam planificarea urban. Dac
ne uitm la ceea ce s-a construit n oraele noastre n ultimul deceniu, observm lipsa
oricrei concepii. De aceea, programele recent formulate de Agenia Naional a
Locuinelor, de construire planificat a unor cartiere rezideniale, ncearc s ndrepte o
astfel de situaie. O planificare care ine seam de public, care i propune obiective
concrete, nu foarte ambiioase, este un instrument important pentru formularea politicilor.
Administraia public tradiional s-a bazat pe distincia fundamental dintre
mijloace i scopuri. Scopurile, se argumenteaz, sunt stabilite de factorul politic:
reprezentanii alei sunt cei care determin obiectivele, unde trebuie s se ajung.
Funcionarii publici trebuie doar s gseasc cele mai eficiente mijloace de a atinge acele
scopuri: ei nu propun programe guvernamentale, politici, ci doar le aplic (sau le
administreaz). Organizarea administrativ, a crei unitate este aa cum am vzut n
capitolul anterior biroul, dezvolt proceduri formale, rutiniere, norme i reguli prin care
programele sunt aplicate.
Complexitatea administraiei publice contemporane face ca acest model s fie
astzi puin adecvat realitii. n practica formulrii politicilor, nu e posibil s facem o
distincie ferm, clar ntre stabilirea scopurilor i alegerea mijloacelor. Apoi, creterea
rolului guvernrii face ca n formularea alternativelor, n compararea i selectarea
acestora, n aplicarea politicilor funcionarii publici s aib un rol tot mai important. n
sfrit, profesionalizarea crescnd a administraiei publice a crescut rolul expertizei de
specialitate n procesul de nfptuire a politicilor publice, iar o mare parte a acesteia este
furnizat de funcionarii publici. Aceste transformri sunt deja ncorporate n noua
administraie public, numit uneori i management public. n aceast nou paradigm
de nelegere a administraiei publice, analiza politicilor este o component important a
pregtirii funcionarilor publici.
32
33
Analiz a politicilor
Analiz
a
modului n
care
e
determinat
o politic
Analiz a
coninutului politicii
Monitorizarea i
evaluarea
politicii
Informaii
n susinerea
politicii
Analistul ca actor
politic
Susinerea
politicii
Actorul politic ca
analist
n captul din stnga avem analize ale modului n care e determinat o politic:
cum este fcut o politic; de ce; cnd; pentru cine. Urmeaz analize ale coninutului
politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului n care ea se leag de alte
politici, sau critica ei.
Monitorizarea i evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului n
care politicile sunt aplicate, prin comparaie cu scopurile, obiectivele propuse i prin
impactul lor asupra problemei.
nspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai nti, informaii folositoare
pentru susinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea i aplicarea
politicii, de exemplu prin cercetarea situaiei (a problemei nsei i a contextului politic n
care e formulat politica), prin examinarea i compararea alternativelor sau prin
propunerea de alternative noi. n sfrit, susinerea politicii cuprinde cercetri, argumente
elaborate cu scopul direct i precis de a influena agenda politicilor din interiorul sau din
exteriorul guvernrii. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii
politici pot n acest caz s acioneze ca analiti de politici).
Dezvoltarea cercetrilor de acest tip a fost motivat de un ideal (iluminist) potrivit
cruia tiina n particular tiina politic aplicat poate sprijini (dac nu chiar nlocui
n unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamental aflat n spatele lor era
aceea c putem aplica metodele tiinifice n nelegerea problemelor sociale; c,
folosindu-le, putem analiza opiunile posibile; i c, aplicndu-le, putem decide ntr-o
modalitate raional (i, de aceea, eficient), sprijinindu-i pe cei care aplic politicile.
Desigur, nc de la sfritul secolului al XIX-lea guvernele au nceput s foloseasc datele
privind realitatea economic i social ntr-o manier sistematic. n anii '50 i '60 n
principal n S.U.A., dar i n rile foste socialiste (care dezvoltaser mecanisme de
planificare) metodele elaborate n tiinele politice i economice au fost utilizate mai
mult. Aa cum sperau promotorii lor, ele urmau s sprijine i s simplifice metodele de
elaborare a politicilor publice. Dar, privind n urm, nu se poate spune c acele sperane
au fost mplinite. Complexitatea uria a problemelor cu care s-au confruntat guvernrile
n aceast perioad, lipsa unor metode ndeajuns de bine elaborate au mpiedicat
realizarea acestor obiective. n anii '80 s-a produs de aceea o translaie n privina
sarcinilor pe care i le pot asuma analitii de politici i a obiectivelor analizei politicilor.
34
Ideea care a predominat este aceea c analiza politicilor nu are rolul de a nlocui deciziile
politice, ci mai degrab ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune soluii
(soluia optim sau cea mai bun), ci de a oferi informaii, de a face analize specifice i n
momente bine determinate ale procesului de nfptuire a politicilor, chiar dac formularea
de recomandri, pe care decidenii sunt liberi s le accepte sau nu, rmne un obiectiv
important.
Cu aceasta, putem s trecem acum de la discuia privind analiza politicilor ca
activitate la cei care o desfoar: analitii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucreaz,
cum ajung s lucreze n acest domeniu? Analitii de politici trebuie s posede dou mari
tipuri de abiliti: tiinifice i facilitatoare. Cele tiinifice vizeaz: 1) capaciti de
structurare a informaiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici i de a examina
corespondena lor cu lumea real); 2) capaciti de colectare a informaiei (de a face
observaii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile
publice); 3) capaciti de analiz a informaiei, pentru a putea trage concluzii pe baza
datelor empirice disponibile. Abilitile facilitatoare sunt importante pentru sprijinirea
managementului unei politici politice (n ceea ce privete elaborarea dar i aplicarea i
evaluarea ei).
Ce i preocup pe analitii de politici?
sunt preocupai de probleme i de relaiile politicilor publice cu acestea;
sunt preocupai de coninutul politicilor publice;
sunt preocupai de ceea ce decidenii asupra politicilor fac sau nu fac. Sunt interesai de ceea
ce determin domeniul politicilor;
sunt preocupai de consecinele politicilor, n termeni de produse i de rezultate.
Ce fac analitii de politici?
fac recomandri (clienilor: agenii guvernamentale sau neguvernamentale): pe baza unor
analize preliminare a problemelor; pe baza unor analize detaliate, care implic modelare i
cercetare;
ghideaz deciziile: produc informaii; sprijin alegerile ntre politici;
alte contribuii: descrierea problemei; modelarea problemei; cercetare relativ la politici;
suport indirect (prin intermediul ziaritilor sau al altor analiti).
Unde pot fi ei gsii?
n universiti: universitari interesai de probleme i de procesul de nfptuire a politicilor;
n institute de cercetare independente i n think-tanks: fie ca personal permanent, fie ca
angajai prin contract;
n instituii guvernamentale: persoane responsabile cu cercetarea n guvern, parlament,
ministere, agenii guvernamentale etc.
n grupuri de presiune i lobby: grupuri de interese care ncearc s influeneze politicile fie
formuleaz unele politici, fie monitorizeaz politicile existente;
partide politice, care au departamente implicate n cercetri privind politicile sau n sprijinirea
activitilor partidului.
n calitate de consultani liber-profesioniti: ei se angajeaz n analiz pe baz de contract.
n ce domenii sunt implicai?
asisten sanitar;
educaie; transporturi;
35
mediu;
politici sociale;
politici economice;
planificare urban etc.
36
37
38
Guvernarea
Grupurile
Puterea
Democraia
Societatea
civil
Pluralismul
clasic
Stat sensibil la
presiunea
grupurilor;
statul
reglementeaz
conflictele n
societate,
mediaz,
balanseaz i
armonizeaz
interesele
diferitelor
grupuri.
Grupuri care se
formeaz uor,
cu resurse
diverse;
conflicte
continui; nici
un grup nu
domin.
Dispersat i
observabil
prin cercetarea
deciziilor
concrete.
Exist suficient
de multe
grupuri care
controleaz
guvernarea
Distinct i
nepolitic
Neopluralismul
Statul se
centreaz pe
interesele de
afaceri i spre
politicile
economice
Rolul
intereselor de
afaceri este
crucial; puterea
structural
limiteaz
comportamente
le grupurilor
Foarte
concentrat n
problemele
mari i mai
puin n cele
secundare;
uneori nu este
observabil
este structural
i ideologic.
Control
democratic
redus asupra
problemelor
mari.
Distinct i cu
influen
redus.
39
Potrivit lui V. Pareto, membrii clasei conductoare sunt de dou tipuri: sunt vulpi
(conduc prin iretenie i sunt capabili s manipuleze consimmntul maselor sau lei
(domin prin coerciie i prin violen). Un alt elitist clasic, R. Michels, a produs un
argument de tip diferit. Dup el, n orice organizaie, orict de democratic ar prea (iar
cea pe care a studiat-o el era Partidul Social-Democrat German), se manifest tendina de
concentrare a puterii n minile membrilor unui grup de oameni care iau deciziile. El
numea aceasta legea de fier a oligarhiei; cci cine zice organizaie, zice oligarhie.
Pentru elititii clasici, democraia nu era mai mult dect un mit, o iluzie naiv.
Elititii moderni s-au concentrat asupra msurii n care sistemele politice particulare se
ndeprteaz de idealul democrat. Astfel, C. W. Mills (1956) a argumentat c distribuia
puterii n S.U.A. nu corespunde imaginii de dispersare, ntre grupuri distincte, oferite de
pluraliti. Dimpotriv, argumenta el, S.U.A. erau dominate de o ncrengtur de grupuri
conductoare: un triumvirat compus din reprezentanii lumii mari a afacerilor (n
particular, industriile legate de aprare), ai armatei i ai grupurilor din jurul preedintelui.
Suprapunerea dintre aceste grupuri face s ia natere o putere relativ coerent a elitei. Ea
se bazeaz pe puterea economic, pe control birocratic i pe accesul la cele mai nalte
nivele ale executivului.
Unii elititi (M. Weber, J. Schumpeter, A. Downs) adepi ai elitismului
democratic au propus un model diferit de nelegere a organizrii societii. Dup ei,
elita nu este un corp coerent, unit, ntotdeauna unit de interese comune sau care se
suprapun. Dimpotriv, elita este fracturat, exist o rivalitate ntre elite diferite. Pe plan
politic, aceast rivalitate se manifest prin competiia electoral ntre elitele diferite
40
pentru a dobndi accesul la deciziile politice; democraia liberal apare astfel ca o metod
de guvernare care const n aceea c dou sau mai multe grupuri de lideri sunt n
competiie pentru a obine sprijinul electoral al maselor.
Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice? Exist dou mari tipuri de
rspunsuri pe care le dau elititii (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: pp. 184 197). Primul
(elitist democratic) este acela c instituiile statului sunt controlate de elitele alese n mod
democratic: statul este ca un automobil fr ofer, iar partidele politice sunt n competiie
pentru a ajunge s l conduc. Un instrument important n acest sens este acela al
subordonrii birocraiei. Aa cum am vzut, n modelul tradiional al birocraiei (M.
Weber), oficialii alei stabilesc obiectivele, scopurile, iar funcionarii publici au rolul de a
gsi cele mai bune mijloace de a le atinge; oficialii alei stabilesc politicile publice, iar
birocraii le aplic.
Cel de-al doilea model e cel al statului corporatist. Termenul corporatism a fost
asociat cu multe nelesuri: ntre acestea se afl i cel de a caracteriza regimul autoritar
din Italia lui Mussolini, n care se ncerca integrarea n procesul de guvernare att a
managerilor ct i a muncitorilor din ntreprinderi. Astzi ns el are un alt sens, aplicabil
societilor democratice moderne. Ideea fundamental a corporatismului este aceea c
ntre instituiile statului i grupurile organizate din societate nu exist o distincie ferm;
c n principal marile firme, dar i asociaiile profesionale i sindicale intr n negocieri
cu instituiile statului, fac unele concesii dar n schimb sunt sprijinite, finanate i
recunoscute de ctre stat, dobndesc un rol n elaborarea i aplicarea politicilor publice.
Corporatismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care
unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr limitat de categorii singulare,
obligatorii, necompetitive, ordonate ierarhic i funcional difereniate, care sunt
recunoscute sau primesc o liceniere special din partea statului (dac nu chiar
sunt create de el) i crora li se garanteaz un monopol reprezentaional n cadrul
categoriilor respective n schimbul acceptrii unui control asupra selectrii
liderilor i formulrii cererilor i sprijinului. (Schmitter, 1974: p. 94.)
Spre deosebire de perspectiva pluralist, potrivit corporatismului grupurile nu se
formeaz liber, voluntar fiindc depind de recunoaterea lor de ctre stat pentru a avea
un rol n procesul de nfptuire a politicilor. Politicile publice sunt formulate aadar n
procesul interaciunii dintre grupurile de interese i instituiile statului. Chiar i
interaciunile i dintre aceste grupuri sunt mediate de ctre stat. S lum un exemplu: cel
al stabilirii unei politici de restructurare ntr-o industrie precum cea minier sau cea
metalurgic. Cum ne amintim din felul n care s-a procedat la noi n ar, au avut loc
negocieri ntre organizaiile patronale i cele sindicale (recunoscute de stat ca fiind
reprezentative la nivel de ramur), precum i ntre acestea i ministerele de resort.
Rezultatul negocierilor nu depinde numai de caracteristicile grupului, ci i de raporturile
dintre organizaiile lui i stat; dup cum nici instituiile statului nu acioneaz ca un
monolit: exist divergene ntre ele, ceea ce se reflect n modul n care sunt formulate
politicile.
Aa cum se vede din chiar exemplul dat, corporatismul este o teorie care se acord
destul de bine cu realitatea i cu practicile din unele ri europene (precum Austria, Italia,
Suedia sau Romnia; i la noi n ar trsturile corporatiste sunt destul de puternice).
41
Explicaia
inevitabilit
ii elitelor
Natura
elitelor
Structura
elitelor
Circulaia
elitelor
Rolul elitelor
Elitismul
clasic (ex.: R.
Michels)
Funciile
tehnice i
administrative
ale
organizaiilor
(de ex., partide
politice).
Cine spune
organizaie,
spune
oligarhie.
Fundamentul
dominaiei
elitelor este
incompetena
maselor.
Orice sistem de
conducere e
incompatibil cu
idealurile
democratice.
Elitismul
democratic
Politica
implic o lupt
pentru putere.
Elitele
concurente
dobndesc
sprijinul
maselor prin
mijloace
electorale.
Legea de fier
a oligarhiei
asigur
dominaia
conductorilor
asupra
celorlali
membri
Accentul cade
pe dominaia
elitelor n
structurile de
stat; dar
elitismul
caracterizeaz
organizaiile
din orice
domeniu.
Elitele
charismatice au
reprezentat
fora creativ
n istorie;
astzi un rol tot
mai mare l au
structurile
instituionale.
Corporatismu
l
Fuziunea
dintre
interesele
statului i ale
sectorului
privat
(patronat,
sindicate).
Parteneri
sociali.
Monopol al
reprezentrii
intereselor n
procesul de
nfptuire a
politicilor.
Dup Weber,
de exemplu,
exist trei
forme de
autoritate:
tradiional,
charismatic,
raional, care
produc tipuri
diferite de elite
i de circulaie
a acestora.
Depinde de
rolul n
negociere al
intereselor din
acel domeniu.
Structuri
instituionale
pentru
legitimarea
dominaiei
elitelor (de ex.,
prin structuri
tripartite
(stat, patronat,
sindicat).
Scderea
rolului
democraiei
liberale;
dezvoltarea
structurilor
ierarhice n
toate formele
de asociere.
42
43
Un al treilea mod de a nelege din punct de vedere marxist rolul statului este cel
funcional (Marx l-a dezvoltat n operele sale trzii, de exemplu n al treilea volum din
Capitalul). Statul are dou tipuri de funcii: unele sunt comune oricrei comuniti umane
(meninerea ordinii sociale, economice etc.), altele rezult din nevoie de a promova
interesele burgheziei i de a mri capacitatea acesteia de extrage plusvaloarea de la
muncitori. Caracterul capitalist al statului nseamn c funciile care contribuie mai mult
la satisfacerea intereselor capitalitilor dobndesc prioritate i preeminen n raport cu
celelalte. De pild, sprijinirea acumulrii capitaliste a dus n secolul al XX-lea la
creterea sectorului public, prin furnizarea de bunuri publice precum drumuri, aeroporturi
etc.; dar au existat i alte mecanisme: pentru a reduce costul forei de munc i pentru a o
menine sntoas, statul capitalist a oferit servicii publice precum asistena social sau
sprijinirea construciei de locuine.
45
80
90
100
timp economisit
numr de
accidente
costul operrii
Desigur, pe aceast baz se poate produce i o analiz a impactului fiecrei
variabile, de pild, pentru a calcula costul operrii sau timpul economisit etc. (O alt
problem care apare i pe care o vom discuta ntr-un capitol ulterior este aceea a
agregrii datelor obinute conform fiecruia din cele trei criterii sau variabile.)
Importana modelelor const aadar n aceea c:
Modelele simplific problemele, ajutnd analistul de politici s mnuiasc mai
bine complexitatea problemei abordate.
Modelele ajut la distingerea variabilelor semnificative de cele nesemnificative.
Modelele permit predicia consecinelor adoptrii unei altei politici.
Modelele permit concentrarea ateniei analitilor i decidenilor asupra unor
aspecte ale problemei, permind obinerea de informaii relevante.
Modelele permit o mai bun comunicare ntre agenii care particip la elaborarea
unei politici, favoriznd n acest fel procesul de nfptuire a politicilor.
Clasificarea modelelor. Modelele pot fi clasificate n mai multe moduri, innd
seam de scopurile pentru care au fost create, de funcia lor, de forma pe care o au etc.
(Dunn, 1986: cap.5):
Modele descriptive i normative. Modelele descriptive au rolul de a explica
evoluia fenomenelor sau de a prezice anumite evoluii. Astfel, ele pot fi folosite pentru a
monitoriza rezultatele unei politici. De pild, pentru economie pot fi utilizai anumii
indicatori macroeconomici (precum dinamica PIB, mrimea inflaiei, a deficitului bugetar
etc.); pentru starea sistemului de nvmnt superior sunt cei privind numrul de
studeni, pe sexe, mediu de provenien (urban/rural), calitatea programelor oferite,
accesul la studii postuniversitare etc. Modelele prescriptive au nu numai scopul de a
explica sau de a prezice, ci i pe acela de a propune reguli sau recomandri. Ele apeleaz
explicit la anumite valori a cror atingere este considerat ca dezirabil. Aa cum am
vzut n capitolul anterior, valorile la care se face apel pot fi cea a eficienei, dar i altele,
precum cea a dreptii, a respectrii drepturilor individuale ori a pstrrii mediului natural
etc. (s ne amintim de criteriile utilitarist sau al lui Rawls de alegere a unei politici).
Modele verbale i simbolice. Unele modele sunt exprimate ntr-o form simbolic:
ele fac apel la tehnici matematice, statistice, logice, pot fi formulate ca programe pe
calculator. Dei mai greu de interpretat i mai dificil de explicat publicului sau
decidenilor, ba chiar i specialitilor, ele sunt adesea de mare ajutor n mbuntirea
deciziilor. Probabil c cele mai cunoscute modele de acest fel sunt cele care apeleaz la
funcii liniare; ele sunt de forma:
46
y = ax + b.
Aici y este variabila pe care analistul dorete s o determine, iar x este o variabil a
politicii pe care analistul o consider manipulabil. Modelul permite analistului s
determine ct de mult trebuie s se modifice variabila x a politicii pentru a produce o
anumit valoare a variabilei rezultat y. Modelele verbale sunt cele pe care le formulm n
limba natural, de zi cu zi. Ele sunt n primul rnd folositoare pentru c permit
formularea unor argumente, a unor puncte de vedere mai generale, mai degrab dect a
unor valori numerice precise.
Modele statice i dinamice. Modelele statice analizeaz o situaie dat i se
concentreaz asupra raporturilor dintre variabilele problemei. Acestea pot fi analizate ns
i dinamic, pentru a obine (prin simularea evoluiei lor viitoare) predicii asupra
politicilor posibile. Una dintre cele mai simple forme de modele dinamice este cea a
arborelui de decizie, creat prin proiecia n viitor a deciziilor asupra politicilor i a
consecinelor lor. Iat un exemplu n acest sens, privitor la politicile posibile privind
poluarea (Gass i Sisson, aud Dunn, 1986: p. 157):
Decizia privind
poluarea
Reglementarea
industriilor
poluante
Poluarea
crete
(0,5
probabilitat
Mai
mult
reglementare
Adaug
educ
a-ie
Educarea
consumatorilor
Poluarea scade
(0,5
probabilitate)
Mai
mult
reglementare
Poluarea
crete
(0,8
probabilitate
Mai
mult
educatie
Adaug
educa
-ie
47
Adau
g
reglementa
-re
Poluarea crete
(0,2
probabilitate)
Mai
mult
educatie
Adau
g
reglementa
-re
ntrebri i aplicaii
1) Care sunt factorii care au determinat apariia preocuprilor privind analiza
politicilor?
2) Care sunt caracteristicile metodologice ale tiinei politicilor?
3) Care sunt diferenele dintre analiza politicilor i alte abordri de tiin social i
politic aplicat?
4) Prin ce se caracterizeaz noul management public?
5) Care este deosebirea dintre o analiz a politicilor i o analiz pentru politici?
6) Care sunt activitile pe care le desfoar analitii de politci?
7) Definii din punct de vedere organizaional i din punct de vedere funcional
statul. Cum difer ntre ele cele dou definiii?
8) Ce este pluralismul politic? Cum se difereniaz abordarea neopluralist de cea
clasic?
9) Definii elitismul democratic i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii,
rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor.
10) Definii corporatismul i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii, rolul
statului n procesul de nfptuire a politicilor.
11) Difereniai ntre cele trei modaliti de a nelege n perspectiv marxist rolul
statului n procesul de nfptuire a politicilor.
12) Ce consecine diferite asupra modului de nelegere a organizaiilor au modelul
pieei, modelul birocratic i modelul comunitii?
13) Care sunt avantajele apelului la modele n procesul de nfptuire a politicilor
publice?
14) Care sunt principalele tipuri de modele? Apelai la diferite modele pe care le
cunoatei i determinai de ce tip sunt ele, potrivit fiecreia din clasificrile
amintite n text.
48
3. STABILIREA AGENDEI
Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este acela de a discuta mecanismele prin
care problemele cu care se confrunt o societate la un moment dat
ajung n atenia opiniei publice i apoi pe agenda oficial a instituiilor
i ageniilor guvernamentale. Dup parcurgerea lui i, respectiv, dup
realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea:
s definii conceptele de agend public (sau sistemic) i de agend formal (sau
instituional);
s difereniai ntre diferitele modele de nelegere a felului n care se construiete
agenda formal;
s recunoatei rolul relaiilor de putere n definirea agendei;
s identificai mecanismele prin care o problem este respins de pe agenda formal;
s indicai rolul analistului n definirea unei probleme.
Coninutul capitolului:
a.
b.
c.
d.
Sursele problemelor
Modele ale stabilirii agendei
Respingerea agendei
Definirea problemelor
n orice societate exist fenomene, procese care preocup opinia public, dar i
reprezentanii instituiilor guvernamentale, care sunt aadar recunoscute ca importante
pentru stabilitatea sau pentru evoluia acelei societi: ele sunt aadar considerate ca
probleme. Cum ajunge un fenomen sau un proces social la acest statut? De unde vin
problemele n contiina public sau pe agenda guvernamental? Cum apar i cum dispar
problemele din sfera public?
Procesul prin care se ntmpl acest lucru este primul stadiu i probabil unul
crucial n mecanismul de elaborare i de aplicare a unei politici publice. Nu de puine
49
ori, suntem tentai s trecem cu uurin peste el: lum drept bun existena unei
probleme care ateapt s primeasc o soluie. Scopul acestui capitol este n primul rnd
acela de a argumenta c problemele crora li se adreseaz politicile publice nu sunt ceva
dat, existent obiectiv, care trebuie doar s fie recunoscute ca importante i crora s le
propunem soluionri; se va argumenta c, dimpotriv, problemele sunt construcii
sociale, rezultat al unui proces politic.
n fiecare societate exist sute de probleme pe care cetenii care o alctuiesc le
consider importante, de care ei sunt preocupai i consider c i guvernarea ar trebui s
le acorde atenie; la fel se ntmpl cu grupurile de interese din acea societate; la rndul
lor, persoanele care au funcii importante n structurile guvernamentale sunt preocupai
mai mult de unele probleme. S ne gndim, de pild, la societatea romneasc: probleme
precum omajul, corupia, evoluia economiei, nivelul taxelor i impozitelor, impozitul
asupra profitului reinvestit sunt astfel de probleme pe care cetenii n general sau
membrii unor grupuri le consider importante.
Agenda public (sau sistemic) const din toate problemele care: 1) sunt obiectul
unei atenii largi, sau cel puin sunt contientizate; 2) din punctul de vedere al
unei pri importante a publicului, ele solicit aciune; 3) sunt, n percepia
membrilor comunitii, subiectul potrivit al activitii unei instituii
guvernamentale. (Cobb, R., Ross, J.K., Ross, M.H., 1976: p. 127)
Dintre componentele agendei publice, numai unele ajung s intre n atenia
guvernrii: acestea alctuiesc agenda formal sau instituional.
Agenda formal sau instituional este lista subiectelor sau problemelor crora
oficialii guvernamentali sau persoanele asociate strns cu acetia le acord o
atenie serioas la un anumit moment.
Agenda formal poate fi foarte concret (constnd, de pild, ntr-o list de
reglementri ntr-un domeniu de activitate) sau mai general: ea poate cuprinde credine
cu privire la existena i importana unei probleme, la felul n care ele pot fi abordate; ea
poate cuprinde probleme, concepii asupra cauzelor apariiei acestora, dar i soluii
posibile, simboluri etc. (Birkland, 1997: p. 8).
Considerente precum timpul i resursele limitate ale instituiilor guvernamentale
fac ca din multitudinea de componente ale agendei publice numai unele s ajung pe
agenda formal. Cnd au ajuns acolo, problemele se presupune c vor primi o atenie
special din partea instituiilor guvernamentale. Altfel spus, cnd o problem este pe
agenda public, ea este obiect al dezbaterilor, discuiilor publice; cnd ns intr pe
agenda formal, ea este obiect al aciunii: procesul de nfptuire a politicilor care vizeaz
acea problem a nceput.
Prin susintorii lor, problemele trebuie s concureze pentru a-i gsi un loc pe
agenda formal; de asemenea, scopul celor care le susin este ca, odat intrate pe agenda
formal, problemele s nu ias de ep aceasta nainte ca politicile susinute de ei s fi fost
aplicate.
50
Stabilirea sau construirea agendei este procesul prin care cerinele diverselor
grupuri din cadrul populaiei sunt traduse n probleme care se afl n competiie
pentru a obine atenia persoanelor cu funcii publice. (Cobb, R., Ross, J.K.,
Ross, M.H., 1976: p. 126)
a) Sursele problemelor
Care sunt factorii care fac ca o problem s intre pe agenda public sau chiar pe
cea instituional? Ce face ca ea s fie perceput ca important pentru societate sau,
dimpotriv, ca nesemnificativ? (Probabil c nu puini dintre noi au auzit susineri de
genul: ntr-o societate ca cea romneasc, cu attea probleme economice grave, a ridica
astzi probleme ecologice e mai curnd un moft.) Cel puin trei ipoteze pot fi formulate:
intrarea unei probleme pe agend depinde de
nivelul de dezvoltare economic i tehnologic a societii respective;
caracteristicile instituiilor i actorilor care particip la procesul de elaborare a
politicilor publice;
ideile, simbolurile, metaforele cu care este asociat acea problem.
Ipoteza determinrii economico-tehnologice. Potrivit acesteia, politicile publice
depind de dezvoltarea societii, n particular de dezvoltarea ei economic i tehnologic.
Ca urmare, dac vom compara ntre ele ri cu un nivel asemntor de dezvoltare
economic, vom constata o mare similaritate ntre politicile lor economice, sociale etc.
(n particular, pe msur ce rile s-au industrializat, ele au tins s promoveze aceleai tip
de politici. Aceast susinere este cunoscut sub numele de teza convergenei, i a fost
deosebit de popular n anii '60 i '70.)
Unul din cei mai importani autori care au susinut aceast tez este H. Wilensky
(1975). El a studiat comparativ politicile de asigurri sociale n aizeci de ri.
Constatarea sa a fost c n ri cu nivele comparative de dezvoltare economic cheltuielile
pentru asigurrile sociale erau comparabile. Pe de alt parte, lund n considerare
variabile precum: vechimea sistemului de asigurri sociale; nivelul de dezvoltare
economic, tipul de sistem politic (democratic sau totalitarist), el a constatat c n cele
mai multe cazuri tipurile de politici privind asigurrile sociale erau cel mai semnificativ
corelate cu nivelul de dezvoltare economic. S-ar putea conchide de aici c stabilirea
agendei este un proces cvasiautomat, care e determinat de realitile economice, n
particular de procesele de modernizare i de industrializare.
Ipoteza determinrii tipului de politici de raporturile dintre actorii i
instituiile care particip la procesul de elaborare a politicilor publice. Astfel, J.
Kingdon (1995) argumenteaz c problemele ajung s intre pe agenda formal atunci
cnd se adun elementele din trei curente. Fiecare din acesta este alctuit din indivizi,
grupuri, instituii care particip la procesul de elaborare a politicilor.
Curentul politic cuprinde campaniile grupurilor politice de presiune, modificri n
instituiile politice i administrative.
Cel de-al doilea curent este al politicilor: el const n experii i analitii care
examineaz problemele i propun soluii; n acest cadru, problemele nu sunt toate
51
tratate la fel: unele primesc mai mult atenie dect altele; pentru unele sunt
elaborate soluii mai detaliate etc.
Cel de-al treilea curent vizeaz problemele nsele: ce caracteristici au, dac apar
sau nu evenimente specifice care fac ca o anumit problem s ajung n atenia
decidenilor, dac soluii pentru ele exist n curentul politicilor etc.
