UNIVERSITATEA LUCIAN BLAGA DIN SIBIU

FACULTATEA DE DREPT
SPECIALIZAREA ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE

ANUL I, SEMESTRUL I

Disciplina: ISTORIA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Evoluția principiului descentralizării

administrative în România modernă

Cîmpean Sorina
Anul I, Administrație publică, ID

SIBIU, 2022
 Perioada de aproape un secol scursă între urcarea pe tron a principelui Al. I. Cuza şi
prăbuşirea sistemului democratic sub presiunea ocupaţiei sovietice a reprezentat o epocă de
modernizare a statului şi a societăţii româneşti în ansamblul său, care, din punctul de vedere al
rapidităţii cu care s-a desfăşurat, poate fi aşezată alături de procesele de integrare a provinciei
Dacia în sistemul social, politic şi economic al Imperiului Roman şi a României contemporane în
Uniunea Europeană. Schimbările produse au fost adesea radicale, ele fiind regăsite în domeniul
organizării instituţiilor centrale şi locale ale statului, în adoptarea unei legislaţii unitare,
readucerea economiei în raporturile internaţionale prin introducerea regulilor economiei de
schimb, implicarea statului în organizarea şi funcţionarea culturii, în mod general, şi a
învăţământului, în mod special.1
Deşi menţinea Principatele române sub suzeranitatea Porţii otomane, Tratatul de la Paris
din 30 martie 1856 conserva acestora o administraţie independentă şi naţională precum şi deplina
libertate a cultelor, a legislaţiei, a comerţului şi navigaţiei. Dând curs unei necesităţi interne
stringente de reformă a Principatelor, tratatul propunea revizuirea tuturor legilor şi statutelor în
vigoare. În acelaşi timp, cele 7 puteri garante îşi asumau dreptul de a face ele însele această
reformă, în baza unui raport prezentat de către o Comisie specială formată din reprezentanţi ai
puterilor semnatare. Aceasta urma să se deplaseze la București pentru a face o analiză obiectivă a
stării de lucruri în Principate, urmând să propună reformele necesare în întregul sistem
admnistrativ. În conturarea acestor propuneri, un rol important urmau să-1 joace şi românii înşişi,
ai căror reprezentanţi trebuiau să fie convocaţi de către Poartă în cadrul unor adunări ad-hoc cu
caracter consultativ . Trebuind să reflecte interesele tuturor claselor societăţii româneşti,
adunările ad-hoc erau chemate să transmită Comisiei cerinţele lor în privinţa reformării tuturor
ramurilor administraţiei “şi, în genere, referitoare la ansamblul reformelor privitoare la
organizarea Principatelor”.2
Foarte numeroase au fost propunerile de reformă în materia organizării administrației
publice descentralizate, ca mărturie a formării în epocă a unui larg curent în favoarea libertăților
locale , printre membrii tuturor claselor sociale din Moldova. Dezbaterea în plenul adunării a
acestor probleme a fost susținută de Mihail Kogălniceanu în ședința din 18/30 noiembrie 1857
prin propunerea de a se introduce , alături de cele 12 puncte deja aprobate , alte șase, printre care
s-au enumerat: “înființarea sau completarea municipalităților și a comunelor în toată țara precum
și înființarea de consiliuri generale în toate districtele.” Reluând principiile doctrinare afirmate la
1848 , el recomanda :”ce este de interes local să se facă de către autoritățile locale, și numai ce
este de interes general să fie de competința administrației înalte.” Respectivele probleme urmau
să se dezbată mai întâi în comitete și mai apoi aprobate în plen, astfel că fiecare clasă socială a
avut posibilitatea să abordeze problematica descentralizării în funcție de propriile interese și
propria înțelegere a fenomenului.3
În domeniul administraţiei publice locale, aceleaşi adunări solicitau:
a) introducerea autonomiei judeţene, prin acordarea de personalitate juridica judeţelor/ţinuturilor
şi înfiinţarea de consilii judeţene alese; consiliile urmau să întocmească bugetele judeţene,
să facă repartizarea impozitelor prevăzute de lege şi să propună guvernului măsurile de interes
particular ale ţinutului/judeţului;
1
Nicolae Cristian Apetrei, “Istoria administrației publice”(note de curs), Galați,2006, pag. 78
2
Manuel Guțan,”Istoria administrației publice românești”, ediția a 2-a, Editura Hamangiu,București, 2008, pag. 177
3
Idem, op. cit., pag.179,180
b) introducerea autonomiei comunale, prin: înfiinţarea comunei, o instituţie nouă, artificială,
diferită de instituţia tradiţională a satului; înfiinţarea de consilii comunale formate din membrii
aleşi; stabilirea prin lege a drepturilor şi obligaţiilor care le reveneau acestor consilii;
c) introducerea autonomiei municipale prin înfiinţarea unor consilii municipale formate din
deputaţi aleşi care să administreze interesele comune ale locuitorilor oraşelor.4
