LEGEA PENTRU UNIFICAREA ADMINISTRATIVĂ DIN 1925

Înfăptuirea României Mari la 1 decembrie 1918 a fost urmată de o serie de reforme în

sfera socială, economică, politică, culturală, etc.. Acestea au fost menite să desăvârşească
procesul de reintegrare a societăţii româneşti din cadrul statului naţional şi de creare a unui
mecanism unitar de instituţii. România Mare se deosebea de cea existentă înainte de război.
Suprafaţa ţării crescuse de la 137000 km2 la 295049 km2. Din punct de vedere demografic s-a
ivit o situaţie nouă: alături de români exista şi un procent destul de important de alte
naţionalităţi. Totuşi, majoritatea populaţiei era reprezentată de romani: 71,9%. Unirea
Transilvaniei, Bucovinei şi Basarabiei cu regatul României, provincii româneşti care
auevoluat în sisteme politico-administrative diferite, a ridicat în faţa puterii de la Bucureşti
sarcina foartedificilă şi complexă a gestionării unitare a acestora, a articulării şi armonizării
vieţii noului stat. Unificare legislativă şi instituţională avea menirea, pe de o parte de a
elimina particularităţileadministrative instituţionale regionale iar pe de altă parte de a crea
instrumentele de reconstrucţieeconomică a ţării, de modernizare a structurilor economice,
politice şi culturale.
Actele de Unire din 1918 au dus la o organizare administrativă mozaicată a României
Mari în primii ani interbelici, în care, ca diviziuni recunoscute, au funcţionat judeţele
Vechiului Regat, cele basarabene, moştenite de fosta gubernie ţaristă, districtele austriece ale
Bucovinei, de foarte mici dimensiuni şi fostele comitate austro-ungare la vest de Carpaţi. Atât
unirea, cât şi noua Constituţie promulgată în anul 1923 au abrogat de fapt şi de drept legislaţia
administrativă după care se conduseseră anterior noile provincii.1
Una dintre măsurile importante a constituit-o unificarea legislativă care avea drept scop
crearea unui sistem juridic adecvat noilor condiţii de dezvoltare a provinciilor unite în cadrul
Statului român. Procesul de unificare a decurs treptat, timp de zece ani şi cu multe dificultăţi,
admiţându-se în această perioadă funcţionarea paralelă a unor legi vechi şi a celor noi,
adoptate de administraţia românească. Iar odată cu reforma legislativă se impunea şi
reorganizarea teritorial-administrativă a României, deoarece provinciile Basarabia, Bucovina
şi Transilvania au fost guvernate timp îndelungat în mod diferit. Deci, era necesară
introducerea aceloraşi unităţi teritoriale, instituţii, norme şi principii administrative în toate
teritoriile româneşti. Acţiunea de unificare administrativă a început în perioada anterioară
guvernării liberale prin desfiinţarea Consiliului Dirigent al Transilvaniei creat imediat după
unire cu titlu provizoriu.
Înainte de a trece efectiv la acţiunea de legiferare, guvernul Ion I.C. Brătianu a făcut
cunoscut faptul că reforma administrativă urma să aibă la bază principiile înscrise în ante-
proiectele pentru legea de descentralizare administrativă şi legea judeţeană elaborată de
Cercul de studii al Partidului Naţional Liberal în 1918. Programul adoptat de Congresul
Partidului Naţional Liberal din 1921 a reluat ideea reformei administrative al cărui obiectiv
urma să fie unificarea administrativă, concomitent cu cea legislativă, bazată pe o largă
descentralizare şi autonomie locală ''raţională'', opusă atât centralizării excesive cât şi ideii de