Cum se observ, potrivit acestui model, pentru ca o problem s intre pe agenda
formal, nu e suficient ca ea s fie important pentru societate, i nici mcar s existe
soluii pentru ea: e necesar ca ea s aib sprijinul unor grupuri sociale importante. Aadar,
stabilirea agendei este rezultatul unui proces complex de construcie social.
P. Sabatier propune un model al stabilirii agendei modelul cadrului coaliiei de
susinere (CCS) care pornete de la ideea c aceasta depinde de comunitatea n care
politicile urmeaz s fie aplicate i de domeniul cruia i aparine acea politic. Potrivit
CCS, cel puin dou coaliii de susinere a unei probleme se unesc n jurul unor valori i
opiuni de baz. Aceste grupuri se angajeaz n dezbateri publice asupra politicilor de
urmat, concureaz i ajung la compromisuri asupra soluiilor, n conformitate cu valorile
i opiunile lor. Competiia dintre aceste coaliii este mediat de ali actori, care au interes
fie n schimbarea fie n meninerea politicilor. Potrivit CCS, nu putem separa strict
activitatea de stabilire a agendei de celelalte etape ale elaborrii i aplicrii unei politici;
modelul stadial este inadecvat n descrierea situaiilor reale.
52
SUBSISTEMUL POLITICILOR
PARAMETRI
RELATIV STABILI
1. Atributele de baz
ale sferei din care
face parte problema
2. Distribuia de baz
a resurselor naturale
3.
Valori
socioculturale i structura
social de baz
4.
Structuri
constituionale
fundamentale
a. Opiuni
b. Resurse
Strategia A1
Strategia B1
Decizii
Constrngeri
i
resurse
ale
Rezultatele politicii
actorilor
Impactul politicii
EVENIMENTE
EXTERNE
1. Schimbri socioeconomice
2. Schimbri n
guvernare
3. Decizii asupra
politicilor din alte
subsisteme
ideologiile, simbolurile cu care acestea sunt legate au un rol important. O idee creia i se
ataeaz un simbol, o metafor este mult mai uor de transmis i de evocat. Problemele
legate de poluarea mediului prin centralele nucleare e condensat n simbolul
Cernoblului; ale industriei energofage n cel al Sidex-ului etc. Dat fiind puterea acestor
simboluri, grupurile i actorii interesai n impunerea unei probleme pe agenda public
sau formal vor fi interesai s le evidenieze, s le adopte. n acelai timp, ele ncearc s
denigreze simbolurile grupurilor adverse i, dac nu reuesc acest lucru, atunci ncearc
s-i nsueasc ele nsele acele simboluri. (S ne gndim, de pild, la simbolurile postdecembriste din ara noastr i la felul n care s-au raportat la ele diferitele grupri
politice.)
Problemele intr n discurs i astfel exist ca ntriri ale ideologiilor, nu pur i simplu
pentru c ele se afl undeva i pentru c sunt importante pentru noi. Ele semnific ce este
virtuos i folositor i ce e periculos i inadecvat, care aciuni vor fi rspltite i care vor fi
sancionate. Ele fac ca oamenii s fie subieci cu tipuri diferite de aspiraii, concepte i
temeri, i tot ele creeaz opinii privind importana relativ a evenimentelor i obiectelor.
Ele sunt semnificative pentru a stabili cine exercit autoritatea i cine o accept. Ele
construiesc zone de imunitate n ce privete preocuparea fiindc acele zone nu sunt
vzute ca probleme. Precum liderii i dumanii, ele definesc contururile lumii sociale.
(Edelman, 1988: p. 12)
55
nseamn nu a prezerva acest stat, ci, dimpotriv, a-l da la o parte, a lua din minile lui
imensul sector public i a lsa forele din interiorul societii s se manifeste n voie.
Este interesant c cele dou ideologii converg n plan practic n neglijarea sau
chiar respingerea politicilor active ale statului. Pentru conservatorii nivelatori, ele ar
induce distorsiuni n societate; pentru cei minimaliti, ele ar interfera cu jocul liber al
pieei. Nu e de mirare, de aceea, c astfel de politici au lipsit de pe agenda guvernrilor
postdecembriste. Pe plan economic, aceste guvernri au accentuat pe stabilizare
macroeconomic i pe neutralitatea politicilor economice. Pe plan social, politicile
preferate i promovate au fost cele protecioniste; dar nu au existat politici active
semnificative privind salarizarea, gestionarea resurselor umane, omajul, locuinele.
Rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei. n multe din abordrile
menionate mai devreme implicit am acceptat c diferiii actori politici pot s influeneze
mai mult sau mai puin stabilirea agendei; c exercit mai mult sau mai puin putere. Care
este rolul acestor asimetrii ntre actori n stabilirea agendei?
n 1961, R. Dahl a publicat cartea sa Cine guverneaz? Pe baza unei analize
empirice detaliate a modului n care au fost luate deciziile importante; a distribuiei
averii; a patternurilor de conducere n oraul New Haven, de-a lungul unei perioade de
peste o sut i cincizeci de ani, el a ajuns la concluzia c, din oligarhie, oraul a devenit,
treptat, pluralist. Dahl a analizat trei probleme: dezvoltarea urban, nominalizrile
politice, educaia public. Ceea ce a constatat el a fost faptul c puterea nu era
concentrat (sau: treptat a devenit tot mai puin concentrat) ntr-un singur grup. Mai
degrab, ca expresie a faptului c resursele care produc puterea erau larg distribuite n
populaie, i puterea nsi era fragmentat ntre diferiii actori. Grupurile nu acionau
concentrat asupra tuturor problemelor: cele care se opuneau ntr-o problem puteau s
colaboreze, s se uneasc ntr-o alta. i chiar dac influena direct asupra deciziilor cheie
o aveau puini oameni, cei mai muli au putut s le influeneze prin vot.
Aceste concluzii pluraliste ale lui Dahl ridic dou ntrebri cheie: mai nti, ce
este puterea? i, n al doilea rnd, cum putem s o msurm? Dahl a formulat
urmtoarea definiie a puterii (Dahl, 1957: p. 203):
A are putere asupra lui B n msura n care poate s-l fac pe B s fac ceva ce B
nu ar fi fcut altfel.
Aadar, puterea reprezint o relaie ntre actorii politici. Actorii politici pot fi
indivizi, grupuri sau organizaii (partide politice, sindicate, instituii ale statului, state
etc.). Pentru a vedea dac un actor exercit putere asupra altuia, trebuie s vedem care
sunt preferinele diferiilor actori politici, dac ele difer n anumite cazuri. Dac
preferinele unor actori predomin n anumite probleme cheie, nseamn c acei actori
exercit puterea n sistemul politic respectiv. Decurge de aici o concluzie foarte
important: a studia relaiile de putere nseamn a analiza deciziile concrete care implic
actori, fiecare urmrindu-i preferinele sale. De fapt, Dahl a fcut exact acest lucru n
analiza relaiilor de putere n oraul New Haven.
Aceast nelegere a rolului puterii a fost criticat de autori care au susinut c
puterea nu const numai n influenarea deciziilor efective privind (n cazul pe care l
56
avem n vedere aici) politicile publice aplicate sau comportamentul efectiv al actorilor
politici.
1. Dup Bachrach i Baratz (1962), puterea este exercitat i cnd A i consacr
energiile pentru a crea i aplica valori sociale i politice, precum i practici instituionale
care limiteaz domeniul procesului de luare a decizilor la acordarea ateniei numai pentru
acele probleme care l afecteaz n principal pe A. Puterea este exercitat, dup cei doi
autori, i pentru a suprima conflictele ntre diferiii actori politici i a preveni apariia lor
n procesul politici. E important, aadar, nu numai ceea ce se decide, nu numai
comportamentul efectiv al actorilor politici, ci i ceea ce nu s-a decis, ceea ce s-a
mpiedicat s se decid, mecanismele prin care o decizie nu s-a luat sau un comportament
nu s-a manifestat. Apare fenomenul de neluare a deciziei: suprimarea sau prevenirea
unei puneri n discuie a valorilor actorilor politici. Neluarea deciziei nu este decizia de a
nu lua o decizie (de pild, decizia de a nu promova nici o politic anume ntr-o
problem); dimpotriv, n cazul ei problema nici nu ajunge s devin obiect al deciziei:
ea nu intr pe agenda formal (i uneori nici pe cea public), rmne ascuns. Puterea
unui actor politic const i n capacitatea de impune nondecizii.
Un studiu celebru al politicilor de antipoluare n oraele americane, realizat de M.
Crenson (1971), este semnificativ n acest sens. Crenson a analizat comparativ dou orae
americane, East Chicago i Gary, situate unul lng altul i amndou orae metalurgice.
n timp ce n East Chicago reglementrile privind controlul polurii aerului au fost date
nc n 1949, n Gary lucrul acesta s-a ntmplat abia n 1962. De ce? Potrivit lui
Crenson, explicaia este aceea c n timp ce n East Chicago existau mai multe uzine
independente, iar intrarea pe agend a problemei polurii nu a putut fi oprit de nici unul
din actorii politici, n Gary exista o singur mare uzin. Aceasta a mpiedicat
recunoaterea ca important a problemei polurii n ora i punerea ei pe agenda public
i, de asemenea, pe cea formal. Puterea, conchide Crenson, poate fi deci definit nu
numai ca abilitatea de a rezolva probleme, ci i ca aceea de a le evita.
2. St. Lukes (1974) a argumentat c nici abordarea lui Bachrach i Baratz nu este
suficient pentru a nelege cum se exercit puterea. Dup el, mai exist un mecanism
prin care se realizeaz acest lucru: un actor politic A exercit puterea asupra lui B i
atunci cnd A l afecteaz pe B ntr-o modalitate care este contrar intereselor lui B. Dup
Dahl, avem relaii de putere ori de cte ori exist un conflict manifest ntre preferinele
actorilor; dup Bachrach i Baratz, avem relaii de putere i atunci cnd exist un conflict
ascuns ntre actori. Dup Lukes, relaiile de putere se exercit i cnd nu exist nici mcar
un conflict ascuns: pentru c preferinele, ideile, credinelor oamenilor pot s fie
manipulate, schimbate de ctre actorii politici astfel nct ele s nu mai reflecte propriile
lor interese. De pild, ei ajung s-i accepte rolul n societate, s nu mai fie n stare s
gndeasc alte alternative dect cele formulate de actorii care exercit puterea, ba chiar s
considere c situaia existent este una care e neschimbabil, este natural. A presupune
c absena nemulumirilor nseamn un consens veritabil nseamn s excluzi pur i
simplu posibilitatea existenei unui consens fals sau manipulat.
Astfel, a argumenta c nu este nevoie de nici un fel de msuri pentru a asigura o
mai mare egalitate ntre femei i brbai deoarece foarte multe dintre femeile nsele nu
doresc schimbarea rolurilor lor (n familie: privind creterea copiilor sau asigurarea
cureniei i mncrii n cas; n economie: privind integrarea lor n domenii dominate de
57
58
59
rezolva problema. Mai mult, domeniul politicilor privind propriu-zis U.E. nu e clar definit ceea
ce are drept consecin faptul c cineva implicat activ n acest proces va putea s lrgeasc sfera
problemelor considerate i, astfel, s lrgeasc i sfera de aciune a Uniunii. (Peters, G., 1996: p.
70)
rolul experilor, al analitilor este mai mare; alteori ns (n special cnd constrngerile
bugetare sunt foarte mari, sau cnd apar anumite condiii politice) numrul opiunilor se
restrnge dramatic; b) consensul asupra problemei: asupra naturii ei i asupra politicilor
care pot fi aplicate. Rolul analistului de politici poate crete atunci cnd nu exist un
consens puternic asupra acestor chestiuni; cnd consensul este relativ ridicat, el poate cel
mult s ncerce s propun noi alternative; c) complexitatea problemei: n cazul n care
problema este complex, cnd numrul actorilor implicai este mare, atunci rolul
analistului poate crete n vederea utilizrii diverselor criterii relevante; d) incertitudinea
privind natura problemei, factorii cauzali care intervin, rezultatele obinute, fezabilitatea
soluiilor. ntr-adevr, uneori este nevoie s se fac alegeri ntre soluii care duc la
beneficii mici, dar sigure, i altele care duc la beneficii mari, dar incerte; problemele cu
care se confrunt o instituie pot avea rezultate semnificative, dar incerte iar acestea
sunt de maxim importan n analiz; e) dependena de valori a problemei. Un
exemplu foarte cunoscut la noi este acela al dezincriminrii relaiilor
homosexuale: problema se leag de judeci de valoare diferite, dar
puternic susinute de muli oameni (i are conotaii religioase
importante).
Repercusiunile sau consecinele problemei vizeaz un alt grup de criterii: a) scara
consecinelor problemei sau semnificaia lor. Atunci cnd problema are implicai foarte
mari, care afecteaz un mare numr de oameni din generaiile actuale sau din cele
viitoare, e nevoie de o analiz mai larg, mai e durat a acesteia; b) numrul oamenilor
afectai: o decizie privind sigurana circulaiei (obligativitatea centurilor sau viteza limit
pe osele) afecteaz desigur un mare numr de oameni; n aceste cazuri e necesar un efort
analitic important; c) natura grupurilor afectate: unele grupuri afectate pot fi mici, dar
bine organizate sau se bucur de atenia presei (de exemplu, studeni sau copiii strzii sau
persoanele handicapate etc.); d) mrimea afectrii: atunci cnd o problem are
consecine semnificative asupra unui grup semnificativ, ea se va bucura de o atenie
special att pe agenda politicienilor, ct i a analitilor; e) tendina de a se
ramifica a problemei i de a afecta alte probleme: problemele care nu
sunt legate de altele primesc mai puin atenie, n timp ce problemele
care au consecine care se leag de cele ale altor probleme sunt mai
mult n centrul ateniei; n sfrit, f) aciunea privind acea problem
poate afecta flexibilitatea n viitor a instituiei sau organizaiei: de
exemplu, politica adoptat n 1999-2000 de cretere a numrului de
studeni va avea consecine uriae n viitor asupra activitii
universitilor romneti, dar i de natur bugetar.
Problema costurilor aciunii de aplicare a politicilor care vizeaz o
anumit problem, precum i cea a costurilor analizei acesteia ne
conduc la un alt set de criterii: a) aplicarea unei politici privind o
problem poate avea costuri mult mai mari dect aplicarea politicilor
privind o alt problem. De aceea, este necesar analiza atent a
acestora, avnd n vedere constrngerile bugetare ale instituiilor i
ageniilor guvernamentale; b) aciunea poate presupune schimbri
mici sau mari: se poate adopta o politic incremental sau una care,
explicit, asum schimbri mari. De pild, se poate privatiza ntr-un ora
reeaua de distribuire a apei sau se poate trece la construcia unui
61
Criteriul
1.
1.1
1.2
1.3
1.4
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
CONTEXTUL PROBLEMEI
Este ndeajuns timp pentru a face
analize?
Ct de politizat este problema?
Exist puncte de vedere clare
asupra problemei?
Este problema central?
TRSTURILE PROBLEMEI
Ct de larg e domeniul de opiuni?
Exist consens asupra ei?
Ct de complex este problema?
Ct de mare este incertitudinea?
Este dependent de valori?
REPERCUSIUNILE PROBLEMEI
Are consecine semnificative?
Sunt muli oameni afectai?
Este afectat un grup semnificativ?
Este afectarea semnificativ?
Are problema tendina de a se
ramifica?
Limiteaz ea opiunile viitoare?
62
Problema
B
Problema
C
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
Total
c) Respingerea agendei
Atunci cnd am discutat rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei am vzut c
exercitarea puterii de ctre un grup se poate realiza nu numai n sensul includerii unei
probleme pe agenda public sau pe cea formal, ci i n acela al mpiedicrii unei
probleme s intre pe agenda public sau formal. Atunci ea nici nu exist ca problem:
dac grupuri diferite aveau atitudini diferite fa de politicile corespunztoare, conflictul
nici nu mai apare; el rmne ascuns.
Acest proces de respingere a includerii unei probleme pe agend se poate realiza
ns n multe modaliti. Iat sistematizarea pe care o propun Cobb i Ross (1997: p. 42)
n privina strategiilor care pot fi folosite pentru a respinge accesul la agend. Autorii
disting ntre patru tipuri de strategii: a) cu un cost redus, care accentueaz asupra
nerecunoaterii problemei sau a iniiatorului; b) cu un cost mediu, care ncearc s
discrediteze politica propus de grupul care o iniiaz sau chiar grupul nsui; c) cu un
cost mediu, care intenioneaz s opreasc n mod simbolic grupul iniiator; d) cu un cost
ridicat, care se distribuie ntre toate prile implicate, dar mai mult asupra iniiatorilor
dect asupra oponenilor (cel puin pe termen redus). Cele patru feluri de strategii sunt
aplicate ncepnd cu cele care au cost mai redus, celelalte intrnd n scen de obicei dac
strategiile iniiale cu un cost redus eueaz.
A. Strategii cu cost redus:
nerecunoaterea problemei;
respingerea ideii c problema exist;
refuzul de a recunoate grupurile care propun problema
B. Strategii cu cost mediu: atac
Schimbarea rolurilor: se pretinde statutul de victim
Dac legitimitatea grupului este mic se discrediteaz grupul care
susine problema:
se leg acest grup de altele nepopulare;
se pune sub semnul ntrebrii comportamentul, etica liderilor acelui
grup;
se blameaz grupul pentru c a ridicat problema;
63
64
puternice (etice sau religioase) n acea problem (de pild, n cazul prohibirii
relaiilor homosexuale);
mijloacele de comunicare n mas pot servi att oponenii, ct i susintorii
intrrii unei probleme pe agend: cnd n mass-media o problem nu a
dobndit un loc central, oponenii au avantaj; cnd susintorii au reuit s o
aduc n centrul ateniei mass-media, oponenii accentueaz asupra
caracteristicilor negative ale problemei (costuri mari, crearea de noi instituii,
conflictul cu valori acceptate n societate etc.) sau ale grupului care o susine
(lips de experien, legturi dubioase cu alte grupuri etc.);
tendinele politice pe termen scurt pot afecta problema: scderea PIB, n
ultima parte a anilor '90, a afectat toate ncercrile de a pune problema
creterii ponderii n PIB pentru educaie.
S analizm pe scurt strategiile de atac. Prima opiune care trebuie fcut de
oponenii unei probleme este aceea de a decide mpotriva cui s ndrepte atacul:
mpotriva problemei nsei sau a grupului ori grupurilor care o susin. Dac susintorii
problemei (sau: iniiatorii unei politici) au o legitimitate ridicat, atunci a-i ataca e puin
nelept; dar cnd ei nu se bucur n comunitate de respectabilitate, atunci e mai fezabil
opiunea de a ataca nu problema, cu chiar grupul.
Dac grupul are legitimitate nalt, e mai probabil ca oponenii s se concentreze
direct asupra problemei.
Se susine c problema nu trebuie s reprezinte o preocupare public, c mai
curnd ea ar trebui s fie soluionat n mod privat. De pild, trebuie introdus
educaia sexual ca obiect de nvmnt, sau ea trebuie lsat n seama
prinilor? Sau: dac numrul studenilor de etnie rrom este att de mic, e aceasta
o problem a societii sau ea ine numai de felul n care fiecare persoan (deci i
una de etnie rrom) i alege viitorul? n ambele situaii, primul tip de rspuns a
fost cel care a prevalat: de aceea, problemele nsele pe care le ridicau aceste
ntrebri nu au dobndit un loc vizibil pe agend. n climatul nostru cultural,
multe probleme importante au fost scoase din atenia public prin invocarea
mecanismului pieei libere: nu trebuie s reglementm n acest sau acest domeniu,
fiindc piaa liber va face ca lucrurile s se aranjeze de la sine; de exemplu, nu e
nevoie s reglementm foarte mult activitatea instituiilor care ofer programe de
nvmnt la distan, fiindc cele care nu sunt competitive vor disprea de la
sine; la fel n domeniul turismului, al pieei imobiliare etc.
De multe ori sunt puse n discuie faptele, sugerndu-se c problema apare pentru
c argumentele formulate sunt greite. Cnd s-a sugerat ca sistemul de sprijin
social pentru studeni s fie modificat pentru a direciona resursele (mici)
disponibile n special ctre tinerii care au o situaie financiar mai grea (Dima,
Vlsceanu, 2000), s-a argumentat c datele care indic faptul c cei mai muli
studeni provin din familiile cele mai bine situate n ar n privina veniturilor
sunt prea puin relevante sau chiar c n ara noastr srcia e att de rspndit
nct nu se pot face diferenieri ntre studeni pe criteriul veniturilor familiale.
Atacurile oponenilor mpotriva unei probleme pot face apel la temerile
publicului. Se susine c politica respectiv implic multe costuri ascunse, care
vor face ca situaia de fapt s se nruteasc; sau c unele costuri permise (chiar
stimulate) sunt de natur s afecteze buna funcionare a instituiilor din acel
65
e) Definirea problemelor
66
67
Nu este prea devreme pentru a da o definiie? Dac o definiie este dat prea
devreme, e posibil ca n acest fel s se ngusteze prea mult modul n care sunt
cutate soluiile pentru ea; definiiile premature pot fi foarte restrictive: nu se mai
strnge informaie relevant, iar opiniile sunt concentrate ntr-un mod care poate
distorsiona semnificaia real a problemei.
Cei care definesc problema posed un cadru propriu de abordare a acesteia?
Exist i cadre alternative de abordare a ei? De multe ori, cei care sunt n situaia
de a defini problema nu au nici ei o perspectiv din care s nceap analiza ei, un
cadru teoretic sau cel puin o sum de idei pe care s i bazeze analiza. Mai mult,
pentru ca analiza s fie obiectiv, e binevenit o pluralitate de abordri: iar dac
acestea nu sunt disponibile, e recomandabil ca ele s fie cutate.
Ct de complex poate fi construit o problem? Uneori ceea ce apare ca o
problem simpl constituie de fapt un ntreg complex de probleme. Problema
copiilor strzii, de pild: unii copii provin din case de copii; alii provin din
familii cu probleme (cu un nivel foarte mic de venituri; cu unul dintre prini
alcoolic; n care violena este ridicat etc.); alii din familii monoparentale etc.
Sunt toate aceste cazuri tratabile la fel? Este posibil ca problema s fie abordat
difereniat pentru fiecare din aceste cazuri; sau putem ca unele din aceste situaii
s le punem mpreun (copiii care provin din familii)?
Este neleas structura cauzal a problemei? Dac ne gndim la exemplul
anterior, cunoatem corespunztor cauzele care determin copiii s adopte strada?
Sunt disponibile pentru decideni modele cauzale ale acestui fenomen, elaborate
de sociologi, psihologi? Hogwood i Gunn (1984: p. 124; 2000: p. 135) dau un
exemplu instructiv. n marile orae iar cele romneti, Bucureti n particular, nu
fac excepie! gunoiul este o problem. Ce a determinat acest lucru? Cititorul
poate analiza urmtorii factori invocai ca posibile explicaii: a) deteriorarea
standardelor de comportament ale oamenilor; b) lipsa courilor de gunoi pe strzi
i a pubelelor; c) proliferarea magazinelor n care se vinde hran; d) existena
chiocurilor, n jurul crora se strng ambalaje i alte gunoaie; e) ineficiena
autoritilor n aplicarea legilor privind pstrarea cureniei etc.
Pot fi cunoscute toate implicaiile problemei? Cu ct o problem este mai
complex, cu ct este mai important social, cu att implicaiile ei sunt mai mari
i mai greu de determinat. De aceea, e important efortul de a determina ct se
poate de mult implicaiile relevante, la o scar rezonabil de timp a politicilor prin
care se rspunde problemei.
68
69
Definete procesul:
fii inventiv: problemele nu exist ca ceva dat; mai curnd ele sunt create;
nu considera c definiia problemei la care ai ajuns la un moment dat e definitiv;
fii oricnd gata s redefineti problema;
nu te baza pe credina greit c problemele definesc n mod unic soluiile;
lucreaz cu ceilali pentru a defini problema.
Identific actorii i contextul:
formeaz-i o nelegere ct mai bun a contextului n care se iau deciziile;
identific actorii implicai;
identific nevoile ageniei guvernamentale pentru care lucrezi;
ine seam de preocuprile publicului;
ine seam de valorile pe care se bazeaz preocuparea publicului;
investigheaz supoziiile implicite n felul n care e privit problema n agenia
guvernamental pentru care lucrezi;
ncurajeaz-i pe ceilali membri ai ageniei guvernamentale s lucreaze cu tine (cci
felul n care tu defineti problema poate fi prea limitativ);
fii contient c felul n care politicienii definesc problema difer de al tu.
Identific variabilele:
caut s obii ajutorul experilor;
caut analogii cu alte probleme anterior intrate pe agend;
ine seam de experiena altor organizaii care au avut de-a face cu probleme
similare;
limiteaz numrul variabilelor luate n considerare la un numr manevrabil (eliminle pe care care schimb mult felul n care tu priveti problema; pentru celelalte
ncearc s micorezi numrul de valori pe care le pot lua).
Identific politicile i obiectivele:
f distincia dintre cele dou;
expliciteaz obiectivele relevante;
ine seam de obiectivele doar implicite, care trebuie explicitate;
formuleaz diferitele politici deja cunoscute.
Decide asupra gradului de complexitate al problemei:
examineaz diverite puncte de vedere asupra problemei;
folosete tehnica examinrii mixte (Etzioni a se vedea capitolul 6);
nu fi tentat s clasifici problema dup scheme date.
Adun date, ine seam de abilitile i de strategiile existente:
construiete o baz de date;
colecioneaz orice date cu care te ntlneti; ele ar putea s-i foloseasc la un
moment dat;
fii contient de faptul c cele mai multe date au fost folosite nainte n alte scopuri;
verific-i sursele de informaie;
70
ntrebri i aplicaii
1) Care este deosebirea dintre agenda public i cea formal? Dai exemple de
probleme care se afl pe agenda public, dar nu i pe cea formal. Putei da un
exemplu de problem care s-a aflat pe agenda formal, dar nu i pe cea public?
2) Luai un exemplu de politic economic aplicat n mai multe ri din Europa
central i de rsrit. Putei argumenta plecnd de aici n sensul teoriei
determinrii economice i tehnologice a politicilor?
3) Care sunt caracteristicile cadrului coaliiei de susinere?
4) Care este rolul ideologiei n stabilirea agendei?
5) Definii cele trei fee ale puterii.
6) Care sunt caracteristicile celor trei modele ale stabilirii agendei propuse de Cobb,
Ross i Ross (cel al iniiativei exterioare; cel al mobilizrii; i cel al accesului
interior)?
7) n ce const filtrarea problemelor? Este deosebit aceast etap de cea a stabilirii
agendei?
8) Care sunt criteriile de filtrare a problemelor?
9) Dai exemple de aplicare a criteriilor de filtrare a problemelor, pe baza
cunotinelor dvs. din instituia sau organizaia unde lucrai.
10) Pe baza unei matrici de prioriti privind filtrarea problemelor comparai trei
probleme i determinai care va intra mai degrab pe agenda formal.
11) Pentru fiecare strategie de respingere a includerii unei probleme pe agend
analizai cte un exemplu: fie (i de preferat) din realitatea romneasc strategii
practicate la nivel naional, local ori n cadrul unor instituii i organizaii fie
unele ipotetice.
12) Care sunt dimensiunile unei probleme?
13) Pe baza modelului listei de ntrebri analizai o problem i observai n ce msur
ea este bine definit.
14) Care este rolul analistului n definirea unei probleme?
71
4. FORMULAREA POLITICILOR
Obiectivele capitolului
n acest capitol va fi analizat procesul prin care sunt definite,
evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de soluionare a
unei probleme. Vei putea, dup parcurgerea lui:
s definii problemele structurate bine, mediu sau slab;
s difereniai ntre politicile cu public i cele fr public;
s indicai rolul specialitilor n formularea politicilor;
s identificai tipurile de criterii pentru evaluarea politicilor;
s cunoatei metode de generare i respingere a alternativelor;
s definii i s analizai cazuri concrete de nvare i de transfer al politicilor.
Coninutul capitolului:
a.
b.
c.
d.
72
Probleme bine
structurate
Probleme moderat
structurate
Probleme slab
structurate
Gradul de conflict
consens
consens / conflict
conflict
Numrul de actori
puini
puini
muli
Nivelul de
de ncredere
de ncredere
nu este de ncredere
73
credibilitate a
informaiei
Numrul de
limitat
limitat
alternative
Cunoaterea
sigur
nesigur
rezultatelor
Probabilitatea
calculabil
incalculabil
rezultatelor
(Cf. Walters, L.C., Aydelotte, J., Miller, J., 2000: p. 354.)
nelimitat
necunoscut
incalculabil
Problemele bine structurate sunt rare; cel mai adesea, problemele cu care se
confrunt decidenii sunt slab structurate. Nu exist un consens asupra definirii lor i o
nelegere comun a cilor de urmat pentru a le soluiona. Dificultatea este crescut de
faptul c numrul actorilor implicai este ridicat ceea ce face ca atingerea consensului
s fie complicat. Problema pare s aib un numr uria de alternative de soluionare; dar
aceasta nu n sensul c soluiile propuse sunt bine articulate; dimpotriv: ele sunt mai
degrab presupuse ca existente, i nici una nu este elaborat n detaliu. Cci informaia
disponibil (care e presupus n ncercrile de a elabora i de a evalua alternativele) nu
este de ncredere. n particular, nu e disponibil informaia privind rezultatele aplicrii
unei sau altei politici. Situaia se poate caracteriza ca una de incertitudine: nu numai c nu
se cunoate cu certitudine dac un rezultat va apare sau nu odat promovat o politic;
dar nu se poate calcula nici mcar probabilitatea cu care un anumit rezultat ar putea s
apar; mai mult, pot apare rezultate neintenionate, care nici mcar nu sunt bnuite.
