1. Guvernanța vs.

guvernare

Guvernanţa e un termen confuz şi adesea e confundată cu „guvernare”, „management”,

„administraţie” sau „legislaţie”. Guvernanţa înseamnă ansamblul regulilor (sistemelor de
reguli) ce structurează o comunitate şi se lasă reperate în limbaj, obiceiuri, coduri de
comportament, norme, legi şi instituţii.1 Diferenţa dintre guvernare la guvernanţă nu este doar
o modificare de termeni, de limbaj, ci şi o schimbare de optică culturală: membrii comunităţii
nu mai sunt socotiţi simplu obiect al aplicării deciziilor şi măsurilor administrative, ci
participanţi, măcar până la un punct, la decizii şi condiţionează, prin reprezentanţi, direct sau
indirect, deciziile.
Cele patru schimbări mari care afectează societatea contemporană (Dowbor, 1998, p 30) sunt:
progresul tehnologic, internalizarea (globalizarea n.n.), urbanizarea şi polarizarea. Ca reacţie la
aceste provocări, politologii au elaborat conceptul de “guvernanţă” care desemnează noi forme
de guvernare care sunt alternative la statul unic caracterizat prin suveranitatea Parlamentului,
puteri decizionale acordate guvernului şi răspundere ministerială directă şi la modelul
traditional al democraţiei reprezentative.
Guvernanţa este văzută ca o alternativă la acţiunea guvernamentală clasică, ea vizează
redistribuirea puterii în spaţiul public prin renegocierea autorităţii şi luarea deciziilor în reţele
parteneriale: parteneriate sociale (guvern – patronat – sindicate), parteneriat public – privat
(structuri de stat – mediul de afaceri) sau parteneriat civic (autorităţi publice – societate civilă).
Totodată, guvernanţa oferă posibilitatea gestionării acţiunii colective fără intervenţia statului,
implicării instituţiilor şi actorilor care nu aparţin sferei guvernamentale, implicării reţelelor de
actori autohtoni, mai ales a societăţii civile, oamenilor de afaceri şi deţinătorilor de interese.
”Guvernanta se refera la regulile de decizie colectiva in conditiile in care exista o pluralitate de
actori sau organizatii si in care nici un sistem formal de control nu poate sa dicteze termenii
relatiilor dintre acesti actori și organizatii”. (Chhotray si Stocker)

Astfel exista precizari referitoare la:

-caracterul atat formal, cat si informal al regulilor (cu un grad variat de stabilitate) avute in
vedere;
-nuantele conceptului de colectiv care implica in general drepturi pentru unii de a avea ceva de
spus si responsabilitati pentru toti sa accepte deciziile colective;
-diferitele tipuri de decizie care pot fi atat strategice cat si cotidiene;
-existenta unui grad de autoritate si coercitie , fara a fi concentrate intr-un singur loc si fara a
avea un nivel care sa permita un control clasic al procesului de guvernanta.
Implicatiile acestei definitii trebuie clarificate suplimentar: indiferent de tipul deciziei, aceasta
va fi luata pe cat posibil prin intermediul negocierilor formale sau informale, statul rmane cel
mai important actor al acestor procese, fara a avea insa capacitatea de a directiona jocul, ci mai
degraba de a-l coordona si influenta.
”Guvernanta implica stabilirea de scopuri si luarea de decizii pentru o intreaga colectivitate,
incluzand indivizi sau grupuri care nu au fost de acord cu acestea in mod explicit. Implica de
asemenea un nivel destul de inalt de interventie care poate stabiliza sau altera status-quo-ul
existent”.(Jachtenfuchs si Kohler-Koch)
”Un proces incremental si cumulativ, care are loc de-a lungul anilor” , valoarea sa constand in
capacitatea de a conecta procesul de luare a deciziilor cu constructia institutionala (Diez si
Wiener).

Prezentare generală a Cărţii Albe a Guvernanţei Europene

Documentul a fost făcut public la 25 iunie 2001. În acest document, guvernanţa înseamnă
reguli, procese şi comportamente ce afectează modul în care este exercitată puterea la nivel
european, cu referiri în special la deschidere, participare, responsabilitate, efectivitate şi
coerenţă.
Pentru CE ”guvernanta desemneaza reguli, proceduri si comportamente ce influenteaza modul
in care puterile sunt exercitate la nivelul european, in special din punctul de vedere al
deschiderii (institutiilor europene catre alti actori), participarii (actorilor), responsabilitatii
(actorilor), eficacitatii si coerentei (politicilor)”.
Cartea alba ar putea fi interpretata de fapt ca o declaratie de intentie a CE referitoare la faptul
ca ”doreste sa fie evaluata pe baza unro standarde diferite de cele aplicabile guvernelor stetlor
sale membre”.
Documentul a apărut din necesitatea de a se găsi soluţii la problemele majore cu care se
confruntă UE şi de a spori încrederea şi interesul cetăţenilor în instituţii şi politici europene, în
condiţiile în care s-a constatat o diminuare a acestora datorată, în principal, neînţelegerii
complexului sistem legislativ şi a lipsei de eficienţă a sistemului de comunicare cu cetăţenii.
Cartea Albă a Guvernanţei Europene deschide procesul elaborării şi implementării de politici
către cetăţeni prin implicarea unui număr mai mare de persoane şi organizaţii, totodată ea
promovează o mai mare deschidere, responsabilitate şi răspundere din partea celor implicaţi.
Factorii decidenţi au stabilit că UE va trebui să-şi revizuiască metoda de abordare prin utilizarea
mai puţin frecventă a procesului de tip „top-down” – de la vârf spre bază şi prin adăugarea unor
instrumente (numite în document „non-legislative”) menite să faciliteze comunicarea şi
procesul de informare şi implicare a cetăţenilor.
Cartea Albă propune cinci principii care stau la baza unei bune guvernanţe, fiecare fiind
important în stabilirea unui cadru mai democratic. Ele stau la baza democraţiei şi a statului de
drept în ţările membre, dar se aplică la toate nivelele de guvernanţă: global, european, naţional,
regional şi local. Principiile sunt extrem de importante pentru UE deoarece o vor ajuta să
răspundă provocărilor evidenţiate în acest material.
a) Deschidere. Instituţiile ar trebui să lucreze într-un mod mai deschis împreună cu statele
membre care ar trebui să comunice mai activ în privinţa a ceea ce face UE şi a deciziilor
pe care le ia. Ar trebui să folosească în comunicare un limbaj mai accesibil şi mai pe
înţelesul publicului larg, ceea ce este de maximă importanţă în creşterea încrederii în
aceste instituţii complexe.
b) Participare. Calitatea, relevanţa şi eficacitatea politicilor UE depind de asigurarea unei
largi participări, de la concepţie la implementare. Participarea mai bună ar asigura o
încredere sporită în rezultatele finale şi în instituţiile ce furnizează politici. Participarea
depinde crucial de modul în care guvernele centrale urmează o abordare inclusivă atunci
când dezvoltă sau implementează politici ale UE.
c) Responsabilitate. Rolurile în procesul legislativ şi executiv trebuie să fie mai clare.
Fiecare instituţie UE trebuie să explice şi să-şi asume responsabilitatea referitor la ceea
ce face la nivel european. Există de asemenea o nevoie mai mare de claritate şi
responsabilitate din partea ţărilor membre şi a tuturor celor implicaţi în dezvoltarea şi
punerea în aplicare de politici ale UE, indiferent de nivel.
d) Eficacitate. Politicile trebuie să fie efective şi elaborate la timp, oferind ceea ce este
necesar, pe baza unor obiective clare, a evaluării viitorului impact şi , unde este posibil,
pe baza experienţei acumulate în trecut. Eficacitatea depinde, de asemenea, de punerea
în aplicare într-o manieră adecvată şi de luarea deciziilor la cel mai adecvat nivel.
e) Coerenţa. Politicile şi modul de acţiune trebuie să fie coerente şi uşor de înţeles. Nevoia
de coerenţă în UE este în creştere, gama de sarcini a crescut, extinderea va mări
diversitatea; provocări precum cele demografice sau climaterice depăşesc graniţele în
care UE a fost construită; autorităţile regionale şi locale sunt din ce în ce mai implicate
în politicile UE. Coerenţa necesită conducere politică şi o puternică responsabilizare a
instituţiilor implicate pentru a asigura consistenţă acestui sistem complex.
Cartea Albă plasează problematica guvernanţei UE într-un cadru global, Comisia acţionând
prin îmbunătăţirea dialogului cu actorii guvernamentali şi non-guvernamentali din ţările lumii
a treia în dezvoltarea unor propuneri de politici cu dimensiune internaţională. Propunerea unei
revizuiri a reprezentării UE la nivel internaţional pentru prezentarea unui punct de vedere
general, care să înglobeze opiniile statelor pe care le reprezintă. Instituţiile UE şi satele membre
trebuie să lucreze împreună la stabilirea unei strategii cuprinzătoare de politici şi adaptare a
modului de acţiune prin:
-Asigurarea unei coerenţe politice în identificarea obiectivelor pe termen lung.
-Creşterea capacităţii globale de decizie, care trebuie să fie independentă de multiplele interese
sectoriale.
-Asumarea răspunderii politice de către Consiliul European în stabilirea şi urmărirea
orientărilor strategice prin aplicarea metodelor comunitare.
-Focalizarea mai accentuată a Consiliului şi a Parlamentului UE în definirea elementelor
esenţiale ale politicii şi controlarea modului în care aceste politici sunt implementate.

Integrarea europeana a asigurat aproape 50 de ani de stabilitate, pace si prosperitate economica,

contribuind la ridicarea standardului de viata, la crearea pietei interne (unice) si la consolidarea
pozitiei UE pe plan mondial.
Aceste rezultate pozitive care, în opinia Comisiei, nu ar fi fost posibile daca tarile membre ar fi
actionat individual, au fost obtinute prin mijloace democratice, edificarea UE bazându-se pe
statul de drept. UE a fost învestita cu un mandat democratic dublu, prin Parlamentul European,
care reprezinta cetatenii Uniunii si, respectiv, prin Consiliu, care reprezinta guvernele alese din
tarile membre.
Comisia a identificat urmatoarele cauze ale adâncirii „faliei" între UE si cetatenii pe care trebuie
sa-i serveasca:
a) UE este perceputa ca fiind incapabila sa actioneze eficient în care necesitatea unei astfel
de actiuni este deosebit de necesara (exemplu: somajul, securitatea alimentara,
Criminalitatea, conflictele de la granitele sale si rolul UE pe plan mondial).
b) Chiar si în situatiile în care UE reuseste sa actioneze eficient, s-a constatat ca sunt rare
cazurile în care actiunile respective aduc credit Uniunii, deoarece cetatenii nu
constientizeaza faptul ca ameliorarile semnalate pe linia drepturilor si a calitatii vietii
sunt determinate mai degraba de masurile luate la nivelul UE, decât de deciziile adoptate
de guvernele nationale.
c) Tarile membre nu îsi informeaza cetatenii în mod corespunzator asupra actiunilor UE
sau asupra a ceea ce întreprind statele respective în cadrul UE. S-a constatat, de
asemenea, ca tarile membre blameaza prea usor institutiile comunitare pentru deciziile
dificile (pentru cetateni) luate de acestea, desi deciziile respective au fost luate de comun
acord sau, mai mult, au fost propuse chiar de tarile membre.
d) Multi cetateni nu cunosc diferentele dintre institutii si, în consecinta, nu înteleg cine
adopta deciziile care îi afecteaza si nu privesc institutiile ca pe niste intermediari
eficienti pentru opiniile si preocuparile lor.
Pornind de la aceste realitati, Comisia a ajuns la concluzia ca se impune o reforma a guvernantei
europene.
Importanta deosebita acordata reformei guvernantei este scoasa pregnant în evidenta de
obiectivele strategice ale CE:
1. Promovarea formelor noi ale guvernantei europene, astfel încât cetatenii sa aiba un cuvânt
de spus în privinta modului de functionare a UE; institutiile sa activeze si mai transparent, în
special prin reforma Comisiei (care ar trebui sa fie un exemplu pentru alte institutii); sa fie
realizate unele forme noi de parteneriat între diverse niveluri ale guvernantei din Europa; sa se
asigure o contributie distincta si activa la dezvoltarea guvernantei mondiale.
2. O Europa mai stabila, cu o „voce" mai puternica în lume. Prioritatea principala va fi
reprezentata de asigurarea succesului extinderii si de promovare a unei politici reale de
cooperare cu tarile vecine. De asemenea, se va urmari realizarea unei cooperari mai strânse
între institutiile europene si tarile membre asigurarea pentru Europa a rolului de lider în
edificarea noii economii globale.
3. O noua agenda economica si sociala, ceea ce înseamna modernizarea economiei pentru epoca
digitala (într-un mod care sa stimuleze folosirea fortei de munca si dezvoltarea durabila) si
remodelarea sistemului de protectie sociala;
4. O calitate mai buna a vietii considerându-se ca vor trebui gasite rezolvari eficiente ale
problemelor ce afecteaza viata zilnica a cetatenilor si în special ale celor legate de mediu,
securitate alimentare, drepturi ale cetatenilor, justitie si securitate împotriva crimei.

Prin reforma guvernantei europene se urmareste o utilizare mai buna a puterilor încredintate de
cetatenii UE. În ultima instanta, reforma trebuie sa asigure o legatura mai strânsa între Uniune
si cetatenii sai si o crestere a eficacitatii politicilor comunitare.
Această reformă vizează modul în care UE îşi foloseşte puterea cu care a fost investită de către
cetăţeni şi modul în care UE ar putea şi ar trebui să facă ceea ce îşi propune. Scopul este acela
de a permite accesul tuturor membrilor la procesul decizional, de a-l face mai accesibil şi de a-
i determina pe cei implicaţi să-şi asume anumite responsabilităţi. O mai bună folosire a puterii
ar conecta UE mai strâns cu cetăţenii săi şi ar duce la politici mai eficiente. Pentru a atinge acest
scop, UE trebuie să combine mai bine diferitele instrumente politice, cum ar fi: legislaţia,
dialogul social, fondurile structurale şi programele de acţiune.

Propunerile pentru schimbare sunt împărţite în patru secţiuni: implicarea cetăţenilor în stabilirea
şi implementarea politicilor UE, creşterea calităţii şi consolidarea acestor politici, legătura mai
puternică dintre guvernanţa la nivel european şi politici şi reconsiderarea rolului instituţiilor.
O mai bună implicare. Democraţia depinde de capacitatea cetăţenilor de a participa la
dezbaterea publică. Pentru aceasta, ei trebuie să aibă acces la informaţii demne de încredere
asupra problemelor europene şi să-şi poată spune părerea despre procesul politic, în diverse sale
stadii. Au fost înregistrate progrese majore în 2001 prin adoptarea de noi reguli ce dau
cetăţenilor un acces sporit la documente comunitare. Totuşi, nevoia de comunicare mai activă
a statelor membre cu publicul larg pe teme europene se menţine. Politica de comunicare a
Comisiei şi a altor instituţii europene va promova eforturile de furnizare de informaţii la nivel
naţional şi local, prin utilizarea de reţele între organizaţii şi autorităţile locale, acolo unde este
posibil. Informaţiile trebuie prezentate în modalităţi adaptate la nevoile şi cerinţele locale şi să
fie accesibile în toate limbile oficiale ale UE, pentru a nu exclude o mare parte din populaţie,
acesta este o provocare ce va deveni tot mai accentuată pe măsura extinderii UE. Rolul TIC
devine mai accentuat, iar web site-ul UE (www.europa.eu.int) a fost reorganizat ca o platformă
interactivă de informare şi dezbatere cu legături la reţele paralele din toată uniunea, acesta este
un „spaţiu tras-naţional” în care cetăţenii din diferite ţări pot să discute despre ceea ce ei
consideră important pentru UE şi să faciliteze contactul decidenţilor politici cu opinia publică
în identificarea de proiecte europene care să poată mobiliza susţinerea publică. Ca direcţii de
acţiune, au fost stabilite: dezvoltarea portalului EU-LEX (www.europa.euint/eur-
lex/en/idex.htlm) în toate limbile oficiale ale UE, o mai mare rapiditate a Consiliului şi
Parlamentului European în furnizarea informaţiilor asupra procesului co-decizional în toate
fazele elaborării deciziei şi o promovare a dezbaterii publice privind problemele europene. Este
subliniată importanţa mai accentuată a autorităţilor regionale şi locale în informarea şi
implicarea cetăţenilor, prin parteneriate la diferite nivele. Au fost formulate critici referitoare
la faptul că legislaţia adoptată de Consiliu sau Parlamentul UE ar fi ori prea detaliată, ori
insuficient adaptată la condiţiile locale. Aceste critici nu ar trebui focalizate pe UE, ci pe
autorităţile naţionale, care, uneori, sunt percepute ca neimplicând suficient sau suficient de
adecvat actorii importanţi de la nivel regional sau local. Este necesar un răspuns complementar
la nivelul UE pentru construirea unui parteneriat mai solid pe mai multe nivele:
Implicare în dezvoltarea politicilor. La nivelul UE, Comisia ar trebui să se asigure că sunt
luate în considerare condiţiile şi cunoştinţele locale şi regionale, prin organizarea unui dialog
sistematic cu asociaţiile administraţiilor locale şi regionale (cum ar fi, Comitetul Regiunilor),
cât timp sunt respectate documentele constituţionale şi aranjamentele administrative naţionale.
Mai mare flexibilitate. Condiţiile locale pot face dificilă stabilirea unui set de reguli care să
acopere întreaga UE fără a o conecta cu legislaţia extrem de complexă şi, din aceasta cauză, ar
fi necesară o mai mare flexibilitate a mijloacelor şi programelor de implementare care au un
impact teritorial puternic. Comisia este în favoarea testării următoarei abordări: dacă se respectă
condiţiile Tratatului, implementarea diverselor politici UE ar putea fi mai bine atinsă prin
contracte tripartite ţintite. Aceste contracte ar trebui să fie între statele membre, regiuni şi
localităţi desemnate în acest scop şi Comisie. Guvernul central ar juca rolul de iniţiere a acestor
contracte şi de responsabil în implementarea lor. Contractul ar însărcina autorităţi sub-naţionale
să implementeze anumite acţiuni pentru realizarea unor obiective specifice definite în legislaţia
„primară”. Domeniul politicilor de mediu ar putea deveni un candidat pentru pilotare.
Coerenţă politică globală. Trebuie vizat impactul politicilor la nivel teritorial în domenii cum
ar fi: transport, energie şi mediu. Aceste politici ar trebui să constituie o parte coerentă a întregii
politici, aşa cum este stipulat în al doilea raport de coeziune UE.
O mai mare implicare înseamnă şi o mai mare responsabilitate. Societatea civilă trebuie
ea însăşi să urmeze principiile unei bune guvernanţe, incluzând responsabilitatea şi deschiderea.
Comisia intenţionează să stabilească, până la sfârşitul anului, o cuprinzătoare bază de date on-
line privind organizaţii active ale societăţii civile la nivel european.
Comitetul Economic şi Social trebuie să joace un rol în dezvoltarea unor noi relaţii de
responsabilitate reciprocă între instituţii şi societatea civilă, conform cu schimbările incluse în
articolul 257 din Tratatul UE, agreate la Nisa.
La fel ca şi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic şi Social trebuie să fie mai activ în
elaborarea de rapoarte de opinie şi exploratorii pentru a contura politici din faze mai timpurii
decât în prezent. Tratatul prevede acum, pentru ambele comitete, exprimarea opiniilor asupra
propunerilor legislative post factum, mai degrabă decât ante factum, ceea ce minimizează
impactul acestora. Aranjamentele de lucru între Comisie şi Comitetul Economic şi Social,
similare cu cele aflate în discuţie cu Comitetele Regiunilor, vor fi finalizate în aşa fel încât să
li se acorde un rol mai pro-activ.
O consultare mai efectivă şi transparentă va fi pusă în centrul conturării politicilor UE.
Comisia se află în consultări cu părţile interesate, prin diferite instrumente, cum ar fi: cărţi albe
sau verzi, comunicate, comitete consultative, teste panel de afaceri şi consultări ad-hoc.
Mai mult, Comisia îşi dezvoltă consultări on-line prin iniţiativa de generare interactivă de
politici. Astfel de consultări ajută Comisia şi alte instituţii să arbitreze între diferite cerinţe şi
priorităţi şi să asigure elaborarea politicilor pe termen lung. Participarea nu înseamnă
instituţionalizarea protestului, ci se referă la o consultare timpurie mai eficientă în elaborarea
politicilor şi luare în considerare a experienţelor anterioare.
Conectarea la reţele. Integrarea europeană, noile tehnologii, schimbările culturale şi
interdependenţa globală au condus la crearea unei varietăţi imense de reţele europene şi
internaţionale, focalizate pe anumite obiective specifice. Unele au fost susţinute financiar de
către Comisie. Aceste reţele conectează mediul de afaceri, comunităţi, centre de cercetare şi
autorităţi regionale şi locale. Ele asigură baze noi pentru integrarea în UE şi pentru construirea
de punţi între ţările aplicante şi lume. Acţionează de asemenea ca multiplicatori de răspândire
a informaţiilor despre UE şi despre politicile curente.
Politici, reglementări şi livrare mai bune. Politicile şi legislaţia UE cresc în complexitate.
Reţinerea Consiliului şi Parlamentului european în a lăsa o mai mare libertate în execuţie
Comisiei înseamnă că, adesea, legislaţia include şi amănunte care nu sunt necesare. Nivelul de
detaliere din legislaţia europeană înseamnă, de asemenea, că adaptarea regulilor la schimbările
tehnice sau de piaţă pot fi complexe şi consumatoare de timp şi având drept rezultat lipsa de
flexibilitate şi eficienţa compromisă. Dacă nu sunt susţinute reguli, sau sunt susţinute inadecvat,
instituţiile europene în întregul lor vor fi trase la răspundere. Pe lângă această abordare nouă,
mai inclusivă, de formulare a politicilor, UE are nevoie să-şi întărească încrederea în sfaturile
experţilor. Este nevoie de îmbunătăţirea calităţii legislaţiei, incluzând o mai bună implementare
şi impunere.
Încredere în sfaturile experţilor. Oamenii de ştiinţă şi alţi experţi joacă un rol major în
pregătirea şi monitorizarea deciziilor, rol care creşte în importanţă. De la sănătatea umană şi
animală, la legislaţia socială, instituţiile sunt condiţionate de expertiza specialiştilor în ceea ce
priveşte anticiparea şi identificarea naturii problemelor şi incertitudinilor la care trebuie să facă
faţă UE, să ia decizii şi să se asigure că riscurile pot fi explicate publicului clar şi simplu.
Introducerea biotehnologiilor este însoţită de probleme etice şi morale fără precedent, care
accentuează nevoia introducerii unor alte discipline care să însoţească partea pur ştiinţifică.
Recenta criză alimentară a subliniat importanţa informării populaţiei şi a celor care formulează
politici în privinţa a ce anume este cunoscut, dar nu a determinat sporirea încrederii în
elaborarea de politici bazate pe expertiză. Percepţia publică nu este ajutată de opacitatea
sistemului de comitete de experţi UE sau de lipsa de informaţii despre modul în care lucrează.
Este adesea neclar cine decide de fapt, experţii sau autorităţile politice. În acelaşi timp, trebuie
realizată o mai bună informare privind întrebările tot mai numeroase pe care şi le pune publicul.
Aceste probleme devin mai acute ori de câte ori UE trebuie să îşi ia măsuri de siguranţă şi să-
şi joace rolul în evaluarea şi managementul riscului.
 2.Teoria metodelor de guvernanta comunitara

Sistemul de guvernare sau guvernanta UE se bazeaza pe trei metode: metoda

comunitara clasica, metoda deschisa de coordonare, metoda interguvernamentala sau
cooperarea consolidata( intarita). Daca primele doua sunt tratate explicit de literatura de
specialitate, cea de-a treia metoda este conexata cu conceptul integrarii flexibile sau diferentiate
vehiculat mai intens in anii’90 si a jucat un rol marginal in cadrul guvernantei UE.

A.Metoda comunitara

Metoda comunitara de guvernare isi trage seva din ideile lui Jean Monnet si a fost pusa
in aplicare odata cu infiintarea CECO, prima comunitate europeana stabilita prin tratatul de la
Paris din 1951, dar s-a impus treptat dupa tratatul de la Roma din 1957. Jacques Ziller (2004)
considera ca ea s-ar caracteriza prin patru elemente, care sunt inseparabile pentru a intelege
progresul integrarii europene. Primul element ar fi guparea
suveranitatilor/puterilor/competentelor la nivel regional, adica administrarea sau
managementul in comun al unor resurse cu scopul de a reglementa mai bine functionarea unor
piete. Tratatul de la Roma aduce in discutie integrarea pietelor nationale prin abolirea barierelor
in calea liberei circulatii a inputurilor (capital, forta de munca) si outputurilor (bunuri, servicii)
si prin crearea unui sistem de management al pietei regionale. Gruparea suveranitatilor, concept
care deriva din gruparea resurselor, are o valoare simbolica puternica pentru ca implica
pastrarea identitatii si independentei statelor membre, principalii actori ai procesului de
integrare.