1
Ion Bitoleanu, Din istoria României moderne. 1922-1926, Bucureşti, 1981, p. 162.
autonomie regională completă în scopul declarat de a obţine o armonizare între interesele
generale şi interesele locale.2
Reorganizarea administrativă unitară a României s-a realizat relativ repede (în 1925),
prin generalizarea aceloraşi unităţi administrative pe cuprinsul întregii ţări. În prealabil au fost
analizate mai multe variante. Comisia pentru Studiul unei Noi Arondări a Judeţelor, înfiinţată
pe lângă Ministerul de Interne şi condusă de geograful Simion Mehedinţi, a venit în anul 1920
cu o propunere ce consta în înfiinţarea a 48 de judeţe mari, grupate în nouă regiuni. Proiectul
comisiei de a reduce numărul judeţelor la 48, urmată de o alta variantă care presupunea 62 de
judeţe, nu a fost bine primit şi a stârnit opoziţia autorităţilor locale din unităţile ce trebuiau
desfiinţate.3
La 14 iunie 1924 a fost elaborată Legea pentru unificarea administrativă, care a extins
organizarea din vechea Românie la celelate provincii. Interesele egoiste ale diferitelor partide
politice şi intenţia lor de a folosi problema organizării teritorial-administrative a ţării în
luptele lor politice, au făcut ca această lege, operă a Partidului Naţional Liberal, să fie
modificată la 3 august 1929, când Partidul Naţional Ţărănesc a ajuns la putere şi a elaborat
Legea pentru organizarea administraţiei locale, iar după această dată şi până la legea din 1936
au mai fost elaborate încă 11 modificări în materie4, în funcţie de care partid era la guvernare.
În ianuarie 1925, când proiectul legii de unificare administrativă depus de liberali la
Parlament a intrat în faza dezbaterilor, Iuliu Maniu a lansat un apel către forţele politice din
opoziţie, îndemnându-le să-şi unească eforturile pentru a lupta împotriva guvernului I.C.
Brătianu. Apelul, în zece puncte, critica reforma administrativă iniţiată de liberali, afirmând
că se bazează ''pe un centralism feroce şi pe nesocotirea principiilor de autonomie locală''; la
punctul 8 se cerea introducerea descentralizării administrative şi autonomiei locale, în cadrul
unităţii politice a statului.''5
Astfel, după o serie de dezbateri şi măsuri de tranziţie, la 14 iunie 1925 a fost
promulgată legea de unificare administrativă nr. 85, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1926.
Organizarea administrativă a României Mari va fi completată cu Legea pentru Contenciosul
Administrativ din 23 decembrie 1925, care reprezenta o aplicare a principiilor cuprinse în
noua Constituţie, ca urmare a trecerii Contenciosului Administrativ din competenţa Curţii de
Casaţie la instanţele de drept comun. Dincolo de unele critici care i s-au adus, legea pentru
unificarea administrativă reprezenta legea de bază pentru perioada interbelică. 6 De subliniat
că, elaborarea acestei legi a fost o activitate nu tocmai uşoară, însoţită de multiple controverse
şi discuţii aprinse, unii reprezentanţi ai provinciilor unite cu România, insistând asupra
păstrării specificului local, ştirbind astfel din start principiul care stătea la baza elaborării
acestei legi de uniformizare a sistemului teritorial-administrativ al României Reîntregite.
Extrem de activi în acest sens s-au dovedit a fi reprezentanţii Zemstvelor basarabene.7