O consecin important a acestor consideraii este urmtoarea: atunci cnd se
confrunt cu o problem slab structurat, decidenii sunt tentai s nu i acorde o atenie
deosebit, dat fiind dificultatea de formulare a unor politici care s atrag consensul
diverilor actori implicai. Ei tind s o mping ntr-o zon cenuie a agendei. Dar, dac
problemei i se ataeaz o alternativ pe care actorii implicai o consider viabil, situaia
se schimb: problema are anse mult mai mari s ias din umbr. Aa se explic de multe
ori decizii rapide asupra unor probleme care dei cunoscute ca importante pentru o
comunitate ani de zile au fost neglijate. Simplu spus, ele au foat neglijate pentru c nu
tiam ce s facem cu ele. Iat dou exemple: problema cinilor vagabonzi din Bucureti
sau cea a sprijinirii de ctre comunitile locale a colilor. Prima a putut fi abordat rapid
atunci cnd s-a elaborat un plan concret de soluionare a ei, chiar dac acel plan a suscitat
foarte multe reacii adverse: fiindc era pentru prima dat cnd primria avea o soluie
clar. n a doua situaie, doar dup ce s-a decis ca administraiile locale s rspund direct
de situaia material a colilor (deci abia cnd o alternativ clar a fost gsit) problema a
aprut ca foarte important pentru primari i i s-au cutat soluii rapide i concrete. (Cf.
i Kingdon, 1995: p. 143.)
Contextul politicii. n formularea politicilor, alte dou aspecte sunt importante:
a) implicarea specialitilor acei participani la procesul de nfptuire a politicilor, care
de cele mai multe ori rmn ascuni ochiului public; b) activitatea grupurilor politice de
presiune, schimbrile n instituiile politice i administrative, n legislaie etc. (Am ntlnit
mai devreme cele dou aspecte atunci cnd am discutat modelul lui Kingdon al stabilirii
agendei. Kingdon (1995) le numea curentul politicilor, respectiv curentul politic.)
74
75
Structurarea
publicului
Exemple
probleme
de
Politici cu public
Politici fr public
Dezvoltare limitat a
grupurilor n jurul
problemei, de obicei
limitat la comuniti
tehnice i tiinifice
Riscuri publice i
probleme cu stimulente
limitate pentru aciune
colectiv
Probleme imediate,
individualizate, repetitive
76
Sisteme de opinii
Stabilirea
agendei
Iniiativ exterioar:
publicul susine intrarea
unei probleme pe agend;
conflicte ntre interesele
formulate
Dinamica politic
b) Stabilirea criteriilor
Sarcina analistului de politici este aceea de a propune alternative de soluionare a
unei probleme, dar i instrumente de formulare i de selectare a acestora. Pentru aceasta,
el trebuie s selecteze criteriile care vor fi folosite n acest sens.
Criteriile de alegere reprezint mecanisme de a evalua comparativ politicile
publice propuse ca soluii pentru o problem.
Sursele criteriilor. Nu se pot folosi aceleai criterii pentru a aborda orice
problem: de fiecare dat, criteriile propuse provin din surse diferite i au justificri
proprii. Ele sunt selectate n contextul formulrii politicilor de ctre cei implicai n acest
proces. Desigur c de multe ori criteriile sunt propuse n scopul susinerii anumitor
politici; se propun acele criterii pe care alternativele susinute de un actor le ndeplinesc
mai bine. Dar criteriile trebuie n acelai timp s poat fi susinute, aprate apelnd la
temeiuri mai generale, pe care le pot accepta diferiii actori implicai: astfel, criteriile care
vizeaz aspecte tehnice sunt mai susceptibile de a fi acceptate de ctre toi actorii
implicai. La fel sunt i cele care ar putea fi acceptate de orice persoan care le-ar evalua
n mod neprtinitor: nu le-ar prefera pentru c aplicarea lor ar duce la alegerea acelor
politici aflate n concordan cu propriile sale interese; i nu le-ar respinge pentru c
aplicarea lor ar conduce la alegerea acelor politici care nu concord cu propriile sale
interese ci ar ncerca s determine dac aplicarea lor ar fi neprtinitoare ntre toi cei
afectai, ar fi echitabil (chiar dac, desigur, rezultatul aplicrii lor nu ar fi favorabil
tuturor). Dac adoptm astfel de criterii, nu e greu s le justificm n faa celorlali:
spunem c ele privesc faptul c o politic public este dezirabil sau e corect. Criteriile
de acest fel sunt etice.
Principala surs a criteriilor aplicate sunt cerinele impuse de instituia care solicit
elaborarea unei politici sau n care aceasta este formulat. Uneori aceste criterii sunt
foarte clar formulate. De pild, dac se cere elaborarea unor politici de reducere a
personalului din nvmnt sau din administraia public, criteriile sunt foarte
precise; adesea ns, criteriile nu sunt foarte limpezi i ele apar pe parcursul
77
78
unui numr mare de ceteni, dintre care unii s-au nscut la mai bine de o jumtate de
secol dup ce s-a produs naionalizarea ar fi inabordabile. De cele mai multe ori e
necesar o combinaie de criterii (MacRae, Whittington, 1997: cap. 2). Aceasta nu este
simplu de manevrat, ns e preferabil s lum n considerare mai multe criterii,
corespunznd complexitii problemei i contextului n care se formuleaz problema.
(Aceast propunere nu este neobinuit dac o comparm cu ceea ce fiecare dintre noi
facem n viaa de zi cu zi: n mod obinuit, atunci cnd facem o alegere, combinm
diverse criterii: cnd alegem o slujb, avem n vedere salariul, dar i posibilitatea
avansrii; practicarea propriei meserii; apropierea de domiciliu etc.; atunci cnd alegem o
hain, conteaz nu doar preul, ci i calitatea materialului sau marca sau faptul c este la
mod.)
Alegerea ntre criterii. Criteriile difer ntre ele nu numai prin faptul c au surse
i justificri diferite, dar i prin coninutul sau natura lor. Astfel, avem (Keeney, apud
MacRae, Whittington, 1997: p. 78):
Mijloace i scopuri: unele criterii privesc modul de evaluare a mijloacelor pentru
atingerea unui scop, iar altele vizeaz nsui acel scop. De pild, n politicile sanitare
asigurarea accesului tuturor cetenilor la tratament medical calificat este un mijloc,
n timp ce sntatea lor este scop.
Generalitate: unele criterii sunt mai generale dect altele. Astfel, starea de sntate,
nivelul veniturilor, calitatea relaiilor personale sunt mai puin generale dect
bunstarea persoanei; iar calitatea relaiilor personale e un criteriu mai general dect
calitatea relaiilor de familie sau calitatea relaiilor de prietenie.
Msurare: un criteriu poate fi tratat ca un concept (precum cele menionate mai
devreme), n timp ce altele sunt msuri ale acelor concepte. Numrul de medici pe
locuitor sau numrul de paturi n spital ce revin la o sut de mii de locuitori sunt
indicatori care exprim msuri ale accesului la tratament medical calificat.
Temeiuri combinate, atunci cnd un criteriu general este interpretat cu ajutorul unui
criteriu care exprim un msur. De pild, bunstarea general sau interesul public
sunt pentru muli oameni concepte care exprim criterii importante, dei evident c
sunt greu de definit precis. Un criteriu precum beneficiul economic net, care poate fi
msurat precis, poate fi neles ca o operaionalizare convenabil n multe cazuri a
acestora. Dar s observm c nu ntotdeauna ele pot fi interpretate astfel: cci este
chestionabil dac e mereu posibil s interpretm n termeni economici satisfacia fa
de relaiile personale sau interesul public. (A se vedea n capitolul urmtor discuiile
privind analiza cost-beneficiu.)
n analiza unei probleme avnd ca scop propunerea de politici este posibil s se
selecteze seturi diferite de criterii, mai mult sau mai puin largi, mai mult sau mai puin
pertinente. Pentru ca formularea politicilor s fie corespunztoare, stabilirea criteriilor
utilizate e aadar o premis hotrtoare. Cum putem alege o colecie ct mai bun de
criterii? MacRae i Whittington (1997: cap. 2) propun urmtoarele reguli:
a) s folosim criterii care vizeaz scopurile mai degrab dect mijloacele;
b) s selectm un set ct mai complet de criterii, care nu las deoparte nici o
variabil relevant;
c) s nu folosim criterii care se suprapun; cci dac utilizm apoi combinaii de
criterii, riscm s numrm de dou ori acelai lucru;
79
80
important pentru aprecierea unei situaii de formulare a unei politici. Judecile pe care le
fac experii din anumite domenii sunt ns mult mai adecvate pentru evaluarea unor
situaii. De aceea, aceste judeci, chiar dac nu sunt exprimate n termeni cantitativi, pot
fi luate ca temei al aprecierilor difereniate ale politicilor propuse. (Un rol important l au
metodele propuse de economiti, de exemplu metoda analizei cost-beneficiu. O vom
discuta mai pe larg n capitolul urmtor.)
c) Analiza alternativelor
Alegerea unei politici presupune examinarea alternativelor, compararea lor. E
necesar s distingem ntre mai multe procese care sunt implicate n acest loc: 1)
generarea alternativelor; 2) acceptarea i respingerea alternativelor; i c) formularea
unei liste scurte de alternative.
Generarea alternativelor. Atunci cnd o problem intr pe agend, ea se situeaz
undeva ntre urmtoarele dou cazuri:
1) Problema intr pe agend odat cu soluii concrete, bine specificate ale ei: odat
cu problema se cunosc precis i politici care s o soluioneze. De multe ori
politicile fr public sunt astfel; dar acelai lucru se ntmpl i cnd n situaii
particulare un grup implicat sau o coaliie de susinere reuete s impun o
anumit modalitate de abordare a problemei i avanseaz o politic clar.
2) Problema intr pe agend mai degrab ca un ideal general, puin specificat (de
exemplu: nlturarea abandonului colar; reducerea srciei; reducerea omajului).
n acest caz ea trebuie s fie elaborat astfel nct s fie produse obiective i
alternative concrete.
Procesul de specificare a problemei n vederea generrii de alternative are dou
aspecte: 1) identificarea tipurilor de politici admisibile; 2) n interiorul fiecrui tip,
specificarea alternativelor. De exemplu, n problema abandonului colar un tip de
alternative e cel care se concentreaz pe sprijinirea familiilor cu probleme; alt tip se
concentreaz pe activitatea colilor de atragere a elevilor; un altul, pe politicile celei de a
doua anse pentru cei care au abandonat coala i doresc s i completeze educaia.
Fiecare din aceste tipuri sugereaz anumite politici specifice, care vor putea fi apoi
elaborare i specificate adecvat. Unii autori numesc tipurile de alternative nelese ca
politici schiate n mare, mai curnd dect ca politici elaborate n detaliu
protoalternative (Weimer, 1993).
Cum ajunge o alternativ s fie considerat ca o opiune posibil? Cum ajung
actorii implicai n elaborarea unei politici s ia n considerare o alternativ? Trei surse
sunt cele mai comune: a) alternativa este dat; b) alternativa apare n procesul de
analiz a problemei aflate pe agend; c) alternativa apare ntr-un proces specific de
producere creativ.
Unele alternative sunt date: atunci cnd o problem apare pe agend este
posibil, aa cum am vzut, ca o opiune de politic n vederea soluionrii ei s existe
deja. Dar i un alt caz este foarte important: acela n care problema respectiv este veche;
ea a mai primit o soluionare i deci exist o politic practicat efectiv pn n acel
moment. Aceast opiune de a continua s faci ceea ce ai mai fcut este indicat adesea ca
una dintre cele mai demne de considerat alternative: chiar dac ea nu este cea mai bun
81
iar reintrarea problemei pe agend probeaz acest lucru ea s-a dovedit n mare msur
satisfctoare; ea nu este optim, ns asigur o anumit soluionare a problemei. Aa
cum vom vedea n capitolul urmtor, n care vom discuta modelul incremental al deciziei,
alternativa practicat deja are nc un rol important: ea face ca multe dintre celelalte
alternative luate n considerare s difere numai ntr-o mic msur, incremental de
aceasta. O nou opiune, conform acestui model al deciziei, are anse mai mari s fie
aleas dac promoveaz numai schimbri mici fa de situaia existent. Exist i un alt
mecanism prin care o alternativ poate s apar ca fiind dat: ea este sau a fost
practicat n alt loc, n alte instituii sau societi, n situaii similare. Vom discuta mai pe
larg acest caz n paragraful urmtor.
Analiza sistematic a problemei ajunse pe agenda public duce la cunoaterea mai
n amnunime a caracteristicilor acesteia. Cauzele unor fenomene precum omajul,
veniturile mai reduse ale femeilor n raport cu cele ale brbailor, abandonul colar etc.
pot s fie astfel studiate mai atent. Evidenierea unor astfel de caracteristici ale problemei
nu nseamn ns c au fost formulate i alternative de soluionare a ei; generarea
politicilor prin care ea va fi modificat este e etap care abia ncepe. S presupunem c
analiza abandonului colar duce la concluzia c acesta afecteaz cel mai mult fetele din
comunitile rrome. Desigur c atunci suntem numai n faa unei corelaii, care ne indic
o direcie n care ar trebui s se ndrepte politicile care urmresc reducerea abandonului
colar, dar nu i o politic efectiv. S accentum ns c aceste rezultate ale analizei (cel
mai adesea realizate de experi) deschid drumul formulrii alternativelor de un anumit tip.
Nu de puine ori alternativele apar ntr-un proces specific de producere creativ.
De aceea, ncurajarea cercetrii creative a problemei este o cale important de generare a
alternativelor. ntr-adevr, activitile pe care cei mai muli le desfurm sunt rutiniere:
organizaiile n care lucrm dezvolt procedurile lor clare de aciune, din care e greu s
ieim (iar adesea nu avem nici un stimulent n acest sens dimpotriv!); soluiile
practicate deja ne fac s vedem realitatea din perspectiva lor. Or, generarea unor
alternative noi este un proces creativ, care rupe abloane i ne face s vedem lucrurile
ntr-o alt perspectiv. Un exemplu care se d adesea este urmtorul (MacRae,
Whittington, 1997: p. 118): pn n anii 50, se considera c principalele cauze ale
accidentelor de main erau legate de ofer neatenia, necunoaterea regulilor,
nerespectarea lor, consumul de buturi alcoolice etc. ncepnd cu anii 50 o nou
abordare a nceput s ctige teren: nu numai oferul, ci i autovehiculul poate fi de vin.
Ca urmare, guvernele au nceput s dea reglementri privind sigurana acestuia. Astzi,
cnd aceast abordare este comun, pare ciudat c nimeni nu se gndise nainte la msuri
n acest sens: dar, aa cum am vzut, modurile dominante de a vedea lucrurile pot s ne
orbeasc ntr-att nct s fie nevoie de o abordare creativ pentru a produce o alternativ
nou.
Exist patru surse ale soluiilor noi, obinute creativ (Hogwood, Gunn, 1984,
2000: 10.2): i) persoanele creative: o persoan aflat ntr-o instituie guvernamental pe
o poziie de decizie ar proceda nelept dac ar avea grij ca persoanele angajate pe poziii
de pe care particip la formularea politicilor s fie creative; ii) transferul de politici este o
cale important (o vom discuta mai pe larg n paragraful urmtor); iii) progresul tehnic:
s ne gndim numai la tehnologia informaional care a deschis oportuniti, de nebnuit
n urm cu civa ani, privind obinerea i prelucrarea datelor sau modelri folositoare n
generarea de noi soluii; iv) se apeleaz la tehnici sistematice, organizaionale de
82
83
84
foste socialiste, Polonia este prea srac pentru a face experimente. Vom urma de aceea
modelele care merg.
Preocuprile cu care oamenii obinuii se adreseaz guvernelor educaie,
protecie social, asisten medical, sigurana pe strzi, un mediu curat, o economie
sntoas sunt comune pe multe continente. ntr-un domeniu de aplicare a politicilor
sunt multe lucruri comune ntre state ca i n interiorul frontierelor naionale. Ne ateptm
ca n coli copii s nvee s scrie i s citeasc; ne ateptm ca protecia social s apere
de srcie persoanele n vrst; ne ateptm ca inspectorii sanitari s previn rspndirea
bolilor contagioase. E mai uor s observm asemnri ntre politicile practicate n
acelai domeniu n ri diferite dect s gsim asemnri ntre protecia social i
politicile privind aprarea sau mediul ntr-o anumit ar.
Confruntai cu o problem comun, decidenii din orae, administraiile locale
sau naionale pot s nvee din felul n care omologii lor au rspuns n alte pri. Mai mult
dect att, se nate posibilitatea ca decidenii s trag nvminte care s-i ajute s
abordeze mai bine propriile lor probleme. Dac lecia este pozitiv, politicile care merg
sunt transferate, cu adaptrile necesare. Dac este negativ, cei interesai nva ce s nu
fac, urmrind greelile altora. (Rose, R., 1991: p. 4)
nvminte
privind procesul
politic
instrumentale
sociale
Vizeaz nvarea
n ce privete:
viabilitatea interveniei
prin politici sau
configurarea
implementrii
politicilor
construcia social a
unei politici sau a unue
probleme
Centrare pe:
instrumentele
politicilor sau
configurarea
implementrii
domeniul politicilor,
obiectivele politicilor
fezabilitatea politic i
procesul politic
nelegerea surselor
eecului politicilor sau
mbuntirea
capacitii politicilor de
a atinge scopurile
propuse
schimbarea ateptrilor
privind obiectivele
politicilor, sau
redefinirea acestor
obiective
o susinere mai
complex a unei
politici sau a unei
probleme
85
Precondiii:
mbuntirea
nelegerii problemei
sau schimbarea
opiniilor fundamentale
privind domeniul de
aplicare a politicii
contientizarea
evoluiilor politice
viitoare i a factorilor
care le afecteaz
Indicatori:
reconfigurarea politicii,
cu schimbarea
instrumentelor de
aplicare a ei:
stimulente, penalizri,
asisten, finanare etc.
redefinirea politicii, cu
schimbarea
obiectivelor sau
domeniului ei de
aplicare: direcia
politicii, grupurile int,
drepturile conferite etc.
schimbri n strategia
aprtorilor politicii:
noi zone de discuie,
noi argumente, noi
tactici de a atrage
atenia asupra
problemei sau politicii
Se poate confunda
cu:
aparenta nvare
constnd n postularea
unei presupuse
superioriti a unui
instrument; mimare
redefinirea politicii
care nu e legat de
schimbarea opiniilor
fundamentale privind
domeniul de aplicare a
politicii
schimbri
ntmpltoare n
strategia politic,
nelegate de nelegerea
dinamicii politice
Necesit dovezi
privind:
schimbri n opiniile
fundamentale privind
domeniul de aplicare a
politicii
contientizarea
relaiilor dintre
strategia politic i
fezabilitatea politic
86
87
88
ntrebri i aplicaii
1) Dai exemple de probleme bine structurate, mediu structurate i slab structurate.
Analizai-le potrivit celor ase criterii.
2) Care este rolul specialitilor n formularea politicilor?
3) Ce este o reea de politici? ncercai, pe baza unui exemplu concret, s identificai
componentele unei reele de politici.
4) Discutai exemple de politici pe care le cunoatei mai bine. ncercai s indicai
alternative la acea politic. Ce surs au avut alternativele?
5) Gndii-v la o alegere complex care a fost fcut n instituia dvs. ncercai s
vedei care au fost criteriile folosite i cum au fost ele combinate. Au fost ele
relevante? Au fost complete? S-au suprapus? S-au folosit msurri clare?
6) Pentru gsirea soluiilor la o problem cu care v confruntai, ncercai s folosii o
tehnic de tipul brainstorming sau de al metodei Delphi. Care este opinia dvs. privind
rezultatele obinute?
7) Dai exemple de politici adoptate n instituia dvs. care reprezint un transfer de
politici. analizai-l potrivit criteriilor menionate n text.
89
5. RAIONALITATE I DECIZIE
Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este de a introduce conceptele de
raionalitate i de decizie. Dup parcurgerea capitolului i, respectiv,
dup realizarea aplicaiilor de la sfritul lui, vei putea:
s definii conceptele de decizie i de raionalitate;
s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de raionalitate;
s distingei ntre conceptele de decizie individual i de decizie social;
s identificai situaiile n care se poate aplica modelul deciziei raionale;
s identificai diferite stiluri de luare a deciziei;
s definii modele alternative de luare a deciziilor.
Termeni cheie: raionalitate; decizie; analiz cost-beneficiu; raionalitate limitat;
incrementalism; stiluri de luare a deciziilor.
Coninutul capitolului:
a. Conceptul de decizie raional
b. Critici ale modelului deciziei raionale
c. Modele alternative ale deciziei
Teoriile care au ca obiect modul n care se iau deciziile sunt importante pentru c
ne permit s nelegem relaiile complexe n care se produc i se aplic politicile publice.
Pe baza lor vom putea s abordm cazuri concrete i s examinm comportamentul
actorilor politici, precum i multiple probleme i situaii n care este nevoie s se ia
decizii.
Etapa de decizie din cadrul procesului de formare i aplicare a unei politici
publice a primit o atenie deosebit ndeosebi n anii '50 i '60, cnd analizele se centrau
pe modelele de luare a deciziilor n cadrul organizaiilor i, ndeosebi, al instituiilor
administraiei publice. Atunci au fost elaborate principalele modele ale deciziei privind
politicile publice: cel raional i cel incremental. Ideea implicit n cele mai multe
evaluri comparative ale celor dou modele a fost aceea c:
90
modelul raional are mai curnd un caracter normativ; altfel spus, el vizeaz felul
n care ar trebui s fie luate deciziile pentru ca acestea s fie acceptate ca
raionale;
modelul incremental are mai curnd un caracter descriptiv: el spune mai bine
dect cel raional cum se fac realmente deciziile.
n anii '70 i n deceniile urmtoare cercetrile au urmrit s dezvolte modele alternative
de luare a deciziilor i chiar s propun modele integratoare.
91
valoarea primului rezultat e mai mare dect valoarea celui de-al doilea. Atunci nu va fi
nici o dificultate ca ea s aleag alternativa a:
a
r1
b
r2
r1 > r2
Aadar: a > b (alternativa a este preferat alternativei b).
S observm c n acest exemplu ntlnim dou elemente eseniale ale procesului
de alegere. Mai nti, avem premise factuale sau descriptive: c rezultatul r1 este produs
de alternativa a; i c rezultatul r2 este produs de alternativa b. Aceste premise sunt
factuale n sensul c, n principiu, putem ca, pe baza analizei a ceea ce realmente s-ar
petrece dac am adopta alternativa a (sau alternativa b), s determinm dac ele sunt
adevrate sau false; dac, deci, realmente rezultatul r1 este produs de alternativa a, iar
rezultatul r2 este produs de alternativa b. n al doilea rnd avem ns o premis precum: r1
> r2. Ea nu este factual, ci de valoare: fiindc acceptarea ea nu depinde de ceea ce se
ntmpl realmente sau nu, ci de altceva anume de criteriile pe care noi le acceptm
pentru a stabili c un anumit rezultat este mai bun dect un altul.
Nu de puine ori jurnalitii sunt tentai s adopte acest model al alegerii raionale:
ei presupun c oamenii politici, persoanele care ocup funcii de conducere importante n
structurile statului au capacitatea de a se comporta ca actori raionali atunci cnd aleg o
anumit politic public. Pentru muli votani, este mai confortabil s presupun c
primul ministru sau minitrii au la dispoziie ntreaga informaie relevant pentru a
decide; c au detectat opiuni ntre care s aleag, iar ntre acestea se gsete i cea care e
cea mai bun pentru comunitate (Axford et al. 1997: 421).
Acest model al comportamentului raional este exemplificat, dup unii autori, n
dou mari domenii ale activitii umane: n economie i n administraie. Omul raional,
aa cum este el descris de economiti, este cel: a) interesat n promovarea propriilor
interese; b) capabil s obin ntreaga informaie necesar (informaie perfect); c) nu are
limitri n procesarea acestei informaii; d) poate compara alternativele (i dispune de
toate alternativele relevante); e) alege cea mai bun alternativ (este maximizator). Acest
om economic poate fi comparat cu omul birocratic: cel care lucreaz n administraia
public. n birocraiile moderne, autoritatea este ierarhic: deciziile se iau ntr-un lan
precis construit de supraordonare i de subordonare. Autoritatea este impersonal, iar
ntreaga activitate se bazeaz pe aplicarea unor proceduri i reguli precise. Un birocrat
decide aplicnd metodic, raional aceste reguli n cazuri particulare. Teoria clasic a
birocraiei (unul dintre principalii ei promotori a fost sociologul german Max Weber) se
bazeaz pe o distincie esenial: politicienii sunt cei care stabilesc scopurile guvernrii;
birocraii le aplic altfel zis, ei caut s gseasc cele mai potrivite mijloace pentru a le
realiza. Activitatea lor corespunde deci definiiei raionalitii instrumentale.
Un exemplu de alegere complex. S presupunem c n oraul X exist un
combinat siderurgic, care nu a fost privatizat, i care produce mari pierderi. n faa
decidenilor locali, precum i a responsabililor din Ministerul Industriei, se pune
problema alegerii ntre trei alternative:
92
(a) s pstreze status quo-ul, adic s se continue subvenionarea din bugetul statului
a pierderilor. n acest fel, cei 12000 de salariai ai combinatului vor avea un venit
mediu lunar de 1 milion de lei.
(b) s nchid o parte a combinatului, asigurnd astfel un salariu mediu de 1,5
milioane de lei pentru 7000 de salariai.
(c) s ofere programe de reconversie profesional pentru persoanele din combinat,
astfel nct n medie un numr de 10000 persoane vor putea s i asigure un venit
de 1 milion de lei pe lun (fie n combinat, fie gsindu-i noi slujbe n afara
acestuia).
Dac msurm eficiena acestor trei alternative prin veniturile asigurate, observm
c prima produce ca rezultat (r1) un venit lunar de 12 miliarde de lei; rezultatul celei de-a
doua (r2) este un venit lunar de 10,5 miliarde de lei; iar rezultatul celei de-a treia (r3) este
un venit lunar de 10 miliarde de lei. Ca urmare, politica de a pstra status quo-ul este cea
care va trebui aleas.
Problema care se ridic ns acum este c cele trei politici au: 1) consecine
diferite n timp; 2) consecine diferite asupra felului n care persoanele din oraul X vor
vota partidul care este responsabil de adoptarea unei anumite politici. ntr-adevr, cea dea doua i mai cu seam a treia alternativ vor putea ca n timp s conduc la rezultate mai
bune dect prima, care n faza iniial a aplicrii are cele mai bune rezultate. Dar tot ele
antreneaz costuri electorale! Iat un exemplu de evoluie posibil:
a
b
c
Cum se observ, ordinea celor trei alternative se modific, dup cum lum n consideraie
diferitele criterii pe care le avem. Astfel, dup criteriul veniturilor din anul de aplicare a
politicii (2001), ordinea celor trei alternative este:
a > b > c.
Dup criteriul veniturilor din anul 2005, ordinea lor devine:
c > b > a.
Dar dac avem n vedere efectele electorale ale acestei decizii, atunci preferina este:
a > c >b.
Aici apare o problem esenial, creia o teorie a deciziei trebuie s i dea rspuns:
ce mecanisme pot fi aplicate, pentru a face o unic alegere ntre cele trei alternative? Cum
putem agrega cele trei criterii menionate ntr-unul singur, astfel nct s se poat opta
pentru o anumit politic? Aceast problem va fi abordat pe larg mai jos. Pn atunci,
s menionm deja una din dificultile care apar. S presupunem c hotrm ca, dintre
dou alternative, alternativa aleas s fie cea care e preferat sub mai multe criterii (n
cazul nostru, sub cel puin dou). Atunci avem:
93
1) a este preferat lui b, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este
considerat mai bun;
2) a este preferat lui c, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este
considerat mai bun;
3) c este preferat lui b, ntruct sub al doilea i al treilea criteriu ea este
considerat mai bun.
Ca urmare, ordinea celor trei alternative este: a este preferat lui c, care la rndul ei este
preferat lui b. Aceast ordonare respect ceea ce se numete proprietatea de tranzitivitate
a relaiei de preferin. O relaie R este tranzitiv atunci cnd: dac a este n relaia R cu
c, iar c este n relaia R cu b, atunci i a va fi n relaia R cu b. Cci, cum se vede imediat,
avem i: a este preferat lui b. E important s observm ns c atunci cnd agregm, prin
utilizarea mecanismului descris mai devreme, preferinele ntre alternative, potrivit unor
criterii independente, e posibil s ntlnim situaii n care proprietatea de tranzitivitate
este nclcat. Dar atunci nu va mai fi posibil s alegem n mod consistent o anumit
politic: fiindc relaia de preferin ntre politici devine circular. C lucrurile stau aa se
poate vedea dac modificm exemplul dat mai devreme n felul urmtor:
a
94
95
96
O condiie necesar pentru ca o ordonare a alternativelor sau obiectivelor s fie consistent este aceea a
respectrii tranzitivitii relaiei de preferin.
97
98
Efectele politicilor aplicate n fiecare perioad de timp (ani sau un numr de ani).
99
Comportamentul unui individ singur, izolat este imposibil s ating vreun grad
nalt de raionalitate. Numrul alternativelor pe care el trebuie s le exploreze este
att de mare, informaia de care ar avea nevoie e att de vast, nct e greu de
conceput chiar i o aproximare a raionalitii obiective. alegerea individual are
loc ntr-un mediu n care sunt multe lucruri "date" sunt premise acceptate de
subiect ca baz ale alegerii lui; iar comportamentul su este adaptativ numai n
limitele trasate de aceste lucruri "date". (Simon, 1945: p. 79)
Vom discuta n acest paragraf dou critici ale modelului deciziei raionale: 1)
faptul c el nu d seam de dificulti ale alegerii colective cristalizate n, de pild, aa
numitele teoreme de imposibilitate; 2) faptul c el admite o singur form a raionalitii
umane.
Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Aceast teorem, demonstrat de K.
Arrow, laureat al premiului Nobel, arat c este imposibil ca ntr-o societate democratic
decidenii s respecte condiiile teoriei raional-comprehensive a deciziei. Arrow a artat
c alegerile pe care le fac membrii unei societi democratice i care presupunem c
sunt raionale, n sensul definit mai sus nu pot fi agregate astfel nct s construim o
decizie colectiv care s fie cea mai bun pentru toi.
Pentru a vedea cum stau lucrurile, s lum un exemplu. Presupunem c trei
persoane, A, B, C, fac parte dintr-o comisie care trebui s decid asupra unei politici de
combatere a corupiei. Cel puin trei ci sunt disponibile: s ntreasc activitatea poliiei
(a); s nspreasc pedepsele pentru cei care sunt corupi (b); s creasc salariile
funcionarilor publici (c).