Propunerile înaintate de Comisia specială europeană nu au avut un caracter la fel de
cuprinzător precum cele ale Adunărilor Ad-hoc. În ceea ce priveşte administraţia locală, Comisia
specială europeană a considerat că:
a) introducerea autonomiei locale în Principate era inoportună; în condiţiile în care în Principate
nu exista o clasă de mijloc, înfiinţarea consiliilor districtuale ar fi fost chiar periculoasă, întrucât
ea ar fi creat premisele pentru controlarea treburilor publice locale de către marii proprietari
funciari;
b) renunţarea la alegerea conducătorilor subdiviziunilor administrativ teritoriale (plase şi
ocoale)de către locuitori; administraţia publică trebuia să aibă un caracter unitar şi ierarhizat
pentru a căpăta eficienţă, prin urmare se recomanda desemnarea acestor conducători direct de
către Guvern;
c) limitarea atribuţiile care îi permiteau Ministerului de Interne să se amestece în viaţa
administrativă a oraşelor, astfel încât acestea din urmă să beneficieze de un grad mai mare de
autonomie administrativă.5
Al doilea act cu valoare constituțională din istoria modernă a românilor Convenția de la
Paris (7/19 august 1858), realiza o construcție instituțională a Principatelor edificată ca un melanj
ciudat între principiile constituționalismului modern și neoabsolutismul mascat din cadrul
Regulamentelor Organice. Ea consacra perspectiva europeană asupra organizării statelor
românești , în conformitate cu recomandările Comisiei speciale și cu doleanțele românilor, în
măsura în care acestea conveneau intereselor puterilor garante.6
În materia administrației publice locale, Convenția stabilea doar principiul dezvoltării
instituțiilor municipale atât urbane cât și rurale, lăsând la latitudinea viitorului legiuitor
amănuntele organizării efective. În conformitate cu recomandările Comisiei europene, Convenția
nu reglementează departamentul(județul) ca unitate de descentralizare administrativă. 7
După unificarea administraţiei centrale, în anul 1862 Domnul (A.I.Cuza) a considerat că a
venit momentul propice pentru implementarea reformei din administraţia publică locală. Într-un
discurs adresat Adunării Elective, el a stabilit principalele obiective specifice ale acestui demers,
obiective subsumate conceptelor de descentralizare şi desconcentrare a administraţiei. Ambele
aveau drept scop rezolvarea mai rapidă şi mai eficientă a problemelor din teritoriu, dar şi
eliberarea miniştrilor de responsabilitatea rezolvării problemelor mărunte şi specifice ale
comunităţilor locale. Redactarea legilor care urmau să reformeze administraţia locală a revenit
unui guvern condus de Mihail Kogălniceanu. Principalele acte normative care au alcătuit
4
Cristian Nicolae Apetrei, “ Istoria administrației publice”, Galați,2009, pag.77
5
Idem, op.cit., pag.
6
Manuel Guțan, op. cit., pag.182
7
Idem, op. cit., pag 185
pachetul legislativ au fost Legea comunală şi Legea pentru consiliile judeţene. Acestea au fost
adoptate de Adunarea Electivă şi apoi promulgate de Domn, la 31 martie, respectiv 2 aprilie
1864.
Redactate după modelul legislaţiei franceze şi belgiene, cele două legi au introdus
instituţii necunoscute până atunci administraţiei româneşti: prefectul, subprefectul, comuna,
Consiliul comunal, Consiliul judeţean, Comitetul permanent, Primarul. Urmând obiectivele
trasate de Domn, judeţul şi comuna au fost reglementate atât ca unităţi de descentralizare
administrativ-teritorială, cât şi ca circumscripţii administrativ-teritoriale pentru funcţionarea
serviciilor exterioare ale ministerelor. Colectivităţile teritoriale judeţene au fost constituite între
limitele vechilor unităţi administrativ-teritoriale, judeţele şi ţinuturile. Comunele în schimb au
reprezentat o inovaţie juridică a legiuitorului, organizarea lor făcându-se în mod artificial, prin
reunirea mai multor sate în cadrul aceleiaşi unităţi administrativ teritoriale. Tot sub formula
instituțională a comunei urmau să fie organizate şi aşezările urbane. Criteriul fundamental avut în
vedere pentru constituirea comunelor a fost acela că populaţia comunei trebuia
să facă faţă sarcinilor bugetare.
În virtutea statutului lor de unităţi administrativ-teritoriale descentralizate, judeţul şi
comuna, aveau organe proprii de conducere şi personalitate juridică. În privinţa organelor de
conducere, legiuitorul român a pus în aplicare principiul administrativ francez potrivit căruia
“acţiunea este fapta unuia, iar deliberarea este fapta mai multora”. În consecinţă, deliberarea a
fost încredinţată unor organe colective, numite Consilii comunale, respectiv Consilii judeţene; în
vreme ce execuţia a fost rezervată unor organe unipersonale: Primarul comunei,
respectiv prefectul județului. Prin excepţie de la regula amintită, Legea Consiliilor judeţene,