2
Ibidem, p. 162.
3
Raularian Rusu, Organizarea spaţiului geografic în Banat, Bucureşti, 2007, p. 215.
4
Dumitru V. Firoiu, Istoria statului şi dreptului românesc, Bucureşti, 1976, p. 261.
5
Sorin Radu, Unificarea administrativă a României Mari în gândirea politică a lui Iuliu Maniu, articol publicat pe
http://diam.uab.ro.
6
I. Agrigoroaiei, Gh. Palade, Basarabia în cadrul României întregite (1918-1940), p. 8-9.
7
Basarabia şi reforma teritorial-administrativă a României din 1925, articol publicat în Caietul Ştiinţific.
Sesiunea de comunicări ştiinţifice 27-28 octombrie 2006, Institutul de Ştiinţe Administrative din Republica
Moldova, anul I, nr. 1, 2006, Chişinău, 2007, p. 30-38.
 Conform acestei legi, teritoriul României era împărţit din punct de vedere administrativ
în judeţe, iar judeţele în comune, acestea având pesronalitate juridică. Astfel, articolul 5 al
legii preciza că pentru ''înlesnirea controlului, supravegherea aplicării legilor şi buna
îndrumare a administraţiei, judeţele se împart în circumscripţii numite plăşi, cuprinzând mai
multe comune, iar comunele urbane în circumscripţii numite sectoare. Sectoarele şi plăşile nu
sunt persoane juridice.''8
Existenţa unui număr mare de judeţe diferite ca suprafaţă şi potenţial, ca unităţi
administrativteritoriale de prim rang, a impus necesitatea asocierii acestora în vederea
constituirii cadrului optim pentru o mai bună colaborare în ceea ce priveşte executarea,
constituirea sau întreţinerea de lucrări şi instituţii cu caracter social, economic sau cultural.
Prin urmare, asocierea nu presupunea o comasare teritorială, ci crearea unui cadru juridic şi
instituţional adecvat pentru realizarea unor scopuri bine determinate. Aceasta s-a concretizat
în perioada interbelică prin constituirea succesivă a unor structuri administrative de nivel
regional (directoratele ministeriale şi ţinuturile), rezultate prin comasarea judeţelor.
Comunele erau rurale şi urbane. Comunele urbane erau reşedinţă de judeţ sau
nereşedinţă. Astfel, teritoriul țării a fost împărțit în 71 de județe (faţă de 76 până în 1925), 499
de plăși și 8879 de comune. De asemenea, 17 reşedinţe de judeţ mai importante sunt declarate
municipii: Bucureşti, Arad, Brăila, Braşov, Cetatea Albă, Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova,
Constanţa, Galaţi, Iaşi, Oradea, Ploieşti, Sibiu, Târgu Mureş şi Timişoara. Municipiiile aveau
un statut superior oraşelor şi un grad mai ridicat de urbanizare. Aceste localităţi deţineau un
rol economic, social, politic și cultural mai însemnat în cadrul României. Comunele urbane
erau în număr de 162 până în 1925.
Articolul 7 al legii preciza că fiecare locuitor trebuia să aparţină unei comune şi să
participe la sarcinile ei. Cetăţenii se puteau strămuta dintr-o comună în alta fără nici o învoire
prealabilă; ei erau datori să facă cunoscut autorităţilor cimunale atât strămutarea cât şi
aşezarea lor. Comuna îşi exercită autoritatea sa aupra tuturor locuitorilor şi a întregului
teritoriu din cuprinsul ei. Conducerea comunelor era asigurată de către consilii alese de
cetăţenii români majori. Alături de cei aleşi existau şi consilieri de drept (reprezentanţi ai
învăţământului, cultelor, Ministerelor Sănătăţii, Agriculturii şi Domeniilor, Camerelor de
Agricultură, de Industrie şi Comerţ). Şeful administraţiei comunale era primarul, iar al celei
judeţene era prefectul. Exista o notă de centralizare, deoarece legea stabile prin articolul 13 că
''Ministerul de Interne îndrumează, coordonează şi controlează activitatea comunelor şi
judeţelor, punând-o într-o armonie cu interesele generale ale statului''. Articolul 14 stipula
faptul că ''prefectul este reprezentantul puterii centrale în judeţ'', iar articolul 330 preciza că
''prefectul judeţului se numeşte prin decret regal, în urma propunerii ministrului de Interne''.9
O prevedere care avea să permită numeroase abuzuri era cea de la articolul 78: ''Când
primarul sau membrii Delegaţiei Permanente au săvârşit acte împotriva ordinei, siguranţei şi
unităţii statului, sau nu au executat măsurile de interes general, ordonate de autoritatea
centrală, ei pot fi îndepărtaţi.''10
Capul administraţiei comunale era primarul. El administra toate interesele comunei
împreună cu Delegaţia Permanentă sau Consiliul Comunal, reprezenta comuna în justiţie şi
8
Ioan Scurtu, Gheorghe Buzatu, Istoria românilor în secolul XX (1918-1948), Bucureşti, 1999, p. 158.
9
Ibidem, p. 158.
10
Ibidem, p. 158.
era şeful poliţiei comunale; întocmea, împreună cu delegaţia permanentă, ordinea de zi a
sesiunilor Consiliului Comunal, convoca şi prezida şedinţele Consiliului Comunal. El stabilea
totodată, măsurile necesare pentru apărarea intereselor comunei în executarea deciziilor date
de Consiliu şi Delegaţie; numea şi elibera din funcţie funcţionarii publici comunali; elibera
autorizaţii pentru construcţii, reparaţii de edificii şi împrejmuiri conform planurilor de aliniere
şi regulamentelor. Primarul era ofiţer al stării civile, atribuţie pe care o putea delega pe a sa
răspundere personală unui membru al Delegaţiei Permanente Comunale. În exercitarea
atribuţiilor sale conferite de lege, primarul emitea ordonanţe. Când aceste ordonanţe vizau
măsuri în domeniile sanitar, agricol, veterinar, de lucrări publice şi altele, trebuia să consulte
în prealabil şefii acestor compartimente care contrasemnau aceste acte, după care erau afişate
la ''uşa comunală''.
Primarul era ales de consilii în toate comunele cu excepţia municipiilor, prin vot secret
cu majoritatea absolută a voturilor exprimate. În municipii, consiliul comunal alegea din
rândurile sale trei candidaţi de primar dintre consilierii aleşi şi cei de drept, afară de cei trimişi
de consiliul judeţean, fiecare consilier având dreptul de a vota un singur candidat. Numele
celor trei candidaţi era comunicat de îndată Ministerului de Interne care confirma în funcţie pe
unul dintre candidaţi. Ministerul de Interne şi prefectul în limita competenţelor legale, la
sesizarea prin contestaţii sau din oficiu, aveau dreptul să verifice legalitatea alegerii
primarului, delegaţiei permanente şi a candidaţilor de primari din municipii şi, după caz, să
anuleze alegerile în termen de 10 zile de la data constatării. Primarul şi membrii delegaţiei
permanente erau retribuiţi de la bugetul comunei, neputând să ocupe în acelaşi timp nici o
altă funcţie publică.
Plaşa era condusă de un prim-pretor, numit prin decizie ministerială, dar repartizat în
cadrul judeţului de prefect. Fiind subordonat prefectului, cu atribuţii de supraveghere a stării
de spirit din comune, el avea sarcina de a-l informa pe prefect asupra evenimentelor din
comune, putând lua măsurile considerate necesare pentru reprimarea activităţilor antistatale.
Pretorul era ofiţer de poliţie judiciară şi şeful poliţiei în cadrul plăşii.
Pe plan local au mai existat o serie de alte organe ca: organele locale ale poliţiei şi
jandarmeriei şi Garda financiară. Principiul care a stat la baza organizării administrativ-
teritoriale a României a fost centralismul birocratic, concretizat în raporturile dintre organele
administraţiei de stat prin tutela administrativă şi controlul ierarhic, datorită cărora nici un act
şi nici o hotărâre a organelor administraţiei locale nu a scăpat controlului organelor
superioare. Legea pentru unificarea administrativă a suprimat, de asemenea, comisiile
comunale interimare, care giraseră afacerile comunelor până la aplicarea acesteia.11
Legea de unificare administrativă elaborată de guvernul I.C Brătianu, în afară de faptul
că a introdus o organizare unitară în administraţie, n-a realizat nici unul din principiile pe care
se întemeia.12 Opoziţia a criticat energic această lege, susţinând că ea avea la bază o concepţie
antidemocratică, vizând o centralizare excesivă şi permiţând Ministerului de Interne să
intervină abuziv şi discreţionar în viaţa judeţelor şi comunelor.13 La sfârşitul guvernării
liberale, primul ministru recunoştea, totuşi că, organizarea unitară a ministerelor şi serviciilor
publice centrale rămăsese nedesăvârşită ca urmare a votării şi aplicării tardive a legii.
11
Ion Bitoleanu, op. cit., p. 162.
12
Cf. Romulus Boilă, Organizarea administraţiei locale în Reforma administrativă, vol. I, Bucureşti, 1929, p. 41.
13
Ioan Scurtu, Gheorghe Buzatu, op. cit., p. 158.
Legislatorii de atunci, deşi şi-au propus drept scop realizarea unei reforme administrative
bazate pe descentralizare, nu au reuşit decât să instituie o ''pseudo-autonomie''. Ea nu numai
că nu a contribuit cu nimic la ridicarea demnităţii cetăţeneşti şi la o administraţie dreaptă şi
cinstită a intereselor locale - arăta profesorul de drept constituţional Romulus Boilă - ci a
devenit chiar obiectul injoncţiunilor politice, ceea ce în mod teoretic combăteau făuritorii legii
cu toată vehemenţa.14