Persoanele A, B, C au ns puncte de vedere diferite cu privire la cea mai bun
politic de aplicat. Astfel, persoana A consider c cea mai bun cale este cea a ntririi
activitii poliiei; urmeaz nsprirea pedepselor pentru cei corupi, iar pe ultimul loc ar
fi creterea salariilor funcionarilor publici. Pentru B, cele trei politici sunt ierarhizate
altfel: pe primul loc este politica b, urmat de c i apoi de a; pentru persoana C,
dimpotriv, cea mai bun cale de a combate corupia este c (creterea salariilor
funcionarilor publici); urmeaz a (ntrirea activitii poliiei), iar pe ultimul loc se afl
politica b: nsprirea pedepselor pentru cei corupi. Aadar, cele trei preferine sunt:
A: a > b > c
B: b > c > a
C: c > a > b
S observm mai nti c preferinele individuale ale membrilor grupului sunt toate
tranzitive. Acum, s ncercm s agregm cele trei preferine, pentru a obine o preferin
social (a grupului). Vom lua urmtoarea procedur de agregare a preferinelor:
comparm alternativele dou cte dou; dac una e preferat celeilalte de cel puin doi
membri ai comisiei, atunci ea va fi alternativa aleas de comisie. (n fond, presupunem c
n comisie se alege potrivit regulii majoritii.) Obinem:
a > b (fiindc att A ct i C prefer pe a lui b)
b > c (fiindc att A ct i B prefer pe b lui c)
c > a (fiindc att B ct i C prefer pe a lui b)
Ca urmare, preferina grupului va fi urmtoarea:
a>b>c>a
Aadar, relaia > de preferin social nu este tranzitiv, fiindc dei a > b i b > c, nu
avem, cum ne-am atepta potrivit proprietii tranzitivitii, a > c, ci dimpotriv c > a;
100
mai mult relaia de preferin social este ciclic. (S ne aducem aminte de un exemplu
anterior, privitor la un ora n care exist un combinat siderurgic, care nu a
fost privatizat i care produce mari pierderi; aplicnd aceeai procedur de
agregare a preferinelor, ajungeam de asemenea la nclcarea tranzitivitii preferinei!)
Consecinele sunt evidente dac ne gndim c situaia n care se afl membrii
grupului este una de votare. Dac ncercm s aplicm regula majoritii, observm c
orice alternativ am vrea s alegem, exist o majoritate de membri ai grupului care
prefer o alt alternativ dect aceasta. Dac vrem s alegem, de pild, alternativa a,
atunci majoritatea compus din B i C prefer o alt alternativ anume c lui a; i
analog n celelalte cazuri. Obinem astfel ceea ce se cheam paradoxul votantului: prin
agregarea unor preferine tranzitive parvenim la o relaie intranzitiv de preferin
social. Ceea ce este grav cu aceast relaie de preferin social e faptul c ea nu ne
permite s facem nici o alegere; n acest sens ea exprim inconsistena, ori iraionalitatea
alegerii sociale.
Exemplul nostru sugereaz c este posibil ca indivizii s aleag raional, dar
majoritatea s nu poat s ajung la o alegere colectiv raional. Ceea ce dovedete
teorema lui Arrow este c este imposibil s se aplice proceduri democratice (precum
regula majoritii) pentru a obine decizii colective care respect proprietatea
tranzitivitii.
Teorema lui Arrow se bazeaz pe cteva supoziii: mai nti, le admite c grupul
care decide are cel puin doi membri, care trebuie s aleag ntre cel puin trei alternative.
n al doilea rnd, Arrow formuleaz patru condiii pe care el le consider rezonabile n
orice procedur democratic de decizie:
1. Domeniul nelimitat: membrii grupului pot s aib orice fel de preferine ntre
alternative; nu exist nici un fel de restricii asupra preferinelor pe care i le
formeaz persoanele individuale.
2. Criteriul Pareto: alegerile colective trebuie s reflecte alegerile individuale;
dac cel puin un membru al grupului este mpotriva alegerii unei alternative,
atunci aceasta nu poate reprezenta alegerea colectiv.
3. Independena alternativelor irelevante: alegerea colectiv ntre dou
alternative depinde de preferinele individuale ntre acestea.
4. Condiia de nedictatur. Nu exist nici un membru al grupului care s
determine rezultatul alegerii colective, impunndu-i preferinele sale asupra
celorlali.
Condiia domeniului nelimitat are o interpretare politic evident: nu avem
dreptul s punem vreo limit asupra felului n care o persoan i alege propria relaie de
preferin. Astfel, ea apare ca o cerin liberal de admitere a oricrui plan de via pe
care o persoan individual dorete s l adopte. Criteriul lui Pareto, la rndul lui,
exprim o cerin politic democratic: aceea ca alegerile colective s dea seam de ceea
ce doresc cetenii. Independena alternativelor irelevante este n fond un mod de a
formula opiunea pentru democraie: orice alegere social trebuie s se ntemeieze pe
preferinele individuale. Condiia de nedictatur este direct n acelai sens: dac vrem s
trim ntr-o democraie, atunci nu putem accepta ca un anumit membru sau anumii
membri ai societii s i impun preferinele asupra acesteia.
Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Nu exist nici un mod de agregare a
preferinelor individuale care s satisfac simultan:
101
102
atenia noastr are limite: deciziile se iau pe baza unei analize seriale (cci nu te
poi gndi la prea multe lucruri n acelai timp); iar atenia se schimb de la un
moment la altul;
puterile noastre de observaie i de comunicare sunt limitate; nvm adaptndune comportamentul la scopuri;
capacitatea memoriei noastre e limitat;
suntem creaturi care avem obiceiuri i rutine;
suntem limitai de mediul psihologic n care ne gsim.
n al doilea rnd, suntem limitai i de mediul organizaional care creeaz cadrele
n care decidem. Structurile organizaionale, procedurile adoptate n cadrul lor, cultura
organizaional determin anumite tipuri de a lua decizia. Organizaiile impun valorile lor
asupra deciziilor acceptabile. Iar constrngerile de timp mpiedic de multe ori cutarea
mai multor alternative ntre care s se fac alegerea. De aceea, cei care decid asupra unei
politici de cele mai multe ori nu au de ales ntre toate opiunile posibile, ci mai curnd ei
au n fa un numr redus de alternative. Mai mult, acceptarea unei politici ca o
alternativ real care ar putea fi aleas depinde de opiunile ideologice, de valorile pe
care le accept decidenii.
Ca urmare, susine Simon, omul este raional, dar raionalitatea lui este una
limitat. Concluzia cea mai important care decurge de aici este aceea c alternativa
aleas nu este cea care va maximiza: nu este cea care produce cele mai mari beneficii n
raport cu costurile implementrii ei; nu este cea care exprim cel mai bun mijloc de a
atinge obiectivele propuse, aa cum cerea ideea de raionalitate instrumental.
Comportamentul raional, dup Simon, nu este aadar cel maximizator.
Mai degrab, susine el, comportamentul raional este unul satisficient; Simon a
inventat acest termen combinnd cele dou condiii ale raionalitii limitate: un
comportament raional apare, n aceast perspectiv ca satisfctor i suficient. O aciune
de alegere este satisficient atunci cnd cel care o face caut s identifice acele alternative
care sunt destul de bune: ele sunt satisfctoare i suficiente pentru a atinge scopurile.
Altfel zis, decidentul nu va trebui s cerceteze toate alternativele care, n principiu, ar
putea s produc beneficii mai mari (aadar, el nu este maximizator); el trebuie s in
seam doar de alternativele care vor produce o cretere rezonabil aadar, satisficient
a beneficiilor sale.
103
104
alegerile sunt date deja, astfel nct inovarea este inhibat i se perpetueaz
aranjamentele existente.
E interesant s comparm cele dou modele ale deciziei (cf. Lindblom, 1968):
Modelul raional i comprehensiv al
deciziei
Clarificarea valorilor este distinct de
analiza empiric a politicilor alternative
(uneori o precede)
n formularea politicilor: 1) se izoleaz mai
nti scopurile; 2) sunt apoi cutate
mijloacele
Testul unei politici bune: e cel mai potrivit
mijloc pentru a atinge scopurile dorite
Analiza e comprehensiv: se ia n
considerare orice factor relevant
Adesea se apeleaz puternic la teorii
Schimbare mare
Schimbare mic
(incremental)
Nivel nalt
disponibile
A
de
cunotine
Nivel sczut
disponibile
C
de
cunotine
105
106
Metafora coului de gunoi este folosit intenionat de autori pentru a nltura aura
de raionalitate a deciziilor asupra politicilor publice care era pstrat n diversele
modele ale deciziei. Dup ei, lucrurile nu stau deloc aa: cci scopurile, obiectivele
adesea nu sunt cunoscute de cei care aleg o politic public. La fel, ei nu cunosc relaiile
cauzale ntre evenimente. Dimpotriv, decidenii aleg scopuri i mijloace, atribuie relaii
de determinare pe msur ce se angajeaz n procesul de decizie; proces care este
ambiguu i impredictibil.
Stiluri de luare a deciziilor. Modelul propus de Cohen, March i Olsen indic
faptul c tipul de decizie depinde de problemele avute n vedere i de contextele
instituionale. Aceast implicaie este utilizat pe J. Forester (1984) pentru a dezvolta un
model al stilurilor de luare a deciziilor. Dup Forester, ceea ce este raional s fac
decidenii depinde de situaiile n care ei lucreaz.
Ceea ce este practic i raional s facem ntr-o situaie depinde n parte de structura
acelei situaii. De aceea, analiza situaiei n care se ia decizia este esenial pentru
alegerea sau ghidarea aciunii n acea situaie... Punctul crucial al argumentului este
acesta. n funcie de condiiile disponibile, o strategie poate fi practic sau ridicol. Dac
avem timp, expertiz, date, o problem bine definit, atunci a face calcule tehnice este
foarte bine; dar dac nu avem timp la dispoziie, date, definiia problemei, expertiz,
atunci a ncerca s facem calcule tehnice poate foarte bine s nsemne o pierdere de timp.
ntr-un mediu organizaional complex, reele de informaie pot fi la fel, dac nu chiar mai
importante dect documentele atunci cnd se cere informaie. ntr-un mediu de conflict
interorganizaional poate c se cere negociere i compromis. Strategiile administrative
sunt relevante numai ntr-un context politic i organizaional. (Forester, 1984: p. 25)
107
Strategia emergent
Puncte tari
Probleme ridicate
- D seam de
ntreaga organizaie.
- Permite comparaii
pe baza raportrii la
obiectivele urmrite.
- Permite raportarea la
resursele organizaiei,
precum i la
- E concordant cu
practica din acea
organizaie.
- ine seam de
problemele legate de
trsturile persoanelor
implicate (de ex., de
motivaia lor).
108
- Nu e realist n ce
privete descrierea
persoanelor cu funcii
ca factori oarecum
pasivi.
- Nu recunoate rolul
unui centru de
coordonare n
solicitrile fcute.
- Cnd resursele sunt
limitate, descrie bine
opiunile posibile.
- Permite
monitorizarea
implementrii, n
raport cu obiectivele
stabilite.
scurt.
- E prea optimist n
privina capacitii de
a stpni cursurile
alternative de aciune.
- Nu e realist n
privina capacitii
managerilor de a
prlucra informaiile i
de a face alegeri
logice.
- E nerealist n
cerina ca toate
opiunile rlevante s
fie definite clar i n
detaliu.
- Consider c
implementarea este
distinct de celelalte
faze ale procesului
decizional.
- Permite dezvoltarea
strategiei, pe msur
ce noi lucruri se
nva.
- Implementarea
devine o parte
component a
procesului decizional.
- Cultura
organizaional devine
parte a procesului
decizional.
- Susine flexibilitatea
organizaiei fa de
cerinele mediului.
procesul de alocare a
resurselor.
- Nu definete
responsabilitile n
luarea deciziilor.
- Uneori (de ex., n
proiecte lungi)
strategia nu este n
orice moment
flexibil; de la un
moment dat ea devine
fixat i rigid.
- Nu recunoate rolul
unor alegeri raionale.
- Nu acord un loc
rezonabil controlului
activitilor
desfurate.
ntrebri i aplicaii
1) De ce analiza de tip cost-beneficiu exprim modelul raional al deciziei?
2) Explicai de ce omul economic i omul birocratic acioneaz potrivit aceluiai
model cel raional al deciziei.
3) Gndii-v la un proiect local, n care deciziile importante implic beneficii i
costuri. Pe o foaie de hrtie punei diferitele costuri, iar pe o alta diferitele
beneficii ale acestui proiect; apoi ncercai s ataai ponderi (pe o scar de la 1 la
10) fiecrui tip de costuri i de beneficii. Calculai care este costul ponderat i
care este beneficiul ponderat n acest fel al proiectului; comparnd aceste
rezultate, decidei dac poate fi luat decizia de a aplica proiectul. Analizai care
au fost supoziiile pe care le-ai avut atunci cnd ai ataat acele ponderi diferitelor
tipuri de costuri i de beneficii. Sub ce condiii pot fi ele susinute sau modificate?
4) Explicai expresia satisficient.
5) De ce raionalitatea limitat este o form de raionalitate?
6) Comparai ntre ele diferitele tipuri de raionalitate. Putei aduga i altele?
7) Analizai o situaie de decizie n perspectiva modelului incremental.
8) Analizai criticile aduse modelului incremental de luare a deciziei. Credei c ele
se susin?
9) Plecnd de la experiena dumneavoastr, dai un exemplu n care se poate aplica
modelul coului de gunoi al deciziei. Care au fost factorii care au facilitat o
decizie de acest tip?
10) Comparai ntre ele modelul evalurii mixte i cel al coului de gunoi. Care sunt
trsturile lor comune i prin ce difer ntre ele?
109
11) Care sunt parametrii n funcie de care se poate deosebi ntre situaii diferite de
decizie?
12) Care sunt stilurile de luare a deciziei? n ce mod difer ntre ele?
6. IMPLEMENTAREA POLITICILOR
Obiectivele capitolului
Coninutul capitolului:
a) Cum se implementeaz o politic
b) Instrumentele politicilor
c) ncheierea politicii i succesiunea
110
Odat ce s-a luat decizia privind aplicarea unei politici publice, urmeaz procesul
efectiv de nfptuire sau de implementare a ei. Nu de puine ori oficialii din instituii
guvernamentale consider c procesul este neimportant: dac s-a decis asupra unei
politici, nimic nu mpiedic aplicarea ei ntr-un proces aproape automat. Alteori ns
nelepciunea comun spune c aici e o problem greu de manevrat. Muli dintre cei care
au avut efectiv de-a face cu problemele implementrii unor politici tiu din experien c
teoria ca teoria, dar practica ne omoar. Altfel zis, alturi de problema discutat mai
devreme, a distinciei dintre cunoatere i ignoran n elaborarea unei politici publice,
apare o alta: cea a discrepanei dintre a ti i a face; dintre a elabora o politic public i a
reui s o aplici, s o implementezi bine.
Aa cum subliniaz J. Pfeffer i R. Sutton, n general atunci cnd avem n vedere
organizaiile nu exist rspunsuri simple la problema relaiilor dintre a ti i a face.
dac astfel de rspunsuri simple ar fi existat, ele ar fi fost deja aplicate pe larg. Iar
puinele firme care sunt capabile s traduc n chip consistent cunoaterea n aciune nu ar
fi beneficiat de avantajul competitiv substanial pe care l au... Una dintre cele mai
importante idei ale cercetrii noastre este aceea c cunoaterea care este efectiv
implementat e cea care cu mai mare probabilitate este dobndit printr-un proces de
nvare prin a face dect printr-unul de a nva prin a citi sau a asculta. Una dintre
principalele noastre recomandri este aceea de a v angaja n aciuni gndite. Petrecei
mai puin timp cercetnd sau vorbind despre problemele organizaiei. Trecerea la aciune
va genera experiena din care putei nva. (Pfeffer, J., Sutton, R.I., 2000, pp. 5 6)
111
112
113
114
Se concentreaz iniial
asupra
Identificarea principalilor
actori
Criterii de evaluare
b) Instrumentele politicilor
n orice activitate pe care o ntreprindem, facem apel la mijloace sau unelte pe
care le considerm potrivite pentru a o realiza cu succes. Dac vrem s facem o cltorie
de la Bucureti la Cluj, ne gndim s mergem cu automobilul, cu trenul sau cu avionul.
Mijlocul de transport e instrumentul folosit pentru a realiza aciunea dorit. i, de multe
ori, putem alege ntre mai multe ci de a face aciunea: putem folosi unul sau altul din
mijloacele de transport disponibile, altfel zis putem alege ntre mai multe instrumente
disponibile.
115
Instrumente voluntare
organizaiile voluntare
116
piaa
informare i consiliere
subsidiile
Instrumente mixte
(intervenie medie a statului)
licitaiile i drepturile de
proprietate
taxele
reglementrile
Instrumente obligatorii
ntreprinderile publice
118
119
dect cea de pe pia (de exemplu, mprumuturi acordate tinerilor pentru construcii
de locuine); e) reglementri privind restricionarea cantitii de mrfuri produse de
un anumit productor (de exemplu, cantitatea de pete care poate fi pescuit) sau
stabilirea unor preuri (de exemplu, la serviciilor oferite de companiile de taximetre).
Avantajele utilizrii subsidiilor ca instrumente de implementare a unei politici sunt: a)
sunt uor de aplicat atunci cnd exist o coinciden ntre ceea ce dorete publicul i
ceea ce dorete guvernarea, iar costurile utilizrii lor nu sunt foarte ridicate; b) ele
sunt flexibile, cci cei subvenionai pot ei nii cum s le foloseasc date fiind
circumstanele n care acioneaz; c) de aceea subsidiile ncurajeaz inovaia,
rspunsuri noi; d) sunt politic acceptabile, cci, pe de o parte, cei care beneficiaz de
ele sunt mai puini i sprijin puternic acordarea lor, dar pe de alt parte costurile sunt
suportate de ntreaga populaie, astfel nct opoziia la ele e mai difuz i mai slab.
Dezavantajele sunt uor de detectat: a) subsidiile solicit resurse importante; b)
efectele dorite se obin ntr-un timp mai lung (i de aceea nu pot fi utilizate n situaii
de criz); c) costurile obinerii informaiilor privind modul de alocare a subsidiilor pot
fi foarte mari; d) ele pot fi redundante, dac activitile dorite s-ar putea desfura i
fr acordarea lor, ceea ce nseamn c uneori subsidiile reprezint o risip de
fonduri.
Licitaiile i drepturile de proprietate. n cazurile n care o resurs este limitat, cei
care doresc s o consume trebuie s liciteze pentru a o folosi. De pild, dac exist
mai muli poluatori ai unui ru, pentru a nu crete nivelul de poluare a acestuia peste
un anumit nivel se pot stabili limitele n care fiecare poluator poate deversa
substanele poluante (n acest fel e reglementat indirect nivelul produciei acestuia).
Avantajul n aceste cazuri este c a) drepturile de proprietate sunt uor de stabilit; b)
instrumentul este flexibil, n exemplul dat aici putndu-se varia nivelul de poluare
care e oferit fiecrei firme; c) instaureaz un control mai riguros al nivelului
desfurrii unei activiti nedorite. Printre dezavantajele acestui instrument se afl:
a) se ncurajeaz specula: firmele mari pot ridica preul la care cumpr drepturile,
astfel punnd bariere n faa firmelor mici; b) sunt inechitabile, cci acordarea
drepturilor depinde numai de capacitatea de a plti i poate genera opoziie din
partea celor care trebuie s plteasc, de pild, costurile unei poluri crescute; c)
favorizeaz nelciunea, transferul unor activiti n economia paralel.
Taxele reprezint pli obligatorii ctre stat. Obiectivele introducerii unei taxe pot fi
foarte diferite. Cel mai cunoscut este acela de a crete nivelul veniturilor statului. Dar
ca instrument al politicilor publice taxele sunt utilizate pentru a induce un anumit
comportament sau, dimpotriv, pentru a descuraja unele comportamente. De
exemplu, asigurarea auto obligatorie face ca numrul celor care contribuie s fie mai
mare i deci ca nivelul asigurrii s fie mai mic. Sau: un nivel ridicat al taxelor la
buturile alcoolice sau la igri a indus o scdere a consumului acestora. Taxele de
utilizare a unui produs reprezint o alt modalitate de a face apel la acest instrument
n politicile publice: un poluator poate s produc, dar pltind taxe ridicate.
Principalele avantaje ale acestui instrument sunt urmtoarele: a) sunt uor de stabilit
i solicit firmele s gseasc modaliti alternative de comportament pentru a
micora sumele pltite statului; b) sunt un stimulent continuu de reducere a
activitilor nedorite; c) de asemenea, ele promoveaz inovaia, cutarea de
alternative acceptabile; d) ele sunt un instrument flexibil, putnd fi ajustate pn la
120
122
Coeziune ridicat
Interrelaionare ridicat
Interrelaionare sczut
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
apel sczut la normativitate
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
Coeziune slab
(reglementri);
proporionalitate;
alocarea de resurse suplimentare
grupurilor int;
libertatea grupurilor vizate de a opta
pentru sau mpotriva aplicrii unui
instrument;
aranjamente bilaterale sau
multilaterale;
implementarea de ctre decideni sau
de ctre organizaii care depind de ei.
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
c) ncheierea politicilor
Am discutat pe larg mecanismele nu de puine ori greoaie i ndelungate prin care
o problem ajunge pe agenda informal i pe cea formal, mecanismele prin care sunt
formulate politicile care urmresc soluionarea acelei probleme, mecanismele prin care
este se ia decizia de aplicare a unei anumite opiuni i, n sfrit, modul n care o politic
este implementat. Am ajuns acum s discutm situaia n care o politic a fost
implementat i exist raiuni pentru a o ncheia. Ce se ntmpl n aceast situaie?
Probabil c cel mai simplu rspuns dar nu neaprat i cel care ne vine cel mai natural n
minte este c ncercrile de a ncheia o politic sunt extrem de dificile. Politicile sunt
greu de pornit; dar, odat pornite, e la fel de greu s fie oprite!
Atunci cnd o politic urmeaz s fie ncheiat, care sunt intele acestei aciuni?
Ce urmeaz s se ncheie de fapt? Dup P. DeLeon (1987) exist patru astfel de inte:
123
funciile: bunul sau serviciul pe care aplicarea acelei politici l furnizeaz membrilor
societii;
organizaiile: instituiile formale create pentru a implementa acea politic; dei par
mai susceptibile s fie desfiinate, acest lucru se ntmpl rar pe deplin;
strategiile generale de soluionare a unei anumite probleme;
programele: modalitile specifice (sau instrumentele) de abordare a unei probleme;
ele sunt cele mai vulnerabil aspect al procesului de ncheiere a unei politici.
De cele mai multe ori, nu toate aceste inte pot fi atinse atunci
cnd o politic este supus procesului de ncheiere. Motivul este c
acest proces este influenat de numeroi factori.
Ce influeneaz ncheierea unei politici? Kirkpatrick, Lester i Peterson (1999)
clasific factorii implicai n trei categorii, privind: 1) caracteristicile intrinseci ale
politicii respective; 2) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i 3)
constrngerile crora politica trebuie s le fac fa.
Caracteristicile intrinseci ale politicii, care sunt relevante n procesul de ncheiere
a ei, sunt urmtoarele:
Raiunea ei de a fi: n ce const funcia acelei politici, care sunt organizaiile
implicate n implementarea ei etc.
Longevitatea organizaiilor implicate: cu ct ele sunt mai vechi, cu att e mai dificil s
fie desfiinate.
Invizibilitatea: dac organizaiile care implementeaz o politic sunt mai puin
vizibile pentru public, ele au anse mai mari s supravieuiasc pn la o vrst
naintat.
Complexitatea: atunci cnd politica vizeaz o problem complex i greu de neles
de ctre public, ea poate supravieui mai uor; cci n acest caz argumentele
specialitilor (muli dintre ei implicai n implementarea politicii i interesai n
meninerea ei) cntresc mai mult.
Distribuia beneficiilor: numrul celor care beneficiaz de acea politic, precum i
gradul n care ei percep acele beneficii ca importante afecteaz felul n care diveri
actori se raporteaz la acea politic.
S ne gndim la un exemplu cunoscut: cel al instituiilor guvernamentale create
n anii '90 pentru a realiza privatizarea ntreprinderilor de stat. n etape diferite, diferite
sarcini au fost atribuite unor instituii diferite; dar niciodat nu a fost desfiinat vreuna.
Dimpotriv, fiecare a ncercat s i gseasc un alt obiect de activitate pentru a nu fi
desfiinat. (Cazul fostului FPS este emblematic: dei, potrivit legii, activitatea sa urma s
se ncheie n anul 2001, el a continuat s se dezvolte, s i construiasc sedii etc.).
O a doua categorie de factori care influeneaz procesul de ncheiere a unei
politici sunt cei care privesc mediul politic n care aceasta este aplicat:
Ideologia politic prevalent: n primii ani de dup alegeri, dac ele sunt ctigate de
fosta opoziie, acest lucru se observ cel mai bine.
Mrimea, fora i hotrrea coaliiilor care preseaz pentru ncheierea acelei politici:
cu ct acestea sunt mai intense, cu att ansele ca politica respectiv s fie ncheiat
sunt mai mari.
Aliai puternici: ei pot influena mult eforturile de ncheiere sau de meninere a unei
politici.
124
125
Caracteristici
intrinseci
raison d'tre;
longevitate;
vizibilitate;
complexitate;
natura
beneficiilor.
Mediul
politic
Constrnge
rile
ideologia prevalent;
coaliia care e
implicat n
ncheierea politicii;
puterea aliailor;
conservatorismul
obstacole juridice
costuri economice
coaliiile care
urmresc ca
politica s nu se
ncheie
team/incertitudine
posibilitile de a
face
compriomisuri;
viteza.
ncheierea politicii
Nu
Status
quo
Da
Scncete
ndelungate
Big bang
126
127
128
ntrebri i aplicaii
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de sus n jos a unei politici?
Care sunt punctele slabe ale acestui model?
Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de jos n sus a unei politici?
Care sunt punctele slabe ale acestui model?
n ce const proprietatea de centralitate a unui instrument?
Comparai avantajele i dezavantajele folosirii instrumentelor voluntare.
Analizai comparativ avantajele i dezavantajele utilizrii ca instrumente a
reglementrilor i a ntreprinderilor publice.
8) Care sunt principalele forme de subsidii?
9) Analizai comparativ avantajele i dezavantajele fiecreia din aceste forme.
10) Care sunt caracteristicile instrumentelor care au un rol important n alegerea lor
pentru implementarea unei politici?
11) Discutai teza substituibilitii instrumentelor unei politici.
12) Caracterizai trsturile unei reele de implementare a politicilor.
13) Discutai fiecare din cele patru tipuri de reele de implementare a unei politici i
artai n ce sens se poate susine c instrumentele preferate n fiecare caz
contribuie la meninerea caracteristicilor acelui tip de reea.
14) Care sunt intele unei aciuni de ncheiere a unei politici? Dai exemple de
ncheieri ale unei politici n care intele s fie de tipurile menionate.
15) Analizai, pe baz de exemple, felul n care influeneaz procesul de ncheiere a
unei politici:
a) caracteristicile intrinseci ale politicii respective;
b) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i
c) constrngerile crora politica trebuie s le fac fa.
16) Comparai teza incrementalist privind adoptarea unei politici cu argumentele
privind existena unor raiuni privind nencheierea unei politici.
17) Care sunt modurile n care se ncheie o politic? Dai exemple de situaii n care
se combin elemente din fiecare.
18) Discutai diferite strategii de a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii
unei politici.
129
Coninutul capitolului:
a) Ce este evaluarea?
b) Tipuri de evaluare
c) Metode de evaluare
130
O politic public poate fi, n mod analog, judecat pe dou dimensiuni. ntradevr, ne putem ntreba: a) Cum i-a atins ea scopurile propuse? b) Care este impactul ei
efectiv? n acest capitol vom analiza diferitele rspunsuri la aceste ntrebri.
a) Ce este evaluarea?
Aa cum am vzut n Capitolul 1, evaluarea este un stadiu al procesului de
nfptuire a politicilor. Caracteristica definitorie a evalurii este aceea c ea produce
judeci cu caracter apreciativ privind o politic public. Problema nu vizeaz faptele:
Cum stau lucrurile? i nici aciunea: Ce ar trebui s facem?, ci valorile: Care este
valoarea acestui program sau a acestei politici?
Evaluarea politicilor reprezint examinarea empiric obiectiv i sistematic, cu
ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor publice, n termenii
obiectivelor propuse de acestea.
n evaluarea unei politici, analistul face apel la tipuri diferite de criterii. Aceste
criterii exprim valorile n raport cu care se realizeaz aprecierea acelei politici: de pild,
eficiena i eficacitatea sunt valori care decurg din ideea de raionalitate instrumental, pe
care am discutat-o n capitolul 5 mai sus. Dar valori precum echitatea sau corectitudinea
au o semnificaie social ridicat, iar ponderea care li se acord este tot mai mare n
societile contemporane. (S observm c aceste criterii sunt asemntoare cu cele la
care se apeleaz n cazul formulrii politicilor. Numai c acum ele sunt aplicate
retrospectiv (ex post), n timp ce criteriile folosite pentru a face recomandri privind
politicile care s se adopte sunt aplicate prospectiv (ex ante).)
Tipul de criterii
Eficacitatea
ntrebarea
Exemple
Eficiena
Costul unitar
Beneficii nete
Raportul cost/beneficiu
Adecvarea
Costuri
Eficien
Echitatea
Criteriul Pareto
Criteriul lui Rawls
Senzitivitatea
Corectitudinea
131
132
133
Eficacitatea privete msura n care sunt atinse scopurile sau obiectivele propuse. Uneori
ea este cuantificabil (de exemplu, ci elevi care au abandonat coala au fost reintegrai n
procesul educativ); atunci cnd acest lucru nu este posibil, ea este exprimat n termeni
calitativi. De exemplu, eficacitatea unui program de creare a unor faciliti de petrecere a
timpului liber se poate msura apelnd la criterii precum atitudinea cetenilor privind
valoarea acelui program sau modul de a beneficia de ele.