consacra la nivel judeţean şi un organ hibrid, numit Comitetul permanent.8
Constituția de la 1866 era inspirată , în mare parte, din prevederile Constituției belgiene
din 1831 și poate fi considerată, atât sub aspectul adoptării, cât și al structurii, ca fiind prima
constituție a românilor, în sensul modern al conceptului.9
Constituţia din 1866 a recunoscut la nivel de principiu reformele administrative introduse
în timpul lui Al. I. Cuza, oferind în acelaşi timp o bază pentru continuarea şi completarea
acestora. Ea a recunoscut ca unităţi administrativ-teritoriale judeţele, plasele şi comunele, pe care
le consacrase deja legislaţia din 1864. În privinţa administraţiei publice locale, textul
constituţional stabilea că la baza organizării acesteia va sta “descentralizarea administrativă mai
completă şi independenţa comunală”. Conform Constituţiei din 1866, descentralizarea urma să se
producă la nivel judeţean şi comunal, unde interesele locale trebuiau să fie administrate de către
consiliile judeţene şi consiliile comunale. În materie financiară, Constituţia fixa şi limitele
autonomiei de care urmau a se bucura comunităţile locale. Astfel, pe de o parte, prevedea că nici
o sarcină şi nici un impozit judeţean sau comunal nu putea fi introdus decât cu aprobarea
Consiliului judeţean sau comunal; iar pe altă parte, că impozitele votate de Consiliile judeţene şi
comunale erau supuse aprobării Parlamentului şi monarhului.10
În ciuda imperativului constituțional , reala descentralizare administrativă a rămas mai
departe un simplu deziderat doctrinar și un instrument de lucru folosit din belșug doar de către
8
Cristian Nicolae Apetrei, op. cit., pag 81,82
9
Manuel Guțan, op.cit., pag. 207
10
Cristian Nicolae Apetrei, op. cit., pag.94,95
proiectele de organizare administrativă ale epocii. Centralismul administrativ a atins în acestă
epocă un grad extrem de înalt, făcând adesea ca legislația administrativă a lui Cuza să pară foarte
liberală.11
La nivelul intenţiei politice, atât guvernările liberale, cât şi cele conservatoare au
manifestat interes pentru descentralizare, astfel încât ea a fost menţinută în elementele ei formal-
constitutive. Ritmul în care au înţeles cele două partide să pună în aplicare procesul de
descentralizare a fost însă diferit. Liberalii au încercat să producă în mod rapid transformările din
viaţa administrativă locală, forţând producerea schimbărilor scontate de sus în jos. În ceea ce-i
priveşte pe conservatori, aceştia au căutat să temporizeze procesul de descentralizare, aşteptând
să se producă mai întâi schimbările sociale şi de mentalitate necesare. Rezultatul final a fost o
acută instabilitate a legislaţiei în domeniul administraţiei publice locale, perioada scursă între
reformele lui Cuza şi declanşarea primului război mondial fiind presărată cu opt legi care au
modificat Legea Consiliilor judeţene (1872, 1883, 1886, 1894, 1903, 1905, 1912, 1913) şi cu şase
legi care au modificat Legea Consiliilor comunale (1874, 1882, 1887, 1904, 1908, 1910).12
În aceste condiții , dacă sub aspect politic această epocă s-a încheiat sub semnul
descentralizării , sub aspect legislativ ea s-a încheiat sub semnul unui centralism moderat. Situația
era mai gravă la nivel județean, unde prefectului , agent al guvernului în teritoriu, i s-au
încredințat largi atribuții privind interesele comunității județene. El cumula, în continuare, în
ciuda semnalelor repetate ale doctrinei și politicienilor și calitatea de șef al admnistrației
județene. Surprinzător , sfârșitul acestei perioade ne descoperă o situație mult mai bună în lumea
comunelor. Aici s-a realizat ceea ce la nivel județean nu s-a reusit și anume defalcarea atribuțiilor
de administrație generală de cele de administrație locală acordate primarului, urmărindu-se
transformarea acestuia într-un funcționar fidel comunei și locuitorilor ei, sustras influențelor
politice nefaste venite de la centru. Foarte important , tot la finalul epocii, au fost chemate la o
viață politică și administrativă proprie toate satele și cătunele românești. 13
Sfârșitul anului 1918 consacră o Românie postbelică al cărei teritoriu și populație se
dublaseră , fapt care i-a conferit , în exterior, o poziție de putere regională. Odată trecută euforia
reîntregirii neamului, a apărut, în plan extern și intern, necesitatea consolidării tânărului stat
unitar român. Diversitatea legislațiilor existente în toate ramurile de drept în provinciile
românești unite cu Vechiul Regat impunea un rapid proces de unificare a legislației , fără de care
statutul de stat unitar al României ar fi fost pus sub semnul îndoielii. Acest rol a revenit mai întâi
diverselor organisme de putere regională și , mai apoi , Adunării constituante, care, în 1923, a
elaborat noua Constituție a României.14