14
Cf. Romulus Boilă, op. cit., p. 42.
 BIBLIOGRAFIE
1. Agrigoroaiei, I.; Palade, Gh., Basarabia în cadrul României întregite (1918-1940).
2. Bitoleanu, Ion, Din istoria României moderne. 1922-1926, Bucureşti, 1981.
3. Boilă, Romulus, Organizarea administraţiei locale în Reforma administrativă, vol. I,
Bucureşti, 1929.
4. Firoiu, Dumitru V., Istoria statului şi dreptului românesc, Bucureşti, 1976.
5. Radu, Sorin, Unificarea administrativă a României Mari în gândirea politică a lui Iuliu
Maniu, articol publicat pe http://diam.uab.ro.
6. Rusu, Raularian, Organizarea spaţiului geografic în Banat, Bucureşti, 2007.
7. Scurtu, Ioan; Buzatu, Gheorghe, Istoria românilor în secolul XX (1918-1948), Bucureşti,
1999.
8. ***, Basarabia şi reforma teritorial-administrativă a României din 1925, articol publicat în
Caietul Ştiinţific. Sesiunea de comunicări ştiinţifice 27-28 octombrie 2006, Institutul de
Ştiinţe Administrative din Republica Moldova, anul I, nr. 1, 2006, Chişinău, 2007.
UNIVERSITATEA DIN PITEŞTI
FACULTATEA DE ŞTIINŢE SOCIO-UMANE
SPECIALIZAREA ISTORIE
ANUL II

LEGEA PENTRU UNIFICAREA ADMINISTRATIVĂ DIN

1925

-REFERAT-
-ISTORIA CONTEMPORANĂ A ROMÂNIEI-

STUDENT: ŞTEFAN ION COSMIN

PROF.: UNGUREANU GEORGE