Al doilea element ar fi triunghiul institutional specific Comunitatii Europene, alcatuit

din Consiliul UE, Parlamentul European, Comisia Europeana. Institutiile comunitare reprezinta
un mix intre modelul agentiei specific unor organizatii internationale cu caracter predominant
tehnic si modelul democratic specific unor organizatii regionale, de genul Consiliului Europei.

Al treilea element este influenta pregnanta a ideilor functionaliste, adica abordarea

pragmatica a constructiei europene pe calea integrarii treptate pe plan economic, in care se
manifesta asa-numitul efect de antrenare sau propagare (spill over), care inseamna ca integrarea
intr-un sector atrage integrarea in alte domenii. Astfel realizarea cu succes a programului pietei
unice a creat premisele favorabile trecerii la stadiul superior de integrare economica, cel al
Uniunii Economice si Monetare. Teoria neofunctionalista bazata pe abordarea pragmatica a
integrarii de tip sectorial ar fi opusa abordarii ideologice menita sa promoveze integrarea
politica, dar limitele sale sunt relevate de reticenta unor state privind cedarea de noi atribute ale
suveranitatii catre nivelul comunitar si de numarul relativ limitat de sectoare unde interesul
comun sustine progresul integrarii.

Al patrulea element este rolul pe care l-a jucat dreptul comunitar, al carui sistem are trei
trasaturi esentiale. Prima este aceea ca o gama specifica de instrumente juridice a fost stabilita
pentru a combina omogenitatea reglementarilor cu flexibilitatea implementarii acestora. A doua
este existenta unei curti juridice la nivelul comunitar (CEJ) accesibila actorilor guvernamentali
si neguvernamentali, publici si privati. A treia este posibilitatea oricarei curti nationale de a
dialoga cu CEJ prin intermediul mecanismului audierilor preliminare si de a asigura respectarea
si implementarea dreptului comunitar pe baza principiilor si jurisprudentei stabilite de CEJ.

In 1976, Jean Monnet a prezentat metoda comunitara si rezultatele obtinute prin

aplicarea ei: “Dupa o perioada de tatonari, ea a devenit un dialog permanent intre un organism
european responsabil de a propune solutii la problemele comune si guvernele nationale care
exprima puncte de vedere nationale. Aceasta metoda este cu totul noua. Ea nu comporta un
guvern central. Dar ea a dus la decizii comune in sanul Consiliului de Ministri, in special
pentru ca propunerea de solutii la dificultatile comune de un organism european independent
permite indepartarea valabila a obligatiunii unanimitatii. Parlamentul si Curtea de Justitie
subliniaza caracterul comunitar al acestui ansamblu. Aceasta metoda este veritabilul federator
al Europei”.

Comisia Europeanǎ acceptǎ teoria sistemului de guvernare multinivel sau

multistratificat dar s-a referit la guvernanta comunitarǎ mai mult prin prisma metodei
comunitare a cǎrei paternitate apartine lui Jean Monnet. Intr-una din Cǎrtile Albe recent
publicate (iulie, 2001) Comisia preciza: Metoda comunitarǎ garanteazǎ eficacitatea si
diversitatea Uniunii, asigurand un tratament echilibrat tuturor tǎrilor membre, ea aplicandu-
se pietei unice si politicilor comune si bazandu-se pe un important corp de legislatie secundara,
care completeaza legislatia primara reprezentata de tratate. De asemenea, aceastǎ metodǎ
furnizeazǎ o modalitate de a arbitra intre diverse interese prin intermediul a douǎ filtre
succesive: filtrul interesului general (la nivelul Comisiei) si, respectiv, cel al reprezentǎrii
democratice, europene si nationale, la nivelul Parlamentului si Consiliului, care constituie,
impreunǎ, puterea legislativǎ a Uniunii.

Conform acestei definitii dacǎ executivul il reprezintǎ Comisia Europeanǎ, care are
monopolul initiativelor legislative si promoveazǎ interesele generale ale Comunitǎtii Europene,
dar nu este totusi un guvern, legislativul este reprezentat de Consiliul de Ministri (UE) si
Parlamentul European, primul promovand si armonizand interesele statelor nationale, si
utilizand ca procedura de decizie in principal majoritatea calificata si in secundar unanimitatea,
in timp ce al doilea promoveazǎ interesele cetǎtenilor reflectate printr-o anumitǎ optiune
politicǎ, avand o putere egala cu Consiliul in cadrul procedurii de codecizie, extinsa la
majoritatea domeniilor de politica. Metoda comunitara inseamna un rol major jucat de
institutiile europene, institutii intercorelate si complementare, care asigura functionarea
eficienta a unui sistem de guvernare pe cateva niveluri. Tratatul de la Roma stipula
competentele sau puterile institutiilor comunitare, compozitia si structura lor, instrumentele lor,
sistemul de vot sau procedurile de luare a deciziei, iar tratatele ulterioare au adus modificari si
imbunatatiri cadrului institutional comunitar, care este in prezent mai dezvoltat si mai eficace
in cadul guvernantei multinivel. Articolul 3 al Tratatului Uniunii Europene (TUE) prevedea ca
exista un cadru institutional unic care asigura consecventa si continuitatea activitatilor derulate
in vederea atingerii obiectivelor, in conditiile respectarii si fundamentarii acquisului comunitar.
Acquisul comunitar reprezinta tot ce s-a hotarat si s-a convenit de la stabilirea Comunitatilor
pana in prezent, indiferent de forma sub care se prezinta, fie ca este obligatoriu din punct de
vedere juridic sau nu, si el se refera la corpul de reguli si reglementari ce guverneaza
Comunitatile in orice domeniu de activitate si care este si rezultatul metodei comunitare de
guvernare.

Statele membre nu au o pozitie marginala sau oarecum pasiva in cadrul metodei

comunitare, ele isi promoveaza interesele prin intermediul Consiliului UE – principalul organ
legislativ, si sunt implicate in implementarea politicilor comunitare impreuna cu Comisia
Europeana, asistata de comitetele de functionari publici din tarile membre.

O institutie comunitara cu un rol important in rezolvarea disputelor intre institutiile

europene, statele membre, persoanele juridice si fizice, in rezolvarea reclamatiilor Comisiei
Europene pe tema esecurilor de implementare, in interpretarea prevederilor tratatelor si
legislatiei secundare, in respectarea dreptului comunitar este Curtea Europeana de Justitie, care
ar putea fi definita drept puterea juridica a Comunitatii Europene.

Metoda comunitara permite gruparea (sau transferul) suveranitatilor statelor membre si

promovarea intereselor comune ale acestora sau a intereselor generale ale UE. Comparativ cu
modul in care actioneaza organizatiile internationale clasice metoda comunitara ofera
avantajul ca actiunile factorilor de decizie sunt ghidate de reglementari legale clare, procesul
de decizie e transparent si include dezbateri publice in PE, procedurile juridice transparente
garanteaza responsabilitatea actorilor implicati, se asigura reprezentarea unica a statelor
membre in raporturile cu tertii ceea ce permite actiuni rapide si eficace, se da prioritate
interesului general al Comunitatii pe baza tratamentului egal si cu protejarea intereselor
minoritarilor, Comisia asigura echilibrul intre diferite politici sectoriale (sau agregarea
intereselor sectoriale) si consistenta actiunilor cu principiile sistemului, iar in calitatea sa de
gardian al tratatelor si CEJ in calitate de gardian al dreptului comunitar asigura ca procesul de
decizie garanteaza certitudinea juridica pentru agentii economici si persoanele fizice. Metoda
comunitara previne: faramitarea excesiva a initiativei in domeniul legislativ si al politicilor si
dominarea procesului de un numar limitat de state, aplicarea mijloacelor metodei
interguvernamentale prea putin ghidate de dreptul comunitar si care ar accentua deficitul
democratic, deteriorarea echilibrului interinstitutional si a eficacitatii procesului decizional la
nivel comunitar, diminuarea controlului judiciar asupra puterilor publice (proces existent in
cazul pilonilor 2 si 3), reducerea increderii reciproce intre statele membre in absenta unui actor
neutru de talia Comisiei.

Dinamismul metodei comunitare inseamna ca ea a fost ajustata si perfectionata in

timp, indeosebi prin schimbarile aduse cadrului institutional, cum ar fi extinderea rolului PE in
procesul legislativ si bugetar, extinderea majoritatii calificate la votul din cadrul Consiliului de
Ministri, cresterea sensibila a rolului si implicarii Consiliului European, ceea ce a afectat
echilibrul interinstitutional si a diminuat oarecum rolul jucat de Consiliul de Ministri. La
Amsterdam, in 1997, utilizarea metodei comunitare a fost extinsa la o mare parte a pilonului 3
- justitie si afaceri interne. Astfel s-a realizat comunitarizarea completa in domeniul cooperarii
vamale (articolul 135, titlul X TCE) si a protectiei intereselor financiare ale Comunitatii sau
luptei impotriva fraudei (articolul 280 TCE), inclusiv prin aplicarea procedurilor de luare a
deciziei specifice pilonului 1. De asemenea s-a realizat o comunitarizare partiala prin noul titlu
IV TCE in domeniile legate direct de libera circulatie a persoanelor: vizele si controlul la
frontiere, azilul, imigrarea si cooperarea juridica in chestiuni civile.

Dezbaterile din anii’90 si din deceniul care a urmat pe tema reformei constitutionale si
institutionale a UE au vizat consolidarea, aplicarea corecta si extinderea metodei comunitare in
cadrul guvernantei UE. Comisia Europeana si-a exprimat pozitia sa prin intermediul unor
documente de referinta, cum sunt Cartea Alba a Guvernantei Comunitare din 25 iulie 2001,
Comunicarea privind viitorul UE din 5 decembrie 2001, Comunicarea privind un proiect
pentru UE, din 22 mai 2002. Aceastea sunt puncte de vedere cu caracter mai mult tehnic decat
politic, dar ele sunt similare cu opiniile exprimate de personalitati politice proeminente din
cadrul UE.

Absenta unei definitii precise a metodei comunitare, inclusiv in cadrul tratatului CE,
explica persistenta unor neclaritati si neintelegeri privind sfera de cuprindere si elementele sale,
precum si raporturile sale cu alte metode ale guvernantei, indeosebi cu metoda
interguvernamentala.

In conformitate cu prevederile sau propunerile facute de Comisia Europeana in Cartea

Alba a Guvernantei Comunitare, UE ar trebui sa combine mai eficient diverse instrumente de
politica publica (exemplu: legislatia, dialogul social, finantarea structurala si programele de
actiune), ceea ce ar conduce la consolidarea metodei comunitare care garanteaza eficacitatea
si diversitatea Uniunii, asigurand un tratament echilibrat tuturor tarilor membre. Pe linia
promovǎrii interesului general s-a propus o deschidere mai mare a procesului de elaborare a
politicilor comunitare, cu scopul de a asigura o participare mai larga a cetatenilor si
organizatiilor neguvernamentale la conceperea si aplicarea acestora si pentru a incuraja o
deschidere si o responsabilizare crescuta a tuturor celor implicati. Astfel, cetatenii trebuie sa
perceapa mai clar modul in care tarile membre, actionand in comun in interiorul UE, sunt in
masura sa raspunda mai eficient preocuparilor lor. Unul din mesajele esentiale ale Cartii Albe
era acela ca actiunile institutiilor comunitare trebuiau sa fie echilibrate si proportionate in raport
cu obiectivele politice preconizate. Comisia Europeanǎ a apreciat cǎ la fundamentul unei bune
guvernante si a perfectionǎrilor propuse in Cartea Alba trebuie sa stea un numǎr de 5 principii:
deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea si coerenta, principii, care sunt
specifice sistemului democratic si statului de drept din tarile membre si care se aplica la toate
tipurile de guvernantǎ, respectiv globalǎ, europeanǎ, nationalǎ, regionalǎ si localǎ.

Cele cinci principii evidentiate in Cartea Albǎ sunt principii de bazǎ pentru realizarea
unei guvernante mai democratice si mai eficiente, dar Comisia Europeanǎ a apreciat cǎ ele nu
pot fi transpuse in practica prin actiuni separate ci este nevoie de o abordare integratǎ a lor.
Aplicarea acestor principii trebuie sǎ se regǎseascǎ in maniera de concepere si implementare a
politicilor comunitare, care nu pot fi eficiente pe plan economic si social fǎrǎ o guvernantǎ
transparentǎ, participativǎ si responsabilǎ. Aplicarea celor 5 principii urmǎreste si consolidarea
celor douǎ principii fundamentale si specifice guvernantei comunitare: principiul
subsidiaritatii si principiul proportionalitatii. Principiul subsidiaritǎtii consacrat de AUE
limiteazǎ actiunile institutiilor comunitare la competentele si obiectivele stabilite de Tratat,
interventia acestora tine cont de faptul cǎ anumite sarcini sau actiuni nu pot fi indeplinite in
mod eficient de statele membre, iar principul proportionalitǎtii are in vedere dozarea
instrumentelor folosite proportional cu obiectivele propuse. Inainte de lansarea unei initiative
sau intreprinderea unei actiuni publice la nivel comunitar trebuie constatatǎ necesitatea acesteia,
trebuie stabilit dacǎ nivelul UE este cel mai adecvat pentru realizarea ei si daca instrumentele
preconizate sunt proportionale cu obiectivele propuse.

Instrumentele propuse de Comisie pentru reformarea guvernantei comunitare sunt:

 cresterea gradului de participare a actorilor la elaborarea si implementarea

politicilor UE, mai ales a celor neguvernamentali;

 politici si reglementari mai bune prin cresterea flexibilitatii legislatiei

comunitare, sporirea increderii in opiniile expertilor, combinarea instrumentelor de
politicǎ in vederea obtinerii unor rezultate mai bune, simplificarea dreptului
comunitar, implicarea sporitǎ a agentiilor de reglementare, perfectionarea aplicarii
legislatiei comunitare la nivel national;

 contributia sporita a UE la guvernanta globala prin cresterea legitimitatii si

ameliorarea eficacitatii reglementarilor la nivel mondial, modernizarea si
reformarea institutiilor internationale si multilaterale, constituirea de parteneriate
(strategice)cu alte tari, consolidarea reprezentarii si rolului jucat de UE in forurile
internationale si regionale, mai ales in domenii cum ar fi guvernanta economica si
financiara, mediul, dezvoltarea si politica concurentei;

 refocalizarea politicilor, care inseamna identificarea mai clara a obiectivelor

de dezvoltare pe termen lung si perfectionarea instrumentelor de realizare a lor si
refocalizarea institutiilor UE care presupune o revitalizare a metodei comunitare
si concentrarea fiecǎrei institutii asupra sarcinilor sale esentiale, fiind necesare
modificari ale modului de functionare a institutiilor, cu scopul cresterii eficientei
activitatii acestora.

Tratatul de la Lisabona nu a revolutionat metoda comunitara de guvernare ci doar a

perfectionat-o prin modificarile de ordin institutional si neinstitutional. O contributie
consistenta a sa este accentul pe care-l pune pe respectarea principiilor fundamentale ale
guvernantei comunitare. Referitor la principiile fundamentale care stau la baza guvernantei
comunitare, se poate specifica cǎ utilizarea competentelor Uniunii este guvernatǎ de principiile
subsidiaritǎtii si proportionalitǎtii. Pe baza principiului conferirii Uniunea va actiona in
limitele competentelor conferite de statele membre in constitutie pentru a atinge obiectivele
stabilite in aceasta. Competentele neconferite Uniunii prin tratat raman statelor membre.
Conform principiului subsidiaritǎtii, in domeniile care nu cad sub competenta exclusivǎ a sa
Uniunea va actiona numai dacǎ si in mǎsura in care obiectivele actiunii nu pot fi atinse suficient
de statele membre, ori la nivel central ori la nivel regional si local, dar care pot fi realizate mai
degrabǎ, din motive de amploare si efecte ale actiunii propuse la nivelul Uniunii.

Institutiile comunitare vor aplica principiul subsidiaritǎtii pe baza prevederilor

protocolului de aplicare a principiilor subsidiaritǎtii si proportionalitǎtii anexat la constitutie.
Pe baza principiului proportionalitǎtii, amploarea si forma actiunii Uniunii nu vor depǎsi ceea
ce este necesar pentru realizarea obiectivelor constitutiei. Institutiile comunitare vor aplica
principiul proportionalitǎtii pe baza prevederilor protocolului anexat.

In protocolul pentru aplicarea celor douǎ principii se stabilesc conditiile de aplicare a

acestora si un sistem de monitorizare a aplicǎrii lor de cǎtre institutiile comunitare. Fiecare
institutie trebuie sǎ asigure respectarea constantǎ a principiilor. Inainte de a propune acte
legislative Comisia va intreprinde largi consultǎri, iar cand va fi cazul va lua in considerare
dimensiunea regionalǎ si localǎ a actiunii respective, doar in cazuri exceptionale de urgentǎ
Comisia poate sǎ nu intreprindǎ consultari, dar va oferi motivatia deciziei in propunerea sa.
Comisia va inainta toate propunerile legislative si cele amendate parlamentelor nationale ale
statelor membre concomitent cu prezentarea lor institutiilor legislative comunitare. Parlamentul
European si Consiliul vor trimite hotǎrarile legislative si pozitiile comune cǎtre parlamentele
nationale ale statelor membre.

Comisia Europeanǎ trebuie sǎ justifice propunerile sale in raport cu principiile

subsidiaritǎtii si proportionalitǎtii, fiecare propunere legislativǎ trebuind sǎ continǎ o declaratie
detaliatǎ pentru aprecierea conformǎrii cu principiile respective, de asemenea o evaluare a
impactului financiar, iar in cazul legislatiei cadru a implicatiilor pentru reglementǎrile puse in
practicǎ de statele membre, inclusiv legislatia regionalǎ. Motivatiile pentru concluzia cǎ un
obiectiv comunitar poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii trebuie sǎ fie argumentate prin
indicatori calitativi si, dacǎ este posibil, prin indicatori cantitativi. Comisia trebuie sǎ ia in
considerare necesitatea ca orice povarǎ financiarǎ sau administrativǎ, suportatǎ de Uniune,
guvernele nationale, autoritǎtile regionale si locale, agentii economici si cetǎteni, sǎ fie
minimizatǎ si potrivitǎ cu obiectivele ce urmeazǎ a fi atinse.

Orice parlament national sau camerǎ a acestuia poate, in decurs de 6 sǎptǎmani de la

data transmiterii propunerii legislative a Comisiei, trimite presedintilor PE, Consiliului si
Comisiei o opinie fundamentatǎ care sǎ specifice de ce propunerea nu este conformǎ cu
principiul subsidiaritǎtii. Atunci cand este necesar orice parlament national sau camerǎ a
acestuia poate consulta parlamentele regionale cu puteri legislative. PE, Consiliul si Comisia
vor lua in considerare opiniile fundamentate emise de parlamentele nationale sau de camerele
acestora. Parlamentele unicamerale vor avea douǎ voturi, iar cele bicamerale cate un vot de
camerǎ. Cand opiniile privind neconformarea cu principiul subsidiaritǎtii reprezintǎ cel putin
1/3 din toate voturile alocate parlamentelor nationale si camerelor lor Comisia isi va revizui
propunerea sa. Acest prag va fi de cel putin o pǎtrime in cazul unei propuneri a Comisiei sau
unei initiative emanatǎ de la un grup de state membre pe baza prevederilor articolului privind
aria de libertate, securitate si justitie.

Comisia poate decide mentinerea, amendarea sau retragerea propunerii sale, oferind
motivatia deciziei sale. Este evident cǎ noua procedurǎ de luare a deciziilor sau de adoptare a
legislatiei secundare conferǎ un caracter mai legitim si mai democratic activitǎtii legislative
comunitare, cu riscul amplificǎrii birocratiei deja existente si incetinirii procesului decizional.
In disputele de ordin juridic pe tema aplicǎrii principiului subsidiaritǎtii arbitrul va fi Curtea
Europeanǎ de Justitie, care va avea jurisdictia de a audia actiuni pe temeiul incǎlcǎrii
principiului de cǎtre un act legislativ, actiuni intentate conform reglementǎrilor stabilite in
articolul 230 al TUE de statele membre sau notificate de ele conform ordinii lor juridice in
numele parlamentelor nationale sau al unei camere a lor. Conform prevederilor aceluiasi articol
Comitetul Regiunilor poate intenta actiuni privind actele legislative a cǎror adoptare necesitǎ
consultarea sa.

Comisia Europeanǎ va inainta in fiecare an un raport Consiliului European, PE,

Consiliului de Ministri, parlamentelor nationale ale statelor membre, raport care va fi prezentat
si Comitetului Regiunilor si Comitetului Economic si Social.

Competentele exclusive ale nivelului comunitar se referǎ la regulile de concurentǎ pe

piata internǎ, politica monetarǎ, politica comercialǎ comunǎ, uniunea vamalǎ, conservarea
resurselor biologice marine in cadrul politicii comune a pescuitului, acordurile internationale
prevǎzute de actele legislative comunitare. Competentele partajate se referǎ la piata internǎ,
aria de libertate, securitate, justitie, agriculturǎ si pescuit, transport si retele trans-europene,
energie, politicǎ socialǎ, coeziune economicǎ si socialǎ, mediu, protectia consumatorului,
sǎnǎtate publicǎ (sigurantǎ), cercetare, dezvoltare tehnologicǎ si spatiu, cooperarea in domeniul
dezvoltǎrii si ajutorul umanitar. Uniunea poate intreprinde actiuni de sprijin, coordonare,
complementare in domeniul industriei, protectiei si imbunǎtǎtirii sǎnǎtǎtii umane, educatiei,
instruirii profesionalǎ, tineretului si sportului, culturii, turism, protectiei civile, cooperarea
administrativa.Actele juridice adoptate de Uniune in aceste domenii nu pot impune armonizarea
legilor si reglementarilor statelor membre. Articolul 15 se refera la competentele UE in privinta
politicii externe si de securitate comune care va fi sprijinita activ si fara rezerve de statele
membre intr-un spirit de loialitate si solidaritate reciproca, abtinandu-se de la actiuni contrare
intereselor Uniunii.

Pe plan institutional tratatul de la Lisabona nu aduce modificari esentiale privind

triunghiul institutional clasic si atributiile institutiilor comunitare ci doar unele schimbari
menite sa creasca eficienta activitatii lor in contextul largirii Comunitatii cu 10+2 membri.
Astfel se poate mentiona pozitia de presedinte al Consiliului European ales cu majoritate
calificata pe o perioada de 2 ani si jumatate (putand fi reales); troica prezidentiala la Consiliul
de Ministri; majoritatea calificata cu doua praguri ( 55% din numarul de state membre si 60%
din populatia UE); ministrul de externe numit de Consiliul European(Inalt Reprezentant pentru
Afacerile Externe) si avand functia de vicepresedinte al Comisiei; cei 27 membri ai Comisiei
(20 anterior), al caror numar va fi redus cu 1/3 dupa actualul mandat; largirea puterilor PE prin
extinderea codeciziei, prin puterea de a amenda legi si de a adopta legi, prin supravegherea
exercitata asupra Comisiei si Consiliului UE; curtile specializate din cadrul CEJ.

B.Metoda deschisa de coordonare

Desi recunoscutǎ ca un instrument explicit al guvernantei comunitare de summiturile

Consiliului European de la Cardiff, Köln si Luxemburg din anii’90, totusi metoda deschisa de
coordonare nu este explicitata ca un nou mod de guvernantǎ la summitul de la Lisabona, care
a lansat-o si consacrat-o in mod oficial. Nici tratatul constitutional si nici tratatul de la Lisabona
nu fac vreo referire expresa la MDC ci doar la coordonarea politicilor economice si sociale.
Toti cei care au investigat aceastǎ metodǎ acceptǎ concluzia cǎ desi caracteristicile MDC au
fost definite la summitul de la Lisabona, totusi ea isi trage radacinile din Strategia Europeanǎ
de Ocupare a Fortei de Muncǎ de la Luxemburg (decembrie 1997), care a fost la randul ei
inspiratǎ de mecanismele stabilite la Maastricht (1992) privind coordonarea politicilor
macroeconomice si supravegherea multilateralǎ a acestora.