Menită să fie primul act politico-juridic fundamental al tuturor românilor reuniți în cadrul
statului român unitar construit la 1918, Constituția adoptată în 1923 a deschis, în materia
administrației publice locale, cel puțin la nivel principial, drumul mult disputatei și așteptatei
reforme de unificare și uniformizare administrativă.15
11
Manuel Guțan, op. cit., pag 228
12
Cristian Nicolae Apetrei, op. cit., pag.95
13
Manuel Guțan, op. cit., pag. 228,229
14
Idem, op.cit.,pag 258
15
Idem, op.cit., pag. 259
 Constituţia din 1923 a menţinut ca unităţi administrativ teritoriale judeţele şi comunele,
acestora fiindu-le recunoscut mai departe dreptul de a-şi satisface interesele prin intermediul
consiliilor alese. Ea a lăsat însă la latitudinea legiuitorului stabilirea numărului, întinderii şi
subdiviziunilor administrativ teritoriale ale judeţelor şi comunelor. Aşadar, spre deosebire de
Constituţia din 1866, ea a renunţat la stipularea expresă a existenţei plaselor, lăsându-i astfel
Parlamentului libertatea de a o menţine sau de a o desfiinţa, în funcţie de necesităţi.
Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale în România interbelică a fost
marcată de trei mari etape, fiecare dintre ele aflându-se sub semnul unui act normativ:
Legea pentru unificare administrativă din 1925, Legea pentru organizarea administraţiei publice
locale din 1929 şi Legea de organizare administrativă din anul 1936.
Legea din 1925 s-a dorit a fi, conform declaraţiilor autorilor săi, legea particularităţilor
regionale şi a descentralizării administrativ-teritoriale. În realitate însă, ea a avut un profund
caracter centralizator, ignorând realităţile administrative antebelice din Transilvania, Banat,
Basarabia şi Bucovina, unde autonomia administrativă fusese mult mai largă. În ciuda semnalelor
venite din partea specialiştilor, ea a păstrat defectele legislative moştenite din perioada
antebelică şi a înlăturat o serie de reglementări benefice, acceptate cu dificultate de legislativele
anterioare (de exemplu, eliminarea consilierilor de drept şi punerea în sarcina Primarului doar a
atribuţiilor de reprezentant al comunităţii locale). Este totuşi de reţinut tendinţa legislativului de a
creşte importanţa tutelei a posteriori în defavoarea, celeia priori.16
Deşi nu prezenta diferenţe fundamentale în raport cu vechea legislaţie, totuşi noul act
normativ aducea câteva noutăţi. Astfel, la nivelul fiecărui sat care intra în componenţa unei
comune rurale se putea lua decizia dacă era necesară înfiinţarea unui organ deliberativ de tipul
Consiliului Sătesc sau dacă rolul acestuia urma să fie îndeplinit de către adunarea capilor de
familie. Comunele rurale formate din mai multe sate aveau dreptul să-şi aleagă în continuare
Consiliul Comunal, ca organ deliberativ, în componenţa acestuia intrând şi primarii satelor
componente. Asemănătoare era şi organizarea comunelor urbane, care erau conduse de un
Consiliul Comunal, ca organ deliberativ, şi de către primar. Acesta din urmă nu mai era numit de
către administraţia centrală, ci era ales în cadrul consilierilor, iar împreună cu Delegaţia
Permanentă a Consiliului asigurau conducerea executivă a activităţilor obşteşti. În ceea ce
priveşte administraţia judeţeană, Legea din 1925 aduce o serie de noutăţi în sensul completării
aparatului birocratic aflat la dispoziţia prefectului şi a Consiliului Judeţean, prin introducerea în
organigramă a unui secretar general, a unui jurist-consult, a unui număr de maximum trei
inspectori judeţeni şi a unui casier al judeţului. 17
Spre deosebire de legea de unificare , Legea de organizare administrativă din 1929 a
realizat descentralizarea administrativă în gradul cel mai înalt cunoscut în istoria României
modern. Alegerea tuturor organelor administrației publice locale,, înființarea prefectului
administrativ, schimbarea tutelei administrative din arbitrară în jurisdicțională prin înființarea
Comitetelor de revizuire ca instanțe jurisdicționale speciale, acordarea de personalitate juridică
nu doar comunei ci și fiecărui sat în parte , dovedesc faptul că declarațiile legiuitorului nu au
reprezentat simple intenții, ci reflectau o reală voință politică de schimbare și progres. 18