Eficiena este raportul dintre eficacitate i costurile sau eforturile depuse pentru a o obine.
Evaluarea etap a analizei politicilor. Potrivit modelului stadial al politicilor
publice la care am fcut apel n aceast lucrare, evaluarea este o etap sau un stadiu
distinct n procesul de nfptuire a unei politici publice, care n mod tipic apare dup
134
135
pentru a ascunde unele fapte care ar putea pune guvernarea ntr-o lumin proast;
termenii de referin ai evalurii (care accentueaz numai asupra unor aspecte ale
politicii respective) se pot construi astfel nct evaluarea s duc la concluzii
favorabile guvernrii;
dac guvernarea vrea s schimbe acea politic, termenii de referin pot fi
construii, dimpotriv, astfel nct s duc la alte concluzii;
evalurile realizate la solicitarea unor instituii independente de guvernare pot s
aib ca scop nu mbuntirea, ci critica acelei politici, pentru a realiza ctiguri
pentru anumite grupuri sau pentru a ntri o anumit perspectiv ideologic etc.
Evaluare i evaluatori. Aa cum am vzut, evaluarea const ntr-o examinare
empiric obiectiv i sistematic, cu ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor
publice. ntr-un paragraf mai jos vom discuta unele dintre aceste metode. De pe acum
trebuie s observm ns c evaluarea nu este o cercetare fundamental, ci una aplicat.
Evaluatorii trebuie s cunoasc metode din diverse discipline sociale, pentru a le putea
aplica multor tipuri de probleme. Atunci cnd evaluarea se aplic asupra unor politici
extrem de specializate, tehnice, este necesar ca n echipele de evaluare s fie cooptat i
personal specializat n domeniul respectiv. Dar i aceste persoane este necesar s aib
cunotine cel puin generale cu privire la procesul de nfptuire a politicilor publice i, n
particular, la procesul de evaluare.
Evaluarea se realizeaz, aa cum am vzut, ntr-un context social. Aceast
mprejurare face ca modul n care evaluatorii i desfoar activitatea s nu depind
numai de obiectul efectiv al cercetrii; ei trebuie s in seam de interaciunea dintre
actorii interesai de acea politic, de modul n care evaluarea realizat va fi utilizat etc.
(Rossi, Freeman, Lipsey, 1999):
Evaluatorii trebuie s i expliciteze perspectiva n care se situeaz, recunoscnd
faptul c sunt posibile i alte perspective din care evaluarea ar putea s fie realizat;
de asemenea, ei trebuie s se pregteasc pentru critici din partea actorilor cu alte
perspective asupra problemei dect a lor i s fie capabili s i ajusteze abordarea n
funcie de cerinele ageniei sau instituiei care a solicitat evaluarea.
Evaluatorii pot fi independeni de personalul care e implicat n formularea sau n
implementarea unei politici publice sau, dimpotriv, pot fi selectai din interiorul
ageniei respective. n ambele cazuri, evaluatorii trebuie s posede o nelegere clar a
rolului lor n situaia respectiv, s ofere cea mai bun informaie disponibil n
circumstanele date.
Evaluatorii trebuie s aib n vedere ei nii diseminarea rezultatelor lor pentru toi
actorii interesai de acea politic.
De dorit, evalurile sunt folosite de ctre decideni. Acest lucru se poate realiza n
mod:
a) direct: aplicnd concluziile i recomandrile formulate;
b) instrumental: ca mijloc folosit de decideni pentru a modifica, pstra sau
ncheia o politic;
c) conceptual: ca un cadru de abordare i a altor politici publice;
d) persuasiv: pentru a induce comportamente sau atitudini din partea unor actori
relevani.
136
Deoarece valoarea muncii lor depinde i de modul n care ea este folosit de actorii
implicai, evaluatorii trebuie s aib n vedere raporturile ntre acetia, interesele,
nevoile, perspectivele lor uneori foarte diferite.
Evaluarea trebuie s in cont de cerinele politice ale momentului; de asemenea, ea
trebuie s in cont de faptul c trebuie s aib relevan pentru decideni. De aceea,
evaluatorii trebuie s aib n minte nu numai criterii stricte tehnice sau care in de
tiina pur: ei trebuie s se raporteze la valorile pe care activitatea lor le afecteaz, la
scopurile pe care, odat realizat, le va servi evaluarea.
Evaluatorii nu alctuiesc n prezent o profesiune, dei n ultimii ani piaa evalurii a
crescut foarte mult i un numr mai mare de oameni au fost implicai n astfel de
activiti. ntr-adevr, domeniul se caracterizeaz printr-o mare diversitate de
pregtire profesional; de metode i de perspective, prin absena unei comunicri
profesionale puternice. Acest fapt face s nu existe un consens asupra caracterului
justificat al criticii unor evaluri (critici care dat fiind natura domeniului pot
apare n acest caz ca avnd o semnificaie mai curnd politic sau ideologic dect
tiinific, obiectiv).
Meta-evaluarea: astzi literatura dedicat evalurii este att de vast nct este
Poate c cea mai mare provocare pentru cel care studiaz politicile sociale i cea
mai clar limit a cercetrii evaluative este c aceasta trebuie s se aplice unui mediu a
crui schimbare deriv din continua luare a deciziilor. Politicile publice se caracterizeaz
prin nalt volatilitate (Rossi P., Freeman H., 1991:38). Tocmai datorit acesteia, evalurii
interveniilor sociale i sunt asociate constant un numr de dificulti.
Mai nti: resursele, prioritile i influena relativ a decidenilor se schimb
adesea. Unele dintre schimbri nsoesc modificri ale scenei politice. Pesemne c ele vor
avea impact asupra oricrei evaluri asupra efectelor, care urmeaz s fie ntreprins. n
al doilea rnd, interesele i influena celor implicai n derularea unei politici publice se
pot schimba. Drept urmare, aceste politici pot beneficia sau pot fi afectate de cooperarea
cu anumite organizaii ori indivizi. n al treilea rnd, prioritile i responsabilitile
ageniilor i organizaiilor care implementeaz politicile publice se pot schimba ntr-o
msur semnificativ. De asemenea, pot aprea probleme neanticipate relative la livrarea
interveniei sau intervenia nsi poate modifica politica respectiv i, n consecin,
maniera de evaluare. n al cincilea rnd, dei rezultatele pariale ale unei evaluri produc
cunotine suficient de sigure, intervenia poate eua n obiectivul de a determina efectele
dorite. Probleme neprevzute survin i la nivelul punerii n practic a planului de
evaluare.
O consecin a acestui fapt este c metodele mprumutate de la diverse tiine
(sociologie, psihologie, psihologie social, economie, drept etc.), pentru a se adapta
specificului politicilor publice abandoneaz adesea canonul tiinific consacrat n
favoarea aplicrii inovative. Lee Cronbach argumenta (1982) un punct de vedere
pragmatic n acest sens, artnd c, dei demersul strict tiinific i cel evaluativ urmeaz
aceeai logic i pot folosi aceleai proceduri de cercetare, ele difer ca intenie i scop.
Evaluarea este o art, iar fiecare evaluare reprezint, sau ar trebui s reprezinte, un
efort idiosincrazic pentru a mpca nevoile tuturor celor implicai n program (ibidem:
40). n timp ce studiile tiinifice se raporteaz la un set de standarde fixate de
comunitatea de investigatori, evalurile trebuie proiectate i implementate aa nct s se
gseasc la intersecia dintre interesele celor care finaneaz i ale ale celor implicai, dar
i s ofere maximum de informaii utile celor care decid, date fiind resursele limitate,
circumstanele politice i constrngerile respectivei politici. Uneori evalurile pot fi
destul de bune, n sensul c rspund la chestiunile relevante pentru acea politic, chiar
dac sub aspect tiinific nu sunt cel mai strlucit proiectate.
138
b) Tipuri de evaluare
139
Evaluarea unei politici publice poate fi de mai multe tipuri. Exist mai multe
clasificri ale evalurilor, realizate cu ajutorul unor criterii diferite.
O prim clasificare pleac de la distincia dintre 1) eforturile fcute pentru a
implementa acea politic, pentru a produce bunurile sau serviciile respective, i 2)
rezultatele acelor eforturi, ceea ce s-a realizat efectiv. Apelnd la terminologia lui D.
Palumbo (1987), avem:
a) o evaluare formativ: n care accentul cade pe: 1) msura n care programul i
atinge grupul int; 2) msura n care bunurile i serviciile produse sunt n
concordan cu inteniile, obiectivele acelei politici; 3) utilizarea resurselor n
aplicarea acelei politici;
b) o evaluare sumativ: n care accentul cade pe felul n care a afectat efectiv acea
politic problemele crora a ncercat s le ofere o soluie.
O a doua clasificare ia n considerare mecanismele prin care este realizat
evaluarea. Dup Howlett i Ramesh (1995), avem trei mari tipuri de evaluri: 1)
administrative; 2) juridice; 3) politice.
Evalurile administrative se concentreaz asupra: a) performanei manageriale
n nfptuirea unei politici; i b) asupra aspectelor bugetare presupuse de implementarea
acesteia. Evalurile de acest tip sunt cele mai cunoscute i cele mai discutate. Un motiv
important este acela c pentru realizarea lor s-au pus la punct tehnicile de cercetare cele
mai sofisticate. n literatura dedicat lor, sunt menionate patru principale feluri de
evaluare administrativ: a performanei; a impactului; a eficienei; a procesului (a se
vedea, de exemplu, McKinney, Howard, 1998: pp. 397 399).
1. Evaluarea performanei (produsele eforturilor fcute sau rezultatele aplicrii
acelei politici) vizeaz cantitatea sau nivelul de activitate pe care l-au generat eforturile
depuse. De pild, ct de multe bilete au fost vndute ntr-o facilitate de petrecere a
timpului liber; ct de muli elevi care abandonaser coala au fost rencadrai n activitate;
ct de muli kilometri de osea au fost construii acetia sunt indicatori prin care se pot
msura rezultatele unor politici n diferite domenii.
Produse sau
rezultate:
Efort
Abiliti
Materiale
Echipame
nt
Bani
cheltuii
numrul de
bilete vndute;
numrul de
elevi care reiau
coala;
numrul de
kilometri de
140
Efort
Abiliti
Materiale
Echipame
nt
Bani
cheltui
i
Produse
sau
rezultate
Impactul
realizat:
Nr. bolnavi
tratai
cu
succes;
Nr. cazuri
rezolvate de
poliie;
Abiliti ale
absolvenilor.
141
Resurse i structuri: pregtirea i perfecionarea cadrelor didactice; participarea la educaia preprimar; numrul de elevi la un calculator; cheltuieli cu educaia pe un elev.
De exemplu, indicatorii de performan privesc msura n care elevii stpnesc cunotine i i-au
format abiliti n domeniul matematicilor, al tiinelor, limbilor strine, culturii civice,
tehnologiilor de informare i comunicare, au capacitatea de a citi i a nelege instruciunile i
textele. Foarte important este deprinderea de ctre elevi a capacitii de a nva s nvee: a
abilitii de a continua s achiziioneze cunotine i deprinderi, n variate situaii de via, chiar
dup ce educaia formal s-a ncheiat.
142
a) n timpul alegerilor: acestea se concentreaz de cele mai multe ori asupra unor
teme specifice, asupra unor politici publice nalt relevante n momentul respectiv.
Opiunile alegtorilor pentru un anumit partid politic sau pentru o anumit coaliie
pot fi nelese ca expresie a evalurilor lor informale ale politicilor practicate sau
ale celor propuse. Cu toate acestea, ntruct alegtorii au un singur vot, nu e
posibil ca din felul n care ei au votat s se trag concluzii sigure cu privire la
aprecierile lor privind fiecare dintre politicile publice discutate n perioada
campaniei electorale.
b) n cazul unui referendum cu privire la anumite politici, aprecierile alegtorilor
sunt mai clare. Dar aceste forme de consultare a alegtorilor asupra diverselor
politici sunt foarte rare.
c) Cel mai adesea, evalurile politice presupun consultri cu reprezentanii actorilor
interesai. Exemple cunoscute sunt, de pild, consultrile cu reprezentanii
partidelor politice, ai mass media, ai organizaiilor neguvernamentale, ai
sindicatelor privind strategia general a Romniei de aderare la Uniunea
European sau la NATO, ori cele privind adoptarea bugetelor anuale.
De bun seam, evalurile politice nu implic n mod direct schimbarea aciunii
guvernamentale; adesea ele sunt folosite de ctre guvernare n sens politic: pentru a
continua anumite politici sau pentru a ctiga imagine intern sau extern. De asemenea,
i ceilali actori implicai au de multe ori prin participarea la astfel de consultri i alte
scopuri dect acelea de a formula propuneri concrete privind acea politic public (critica
ei sau un spor de imagine etc.).
ntrebri i aplicaii
1) Care sunt valorile care influeneaz evaluarea unei politici publice? Pot intra ele
n conflict? Dai exemple de astfel de situaii.
2) Cum difer monitorizarea de evaluarea propriu-zis a unei politici publice?
3) Care sunt funciile monitorizrii?
4) Care sunt aspectele unei politici publice care pot fi monitorizate?
5) Care sunt funciile evalurii unei politici publice?
6) Distingei ntre conceptele de eficacitate i de eficien.
7) Prin ce difer nelegerea actual a rolului evalurii de perioada anterioar?
8) Care sunt raiunile care fac ca o politic public s fie supus procesului de
evaluare?
9) Cum poate fi utilizat evaluarea n sens politic?
10) Care sunt modalitile de utilizare a rezultatelor unei evaluri?
11) Care sunt formele evalurii administrative?
12) Distingei ntre evalurile de impact i cele de eficacitate; ntre evalurile de
impact i cele de proces.
13) Cum se caracterizeaz evaluarea juridic?
14) n ce fel difer evaluarea politic de cea administrativ i juridic?
15) Care este rolul analistului politicilor n realizarea unei evaluri?
143
144
Partea a II-a:
METODE I TEHNICI DE ANALIZ I EVALUARE
A POLITICILOR PUBLICE
145
poate fi obinut treptat, printr-un proces care ncepe cu selecia unui set de indivizi i
grupuri despre care se tie c au opinii diferite asupra unei politici. Acetia pot fi
contactai, personal sau prin telefon, i rugai s numeasc nc dou persoane (sau doi
reprezentani ai unor grupuri) care sunt cel mai mult i respectiv cel mai puin de acord cu
poziiile i cererile discutate. Procesul continu pn cnd nu se mai gsete nici o alt
asemenea persoan.
b. Selectarea reprezentrilor problemei. Acest al doilea pas este
conceput pentru a determinare care sunt reprezentrile alternative ale
problemei, nelese ca idei, paradigme de baz, metafore dominante
sau proceduri operaionale standard, prin care noi atam semnificaii
evenimentelor. Aceast se pot face fie prin interviuri sau conversaii
telefonice.
c. Estimarea delimitrii. Al treilea pas implic estimarea limitelor metaproblemei.
Analistul construiete o distribuie cumulativ de frecvene, unde participanii la politici
sunt aranjai pe axa orizontal, iar numrul de elemente noi ale problemei idei,
concepte, variabile, prezumii, obiective, strategii sunt aranjate pe axa vertical. Pe
msur ce elementele non-duplicative sunt nscrise n grafic, curba descrie diferite rate de
schimbare. Dup o rat rapid de schimbare, urmeaz o rat mai mic, apoi stagnare, care
este punctul la care graficul devine liniar. Dup acest punct, colectarea de informaii
suplimentare despre natura problemei e puin probabil s mbunteasc exactitatea
reprezentrii problemei colective, deoarece limita metaproblemei a fost deja estimat.
Analiza limitelor, ca orice procedur de analiz, d rezultate plauzibile, nu ns i certe.
Figura 1.
Cumularea noilor concepte
25
20
15
10 Limitele metaproblemei
5
0
1
2
3
4
5
147
148
fie ca o problem datorat privaiunilor culturale, fie ca motivat psihologic, fie toate
acestea la un loc.
Regulile clasificrii:
Categoriile ntr-un sistem de clasificare trebuie s fie exhaustive. Aceasta
nseamn c toate subiectele sau situaiile de interes pentru analist trebuie aa-zis
epuizate.
n al doilea rnd, categoriile trebuie s se exclud una pe cealalt. Fiecare
subiect sau situaie trebuie asociat unei singure categorii sau subcategorii. n clasificarea
familiilor, de exemplu, acestea trebuie s intre n una sau cealalt din cele dou
subcategorii principale (venituri peste i sub limita srciei), ceea ce nseamn c nici o
familie nu poate fi numrat de dou ori.
n al treilea rnd, fiecare categorie i subcategorie trebuie s aib la baz un principiu de
clasificare unic. O nclcare a acestei reguli duce la subclase i este cunoscut sub
denumirea de sofism al diviziunilor. De exemplu, comitem aceast eroare dac vom
clasifica familiile dup criteriul liniei de srcie sau al ajutoarelor bneti primite,
deoarece multe familii intr n ambele categorii. Aceast regul este de fapt o consecin
a regulilor exhaustivitii i excluziunii.
Una dintre cele mai folositoare abordri pentru clasificare este
gndirea n i cu mulimi. Aceasta implic studierea relaiilor dintre
mulimi, unde o mulime se definete ca un grup de obiecte i
elemente, clar delimitat. Mulimile i submulimile sunt echivalente cu
clasele i subclasele dintr-un sistem de clasificare i sunt exprimate
grafic prin intermediul diagramelor Venn. Diagramele Venn, schemele
de clasificare sunt importante pentru structurarea problemelor unei
politici. n concluzie, clasificarea este o tehnic pentru mbuntirea
claritii unor concepte date i a relaiilor acestora, dar ea nu
garanteaz c toate conceptele vor fi relevante.
Ierarhizarea. Ierarhizarea este o tehnic de identificare a posibilelor cauze ale
unei probleme. Din pcate, logica formal i multe teorii din tiinele sociale ofer prea
puin ajutor n identificarea cauzelor posibile. Nu exist nici o cale sigur de a deduce
cauzele din efecte sau efectele din cauze, iar teoriile din tiinele sociale sunt adesea prea
generale i abstracte pentru a mai putea avea aplicabilitate la situaii specifice. Pentru a
identifica posibilele cauze ale unei probleme, sunt utile cadre conceptuale care s traseze
multiplele cauze care pot influena o situaie dat.
Ierarhizarea l ajut pe analist s identifice trei tipuri de cauze: posibile,
plauzibile i provocate. Cauzele posibile sunt evenimente sau aciuni care, orict de
ndeprtate ar fi, pot contribui la apariia unei anumite probleme. De exemplu, refuzul de
a munci, omajul i distribuirea puterii i a averii n rndul elitelor pot fi considerate toate
posibile cauze ale srciei. Prin contrast, cauzele plauzibile sunt cele despre care, pe baza
cercetrii tiinifice sau a experienei directe, se crede c ar exercita o influen
important asupra apariiei unei situaii considerate problem. n exemplul precedent,
refuzul elitelor de a munci (i deci transformarea lor n grupuri parazitare) este puin
probabil s fie o cauz plauzibil a srciei, cel puin pentru observatorii cu experien, n
149
timp ce omajul este. n cele din urm, este puin probabil ca distribuirea puterii i a
averii n rndul elitelor s fie privit ca o cauz provocat adic una care poate fi
supus controlului i manipulrii creatorilor de politici publice deoarece nici o politic
sau set de politici desemnate a rezolva problemele srciei nu vor deteriora structura
ntregii societi. n exemplul dat, omajul este ns att o cauz plauzibil, ct i una
provocat.
Regulile ierarhizrii sunt aceleai cu cele folosite pentru analiza de clasificare: relevana
de substan, exhaustivitatea i excluziunea. La fel, procedurile de diviziune logic i
clasificare se aplic la ambele tipuri de analiz.
Principala diferen dintre clasificare i ierarhizare const n faptul c prima
implic mprirea, clasificarea conceptelor n general, n timp ce ierarhizarea
construiete concepte particulare ale cauzelor posibile, plauzibile i provocate. Totui,
ambele tipuri de analiz se centreaz n jurul unui analist individual i folosesc
consistena logic drept criteriu principal pentru a determina ct de bine a fost
conceptualizat o problem, chiar dac nici una dintre ele nu garanteaz gsirea
fundamentului conceptual corect.
Analogia. Analogia este o tehnic menit s promoveze recunoaterea unor
probleme similare. Analogia vizeaz investigarea similitudinilor i i ajut pe analiti s
foloseasc n mod creativ asemnrile existente n structurarea problemelor de politici.
Multe studii arat c, adesea, oamenii nu reuesc s recunoasc faptul c o problem care
pare a fi nou este una veche, dar deghizat, i c problemele vechi pot conine soluii
pentru probleme care par a fi noi. Analogia se bazeaz pe presupoziia c nelegerea
relaiilor identice sau similare dintre probleme poate crete foarte mult capacitile
analitilor de rezolvare a problemelor.
n structurarea problemelor de politici, analitii pot face patru tipuri de analogii.
(a) Analogii personale. Construind analogii personale, analitii ncearc s se imagineze
ntr-o problem n postra unor adepi ai politicii, cum ar fi iniiatorii politicii publice
sau un grup de beneficiari.
(b) Analogii directe. Prin analogii directe, analistul caut relaii similare ntre dou sau
mai multe probleme. Structurnd problema dependenei de droguri, de pild, analitii
pot face analogii directe din experiena controlului bolilor contagioase.
(c) Analogii simbolice. Concepnd analogii simbolice, analistul ncearc s descopere
raporturi similare dintre o problem dat i anumite procese simbolice. De exemplu,
analogii simbolice se fac adesea ntre diverse tipuri de servo-mecanisme (pilot
automat) i procesele politice. n ambele cazuri, procesele analoge de adaptare sunt
considerate consecine ale unei feed-back continuu din mediu.
(d) Analogii fanteziste. La nivelul analogiilor fanteziste, analitii sunt absolut liberi s
exploreze similitudinile ntre o problem i o stare de fapt imaginar. Analitii de
securitate, de exemplu, au folosit uneori analogii fanteziste pentru a structura
problemele de aprare mpotriva unui atac nuclear.
150
152
153
vor persista, adic vor continua n aceeai form n anii care vor urma, cum s-a ntmplat
n anii precedeni. n al treilea rnd, modelele trebuie s fie uniforme, adic s nu indice
fluctuaii ciclice sau discontinuiti severe. Dac nu se ndeplinesc toate aceste condiii,
regresia liniar nu va fi folosit pentru a exprima tendina.
Multe date aparinnd seriei cronologice care ngrijoreaz pe analitii politici
de exemplu, date privind clima, poluarea, cheltuielile publice urbane sunt non-liniare.
S-a dezvoltat o varietate de tehnici pentru a echilibra curbele non-liniare la modelele de
schimbare care nu indic o cretere sau o scdere constant n valorile unei serii
cronologice exprimate.
c. Analiza seriilor de timp non-liniare. O serie de timp care nu ntrunete
condiiile de liniaritate, persisten i continuitate se poate ncadra ntr-una din
urmtoarele cinci clase principale.
Oscilaii: n acest caz se observ derivaii de liniaritate, la nivel de ani,
trimestre, luni sau zile. Oscilaiile pot fi persistente i continue (de exemplu,
cele mai multe arestri operate de poliie au loc ntre 11 p.m i 2 a.m. pe tot
parcursul anului), dar nu se remarc o cretere sau descretere constant n
perioada dinaintea examinrii. Oscilaiile din timpul anilor pot s aib loc n
corelaie cu tendinele seculare, pe termen lung, dintre ani. Exemplele includ
variaii sezoniere la omaj, variaii lunare n ageniile de for de munc i
variaii zilnice la nivelul populaiilor.
Cicluri: sunt fluctuaii neliniare, care au loc ntre ani sau pe perioade mai mari
de timp. Ciclurile pot fi neprevizibile (neateptate) sau au loc cu persisten i
continuitate. n timp ce modelul ntreg al unui ciclu este totdeauna neliniar,
segmentele unui ciclu dat pot fi liniare sau n form de curb. Exemplele date
cel mai des reprezint cicluri de afaceri i ciclurile de via din domeniile
academice, publicaiilor tiinifice i civilizaiilor.
Curbe de cretere: sunt deviaii de la liniaritate care au loc ntre ani, decenii
sau o alt unitate de timp. Curbele de cretere demonstreaz n timp fie
creteri cumulative n rata de cretere ntr-o serie cronologic, scderi
cumulative, fie o combinaie a celor dou. Curbele de cretere, care s-au
dezvoltat din studiul organismelor biologice, au fost folosite pentru
prognozarea creterii industriei, zonelor urbane, populaiei, tehnologiei i
tiinei. Dei curbele de cretere nu sunt liniare, ele sunt, fr ndoial,
persistente i continue.
Curbe de scdere: deviaii de la liniaritate se ntmpl din nou ntre ani,
decenii sau perioade mai lungi, ntr-adevr curbele de scdere fiind omoloage
curbelor de cretere. Ratele de cretere sau scdere ale declinului pot fi
combinate pentru a forma diferite curbe. Modelele de declin sunt uneori
folosite ca baz pentru diverse perspective dinamice sau ale ciclului de
via, privind declinul civilizaiilor, societile i zonele urbane. Curbele de
scdere / declin sunt neliniare, dar continue i persistente.
Catastrofe: principala caracteristic a datelor seriei cronologice care sunt
catastrofice este aceea c indic discontinuiti neateptate i severe.
Analiza schimbrii catastrofice, un domeniu de studiu ntemeiat de
matematicianul francez Ren Thom, nu numai c implic schimbri neliniare
155
156
157
(modelul), iar nu analiza regresiei, este cea care fundamenteaz prognoza. Analiza
regresiei poate doar s asigure estimarea relaiilor dintre variabile care, n cadrele unei
teorii, sunt prezentate sub form de previziuni. Din acest motiv, analitii ar trebui s
acorde atenie teoriei reprezentrii nainte de a folosi analiza regresiei.
Problema prognozrii poate fi efectiv rezolvat prin folosirea analizei de
regresie. Relaia dintre cauz i efect poate fi destul de clar - spre exemplu principalul
determinant al costurilor de ntreinere a unui vehicul este folosirea sa msurat n
kilometrii parcuri. Un analist ar putea marca valorile variabilelor independente (x) i
dependente (y) pe o diagram de dispersie (n statistica matematic) care s indice
modelul relaiei (liniar sau non-liniar), direcia relaiei (pozitiv sau negativ) i
intensitatea relaiei (puternic, moderat sau slab) dintre distana (n kilometrii) parcurs
de vehicul i costurile de ntreinere anual a acestuia, presupunnd c modelul, direcia
i intensitatea relaiei sunt liniar, pozitiv i respectiv puternic.
Analiza regresiei va indica estimri mai puin credibile atunci cnd datele au o
dispersie ampl. Linia dreapt care reprezint relaia dintre variabilele x i y este numit
linie de regresie. Ecuaia folosit s traseze linia de regresie pentru datele exprimate n
diagrama de dispersie este identic celei folosite pentru a estima tendina liniar.
Analiza de corelaie se ntreprinde dup analiza regresiei n interpretarea
relaiilor. Variaia total a variabilei dependente este egal cu suma ptratelor diferenelor
dintre valorile respectivei variabile i media seriei. Variaia explicat este util n
determinarea gradului de adecvare a modelului regresiv fa de datele la care se aplic.
Coeficientul de determinaie (r2) se calculeaz ca raport ntre variaia explicat i cea
total, avnd o valoare cuprins ntre 0 i 1. Cu ct aceast valoare este mai mare, cu att
respectiva variabil independent explic mai mult din variaia total a variabilei
dependente.
Extrgnd radicalul din r2 se obine coeficientul de corelaie simpl (Bravais Pearson). Intervalul ntre care variaz r este -1,0 i + 1,0 i indic dac direcia relaiei
este pozitiv sau negativ i ct de intens (puternic) este aceasta. Dac r = 0, nu exist
nici o relaie, n timp ce o valoare de 1,0 (adic pozitiv sau negativ) indic o relaie
maximal. Spre deosebire de coeficientul de corelaie (r), coeficientul de determinaie (r2)
capt numai semnificaie pozitiv, varind ntre 0,0 i 1,0.
Metode prospective bazate pe raionament. Prin contrast cu tehnicile estimative
i teoretice, unde datele empirice i/sau teoriile joac un rol central, tehnicile de
prognozare raional ncearc s scoat n eviden i s sistematizeze judeci
informate. Prognozrile raionale sunt adesea bazate pe argumente interne, deoarece se
folosete autoritatea epistemic dobndit prin cunotine, iar nu cea deontic
conferit de statut (vezi: J. M. Bochenski, 1992).
n aceast seciune ne concentrm asupra unor tehnici intuitive de prognozare:
Delphi, analiza impactului transversal i tehnica evalurii fezabilitii (posibilitilor de
realizare). Acestea, precum i alte tehnici, au fost folosite pe scar larg n guvernare i n
industrie, fiind potrivite n special problemelor pe care le descriem ca haotice, dificil
structurate sau lipsite de consisten. Una din caracteristicile problemelor dificil
structurate este c strategiile alternative i consecinele lor sunt necunoscute, apoi, n
asemenea circumstane, nu exist teorii relevante i/sau date empirice suficiente pentru a
prognoza, prin urmare sunt necesare tehnici de prognozare raional.
159
rezultatele imediat precedente, care le ofer motive, ipoteze i argumente clare pentru
raionamentele lor.
Observai c rundele care urmeaz nu includ doar informaii despre tendina
central, dispersie i polarizare: ele include argumentele n sprijinul celor mai importante
raionamente incompatibile. Astfel, strategia Delphi promoveaz o dezbatere raional,
dar mrete i probabilitatea ca din proces s nu lipseasc nici raionamentele mai
conformiste, dar nici cele deviante. Pn la finele ultimei runde a chestionarului, toi
participanii au posibilitatea s-i exprime opiniile sau prognozele iniiale,
amendamentele i opiunile, s examineze i s evalueze motivele pentru care opiniile lor
difer de ale altora, s-i reevalueze sau s-i schimbe poziia.