Strategia de la Lisabona a reprezentat un progres major pe linia guvernantei comunitare,

prin noua metoda avansata - MDC, care a permis largirea agendei europene cu chestiuni delicate
si dificile. Consiliul European (martie, 2000) a asigurat si indicatiile metodologice pentru
stabilirea caracteristicilor/continutului MDC. Astfel MDC are telul sa ajute statele membre sa-
si dezvolte treptat propriile lor politici si ea implica 4 elemente centrale:

- fixarea de linii directoare pentru UE combinate cu orare specifice de realizare

a scopurilor fixate pe termen scurt, mediu si lung;

- stabilirea de indicatori de performanta (cantitativi si calitativi) si de etaloane

pentru sectoare si statele membre comparativ cu cele mai bune practici de
pe plan mondial;

- transpunerea liniilor directoare in politici nationale si regionale prin stabilirea

de tinte specifice si adoptarea de masuri, cu luarea in considerare a
diferentelor de ordin national si regional;

- monitorizarea, evaluarea si analiza atenta, realizate periodic si organizate

ca un proces de invatare reciproca

Tot Consiliul European de la Lisabona a definit cadrul si functionarea MDC pe baza

unei abordari de tip descentralizat, in concordanta cu principiul subsidiaritatii, ceea ce inseamna
implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor actorilor - institutii comunitare, guverne
nationale, autoritati regionale si locale, societate civila. O metoda de elaborare a celor mai bune
practici privind managementul schimbarii urma a fi conceputa de Comisia Europeana impreuna
(in cadrul retelelor) cu diferiti furnizori si utilizatori, adica partenerii sociali, firmele comunitare
si ONG-urile

Liniile directoare sau orientarile generale ale politicilor economice ale statelor membre
sunt elaborate sub forma de proiect de Consiliul UE la recomandarea Comisiei si sunt inaintate
spre analiza si dezbatere Consiliului European. Pe baza concluziilor Consiliului European,
Consiliul UE adopta o recomandare privind aceste orientari si informeaza Parlamentul
European. In domeniul politicilor ocuparii fortei de munca, Consiliul European examineaza un
raport anual comun al Consiliului si Comisiei si adopta concluzii, iar pe baza lor Consiliul UE,
la propunerea Comisiei, adopta in fiecare an pentru statele membre liniile directoare privind
ocuparea fortei de munca, dupa consultarea PE, Comitetului Regiunilor, Comitetului Economic
si Social si Comitetului pentru Ocuparea Fortei de Munca, compatibile cu orientarile generale
de politica economica. Liniile directoare sau orientarile generale ale politicii economice si cele
ale ocuparii fortei de munca sunt adoptate practic de un triunghi institutional alcatuit din
Comisie (propune), din Consiliul UE (adopta liniile si supravegheaza implementarea politicilor)
si Consiliul European (analizeaza si recomanda), Parlamentul European avand doar un rol
consultativ.

Desi unii autori considera ca MDC are o forma destul de sofisticata, ea se bazeaza pe
cateva componente esentiale, cum sunt liniile directoare, etalonarea si impartirea celor mai bune
practici, supravegherea multilaterala, indicatori, procesul repetativ, implementare prin legislatie
si politici interne (nefiind necesara legislatia comunitara). Exista un mare numar de studii
privind MDC, majoritatea bazate pe analiza empirica si investigand trasaturile MDC si politica
ocuparii fortei de munca. Summitul de la Lisabona al Consiliului European a consacrat
utilizarea MDC, dar coordonarea politicii in diverse domenii a inceput anterior. Autori cum
sunt Radaelli, Hodson, Maher, Goetschy, Trubek, Mosher, Ferrera, Matsaganis, Sacchi au
analizat astfel de domenii: politica macroeconomica (Marile Linii Directoare de Politica
Economica), ocuparea fortei de munca (Strategia Europeana de Ocupare), includerea sociala
(legislatie neobligatorie), impozitarea afacerilor (cod de conduita).In opinia autorilor
mentionati caracteristicile MDC ar varia considerabil in functie de domeniul politicii implicate,
iar MDC nu se bazeaza pe o formula fixa sau generala, coordonarea politicilor insemnand
practic un retetar extrem de variat. Definirea MDC ca nou mod de guvernanta, care a aparut in
anii 90 si s-a impus in acest deceniu se bazeaza pe 6 caracteristici ale metodei (Radaelli,2003).

1)Rolul mai limitat al dreptului comunitar, diferit de cel jucat in cadrul metodei
comunitare (Scott si Trubek). Nu exista o demarcatie reala intre elaborarea si implementarea
reglementarilor in cadrul MDC si raspunderea juridica in fata unor curti.

2) O nouǎ abordare a rezolvǎrii problemelor. MDC functioneazǎ prin repetare,

cooperare multilateralǎ (guvern, actorii publici si privati), stabilire de standarde. A fost pusa in
discutie natura invǎtǎrii in rezolvarea problemelor din cadrul MDC, dacǎ ea se face de sus in
jos, statele membre implementand liniile directoare stabilite la nivel comunitar, cum sustine
Jacobsson, sau de jos in sus, cum sustin autori ca Trubek, Cohen si Sabel ?

Ultimii autori mentionati opineazǎ cǎ MDC se conexeaza bine cu conceptul de

guvernanta tip retea, iar concluziile summitului de la Lisabona confirmǎ natura duala a invatarii,
fǎcand referire la obiective, convergentǎ si linii directoare pentru statele membre, dar si la
invǎtarea reciprocǎ si dezvoltarea independentǎ a politicilor interne.

3) Participarea si impǎrtirea puterii intre autoritǎtile comunitare, guvernamentale

(nationale) si societatea civilǎ este esentialǎ pentru cǎ ea conferǎ legitimitate si eficacitate.
Jonathan Zeitlin vede MDC ca un radar care detecteazǎ beneficiile cunoasterii si experimentǎrii
locale. Participarea nu trebuie limitatǎ la actorii care opereazǎ la nivelul comitetelor comunitare,
trebuind sǎ fie extinsǎ la nivelul actorilor locali.

4) Diversitatea si subsidiaritatea sunt inseparabile. MDC se bazeazǎ pe recunoasterea

diversitǎtii, plecand de la premisa cǎ modelele diferite de dezvoltare capitalistǎ au propriile lor
solutii la problemele cauzate de factorii care determinǎ complexitatea si competitivitatea.
Modurile traditionale de guvernantǎ, cum este metoda comunitara, pun in schimb accentul pe
armonizare.

5) Noi moduri de a produce cunoastere utilǎ. MDC actioneazǎ ca o retea ce cautǎ

cunoasterea utilǎ la toate nivelurile. Instrumentele specifice sunt coerente cu scopul invǎtǎrii,
cel putin in principiu. Etalonarea, analiza riguroasǎ de un comitet de experti (peer review),
supravegherea multilateralǎ, tabelele de inventariere, evaluǎrile de trenduri si alte mecanisme
sunt folosite pentru difuzarea transnationala a politicilor. Este insǎ mai putin evident dacǎ MDC
contine instrumente specifice si coerente pentru procesul de invǎtare de jos in sus.

6) Invǎtarea politicilor. MDC are un potential considerabil in domeniul invǎtǎrii

politicilor. Prin invǎtarea din cunoasterea localǎ si prin generarea difuzǎrii transnationale
factorii de decizie in materie de politici isi pot imbunǎtǎti performantele.

Incorporarea MDC in Strategia de la Lisabona cu telul de a transforma economia

comunitarǎ in cea mai competitivǎ economie a lumii pune in evidenta contradictia intre
competitivitatea economica si modelul social european. MDC este consideratǎ drept un
instrument potential eficace in lupta de promovare a competitivitǎtii. Dar ea este in acelasi timp
un instrument de edificare a Europei sociale. In principiu cursa pentru asigurarea
competitivitǎtii si recalibrarea statului bunǎstǎrii sociale nu se exclud reciproc (Ferrera,
Hemerijck, Rhodes) insǎ pot sǎ aparǎ conflicte intre politica ocupǎrii, politica socialǎ, politica
pensiilor si cea fiscalǎ pe de o parte si politicile tintind competitivitatea pe de alta parte.

MDC reprezintǎ o nouǎ metodǎ de guvernanta care constǎ in caracterul

neobligatoriu si descentralizat al reglementǎrilor, in flexibilitatea si deschiderea lor, in
pluralitatea actorilor implicati. Prin caracteristicile sale MDC contrasteazǎ in mod evident cu
metoda comunitarǎ, care implicǎ transferul de suveranitate dinspre nivelul national spre cel
comunitar, adoptarea politicilor comune de triunghiul institutional clasic reprezentand
combinarea interguvernamentalismului cu supranationalismul, rolul central jucat de institutia
supranationalǎ - Comisia – in elaborarea si implementarea politicilor comune si in
supravegherea implementǎrii reglementǎrilor obligatorii de cǎtre statele membre, rolul CEJ in
rezolvarea cazurilor de incǎlcare a dreptului comunitar. MDC a debutat in domeniul ocupǎrii
fortei de muncǎ in 1997 si s-a extins treptat la domeniul includerii sociale, pensiilor, ingrijirii
sǎnǎtǎtii, invǎtǎmantului si trainingului, mediului, imigrǎrii si azilului, devenind in acelasi timp
un instrument esential de accelerare a tranzitiei spre economia bazatǎ pe cunoastere si a
reformelor economice structurale.

Aplicatǎ unui spectru relativ larg de domenii, implementarea MDC prezintǎ diferente
semnificative in ceea ce priveste telurile, modurile de functionare si bazele juridice. Obiectivele
pot fi stabilite pe termen scurt, mediu si lung, cu tinte cantitative si calitative, mai mult sau mai
putin specifice, fixate la nivel comunitar sau specificate la nivel national. Monitorizarea la
nivelul Comisiei Europene, procedurile detaliate de implementare, ritmul de evaluare a
proceselor caracteristice MDC variazǎ destul de mult. De asemenea existǎ diferente majore in
ceea ce priveste rolul jucat de diversii actori politici si sociali in fiecare proces (institutii
comunitare, state membre, regiuni, parteneri sociali, societate civilǎ). Doar douǎ domenii de
implementare a MDC, ocuparea fortei de muncǎ (Amsterdam,1997) si coordonarea
politicilor macroeconomice (Maastricht, 1992) beneficiau de o bazǎ juridicǎ asiguratǎ de
tratat.

Mai ales in domeniul social si al ocupǎrii fortei de muncǎ, unde obstacolele in calea
integrǎrii au fost dificil de depǎsit, MDC reprezinta o nouǎ metodǎ de reglementare pe linia
creǎrii si dezvoltǎrii unui model social european, fiind complementarǎ celorlalte instrumente
folosite in cadrul guvernantei comunitare: legislatia, acordurile colective si dialogul social,
fondurile structurale, programele de sprijin, procesele de integrare a diferitelor domenii de
politicǎ, analiza si cercetarea.

C.Metoda interguvernamentala sau cooperarea consolidata

In opinia lui Michel Barnier si Antonio Vitorino (European Convention, 2002), fosti
comisari europeni si reprezentanti ai Comisiei Europene in cadrul Conventiei privind viitorul
Europei, metoda interguvernamentala implica luarea deciziilor pe baza unor negocieri
diplomatice intre state suverane, ceea ce permite prezervarea completa a suveranitatii statelor
comunitare, implementarea unor forme mai flexibile de cooperare si asigurarea potectiei
intereselor nationale in paralel cu dezvoltarea unor initiative coordonate in domenii sensibile.
Metoda interguvernamentala ar permite cooperarea statelor membre ale UE in domenii in care
progresul integrarii a fost destul de modest. Nu ar exista concurenta si incompatibilitate intre
metoda interguvernamentala si cea comunitara, iar argumentul ar fi legat de faptul ca UE
funtioneaza pe baza unui melanj intre supranationalism si interguvernamentalism.
 Compararea celor doua metode implica analiza eficientei si legitimitatii democratice a
aceastora. Realizarea unanimitatii sau dreptul de veto caracteristica metodei
interguvernamentale este mai putin eficienta decat decizia luata pe baza majoritatii calificate,
aproape generalizata in cadrul metodei comunitare. In privinta legitimitatii democratice
implicarea PE - reprezentant al cetatenilor europeni - in procesul de codecizie alaturi de
Consiliul UE sporeste gradul de legitimitate in cazul metodei comunitare. Realitatea a
demonstrat ca metoda comunitara poate coexista in mod fericit cu alte metode de guvernanta,
cum este si cea interguvernamentala. De multe ori criticile adresate lipsei de eficacitate a UE
au vizat domeniile in care s-a folosit metoda interguvernamentala, adica pilonii 2 si 3.

In anii’90 integrarea flexibila sau diferentiata a fost considerata drept un

instrument adecvat pentru a depasi piedicile din calea progresului integrarii vest-
europene. Europa à la carte, Europa cu doua-trei viteze, Europa cu geometrie variabila, Europa
cercurilor concentrice sunt concepte vehiculate intens in anii’90 si la inceputul secolului XXI.
Cooperarea intarita sau consolidata, introdusa oficial prin tratatul de la Amsterdam, dar
demarata in afara prevederilor tratatului prin acordul Schengen, era vazuta mai degraba ca un
instrument folosit in circumstante exceptionale sau pentru testarea unor initiative mai
indraznete, fiind deschisa tuturor statelor, inclusiv celor care initial nu participa dar ulterior
sunt atrase de beneficiile acestei cooperari. Desigur, cooperarea intarita ar accentua diversitatea
si complexitatea Uniunii, si ar putea conduce la agravarea asa-numitului deficit democratic,
care dupa Maastricht a devenit o tema centrala de dezbatere in UE. Cooperarea intarita ar fi
putut introduce o importanta legislatie secundara care ar fi afectat sistemul juridic comunitar
(dreptul comunitar), reglementari comunitare diferite aplicandu-se in tari diferite. Daca
flexiblitatea devenea regula si nu exceptia atunci exista riscul fragmentarii Comunitatii,
deoarece tarile membre nu mai aveau obiective si valori comune. Riscurile erau totusi atenuate
de prevederile clare ale tratatului de la Amsterdam.

Comisiei Europene i s-a conferit un rol cheie in reglementarea utilizarii cooperarii

intarite prin decizia sa privind viabilitatea si adecvarea unei cereri de cooperare intarita, dar si
prin faptul ca propunea forma acestei cooperari. In cazul respingerii unei initiative opinia sa
era considerata a fi finala. Tot Comisia putea decide asupra cererii unui stat de a participa
ulterior la o initiativa de cooperare intarita. In principiu Comisia ar fi trebuit sa sprijine
cooperarea intarita pentru a favoriza progresul integrarii cu conditia respectarii conditiilor
stabilite de tratate, dreptului comunitar sau ordinii juridice comunitare, integritatii institutiilor
comunitare, indeplinirii obiectivelor strategice comune.

La Amsterdam, in 1997, s-au conturat doua tabere, una favorabila cooperarii intarite
alcatuita din Franta, Germania, Italia, Benelux, Finlanda, iar alta mai reticenta sau sceptica
formata din Marea Britanie, Suedia, Danemarca, Portugalia, Spania, Grecia. Compromisul
rezultat s-a tradus prin luarea deciziei initiale in Consiliul de Ministri prin majoritate calificata,
dar din ratiuni importante de ordin national un stat membru putea folosi ”frana de urgenta”
pentru a bloca initiativa, iar Consiliul UE putea hotari prin majoritate calificata daca chestiunea
urma a fi transata de Consiliul European prin unanimitate. Dar utilizarea vetoului era riscanta
prin efectele sale asupra mass-media si cetatenilor europeni.Tratatul de la Amsterdam prevedea
posibilitatea abtinerii constructive pe pilonul II, unde cooperarea intarita era exclusa (articolul
23 TUE), mecanism bazat pe 3 reguli. Prima era declaratia oficiala a statului care se abtinea
(in cadrul Consiliului UE) prin care accepta ca decizia angajeaza Uniunea, dar nu si statul
respectiv. A doua era angajamentul statului de a se abtine de la actiuni care intra in conflict sau
impiedica actiunea Uniunii.

A treia era legata de faptul ca daca statele care se abtineau reprezentau peste 1/3 din
voturile ponderate decizia nu era adoptata. Sfera abtinerii constructive acoperea toate deciziile
de pe pilonul II ale Consiliului UE luate in unanimitate, incluzand cele cu caracter militar.

Dat fiind sfera sa limitata, conditiile si procedurile stricte, cooperarea intarita era greu
de pus in practica si de aici a aparut necesitatea ca urmatoarea Conferinta Interguvernamentala,
premergatoare tratatului de la Nisa sa revada cadrul legislativ si procedural. Tratatul de la Nisa
a introdus posibilitatea folosirii cooperarii intarite pe pilonul II (articolul 27b TUE), dar numai
pentru implementarea unei actiuni sau pozitii comune decisa de Consiliul UE in unanimitate,
excluzand domeniul militar sau apararea. Cooperarea intarita nu trebuia sa submineze piata
interna, precum si coeziunea economica si sociala (articolul 43 TUE). Ea putea fi utilizata doar
ca o solutie ultima intr-o perioada rezonabila de timp si cu respectarea acquisului comunitar si
a drepturilor si competentelor tarilor neparticipante (articolul 43 TUE), fara a se mai mentiona
nediscriminarea cetatenilor. Procedura a fost relaxata, prevazandu-se minimum 8 state
participante. Pe pilonii I si III posibilitatea franei de urgenta a fost eliminata, fiind inlocuita cu
sesizarea Consiliului European, dupa care Consiliul UE se putea pronunta prin majoritate
calificata asupra oricarei propuneri. Daca domeniul implicat comporta procedura de codecizie
era nevoie de acordul PE, daca nu, atunci PE putea fi doar consultat. Pe pilonul II era necesara
autorizarea Consiliului UE dupa primirea opiniei din partea Comisiei, cu informarea PE, dar
se mentinea posibilitatea franei de urgenta. Insa si dupa Nisa folosirea cooperarii intarite
ramanea restrictionata in multe privinte si erau necesare reforme substantiale ale prevederilor
tratatului privind sfera sa, procedurile si conditionalitatile.

Prevederile tratatului constitutional in materie de cooperare intarita au adus in plus

aplicarea acestei cooperari pe intreg spectrul politicii externe si de aparare a UE si abolirea
dreptului de veto. Crearea Agentiei Europene de Armament, Cercetare si Capacitati Militare
deschisa tuturor membrilor de catre Consiliul UE prin majoritate calificata era o alta noutate a
tratatului. Pana la stabilirea unei politici comune de aparare urma a exista o cooperare intarita
pe chestiunile apararii mutuale prin stransa cooperare cu NATO, iar o forta multilaterala putea
fi creata pentru a sprijini politica comuna de securitate si aparare. Existau doar doua proceduri,
una pentru PESC, alta pentru alte chestiuni, procedura speciala pentru al treilea pilon fiind
abolita. Posibilitatea initiala de participare la actiuni de cooperare intarita depindea nu numai
de dorinta expresa ci si de capacitatea tarii respective de a participa. Conditiile de participare
erau aceleasi pentru primele tari si pentru celelalte tari, fiind reglementate strict de Comisie
sau Consiliul UE pentru PESC.

Articolul I-43 se referea la unanimitate si majoritate calificata (3/5 din populatia statelor
participante sau 2/3 din voturi si 3/5 din populatie cand nu exista o propunere a Comisiei sau
o initiativa a ministrului de externe al UE). Era la latitudinea statelor membre de a recurge la
votul majoritatii calificate si la codecizie in anumite domenii. Numarul minim de 1/3 din statele
membre putea insemna o crestere a pragului stabilit la Nisa la 8 membri.

Giovanni Grevi (2004) de la European Policy Centre considera ca totusi conditiile

restrictive privind cooperarea intarita au fost relaxate de tratatul de la Nisa si de tratatul
constitutional, interpretarile juridice ale textelor ramanand oarecum problematice, ceea ce ar fi
creat ferestre mai largi de oportunitate pentru aceasta metoda de guvernanta sub auspiciile
cadrului stabilit de tratate. Printre inovatiile introduse de tratatul constitutional se numarau si
rolul jucat de ministrul afacerilor externe pe chestiunile legate de PESC si posibilitatea
utilizarii votului majoritatii calificate. Atributiile si responsabilitatile precise ale institutiilor
comunitare, Comisia si Consiliul UE, de a analiza, aproba si concretiza initiativele de
cooperare intarita, inclusiv pe linia asigurarii coerentei si consistentei acestora, precum si
modalitatea de a realiza cooperarea intarita conferea transparenta, eficienta si legitimitate
acestei metode de guvernanta.

Cooperarea intarita ar fi fost o forma cuprinzatoare de integrare flexibila, tintind direct

consolidarea procesului de integrare prin realizarea obiectivelor Comunitatii si prezervarea
intereselor sale. Cooperarea intarita este singura forma de integrare flexibila inzestrata cu o
puternica dimensiune normativa, ceea ce i-ar fi conferit atat forta cat si anumite limite. Ea iesea
din tiparele clasice ale metodei comunitare de guvernare si incearca sa valorifice initiative sau
optiuni care tineau de diversitatea sau de diferentele existente intre tarile membre, dar nu putea
asigura progrese politice majore. Exista si in cazul ei conditionalitati si limitari, posibilitatea
unor interpretari diferite, dificultatea realizarii unor acorduri pe proiecte mai ambitioase, un
numar relativ limitat de domenii pretabile initiativelor, indeosebi pe sfera competentelor ce
revin tarilor membre. Unele domenii din sfera socialului si a fostului pilon III sunt poate cele
mai pretabile unor actiuni de cooperare intarita.

In afara de acordul Schengen cooperarea intarita sau consolidata a mai fost folosita in
cazul, discutabil de altfel, al Uniunii Europei Occidentale, protocolului privind politica sociala
de la Maastricht, Uniunii Economice si Monetare, dar ea avea in principiu perspective de
aplicare si in domeniul politicii fiscale, politicii mediului, apararii, PESC, ariei de libertate,
securitate si justitie. Cooperarea consolidata este mentionata si de tratatul de la Lisabona, dar
succesul oricarui proiect depinde mai mult de vointa politica si de competenta actorilor
implicati. Accentuarea disparitatilor sau decalajelor in UE largita si reforma oarecum
incompleta si inconsistenta de ordin institutional propusa de tratatul de la Lisabona pot favoriza
procesul de integrare flexibila, mai ales in contextul creat de esecul ratificarii tratatului
constitutional prin referendumuri nationale, care a relevat cu claritate limitele interactiunii intre
supranationalism si interguvernamentalism.

Chestiunea nucelului dur sau a avangardei de state comunitare doritoare sa extinda si

sa accelereze integrarea in unele domenii, pe baza prevederilor tratatului sau in afara acestora
ramane un subiect discutat si disputat. Este metoda interguvernamentala eficienta pentru
domenii din afara sferei celor economice? Experienta a demonstrat ca indeosebi pe pilonul 2
progresele au fost limitate si lente, doar pe pilonul 3 s-au inregistrat unele progrese mai
notabile. O chestiune importanta ar fi cea a initiativei proiectelor de cooperare intarita, un grup
de state, Consiliul European, alte institutii comunitare ar putea avea initiative, care pot varia
ca amploare, instrumente, proceduri.

O alta problema este cea a raportului intre cooperarea intarita si coeziunea economica
si sociala, ultima reprezentind un element fundamental al uniunii economice. Procesul de
coeziune este unul de durata, care nu poate elimina diversitatea si eterogenitatea din cadrul UE
pe termen scurt si mediu, fenomene ce ar favoriza in teorie cooperarea intarita sau integrarea
flexibila. UE a fost confruntata cu o perioada de criza in primul deceniu al mileniului trei
datorata esecurilor in ratificarea tratatului constitutional si relansarii greoaie a tratatului de la
Lisabona, neintelegerilor pe tema bugetului comunitar si a reformarii unor politici comune,
gen PAC, divergentelor pe tema politicii externe a UE, dificultatilor de indeplinire a
prevederilor Pactului de Stabilitate si Crestere si de realizare a obiectivelor Strategiei de la
Lisabona, dificultatilor majore de ordin economic create de criza financiara si economica, iar
in acest context ea trebuie nu doar sa-si reevalueze modelul de dezvoltare economica si sociala,
ci sa-si caute un model de uniune politica, care poate implica si schimbari majore in cazul
guvernantei comunitare si a metodelor sale.

Interguvernamentalismul liberal (IGL) promovat de Moravcsik, deşi porneşte de la premisa că

statele sunt actori raţionali, se îndepărtează de realismul tradiţional prin accentul pus pe
importanţa procesului intern de formare a politicilor comune. Moravcsik (1993, p. 517)
consideră că deciziile majore în cadrul UE se iau în urma unui proces în doi timpi:
1. într-o primă etapă, preferinţele naţionale sunt modelate de constrângerile şi oportunităţile
impuse de interdependeţele economice;
2. în etapa următoare, în cadrul negocierilor interguvernamentale, operează forţa de
negociere a guvernelor şi stimulentele funcţionale în direcţia instituţionalizării, generate
de costurile tranzacţionale ridicate şi de dorinţa de a controla agenda internă /
internaţională.

În conformitate cu Moravcsik (1993), IGL presupune existenţa unei „structuri de bază

tripartite” în ceea ce priveşte formularea preferinţelor în cazul politicilor comune, a
negocierilor interstatale şi a delegării instituţionale:
• prima parte implică existenţa unor procese interne diferite şi deci a unor poziţii diferite
abordate de guverne în timpul negocierilor;
• a doua parte a analizei se opreşte asupra modului în care interesele naţionale conflictuale
sunt reconciliate în cadrul Consiliului de Miniştri;
 • a treia parte caută să explice circumstanţele în care guvernele naţionale deleagă puteri
instituţiilor supranaţionale.

Spre deosebire de teoria interguvernamentalistă, teoria liberal-interguvernamentală

dezvoltată de Moravcsik acordă un rol important instituţiilor în calitatea lor de facilitatori în
cazul proceselor de negociere la nivel comunitar. Statul naţional beneficiază şi utilizează
mediul instituţional al UE pentru a-şi promova preferinţele şi interesele interne. Acest lucru se
întâmplă atât la nivelul instituţiilor supranaţionale, cum ar fi Comisia Europeană, Parlamentul
European, Curtea Europeană de Justiţie, cât şi interguvernamentale, precum Consiliul de
Miniştri.