16
Cristian Nicolae Apetrei, op. cit., pag.102
17
N.C. Apetrei, “Istoria adrministrației publice”(note de curs), pag. 84,85
18
Manuel Guțan, op. cit., pag.260,261
 În practică, ea a creat un sistem foarte complicat şi greoi, care, din cauza incapacităţii
organelor locale de a face faţă competenţelor primite, a determinat numeroase complicaţii şi chiar
a condus la blocaje. Tutela administrativă a fost menţinută la fel de apăsătoare. Controlul de
legalitate asupra actelor organelor administrative descentralizate şi asupra actelor de
tutelă exercitate asupra acestor acte a fost încredinţat acum unor Comitete de revizuire, învestite
cu contencios administrativ.
Legea din 1936 a căutat să găsească calea de mijloc între varianta centralizatoare a Legii
din 1925 şi cea descentralizatoare a Legii din 1929, păstrând ceea ce s-a dovedit a fi viabil în
raport cu starea de lucruri existentă. În acelaşi timp, ea a urmărit să modifice şi
să îmbunătăţească aspectele lipsite de eficienţă din organizarea existentă.19
Ca principii , legiuitorul și-a impus , pe lângă autonomia administrativă, înlăturarea
politicianismului din administrație , impunerea unor reguli stricte de selecționare a personalului
administrativ , colaborarea organelor de stat locale cu administrația locală și controlul legalității
activității administrative. În esență , legea din 1936 păstra centralismul administrativ al legii de
unificare cu o importanță deosebită acordată prefectului politic dar încerca să protejeze
autonomia locală prin menținerea tutelei jurisdicționale exercitată a posteriori a Curților de
revizuire de la 1929 , transformate acum în Curți administrative. Tutela a priori se relaxa , fiind
exercitată doar asupra actelor de autoritate și se reglementa mult mai eficient dreptul autorităților
tutelate de a ataca actele de tutelă.20

19
Cristian Nicolae Apetrei, op. cit., pag.102,103
20
Manuel Guțan, op. cit., pag.261
 BIBLIOGRAFIE

1) Manuel Guțan,”Istoria administrației publice românești”, ediția a 2-a, Editura

Hamangiu,București, 2008
2) Nicolae Cristian Apetrei, “Istoria administrației publice”(note de curs),
Galați,2006
3) Cristian Nicolae Apetrei, “ Istoria administrației publice”, Galați,2009