Pasul 6 Organizarea ntlnirii de grup: ultima sarcin este de a aduna toi
candidaii i de a-i lsa s discute despre motivele, presupunerile i argumentele pe carei sprijin opiniile. Aceast ntlnire fa-n fa are loc dup ce toi participanii au avut
ansa de-a reflecta asupra poziiilor lor i ale celorlali i poate crea o atmosfer de
ncredere fundamentat, imposibil ntr-o edin obinuit. Discuiile fa-n fa creeaz
de asemenea condiii n care participanii i pot contrazice intens poziiile i pot primi
feedback-ul imediat.
Pasul 7 Pregtirea raportului final: nu exist nici o garanie c participanii vor
ajunge la consens, dar se sper ca ideile creative privind problemele, scopurile, opiunile
i consecinele s fie cel mai important produs al strategiei Delphi. Raportul
rezultatelor finale va include o trecere n revist a variatelor probleme i a opiunilor
disponibile, avnd grij ca toate poziiile incompatibile i argumentele fundamentale s
fie prezente n ntregime. Acesta poate fi transmis celor care elaboreaz strategii i care
pot folosi rezultatele strategiei Delphi ca surs de informaii pentru luarea deciziilor.
b. Analiza de impact transversal. Tehnica Delphi este strns legat de o alt
tehnic de prognozare raional folosit pe scar larg: analiza de impact transversal.
Scopul analizei de impact transversal este s identifice evenimente care vor facilita sau
vor inhiba existena altor evenimente relatate. Conform afirmaiei unuia dintre iniiatori,
analiza de impact transversal a fost proiectat special ca supliment la metoda
convenional Delphi.
Instrumentul analitic de baz folosit n analiza de impact transversal este
matricea impactului transversal, un tabel simetric care nregistreaz pe rnduri i coloane
poteniale evenimente relatate.
Analiza impactului transversal este adecvat problemelor de prognoz care
implic o serie de evenimente interdependente. n multe situaii legtura unui eveniment
cu un altul nu este pozitiv, n sensul c evenimentele nu urmeaz n timp unul dup altul
att de clar. n plus, multe evenimente pot fi legate n mod negativ. Din acest motiv
analiza cu impact transversal ia n considerare trei aspecte ale fiecrei legturi.
Legtura arat dac un eveniment afecteaz existena altui eveniment,
precum i dac direcia acestui efect este pozitiv sau negativ, n cazul c
exist. Efectele pozitive se desfoar n ceea ce numim mod de amplificare,
n timp ce efectele negative se situeaz ntr-o categorie numit mod de
nfrnare (oprire). Un exemplu bun de legturi din modul de amplificare sunt
preurile crescute ale benzinei care genereaz cercetri n cazul
combustibililor sintetici. Cursa narmrilor i efectele ei asupra disponibilitii
163
164
.
1. Construirea bazei de date trebuie s fie:
- detaliat i complet, att cantitativ ct i calitativ;
- divers (informaii economice, tehnologice, militare, sociologice, politice
etc.);
- dinamic;
- explicativ cu privire la mecanismele de schimbare i la micrile
actorilor.
Construirea bazei de date se face n trei etape:
- delimitarea sistemului studiat i descrierea mediului;
- identificarea variabilelor cheie - pe baza analizei structurale;
- analiza strategiei actorilor.
2. Identificarea variabilelor-cheie se face pe baza analizei structurale. Analiza structural
presupune existena unui sistem, care va fi descris ntr-o matrice, care interconecteaz toate
componentele sistemului. Ca metod presupune:
166
experi, a fost folosit de strategii americani dup anii 50). n ultima etap se trece la
identificarea unor variante i strategii de aciune.
Principala problem a strategiei este luarea deciziei. Se pot distinge trei tipuri de
decizii:
- strategice referitoare la evoluia pe termen lung;
- administrative - legate de managementul organizaiei;
- operaionale - care au ca scop creterea eficienei organizaiei.
nainte de a lua o decizie, ea trebuie s fie clar formulat i evaluat. Din punctul
de vedere a prospectiei, evaluarea strategiilor se face prin metode tip cost-beneficiu,
studii de impact sau ale fluxului mediu.
167
168
169
explic obiectivele. n timp ce bazele valorilor sunt importante, disputele morale i etice
nu se pot rezolva fr a examina motivele care justific obiectivele.
Critica valoric reprezint un set de proceduri de examinare a puterii de
convingere a argumentelor, adesea contradictorii, oferite n dezbaterile asupra
obiectivelor strategiei. n timp ce clarificarea valorii permite clasificarea valorilor potrivit
formei, contextului i funciei, critica valoric permite examinarea rolului acestora n
argumentele care conduc la recomandarea unei anumite politici. Aa cum am vzut,
clarificarea valorii se concentreaz pe obiective i pe valorile susinute de depozitarii
individuali. n dirijarea unei critici de valoare este necesar:
1. s se identifice diferitele susineri valorice implicate, care pot avea un rol semnificativ n
recomandarea unei politici;
2. s se listeze toi depozitarii care vor afecta sau vor fi afectai de punerea n aplicare a
recomandrilor;
3. s se descrie argumentele fiecrui depozitar pentru i mpotriva recomandrii,
accentundu-se felul n care acestea se bazeaz pe valorile susinute de ctre acetia;
4. s se identifice fiecare element din dezbatere: informaie (I), susinere (C), cuantificare
(Q), justificare (W), criterii etice (B) i dezaprobare (R).
5. s se evalueze etic fiecare argument i s se determine dac recomandarea trebuie
reinut, modificat sau respins.
Pentru a ilustra procesul criticii valorice, imaginai un analist de
politici care a realizat o analiz cost beneficiu pentru introducerea n
fiecare apartament a apometrelor. Recomandarea sau pretenia (C)
este c guvernul ar trebui s adopte programul de introducere n
fiecare apartament a apometrelor. Informaia (I) indic faptul c
beneficiul net al programului este de cteva zeci de miliarde de lei, iar
raportul cost - beneficiu este de 5 la 1. Cum programul va avea ca
rezultat economii de energie considerabile este aproape sigur justificat
(Q). Dar s presupunem c dup ce au fost analizate argumentele
fiecrui depozitar, recomandarea pare mai puin convingtoare.
Justificarea oficial (W) folosit n sprijinul recomandrii este aceea a
bunstrii sociale crescute, o justificare care poate fi la rndul ei
sprijinit (B) de criteriile Pareto sau Kaldor-Hicks. Dezaprobarea (R)
deriv din faptul c de program nu vor beneficia (sau vor beneficia
mult mai puin) sracii i btrnii. Acest motiv de respingere este
sprijinit de criteriul Rawls (B), conform cruia ar trebui s ctige
persoanele care sunt cele mai dezavantajate.
Dezbatere este att economic ct i etic deoarece implic n acelai timp
probleme de eficien i de dreptate sau echitate. Un rezultat al dezbaterii ar putea fi
modificarea recomandrii astfel nct guvernul s furnizeze apometre cu un cost mic, pe o
baz de cost gradat. Cei care nu-i pot permite ar putea s nu plteasc nimic, iar cei cu
venituri mari ar plti mai mult. Totui, acest lucru ar face programul mai puin atractiv
pentru cei care folosesc mai mult ap. Dac s-ar menine preuri echitabile (cu excepia
celor sraci i btrni care nu ar plti nimic) beneficiile nete totale pot fi negative. Critica
170
171
Analitii pot folosi anumite proceduri pentru stabilirea preului unor astfel de
bunuri:
1. Preuri comparabile. Aici analistul folosete preuri pentru bunuri comparabile sau
similare de pe pia. De exemplu, n estimarea beneficiilor economice ale timpului
economisit prin realizarea unui nou sistem semafoare n interseciile aglomerate, analistul
ar putea folosi ratele de salariu din zon pentru a msura n valoare monetar timpul
economisit prin folosirea noilor faciliti de transport. Aceast includere a timpului de
lucru i a loisir-ului se bazeaz pe presupunerea (considerat ns de muli ca ndoielnic)
c timpul economisit din cltorie ar fi putut fi folosit la ctigarea unui venit.
2. Alegerea consumatorului. Aici analistul estimeaz valoarea unor elemente dificil de
msurat monetar prin observarea comportamentului consumatorului n situaii n care
diverse persoane sunt silite s aleag bani i un bun care n mod obinuit nu se poate
msura monetar. De exemplu, aprecierea valorii timpului poate fi fcut prin observarea
alegerilor fcute de cineva atunci cnd are de ales ntre o cltorie cu un mijloc de
transport rapid, dar scump, i unul, mai puin rapid, dar mai ieftin. Aceasta ar putea ajuta
la stabilirea a ct de gata sunt consumatorii s plteasc pentru reducerea timpului
cltoriei, presupunndu-se c ei dein informaii complete despre relaia dintre timp i
costuri i c alternativele sunt egale sub toate celelalte aspecte.
3. Cererea derivat. Aici valoarea bunurilor pentru care nu exist preuri de pia (de
exemplu, mulumirea pentru existena parcurilor aflate n grija guvernului i a zonelor de
agrement pentru care nu se pltete nici o tax) se poate estima pe baza costurilor
indirecte pltite. O curb a cererii (care reprezint diverse combinaii pre-cantitate la care
consumatorii vor folosi un serviciu) poate deriva din costurile pltite de consumatori.
Aceste costuri indirecte sunt considerate a fi preurile reale pentru folosirea parcurilor i a
zonelor de agrement. Aceast procedur ar presupune c singurul scop al cltoriei este
agrementul.
4. Analiza prin chestionar. Aici analistul studiaz cetenii cu ajutorul interviului sau
cerndu-le s completeze chestionare trimise prin pot. Cei care rspund indic la ce
nivel al costurilor ar fi gata s plteasc pentru un serviciu dat (de exemplu, transportul cu
autobuzul). Punctul slab al acestei proceduri const n problema blatitilor (free riders):
situaia n care consumatorul va pretinde c nu dorete s plteasc pentru un serviciu n
sperana c va beneficia de acest serviciu, iar alii vor plti pentru el.
5. Costul de compensaie. Analistul estimeaz valoarea unor bunuri - ndeosebi a celor
care produc costuri externe nedorite (externaliti negative) - prin intermediul preurilor
pentru aciunile cerute n vederea corectrii lor. De exemplu, costurile pagubelor
ecologice ar putea fi stabilite n raport cu preurile programelor de purificare a apei, de
evitare a zgomotului etc. n mod asemntor, beneficiile unui program antipoluare ar
putea fi apreciate pe baza costurilor medicale care ar putea fi evitate, deoarece datorit
polurii oamenii pot contacta cancer la plmni, emfizem i alte boli cronice.
173
174
PV = (FVDF),
unde FV reprezint valoarea viitoare a costurilor sau beneficiilor, DF este factorul de
discount, iar simbolul ne spune s adunm toate produsele de costuri sau beneficii,
innd cont de valoarea factorului de discount pentru toi anii la cursul costului (sau
beneficiului).
Din momentul n care cunoatem rata de discount adecvat, este simplu s
calculm factorul de discount i valoarea prezent a costului (sau beneficiului). Problema
este c alegerea ratei de discount depinde de argumente care reflect valorile etice ale
analitilor, oamenilor politici sau ale anumitor grupuri sociale. De exemplu: cu ct este
mai mare rata cu care reducem beneficiile viitoare, cu att este mai dificil s obinem
beneficii nete i procente cost-beneficiu care s justifice politicile publice.
Din acest motiv este important felul n care este selecionat o rat a discountului:
1. Ratele private de discount. Selecia ratei de discount se bazeaz n acest caz pe opinii
privind rata adecvat a dobnzii la banii mprumutai din sectorul privat. Argumentul
folosirii ratelor private este acela c investiiile publice sunt fcute cu banii cetenilor,
care ar fi putut investi n sectorul privat. Rata de discount privat msoar prin urmare
beneficiile care s-ar fi obinut dac fondurile ar fi fost lsate n sectorul privat. Exist
costuri favorabile ale investiiilor publice, fa de cele private. Argumentele mpotriva
ratelor private sunt c ele difer foarte mult datorit distorsiunilor pieei; ratele private nu
reflect costurile sociale externe ale investiiilor private (de exemplu, poluarea); n sfrit,
ratele private reflect preferinele de grup i individuale, iar nu pe cele ale societii n
ansamblu.
2. Ratele sociale de discount. Aici selecia ratei de discount se bazeaz pe preferinele
societii ca ntreg. Preferinele sociale se refer la valoarea colectiv pe care o acord
societatea costurilor i beneficiilor realizate ntr-o perioad dat din viitor. Aceast
valoare colectiv nu este pur i simplu suma preferinelor individuale, deoarece reflect
un sim colectiv cu privire la ceea ce este de valoare pentru comunitate privit ca ntreg.
Rata social de discount, de fapt rata la care viitoarele beneficii i costuri colective ar
trebui reduse, este n general mai mic dect cea privat. Argumentele pentru o rat
social a discountului sunt c: rata social compenseaz ngustimea i lipsa de viziune a
preferinelor individuale; se iau n considerare costurile sociale externe ale investiiei
private (de exemplu, epuizarea resurselor naturale finite); reflect o preocupare cu privire
la securitatea, sntatea i bunstarea generaiilor viitoare. Argumentele mpotriva ratei
sociale a discountului sunt c este ineficient sau iraional" economic i c rata social
de discount ar trebui s fie mai mare dect cea privat. Presupoziia ar fi c rata privat
subestimeaz ntr-adevr valoarea beneficiilor viitoare, deoarece indivizii subestimeaz
de obicei msura n care progresul tehnologic rapid promoveaz venitul viitor.
3. Ratele de discount guvernamental. n acest caz, rata de discount este aleas pe baza
costurilor curente ale mprumuturilor guvernamentale. Problema este c rata la care
guvernele pot mprumuta bani variaz n mod considerabil.
Selecia unei rate de discount este ca urmare nu numai o problem economic, ci
i una profund etic. Alegerea unei rate de discount este strns legat cu diferitele opinii
asupra rolului guvernului n societate. n aceast situaie, analistul trebuie s examineze
sensibilitatea beneficiilor nete i ale ratelor cost-beneficiu fa de ratele de discount
175
176
177
s fie deschise 24 de ore pe zi pentru asisten de urgen, centrele sunt deschise doar pe
timpul zilei. Monitorizarea poate arta c bugetele alocate centrelor nu sunt suficiente
pentru a asigura securitatea angajailor i, drept urmare, este imposibil s se gseasc
persoane dispuse s lucreze noaptea n centrele situate n zonele unde se petrec multe
delicte. Ca urmare, dei exist multe conexiuni ntre monitorizare i auditare, ele nu se
identific.
Noiuni fundamentale
strategie de acces: un plan de a oferi serviciul ntregii populaii vizate;
rspundere (accountability): cei care conduc politica sunt datori s ntocmeasc
evidene sau rapoarte pentru cei implicai i pentru finanatori asupra conformitii
ei cu aria de acoperire, intervenia, cerinele legale i bugetare;
erori de acoperire: extinderea aplicrii asupra altor subgrupuri dect cele estimate
a fi populaia int;
arie de acoperire: dimensiunea populaiei int asupra creia se intenioneaz
aplicarea politicii;
sistem de livrare: procedurile i mecanismele organizaionale angajate n livrarea
serviciului;
sistem de gestionare a informaiilor: un sistem, n mod obinuit informatizat, care
ofer date curente despre livrarea serviciului (adesea sunt incluse date despre
costurile serviciului, date demografice i sociologice i despre rezultatele
tratamentului);
studierea procesului: evaluarea activitilor legate de identificarea intelor i
aprecierea conformitii politicii publice efective cu proiectul iniial. Sintagma se
folosete sinonim cu studierea implementrii politicii;
elementele politicii: activitile de intervenie discrete i identificabile,
tratamentele specifice incluse n acea politic public.
n cazul monitorizrii, informaiile privind efectele politicii sunt colectate la diverse
momente n timp, unele fiind cu caracter general, altele specifice. Monitorizarea:
Pe scurt, dac monitorizarea rspunde la ntrebarea: "Ce s-a ntmplat, cum i de ce?",
evaluarea rspunde la ntrebarea: "Care este diferena ntre ce s-a ntmplat realmente i
ce nu s-ar fi ntmplat dac acea politic nu ar fost aplicat?"
Relativ la monitorizare putem formula urmtoarele ntrebri, ale cror rspunsuri
surprind dimensiunile cele mai importante ale acesteia:
Ce? - care sunt efectele relevante ale politicii;
Cum? - care sunt indicatorii sociali semnificativi;
178
Pentru ce? - permite clasificri ale efectelor i impactelor i alctuirea unei baze
de date, care radiografiaz evoluia politicii;
Prin ce metode? - de pild, audit social (relaioneaz resursele, procesele, efectele
i impactul), experiment social, observaie, analiza documentelor;
Prin ce tehnici? - indici numerici, grafice (histograme, poligoane de frecven
cumulativ, serii de timp etc.), Gini index, tabele, analiza seriilor ntrerupte;
De ce? - exist numeroase motive pentru care se procedeaz la monitorizarea
politicilor publice pe parcursul derulrii acestora:
- administrarea optim a resurselor cere managerilor s conduc activitile
zilnice ct de eficient este posibil, cei care nu fac astfel punnd n pericol nu
doar propria poziie, ci chiar viitorul politicii;
- cei care finaneaz politica, precum i cei implicai au nevoie de evidena ct
mai actualizat a cheltuielilor, aceste informaii fiind adesea argumentul cel
mai puternic n compararea performanelor ageniei care aplic politica
respectiv cu o alt agenie;
- implementarea politicii n concordan cu standardele proiectate iniial
reprezint premisa impactului scontat; uneori ns personalul nu este
disponibil, bugetul scade sau crete, echipamentele nu mai funcioneaz sau
raiuni politice schimb concepia celor implicai n acea politic, aa nct
aceste modificri trebuie cunoscute pentru a estima ct mai exact cum se va
finaliza acea politic.
179
evaluatori, chiar dac acestea sunt oferite independent i n mod oportun (P. H. Rossi, H.
E. Freeman, 1991:171).
Problema participrii populaiei int
Definirea precis a populaiei int este esenial pentru planificarea, design-ul i
implementarea unei politici Dar toate acestea ar fi lipsite de utilitate dac n-ar fi nsoite
de proceduri pentru determinarea msurii n care intele particip n mod real la acea
politic. De asemenea, cunoaterea dimensiunii participrii este esenial pentru a estima
nivelul de acceptabilitate al politicii.
Orice intervenie care cere participanilor s nvee noi proceduri, care solicit
schimbarea unor obiceiuri sau presupun instruire suplimentar poate nregistra dificulti
n a atrage grupurile int adic acei indivizi care au caracteristicile specifice avute n
vedere de politica respectiv. Dimensiunea populaiei asupra creia se aplic intervenia
este important att pentru agenia responsabil cu acea politic, ct i pentru cei care
decid asupra finanrii ei.
Pentru a conduce eficient un proiect sunt necesare informaii corecte i la
momentul oportun privind participarea populaiei int, mai ales cnd procedurile se pot
modifica dac participarea nu are nivelul dorit. Adesea cei care planific politicile publice
neglijeaz problema participrii atunci cnd dezvolt noi programe; ei presupun c
intele sunt deja motivate s participe, ceea ce nu este ntotdeauna adevrat.
n timp ce acoperirea se refer la extensia pe care o populaie int o atinge
conform nivelului specificat n proiectul politicii, eroarea este gradul n care subgrupuri
din populaia int particip difereniat (ibidem: 182). Existena unei erori de acoperire a
politicii se manifest adesea prin aceea c unele grupuri sunt acoperite mai precis dect
altele.
O astfel de eroare poate rezulta din:
auto-selecie, adic unele subgrupuri pot participa voluntar mai frecvent dect
celelalte;
aciunile presupuse de acea politic, de pild personalul ageniei responsabile
de acea politic poate reaciona favorabil fa de anumii beneficiari ai
politicii, n timp ce i respinge pe alii;
influene neprevzute, cum ar fi situarea ageniei care gestioneaz politica,
aezarea sa ncurajnd mai mult un grup s participe, datorit accesului
convenabil la activitile presupuse.
Atunci cnd se testeaz o politic public, erorile de acest tip pot constitui o
ameninare serioas la validitatea evalurilor de impact, care pot fi compromise dac, de
exemplu, dimensiunea participrii intelor n grupurile experimentale, crora li se
aplic noua intervenie, este semnificativ diferit de participarea intelor din grupurile de
control, asupra crora nu se intervine. n multe evaluri de impact membrii grupului
de control renun ntr-o msur mai mare dect cei care suport intervenia din grupurile
experimentale.
Dac o politic ajunge la toi participanii pe care i estimase iniial i la nimeni
altcineva este fr erori de acoperire. Dorina rezonabil este ca o politic s ajung
la o proporie ct mai larg din populaia int. Excepie fac acele proiecte ale cror
180
resurse sunt prea limitate pentru a oferi adecvat intervenia tuturor celor avui potenial n
vedere. n asemenea cazuri, probabil c definirea intelor nu a fost suficient de restrictiv
pe parcursul planificrii politicii respective. Situaia poate fi corectat ulterior prin
numirea mai exact a caracteristicilor populaiei int. S lum un exemplu: pentru a
folosi mai eficient resursele, agenia care gestioneaz programul poate aduga la
problemele de sntate variabile ca vrsta, numrul de membrii ai familiei, nivelul
veniturilor etc., astfel nct s reduc ntr-o manier raional dimensiunea populaiei
care beneficiaz de respectiva politic.
Cea mai frecvent problem de acoperire n interveniile sociale rmne eecul
n a asigura participarea tuturor intelor fie datorit erorilor n maniera de a recruta
beneficiarii, fie pentru c potenialii participani refuz tratamentul. Se ntlnete ns i
situaia opus: supra-acoperire, cnd intelor iniiale li se adaug segmente de populaie
neavute n vedere de acea politic, astfel crescnd artificial costurile. (Probabil c la noi
n ar cel mai cunoscut exemplu n acest sens este extinderea tot mai larg, la sfritul
deceniului trecut, a plilor compensatorii la noi categorii de persoane, chiar dac
populaia int iniial era cea a minerilor.)
Att o acoperire deficitar, ct i supra-acoperirea reprezint cazuri de utilizare
ineficient a resurselor alocate politicii. Proporia acoperirii insuficiente este desemnat
de persoanele care sunt inte ale politicii, dar care de fapt nu particip la acesta;
acoperirea excesiv este exprimat de numrul persoanelor care particip la o politic,
dei nu ar avea nevoie. n general, o acoperire eficient ar presupune maximizarea
numrului celor care beneficiaz din totalul celor care au nevoie i minimizarea
numrului celor care nu au nevoie dar beneficiaz de o politic.
Eficiena acoperirii poate fi msurat dup formula (propus de Rossi i Freeman,
1991:184):
Eficiena
=100 x
acoperirii
Formula produce valoarea pozitiv de 100 cnd numrul celor care beneficiaz
este egal cu populaia considerat ca int care ar avea nevoie de acea politic. O valoare
negativ de 100 se poate produce doar dac de acea politic beneficiaz exclusiv inte
neadecvate. Valorile pozitive i negative ntre 100 i +100 indic nivelul acoperirii
eficiente, formula oferind o modalitate de a estima eficiena unei politici att n funcie de
intele propuse, ct i de cele cuprinse neadecvat de aceasta.
Aproape ntotdeauna n "msurarea acoperirii" este dificil de precizat numrul celor care
au nevoie de respectiva intervenie, adic amploarea populaiei int. Pentru a aprecia extensia
populaiei int care a beneficiat de o politic se pot folosi: nregistrarea celor care au beneficiat,
181
studiul eantionat al participanilor la politic, precum i studiul asupra comunitii, iar datele
trebuie s fie corecte i consistente.
182
interpretare plauzibil
distrugerile
provocate de foc
mrimea incendiului
(b)
Surs : exemplu adaptat din H.W. Smith, Strategii ale cercetrii sociale, 1975
b. Histogarmele. Reprezint un fel de grafice cu bare care organizeaz
informaiile despre o frecven grupat a distribuiei unui fenomen sau variabilei rezultate
la un moment n timp. ntr-o histogram grosimea barelor de-a lungul orizontalei este
egal i nu exist spaiu ntre bare. nlimea barelor ntr-o histogram arat frecvena cu
care un fenomen se ntmpl n fiecare grup (numit intervalul unei clase).
Un alt mod de a descrie informaiile referitoare la rezultatele unei politici l
reprezint poligonul cu frecvene cumulative. Acesta este un grafic n care sunt prezentate
frecvenele cumulative ale unei distribuii de-a lungul axei verticale. Dac ne deplasm
de la stnga la dreapta de-a lungul axei orizontale, frecvena elementelor din primul grup
este aezat pe axa vertical, apoi elementele din al doilea grup sunt aezate pe axa
vertical i aa mai departe, pn ajungem la sfritul scalei orizontale, care reprezint
suma tuturor frecvenelor.
Pentru a observa efectele unei politici concepute pentru diminuarea srciei, un
model util de frecven cumulativ este reprezentat de curba Lorentz, care poate fi
folosit pentru a afia distribuia impozitului populaiei sau izolrii rezideniale ntr-o
populaie dat. De exemplu o curb Lorentz ne permite s comparm o parte din venitul
total ctigat de fiecare grup procentual din populaie. Aceste grupuri procentuale se
numesc quintile sau decile (reprezint o cincime respectiv o zecime din populaie).
Indexul Gini. Curbele Lorentz pot fi folosite de asemenea pentru a afia distribuia
populaiei sau a anumitor tipuri de activiti. Curbele Lorentz pot fi exprimate sub forma
proporiei concentraiei Gini (index Gini), prin care se msoar proporia ariei totale
aflat ntre diagonal i curba Lorentz. Formula pentru a calcula aceast proporie este:
GI =
[(XiYi1) (Xi1Yi)]
XiYi1
183
informaie dect reprezentarea pictorial prin curba Lorentz. Mai mult dect att, indexul
Gini merge de la 0 (nici o concentraie) la 1 (concentraie maxim).
Reprezentri tabelare. O alt modalitate de monitorizare a rezultatelor politicilor o
reprezint construirea de tabele, adic aezarea unui ir de elemente ntr-un tabel de
form dreptunghiular, folosit pentru a nsuma caracteristicile principale ale uneia sau
mai multor variabile. Cea mai simpl form de reprezentare tabelar este tabelul cu o
singur dimensiune (vrst, venit, regiune, timp etc.)
Informaia poate fi aranjat de asemenea n tabele cu dou dimensiuni, cum ar fi
nivelul de educaie n raport cu venitul: grupurile int dup niveluri de educaie sau
veniturile grupurilor int pe anumite perioade de timp.
Un alt model de tabel bidimensional implic analiza a dou sau mai multe grupuri
dup intensitatea variabilelor rezultate care pot fi angajri, serviciile primite sau
ctigurile persoanelor. De exemplu experimentele sociale sunt bazate pe comparaiile
dintre grupurile care au beneficiat de un tratament aparte (de exemplu grupul
experimental) i grupurile care nu au primit un astfel de tratament. Datele rezultate pot fi
aranjate i n tabele cu trei dimensiuni.
Numere de index. Un mod de a monitoriza schimbrile n timp ale variabilelor
rezultate este construirea numerelor de index. Acestea sunt msura a ct de mult se
schimb valoarea unui indicator sau a unui set de indicatori de-a lungul timpului fa de
un moment iniial. Momentul iniial este ales n mod arbitrar, atribuindu-i-se valoarea
100, care servete drept standard pentru compararea schimbrilor urmtoare ale
indicatorilor importani. n analiza politicilor publice sunt folosite multe numere de
index, precum cele folosite pentru a supraveghea schimbrile n preurile pentru
consumatori, producia industrial, gravitatea infraciunilor, poluarea, asistena medical,
calitatea vieii i alte rezultate importante ale politicii.
Numerele de index difer prin subiect, complexitate i grad de exactitate. Fie c se
concentreaz asupra preului, calitii sau valorii, numerele de index pot fi simple sau
compuse. Numerele simple de index sunt cu un singur indicator (de exemplu numrul de
crime /100.000 de persoane) n timp ce numerele compuse de index au mai multe tipuri
de indicatori. Numerele de index pot avea pondere implicit sau explicit. n primul caz
indicatorii nu sunt combinai cu nici o procedur explicit pentru a li se stabili valoarea.
Exist dou proceduri generale pentru a construi numerele de index: cumulare i
normalizare. Indicii de cumulare sunt construii prin nsumarea valorilor indicatorilor
pentru anumite perioade. Procedurile de normalizare (sau aa-numita medie a metodei
relative) necesit calcularea schimbrilor relative n valorile unui indicator de-a lungul
timpului, n timp ce procedurile de cumulare nu fac acest lucru. Un index cumulativ de
pre, simplu i folositor, este indexul puterii de cumprare, care msoar adevrata
valoare a ctigurilor pe perioade succesive. Acest index poate fi folosit pentru a
monitoriza impactul contractelor salariale asupra veniturilor reale ale angajailor ca parte
integrant a activitilor colective de comer din sectorul public. Un index al puterii de
cumprare se construiete folosind valorile din indexul preului de consumator. Aceasta
se face prin stabilirea anului pentru care dorim s cunoatem puterea de cumprare a
salariilor i convertirea acestei valori ntr-un pre, adic o valoare ce exprim preul
bunurilor i serviciilor n anul studiat, raportat la un an etalon. Pe aceast baz putem
184
185
Analiza seriilor de control. Acest tip de analiz implic adugarea unuia sau mai
multor grupuri de control unei diagrame a seriilor temporale ntrerupte pentru a determina
dac trsturile diferitelor grupuri exercit un efect independent asupra rezultatelor
politicii, n afar de aciunea politic iniial. Logica analizei seriilor de control este
aceeai ca n cazul analizei seriilor temporale ntrerupte. Singura diferen este aceea c
sunt adugate graficului unul sau mai multe grupuri care nu au fost expuse aciunii
politice n cauz. Analiza seriilor de control ajut la cercetarea validitii afirmaiilor cu
privire la efectele aciunii politice asupra rezultatelor politicii.
186
Ghid etapizat al unei evaluri. O evaluare cuprinde mai multe etape. Vom
prezenta mai jos o astfel de etapizare, insistnd asupra problemelor specifice cu care se
ntlnete cel care va realiza o astfel de activitate.