Ben Rosamond (2000) menţionează şi alte contribuţii la teoria liberalismului

interguvernamental, făcând trimitere la teoriile dezvoltate de W. Wessel sau F. Scharpf. W.
Wessel, de pildă, dezvoltă aşa-numita „ipoteză a fuziunii”, respingând teza neofuncţionaliştilor
conform cărora integrarea se rezumă la un progres relativ liniar către un punct final
predeterminat. El consideră că guvernele vor sprijini integrarea privind-o ca o modalitate de
rezolvare a problemelor comune, generate de dificultăţile interne şi de interdependenţele
economice globale, cu alte cuvinte, integrarea poate fi explicată şi prin aceste acţiuni unilaterale
ale guvernelor naţionale.
Pe de altă parte, F. Scharpf introduce conceptul de „capcană a deciziilor comune”. În opinia
sa, deciziile adoptate prin metoda comunitară permit statelor să-şi rezolve în comun anumite
probleme, dar rezultatul acestor negocieri nu poate fi decât „sub-optimal”, sau, folosind
expresia lui Moravcsik, reprezintă „cel mai mic numitor comun”17. Cu alte cuvinte, adâncirea
integrării şi creşterea domeniilor în care instituţiile supranaţionale au competenţe, se datorează
necesităţii şi dorinţei statelor membre de a căuta soluţii comune unor probleme comune. Acest
lucru nu implică însă o dinamizare a transferului de suveranitate către UE, ci numai o
confirmare a faptului că retragerea din cadrul sistemului sau întoarcerea la o situaţie de status
quo este practic imposibilă.
Diferenţele principale între IG şi IGL se regăsesc în modul în care cele două abordări teoretice
privesc poziţia statului în relaţiile internaţionale şi, în special, în procesul de integrare
europeană. Astfel, în timp ce IG consideră statul o „cutie neagră”, în cazul căruia preferinţele
şi interesele sunt considerate ca date, IGL caută să descifreze interiorul „cutiei negre” şi să
explice aceste poziţii, atitudini, interese, pornind de la influenţa exercitată de diferitele grupări
guvernamentale şi non-guvernamentale. Preferinţele statelor nu mai sunt considerate a fi date,
ci formate, ca urmare a interacţiunilor de la nivel intern şi extern. A doua diferenţă se referă la
accentul pus de către stat pe procesul de negociere politică sau economică. Astfel, în timp ce în
cazul IG, statul este preocupat în principal de aspectul politic al negocierilor internaţionale, în
cazul IGL, accentul cade tot mai mult pe aspectele economice.
IGL a apărut ca teorie pe fondul reverimentului economic care a urmat adoptării Actului Unic
(1986/1987). Moravcsik considera că succesul Actului Unic se datorează acţiunii actorilor
transnaţionali, dar şi negocierilor dintre guvernele statelor membre. Printre cei mai importanţi
actori supranaţionali, Moravcsik enumeră instituţiile comunitare, în special PE şi CEJ, grupurile
de lobby şi activitatea Comisiei la momentul respectiv, (în special cea desfăşurată de
Preşedintele Comisiei, Jacques Delors şi de Comisarul pentru piaţa internă, Lordul Arthur
Cockfield). IGL consideră statele-naţiune ca actori de bază pe scena internaţională, dar este
preocupat de modalitatea de formare a preferinţelor pe plan intern şi de modul în care se
realizează negocierea interguvernamentală, conceptele de bază fiind „cel mai mic numitor
comun” şi „negocierea dintre statele membre”.
O altă direcţie de cercetare, care îşi află rădăcinile în domeniul politicilor comparate, îşi
propune să analizeze modul în care structura instituţională a UE determină eficienţa politicilor
UE. Aşa de exemplu, Alberta Sbragia afirmă că: „Interguvernamentaliştii nici nu descriu, nici
nu explică contextul în care au loc negocierile interguvernamentale. O atenţie specială acordată
negocierilor guvernamentale nu poate explica, de exemplu, rolul jucat de Comisie în stabilirea
agendei sau de CEJ în modelarea cadrului juridic în cadrul procesului decizional.
Neofuncţionaliştii, prin atenţia acordată Comisiei şi elitelor transnaţionale şi funcţionale
reuşesc ceva mai uşor să explice contextul dar nu şi mecanismele procesului decizional din
interiorul Consiliului de Miniştri, unde miniştrii naţionali negociază astfel încât să-şi protejeze
interesele naţionale” (Sbragia, 1993, p. 26). Peter Ludlow atrage atenţia asupra importanţei
egale care revine celor două instituţii, Comisia şi Consiliul de Miniştri şi consideră că „modelul
conform căruia între Comisie şi Consiliu există relaţii adverse, este incorect”, de vreme ce cele
două instituţii lucrează împreună în diferite domenii.

Pentru a concluziona, atragem atenţia asupra faptului că, în vreme ce

interguvernamentaliştii s-au concentrat asupra procesului de elaborare a tratatelor şi au pus un
accent exagerat pe rolul jucat de politicile naţionale translatate la nivelul Consiliului de
Miniştri, instituţionaliştii au exagerat prin concentrarea exclusivă asupra interacţiunii dintre
diversele instituţii ale UE, fără ca în analiză să ia în calcul şi influenţa exercitată de politicile
naţionale. Cu alte cuvinte, în vreme ce unii analişti cu atras atenţia asupra semnificaţiei
politicilor naţionale şi asupra modului în care acestea se regăsesc translatate la nivelul
Consiliului de Miniştri şi asupra modului în care afectează politicile UE, alţi analişti, pe bună
dreptate, au afirmat că în cadrul procesului decizional Consiliul de Miniştri reprezintă numai
o parte, fie ea şi una puternică şi influentă. În fine, alţi analişti au constatat că procesul
decizional în cadrul UE se desfăşoară într-un context internaţional şi, ca atare, orice analiză
serioasă trebuie să aibă în vedere şi presiunile internaţionale exercitate asupra UE.
 3. Conceptul guvernantei multinivel

Descrisǎ de unii autori drept o constructie atipicǎ si originalǎ, Comunitatea Europeanǎ

se caracterizeazǎ printr-o formǎ unicǎ, revolutionarǎ de guvernantǎ, care necesitǎ utilizarea
unor concepte noi, capabile sǎ defineascǎ complexitatea si particularitǎtile acestui nou sistem
de guvernare. In 1993 Gary Marks lanseazǎ conceptul de guvernantǎ multinivel, la care si-au
adus o contributie notabilǎ si autori ca Hooghe, Grande, Scharpf, Kohler-Koch, Leibfried,
Pierson, Jachtenfuchs, Héritier, Benz, Eberlein, J.Peterson, J Weiler, Peters, Pierre. Scharpf
aprecia in 1999 cǎ acest concept, in contrast cu teoria neofunctionalistǎ si cu cea a
interguvernamentalismului liberal, relevǎ problemele esentiale pentru guvernanta comunitarǎ:
a) legitimitatea democraticǎ a procesului politic comunitar; b) distribuirea puterii si capacitatea
de rezolvare a problemelor de cǎtre factorii de decizie (policy makers) comunitari.

Pentru a analiza mai detaliat rolul institutiilor in sistemul de guvernare comunitar s-au
folosit si alte concepte, am putea spune inrudite cu cel al sistemului de guvernare multinivel.
Unul dintre ele este cel al guvernantei tip retea folosit de Börzel in 1997, cu variantele de stat
retea (Castells 1998), tipologie retea a guvernantei (Kohler-Koch 1999), sistem de guvernare in
formǎ de (tip) retea (Ansell 2000). In pofida unor mici nuantǎri inerente, toate abordǎrile
respective subliniazǎ faptul cǎ arhitectura institutionalǎ si procesul de elaborare a politicilor in
UE sunt caracterizate de douǎ dimensiuni :

a) dimensiunea politicǎ, UE fiind dominatǎ de un mod neierarhic de luare a deciziilor

(de politicǎ), iar actorii de la nivelurile inferioare - national si subnational - constituie o parte
integrantǎ a procesului de decizie la nivel supranational; b) dimensiunea socialǎ, participarea
la luarea deciziei se extinde dincolo de birocratii indreptǎtiti s-o facǎ, iar actorii privati - lobbisti,
grupuri de interese, ONGuri – joacǎ un rol proeminent in elaborarea politicilor publice. Totusi
trebuie precizat cǎ actori de genul lobbistilor si grupurilor de interese nu pot fi asimilati cu
usurintǎ asa-numitei societǎti civile, cum sunt de exemplu ONG-urile si sindicatele. In privinta
importantei rolului jucat de acestia opiniile sunt destul de divergente, cu solide argumente pro
si contra, in functie de politicile comunitare luate in discutie.

Chris Ansell considerǎ cǎ un sistem de guvernare tip retea este o structurǎ in care atat
organizarea statalǎ cat si cea societalǎ este dezagregatǎ vertical si orizontal, ca in pluralism dar
conexatǎ prin schimb cooperativ, ca in corporatism (Ansell, 2000). In logica acestui tip de
guvernantǎ stǎ reunirea unor actori diferiti in jurul unor proiecte specifice orientate cǎtre solutii
institutionale. Aceste echipe de proiect ar depǎsi limitele de ordin organizational si granitele
dintre interesul public si cel privat. Actorii guvernamentali cu o pozitie centralǎ in pǎienjenisul
conexiunilor interorganizationale vor asigura o conducere (leadership) adecvatǎ in alcǎtuirea si
ghidarea acestor echipe de proiect. Desi aceste trǎsǎturi ale guvernantei tip retea se intalnesc si
la nivel national, unde nu sunt ierarhii ideale si unde grupurile de interese sunt un factor
important in procesul de elaborare a politicilor, totusi in cazul UE ele sunt esentiale pentru
relevarea specificului guvernantei comunitare.

Conceptul guvernantei tip retea aplicat UE are si unele minusuri, dintre care cel mai
important ar fi neglijarea variabilelor de ordin institutional. Rolul institutiilor in procesul de
elaborare si implementare a politicilor a fost relevat de promotorii (neo)institutionalismului in
cadrul stiintelor politice, economice, sociale (March, Olson, Hall, Taylor), care considerǎ cǎ
institutiile nu sunt doar locuri unde-si desfǎsoarǎ activitatea actorii politici ci joacǎ un rol
deosebit de activ prin stabilirea de reguli si norme, prin alocarea de resurse si exercitarea unei
anumite autoritǎti, prin structurarea oportunitǎtilor pentru actiunea politicǎ. Conceptual
institutionalismul se poate aplica foarte bine studiului institutiilor europene si procesului de
integrare europeanǎ (Bulmer, Kerremans, Pierson, Jactenfuchs, Pollack), iar aspectele
institutionale au fost bine evidentiate de teoreticienii sistemului de guvernare multinivel.

Partizanii conceptului de guvernare tip retea ca si cei ai sistemului de guvernare

multinivel au, in pofida unor deosebiri, si opinii comune privind sistemul de guvernare
comunitar si aspectele procesului politic comunitar, in special legate de fragmentarea si
descentralizarea puterii, interdependenta intre actori si institutii, dar si privind eficacitatea,
puterea de decizie si responsabilitatea de ordin democratic (Grande, 2001). Un sistem de
guvernare tip retea sau multinivel trebuie analizat prin prisma functionǎrii sale eficiente, a celor
care au puterea de decizie si a beneficiarilor politicilor, a complexitǎtii si diferentierii sale, a
responsabilitǎtii democratice a institutiilor sau actorilor implicati.

Simon Bulmer a acceptat ideea cǎ in explicarea ecuatiei sistemului de guvernare sau

guvernantei comunitare in afara conceptelor de retea si multinivel si-au adus contributia
concepte sau teorii de genul neoinstitutionalismului, interguvernamentalismului liberal a lui
Moravcsik, teza fuziunii a lui Wessels (Bulmer, 2004).

Conceptul de guvernantǎ multinivel isi trage seva din analiza cadrului institutional al
elaborǎrii politicilor comunitare si al procesului politic comunitar si pleacǎ de la prezumtia cǎ
sistemul de guvernare comunitar are un grad inalt de diferentiere si integrare atat vertical cat si
orizontal. Puterea politicǎ este distribuitǎ peste diverse niveluri teritoriale si peste diverse sfere
functionale de luare a deciziei, depǎsind jurisdictiile formale, fiind constituitǎ dintr-un mare
numǎr de actori juridic independenti si functional interdependenti, institutii si sfere de luare a
deciziei. Chris Ansell considerǎ cǎ guvernanta multinivel este focalizatǎ pe interpǎtrunderea
unor retele suprapuse care actioneazǎ simultan in sfere functionale multiple si la scǎri
geografice multiple (Ansell, 2000) Diferentierea institutionalǎ se regǎseste in organizatii
ierarhice, dar nu orice sistem multinivel este neapǎrat ierarhic.

UE se deosebeste de alte organizatii internationale de tip institutional nu prin

diferentierea internǎ sau prin faptul cǎ este un sistem multinivel ci pentru cǎ reprezintǎ un tip
distinctiv de sistem multinivel cu trei caracteristici principale (Marks, Hooghe si
Grande).Evitand cu grijǎ abordǎrile de tip doctrinar si exprimarea preferintei pentru vreuna din
teoriile funamentale ale integrǎrii europene, Comisia Europeanǎ este preocupatǎ de analiza
guvernantei comunitare si a modalitǎtilor de perfectionare a sa. Ea a definit intr-o comunicare
recentǎ a sa guvernanta europeanǎ drept un set de principii si instrumente pentru procesul de
luare a deciziei pe fondul existentei unor straturi multiple de actori si decidenti in cadrul UE:
institutiile europene la nivel supranational (comunitar), guvernele si parlamentele nationale la
nivel national (statelor membre), autoritǎtile regionale si locale la nivel subnational, dar si actori
ca grupurile de interese si societatea civilǎ. Totusi actorii si decidentii majori sunt institutiile
comunitare si statele membre, care au rolul si influenta cea mai mare in cadrul guvernantei
europene. In cazul specific al UE Comisia considerǎ cǎ guvernanta multinivel sau
multistratificatǎ inseamnǎ coexistenta si impletirea catorva niveluri de guvernantǎ.

Abordǎrile doctrinare consacrate – federalism, neofunctionalism si supranationalism,

interguvernamentalism – sunt focalizate mai pregnant pe dinamica procesului de integrare,
factorii de influentǎ, actorii implicati si rolul lor, raporturile intre statele nationale si institutiile
comunitare, dar mai putin pe particularitǎtile sistemului de guvernare comunitar. Spre exemplu
Caporaso si Keller, doi adepti ai interguvernamentalismului au recunoscut cǎ structura
institutionalǎ existentǎ si modificǎrile acesteia influenteazǎ politicile si procesele de luare a
deciziei din cadrul Comunitǎtii Europene, implicit functionarea sistemului de guvernare
comunitarǎ.

Teoreticienii federalismului incearcǎ sǎ gǎseascǎ unele analogii intre federalismul clasic

si neofederalismul comunitar pe baza teoriei sistemului de guvernare multinivel sau
multistratificat. Indiferent cǎ s-au identificat sau nu cu o anumitǎ doctrinǎ analistii sistemului
de guvernare comunitarǎ au incercat sǎ scoatǎ in relief rolul vital al institutiilor europene in
stabilirea directiilor sau cadrului strategic de dezvoltare economicǎ, in elaborarea politicilor si
in implementarea legislatiei si politicilor comunitare. In anii ’ 90 J. Peterson a ajuns la concluzia
cǎ o singurǎ teorie sau doctrinǎ nu poate explica in mod satisfǎcǎtor sistemul de guvernare al
UE, iar Simon Hix a fǎcut o distinctie clarǎ intre procesul politic din cadrul institutiilor europene
si procesul politic al integrǎrii europene.

Dupǎ Maastricht procesul de integrare a depǎsit sfera low politics (economic si social)
intrand in sfera high politics (politica externǎ, de apǎrare, justitie si afaceri interne – pilonii 1 si
2 ai UE). Deja termenul de Europǎ unitǎ este asociat nu numai unei comunitǎti economice
supranationale ci si integrǎrii politice, militare, sociale, culturale, in pofida opozitiei acerbe a
nationalistilor deghizati in antieuropeni, suveranisti, antifederalisti. Iar Europa unitǎ nu
inseamnǎ doar o comunitate regionalǎ limitatǎ geografic ci si o comunitate pan-europeanǎ care
sǎ inglobeze o mare diversitate de popoare si natiuni, culturi si religii. Unitate prin diversitate,
aceasta pare a fi lozinca cǎlǎuzitoare pentru cei ce vor o Europǎ unitǎ, insǎ acest principiu a fost
implementat cu succes si in SUA.

Conceptul de guvernantǎ multinivel a fost introdus relativ recent in stransǎ legǎturǎ cu

teoria institutionalistǎ si pentru a contracara minusurile teoriei neofunctionaliste si indeosebi
ale celei interguvernamentaliste, care au subestimat rolul unor actori si au supraevaluat rolul
altora. Gary Marks, Liesbet Hooghe si Edgar Grande au evidentiat trei trǎsǎturi principale ale
guvernantei multinivel:

a) arhitecturǎ institutionalǎ neierahizatǎ, ceea ce inseamnǎ cǎ actorii si domeniile nu

sunt ierarhizate ca in cazul relatiilor sau organizatiilor interguvernamerntale traditionale. Edgar
Grande apreciazǎ cǎ institutiile supranationale nu sunt superioare ierarhic statelor membre, iar
acestea din urmǎ si regiunile din cadrul lor nu sunt subordonate institutiilor supranationale.
Raporturile dintre diferitele niveluri si domenii sunt caracterizate printr-un grad inalt de
interdependentǎ institutionalǎ si functionalǎ. Aceastǎ interdependentǎ intre UE, statele membre
si regiunile din cadrul lor reprezintǎ o stransǎ cuplare institutionalǎ intre institutiile
supranationale si cele nationale, care are la bazǎ si douǎ principii structurale esentiale ale
dreptului comunitar: a) principiul cooperǎrii intre UE si statele membre b) principiul repartizǎrii
competentelor, unde regǎsim si subsisdiaritatea.

In opinia lui Scharpf actorii si institutiile supranationale si nationale formeazǎ un sistem

integrat de luare a deciziei, ceea ce inseamnǎ cǎ actorii nationali sunt omniprezenti in
negocierea si luarea deciziilor la nivel comunitar, insǎ actorii nationali si cei subnationali au si
un rol decisiv in implementarea deciziilor(politicilor) luate la nivel supranational. O coordonare
a politicilor nationale se face la nivel supranational prin metoda deschisǎ de coordonare si
marile linii directoare, nemaivorbind de politicile comune unde autoritatea nivelului
supranational pe lina elaborǎrii si supravegherii implementǎrii lor este evidentǎ. Indiferent cǎ
sunt implicate competente exclusiv comunitare, partajate in comun, exclusiv nationale existǎ
deci o interactiune puternicǎ intre diferitele niveluri de guvernantǎ in procesul de luare a
deciziei. Intrebarea fireascǎ este dacǎ si nivelul subnational are un rol important in procesul
decizional la nivel comunitar. Peters si Pierre considerǎ cǎ actorii regionali si locali (nivelul
subnational) pot ocoli nivelul national pentru a-si promova interesele la nivel supranational,
avand un rol consultativ prin cele douǎ institutii specifice, Comitetul Economic si Social si
Comitetul Regiunilor, in timp ce grupurile de interese, societatea civilǎ, alti actori recurg la o
activitate intensǎ de lobby la nivel european.

b) caracterul neierahic al procesului de luare a deciziilor, proces care se bazeazǎ pe

negocieri intre actorii principali si pe principiul consensului si al votului nemajoritar. In cazul
unei aranjament institutional integrat caracterul ierarhic ar afecta legitimitatea deciziilor si ar
ridica sensibil costul implementǎrii lor. In deciziile sau domeniile de importantǎ majorǎ se
ajunge de regulǎ la un acord pe baza consensului. B. Kohler-Koch vede sistemul comunitar ca
unul nemajoritar bazat pe negocieri cuprinzǎtoare cu implicarea atat a institutiilor comunitare
cat si a actorilor economici si sociali, guvernele nationale si executivul UE (Comisia)
nereprezentand culmea ierarhicǎ in luarea deciziilor ci doar mediatori in arbitrarea unor
interese concurente si catalizatorii proiectǎrii politicilor comune. Andrew Moravcsik conexeazǎ
caracterul neierarhic cu rolul major al guvernelor nationale in procesul de luare a deciziei la
nivel supranational (vezi importanta Consiliului European si a Consiliului de Ministri), sistemul
mutinivel al UE bazandu-se pe negociere, in care competenta si calificarea determinǎ rezultatele
si nu puterea ierarhicǎ.

Impunerea votului cu majoritate calificatǎ in Consiliul de Ministri si chiar in Consiliul

European ridicǎ chestiunea caracterului consensual al luǎrii deciziilor, care se mentine in
domeniile de mare importantǎ si mai ales pentru Consiliul European. Votul cu majoritate
calificatǎ suplimenteazǎ acest caracter consensual si faciliteazǎ luarea mai rapidǎ a deciziilor
printr-o majoritate reprezentativǎ si relevantǎ. Desigur cǎ eterogenitatea de ordin economic,
social, cultural caracteristicǎ UE si accentuatǎ de valurile succesive de lǎrgire ar fi trebuit sǎ
constituie o barierǎ in calea extinderii votului cu majoritate calificatǎ, dar realitatea a
demonstrat cǎ aceastǎ procedurǎ este deosebit de eficientǎ si necesarǎ pentru progresul mai
rapid al integrǎrii si pentru asigurarea operativitǎtii luǎrii deciziilor in domenii extrem de
importante de politicǎ sectorialǎ.

In analiza guvernatei multinivel sau multistratificate J.Peterson face o distinctie clarǎ

intre tipurile de decizie luatǎ, intre cele constitutionale si strategice pe de o parte si cele curente
pe de altǎ parte. Primele implicǎ mai mult Consiliul European iar ultimele mai mult Consiliul
de Ministri si Parlamentul European. Abordǎri doctrinare de tipul neofunctionalismului si
interguvernamentalismului sunt utile pentru explicarea deciziilor istorice majore in cadrul UE,
insǎ mai putin pentru deciziile legate de procesul de elaborarea a politicilor comune.

c) dispersia dinamicǎ a autoritǎtii, competentele de luare a deciziei sunt impǎrtite intre

actori situati la diverse niveluri teritoriale (Marks si Hooghe). Edgar Grande afirmǎ cǎ
guvernanta multinivel ar avea un caracter dinamic datoritǎ faptului cǎ functiile si competentele
la diferite niveluri nu au fost si probabil nici nu vor fi fixate precis, iar Beate Kohler-Koch
(1999) nu vede guvernanta europeanǎ drept o structurǎ stabilǎ, ci una variabilǎ in timp si in
functie de domeniile de politicǎ implicate. Pentru cǎ interactiunile intre diferitele niveluri ale
guvernantei (multinivel) nu sunt disciplinate de norme constitutionale ar exista o puternicǎ
concurentǎ pentru competente, care conferǎ dinamism guvernantei (Grande, Maynitz, Peters,
Pierre). Pentru a ilustra aceastǎ concurentǎ pentru competente a fost datǎ ca exemplu
functionarea pietei interne, unde autoritatea statelor membre ar fi una limitatǎ sau ingrǎditǎ, iar
pe baza prevederilor articolului 95 al tratatului institutiile comunitare au armonizat legislatia
statelor membre pentru stabilirea si functionarea pietei unice. Trebuie totusi precizat cǎ tratatul
constitutional redactat de Conventia Europeanǎ in perioada martie 2002-iulie 2003 si finalizat
de Conferinta Interguvernamentalǎ in 2004 a incearcat o delimitare mai precisǎ a competentelor
intre nivelul comunitar si cel national, lucru care s-a reflectat pozitiv in continutul Tratatului de
la Lisabona.

Pentru a intelege mai bine dispersia dinamicǎ a autoritǎtii sau caracterul dinamic al
guvernantei diversi autori fac trimitere la dinamica sistemelor politice federale, care provine
din coexistenta si interactiunea diferitelor niveluri ale guvernantei. In opinia lui Daniel Elazar
autoritatea constitutionalǎ, care poate schimba reglementǎrile oficiale privind puterile in
materie de luare a deciziilor, este in cazul guvernantei federale divizatǎ intre autoritǎti aflate la
diferite niveluri. Totusi interactiunile intre diferitele niveluri sunt disciplinate de norme
constitutionale, or in cazul UE, desi existǎ tratate si jurisdictii, relatiile si interactiunile intre
diferitele niveluri ale guvernantei sunt mult mai variabile si mai flexibile, iar conflictele de
ordin institutional legate de distribuirea competentelor sunt permanente si acute. Maynitz a
apreciat cǎ suprapunerea de jurisdictii si puterile partajate au condus la aceastǎ concurentǎ
acerbǎ pentru competente, sarcini si resurse intre diferitele niveluri ale guvernantei comunitare.

Dispersia dinamicǎ a autoritǎtii a fost analizatǎ in corelatie cu aranjamentele

jurisdictionale. Gary Marks si Liesbet Hooghe, investigand alocarea jurisdictionalǎ a
autoritǎtii (Hooghe, Marks, 2001), au focalizat pe numǎrul de jurisdictii asupra persoanelor
fizice pe un anumit teritoriu, puterea fiscalǎ, relatiile de putere oficiale si neoficiale intre
jurisdictii. Numǎrul de jurisdictii nu este relevant in privinata alocǎrii competentelor in materie
de politici. Autori ca Marks, Hooghe, Schmitter, Lindberg, Scheingold, Deutsch, Polack au
analizat alocarea autoritǎtii in domeniul politicilor si indeosebi rolul autoritǎtilor comunitare si
cel al autoritǎtilor nationale.

Intr-un sistem de guvernare multinivel puterea exercitatǎ asupra resurselor, indeosebi

fiscale, este extrem de importantǎ, iar mǎsurarea precisǎ a rolului fiscal al unei jurisdictii se
poate face prin intermediul nivelului veniturilor si cheltuielilor fiscale (inainte si dupǎ
transferuri), prin influenta jurisdictiei asupra definirii bazei de impozitare sau impunerii de
impozite prin caracterul obligatoriu sau discretionar, conditionat sau neconditionat al
transferurilor cǎtre si dinspre alte jurisdictii.

Pentru a intelege mai bine complexitatea si natura luǎrii deciziei intr-o guvernantǎ
multinivel trebuie analizatǎ interactiunea sau raporturile dintre diferitele jurisdictii, care pot fi
de ordin ierarhic, de dependentǎ reciprocǎ sau asimetricǎ, de independentǎ relativǎ, cu caracter
oficial sau neoficial. Un analist al federalismului de talia lui William Riker a sesizat destul de
corect cǎ intr-o guvernantǎ multinivel de tip federal sistemul centralizat al partidelor politice
influenteazǎ luarea deciziei la diferite niveluri si conferǎ guvernantei un caracter mai centralizat
decat apare in mod oficial. In cazul UE partidele politice sunt mai influente la nivel national
decat la nivel supranational, grupurile politice din Parlamentul European exercitǎ o anumitǎ
tutelǎ politicǎ asupra partidelor din tarile membre, dar sistemul nu este comparabil cu cel din
SUA sau Canada.

Intr-o guvernantǎ multinivel de tip federal sau comunitar dispersia autoritǎtii peste
jurisdictii multiple este mai eficientǎ si normativ superioarǎ monopolului statului national
centralizat. Tipul de guvernantǎ multinivel in care dispersia autoritǎtii este limitatǎ la un anumit
numǎr de jurisdictii nesuprapuse pentru un numǎr limitat de niveluri, jurisdictii care se
evidentiazǎ a fi permanente sau stabile si cu sarcini multiple, este specific atat statelor federale
cat si Comunitǎtii Europene. Guvernanta comunitarǎ este un sistem multinivel cu particularitǎti
distincte in care autoritatea in materie de decizie si/sau politicǎ specificǎ este dispersatǎ sau
impǎrtitǎ pe cele 3 niveluri teritoriale: comunitar, national si subnational dar si pe un spectru
larg de actori (publici si privati).
 In conditiile integrǎrii europene si regionalizǎrii se ridicǎ chestiunea rolului
(autoritǎtii) statului national in luarea deciziei, mai ales in domeniul politicilor economice si
sociale. Un anumit transfer al autoritǎtii acestuia la nivel supranational (comunitar) si
subnational este evident, dar rolul autoritǎtilor guvernamentale nationale se mentine deosebit
de important in cadrul Comunitǎtii Europene prin prisma interguvernamentalismului
reprezentat de Consiliul European si Consiliul de Ministri. Desi fenomene majore, cum sunt
globalizarea si integrarea regionalǎ, diminueazǎ autoritatea statului national, acesta continuǎ sǎ
joace un rol cheie in guvernanta nationalǎ, comunitarǎ si globalǎ, iar disolutia sa pe continetul
european este greu de anticipat intr-un viitor previzibil. Robert Keohane si Joseph Nye nu
vedeau inlocuirea statului national ca instrument esential al guvernanteri nationale, comunitare
si globale ci doar acompanierea sa de alti actori semnificativi ai acestei guvernante.

In viziunea lui Edgar Grande cele 3 caracteristici ale guvernantei multinivel a UE au

unele consecinte importante asupra sistemului de guvernare. Astfel ar exista o cerintǎ
imperioasǎ pentru coordonarea politicilor, atat in ceea ce priveste diversele institutii cu
competente oficiale cat si privind gama largǎ de actori sociali implicati intr-un anumit domeniu
(de politicǎ). De asemenea se constatǎ o redistribuire partialǎ a puterii in cadrul organizatiilor
implicate in favoarea actorilor care actioneazǎ la interfata dintre nivelurile si domeniile de luare
a deciziei. Se observǎ si o crestere sensibilǎ a numǎrului de optiuni strategice pentru actorii
implicati prin oferirea mai multor oportunitǎti pentru organizarea si mobilizarea “coalitiilor de
sustinere”, prin oferirea unor canale suplimentare pentru participarea politicǎ si prin oferirea de
noi jocuri strategice. O altǎ consecintǎ ar fi cresterea importantei efectelor interactiunii intre
diferite niveluri si domenii de luare a deciziei, care pot fi si negative si pozitive. O chestiune
importantǎ este cea a legitimitǎtii democratice pe fondul lipsei de deschidere si transparentǎ a
sistemelor de negociere si a deficientelor structurale in procesul de control democratic al luǎrii
deciziilor rezultand din diferentierea puterii de luare a deciziei.
 4. Institutiile UE

Principalele instituţii ale Uniunii Europene, cunoscute ca instituţii centrale şi implicate în

procesul de decizie, sunt reprezentate de Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene
şi Comisia Europeană. Rol consultativ în procesul de decizie au Comitetul Economic şi Social,
Comitetul Regiunilor. Consiliul European are rol de stimulator al discuţiilor şi inţiativelor
comunitare. Alte instituţii cu rol important în funcţionarea UE sunt: Curtea Europeană de
Justiţie (împreună cu Tribunalul Primei Instanţe), Curtea de Conturi şi Ombudsmanul
European. Nu în ultimul rând, avem instituţia financiară reprezentată de Banca Europeană de
Investiţii – care sprijină implementarea politicilor UE (alături de Fondurile Structurale şi de
programele comunitare) – şi Banca Central Europeană – creată în scopul sprijinirii uniunii
economice şi monetare.
Aceste instituţii, create pe parcursul a mai mult de 40 de ani, reflectă evoluţia în timp a structurii
unionale europene şi trec acum printr-un proces de reformă generat de extinderea Uniunii cu
zece state în 2004 (cea mai mare extindere din istoria sa) şi cu alte două în 2007 (deocamdată,
procesul neoprindu-se aici).
Inca de la infiintarea celor trei comunitati europene au fost prevazute institutii care sa vegheze
la respectarea deciziilor luate de catre state. Fiecare dintre cele trei tratate prevad existenta
institutiilor : Inalta Autoritate (Comisia Europeana), o adunare (Parlamentul) si un consiliu
(Consiliul UE).
Prin Tratatul de fuziune din 1965 au fost unificate instituțiile.
Fiecare dintre ele ocupă un loc distinct în structura organizatorică a Comunităţilor, răspunzând
unor necesităţi fundamentale, şi anume:
- Consiliul Uniunii Europene reprezintă interesele statelor membre;
- Comisia Europeană apără interesul Comunităţilor, în ansamblul lor;
- Parlamentul European reprezintă interesele popoarelor statelor membre;
- Curtea de Justiţie, Tribunalul de Primă Instanţă (TPI) si Tribunalul Functiei Publice
asigură respectarea regulilor de drept comunitar;
- Curtea de Conturi, deşi nu are importanţa primelor patru, asigură legalitatea folosirii
resurselor financiare, şi, prin urmare, controlul în domeniu;
- Banca Centrală Europeană are rolul de a emite şi administra moneda Euro; ea este singura
abilitată să autorizeze emisiunea de monedă.

Caracteristici ale structurii instituționale :

1. Funcții combinate pe care le dețin trei instituții in exercitarea competențelor legislative,

consultative și executive
2. Structură policentrică dată de sediile aflate în orașe diferite
3. Loialitate divizata, dată de reprezentarea pe care, în mod pragmatic, o are fiecare
instituție in parte
4. Separatia puterilor, principiu care se aplică institutiilor, intrucat acestea sunt
independente, chiar daca au funcții și atributii commune.
Caracteristici ale institutiilor comunitare:
a) Fiecare institutie are un fundament juridic, politic si sociologic distinct
b) Functiile institutiilor comunitare nu se suprapun schemei statice statale
c) Institutiile comunitare nu au personalitate juridica, dar participa in mod direct la
adoptarea deciziilor, in virtutea faptului ca toate fac parte din sistemul institutional al
UE
d) Scopul fiecarei institutii este diferit.
Principiile functionarii institutiilor
Activitatea institutiilor comunitare se bazeaza pe următoarele principii :
1. Principiul autonomiei de vointa : institutiile au dreptul de a elabora regulamente proprii,
norme metodologice de organizare si functionare, chiard aca institutiile nu au
personalitate juridică, ci doar autonomie în organizare si functionare,
2. Principiul atribuirii de competente prevede că fiecare institutie comunitara are
competente doar in domeniul acordat
3. Principiul echilibrului institutional, care prevede separatia puterilor în cadrul UE,
cooperarea si codecizia intre institutiile comunitare in vederea realizarii obiectivelor
UE,
4. Principiul democratiei representative, fiecare cetatean European avand dreptul de a
participa la viata democratic a Uniunii, in timp ce deciziile trebuie luate cat mai
transparent, la un nivel cat mai aproape de cetatean,
5. Principiul subsidiaritatii, care stipuleaza ca in domeniiile care sunt de competeneta sa
exclusiva, UE intervine numai daca si in masura in care obiectivele actiunii preconizate
nu pot fi realizate in mod satisfacator de statele member nici la nivel central, nici la nivel
regional și local.
6. Principiul proportionalitatii in temeiul caruia actiunea UE nu depaseste ceea ce este
necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor.

Parlamentul European
Parlamentul European a fost înfiinţat prin Tratatul de la Roma (1957) pentru a reprezenta
“popoarele statelor reunite în cadrul Uniunii Europene", fiind singura instituţie a cărei
componenţă este stabilită prin alegeri libere, la nivel european şi ale cărei şedinţe şi deliberări
sunt publice. Iniţial, PE a fost organizat ca un ansamblu deliberativ, cu funcţie consultativă şi
constituit din membri ai parlamentelor naţionale. Tratatele de la Maastricht şi de la
Amsterdam
au adus schimbări majore ale rolului PE, acesta devenind un organ cu funcţii politice şi cu
puteri
legislative şi bugetare. Membrii PE sunt aleşi prin vot universal direct şi prin sistemul
reprezentării proporţionale, fiind grupaţi în funcţie de partidele politice pe care le reprezintă şi
nu de naţionalităţile lor (există însă şi membri independenţi). Numărul de locuri ce îi revine
fiecărui
SM în PE este stabilit în funcţie de populaţia SM respectiv, pe baza unui sistem de
proporţionalitate ce permite reprezentarea convenabilă a statelor cu o populaţie mai mica.
Din punct de vedere al organizării, PE are următoarele structuri:
__Preşedinte – reprezintă Parlamentul la evenimentele cu caracter oficial şi în relaţiile
internaţionale, prezidează sesiunile plenare ale Parlamentului şi sedinţele interne;
__Birou parlamentar - organul de reglementare responsabil cu bugetul Parlamentului, cu
problemele administrative, organizatorice şi de personal;
__Conferinţa preşedinţilor – organ politic al Parlamentului, constituit din Preşedintele
Parlamentului şi preşedinţii grupărilor politice, responsabil cu stabilirea ordinii de zi a
şedinţelor plenare, fixarea calendarului activităţilor desfăşurate de organismele parlamentare şi
stabilirea competenţei comisiilor si delegatiilor parlamentare, precum şi a numărul membrilor
acestora;
__Comitete – organizează activitatea PE pe domenii de activitate şi sunt împărţite în comitete
permanente (17), comitete temporare (6) – vezi Anexa 2 - şi comitete parlamentare mixte – ce
menţin relaţiile cu parlamentele ţărilor candidate;
__Secretariat – 3 500 de funcţionari ce lucrează în serviciul PE.
Rolul Parlamentului în cadrul Uniunii Europene are în vedere:
__examinarea şi adoptarea legislaţiei comunitare, alături de Consiliul UE (Consiliul de
Miniştri), prin procedura de co-decizie;
__aprobarea (şi monitorizarea) bugetului UE;
__exercitarea funcţiei de control asupra altor instituţii UE, cu posibilitatea de a înfiinţa comisii
de anchetă;
__aprobarea acordurilor internaţionale majore, cum ar fi acordurile privind aderarea de noi SM
şi acordurile comerciale sau de asociere între UE şi alte ţări.

Procedurile de decizie aplicabile la nivelul Parlamentului sunt:

 procedura de co-decizie – Parlamentul împarte puterea legislativă cu Consiliul;
 procedura de aviz conform23 – acordul Parlamentului este obligatoriu pentru adoptarea
unor anumite acte legislative;
 procedura de cooperare – Parlamentul poate influenţa deciziile Consiliului prin dreptul
de a aduce amendamente propunerilor acestuia – această procedură a fost limitată, în
urma Tratatului de la Amsterdam, la câteva situaţii ce privesc uniunea economică şi
monetară;
 procedura de consultare – Parlamentului îi este cerută o opinie, ce este fundamentată
de unu din comitetele sale;

Tratatul de la Nisa a adus următoarele modificări privind funcţionarea Parlamentului

European:
 fixarea numărului de locuri la 732;
 extinderea procedurii de co-decizie;
 extinderea rolului de co-legislator, prin acordarea dreptului de a înainta acţiuni Curţii
de
Justiţie (cu aceleaşi condiţii ca şi celelalte instituţii)

Tratatul de la Lisabona propune o nouă procedură de alocare a locurilor în Parlament şi sporeşte

semnificativ puterile sale legislative şi bugetare, prin modificarea procedurilor UE de luare a
deciziilor.
 numărul maxim de deputaţi este fixat la 751, incluzând preşedintele Parlamentului;
 pragul minim de locuri pe stat membru este fixat la şase deputaţi, de asemenea manieră
incât toate mişcările politice importante să aibă şansa de a fi reprezentate, chiar şi pentru
statele membre mai puţin populate;
 pragul maxim de locuri pe stat membru este fixat la 96;
 alocarea locurilor trebuie să fie fundamentată pe principiul „proporţionalităţii
degresive”. Altfel spus, cu cât un stat este mai populat, cu atât are mai mulţi deputaţi şi cu atât
numărul de locuitori reprezentaţi de un deputat este mai mare.

Consiliul Uniunii Europene (Consiliul de Miniştri)

Conform Tratatului UE, Consiliul Uniunii Europene reprezintă interesele Statelor Membre spre
deosebire de Parlament, care reprezintă interesele populaţiei SM) şi este compus din
reprezentanţi ai guvernelor SM (motiv pentru care i se spune şi “Consiliul de Miniştri”), având
atât putere legislativă cât şi executivă. Numărul membrilor Consiliului este egal cu numărul
SM, fiecare guvern având un singur reprezentant. Consiliul este principala instituţie de decizie
a UE.
La înfiinţarea lor, fiecare dintre cele trei Comunităţi Europene avea câte o instituţie similară:
- Consiliul Special al Miniştrilor (în cadrul CECO);
- Consiliul Comunităţii Economice Europene (în cadrul CEE);
- Consiliul Comunităţii Europene a Energiei Atomice (în cadrul Euratom).
Din punct de vedere organizatoric, Consiliul are în componenţa sa mai multe consilii specifice,
grupate pe sectoare de activitate. Preşedinţia Consiliului este deţinută, prin rotaţie, de fiecare
SM (schimbarea acesteia având loc o dată la şase luni).
Consiliul împarte responsabilitatea cu Parlamentul în cadrul primului pilon (dimensiunea
comunitară), acoperind astfel domeniile pieţei unice şi majoritatea politicilor comune, şi
asigurând libera circulaţie a bunurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalului. Consiliul este
implicat în procedura de co-decizie, alături de PE, avizează anumite decizii ale Comisiei
Europene şi poate amenda altele.
Tratatul de la Nisa a modificat modul de funcţionare a Consiliului prin extinderea procedurii de
vot a majorităţii calificate la alte domenii de decizie (cum ar fi cel al politicii comerciale
comune).
Până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, instituţia a fost numită „Consiliul de
Miniştri” . După intrarea în vigoare a actului comunitar menţionat anterior, Consiliul este
denumit „Consiliul Uniunii Europene” . Conform modificării aduse de Tratatul de la Lisabona,
denumirea din prezent este aceea de „Consiliul”.

Comisia Europeană
Comisia Europeană reprezintă interesele Uniunii Europene (spre deosebire de Parlament şi de
Consiliu) şi este organul executiv al UE. Principalele competenţe ale Comisiei sunt:
 de control: supraveghează respectarea Tratatului UE şi implementarea legislaţiei
comunitare;
 de iniţiativă: are monopolul iniţiativei în chestiuni de competenţă comunitară (politici
comunitare);
 de execuţie: joacă rolul unui guvern la nivel comunitar, având responsabilitatea
implementării şi coordonării politicilor, precum şi a gestionării Fondurilor Structurale
şi a bugetului anual al Uniunii;
 de reprezentare: primeşte scrisorile de acreditare ale ambasadorilor ţărilor din afara
spaţiului comunitar în UE şi are Delegaţii – cu rang de ambasade - în statele candidate
sau în alte state din afara Uniunii, precum şi birouri de reprezentare în SM.

Comisia Europeană este constituită 20 de comisari25 (2 comisari pentru fiecare din cele 5 SM
mari şi câte unul pentru cele 10 SM mici), cu un mandat de 5 ani, reprezentând interesele UE
şi nu al SM din care provin.

Numirea Comisiei Europene se face pentru un mandat de 5 ani. Numirea are loc în termen de
şase luni de la alegerile Parlamentului European. Atunci când Uniunea Europeană număra 15
state, Comisia Europeană avea 20 de comisari, câte unul din fiecare stat, cu excepţia statelor
mari – Germania, Franţa, Italia, marea Britanie, Spania – care desemnau câte 2.

În contextul extinderii Uniunii Europene la 27 de state, a fost adoptat Tratatul de la Nisa prin a
cărui intrare în vigoare, fiecare stat membru al Uniunii Europene îşi deleagă doar câte un
comisar, căruia i se alocă o anumită sferă de competenţă politică, care după posibilităţi trebuie
să corespundă cu autoritatea deţinută de statul membru în acel domeniu politic.
Începând cu 2007, având în vedere aderarea României şi Bulgariei la Uniunea Europeană la 1
ianuarie, Comisia Europeană este compusă din 27 de membri, câte un reprezentant pentru
fiecare stat. Consiliul European numeşte comisarii, după ce fiecare guvern naţional a propus
pentru comisariat câte trei candidaţi.
Conform Tratatului de reformă de la Lisabona, Comisia Europeană va funcționa cu un numar
redus al membrilor la 2/3 din numărul statelor membre. Reducerea numărului de membri ai
Comisiei are ca scop creşterea eficienţei activităţii acesteia, respectiv a capacităţii de acţiune a
Comisiei într-o Uniune extinsă. Numărul membrilor Comisiei va putea fi modificat de Consiliul
european cu unanimitate de voturi.
Tratatul de la Lisabona creează totodată o nouă funcţie în cadrul Comisiei: Înaltul Reprezentant
al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate. Acesta din urmă înlocuieşte atât
comisarul însărcinat cu relaţiile externe, cât şi înaltul responsabil de politica externă şi de
securitate comună. Rolul său este acela de a conduce politica externă a Uniunii.

Consiliul European
Tratatul de la Lisabona înscrie Consiliul European printre instituţiile Uniunii. Rolul acestui
Consiliu este de a oferi un impuls politic. Acesta nu exercită nicio funcţie legislativă. Acesta
defineşte priorităţile construcţiei europene şi indică direcţiile pe care trebuie să le ia politicile
europene. Consiliul European defineşte, astfel, un calendar şi obiective concrete pentru
Consiliul UE, pentru Comisie şi pentru Parlamentul European. Rolul central al Consiliului
European în UE se exprimă totodată prin puterea sa de numire. Acesta propune candidatul la
postul de preşedinte al Comisiei Europene şi numeşte Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru
afaceri externe şi politica de securitate. Consiliul trebuie, de asemenea, să-şi aleagă
preşedintele.

Consiliul European este compus din şefi de stat sau de guvern ai statelor membre, din
preşedintele Consiliului European şi din preşedintele Comisiei. Anterior intrării în vigoare a
Tratatului de la Lisabona, Tratatul privind UE prevedea întrunirea Consiliului European de cel
puţin două ori pe an. În practică, un Consiliu European are loc la finalul fiecărei preşedinţii, în
iunie şi în decembrie; două consilii suplimentare sunt organizate, de asemenea, în martie şi în
iunie. Crearea postului de preşedinte al Consiliului European constituie o inovare majoră a
Tratatului de la Lisabona. Acesta este ales cu majoritate calificată de către Consiliul European,
pentru un mandat de doi ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii o singură dată. Consiliul
European poate încheia mandatul preşedintelui în caz de imposibilitate de a-şi exercita funcţia
sau de culpă gravă, conform aceleiaşi proceduri.

Curtea Europeană de Justiţie

Înfiinţată în 1952, Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) are rolul de a asigura uniformitatea
interpretării şi aplicării dreptului comunitar şi are competenţa de a soluţiona litigii care implică
SM, instituţii comunitare, companii sau persoane fizice din spaţiul UE.
Conform prevederilor Tratatului de la Nisa (intrat în vigoare în februarie 2003) şi odată cu
adăugarea de noi SM, numărul judecătorilor se va ridica la 25. Judecătorii aleg Preşedintele
Curţii, cu un mandat de trei ani, care poate fi reînnoit.
Amploarea activităţii desfăşurată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a determinat, pe de
o parte, crearea în 1989 a unui Tribunal de Primă Instanţă, la rândul său compus din 15
judecători şi având rolul de a soluţiona disputele dintre Comisia Europeană şi persoanele fizice
sau juridice, precum şi pe cele dintre instituţiile comunitare sau dintre acestea şi funcţionarii
lor.
Tratatul de la Nisa a adus o reformă majoră în cadrul CEJ, cele mai importante aspecte ale
acesteia fiind:
 flexibilitate crescută în privinţa adoptării statutului CEJ, care poate fi acum amendat de
Consiliu – pe bază de unanimitate şi la cererea Curţii însăşi sau a Comisiei;
  aprobarea regulilor de procedură ale Curţii de către Consiliu se face acum prin
majoritate calificată;
 prin decizia unanimă a Consiliului şi în urma ratificării parlamentelor naţionale,
soluţionarea disputelor referitoare la drepturile de proprietate industrială intră sub
jurisdicţiea CEJ;
 mai bună împărţire a atribuţiilor între CEJ şi Tribunalul Primei Instanţe, rezultând
degrevarea CEJ.

Tratatul de la Lisabona modifică însăşi denumirea instanţelor UE. Astfel, Curtea de Justiţie a
UE desemnează ansamblul sistemului jurisdicţional al UE, alcătuit din:
 Curtea de Justiţie;
 Tribunalul, denumit anterior „Tribunalul de Primă Instanţă”;
 tribunalele specializate, denumite anterior „camere jurisdicţionale”.

Curtea Europeană de Conturi

Înfiinţată în 1977, Curtea Europeană de Conturi (CEC) a dobândit statutul de institiţie a UE
numai în 1993 (prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam) şi reprezinta “conştiinţa
financiară” a Uniunii. Rolul său este de a controla aspectele financiare ale UE, mai exact
legalitatea operaţiunilor bugetului comunitar şi corespondenţa acestuia cu programul anual de
gestionare a sa. Curtea desfăşoară acest tip de control anual şi elaborează un raport pe care îl
înaintează Parlamentului European (şi care serveşte la descărcarea bugetară a Comisiei). Curtea
este constituită din 15 membri (independenţi şi cu experienţă în auditul finanţelor publice),
Înfiinţată în 1977, Curtea Europeană de Conturi a dobândit statutul de instituţie a Uniunii
Europene numai în 1993 (prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht).provenind din
cele 15 SM, cu un mandat de şase ani; la rândul lor, membrii Curţii îşi aleg un Preşedinte, cu
un mandat de trei ani.

Curtea de Conturi este independentă în raport cu celelalte instituţii comunitare şi are deplină
libertate în privinţa organizării şi planificării activităţii sale de audit şi de raportare.
Din 2007, Curtea este constituită din 27 de membri (independenţi şi cu experienţă în auditul
finanţelor publice), provenind din cele 27 state membre, cu un mandat de şase ani; la rândul
lor, membrii Curţii îşi aleg un Preşedinte, cu un mandat de trei ani. Membrii Curţii sunt asistaţi
în activitatea lor de cca. 6-700 de profesionişti în domeniu, dintre care cca. 250 sunt auditori.
Curtea de Conturi nu poate acorda sancţiuni în cazul descoperirii de nereguli, ci doar
informează organismele comunitare competente.