1. Descrierea politicii de evaluat
a) caracterizarea situaiei anterioare politicii;
b) ipoteza politicii;
c) obiective generale i specifice ale politicii;
d) planificarea iniial a activitilor presupuse de politic;
e) costuri estimate i fonduri alocate acestuia;
f) delimitarea populaiei int i a reprezentrii / satisfaciei pe care aceasta
o va avea.
2. Contextul evalurii. Weiss (1972) atrage atenia asupra importanei
contextului specific de aciune datorit cruia evaluarea poate fi perceput ca o
ameninare la adresa continurii politicii publice sau a poziiei anumitor funcionari care
o administreaz (apud Hogwood i Gunn, 2000: 245). De aceea, n aplicarea
chestionarelor sau a altor demersuri de culegere a datelor, evaluatorul se poate confrunta
cu reticena celor implicai n derularea politicii. Sursa acestor eventuale deformri o
constituie teama acestora de a fi percepui ca incompeteni sau chiar inutili i concediai.
innd seam de acest context, este nevoie de:
a) precizarea obiectivelor evalurii (administrativ-instituionale, formal-juridice,
economice, psihosociologice, axiologice etc.);
b) circumscrierea obiectului evalurii (de pild pentru cele instituionale: evoluia
componentei legale, prevederi privind finanarea);
c) precizarea beneficiarilor;
d) precizarea statutului evaluatorului: din afara sau din interiorul instituiilor de aplicare
a politicii, n funcie de tipul de evaluare ales de beneficiar, respectiv expert sau
politic.
187
188
Dezavantaje
costul ridicat;
timpul ndelungat necesar identificrii
persoanelor cuprinse n eantion etc.;
erorile de interviu datorate operatorilor;
imposibilitatea repondentului de a
consulta documente n vederea
formulrii unor rspunsuri precise;
inconveniente legate de dispoziia sau
starea de oboseal a celui care
rspunde;
189
nonverbale;
neasigurarea anonimatului;
deficitul de standardizare n formularea
ntrebrilor;
dificulti de acces la cei care inclui n
eantion
190
Construcia metodologic i mizele sale. Dup Jean Turgeon (1998: 196) putem
deosebi dou mari tipuri de abordri metodologice ale evalurii de politici publice: cea
pozitivist i cea constructivist.
Ele pot fi caracterizate astfel:
Pozitivism: evaluarea se aplic unui obiect (o politic public) exterior, independent
de cel care l studiaz; se folosesc mai ales experimente i studii de caz; criteriile cele
mai importante in de validitatea intern i extern, de fiabilitate, de puterea de
generalizare; sistemul de valori personale ale cercettorilor trebuie separat de fapte i
nu trebuie s interfereze cu cercetarea.
Constructivism: realitatea obiectiv nu exist, ci exist tot attea realiti ci indivizi,
ele nefiind dect construcii mentale specifice; cercettorul i obiectul se influeneaz
reciproc; criteriile eseniale vizeaz credibilitatea, transferabilitatea cunotinelor,
confirmabilitatea prin coroborare i altele care conteaz n realizarea evalurii.
Plecnd de aici, Turgeon distinge dou mari categorii de metode: prt--porter
i sur mesure. Dac primele ocazioneaz evaluri sumative, celelalte sunt prevalent
formative.
Metodele de tip prt--porter sunt subsumate abordrii pozitiviste a evalurii. Ele
urmresc verificarea a posteriori a faptului c un program sau o politic:
a) produce sau nu impactul scontat;
b) i atinge propriile obiective;
c) produce un randament (costuri versus impact) demn de interes;
d) nu poate fi nlocuit() cu o soluie alternativ mai puin costisitoare (ibidem:
198).
Principalul avantaj al apelului la acest tip de metode de evaluare este, aa cum am
vzut, acela c ele sunt foarte riguroase i produc rezultate precise.
Una dintre principalele sarcini pentru un astfel de evaluator const din a cunoate
impactul unei politici i a vedea dac ipoteza teoretic ce a stat la originea acesteia (fie i
n mod implicit) se dovedete a fi adevrat sau fals. n aceast privin, autori ca
Scriven (1980), Mny i Thoenig (1989), Yin (1994) au subliniat necesitatea de a
preciza n prealabil, cu referire la respectiva evaluare, teoria schimbrii sociale coninut
de un program sau, mai larg, de o politic public aa nct s se poat discerne corect ce
este imputabil efectelor programului (ibidem: 198).
n absena impactului, evaluatorul ar fi obligat s se asocieze altor experi sau
grupuri de actori pentru a proceda la examinarea fazelor de formulare i aplicare a unei
politici. Eecul politicii de a modifica situaia problematic a intelor (de a produce un
impact) se poate datora unei planificri defectuoase (care prevedea, de exemplu, un
mijloc de intervenie inadecvat) sau unei implementri deficiente (datorat insuficienei
resurselor sau gestionrii sub-optimale a celor existente).
Dimensiunea constructiv este auxiliar pentru aceste tipuri de evaluare; ns i
adepii metodelor prt--porter sesizeaz mizele strategice care stau dincolo de orice
evaluare. De pild, Marceau et al. (1992) arat c modul efectiv n care se realizeaz o
evaluare depinde n cele din urm de disponibilitatea datelor, de cunoaterea dezvoltrii
actuale a teoriilor, de evalurile anterioare, de avantajele diferitelor opiuni i, desigur,
depinde de constrngerile de timp i bani la care este supus exerciiul de evaluare.
191
192
Evaluarea formal
Evaluarea
decizional- teoretic
Scopurile fixate
formal, ca i cele
latente ale beneficiarilor sunt msurile adecvate de
valoare
Aprecierea
evaluabilitii;
Analizele
multiatribut ale
utilitii
194
195
196
197
198
200
201
Acest fel de analiz este folosit cnd scopul este de a determina care dintre
variante atinge cel mai bine obiectivul fixat, precum i atunci cnd este greu s atribui
rezultatelor o valoare monetar. Principala metod este de a calcula media costurilor
relative pentru rezultate. Pentru aceasta este necesar s se calculeze costurile normale ale
fiecrei alternative luate n consideraie, s se msoare apoi efectele fiecrei alternative i,
n sfrit, s se decid care alternativ are efectul cel mai mare cu preul cel mai mic. De
pild, pentru a gsi cel mai bun raport cost - eficien pentru transportul unor persoane
dintr-un ora la aeroport, se poate compara media per persoan a costului pentru autobuz,
cu cea pentru tren (Fischer,1995: 37).
c. Analiza risc - beneficiu (A.R-B). Reprezint o alt variant de A.C-B, dar n
cazul dat consecinele negative ale unei alternative de aciune sau ale unei politici sunt
msurate n funcie de categoriile i magnitudinea riscurilor pentru indivizii sau
comunitatea expus, n locul unitilor monetare (Sylvia, Meier, and Gunn, 1991 - apud
Fischer,1995: 38). Ca i n A.C-B, procesul de luare a deciziei este formal adaptat
scopului final de a alege alternativa cea mai bun de politic public. Conform cadrului
standard al A.R-B, obiectivul principal este de a alege alternativa cu cea mai mai nalt
valoare cantitativ pentru volumul total al beneficiilor scontate minus numrul total i
nivelul riscurilor prezumate, pentru toi membrii afectai ai comunitii relevante.
A.R-B s-a dezvoltat ca rspuns la provocrile pe care societatea tehno-industrial
le-a ridicat n faa decidenilor. Datorit unui numr tot mai mare de ameninri nou
aprute pentru sntate i pentru mediu, a fost nevoie de metode de msurare empiric a
riscurilor asociate, care s vizeze evaluarea acceptabilitii lor. (Acest tip de analiz nu a
rmas doar o metod general de decizie, ci a fost formal adoptat de Agenia de
Protecie a Mediului din S.U.A. drept criteriu de baz n dezvoltarea i evaluarea oricrei
reglementri pertinente de mediu.)
A.R-B integreaz dou demersuri: A.C-B i estimarea riscului. n domeniul
amintit, riscul se estimeaz avndu-se n vedere att potenialul pericol tehnologic, ct i
ameninrile toxice la sntate. Principiul de estimare a riscurilor este acelai. Pentru
expunerea la toxicitate, de pild, obiectivul este de a preciza cu acuratee implicaiile
pentru sntate nainte i dup existena pericolului i de a stabili standardele valide de
siguran pentru protecia populaiei expuse. Aceasta presupune patru etape: procesul de
identificare a pericolului; estimarea amplorii expunerii umane; modelarea dozei de
reacie; caracterizarea riscului complet.
De obicei, se ine cont de scenariile cele mai pesimiste, rezultatul fiind exprimat
n general ca un numr probabil de mbolnviri la o mie sau un milion de persoane
expuse. Fundamentale sunt ntrebrile privind abilitatea de a cuantifica riscurile
particulare la adresa cetenilor, dat fiind mai ales numrul redus de date empirice despre
efectele chimice n contextul expunerii respective. Evaluatorul construiete adesea
modelele statistice complexe bazate pe simulri ale micrii unor substane periculoase
(n aer, n ap sau la animale) i pe prefigurarea activitii umane ce ar crea expunerea la
acestea. Datorit ipotezei folosite privind modul n care acele substane ajung n corpul
uman, apar dificulti de interpretare derivate din: diferena dintre efectele unei doze
crescute folosit experimental i cele ale dozei mai mici existente n realitate;
complexitatea transferrii la om a rezultatelor aplicrii testelor pe animale; raportarea
expunerii pe termen lung la cea pe o perioad mai scurt.
202
A doua faz a A.R-B este o A.C-B, iar obiectivul explicit este de a compara
beneficiile rezultate din activitatea periculoas cu riscurile pe care aceasta le implic.
Totui, costurile se definesc n termenii nivelului specific de risc, iar nu n valori
monetare. Metoda presupune att calcularea beneficiilor proiectului, compararea raiei
riscurilor i beneficiilor, ct i multiplicarea cu numrul total de populaie afectat.
A.C-B, A.C-E, A.R-B sunt necesare i n evaluarea prospectiv, n urma creia se
poate opta pentru aplicarea unei politici sau a alteia, ns ele vor fi ntotdeauna nsoite i
de alte estimri. A.C-B este binevenit dup implementarea unei politici pentru a constata
n ce msur limitrile bugetare conduc la decizia de ncheiere, restrngere sau
transformare a politicii respective. Acest tip de evaluare ar aparine, dup clasificarea
propus de Lincoln i Guba n 1985, primei generaii - anume tehnic - urmnd a subzista
i a fi mbuntit pe parcursul celorlalte vrste ale evalurii - descriptiv, apreciativ,
participativ. Analiza cost-beneficiu se nscrie n cadrele pozitiviste clasice, oarecum
depite la ora de fa, dar nu abandonate.
Evaluarea de impact. Dei e tot o evaluare de tip sumativ, vom trata separat
evaluarea de impact deoarece ea este, poate, forma cea mai frecventat de evaluare. Ea
urmrete s stabileasc dac intervenia produce sau nu efectele scontate. Estimrile au
un oarecare grad de plauzibilitate, cu att mai mare cu ct designul este mai ngrijit. Dar,
cu toate c exigenele metodologice sunt nalte, presiunea unor consideraii de ordin
practic - timpul, banii, protejarea subiecilor etc. - limiteaz opiunile reale.
Evaluarea de impact vizeaz aprecierea efectelor unei intervenii publice prin
realizarea sistematic a unor comparaii semnificative de exemplu, ntre situaia de
dinainte i cea de dup aplicarea politicii; compararea impactului interveniei asupra unui
grup fa de altul sau ntre un grup asupra cruia s-a intervenit i un altul de control;
compararea a ceea ce s-a ntmplat cu ceea ce s-ar fi putut ntmpla fr intervenia
respectiv; sau compararea impactului aceleiai politici n diferite zone ale rii.
La rigoare, o evaluare de impact trebuie s estimeze un contrafactual: adic ce sar fi ntmplat dac proiectul nu s-ar fi derulat, fa de ceea ce s-a ntmplat n realitate.
Pentru a determina aceasta, este necesar evidenierea efectelor interveniei, prin
raportare la ali factori, folosind grupuri de comparaie i grupuri de control. Grupul de
comparaie este un grup aleator care nu a beneficiat de programul investigat, n timp ce
grupul de control este selecionat din aceeai categorie de populaie cu cei asupra crora
se intervine.
Noiuni cheie:
Factori de deformare: variabile exterioare care rezult deodat cu efectele i care
ascund ori exagereaz "adevratele" efecte ale unei intervenii.
Studii transversale: o form de cercetare de impact n care sunt identificate inte
neexpuse tratamentului i sunt comparate cu inte care au fost expuse.
Efecte de design: impactul asupra constatrilor derivate din metodele i procedurile
folosite pentru a estima efectele nete ale politicii.
Generalizabilitate: extensia n care rezultatele unei evaluri de impact pot fi
extrapolate la politici similare sau de la politicile abia supuse testelor la cele deja
implementate.
Efectele rezultatelor brute: rezultatul total msurat printr-o evaluare, cu referire doar
203
206
207
208
Proiectarea evalurii
Odat clarificate obiectivele i resursele de date, poi ncepe s proiectezi fazele
evalurii de impact. Alegerea metodologiei va depinde de ceea ce vrei s evaluezi, de ct
timp ai la dispoziie, de constrngerile bugetare, precum i de capacitatea de
implementare. Argumentele pro i contra n privina diferitelor tipuri de design trebuie
cntrite pentru a determina care metodologie este mai potrivit i ce tehnici cantitative i
calitative se pot folosi pentru a se completa reciproc.
Chiar i dup ce a fost fixat formula de evaluare i a fost construit proiectul,
evaluatorii trebuie s rmn flexibili i s modifice la nevoie designul, pe msur ce este
implementat.
n definirea designului este de asemenea important cum se va armoniza evaluarea
de impact cu strategia general de monitorizare i evaluare a politicii. ntregul efort de
evaluare trebuie croit dup cerinele de informare specifice politicii.
Problemele de evaluat
Chestiunile ce trebuie evaluate sunt foarte legate de designul evalurii n termenii
tipului de date colectate, unitilor de analiz, metodologiilor folosite i a programrii
diverselor stadii. De exemplu, n aprecierea impactului unor manuale asupra rezultatelor
n nvare, este necesar conceperea unei evaluri pentru a msura impactul la nivelul
studenilor, grupelor i profesorilor pe durata unui an colar. Un astfel de studiu, evident,
va diferi de unul care i propune msurarea impactului serviciilor oferite prin fondurile
de investiie social, care ar necesita date despre facilitile existente n comunitate i n
gospodrii.
n clarificarea problemelor de evaluat, este de asemenea important luarea n
consideraie a implicaiilor acelei politici. Cci n implementarea politicii pot aprea
efecte secundare, care nu pot fi surprinse prin culegerea de date i eforturile de analiz
specifice.
Programarea n timp i chestiunile bugetare
Dac ntreprinzi o evaluare ex-ante, problema critic ine de estimarea impactul
nainte de termenul de implementare al politicii. Oricum, rezultatele trebuie furnizate
atunci cnd este nevoie de ele, la momentul anumit din ciclul de derulare al politicii. Ele
pot fi cruciale n luarea unor decizii de continuare sau ncheiere a unui politicii (de pild
n perioade electorale) etc.
Anumite metode cer mai mult timp dect altele pentru aplicare. Atribuirea
randomizat i metodele de comparare a situaiei de dinainte cu cea de dup necesit mai
mult timp dect abordrile comparative puse la punct ex-post. Cnd foloseti abordrile
comparative de apreciere a situaiei nainte i dup implementarea unei politici, cu
stabilirea unui demarcaj i aprecierea situaiei imediat urmtoare, timpul trebuie s-i
209
permit ca cel din urm membru al grupului de tratament s primeasc intervenia, mai
apoi o alt perioad pentru ca efectele ulterioare implementrii politicii s se
materializeze i s fie observabile. Grossman (1994) sugereaz c perioada tipic ce
trebuie s treac pentru a se putea examina impactul este de dousprezece pn la
optsprezece luni dup nscrierea eantionului n intervenie. n programele Bncii
Mondiale, cnd se ateapt att ca intervenia s aib loc, ct i materializarea efectelor,
perioada considerat este uneori de ani.
Cerinele de timp ale evalurii nu pot conduce la modificri n politica evaluat:
prin nsi natura sa, evaluarea este un subiect ncadrat temporal n restul politicii. De
pild interveniile care privesc infrastructura cer mult timp. Variabila timp este sensibil
i din pricina indicatorilor selectai atunci cnd au nevoie de o durat mai mare pentru a
se manifesta n beneficiul populaiei, cum ar fi schimbrile n rata fertilitii sau la nivel
educaional.
Capacitatea de implementare
n ierarhizarea complexitii proiectelor de evaluare cel din urm considerent ine
de capacitatea de implementare a echipei de evaluare. Aplicarea poate fi foarte dificil,
mai ales n rile n care lipsete expertiza n privina cercetrii evaluative a politicilor.
Compoziia echipei de evaluare este important, ca i experiena acesteia n a aplica
diversele metode. Acest fapt este relevant mai ales cnd se lucreaz cu agenii din
sectorul public care au multiple responsabiliti i un personal disponibil limitat.
Cunotinele echipei sunt importante nu numai pentru calitatea evalurii, dar i pentru
oportunitatea costurilor, innd cont de toate eforturile pe care trebuie s le fac echipa.
Exist situaii n care conducerea ageniei responsabile de acea politic este angajat i n
alte politici, nemaifiind n stare s opereze conform orarului stabilit. Aceste situaii pot fi
evitate dac se constituie o unitate responsabil exclusiv cu evaluarea respectiv: s se
asigure c se respect timpii programai pentru fiecare activitate, ca i distribuirea
personalului i a resurselor pe parcursul tuturor activitilor.
Formarea echipei de evaluare
Cei care sunt implicai n munca de evaluare trebuie s posede anumite
carcteristici. Calitatea i eventual utilitatea unei evaluri de impact pot crete considerabil
datorit unei coordonrii externe ntre membrii echipei i cei care fac politica public
respectiv. Membrii echipei trebuie identificai ct mai repede cu putin, dup care
trebuie stabilit un acord asupra rolurilor i responsabilitilor i mecanismul de
comunicare pe parcursul punctelor cheie ale evalurii.
n esen, o echip cuprinde managerul evalurii, analitii economici i n tiinele
sociale, cei care proiecteaz evaluarea, expertul n eantionare, echipa de teren i
conductorul ei, cei care structureaz i proceseaz datele. n funcie de mrimea, scopul
i designul studiului, unele responsabiliti vor fi mprite sau, adaptat nevoilor, alte
persoane se vor aduga nucleului echipei. Cnd lipsete experiena n integrarea
abordrilor cantitative i calitative, poate fi nevoie de un timp suplimentar n vederea
ntririi echipei i construirii unei colaborri depline. n general posturile cu
responsabiliti ntr-o echip includ:
Managerul evalurii responsabil de stabilirea nevoilor de informaie i a
indicatorilor evalurii, trasarea termenilor de referin, selectarea metodologiei de
210
211
213
214
Tehnica
Studii de caz
Focus-grupuri
Interviuri
Definiie i utilizare
Culegerea de informaii
din care rezult o
descriere sau o
explicaie, ce servesc
drept rspuns la
ntrebrile cum i de ce.
Virtui
-Poate gestiona o
larg varietate
de date
provenite din
interviuri,
documente,
observaii;
-Poate crete puterea
explicativ cnd
privete instituii,
procese, decizii i
evenimente.
Susinerea unor
-Avantaje similare
discuii concentrate interviurilor;
-Deosebit
cu membrii din
de utile cnd se
populaia int,
dorete
care sunt familiari
cu subiectul, scriind interaciunea
participanilor;
nainte un set de
-O cale potrivit
ntrebri
pentru a identifica
structurate.
influenele ierarhice.
Scopul este de a
compara perspectiva
beneficiarilor cu
obiectivele evalurii
concepute abstract.
Cel care intervieveaz
-Oamenii (i cei din
adreseaz ntrebri uneia instituii) pot explica
sau mai multor persoane propriile experiene
i le nregistrez
cu cuvintele alese de
rspunsurile.
ei;
-Flexibil nct s
permit celui care ia
interviul s
urmreasc liniile
neanticipate ale
investigaiei i s
adnceasc anumite
chestiuni.
-Foarte util cnd sunt
anticipate dificulti
de limbaj;
- Probabilitate mare
ca i oficialii s-i dea
curs.
215
Limite
-Studiile bune de caz
sunt dificil de
realizat;
-Necesit cercetare
specializat i
abiliti de a scrie
pentru a fi riguroase;
-Cer timp;
- Sunt dificil de
reprodus.
-Pot fi costisitoare i
pot cere timp;
-Trebuie s fie atente
n mixarea nivelurilor
ierarhice;
-Nu sunt
generalizabile.
-Cere timp;
-Poate fi costisitor;
-dac nu este aplicat
adecvat, cel care
intervieveaz poate
influena
rspunsurile.
Observaia
Chestionarul
Analiza
documentelor
scrise
Observarea i
nregistrarea situaiilor
ntr-un jurnal sau ntr-o
agend. Aceasta include:
cine este implicat, ce se
ntmpl, unde, cnd i
cum se petrec
evenimentele.
Observaia poate fi
direct (observatorul
privete i nregistreaz)
sau participativ
(observatorul devine
parte la situaie pentru o
perioad).
Construirea unui set de
ntrebri de studiu, ale
cror rspunsuri pot fi
consistent codificate.
-Ofer informaii
descriptive asupra
contextului i a
schimbrilor vizibile.
Revederea documentelor
i nregistrrilor, a
bazelor de date
administrative, a
materialelor pregtitoare
i a corespondenei.
-Poate s nu fie
costisitoare;
-Poate identifica
probleme
suplimentare de
investigat i probeaz
aciuni, schimbri,
impacte, care s
sprijine percepiile
repondenilor.
216
-Poate acoperi
simultan un
eantion mare;
-Repondenii pot
beneficia de un timp
de gndire nainte de
a rspunde;
-Rspunsurile pot fi
anonime;
-Impun uniformitate,
ntrebnd toi
repondenii acelai
lucru;
-Faciliteaz
compararea i
prelucrarea datelor.
-Calitatea i
utilitatea datelor
depind n foarte
mare msur de
abilitile de
observare i de
redare ale
observatorului.
-Descoperirile sunt
deschise la
interpretri;
-Nu este uor de
aplicat ntr-un timp
scurt la schimbrile
procesuale.
-Calitatea
rspunsurilor
este dependent
de calitatea
ntrebrilor;
-Dac sunt trimise,
este dificil s
convingi oamenii s
le completeze i s le
returneze;
-Poate presupune ca
activiti
instituionale i
experiene
individuale s fie
introduse forat n
categorii
predeterminate.
-Poate cere mult
timp.
Eantionarea
Este practicat cel mai bine de ctre un specialist cu experien n domeniu.
Proiectarea nu trebuie s fie complicat, ci bine informat pentru a stabili cadrul de
eantionare, strategiile de selecie i dimensiunile adecvate. Specialistul n eantionare
trebuie integrat efortului evaluativ nc de la nceput, pentru a avea n vedere nevoile de
informare i a determina ct timp i va lua selecia. Coordonarea cu restul echipei este
important, iar cnd se realizeaz comparaii ajustate aceast colaborare este critic
deoarece designul eantionrii devine baza ntregului demers. Toi trebuie s colaboreze
pentru a fixa criteriile n funcie de care se vor mperechea grupurile de tratament cu
cele de comparaie.
De cele mai multe ori costurile evalurii i precizia eantionrii sunt constrngeri
care nu merg uor mn n mn: dimpotriv, o precizie mai mare a eantionrii duce la
costuri ridicate. Toate aceste aspecte trebuie tranate pe parcursul construirii cadrului de
eantionare. De pild, derularea unei eantionri n dou sau trei stadii va reduce i
costurile muncii de teren, dar i ale eantionrii n sine, ns numrul erorilor va crete.
Odat determinate variabilele i populaia de interes, primul pas al echipei de evaluare va
fi stabilirea de ctre specialistul n eantionare a datelor necesare. Atunci cnd ele pot fi
obinute folosind doar msurarea unui efect (dei evalurile consider adesea mai multe),
sunt necesare unele decizii strategice privind care anume indicator al efectului s fie
folosit cnd se proiecteaz eantionul.
Dup construirea cadrului i strategiei de eantionare, acelai specialist va fi
implicat n selectarea eantionului pentru teren i pentru testele pilot, pentru a fi sigur c
ancheta pilot nu se va desfura ntr-un areal care va fi inclus n eantionul de teren.
Dup stabilirea terenului, specialistul n eantionare va oferi asisten n
determinarea ponderii eantionului pentru a socoti expansiunea factorilor i pentru a
corecta erorile de eantion i non-rspunsurile. n sfrit, specialistul n eantionare
trebuie s-i detalieze strategia ntr-un document care include:
i)
despre stadiul de proiectare al eantionului: puterea calculelor care folosesc
variabilele de impact, determinarea erorilor de eantionare i a dimensiunilor;
utilizarea stratificrii pentru a analiza populaiile de interes;
ii)
despre stadiul de selecie a eantionului: o delimitare de stadiul de eantionare i
de selecie a procedurilor;
iii)
despre stadiul de munc de teren pn la pregtirea analizei: relaia dintre
dimensiunea eantionului i populaia din care a fost selectat, rata de nonrspunsuri i alte informaii referitoare la ponderea eantionului, alte informaii de
care analistul va avea nevoie.
Chestionarele
Designul acestora este important pentru validitatea informaiilor colectate. Dup
Valadez i Bamberger (apud Banca Mondial: 40) exist patru tipuri generale de
informaii necesare ntr-o evaluare de impact:
date nominale clasificate, cu repondenii mprii n conformitate cu participarea la
politic sau aparinnd grupurilor de comparaie;
variabilele expunerii la tratament, care nregistreaz nu numai serviciile i beneficiile
primite, ci de asemenea frecvena, cantitatea i calitatea (aprecierea calitii poate
destul dificil);
217
218
Testele pilot mai pot fi utile pentru selectarea echipei care va ntreprinde cercetarea de
teren. n sfrit, comunicaiile sunt eseniale pentru operaiunile de teren.
Gestionarea datelor i a accesului
Obiectivele unui sistem bun de gestionare a datelor ar trebui s fie asigurarea
calitii datelor i a livrrii lor la timp. Furnizarea lor n timp util depinde de ct mai buna
integrare a culegerii datelor cu procesarea acestora, astfel nct erorile s fie s poat fi
detectate i corectate pn la momentul stabilirii concluziilor de ctre echipa de teren.
Calitatea datelor poate fi garantat prin verificarea consistenei i validitii interne att
pe parcursul introducerii datelor, ct i dup aceea, precum i prin asigurarea
documentaiei necesare pentru analiti care le vor folosi. Documentaia ar trebui s
conin: i) informaiile necesare pentru a interpreta datele, inclusiv brouri cu coduri,
ghiduri pentru construirea variabilelor, dicionare cu tipuri de date etc.; ii) informaiile
necesare pentru a derula analiza, care adesea conin descrierea obiectivelor i a scopului
major al evalurii, detalii privind metodologia de evaluare, rezumate sau copii ale
instrumentelor de culegere a datelor, informaii despre eantion, o discuie cu echipa de
teren i ghiduri de folosire a datelor.
Se recomand ca datele produse prin evaluri s fie deschise i disponibile, dat
fiind aprecierea public a utilitii evalurilor i posibilitatea ca o alt echip s le
foloseasc ntr-o viitoare evaluare a impactului pe termen lung. Cu scopul de a facilita
mprtirea datelor, la finele evalurii trebuie s se cad de acord asupra strategiei de
acces la date i stabilite norme i responsabiliti pentru distribuirea lor. O politic de
acces deschis la date trebuie s fixeze grania dintre documentaie i protejarea
confidenialitii celor care informeaz.
Analiza, raportul i diseminarea
Ca i celelalte stadii ale procesului, analiza datelor cantitative i calitative ale
evalurii cere colaborarea dintre cei care produc datele, cei care le analizeaz i cei care
fac politica pentru clarificarea tuturor chestiunilor aa nct rezultatele s fie de calitate i
n timp util. Problemele privind interpretarea datelor vor surveni pe parcursul analizei i
cer contribuia diferiilor membrii ai echipei. Exist multe tehnici de analiz cantitativ i
calitativ a datelor i nu ne propunem s le detaliem n aceast carte. Menionm doar
dou: analiza de coninut i analiza de caz.
Analiza de coninut se folosete pentru datele provenite din interviuri, observaii i
documente. Revznd datele, evaluatorul dezvolt un sistem de clasificare i organizare a
informaiilor bazat pe:
i)
evaluarea ntrebrilor pentru care au fost colectate acele informaii;
ii)
cum va fi folosit materialul;
iii)
nevoia de referine ncruciate la informaii.
Codificarea datelor poate fi complex i poate cere introducerea de ipoteze. Odat
datele clasificate, ncepe un proces dificil: analiza, adic ncercarea de a gsi pattern-uri
n date i de a ptrunde dincolo de descriere, spre nelegerea impactului i rezultatelor
politicii.
Analiza de caz se bazeaz pe studiile de adncime ale cazurilor individuale sau ale
grupurilor. Nivelul crescut al detaliilor ofer o bogat informaie pentru evaluarea
219
220
i a aciona asupra ei. "tiina proiectrii" (design science) este un domeniu n care ceea
ce se face este chiar ceea ce se studiaz. Aceast perspectiv are ca premis faptul c
elaborarea politicilor este o activitate ce vizeaz valori sau obiective. n acest sens, ea se
aseamn cu activitatea unui inginer sau arhitect. Fiinele umane "proiecteaz" realitatea.
Astfel, ideea c poi fi obiectiv fa de un produs al aciunii umane este eronat; cci ea se
bazeaz pe evaluarea unei realiti care se schimb mereu i scap sensului creat i
atribuit lumii de fiinele umane.