Banca Centrală Europeană

Banca Central Europeană (BCE) – cu sediul la Frankfurt - a fost înfiinţată în 1998 şi este
responsabilă pentru politica monetară a UE. Principalul obiectiv al BCE este asigurarea
stabilităţii preţurilor, astfel încît să se păstreze valoarea monedei unice (Euro) şi economia
europeană să nu fie afectată de procesele inflaţioniste. În plus, politica monetară are şi rolul de
a sprijini alte obiective politice stabilite la nivel comunitar.
BCE este administrată de un preşedinte şi un consiliu executiv, care menţin o cooperare strânsă
cu băncile centrale naţionale ale SM ce au aderat la zona Euro – alcătuind astfel Sistemul
European de Bănci Centrale (SEBC), sau Eurosistemul.
Banca Centrală Europeană are personalitate juridică. Aceasta este singura abilitată să
autorizeze emisiunea de monedă euro. Banca este independentă în exercitarea competenţelor
şi în administrarea finanţelor sale.
Obiectivele acestui sistem sunt:
 definirea şi implementarea politicii monetare a zonei euro;
 derularea operaţiunilor externe;
 păstrarea şi administrarea rezervelor Statelor Membre;
 promovarea unui sistem eficient de plăţi.

Banca Centrală Europeană prezintă Parlamentului European, Consiliului şi Comisiei, precum

şi Consiliului European un raport anual privind activitatea SEBC şi politica monetară din anul
precedent şi din anul în curs.

Iniţiativa cetăţenilor europeni

Uniunea Europeană, prin intermediul Tratatului de la Lisabona, vrea să se apropie de cetăţenii

săi, să le acorde drepturile, în calitate de cetăţeni europeni, menite să completeze şi să întărească
drepturile asigurate prin calitatea de cetăţean al statelor membre. Cetăţenii europeni dispun deja
de o serie de instrumente care le permit să se informeze cu privire la procesul politic comunitar:
consultarea website-urilor Uniunii Europene (eurlex.europa.eu, ec.europa.eu) ori adresarea
către Centrele de Informare ale Uniunii Europene: Reţeaua Europe Direct, Centrele de
Documentare Europeană etc. Acestora li s-a adăugat acum iniţiativa cetăţenilor.

În virtutea acestui nou drept de iniţiativă, un milion de cetăţeni provenind din cel puţin 9 state
membre pot solicita Comisiei Europene, instituţia responsabilă cu elaborarea propunerilor
legislative, să prezinte o propunere legislativă în domenii care ţin de competenţa Uniunii.
Detaliile practice ale acestei iniţiative vor fi precizate printr-un act legislativ. Care sunt etapele
în cadrul unui asemenea demers?
• Potrivit Tratatului, pentru a fi luată în considerare de către Comisia Europeană, o iniţiativă
trebuie să beneficieze de sprijinul a cel puţin 1 milion de cetăţeni provenind din cel puţin o
treime din statele membre (în prezent, 9 ţări).
• Comisia Europeană a elaborat o serie de reguli care trebuie luate în vedere atunci când
cetăţenii europeni doresc să înainteze o petiţie. Acestea prevăd că numărul semnăturilor din
fiecare ţară trebuie să fie proporţional cu dimensiunea acesteia - de la 4 500 de semnături
pentrucele mai mici ţări, până la 72 000 de semnături pentru cel mai mare stat membru
(Germania).
• De asemenea, în momentul în care s-au strâns cel puţin 300 000 de semnături din partea
cetăţenilor provenind din cel puţin trei ţări, petiţia va fi înregistrată la Comisie şi se va decide
dacă aceasta intră în atribuţiile sale. În caz afirmativ, începând din acel moment, iniţiatorii
petiţiei au la dispoziţie un an pentru a strânge numărul necesar de semnături.
• În cazul în care iniţiativa îndeplineşte toate criteriile pentru a fi acceptată, Comisia Europeană
dispune de patru luni pentru a face investigaţii şi pentru a lua o decizie privind elaborarea unui
nou act normativ, lansarea unui studiu sau luarea altor măsuri. Comisia va trebui să-şi facă
publică decizia. Pentru a evita fraudele, semnatarii petiţiei trebuie să menţioneze adresa
personală, data naşterii, naţionalitatea şi numărul personal de identificare (care figurează în
buletin sau în paşaport ori numărul de securitate socială). De asemenea, iniţiatorii vor trebui să
precizeze cine finanţează petiţia. Regulile propuse trebuie mai întâi aprobate de Parlamentul
European şi de Consiliul European, iar primele iniţiative ar putea fi prezentate începând din
2011.

Parlamentele naţionale
Tratatul de la Lisabona este primul Tratat care acordă parlamentelor naţionale un rol mai clar
şi mai activ în cadrul structurii Uniunii Europene, recunoscând importanţa acestor instituţii în
desfăşurarea activităţilor Uniunii. Printre drepturile şi obligaţiile acestora amintim: dreptul la
informare, controlul respectării principiului subsidiarităţii, mecanismele de evaluare a
politicilor în domeniul libertăţii, securităţii şi justiţiei sau procedurile de revizuire a tratatelor.
Cea mai semnificativă prevedere referitoare la parlamentele naţionale este introducerea
controlului respectării principiului de subsidiaritate, unul din principiile care stau la baza
funcţionării Uniunii. Pentru ca acest principiu să fie respectat, deciziile trebuie luate cât mai
aproape de cetăţeni (la nivel naţional, regional sau local). Astfel, cu excepţia domeniilor care
ţin exclusiv de competenţele sale, Uniunea Europeană nu acţionează decât în cazul în care
intervenţia sau politicile sale sunt mai eficiente decât cele întreprinse la nivel naţional. Prin
legitimitatea lor, parlamentele naţionale pot, în urma intrării în vigoare a Tratatului de la
Lisabona, interveni în faza iniţială a elaborării unei propuneri, înainte ca aceasta să fie analizată
în detaliu de Parlamentul European şi de Consiliul de Miniştri.
Dacă o treime din parlamentele naţionale contestă o propunere, din punctul de vedere al
conformităţii cu principiul subsidiarităţii, Comisia îşi poate menţine, modifica sau retrage
propunerea, în urma unei reanalizări. Dacă propunerea este contestată de majoritatea
parlamentelor naţionale, Comisia va trebui să îşi susţină motivaţiile pentru menţinerea
propunerii; decizia finală referitor la decizia continuării sau întreruperii procedurii legislative
revine Parlamentului European şi Consiliului.

Relaţia dintre Uniunea Europeană şi statele membre

Cooperare sporită
Termenul de cooperare sporită (sau flexibilitate) denumeşte o procedură care permite statelor
membre să folosească instituţiile UE pentru a promova o colaborare mai strânsă între ele.
Condiţii:
- scopul trebuie să fie continuarea atingerii obiectivelor UE
- respectarea principiilor tratatelor
- respectarea acquis-ului comunitar precum şi a drepturilor şi intereselor altor state membre
- trebuie folosită doar ca o soluţie de ultimă instanţă, în condiţiile în care scopul nu poate fi
atins în timp rezonabil folosind procedurile standard la nivelul UE
- implicarea a minim nouă state (numărul era de minim 8 anterior intrării în vigoare a Tratatului)
- nu este aplicabilă în domeniile în care UE deţine competenţă exclusivă
- în cazul iniţiativelor care vizează domeniul politicii de securitate, acestea trebuie adoptate în
mod unanim de către Consiliu, în celelalte domenii fiind necesare susţinerea Comisiei şi
aprobarea din partea Consiliului (majoritate calificată) şi a Parlamentului.

Competenţe
Tratatele UE dau Uniunii dreptul de a legifera şi de a crea politici în anumite arii şi permit
cooperarea sau susţinerea din partea statelor membre în alte domenii. De asemenea, niciun
amendament la Tratate nu poate conduce la o creştere a competenţelor Uniunii în raport cu
statele membre. Tratatul de la Lisabona listează ariile de competenţă, elementul de inovaţie
fiind elaborarea domeniilor de competenţă comună între statele membre si UE.

Competenţe exclusive ale Uniunii Europene:

* Uniunea vamală
* Stabilirea regulilor competiţiei la nivelul pieţei interne
* Politica monetară pentru statele din zona Euro
* Protecţia resurselor biologice ale mărilor, ca parte a politicii piscicole commune
* Politica comercială comună
* Semnarea tratatelor internaţionale, atunci când acestea intră sub incidenţa legislaţiei UE sau
când este necesar pentru creşterea competenţei interne a UE sau când există posibilitatea
afectării regulilor comune sau a aplicării acestora.

Competenţe comune:
* Piaţa internă
* Anumite aspecte specifice în domeniul politicii sociale (definite în Tratat)
* Coeziune economică, socială şi teritorială
* Agricultură şi piscicultură
* Mediu şi schimbări climatice
* Protecţia consumatorului
* Transport
* Reţele trans-europene
* Energie
* Libertate, securitate şi justiţie
* Sănătate publică
* Cercetare şi dezvoltare tehnologică
* Spaţiu
* Cooperare pentru dezvoltare şi ajutor umanitar

Competenţe ale statelor membre, dar în cadrul cărora UE poate oferi asistenţă:
* Protecţia şi îmbunătăţirea domeniului sănătăţii
* Industrie
* Cultură
* Turism
* Educaţie, formare profesională, tineret
* Sport
* Protecţie civilă
* Cooperare administrativă
 5. Guvernanța economică a UE

Criza economică a arătat că multe ţări europene se confruntă cu probleme fundamentale şi cu

tendinţe care nu sunt viabile pe termen lung. De asemenea, ne-a făcut să înţelegem mai bine cât
de interdependente sunt economiile UE. Intensificarea coordonării politicilor economice la
nivelul UE ne va ajuta să rezolvăm aceste probleme şi să promovăm creşterea economică şi
crearea de locuri de muncă.
Criza a scos la iveală problemele fundamentale și tendințele neviabile din multe țări europene
și a arătat, de asemenea, faptul că între economiile din UE există o interdependență strictă.
Pentru a soluționa aceste probleme și a stimula în viitor creșterea economică și crearea de locuri
de muncă, s-a considerat că este necesară o mai bună coordonare a politicilor economice în
întreaga UE. În acest scop, sistemul de organisme și proceduri din domeniul coordonării
economice existent în UE a fost revizuit și consolidat în 2011 (odată cu adoptarea pachetului
privind guvernanța economică), în 2012 [cu propunerile referitoare la „uniunea bancară” și la
instituirea Mecanismului european de stabilitate (MES)], în 2013 (odată cu adoptarea
pachetului privind supravegherea și monitorizarea bugetare), în 2014 [cu instituirea
mecanismului unic de supraveghere (MUS) și a mecanismului unic de rezoluție (MUR)] și în
2015 (cu instituirea Fondului european pentru investiții strategice).
Noua guvernanţă economică a UE se bazează pe trei piloni:
 consolidarea agendei economice printr-o supraveghere mai atentă din partea UE. Acest
pilon include: priorităţile politice şi obiectivele stabilite în cadrul Strategiei Europa 2020,
angajamentele suplimentare pe care şi le-au asumat statele membre participante la Pactul euro
plus, consolidarea supravegherii de către UE a politicilor economice şi fiscale, ca parte a
Pactului de stabilitate şi creştere, dar şi prin intermediul noilor instrumente menite să stopeze
dezechilibrele macroeconomice, adoptarea unei noi metode de lucru - semestrul european -
care permite discutarea priorităţilor economice şi bugetare în aceeaşi perioadă a fiecărui an.
 asigurarea stabilităţii zonei euro. În anul 2010, UE a reacţionat la criza datoriei suverane
prin crearea unor mecanisme temporare de sprijin pentru statele membre. Acestea vor fi
înlocuite în 2013 de un mecanism permanent, respectiv Mecanismul european de stabilitate
(MES). Aceste măsuri de sprijin sunt condiţionate de aplicarea unor programe de reformă şi
consolidare fiscală şi au fost elaborate în strânsă colaborare cu FMI.
 redresarea sectorului financiar, prin acţiunile prezentate mai jos.
În continuare sunt prezentate aspectele esenţiale ale noii guvernanţe economice a UE.

A) Semestrul european
Semestrul european include primele şase luni ale fiecărui an şi reprezintă perioada pe durata
căreia are loc coordonarea politicilor bugetare, macroeconomice şi structurale ale statelor
membre, pentru ca acestea să poată ţine cont de recomandările UE în luarea deciziilor cu privire
la bugetul naţional şi la alte aspecte de interes economic.
Etapele principale ale semestrului european sunt următoarele:
În luna ianuarie, Comisia prezintă analiza anuală a creşterii, care stabileşte priorităţile UE
pentru anul următor, în materie de creştere economică şi locuri de muncă.
 În luna martie, şefii de stat şi de guvern elaborează orientările UE pentru politicile naţionale,
pe baza analizei anuale a creşterii.
În luna aprilie, statele membre transmit planurile naţionale privind garantarea finanţelor
publice sănătoase (programele de stabilitate/convergenţă), precum şi programele de reformă şi
măsurile pe care intenţionează să le ia pentru a promova creşterea inteligentă, durabilă şi
favorabilă incluziunii (programele naţionale de reformă).
În luna iunie, Comisia evaluează aceste programe şi, dacă este cazul, formulează recomandări
specifice pentru fiecare ţară. Consiliul UE discută aceste recomandări, iar Consiliul European
le aprobă.
La sfâşitul lui iunie sau la începutul lunii iulie, Consiliul adoptă oficial recomandările adresate
fiecărei ţări.
Primul semestru european a fost pus în aplicare în 2011. Discuțiile de la nivelul UE referitoare
la politica fiscală, dezechilibrele macroeconomice, aspectele legate de sectorul financiar și
reformele structurale de stimulare a creșterii economice au loc în comun în timpul semestrului
european și înainte ca guvernele să își elaboreze proiectele de buget pentru exercițiul următor
și să le supună dezbaterii parlamentare la nivel național, în a doua jumătate a anului („semestrul
național”). Înainte de finalizarea bugetelor, statele membre din zona euro transmit proiectele
lor de buget Comisiei, care le avizează, și Eurogrupului, care le evaluează.

B) Pactul de stabilitate şi creştere

Este un set de reguli care încurajează statele membre să menţină viabilitatea finanţelor publice.
Pactul are două componente:
 componenta preventivă invită statele membre să transmită anual programul de stabilitate
(ţările din zona euro) sau de convergenţă (celelalte state membre), odată cu programul naţional
de reformă. Acest program prezintă modul în care statul membru intenţionează să asigure şi
să menţină viabilitatea finaţelor publice pe termen mediu. Ulterior, Comisia poate oferi
recomandări politice (în iunie, în cadrul semestrului european) sau, dacă este necesar, poate
înainta o propunere Consiliului pentru ca acesta să transmită un avertisment în cazul unui
deficit excesiv.
 Prevenire
 Dispozițiile prevăzute în „componenta preventivă” a PSC obligă guvernele țărilor din
UE să își respecte angajamentele asumate în ceea ce privește aplicarea unor politici
fiscale solide și a unor măsuri de coordonare, stabilind pentru fiecare dintre ele un
obiectiv bugetar (obiectiv bugetar pe termen mediu - OTM).
 Aceste obiective privind deficitul (sau excedentul) bugetar sunt definite în termeni
structurali, ceea ce înseamnă că iau în considerare evoluția ciclului economic și filtrează
efectele măsurilor cu caracter excepțional și ale altor măsuri temporare.
 Toate statele membre descriu modalitățile prin care intenționează să-și îndeplinească
OTM-ul: țările din zona euro în programele de stabilitate, iar celelalte, în programele de
convergență. Acestea sunt evaluate de Comisia Europeană și de guvernele statelor
membre ale UE în cadrul semestrului european.
 componenta corectivă reglementează procedura în caz de deficit excesiv (PDE). În baza
PDE, dacă deficitul bugetar al unui stat membru depăşeşte limita de 3% (conform Tratatului),
Consiliul va transmite recomandări privind redresarea situaţiei. Nerespectarea acestor
recomandări poate duce la impunerea de sancţiuni pentru statele din zona euro.
 Corecție
  În cadrul „componentei corective” a PSC, procedura aplicabilă deficitelor excesive
(PDE) garantează corectarea deficitelor bugetare excesive sau a nivelurilor excesive ale
datoriei publice. Este vorba despre o abordare graduală pentru a controla deficitele
excesive și pentru a reduce datoriile excesive.
 În baza tratatului UE, există deficit bugetar excesiv atunci când raportul deficit-PIB este
de peste 3 %. Datoria publică este considerată excesivă dacă depășește 60 % din PIB,
fără a scădea la o rată adecvată (definită ca o scădere cu 5 % pe an a datoriei excesive,
în medie, pe o perioadă de trei ani).
Aplicare
Țările care nu respectă normele preventive sau corective prevăzute de PSC pot fi sancționate.
În cazul țărilor din zona euro, pot fi emise avertismente și, în cele din urmă, pot fi aplicate
sancțiuni financiare, inclusiv amenzi de până la:
 0,2 % din PIB, dacă nu respectă normele preventive sau corective SAU
 0,5 % din PIB, dacă încalcă în mod repetat normele corective. În plus, toate statele membre (cu
excepția Regatului Unit), pot face obiectul unei suspendări a angajamentelor sau a plăților din
fondurile structurale și de investiții ale UE (de exemplu, Fondul european de dezvoltare
regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru
dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime).
Pactul de stabilitate şi creştere este în curs de consolidare, prin introducerea unor modificări
menite:
 să permită componentei corective a Pactului să ia mai bine în considerare interacţiunea dintre
datorie şi deficit, mai ales în ţările puternic îndatorate (unde datoria publică depăşeşte 60%
din PIB)
 să accelereze procedura în caz de deficit excesiv şi să facă impunerea sancţiunilor
semiautomată - în acest sens, în cadrul Consiliului va fi nevoie de o majoritate calificată nu
atât pentru a aproba, cât mai ales pentru a respinge o propunere de sancţionare înaintată de
Comisie
 să amelioreze cadrele bugetare naţionale, abordând aspectele contabile şi statistice, precum şi
practicile în materie de previziuni.

Pactul a fost initial recomandat de ministrul de finante al Germaniei, Theo Waigel, sperand
sa poata asigura astfel continuarea politicii de inflatie scazuta dusa de guvernul german pe o
perioada indelungata, ceea ce i-a asigurat o crestere economica puternica incepand cu anii ’50.
Pactul era menit sa limiteze puterile guvernelor nationale de a exercita presiuni inflationiste
asupra economiei europene.

Cum statele membre ca sa adera la Uniunea Economica si Monetara trebuie sa

indeplineasca criteriile de convergenta de la Maastricht, Pactul de Stabilitate si Crestere a fost
adoptat pentru a se asigura ca aceste tari respecta criteriile de stabilitate si dupa aderarea la
UEM. Astfel, statele trebuie sa se asigure ca deficitul bugetar nu depaseste 3% din Produsul
Intern Brut (PIB) si ca datoria publica nu depaseste 60% din PIB.

Conform Pactului, „procedura privind deficitul excesiv” reprezinta principalul instrument

de constrangere a statelor membre de a respecta criteriile de convergenta. In cazul in care un
stat are un deficit bugetar mai mare de 3% din PIB sau o datorie publica mai mare de 60%,
Comisia Europeana poate recomanda Consiliului sa ia o serie de masuri impotriva statului ce
incalca termenii pactului.
Cu toate ca a luat nastere ca urmare a faptului ca statele membre au inteles nevoia existentei
unor masuri care sa asigure o buna coordonare politicilor in cadrul UEM, Pactul de
Stabilitate si Crestere a fost criticat imediat dupa adoptarea sa. Principalele critici aduse se
refereau in special la rigiditatea sa excesiva si la modul arbitrar in care au fost stabilite cele
doua praguri pentru deficitul bugetar si cel al indatorarii publice.

Mai mult, Pactul a traversat o criza severa ca urmare a faptului ca mai multe tari au incalcat
in repetate randuri conditiile pactului, culminand cu incapacitatea Consiliul de a lua masuri
impotriva a doua mari state, initial sustinatoare fervente ale Pactului: Franta si Germania.
In urma negocierilor intre ministrii de finante ai statelor membre, s-a ajuns la reformarea
PSC, reforma adoptata de sefii de stat si de guvern in cadrul Consiliului de primavara din
martie 2005. Ca urmare a acestei reforme, pe de o parte, regulile pactului au fost relaxate in
mod considerabil, ca urmare a presiunilor Frantei si Germanie, si pe de alta parte, state
precum Austria si Olanda au sustinut introducerea unor proceduri de control intarit intre
statele membre.

Reforma PSC din 2005 venea ca urmare a nerespectării sale de către statele mari. Deşi PSC
II menţinea ca element central dezideratul disciplinei fiscale, a alterat textul iniţial al
Pactului permiţând existenţa unor deficite justificate de o mai atentă evaluare pe termen
mediu a poziţiei economice a unui stat în funcţie de o serie de „factori relevanţi”: calitatea
cheltuielilor bugetare (datoria publică sub 60% din PIB), costul reformelor structurale
(reforma pensiilor sau costurile unificării europene) şi şocurile economice externe.
Caracterul interguvernamental al negocierii reformei PSC din 2005 a fost evidenţiat de
modul în care statele au încercat să definească lista „factorilor relevanţi” pentru a obţine un
„Pact croit”17 pe măsura intereselor naţionale proprii. Astfel, în categoria costurilor
structurale Germania a dorit introducerea costurilor unificării europene, cu referire directă
la reunificarea Germaniei dar şi a ponderii contribuţiei la bugetul UE; Franţa, ca lider în
domeniul cercetării şi dezvoltării dorea ca acest tip de cheltuieli să fie avute în vedere
favorabil la stabilirea cheltuielilor publice; Italia ar fi apreciat includerea cheltuielilor
rezultate ale reformei fiscale, tip de reformă pe care tocmai îl aplicase prin reducerea
taxelor, fapt ce a contribuit în mod esenţial la victoria în alegeri Guvernului Berlusconi;
Grecia şi Irlanda au susţinut referirea explicită la investiţii publice, Grecia cheltuind
extensiv pentru pregătirea Jocurilor Olimpice din 2004. Aceste pretenţii ale statelor
dovedesc încă o dată caracterul politic, nu economic al PSC, în reforma acestuia primând
consensul politic al statelor pe baza obţinerii unor concesii naţionale, în faţa unor finanţe
publice sănătoase. Aceste concesii reprezintă tot atâtea portiţe de scăpare din calea
procedurii deficitului bugetar excesiv.

Cele doua praguri ale deficiturilor (de 3%, respectiv de 60%) nu au fost schimbate,
modificarile aduse de reforma referindu-se in special la:
a) Declansarea procedurii deficitului excesiv (PDE) – aceasta procedura nu
poate fi declansata impotriva unei tari care traverseaza o perioada de crestere
economica negativa sau o perioada prelungita de crestere incetinita. Initial
exceptia se aplica acelor tari care experimentau o crestere negativa de 2%,
situatie neintalnita de la punerea in aplicare a Pactului.
b) „Factorii relevanti” ce permit unui stat sa nu fie supus PDE – in cazul in care
valorile de referinta sunt depasite „temporar”, statele membre in cauza pot cere
sa se ia in considerare anumiti „factori relevanti”, astfel incat sa nu mai fie
supuse procedurii deficitului excesiv. Printre acesti factori se numara reformele
structurale (spre exemplu reformele sistemelor de pensii sau a asigurarilor
 sociale), adoptarea de programe de sprijin pentru activitatea de cercetare-
dezvoltare, precum si aplicarea de masuri de insanatosire bugetara (cum ar fi
eforturi pentru reducerea nivelurilor indatorarii, acumularea de rezerve
bugetare).
c) Prelungirea termenelor inainte ca procedura deficitului excesiv sa fie pusa in
aplicare – statele membre au la dispozitie 2 ani (inainte aveau doar 1 an) pentru
a reduce deficitul daca este considerat a fi excesiv. Acest interval poate fi
prelungit in cazul in care „intervin evenimente economice neasteptate avand
consecinte grave asupra bugetului”. Pentru a beneficia de prelungirea
termenului, statele in cauza trebuie sa aduca dovezi conform carora au luat
masurile de corectare a deficitului care le-au fost recomandate. Totodata,
statele s-au angajat sa utilizeze veniturile fiscale neprevazute din perioadele de
crestere economica puternica.

Cea de a doua criză a PSC a fost determinată de un şoc economic extern – declanşarea crizei
financiare globale din 2008. Explozia indicatorilor macroeconomici i-a determinat pe liderii
Zonei Euro să suspende aplicarea Pactului şi să formuleze o serie de măsuri pentru a răspunde
la noile realităţi economice. Consolidarea Pactului a reprezentat un punct vital pe agenda de
lucru a UE, concretizată prin adoptarea de către Consiliu în noiembrie 2011, a unui pachet de
şase măsuri ( aşa numitul „Six pack”) de reformă a „guvernanţei economice a UE”, care va
creiona noua arhitectură a guvernanţei economice a UE.

Consolidarea PSC vizează atât componenta preventivă cât şi cea corectivă iar elementul comun
este reprezentat de întărirea mecanismelor de enforcement.

În faza preventivă, eşecul unui stat de a respecta principiile agreate va face statul respectiv
subiectul unei avertizări timpurii din partea Comisiei şi a unei recomandări de acţiune corectivă
din partea Consiliului. Pentru statele din Zona Euro, recomandarea va fi dublată de un
mecanism de enforcement, sub forma deschiderii de către stat a unui depozit cu dobândă în
valoare de 0,2% din PIB. Inovaţia majoră în aplicarea PSC este dată de introducerea aşa
numitului „mecanism de vot invers”: impunerea deschiderii depozitului va fi decisă în mod
automat, la propunerea Comisiei, putând fi eliminată însă de state prin vot cu majoritate
calificată în Consiliu, în termen de 10 zile. Cu alte cuvinte, sancţiunea este regula, anularea
sancţiunii reprezentând excepţia care trebuie votată în mod special de state. Odată ce devierea
fiscală este corectată, depozitul împreună cu dobânda sunt returnate statului.

Noutăţile fazei corective vizează atât pedepsirea situaţiei de deficit excesiv, cât şi aceea de
depăşire a nivelului permis al datoriei publice. Noul PSC acordă mai multă atenţie indicatorului
ignorat până în prezent – datoria publică- în încercarea de a-l face operaţional. Pentru aceasta
statele a căror datorie publică depăşeşte 60% sunt ghidate pas cu pas de către Comisie printr-
un grafic numeric, pentru a asigura diminuarea suficientă a datoriei. Se consideră că datoria
publică se diminuează „suficient” dacă nivelul acesteia scade cu o rată de 1/20 pe an, pe o
perioadă de trei ani. În ceea ce priveşte declanşarea procedurii de deficit excesiv, noutatea
constă în introducerea aceluiaşi mecanism de sancţiune automată descris în etapa preventivă:
statul indisciplinat trebuie să deschidă un depozit fără dobândă în valoare de 0,2% din PIB, care
se poate transforma automat (cu amendamentul votului invers) în amendă în cazul în care statul
nu respectă recomandările de corectare a deficitului.
 C. Corectarea dezechilibrelor macroeconomice
În ultimii zece ani, statele membre au făcut alegeri economice divergente, care au dus la
accentuarea diferenţelor în materie de competitivitate şi la apariţia unor dezechilibre
macroeconomice la nivelul UE. Pentru ca această situaţie să nu se repete în viitor, Comisia a
propus un nou mecanism de supraveghere, menit să identifice şi să corecteze aceste aspecte,
încă din faza incipientă. Prin acest mecanism, economiile statelor membre vor fi monitorizate
în vederea depistării dezechilibrelor macroeconomice (ex. bule imobiliare, creşterea deficitului
de cont curent sau a excedentelor, scăderea competitivităţii). Dacă statele membre depăşesc
„nivelurile de alertă”, Comisia va face analize aprofundate pentru a stabili dacă dezechilibrele
sunt dăunătoare şi, dacă este cazul, va face recomandări.

Supravegherea se bazează pe:

1. Un Raport privind mecanismul de alertă (RMA) elaborat de Comisie și bazat pe
un tablou de bord cu indicatori și praguri. Indicatorii din tabloul de bord fac referire la
dezechilibrele externe (conturi curente, poziția investițională internațională netă, rata de
schimb valutar reală efectivă, variația cotelor de export, costul unitar al muncii) și
dezechilibrele interne (prețul locuințelor, fluxul de credit din sectorul privat, datoria din
sectorul privat, datoria publică, rata șomajului și variații ale pasivelor sectorului
financiar, precum și alți indicatori legați de ocuparea forței de muncă și șomaj). Pentru
fiecare indicator s-a stabilit un prag care semnalează posibila apariție a unei probleme
specifice; unele praguri sunt diferențiate în funcție de apartenența sau nu a statelor
membre la zona euro. În cazul în care un stat membru depășește o serie de praguri,
Comisia efectuează un bilanț aprofundat, și anume o analiză economică suplimentară
cu scopul de a stabili dacă există riscul de a apărea dezechilibre macroeconomice sau
dacă acestea există deja și dacă dezechilibrele existente au fost corectate.

2. Recomandări preventive. În cazul în care, pe baza rezultatului bilanțului aprofundat,

Comisia ajunge la concluzia că există dezechilibre macroeconomice, ea trebuie să
informeze Parlamentul, Consiliul și Eurogrupul. La recomandarea Comisiei, Consiliul
poate adresa recomandările necesare statelor membre vizate, în conformitate cu
procedura stabilită la articolul 121 alineatul (2) din TFUE. Aceste recomandări
preventive din cadrul PDM fac parte din recomandările specifice fiecărei țări adresate
de Consiliu fiecărui stat membru, în fiecare an în luna iulie, în cadrul semestrului
european:

3. Recomandări corective în cadrul procedurii de dezechilibru excesiv (PDE). În cazul în

care, pe baza rezultatului bilanțului aprofundat, Comisia ajunge la concluzia că statul
membru vizat este afectat de dezechilibre excesive, ea trebuie să informeze Parlamentul,
Consiliul, Eurogrupul, autoritățile europene de supraveghere competente și Comitetul
european pentru risc sistemic (CERS). La recomandarea Comisiei, Consiliul poate
 adopta o recomandare, în conformitate cu articolul 121 alineatul (4) din TFUE, prin care
constată existența unui dezechilibru excesiv și recomandă statului membru în cauză să
întreprindă măsuri corective. Recomandarea Consiliului trebuie să determine natura și
implicațiile dezechilibrelor și să precizeze un set de recomandări privind politicile care
trebuie urmate, precum și termenul până la care statul membru vizat trebuie să transmită
un plan de măsuri corective.

4. Planuri de măsuri corective. Statul membru împotriva căruia s-a inițiat o procedură de
dezechilibru excesiv trebuie să prezinte un plan de măsuri corective într-un termen care
va fi precizat în recomandarea Consiliului. În termen de două luni de la prezentarea unui
plan de măsuri corective și pe baza unui raport al Comisiei, Consiliul trebuie să evalueze
planul prezentat.

5. Evaluarea măsurilor corective. Pe baza unui raport din partea Comisiei, Consiliul
trebuie să stabilească dacă statul membru vizat a întreprins sau nu măsurile corective
recomandate. În cazul în care consideră că statul membru nu a întreprins astfel de
măsuri, Consiliul trebuie să adopte, pe baza unei recomandări a Comisiei, o decizie (prin
vot cu majoritate calificată inversă) prin care constată nerespectarea recomandărilor și
formulează o recomandare în care stabilește noi termene pentru luarea măsurilor
corective. În acest caz, Consiliul trebuie să informeze Consiliul European.

6. Sancțiuni financiare posibile. Statele membre care fac parte din zona euro și care nu dau
curs recomandărilor formulate în cadrul procedurii de dezechilibru excesiv pot face
obiectul unor sancțiuni progresive care pot varia de la un depozit purtător de dobândă
până la amenzi anuale. Depozitul purtător de dobândă sau amenda ar trebui să reprezinte
0,1% din PIB-ul țărilor respective.
Realizări
A.Runda 2012
În februarie 2012, Comisia a publicat primul RMA din cadrul semestrului european 2012.
Acesta a stabilit că 12 state membre necesitau un bilanț aprofundat. Statele membre care
beneficiau de un program de ajutor financiar nu au făcut obiectul unui bilanț aprofundat.
În mai 2012, Comisia a publicat studiile în care analiza originea, natura și gravitatea posibilelor
dezechilibre macroeconomice. Rezultatul bilanțurilor aprofundate a constituit baza, printre
altele, pentru recomandările specifice fiecărei țări adoptate de Consiliu în iulie 2012.
B.Runda 2013
În ceea ce privește semestrul european 2013, Comisia a publicat cel de-al doilea
RMA în noiembrie 2012. Raportul a stabilit că 14 state membre trebuiau să facă obiectul unui
bilanț aprofundat.
În aprilie 2013, Comisia a publicat o comunicare și bilanțurile aprofundate pe 2013 care vizau
statele membre identificate în cel mai recent RMA. Ea a observat că au avut loc ajustări
macroeconomice, deși acestea erau diferite de la un stat la altul în ceea ce privește natura și
ritmul de aplicare. Toate cele 14 state membre treceau prin dezechilibre macroeconomice care
necesitau măsuri politice.
C.Runda 2014
În noiembrie 2013 Comisia a publicat cel de-al treilea RMA și a identificat statele membre
considerate a fi expuse riscului de dezechilibre macroeconomice. În martie 2014, Comisia a
publicat bilanțurile aprofundate pentru fiecare țară și, pe baza analizei sale, a identificat
dezechilibre macroeconomice în 14 state membre. Trei dintre statele membre vizate (Croația,
Italia și Slovenia) au înregistrat dezechilibre excesive, iar în iunie 2014, în urma prezentării
programelor naționale de reformă, Comisia a hotărât că nu este nevoie să treacă la alte etape
procedurale (nu s-au deschis proceduri de dezechilibre excesive (PDE)).
D.Runda 2015
În noiembrie 2014 Comisia a publicat cel de-al patrulea RMA și a identificat statele membre
considerate a fi expuse riscului de dezechilibre macroeconomice. În februarie 2015, Comisia a
publicat bilanțurile aprofundate pentru fiecare țară și, pe baza analizei sale, a identificat
dezechilibre macroeconomice în 16 state membre, dintre care cinci se confruntau cu
dezechilibre excesive (Bulgaria, Franța, Croația, Italia și Portugalia). În mai 2015 Comisia a
propus proiectul de recomandări specifice fiecărei țări și a hotărât încă o dată să nu deschidă
nicio PDE împotriva statelor membre cu dezechilibre macroeconomice excesive. În urma
avizului favorabil din partea Consiliului European, în iulie Consiliul a adoptat recomandările
specifice fiecărei țări.
E.Runda 2016

Semestrul european 2016 a început în noiembrie 2015 o dată publicarea analizei anuale a
creșterii și a RMA. Pe baza indicatorilor economici din tabloul de bord PDE, Comisia a ajuns
la concluzia că 19 state membre riscau să treacă prin dezechilibre macroeconomice. În mai
2016, Comisia a ajuns la concluzia că mai puține state membre față de anul precedent prezentau
dezechilibre macroeconomice: 13 în total, din care 6 s-a considerat că prezintă dezechilibre
excesive (cele identificate în 2015, plus Cipru). Comisia a propus recomandări specifice fiecărei
țări pentru toate cele 13 țări, dar nu a propus deschiderea niciunei PDE.
F.Runda 2017

În noiembrie 2016, Comisia a publicat RMA în contextul semestrului european 2017. Pe baza
interpretării economice a tabloului de bord PDE, Comisia a identificat 13 state membre care
vor trebui analizate temeinic pentru a vedea dacă riscurile macroeconomice se acumulează sau
se reduc. Concluzia la care a ajuns în martie 2017 a fost că 12 state membre se confruntă cu
dezechilibre macroeconomice și că aceste dezechilibre sunt excesive pentru șase dintre ele.

D. Pactul euro plus

Statele membre ale zonei euro au convenit asupra unui program suplimentar de reforme,
cunoscut sub numele de „Pactul euro plus”, care constituie o reflecţie a interdependenţei dintre
ele. Alte şase ţări, care nu fac parte din zona euro, au decis să adere la acest pact: Bulgaria,
Danemarca, Letonia, Lituania, Polonia şi România. Pactul vizează patru domenii:
competitivitate, ocuparea forţei de muncă, viabilitatea finanţelor publice şi consolidarea
stabilităţii financiare.
Pactul a fost aprobat de liderii UE în martie 2011. Toate cele 23 de părţi semnatare se angajează
să implementeze reformele în detaliu. Cele patru state membre care nu au semnat pactul sunt
libere să facă acest lucru oricând doresc. Angajamentele asumate în virtutea pactului se
integrează în noul cadrul de guvernanţă economică şi sunt incluse în programele naţionale de
reformă ale statelor membre.
Pactul Euro Plus1 (PEP) intenţionează să consolideze cadrul Pactului de Stabilitate şi Creştere
cu elementul lipsă, cel al guvernanţei politicilor fiscale naţionale şi a politicilor
macroeconomice. Acesta creează norme mai puternice, mai autoritare pentru politica fiscală,
dublate de sancţiuni sau mecanisme consolidate menite să asigure respectarea normelor. În
acelaşi timp, este un cadru pentru a monitoriza competitivitatea şi pentru a se asigura că s-au
luat măsurile necesare pentru control. Obiectivele declarate ale PEP vizează patru domenii:
competitivitatea, piaţa muncii, finanţele sectorului public şi stabilitatea financiară. Conform
propunerilor PEP, fiecare ţară ar fi responsabilă de acţiunea specifică pe care ar alege să o pună
în aplicare pentru atingerea obiectivelor convenite, acest fapt fiind monitorizat printrun set de
indicatori economici. Din punct de vedere normativ, măsurile propuse pot fi considerate drept
un pas înainte în îmbunătăţirea funcţionării zonei Euro. Cu toate acestea, rămân de depăşit
numeroase provocări, cum ar fi cele legate de punerea în aplicare, coordonarea şi executarea
acestor măsuri, precum şi de completarea lacunelor din acordul existent. Pentru noile state
membre (NSM), se poate spune că există avantaje în aderarea la PEP. În primul rând, aceste
ţări ar beneficia cel mai mult de pe urma monitorizării, la nivelul UE, a unor politici economice
orientate spre creşterea convergenţei, condiţia fiind ca reforma guvernanţei economice să
favorizeze acest lucru. În al doilea rând, cele mai multe dintre aceste state pun deja în aplicare
reforme structurale care vizează realizarea consolidării fiscale şi a unor pieţe în domeniul forţei
de muncă mai flexibile. În al treilea rând, o guvernanţă supranaţională este percepută ca fiind
benefică pentru statele cu instituţii naţionale slabe, care le împiedică să pună în aplicare
politicile economice necesare. Dar lucrurile devin mult mai complicate dacă luăm în
considerare toate implicaţiile PEP. PEP, prin primele sale două obiective, încearcă, de fapt să
impulsioneze creşterea economică, care este necesară atât pentru sustenabilitatea finanţelor
publice, cât şi pentru stabilitatea financiară. Cât este posibil acest lucru rămâne de văzut având
în vedere că limitarea prerogativelor de politică bugetară la nivel naţional ar trebui să fie
compensată de o acţiune bugetară contraciclică la nivelul zonei euro – ceea ce, din păcate,
Tratatul şi alte măsuri de reformă a guvernanţei economice în UE nu prevăd.
 E. Pactul fiscal

Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea şi Guvernanţa în cadrul Uniunii Economice şi

Monetare (cunoscut sub denumirea de „pact fiscal”), care a intrat în vigoare la 1 ianuarie
2013, a constituit un pas important către asigurarea unei bune guvernanţe economice a UE. În
tratat se prevede în mod specific ca obiectiv principal consolidarea pilonului economic al
uniunii economice şi monetare prin adoptarea unui set de reguli care au ca scop promovarea
disciplinei bugetare prin intermediul unui pact bugetar, consolidarea coordonării politicilor
economice şi îmbunătăţirea guvernanţei în Zona euro, sprijinind astfel atingerea obiectivelor
Uniunii Europene privind creşterea economică durabilă, ocuparea forţei de muncă,
competitivitatea şi coeziunea socială.
Consiliul European subliniază faptul că tratatul vizează consolidarea disciplinei fiscale în cadrul
Zonei euro prin intermediul „regulii privind un buget echilibrat” şi al mecanismului de corecţie
automată. Tratatul are forţă juridică obligatorie, ca un acord internaţional, şi este deschis statelor
membre din UE care nu l-au semnat de la început. Tratatul a fost conceput ca urmare a deciziei
liderilor din Zona euro din decembrie 2011, potrivit căreia erau necesare măsuri mai ferme
pentru a consolida stabilitatea în Zona euro. Tratatul a fost semnat la 2 martie 2012 de către 25
de ţări din UE.
Noul tratat poate fi privit ca un pact bugetar incluzând cerinţa ca bugetele naţionale ale statelor
membre participante să fie echilibrate sau excedentare. Acest obiectiv va fi considerat ca
îndeplinit dacă deficitul public structural anual al acestora nu depăşeşte 0,5% din PIB-ul
nominal. Pe lângă aceasta, deficitul trebuie, de asemenea, să fie în concordanţă cu valoarea
minimă de referinţă specifică fiecărei ţări pentru sustenabilitatea pe termen lung. Această
valoare este stabilită de componenta preventivă a Pactului de Stabilitate şi de Creştere. Gradul
de îndeplinire a acestui obiectiv este evaluat în fiecare an în contextul Semestrului European.
Consiliul European punctează faptul că devierea temporară de la această „regulă privind un
buget echilibrat” este permisă numai în circumstanţe economice excepţionale, de exemplu în
timpul unor declinuri drastice în economie. În cazul în care datoria publică se situează cu mult
sub valoarea de referinţă de 60% din PIB, limita pentru deficitul structural poate fi stabilită la
1% din PIB. În cazul în care un stat membru se abate de la regula privind un buget echilibrat,
va fi declanşat un mecanism de corecţie automată. Statul membru va trebui să corecteze
devierile pe parcursul unei perioade definite. Mecanismul va respecta pe deplin prerogativele
parlamentelor naţionale.
În conformitate cu cerinţele tratatului, statele membre vor avea obligaţia de a introduce această
cerinţă referitoare la disciplina bugetară şi la mecanismul de corecţie automată în sistemele lor
juridice naţionale, de preferinţă la nivel constituţional. Termenul pentru îndeplinirea acestei
obligaţii este de cel mult un an de la intrarea în vigoare a tratatului (şi anume, 1 ianuarie 2014).
În cazul în care un stat membru nu îşi va respecta obligaţia de a transpune la timp „regula
privind un buget echilibrat” şi mecanismul de corecţie, Curtea de Justiţie a UE va avea
competenţa de a se pronunţa asupra acestei chestiuni. Hotărârea Curţii va avea un caracter
obligatoriu şi, în cazul în care nu va fi respectată, va putea atrage după sine penalităţi de până
la 0,1% din PIB. Dacă moneda statului respectiv este euro, această sumă se va achita către
Mecanismul European de Stabilitate; în caz contrar, plata se va face către bugetul general al
UE. Pe baza pactului fiscal, procesul decizional în contextul procedurii aplicabile deficitelor
excesive va avea un caracter automat într-un grad mai ridicat decât în prezent: statele membre
din Zona euro convin să sprijine recomandările şi propunerile Comisiei Europene, cu excepţia
cazului în care o majoritate calificată a statelor respective se pronunţă împotrivă. În plus, un
stat membru care face obiectul unei proceduri aplicabile deficitelor excesive va trebui să
instituie un „program de parteneriat bugetar şi economic”. Programul include o descriere
detaliată a reformelor structurale pe care fiecare stat membru va trebui să le pună în aplicare în
scopul asigurării unei corectări eficace şi sustenabile a deficitului său. Aceste programe sunt
înaintate Consiliului şi Comisiei spre aprobare. Punerea lor în aplicare va fi monitorizată în
conformitate cu normele Pactului de Stabilitate şi de Creştere.
Conform Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea şi Guvernanţa în cadrul Uniunii Economice
şi Monetare, statele membre părţi la tratat vor înainta către Comisia Europeană şi către Consiliu
rapoarte referitoare la planurile lor de diminuare a datoriei publice. În plus, statele membre
respective vor discuta şi, după caz, se vor coordona, între ele şi cu instituţiile UE, înainte de
orice reformă economică majoră pe care o preconizează.
În ceea ce priveşte guvernanţa în Zona euro, şefii de stat sau de guvern ai statelor membre din
Zona euro se vor reuni cel puţin de două ori pe an în cadrul unor „reuniuni la nivel înalt”, la
care participă şi Comisia Europeană. Aceştia pot alege preşedintele reuniunii la nivel înalt cu
majoritate simplă. Preşedintele Băncii Centrale Europene participă la reuniunile la nivel înalt
ale Zonei euro. Preşedintele Parlamentului European poate fi invitat pentru a fi audiat. După
caz, dar cel puţin o dată pe an, liderii statelor membre din afara Zonei euro care au ratificat
tratatul participă, de asemenea, la aceste reuniuni. Parlamentul European şi parlamentele
naţionale ale statelor membre participante vor coopera în ceea ce priveşte problemele referitoare
la politicile bugetare şi alte chestiuni care fac obiectul tratatului. În acest scop, acestea vor
institui un organism constituit din reprezentanţi ai comisiilor de resort din cadrul Parlamentului
European şi al parlamentelor naţionale, care va decide singur asupra modului său de organizare.

F. Remedierea sectorului financiar

UE a elaborat noi reglementări şi a creat agenţii cu scopul de a preveni din timp apariţia
problemelor şi de a se asigura că toţi actorii din sectorul financiar sunt supuşi unor reglementări
şi monitorizări stricte. În prezent se întreprind şi alte acţiuni, în special pentru a garanta că
băncile europene au suficiente rezerve de capital pentru a face faţă, în viitor, şocurilor care
afectează sistemul financiar şi pentru a continua să funcţioneze şi să ofere credite
întreprinderilor şi persoanelor fizice.
 5. Uniunea bancara

Uniunea bancară este o completare esențială adusă Uniunii economice și monetare (UEM) și
pieței interne, care aliniază responsabilitatea de supraveghere, rezoluție și finanțare la nivelul
UE și forțează băncile din zona euro să respecte aceleași norme. Aceste norme asigură, mai
ales, faptul că băncile își asumă riscuri măsurate și că o bancă ce comite o eroare plătește pentru
pierderile sale și poate fi în situația de a fi închisă, totodată reducând la minimum costurile
pentru contribuabili.

A.Foaia de parcurs pentru uniunea bancară

În decembrie 2012, președintele Consiliului European, în strânsă colaborare cu președinții

Comisiei Europene, Băncii Centrale Europene (BCE) și Eurogrupului, a elaborat o foaie de
parcurs specifică și cu termene-limită bine definite pentru realizarea unei veritabile UEM. Una
dintre părțile esențiale ale acestei foi de parcurs a fost crearea unui cadru financiar mai integrat,
adică uniunea bancară.

B.Acordul asupra textului

În martie 2013, Parlamentul și Consiliul au încheiat un acord politic privind instituirea primului
pilon al uniunii bancare, Mecanismul unic de supraveghere (MUS), care se aplică în cazul
tuturor băncilor din zona euro. Statele membre din afara zonei euro pot lua parte la MUS dacă
doresc. MUS, care este funcțional din 4 noiembrie 2014, a fost instituit în cadrul BCE și este
responsabil pentru supravegherea directă a celor mai mari și importante grupuri bancare (127
de entități în noiembrie 2016), iar autoritățile naționale de supraveghere vor continua să
supravegheze toate celelalte bănci, responsabilitatea finală fiind însă a BCE. Criteriile conform
cărora se stabilește dacă o bancă este considerată mare – și dacă face, prin urmare, obiectul
supravegherii directe a BCE – sunt stabilite în Regulamentul privind MUS și în Regulamentul-
cadru privind MUS, și sunt legate de dimensiunea unei bănci, de importanța economică și de
activitățile transfrontaliere ale acesteia, precum și de nevoia de susținere directă a acesteia prin
fonduri publice. În funcție de evoluția acestor criterii, numărul real al băncilor supravegheate
în mod direct de BCE se poate schimba, prin urmare, în timp; BCE poate, de asemenea, să
decidă oricând să introducă o bancă în categoria băncilor mari pentru a se asigura că se aplică
în mod consecvent standarde înalte de supraveghere.

Pentru a evita un posibil conflict de interese, separarea organizațională și operațională a

rolurilor BCE în materie de supraveghere și de politică monetară face obiectul unor norme clare.
C.Evaluările cuprinzătoare și simulările de criză

Înainte de asumarea responsabilităților sale în materie de supraveghere, BCE a efectuat o

evaluare cuprinzătoare constând dintr-o revizuire a calității activelor și simulări de criză.
Obiectivul acestei evaluări a fost creșterea transparenței bilanțului băncilor pentru a asigura un
punct de pornire fiabil. Rezultatele, publicate la 27 octombrie 2014, au arătat că 25 din cele 130
de bănci care au participat la simulările de criză se confruntau cu deficite de capital. Deși unele
deficite fuseseră deja acoperite până la data publicării rezultatelor, toate băncile au trebuit să
transmită către BCE planuri de capital în care să indice cum intenționează să acopere deficitele
în cursul anului 2015.

După cum s-a menționat anterior, numărul real al băncilor supravegheate direct de MUS se
modifică în timp. Toate băncile care sunt adăugate pe lista entităților supravegheate fac obiectul
unui „bilanț de sănătate” similar; în 2015, nouă bănci au făcut obiectul unor evaluări
cuprinzătoare și pentru cinci dintre acestea s-a constatat că au deficite de capital de diferite
grade. BCE realizează în prezent o evaluare cuprinzătoare a altor patru bănci din Irlanda, Italia,
Letonia și Slovenia, care au fost clasificate de curând ca bănci mari sau care pot să devină bănci
mari. Acest exercițiu a început în martie 2016, iar o parte din rezultatele sale au fost publicate
în noiembrie 2016.