Aceast abordare respinge ideea c analiza poate fi neutr sau impresia c
problemele politicilor publice pot fi studiate ntr-o manier pozitivist: nu putem
"observa" n sens tiinific, neutru politicile publice i nu putem s ajungem la o evaluare
obiectiv a acestora. Lucrarea lui Miller despre mbuntirea performanei n domeniul
public (1994), scris din aceast perspectiv, se constituie ntr-o abatere radical de la
literatura dedicat performanei. Pentru Miller, a mbunti performana este un obiectiv
dezirabil ale crui valori ar trebui clarificate ct mai bine pentru a le aplica n
circumstane specifice scopului dorit. n locul preteniilor de obiectivitate i neutralitate
valoric ale msurrii performanei, Miller consider c ar trebui s cutm s proiectm
obiectivele ntr-o manier care s implice armonizarea valorilor care pot fi ndeplinite n
diferite circumstane (Parsons, 1995: 565). Cu ali termeni: n loc s trasm obiective ce
privesc comportamentul uman sau predicii, trebuie precizate limpede valorile pe care
dorim s le atingem. Dac lucrurile stau aa, atunci, susine Miller, abordarea
tiinific/raional, pozitivist nu are capacitatea de a msura performanele, de a
mbunti chiar performanele sectorului public.
nscriindu-se n acelai cadru al proiectrii, Drzyek insist asupra imposibilitii
realizrii unei analize obiective: mitul neutralitii, spun ei, a murit. Analitii nu pot
evita s fie de partea unei structuri politice de baz. Ei sunt fie pentru tehnocraie
autoritar, fie pentru democraie liberal. Poziia sa este c analiza politicilor trebuie s
se fac prin comunicarea deschis i prin participarea fr restricii a celor implicai ntr-o
politic; cu alte cuvinte, prin promovarea democraiei discursive i participative..
Abordarea naturalist continu ideea dezvoltrii dialogului critic dintre diferite
cadre de abordare a politicilor publice, constituind nucleul celui mai radical model de
evaluare cea trasat de Guba i Lincoln (1987). n timp ce exponenii abordrilor
multidimensionale i proiective priveau procesul de nfptuire a politicilor ca ntreg,
Guba i Lincoln neleg evaluarea ca o faz distinct n ciclul politicilor. Aa cum am
vzut (n Capitolul 7), cei doi autori identific patru generaii n evoluia evalurii:
tehnic (cnd rolul evaluatorului a fost vzut ca cel al unui tehnician, deintor al unor
competene tehnice); descriptiv (cnd evaluatorul era conceput ca o persoan a crui
sarcin este n primul rnd aceea de a descrie ct mai obiectiv poltica i rezultatele
acesteia); apreciativ (cnd rolul evaluatorului aprea ca fiind acela de judector obiectiv
al politicii); i, n sfrit, participativ (de data aceasta, evaluarea apare i ca un proces cu
semnificaie politic, nu ca o cercetare pur obiectiv a unei politici). Ideea de baz n
aceast ultim generaie a evalurilor este aceea ceea ce ghideaz evaluarea ca form de
negociere este pluralismul valoric, iar nu cutarea adevrului.
Evaluarea este un construct, care ncorporeaz perspectivele diferite ale celor
implicai, iar nu un rezultat cu valoare obiectiv: de aceea, cunoaterea nsi pe care o
cuprinde evaluarea este rezultat al negocierii dintre cei implicai. Prin urmare, evaluarea
ar trebui s se ocupe de colaborarea deplin i ct mai larg a tuturor celor care sunt
221
implicai ntr-o politic: agenii (care au iniiat-o sau care o aplic); beneficiarii
(grupurile vizate, cei asupra crora se va rsfrnge potenial); excluii sau victimele.
Situaia ar trebui s constituie o oportunitate pentru toi de a contribui cu ceea ce
i privete la fiecare stadiu al evalurii: de la definirea termenilor investigaiei,
obiectivelor acesteia i proiectrii ei, pn la culegerea datelor, analiza i interpretarea lor.
Evaluarea ar deveni n acest sens un proces de nvare, iar evaluatorul - cel care mediaz
i faciliteaz nvarea i schimbarea. Din acest punct de vedere, evaluarea ar trebui s
fie un proces deschis, pluralist i divergent n care realitile mai degrab sunt construite,
dect unul n care o realitate este descoperit (Parsons 1995: 568).
222
Partea a III-a:
ANEXE
223
224
rspunde la acestea ntr-o manier creativ, dar i logic. Abordarea pe care o alegi ar
trebui s-i permit s elimini, s minimizezi, sau cel puin s micorezi deficienele tale
particulare n gndire i scriere" (Weimer D., Vining A., 1999: 254). n funcie de
caracteristicile cognitive i de traseul intelectual la persoanei, se constituie nclinaia ctre
gndirea linear, secvenial sau nonlinear, mai creativ, dar cu dificulti n a structura
i organiza ideile. Aadar:
Cei care gndesc linear s adopte strategii de gndire nonlinear, iar cei care
gndesc nonlinear s adopte strategii de scriere linear.
Trebuie s utilizezi simultan modul linear i cel nonlinear cnd ntreprinzi analize
de politici publice.
Concentreaz-te asupra problemelor ridicate de cei care au comandat analiza sau
evaluarea. Este aproape ntotdeauna mai bine s rspunzi cu un grad de
incertitudine ntrebrilor care i-au fost adresate, dect s rspunzi cu certitudine
unor ntrebri care nu i-au fost adresate.
Analizele bune nu ascund incertitudinile, n timp ce subliniaz fapte sau teorii.
Este mai eficient s revelezi neclaritile, dect s le ascunzi (fie i pentru c-i
imaginezi ce s-ar ntmpla dac cei care au comandat analiza le-ar afla de la un
oponent oarecare). Relevarea incertitudinilor nu trebuie privit ca o scuz pentru o
analiz vag. De asemenea, aceasta nu te absolv de la a extrage concluziile
analitice.
Ce-i de fcut atunci cnd eti convins c cel care a comandat analiza nu a adresat
ntrebrile potrivite, sau nu vizeaz cele mai eficiente obiective? Trebuie s-i
explici detaliat de ce consideri astfel, ajutndu-l eventual s le formuleze pe cele
bune prin identificarea neclaritilor, indicnd totodat motivaia ta privind
inadecvarea scopurilor. n general, este bine s faci acest lucru n stadiile ct mai
de nceput ale eforturilor tale, dect n momentul n care "comanditarul" ateapt
rspunsul la ntrebrile sale iniiale.
Cel mai adesea, "comanditarii" nu adreseaz ntrebri nepotrivite, ci mai degrab
formulate impropriu. Prin urmare, este de datoria ta s reformulezi expresiile ntrun cadru analitic adecvat.
225
226
Poi comunica mai eficient dac respeci cteva reguli (dup D. Weimer i A. Vining,
1999:291):
Concepe un scurt rezumat i un cuprins al coninutului: analiza ta nu trebuie s fie
misterioas. Dect s pstrezi suspansul, mai bine precizeaz-i recomandrile de la
nceput ntr-un rezumat relevant (dac este vorba doar despre un raport de cteva
pagini, utilizeaz primul paragraf cu acest scop). Aici trebuie s apar esena
recomandrii tale! Cuprinsul are menirea de a trece n revist ntreaga analiz i de a
prezenta structura principalelor aspecte ce pot fi de interes. mpreun, rezumatul i
cuprinsul ofer posibilitatea de a te concentra asupra unor secvene, fr a pierde din
vedere imaginea de ansamblu. Dei toi dorim ca ceilali s citeasc ceea ce am scris,
ar trebui s considerm c am avut succes dac se ine cont de recomandare doar pe
baza rezumatului i cuprinsului.
Fixeaz prioriti de informare: aranjeaz materialul aa nct s poat fi citit
secvenial, subliniind n primul rnd ce este cel mai important. n mod obinuit,
pentru o persoan ocupat, mai util dect o analiz de zece pagini ar fi o analiz de
cinci pagini nsoit de cinci anexe. Astfel, tu ai ierarhizat informaia i i-ai propus
cititorului structura ta de prioriti, iar el poate s nu mai considere necesar s verifice
toate datele cu care i argumentezi (n anexe) poziia.
Folosete titluri, subtitluri i coloane pentru a expune ideile i pentru a permite celui
care citete s se deplaseze mai uor n interiorul raportului. Ca regul general,
titlurile ar trebui s corespund principalilor pai n raionament. Dei concise,
titlurile nu trebuie s fie vagi sau prea abstracte. Utilizeaz subtitluri din belug, chiar
i cteva pagini de text compact pot conduce la scderea ateniei. Folosete judicios
sublinierile, pentru a organiza punctele importante ale analizei. Chiar dac foloseti
ocazional "bullets" sau alte metode de a evidenia, continu s te bazezi pe paragraf
ca unitate a prezentrii.
Utilizeaz cu grij tabelele, diagramele i graficele: ele pot fi excelente pentru a
ilustra, rezuma sau releva anumite informaii, dar nu abuzai. Ca i n cazul
capitolelor, titlurile lor trebuie "s spun ceva". Toate elementele cuprinse trebuie s
poat fi nelese fr referine la text sau cu foarte puine asemenea trimiteri, deci
trebuie s fie complete. Asigur-te c numrul lor este cel potrivit, iar nu cel pe care la dat automat computerul.
Fii succint i pstreaz textul n logica analizei tale. Nu folosi termeni (tehnici) care
nu vor fi nelei de cel care citete raportul. Prefer frazele mai scurte, iar nu cele
complexe. Folosete diateza activ pentru a pstra textul viu: "estimez c beneficiul
va fi" n loc de "beneficiul estimat este". Acord-i timpul necesar pentru a
tehnoredacta tu nsui textul, mai ales dac ai tendina de a-l lungi excesiv.
227
228
2.
3.
4.
5.
229
Acest capitol include indicaii pentru dou tipuri de documente: propunerea de cercetare
i actul de cercetare a politicilor publice.
Propunerea de cercetare a politicii publice
Propunerea este descrierea muncii de cercetare care va fi fcut n timpul
realizrii actului de cercetare. Acest document este inclus aici deoarece studenii care
doresc s devin analiti de politici vor constat c, pe parcursul activitii lor c lucrtori
sau consilieri ai organizaiilor guvernamentale, aproape ntotdeauna li se va cere s
nainteze o propunere care s explice i s justifice munca de cercetare pe care sper s o
fac, nainte de a fi desemnai s realizeze activitatea de cercetare respectiv.
Scopul propunerii de cercetare. Propunerile de cercetare sunt c o ofert de
vnzare. Scopul lor este sa vnd convingerea c este necesar un studiu. nainte de a
realiza cercetarea, pentru analiza de politici publice, eti nevoit s convingi pe cineva cu
autoritate n domeniu c
studiul trebuie ntreprins;
studiul va furniza informaii utile;
studiul va fi realizat n mod corespunztor;
eti calificat s realizezi acest studiu;
costul studiului va fi rezonabil, n raport cu beneficiile pe care le va aduce.
Ca parte a acestui proces de vnzare, trebuie s naintezi o propunere de cercetare a
unei politici, menit a ndeplini urmtoarele sarcini:
Materialul care urmeaz este prelucrat dup G. Scott, St. M. Garrison, The Political Science Manual,
Prentice Hall, 1998, pp. 259-279.
230
232
233
Dac politica actual nu funcioneaz, cum s-ar putea mbunti situaia? Propunerea
promite s conin o evaluare a politicilor alternative. Aceast afirmaie continu cu o
scurt descriere a unor alternative, pe care le putei evalua n studiul de analiz a politicii
actuale.
Prezentarea recomandrilor. Studiul poate sau nu s recomande o anumit soluie
la problem. Ar trebui verificat dac este nevoie de includerea unei recomandri,
ntrebnd n prealabil persoana creia i va fi naintat propunerea. Rspunsul su va
depinde de un numr de consideraii politice specifice circumstanelor respective. Multe
aciuni de politic public sunt hotrte nu att de merite tehnice, ci de motivaii politice.
Decizia dac s se construiasc un stadion pentru evenimente sportive sau o sal pentru
teatru i balet va depinde mai mult de cine sprijin sportul i cine sprijin teatrul i baletul
dect de avantajele tehnice ale vreunei variante. Nu presupunei c tii dac o
recomandare trebuie inclus, ci ntotdeauna ntrebai. Dac rspunsul este afirmativ,
putei meniona c: bazndu-se pe examinarea avantajelor i dezavantajelor comparative
ale fiecrei opiuni, studiul propus recomand adoptarea unei anumite politici.
Explicarea metodelor de studiu. Persoana creia i-ai naintat propunerea poate fi
impresionat mai degrab de precizia, dect de lungimea rspunsurilor. Ea va dori totui
s tie cum propunei s facei toate acestea. Acum explicai metodologia: paii pe care
i vei face n dezvoltarea analize. Acetia vor include minimum colectarea i analiza
informaiei, precum i prezentarea acesteia ntr-o form lizibil.
Procesul de cercetare i metodele folosite. Propunerea va descrie pe scurt paii
pentru a gsi, a evalua i a trage concluzii din informaiile culese pentru studiu. n mod
normal, procesul de cercetare parcurge trei trepte:
a) colectarea de date: strngerea de informaii necesare;
b) analiza datelor: organizarea datelor, determinarea sensurilor i implicaiilor;
c) evaluarea datelor: stabilirea concluziilor ce pot fi extrase din datele respective.
n propunere ar trebui s
menionai c intenionai s parcurgei aceste trei trepte;
explicai cum intenionai s o facei .
Controlul de calitate. Este o procedur formal pentru a garanta c un produs
ndeplinete toate standardele relevante i nu are defecte, fiind o parte important care
include un raport de analiz a politicii. n aceast analiz, controlul de calitate este
efectuat n mod normal de experi, persoane care au ani de experien n tratarea
problemei respective. Propunerea trebuie s precizeze 1) c studiul va beneficia de un
control de calitate; dar i 2) modul n care se va exercita acest control.
Listarea resurselor necesare pentru a realiza studiul. n final, persoana creia i-a
fost naintat studiul va dori s tie ci bani, ct timp i ce alte resurse vor fi necesare.
Aceasta parte a unei propuneri este esenial atunci cnd sunt necesare experimentri
extensive sau munc de proiectare. Pentru majoritatea studiilor de analiz a politicii,
234
aceast list poate fi scurt, dei trebuie s descrie resursele materiale i umane necesare
materializrii studiului.
Un grafic al proiectului trebuie s menioneze:
- Cnd va ncepe proiectul
- Cnd vor ncepe i se vor termina fazele importante ale acestuia
- Cnd vor fi emise rapoartele preliminare, intermediare i / sau finale
- Cnd vor avea loc momente speciale n procesul de cercetare sau analiz
- Cnd va fi terminat proiectul.
Bugetul va fi mprit n mod normal n urmatoarele categorii:
- Materiale (hrtie, CD-uri, mobil etc.)
- Faciliti (sli de conferin, locuri cu diverse faciliti, etc.)
- Echipamente (materiale de laborator, maini de copiat, computere etc.)
- Cltorii
- Cheltuieli cu personalul.
Pentru fiecare categorie, indicai lista lucrurilor necesare i costul lor. La rubrica
Personal trebuie s trecei separat pe list fiecare persoan, nivelul de plat i costul
total per persoana.
Descrierea rezultatului final anticipat al studiului. n partea final a propunerii se
descrie rezultatul anticipat al studiului. Cu ali termeni: vei explica persoanelor crora le
vei trimite propunerea ce vor primi atunci cnd studiul va fi gata. Ai putea scrie astfel:
Produsul final va fi un studiu de analiz a politicii, avnd 25 - 30 pagini, care va furniza
o analiz a problemei (deficienelor) politicii (actuale) i o evaluare a unor noi politici
alternative, care ar putea soluiona respectiva problem.
Lucrarea de analiz a politicii
Scopul. Toate lucrrile reuite de analiz a politicilor mprtesc acelai obiectiv
general: de a informa politicienii n legtur cu modul n care o politic public dintr-o
anumit zon poate fi mbuntit. O lucrare de analiz a unei politici este n ntregime
un exerciiu practic: nu este nici teoretic, nici general. Obiectivul su este de a identifica
i evalua opiunile politice disponibile pentru o anumit tem.
Coninutul. O asemenea lucrare evalueaz o decizie prin cercetarea politicilor
guvernamentale curente i poteniale. Este un document scris pentru a ajuta decidenii s
selecteze cea mai bun politic pentru rezolvarea unei probleme particulare. O lucrare de
analiz a politicilor trebuie s cuprind:
1. selectarea i definirea clar a unei politici guvernamentale specifice;
2. definirea cu grij a problemei sociale, guvernamentale, economice sau de alt
natur, pe care politica este destinat s-o rezolve;
3. descrierea mediului economic, social i politic n care a aprut problema i n care
235
Titlul
Prezentare sumar
Cuprins (inclusiv o list de tabele i ilustraii)
Text
Referine bibliografice
Anexe
237
238
239
240
Dezavantaje
constituie un mediu suportiv, n care discuiile pot inhiba francheea;
sunt ncurajate;
rspunsurile negative le pot inhiba i pe
funcioneaz creativ;
cele pozitive;
ofer acces la atitudini;
ignorarea sau chiar dispariia punctului de
faciliteaz observaia;
vedere minoritar;
reliefeaz influenele socio-culturale;
tendina la consens;
sprijin spontaneitatea;
ngustarea perspectivei cnd exist
creeaz sigurana de grup.
contradicii.
CONINUT
(datele propriu-zise)
a)
b)
c)
d)
e)
PROCESE
(interaciunea membrilor)
B. Interviurile individuale n adncime la rndul lor se pot realiza n mai multe feluri:
de profunzime standard: cuprind un intervievator un repondent; dureaz 45 minute
o or; ajung dincolo de aspectele superficiale;
de mini-adncime: sunt eficiente i dureaz un timp mai scurt; completeaz
msurtorile cantitative; sunt recomandate pentru chestiuni clare, se caracterizeaz
prin comunicare interpersonal i evaluare comprehensiv;
cu adncime dubl: cuprind doi repondeni (prieteni, cupluri, chiar i necunoscui n
funcie de subiect); sunt recomandate pentru copii i adolesceni, pentru nelegerea
proceselor de decizie; adaug dinamism interviurilor de adncime standard;
semi-structurate: fac apel la un intervievator experimentat i la un chestionar deschis;
sunt recomandate pentru analiza raportul costeficien i pentru extensia datelor;
ns presupun limitarea profunzimii datelor;
triunghiular: fac apel la trei repondeni recrutai pentru a reprezenta diferite puncte de
vedere; ncurajeaz exprimarea diferenei; sunt recomandate pentru nelegerea
motivaiei;
241
f) ale familiei: cuprind diverse combinaii ale membrilor unei familii; exploreaz att
relaiile interpersonale din familie, ct i efectele acestora asupra comportamentului i
atitudinilor.
Avantaje
colectarea independent de date;
informare longitudinal (procesual);
culeg att opiniile majoritare, ct i pe cele minoritare;
se pot culege date i despre subiecte intime;
absena presiunii grupului;
presiune diminuat n privina normelor sociale acceptate.
Dezavantaje
sunt scumpe i consum timp;
dificil de a recruta eantioane;
au tendina de a fi cuantificate;
duc la scderea creativitii
242
Poi afecta ceea ce analizezi i poi perpetua deformarea n analizele ulterioare. Dar,
pentru a minimiza acest pericol, caut s ii cont de:
Unde aplici cercetarea? trebuie s cunoti dac mediul n care aplici analiza o
poate deforma. Ai un instrument specific de lucru? Ai prefera alt loc?
Cum aplici cercetarea? uneori analiza poate fi uor de ntreprins, ns aplicarea
propriu-zis i poate ridica probleme n funcie de ct eti de dispus la conversaii
spontane, la destinuiri, ct eti de tolerant i meticulos i cum supori s fii
contrazis?
De ce aplici cercetarea? pentru c tu doreti s o aplici? Te consideri mai
competent dect alii? Te-a ales cineva anume? Dac da, de ce?
Analiza nu este niciodat complet. Ea trebuie:
s fie riguroas, organizat, sistematic, ct mai complet i concret!
s-i ofere satisfacie intrinsec!
Prezentarea recomandrilor. Raportul de cercetare trebuie s fie:
- bine structurat, pe capitole i seciuni;
- ierarhizat n funcie de importana informaiei prezentarea concluziilor astfel
nct, fiecare seciune s fie susinut cu argumente sau cu informaii utile pe
care auditoriul i le-a nsuit din seciunea anterioar;
- succint cu organizarea i stabilirea prioritilor, odat ce concluziile au fost
formulate, meninndu-se i atributul actualitii.
Stilul trebuie s fie corect din punct de vedere formal, iar discursul s se
personalizeze, situndu-se la nivelul eu ei. Unele segmente de public manifest o
atracie mai mare pentru nivele ridicate de interaciune, altele prefer doar s li se
vorbeasc. Prezentarea trebuie s fie informativ, interesant, dar i distractiv. Ea
necesit:
un plan de lucru;
manier clar de derulare a prezentrii;
precizarea clar, ntr-un slide, a obiectivelor i metodelor de cercetare.
Slide -urile sunt preferate deoarece:
rezum ideile pentru audien;
asigur punctarea principalelor idei i concluziilor;
funcioneaz ca un semafor, introducnd un nou stimul - vizual;
invit la reexaminarea principalelor idei, prin rezumarea seciunii;
asigur prezentarea echilibrat i clar a consecinelor care rezult dintr-o
expunere mai complicat.
Sfaturi pentru prezentarea slide -urilor:
Trebuie s cunoatei n detaliu ceea ce urmeaz s prezentai!
Nu folosii idei care nu corespund cu ceea ce susinei verbal!
Pentru a accentua concluziile, rezumai-le pe un slide!
Utilizai alt slide pentru recomandrile derivate din cercetare!
Nu excludei marca personal din prezentare (coloreaz prezentarea i menine
treaz atenia auditoriului)!
243
16.
Scriven
Cam pbell
Weiss
tiina valorizrii
Cvasiexperimente
Modelul de
noi
instruire
Wholey
Stake
Cronbach
Managementul
Sensibil, naturalistic
Analiza UTOS
(Enlightening )
Performanelor
Boruch
Cronbach
Abramson
Guba
stabilirea
S-au mai
Cook
Chelimskz
Bellavita
House
observatiilor)
ocupat de
Riecken
Palumbo
Horst, Nay
Lincoln
problem
Rossi
Wholey
Scanlon
Patton
Concept
Lmurirea problemelor
pentru mbuntirea
deciziei
Interesul public
Agenie i finanatori
Legislatori,
Judector
Expert n metodologie
Educator
Obiect
Efecte
Sursa de
Nevoile sociale
Obiective
Obiective, documente,
Interes
Aprecierea valorii
Informaie
produs
(oameni, tratamente,
executori
prioritar
Rolul
program, context
Manageri, legislatori,
executori
personalul
Agent de schimbare
Furnizor de servicii
evaluatorului
Educator, care
difuzeaz
criterii pentru
Cei implicai
cei implicai
executor
cunotin
Clieni, personal
nal tehnic
tehnic sauCei implicai
sau profesional
determinarea
valorii
Orientate pe problem
Metode
Experiment randomizat
Metode cantitative i
Aprecieri evaluative,
Cvasiexperimente
calitativa
Indicatori de performana
performan studii de caz
Metode calitative i
Metode cantitative i
calitative
Evaluarea rapid a
feed-back
Instrumental
Instrumental
Perspective
Conceptual, de formulareInstrumental
Instrumental
a politicilor
Conceptual, de
de neleg
ntele
a realitii sociale
asupra
utilizrii
Cnd
Cum se
Cnd nu cost
Operaiune extern
organizeaz
interese, informaii,
raport cu preul
programului
reform
ideologii
Operaiune extern
Contact permanent cu
n cooperare strns
stns cc
nu excesiv
programul
programul
problem
management orientat pe
procesul de
rezultate
evaluare
nevoia de informaii pe
BIBLIOGRAFIE
244
Allison, G.T. (1971): The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis,
Little Brown, Boston.
Allen, A. (1998): Privacy, n Jaggar, A.M., Young, I.M. (eds.), A Companion to
Feminist Philosophy, Blackwell, Oxford.
Anderson, J.E. (1989): Government and the Economy: What in Fundamental?, n
M.W.J.Samuels (ed.), Fundamentals of the Economic Role of Government, Greenwood
Press, New York.
Arrow, K.J. (1951): Social Choice and Individual Values, Wiley, New York.
Axford, B., Browning, G.K. et al. (1997): Politics: An Introduction, Routledge, London.
Bachrach, Baratz, (1962): Two Faces of Power, n American Political Science Review,
56, pp. 947-952.
Baker, Judy L. (1999): Evaluating the Poverty Impact of Projects: A Handbook for
Practitioners, LCSPR/PRMPO, The World Bank.
Ballart, X. (1998): Spanish Evaluation Practice versus Program Evaluation Theory, n
Kessler, M.C., Lascoumes, P., Setbon, M., Thoenig, J.-C. (ed.), Evaluation des politiques
publiques, L Harmattan, Paris.
Baudouin, J. (1992): Introducere n sociologia politic, Editura Amarcord, Timioara
(partea a patra: Politicul n oglinda politicilor publice), pp.245-306;
Birkland, T.A. (1997): After Disaster: Agenda Setting, Public Policy, and Focusing
Events, Georgetown University Press, Washington.
Blalock, A.B. (1999): Evaluation Research and the Performance Management
Movement, n Evaluation, 5, pp. 117 149.
Bochenski, J. M. (1992): Ce este autoritatea?, Editura Humanitas, Bucureti.
Brewer, G.D. (1974): The Policy Science Emerge: To Nurture and Structure a
Discipline, n Policy Sciences, 5, pp. 239 244.
Brewer, G., DeLeon, P. (1983): The Foundations of Policy Analysis, Homewood, Dorsey.
Carlsson, L. (2000): Non-Hierarchical Evaluation of Policy, n Evaluation, vol.6,
SAGE Publications, London, Thousand Oaks, New Delhi, pp.201-216;
Chelcea S. (2001): Metodologia cercetrii sociale, Editura Economic, Bucureti.
Cobb, R., Elder, Ch. (1972): Participation in American Politics: The Dynamics of
Agenda-Building, Bacon, Boston.
Cobb, R., Ross, J.-K., Ross, M.H. (1976): Agenda Building as a Comparative Political
Process, n The American Political Science Review,70, pp.126-138.
Cobb, R., Ross, M.H. (1997): Denying Agenda Access: Strategic Considerations, n
Cobb, R., Ross, M.H. (eds.), Cultural Strategies of Agenda Denial, University Press of
Kansas.
Cohen, M., March, J., Olsen, J. (1972): A Garbage Can Model of Organizational
Choice, n Administrative Science Quarterly, 17, 1, pp. 1 25.
Crenson, M. (1971): The Un-Politics of Air Pollution. A Study of Non-Decisionmaking in
the Cities, John Hopkins University Press, Baltimore.
Dahl, R. (1957): The Concept of Power, n Behavioral Science, 2, pp. 201-215.
Dahl, R. (1961): Who Governs?, Yale University Press, New Haven.
DeLeon, P. (1978): A Theory of Policy Termination, n May, J.V., Wildavsky, A.B.
(eds.), The Policy Cycle, Sage, Beverly Hills.
DeLeon, P. (1983): Policy Evaluation and Program Termination, n Policy Studies
Review, 2, pp. 631 647.
245
246
Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (1984): Policy Analysis for the Real World, Oxford
University Press, Oxford; trad rom. (2000): Introducere n politicile publice, Trei,
Bucureti.
Hood, C. (1983): Using Bureacracy Sparingly, n Public Administration, 61, pp. 197
208.
Hood, C. (1991): A Public Management for All Seasons? n Public Administration, 69,
pp. 3 19.
Howlett, M., Ramesh, M. (1995): Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems, Oxford University Press, Oxford.
Hughes, O.E. (1998): Public Management and Administration, MacMillan, London.
Jenkins-Smith, H.C., Sabatier, P.A. (1993): The Study of Public Policy Processes, n
Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H.C. (eds.), Policy Change and Learning, Westview,
Boulder.
Katchanovski, I. (2000): Divergence in Growth in Post-Communist Countries, n
Journal of Public Policy, 20, pp. 55-81.
King G., Keohane R., Verba S. (2000): Fundamentele cercetrii sociale, Editura Polirom,
Iai.
Kingdon, J. (1995): Agendas, Alternatives, and Public Policies, Litle, Brown et Co.,
Boston; prima ed., 1984.
Kirkpatrick, S.E., Lester, J.P., Peterson, M.R. (1999): The Policy Termination Process,
n Policy Studies Review, 16, pp. 209 235.
Lane, J.-E. (1995): The Public Sector, Sage, London.
Lasswell, H.D. (1951): The Policy Orintation, n Lerner, D., Lasswell, H.D. (eds.), The
Policy Sciences, Stanford University Press, Stanford.
Lindblom, Ch. (1959): The Science of Muddling Through, n Public Administration
Review, 19, pp. 79 88.
Lindblom, C.E., Braybrooke, D. (1963): A Strategy of Decisions, The Free Press, New
York.
Lindblom, Ch. (1968): The Policy-Making Process, Prentice Hall, Englewood Cliffs.
Lindblom, Ch. (1977): Politics and Markets, Basic Books, New York.
Linder, S.H., Peters, B.G. (1989): Instruments of Government: Perceptions and
Contexts, n Journal of Public Policy, 9, pp. 35 58.
Lynch, R. (2000): Corporate Strategy, Financial Times/Prentice Hall, London.
MacRae, D. Jr., Whittington, D. (1997): Expert Advice for Policy Choice, Georgetown
University Press, Washington.
March, J., Olsen, J. (1979): Organization Choice Under Ambiguitiy, n March, J.,
Olsen, J. (eds.): Ambiguity and Choice in Organizations, Universitetsforlagen, Bergen.
Marsh, D., Stoker, G. (eds.) (1995): Theory and Methods in Political Science,
MacMillan, London.
May, P. (1992): Policy Learning and Failure, n Journal of Public Policy, 12, pp. 331
354.
Mazey, S., Richardson, J. (1996): The Logic of Organization: Interest Groups, n
Richardson, J. (ed.), European Union. Power and Policy-Making, Routledge, London.
May, P.J. (1991): Reconsidering Policy Design: Policies and Publics, n Journal of
Public Policy, 11, pp. 187 206.
McKinney, J.B., Howard, L.C. (1998): Public Admnistration, Praeger, Westport.
247
248
249