La 29 iulie 2016, Autoritatea bancară europeană (ABE) a publicat rezultatele testului de

rezistență efectuat în 2016 la nivelul întregii UE pentru 51 de bănci din 15 țări din UE și SEE
acoperind aproximativ 70% din activele bancare din fiecare jurisdicție. Testul de rezistență
respectiv nu a mai conținut un prag de reușită sau de eșec: în schimb, rezultatele vor fi preluate
în verificarea băncilor realizată în prezent de autoritățile de supraveghere.

D.Mecanismul Unic de Rezoluție

În martie 2014, Parlamentul și Consiliul au încheiat un acord politic privind instituirea celui de-
al doilea pilon al uniunii bancare, Mecanismul unic de rezoluție (MUR). Principalul obiectiv al
MUR este acela de a asigura gestionarea eficientă a unor potențiale falimente bancare în
uniunea bancară, contribuabilii și economia reală suportând costuri minime. Domeniul de
aplicare al MUR îl reflectă pe cel al MUS. Acest lucru înseamnă că responsabilitatea finală de
a lua o decizie privind demararea rezoluției unei bănci revine unei autorități centrale –
Comitetul unic de rezoluție (SRB) – Decizia respectivă fiind pusă în aplicare la nivel
operațional în cooperare cu autoritățile naționale de rezoluție. SRB și-a început activitatea ca
agenție independentă a UE la 1 ianuarie 2015 și este pe deplin operațională începând
din ianuarie 2016. La 8 ianuarie 2016, SRB a publicat lista băncilor care țin de domeniul său
de competență, care include instituțiile importante supravegheate în mod direct de BCE și alte
15 grupuri transfrontaliere cu filiale în cel puțin două state membre participante.

E.Fondul Unic de Rezoluție

Dacă, pe de-o parte, normele care reglementează uniunea bancară au ca scop să asigure faptul
că orice rezoluție este în primul rând finanțată de acționarii unei bănci, și, dacă este necesar,
parțial și de creditorii unei bănci, pe de altă parte, mai există o sursă de finanțare care poate fi
folosită în cazul în care nici contribuțiile acționarilor, nici cele a creditorilor unei bănci nu sunt
suficiente, și anume Fondul unic de rezoluție (FUR), gestionat de SRB. Odată ce atinge nivelul
de finanțare vizat, FUR va deține aproximativ 55 de miliarde EUR, echivalentul a aproximativ
1% din depozitele garantate din zona euro. Contribuția la FUR va fi plătită de bănci în decursul
a 8 ani. În decembrie 2015, statele membre care fac parte din uniunea bancară au convenit să
creeze un sistem de mecanisme de finanțare de tip „punte”, care să acorde linii de credit
individuale naționale pentru susținerea propriilor departamente naționale din FUR în cazul unui
deficit de fonduri. În ianuarie 2016, statele membre au transferat către FUR 4,3 miliarde de euro
sub formă de contribuții ex ante pentru 2015 și, la sfârșitul lui iunie, alte 6,4 miliarde de euro
pentru 2016.

Uniunea bancară este unul din cele patru elemente definitorii ale noului cadru de guvernanţă
economică a Uniunii Europene: 1) - PF, Pactul fiscal (en. Fiscal Compact), 2) - MDM,
Mecanismul de identificare a dezechilibrelor macroeconomice (en. Macroeconomic Imbalances
Procedure), 3) MES, Mecanismul european de stabilitate (en. European Stability Mechanism),
4) UB, Uniunea bancară (en. Banking Union), care includ mecanisme, instrumente şi pârghii,
cu caracter unic dar flexibil, necesare bunei funcţionări a noii guvernanţe economice.
Uniunea bancară vizează completarea şi consolidarea Uniunii Economice şi Monetare,
defragmentarea pieţelor financiare din cadrul pieţei unice, întreruperea spiralei vicioase dintre
bănci şi guverne şi preîntampinarea crizelor sistemului bancar şi a efectelor lor asupra
contribuabililor şi deponenţilor, în vederea refacerii încrederii pieţelor în moneda unică şi
întărirea stabilităţii financiare la nivelul pieţei unice. Reluarea procesului de creștere
economică, dezvoltare și accelerare a investițiilor, sunt acțiuni care pot avea loc doar în cadrul
unui sector financiar solid, ceea ce presupune: (i) – crearea unui cadru de reglementare nou
aferent sistemului financiar global, (ii) – realizarea unui sistem financiar sigur, responsabil și
capabil să susțină creșterea economică în cadrul Uniunii Europene, şi (iii) – finalizarea
proiectului Uniunii Bancare. Întărirea cadrului de reglementare şi supraveghere a sectorului
financiar, astfel încât să poată oferi un răspuns efectiv crizei financiare, să poată juca un rol
efectiv în strategia de reașezare a Uniunii Europene pe o cale de creștere inteligentă, sustenabilă
şi incluzivă, pentru a susţine crearea de locuri de muncă și creşterea competitivităţii, a fost o
preocupare constantă a autorităţilor europene. Contribuabilii au plătit o factură mare pentru a
susține funcționalitatea sistemului bancar. Noile reglementări propuse de către autoritățile
europene urmăresc minimizarea costurilor pentru cetățeni şi totodată asigurarea faptului că
aceștia nu vor mai plăti inițiativele băncilor de a-și asuma riscuri excesive. Astfel, noile
reglementări vizează crearea de către bănci a unui fond de rezervă pentru situații de dificultate
financiară, protejarea depozitelor populației în cazul în care banca intră în faliment și realizarea
unui sistem acoperitor de supraveghere a activității și asigurarea respectării regulilor de către
bănci și alți actori din piețele financiare (de ex. agențiile de rating). Pe lângă necesitatea întăririi
cadrului de reglementare pentru toți actorii din piața financiară, criza financiară globală a
subliniat cu claritate importanța integrării cât mai depline a băncilor din zona euro în mod
special, dată fiind rapiditatea propagării efectelor de contagiune. Astfel, pentru asigurarea
stabilității financiare şi încrederii pieţelor în zona euro şi în moneda unică, ieşirea din cercul
vicios dintre bănci şi guverne, şi defragmentarea pieţelor financiare, a reieșit ca fiind necesară
crearea Uniunii Bancare, care completează și consolidează Uniunea Economică şi Monetară.
Până în momentul de față, la nivelul liderilor europeni s-a obținut acordul şi s-a convenit asupra
realizării a doi piloni fundamentali ai Uniunii Bancare: (i) MUS – Mecanismul unic de
supraveghere și (ii) MUR – Mecanismul unic de rezoluție. Crearea unui cadru de reglementare
nou aferent sistemului financiar global presupune un pachet de reglementari adecvate şi
supraveghere eficientă pentru fiecare produs financiar, piaţă sau regiune. În acest sens, factorii
de decizie implicaţi au vizat stabilirea elementelor de bază ale unui cadru global de
reglementare financiară, care va conduce la o creştere a flexibilităţii sistemului financiar. Aceste
acţiuni vizează demararea unor reforme pentru îmbunătăţirea stabilităţii sistemului bancar,
crearea unui cadru de gestionare a crizei, precum şi adoptarea unor măsuri de întărire a
reglementării infrastructurii şi pieţelor financiare. Sunt avute în vedere cerinţe prudenţiale mai
ferme şi platforme transparente şi bine reglementate pentru operaţiunile cu instrumente
derivate, în vederea îmbunătăţirii stabilităţii sistemului bancar. Criza financiară globală a
subliniat necesitatea completării reglementărilor ferme cu realizarea unui grad cât mai mare de
integrare a sistemului bancar din zona euro. Astfel, existenţa unui cadru unic de reglementare
pentru instituţiile financiare, care va asigura o competiţie corectă şi o bună funcţionare a pieţei
bancare, trebuie acompaniată de un cadru unic de supraveghere pentru băncile din zona euro.
Unul din cele mai importante proiecte la care s-au angajat autorităţile europene încă de la
crearea euro şi totodată primul pilon al uniunii bancare este Mecanismul unic de supraveghere.
Acest mecanism presupune preluarea responsabilităţii privind supravegherea tuturor
instituţiilor bancare din zona euro de către Banca Centrală Europeană ( BCE ) începând cu
noiembrie 2014. Totodată BCE va îndruma supraveghetorii naţionali în activităţile de
supraveghere a băncilor mici care nu vor fi supravegheate direct de către BCE. Activitatea de
soluţionare a falimentelor bancare, atunci când acestea se impun, va urmări derularea în mod
eficient, centralizat şi cu un impact minim asupra contribuabililor a operaţiunilor de faliment.
Această activitate va fi derulată prin prisma celui de-al doilea pilon al uniunii bancare,
Mecanismul unic de rezoluţie. Costurile aferente procedurilor de rezoluţie vor fi suportate de
către sectorul privat şi susţinute de către un fond unic de rezoluţie, constituit prin contribuţiile
băncilor.
2. Pilonii Uniunii Bancare Construcţia Uniunii Bancare porneşte de la o bază comună
reprezentată de cadrul unic de reglementări, element esenţial pentru durablitatea proiectului în
sine şi, implicit, pentru completarea şi dezvoltarea Uniunii Economice şi Monetare (UEM).
Cadrul unic de reglementări, spre deosebire de Mecanismele unice de supraveghere şi rezoluţie,
vizează spaţiul UE în întregimea lui. Unul din avantajele consistente ale reglementării unice
este asigurarea tratării în mod echivalent a problemelor care pot să apară ulterior şi prevenirea
arbitrajului de reglementare. Una din condiţiile necesar a fi satisfăcute pentru optimizarea
funcţionalităţii UEM este crearea unui cadru unic de reglementare (“Single Rulebook”) care ar
conduce la o mai bună valorificare a potenţialului pieţei unice, ar preveni arbitrajul de
reglementare şi ar optimiza şi transparentiza mediul concurenţial, ar facilita gestionarea unei
posibile crize generată de intrarea în dificultate a unor instituţii transnaţionale şi, nu în ultimul
rând, ar îmbunătăţi considerabil alocarea capitalurilor şi gestionarea riscurilor. Setul unic de
reglementări comportă şi un anumit grad de flexibilitate vis-a-vis de materializarea unor
posibile riscuri la nivel naţional (de ex. deteriorarea stabilităţii financiare) sau la nivel
instituţional (de ex. deteriorarea capitalului unei instituţii de credit).
Mecanismul unic de supraveghere este compus1 din Banca Centrală Europeană (BCE) şi
autorităţile naţionale competente (ANC), autorităţile monetare relevante la nivel european,
BCE revenindu-i responsabilitatatea funcţionării în mod eficient şi coerent a mecanismului.
BCE şi ANC vor colabora şi cu autorităţile monetare desemnate (AND) cu privire la atribuţiile
şi instrumentele macroprudenţiale şi în ceea ce priveşte cooperarea strânsă1 . BCE îşi poate
exercita atribuţiunile de supraveghere în mod direct sau indirect. Băncile semnificative (circa
130, care deţin aproximativ 85% din activele bancare ale zonei euro)2 , băncile care au fost în
situaţia de a solicita sau primi sprijin financiar public direct şi primele trei bănci care activează
pe piaţa fiecărui stat membru, fac subiectul supravegherii directe. Băncile mai puţin
semnificative (circa 6000), care fac subiectul supravegherii indirecte a BCE, fiind
supravegheate direct de către ANC, pot intra sub supravegherea directă a BCE (la solicitarea
ANC sau după consultarea ANC) în situaţia în care acest lucru este necesar pentru a asigura
aplicarea consecventă a unor standarde înalte de supraveghere. Caracterul semnificativ al unei
bănci este stabilit în urma evaluării: i) – dimensiunii3 , ii) – importanţei pentru economia UE
sau economia oricărui stat membru4 şi iii) – importanţa activităţilor transfrontaliere. În ceea ce
priveşte atribuţiile şi instrumentele de supraveghere prudenţială, ANC sau AND pot aplica
cerințe ca băncile să dețină amortizoare de capital, la un nivel corespunzător, pe lângă cerințele
de fonduri proprii, inclusiv rate ale amortizoarelor anticiclice de capital, precum şi orice altă
măsură care vizează contracararea riscurilor sistemice sau macroprudențiale. BCE poate, în
situaţii de necesitate, să impună cerințe mai mari decât cele aplicate de către ANC sau AND în
legătură cu amortizoarele de capital şi măsuri mai stricte pentru contracararea riscurilor
sistemice sau macroprudențiale la nivelul instituțiilor de credit. Cooperarea strânsă dintre BCE
şi ANC a unui stat membru participant care încă nu a adoptat euro este un element definitoriu
al relaţiei şi condiţiilor în care respectivul stat membru se implică în MUS. Statul membru are
opţiunea de a iniţia procedura de aderare la Uniunea Bancară şi implicit acordul de cooperare
strânsă. BCE poate iniţia încetarea/suspendarea acordului de cooperare strânsă în situaţia în
care statul membru nu adoptă anumite măsuri corective sau nu îşi respectă obligaţiile care
derivă din acord. După expirarea unei perioade de 3 ani de la începerea cooperării strânse, statul
membru noneuro poate oricând să iniţieze procedura de încetare a acordului, oferind explicaţii
asupra motivelor care susţin solicitarea de încetare şi, în măsura în care este relevant, posibilele
repercusiuni negative în materie fiscală ale statului membru. Atribuţiile conferite BCE prin
regulament5 vor fi îndeplinite exclusiv pentru realizarea obiectivelor stabilite prin regulament.
Realizarea atribuţiilor de supraveghere va fi separată de realizarea atribuţiilor monetare din
punct devedere a personalului implicat, raportărilor ierarhice şi a reuniunilor. Consiliul
guvernatorilor va funcţiona diferenţiat pentru realizarea atribuţiilor de supraveghere şi,
respectiv, monetare. Operaţionalizarea MUS implică evaluarea cuprinzătoare a băncilor
semnificative din punct de vedere al criteriilor BCE şi constă în derularea etapizată a trei
exerciţii care vizează evaluarea riscurilor, evaluarea calităţii activelor (care are la bază
rezultatul evaluării riscurilor) şi testul de stres (care are la bază rezultatul evaluării calităţii
activelor). Mecanismul unic de rezoluţie1 , al doilea pilon al uniunii bancare, este construit
pentru a răspunde necesităţii de gestionare imparţială a măsurilor şi acţiunilor unice de redresare
şi rezoluţie cu scopul de a minimiza efectele economice negative şi tentaţia de a apela la
fondurile publice în situaţia în care o altă criză bancară se va manifesta. MUR este
complementar MUS care, după intrarea în vigoare în noiembrie 2014, va aduce în
supravegherea directă sau indirectă a BCE, băncile din zona euro şi alte state membre care vor
opta pentru a intra în UB. Mecanismul de rezoluţie va contribui la întărirea stabilităţii
economice şi financiare a pieţei unice şi va proteja contribuabilii, depozitele populaţiei şi
sistemul bancar în situaţia în care o bancă intră în dificultate financiară. Mecanismul va fi
realizat în jurul Comitetului unic de rezoluţie, agenţie deplin independentă a UE, a cărei
finanţare nu va fi asigurată din fonduri publice ci ex-ante, prin contribuţia sectorului bancar la
un Fond unic de rezoluţie. În situaţia în care apelarea la fondurile publice va fi necesară,
finanţarea va fi tratată ca un împrumut care va fi recuperat prin taxarea ex-post a sistemului
bancar. Comitetul unic de rezoluţie gestiona rezoluţia unei bănci, ceea ce presupune
restructurarea respectivei bănci urmărind evitarea hazardului moral, menţinerea stabilităţii
financiare, evitarea blocării funcţiilor critice ale băncii şi revitalizarea parţială sau totală sau,
după caz, declanşarea procedurilor de insolvenţă. După notificarea BCE privid intrarea în
dificultate a unei bănci, Comitetul va adopta o schemă de planificare a rezoluţiei, va indica
instrumentele relevante de rezoluţie şi suma necesară din fondul de rezoluţie. În procesul de
rezoluţie sunt implicate şi autorităţile naţionale de rezoluţie care vor asista Comitetul în
pregătirea măsurilor şi sunt responsabile ulterior de implementarea deciziilor de rezoluţie în
conformitate cu cadrul legal existent. Autorităţile naţionale vor acţiona sub supravegherea
Comitetului, iar în cazul în care implementarea rezoluţiei nu este conformă cu deciziile de
rezoluţie, Comitetul poate adresa direct băncii aflate în dificultate ordine privind executarea
deciziilor. În scopul susţinerii financiare a deciziilor de rezoluţie, Comitetul controlează
nemijlocit fondul unic de rezoluţie care urmează a ajunge la un nivel ţintă, echivalent a 1% din
depozitele garantate ale tuturor băncilor din statele participante la UB. Sursele de constituire
sunt fondurile de rezoluţie constituite la nivel naţional prin contribuţia băncilor autorizate pe
teritoriul naţional (în echivalentul a 10% din nivelul ţintă, începând cu anul 2015) şi contribuţia
băncilor autorizate pe teritoriul statelor membre participante (în echivalentul a 12,5% din
nivelul ţintă, începând cu anul 2016). Schema unică de garantare a depozitelor, se va realiza,
într-o primă etapă, sub forma unei reţele a schemelor armonizate de garantare a depozitelor, din
cauza dificultăţilor aferente construirii unei sheme unice de garantare. Divergenţele politice pe
subiectul costurilor de finanţare a schemei unice de garantare, care alimentează o abordare
asimetrică a subiectului în detrimentul unei abordări unice a statelor nordice şi sudice, explică
controversele dintre statele membre referitoare la construcţia şi necesitatea schemei unice de
garantare. Reţeaua schemelor armonizate de garantare a depozitelor bancare urmăreşte
uniformizarea regulilor referitoare la garantarea depozitelor. Necesitatea schemei unice de
garantare poate fi explicată prin nevoia de adaptare la noul context a Directivei privind
schemele de garantare a depozitelor adoptată în 1994, şi care nu a mai fost revizuită substanţial
de circa 15 ani. Ar fi fost, prin urmare, o bună ocazie de revizuire şi, simultan, de aducere a
reglementărilor privind garantarea depozitelor în linie cu spiritul de construcţie al celorlalţi doi
piloni ai UB. Practic, a fost făcut un avans, în sensul că faţă de 1994 când a fost reglementat un
nivel minim de armonizare, acum nu a fost susţinută1 ideea mutualizării resurselor schemelor
de garantare, însă s-a ajuns la un compromis care prevede2 armonizarea schemelor de garantare
a depozitelor existente la nivelul statelor membre prin stabilirea unui nivel armonizat garantat,
a unor proceduri simplificate şi termene mai scurte de rambursare şi a obligativităţii finanţării
ex-ante a schemelor de garantare naţionale. Chiar dacă, în această etapă, nu se are în vedere
construirea unui sistem unic supranaţional de garantare a depozitelor, măsura de compromis3
oferă opţiunea de a stabili un mecanism de împrumuturi reciproce între schemele de garantare
a depozitelor din statele membre UE. În această etapă, aceasta este singura formă de mutualizare
avută în vedere.

Pentru România, ca şi pentru alte state membre ale UE care încă nu au intrat în zona euro,
aderarea la uniunea bancară este opţională. Dat fiind faptul că, din punct de vedere juridic,
adoptarea euro este o obligaţie chiar dacă momentul realizării rămâne la latitudinea fiecărui stat
membru, şi că adoptarea euro implică automat intrarea în Uniunea Bancară, odată cu intrarea
în zona euro opţiunea intrării în Uniunea Bancară devine obligatorie după adoptarea monedei
unice. România i Bulgaria au ales să participe la Uniunea Bancară încă de la început, în
comparaţie cu alte state mai dezvoltate care au intrat în Uniunea Europeană mai devreme şi care
au decis să adopte o poziţie mai rezervată. Este notabilă, spre exemplu, performanţa Ungariei
de a fi cu un an înaintea Uniunii Bancare în ceea ce priveşte supravegherea sistemului bancar,
având ca argument funcţionarea credibilă a instituţiilor maghiare de resort, ca urmare a faptului
că metodologiile naţionale de supraveghere şi de rezoluţie au la bază aceleaşi norme europene
care reglementează mecanismele unice de supraveghere şi rezoluţie. Semnul de întrebare apare
în momentul în care este emisă concluzia care invocă si susţine opţiunea autorităţilor ungare de
a aştepta până la intrarea în vigoare şi testarea funcţionalităţii mecanismelor şi instituţiilor
europene. Întrebarea care necesită un răspuns, în această situaţie este: cât de credibilă este
funcţionarea instituţiilor maghiare de resort, care au la bază aceleaşi norme europene care
reglementează mecanismele unice de supraveghere şi rezoluţie, dacă autorităţile ungare
aşteaptă intrarea în vigoare şi testarea funcţionalităţii mecanismelor şi instituţiilor europene?
România a evaluat opţiunea de a adera la Uniunea Bancară prin prisma unor realităţi care ţin
seama de contextul actual şi de perspectivele construcţiei europene în ansamblu. Intrarea în
Uniunea Bancară este o alegere naturală sugerată şi susţinută de structura sistemului bancar din
România, în care băncile din zona euro deţin cu o majoritate consistentă (peste 70%) activele
nete şi capitalul sistemului bancar. Adoptarea monendei unice a fost fixată pentru anul 2019,
ceea ce implică şi asumarea automată a statutului de stat membru al Uniunii Bancare. Astfel,
există opţiunea de a participa la construcţia proiectului (în mod evident avantajoasă dar nu
lipsită de riscuri) sau obligaţia intrării în proiectul Uniunii Bancare aşa cum a fost el construit,
la momentul adoptării euro. Mai mult, statutul de stat membru al Uniunii Bancare diminuează
barierele de intrare în piaţă şi reduce distorsiunile concurenţiale optimizând competitivitatea,
asigură o supraveghere mai eficientă şi elimină arbitrajul jurisdicţional şi, nu în ultimul rând,
menţine intenţia de intermediere a băncilor străine, acţiuni ce pot fi evaluate ca avantaje în
favoarea statelor membre. Adoptarea unei poziţii rezervate care poate justifica ramânerea în
afara Uniunii Bancare poate genera dezavantajul izolării şi neparticipării la o construcţie care
oricum va produce efecte (“misalignment risk”) asupra sistemului financiar, indiferent dacă
statul în cauză va fi sau nu membru al acestei construcţii. Există şi riscuri aferente aderării la
Uniunea Bancară, care nu ţin însă neapărat seama de momentul asumării apartenenţei, de
importanţa economiei ca mărime sau adâncimea sectorului financiar şi vizează statele care au
aderat. Riscul de a fi prea mic pentru a conta (“alignment risk”) reflectă temerea statelor
membre ale Uniunii Bancare (indiferent de statutul de membru al zonei euro sau nu) de a fi
puse în situaţia de a se supune unor condiţii generale cu caracter obligatoriu, imparţiale sau
necalibrate corespunzător şi fără posibilitatea accesării unor clauze derogatorii sau a unor
iniţiative decizionale corective, ca urmare a unei reprezentativităţi insuficiente în forul
decizional (al Mecanismului unic de supraveghere cu precădere). Această problemă a fost
soluţionată prin înfiinţarea unui organism de mediere care poate să intervină în cazul în care
Consiliul guvernatorilor respinge o decizie a Comitetului de supraveghere. O altă preocupare a
statelor membre participante a vizat modul în care se vor calcula contribuţiile la Fondul unic de
rezoluţie, iar soluţia adoptată constă în dimensionarea contribuţiei în funcţie de volumul
pasivelor sistemului bancar, mai puţin fondurile proprii şi depozitele garantate. Astfel,
contribuţia statelor membre va fi corelată cu gradul de intermediere din economie şi nu cu
mărimea sau importanţa economiei în cadrul uniunii (de exemplu nivelul de dezvoltare al
economiilor României şi Poloniei sunt situate pe paliere distincte, însă gradul de intermediere
financiară este relativ scăzut în ambele economii). Aderarea României la Uniunea Bancară
poate avea valenţa unui stagiu de pregătire a sistemului financiar pentru momentul adoptării
euro, moment care necesită o pregătire eficientă a economiei, deoarece marchează începutul
unui nou proces competiţional. A privi adoptarea euro ca fiind soluţia pentru rezolvarea
imediată a vulnerabilităţilor unui stat este, în cel mai probabil caz, o strategie păguboasă.
“Adoptarea euro nu trebuie văzută ca o metodă rapidă pentru rezolvarea vulnerabilităţilor
economice. Ar trebui, mai degrabă, să fie parte a unei politici strategice pe termen lung.”
menţiona Joaquin Almunia, comisarul european pentru politici monetare şi economice în
noiembrie 2009. Adoptarea euro implică renunţarea la moneda naţională şi politică monetară
proprii şi necesită îndeplinirea sustenabilă a criteriilor de convergenţă ceea ce, din punctul de
vedere al comisarului european pentru politici monetare şi economice “… este în interesulatât
al actualilor membri ai zonei euro, cât şi ai celor care doresc să devină membri, deoarece
subliniază angajamentul şi abilitatea acestora pentru un mediu macroeconomic stabil după
renunţarea la politica monetară proprie şi la moneda naţională”. În acest context, politicile
fiscale şi structurale rămân singurele pârghii de corecţie a derapajelor şi trebuie avut în vedere
faptul că este posibil să asistăm la o creştere a vulnerabilităţii economiei la şocuri interne şi/sau
externe câtă vreme politica fiscală va putea fi încărcată cu realizarea unor obiective partinice
de natură